yttr · GJ05AU2Y · 1996-01-01 00:00:00 — Med nuvarande finansieringsmodell, arbetsmarknadsavgift och en finansieringsavgift uppgående till av den genomsnittliga dagpenningen, beräknas att en arbetslöshetsnivå på är finansierad. Dessa siffror visar tydligt att det är angeläget med besparingar inom det kontanta arbetslöshetsstödet. Ett sätt att minska kostnaderna är att kräva en starkare anknytning till arbetsmarknaden av den som begär ersättning. Enligt propositionen är det rimligt att sökanden har varit etablerad på arbetsmarknaden för att få arbetslöshetsersättning första gången. Förutom att åstadkomma en besparingseffekt är avsikten med regeringens förslag i denna del att understryka det försäkringsmässiga inslaget i försäkringen. Detta sker genom att reguljärt arbete ges en central roll för kvalificering för ersättning. Liksom regeringen anser utskottet att den som gör anspråk på arbetslös-hets-er-sätt-ning skall ha en fast anknytning till arbetsmarknaden. beslut att på förslag av utskottet skärpa arbetsvillkoret genom att öka det från 75 till 80 dagars förvärvsarbete fördelade på minst fem i stället hade sådan innebörd. Det nu framlagda förslaget går ytterligare i riktning mot att den som skall kunna få ersättning på grund av arbetslöshet skall ha varit fast förankrad i arbetslivet. I kompletteringspropositionen aviserade regeringen att det skulle krävas ett arbetsvillkor som endast består av förvärvsarbete för en första ersättningsperiod. betonade i sitt yttrande till finansutskottet (1994/95:AU4y) vikten av att alla större förändringar som görs i arbetslöshetsförsäkringen grundar sig på ett ordentligt underlag. Förändringarna kan få stora ekonomiska effekter för enskilda, och det är därför nödvändigt att effekterna av olika förslag tydligt kan utläsas av materialet. Om möjligt bör förslagen först beredas av en offentlig utredning. I fråga om det aviserade förslaget förutsatte utskottet ett fullgott beredningsunderlag. Utskottet står fast vid vad som anfördes i det nyssnämnda yttrandet. Regeringsförslaget går längre än vad som aviserades i så måtto att inte allt förvärvsarbete skall kvalificera för en första ersättningsperiod. I huvudsak skall bara s.k. reguljärt arbete godtas. Enligt utskottets mening kan man diskutera hur långt denna princip bör tillämpas. Subventionerade anställningar kan ha mer eller mindre likhet med reguljärt arbete. Den föreslagna lösningen innebär, förutom att arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering hålls utanför, att man gör åtskillnad mellan olika slag av förvärvsarbete. Vissa av staten subventionerade anställningar skall vara likställda med reguljärt arbete, åter andra skall bara kvalificera för ersättning vid fortsatt arbetslöshet. Anställning med lönebidrag och med rekryteringsstöd kommer alltjämt att vara fullt ut kvalificerande för ersättning och detsamma gäller nyanställningar med anställningsstöd (RAS). Däremot kommer utbildningsvikariat, beredskapsarbete och arbete i eget företag med starta-eget-bidrag inte att kvalificera för en första ersättningsperiod. Det är först sedan en person en gång påbörjat en ersättningsperiod som sådant förvärvsarbete kan tillgodoräknas. Utskottet känner viss tveksamhet inför den avgränsning som propositionen bygger på, och detta gäller särskilt förslaget om att beredskapsarbete och utbildningsvikariat inte skall vara kvalificerande för förstagångsersättning. Effekterna av förslagen är inte belysta så som utskottet förutsatte i det förutnämnda yttrandet. Utskottet är ändå, med hänsyn till behovet av besparingar i arbetslöshetsersättningarna, berett att ställa sig bakom förslagen med vissa reservationer i enlighet med vad som utvecklas nedan. Som ett alternativ till det nu framlagda förslaget anser utskottet att bör överväga en ytterligare förlängning av den tid som en person skall ha förvärvsarbetat för att komma i fråga för en första ersätt-nings-period. Utskottet anser att en sådan skärpning av arbetsvillkoret är ett tydligare och enklare sätt att uttrycka kravet på fast förankring på arbetsmarknaden. En betydande besparing skulle kunna uppnås på det sättet. Med regeringsförslaget kan det inträffa att en person med ett upparbetat arbetsvillkor som anvisas en subventionerad anställning går miste om rätt till ersättning vid senare inträffad arbetslöshet. Denna anställning kvalificerar inte för en första ersättningsperiod och till följd av att tiden i anställningen inte föreslås bli överhoppningsbar enligt 8 § kan det upparbetade arbetsvillkor som föregick den subventionerade anställningen gå förlorat. Utskottet anser att detta är en icke acceptabel effekt av förslaget. Därför bör enligt utskottets mening gälla att den som har ett upparbetat villkor när en sådan anställning anvisas får tillgodoräkna sig även detta arbete när ersättningsrätten senare prövas. I praktiken innebär detta att ersättningsrätten blir bedömd på motsvarande sätt som om personen redan hade påbörjat en ersättningsperiod enligt 7 §. Detta kan regleras genom ett tillägg till 6 § i resp. lag. I sammanhanget föreslår utskottet även en annan ändring i lagförslaget. Som det nu utformats görs det i 6 § till en definitionsfråga om en subventionerad anställning eller verksamhet med starta-eget-bidrag skall anses som förvärvsarbete. I 6 § anses sådant arbete inte som förvärvsarbete, medan 7 § i lagförslaget bygger på att det utgör förvärvsarbete. En bättre lösning vore enligt utskottets mening att i båda lagrummen utgå från att det är förvärvsarbete, men i 6 § föreskriva att det inte får tillgodoräknas vid uppfyllande av arbetsvillkoret. Med dessa ändringar skulle 6 § andra stycket i resp. lag kunna ges följande lydelse: Vid prövning av arbetsvillkoret bortses från förvärvsarbete som 1. arbetsgivaren finansierat med stöd av lagen (1995:411) om tillfällig avvikelse från lagen (1981:691) om socialavgifter eller förordningen (1987:411) om beredskapsarbete, eller som 2. bedrivits med stöd av förordningen (1984:523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet. Detta gäller dock inte i fråga om förvärvsarbete enligt punkt 1 om den försäkrade/sökanden då arbetet påbörjas uppfyller arbetsvillkoret med annat förvärvsarbete än som sagts. Enligt vad utskottet erfarit är det ett begränsat antal personer som när de anvisas en subventionerad anställning av nu avsett slag har ett upparbetat arbetsvillkor utan att ha börjat en ersättningsperiod. Om de börjat lyfta ersättning gäller 7 §, och i det fallet får de tillgodoräkna sig anställningen för att uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Den minskning av besparingseffekten som blir följden av utskottets förslag i denna del bör således vara begränsad. Utskottet konstaterar i sammanhanget att de nya reglerna inte innebär någon förändring i fråga om möjligheterna att uppfylla medlemsvillkoret. Enligt 47 § kan var och en som uppfyller villkor i kassans stadgar om arbete inom dess verksamhetsområde bli medlem. Ett krav är dock att förvärvsarbete utförs i genomsnitt minst . I fråga om utbildningsvikariaten finns enligt utskottets mening anledning till ett förtydligande. Den nya regeln avser endast den som ersätter en arbetstagare som utbildar sig. Ersättaren kan således inte kvalificera sig för en första ersättningsperiod genom vikariatet. De nya reglerna förutsätter att den som bedömer rätten till ersättning har kännedom om vad för slags förvärvsarbete det är fråga om. De uppgifter som arbetsgivaren på begäran skall lämna enligt 32 § resp. 30 § KAS torde därför behöva kompletteras. Utskottet vill vidare anföra följande. Den föreslagna 7 § om uppfyllande av arbetsvillkoret genom jämställd tid avser den som en gång påbörjat en ersättningsperiod. Den tar således sikte på såväl fortsatt arbetslöshet som senare inträffad arbetslöshet. Den tidigare påbörjade ersättningsperioden kan ligga mycket långt tillbaka i tiden. Utskottet känner sig tveksamt till att en person som påbörjat en ersättningsperiod skall behandlas mera förmånligt än den som inte förut lyft ersättning. En sådan regel är diskutabel även med tanke på de utredningssvårigheter som kan uppstå. Den tidigare ersättningsperioden kan hänföra sig till en annan arbetslöshetskassa. En uppstramning av 7 § i det nu angivna hänseendet skulle innebara en besparing i förhållande till regeringsförslaget. Enligt utskottets mening bör överväga även den nu angivna frågeställningen. De nya reglerna föreslås som nämnts träda i kraft . Vid prövningen av rätten till förstagångsersättning som avser tid efter ikraftträdandet får subventionerat arbete eller jämställd tid inte tillgodoräknas ens om det ligger i tiden före ikraftträdandet. Utskottet anser det rimligt att personer som före ikraftträdandet påbörjat ett beredskapsarbete eller ett utbildningsvikariat skall kunna tillgodoräkna sig detta arbete för uppfyllande av arbetsvillkoret enligt de äldre reglerna. En sådan övergångsregel skulle kunna ha följande lydelse: Rätten till ersättning för den som inte påbörjat en ersättningsperiod och som före ikraftträdandet påbörjat sådant förvärvsarbete som avses i 6 § andra stycket punkten 1 skall i fråga om detta arbete bedömas enligt 6 § i dess äldre lydelse. Med de nu angivna ändringarna är utskottet berett att ställa sig bakom regeringsförslaget. Utskottet återkommer till kostnadseffekterna av förslagen. Ställningstagandet innebär att motionerna Fi17 yrkande 13 och Fi50 bör avstyrkas. Avstängning från rätt till ersättning I 29-31 §§ finns regler om avstängning från ersättning vid självförvållad arbetslöshet. I 29 § anges i vilka fall avstängning skall ske. Reglerna har mycket gammalt ursprung och återfanns förordning om erkända arbetslöshetskassor. Därifrån är de överförda till kassaförordning och vidare till den nuvarande lag om arbetslöshetsförsäkring. De har varit i stort sett oförändrade. I paragrafen anges fyra olika slag av avstängningsgrundande beteenden: 1. lämna arbetet frivilligt utan giltig anledning, 2. skiljas från det på grund av olämpligt uppträdande, 3. avvisa erbjudet lämpligt arbete eller 4. utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vålla att anställning inte kommer till stånd. Reglerna samspelar med bestämmelsen i 5 § om vad som skall anses utgöra lämpligt arbete och även med den grundläggande definitionen i 4 § av begreppet arbetslös. I 30 § anges vilka avstängningstider som skall gälla enligt principen ju längre varaktighet på arbetet, desto längre avstängningstid. Avstängningstiden mäts i ersättningsdagar (dvs. beloppsmässigt) men maximeras av tid som mäts i kalenderdagar. är avstängningstiden om arbetet skulle ha varat , om arbete skulle ha varat och om arbetet skulle ha varat . I avstängningstiden räknar man bara in dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning ha lämnats om den försäkrade inte hade blivit avstängd, eller dagar då förvärvsarbete utförts. Den totala avstängningstiden får inte överstiga 14, 28 resp. . I fall då det är uppenbart att den arbetslöse inte vill anta erbjudet arbete krävs det 20 dagars arbete innan ersättning kan utbetalas, den s.k. 20-dagarsregeln vid arbetsovilja. Exempel på detta är att den försäkrade vid upprepade tillfällen avvisat lämpligt erbjudet arbete eller lämnat arbetet frivilligt utan giltig anledning. Enligt 31 § skall avstängningsbestämmelserna i 29 och 30 §§ tillämpas analogt i fråga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag. I för arbetslöshetskassor, utgiven av (), anges att starka skäl måste föreligga för att en medlem skall anses ha giltig anledning att sluta sitt arbete på egen begäran. I en kommentar i regelboken anges som exempel på sådana starka skäl att en medlem inte fått ut lön av arbetsgivaren eller att arbetet är olämpligt för honom av hälsoskäl, vilket måste styrkas, i regel med läkarintyg. AMS har vidare utfärdat vissa föreskrifter om vad som skall anses som giltig anledning att lämna sitt arbete. Som giltig anledning att lämna arbetet godtas flyttning av hem eller arbetsplats under vissa angivna omständigheter. Vidare anses en medlem som slutat ett deltidsarbete på grund av att ersättningsrätten avbrutits enligt 20 § förordningen (1988:1400) om arbetslöshetsförsäkring ha haft giltig anledning att lämna sitt arbete. Samma gäller en medlem som slutat en tillsvidareanställning på deltid på grund av att rätten till ersättning begränsats enligt 21 a § i förordningen. I en rättsvetenskaplig undersökning av professor som publicerades , Avstängning från arbetslöshetsersättning, finns en redogörelse för lagens förarbeten och ett stort antal rättsfall. Författaren indelar de s.k. vägransgrunderna, dvs. de skäl som anförs för att avvisa eller sluta ett arbete, i tre grupper, arbetsmarknadsrelaterade, personrelaterade och företagsrelaterade. Frågan om vad som är lämpligt arbete och följderna av att avvisa ett sådant omfattas av Utredningen om arbetslöshetsersättningen - en omställningsersättning (dir. 1995:92). Utredaren skall enligt direktiven slutredovisa uppdraget , men enligt vad som sägs i propositionen avser regeringen att be utredarna att redovisa överväganden och förslag i centrala frågor . Nuvarande regler, KAS De nu beskrivna reglerna i har sin motsvarighet i KAS-systemet. Under rubriken mellan den enskilde och samhället skall stärkas föreslår regeringen skärpningar av avstängningsreglerna. I propositionen erinras om den gällande principen att den som frivilligt avstår från de möjligheter till arbete som finns inte bör komma i åtnjutande av arbetslöshetsersättning som alternativ till en arbetsinkomst. De nu gällande avstängningstiderna har emellertid sitt ursprung i en helt annan arbetsmarknadssituation och i ett helt annat statsfinansiellt läge, sägs det i propositionen. De resurser som samhället ställer till förfogande för att komma till rätta med arbetslösheten måste utnyttjas fullt ut för att hjälpa alla de arbetslösa som ofrivilligt har fått lämna sina arbeten och som inte ges en chans att komma in på arbetsmarknaden, sägs det vidare. Ett verksamt sätt att visa detta är att förlänga avstängningstiderna, vilket bl.a. torde öka intresset hos arbetstagaren att tillsammans med arbetsgivaren och den fackliga organisationen försöka komma till rätta med orsaken till att han eller hon vill lämna sin arbetsplats och på så sätt förhindra att arbetslöshet uppstår. I propositionen föreslås således förlängda avstängningstider. Till skillnad från vad som gäller skall olika tider gälla för olika slag av avstängningsgrundande beteenden. Längre tider skall gälla för den som skilts från arbetet på grund av otillbörligt förfarande, avvisat erbjudet lämpligt arbete eller som genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd (punkterna 2-4) än för den som lämnat sitt arbete utan giltig anledning (punkt 1). I anslutning till avstängningsgrunderna enligt punkterna 3 och 4 anförs i propositionen att reglerna inom försäkringen måste ges en sådan utformning att den arbetslöse åter kommer i arbete. En förlängning av avstängningstiderna innebär en besparing av medlen för arbetslöshetsersättningen och understryker vikten av att den arbetslöse på alla sätt måste sträva efter att komma ur sin arbetslöshet. För avstängning enligt punkterna 2-4, dvs. då den försäkrade skilts från anställningen på grund av otillbörligt uppträdande, avvisat erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd, skall avstängningstiden vara 20, 40 resp. . Den totala avstängningstiden får i dessa fall dock inte överstiga 56, 112 resp. . I anslutning till förslaget såvitt avser den som lämnar sitt arbete utan giltig anledning föreslås att den som utsatts för kränkande särbehandling, t.ex. trakasserier eller mobbning, skall anses ha haft giltig anledning att lämna arbetet. En förutsättning är dock att förhållandet styrkts med läkarintyg eller liknande och att konstruktiva försök gjorts för att komma till rätta med problemen. Om den sökande lämnat sin anställning av detta skäl har det varken varit frivilligt eller utan giltig anledning. Den förändrade bedömning som skall ske i dessa fall kommer till uttryck genom att man slopar ordet "frivilligt" i 29 § första stycket första punkten. Avstängning skall således ske om den försäkrade "lämnat sitt arbete utan giltig anledning". I det nyssnämnda fallet skall avstängningstiden vara 10, 20 resp. och den längsta tiden mätt i kalenderdagar 28, 56 resp. . Vid upprepade fall av självförvållad arbetslöshet skall kravet på utfört arbete innan ersättning åter kan lämnas utökas från 20 till 80 dagars förvärvsarbete. De föreslagna avstängningstiderna framgår av nedanstående tabell. fn/prop. Arbetets varaktighet max. arbetet 5/10 14/28 10/20 28/56 20/40 56/112 ers. kalenderdgr 2. skilts från arbetet 3. avvisat arbetet 5/20 14/56 10/40 28/112 20/60 56/168 ers. kalenderdgr 4. vållat att ar- mit till stånd Slutligen föreslås en samordningsregel mellan och . En sökande som blivit avstängd från ersättning från KAS skall vara avstängd från ersättning enligt även om han eller hon skulle uppfylla medlemsvillkoret . Detta regleras genom ett nytt tredje stycke i . motsätter sig i motion Fi17 (yrk. 14) förslaget om förlängda avstängningstider. Att människor säger upp sig frivilligt beror ofta på missförhållanden på arbetsplatsen, sägs det i motionen. Det är mycket olyckligt att införa regeländringar innan en samlad bedömning gjorts av . Partiet pekar också på konsekvenser såsom att personer låses in i olämpliga arbetssituationer och att tillväxten påverkas negativt av minskad rörlighet på arbetsmarknaden. Utskottets överväganden i fråga om avstängningsreglerna En ambition bakom regeringens förslag i fråga om arbetslöshetsförsäkringen är att göra det försäkringsmässiga inlaget tydligare. Det är en grundläggande försäkringsrättslig princip att den som avsiktligt framkallar ett försäkringsfall inte skall ha rätt till ersättning enligt försäkringen. Utskottet anser att det ligger i linje med detta att tydligare markera att den som avstår från möjligheter till arbete måste vänta innan han kan få ersättning på grund av sin arbetslöshet. Man kan anta både att en arbetstagare inte lämnar arbetet om det inte finns starka skäl för det och att benägenheten att anta ett erbjudet lämpligt arbete ökar, om påföljden annars blir en relativt utan ersättning. Så till vida bör de föreslagna reglerna ha en positiv effekt. Utskottet anser att regeringens förslag också är väl motiverade av besparingsskäl. Med de mycket höga kostnaderna för arbetslösheten är det rimligt att den vars arbetslöshet är självförvållad får stå tillbaka än innan han eller hon kan komma i fråga för ersättning. konstaterar att någon förändring inte är avsedd i förhållande till i fråga om vad som skall utgöra skäl för avstängning utom i ett avseende. Skäl av olika slag, hänförliga till arbetsmarknaden, den enskilde eller till arbetet, skall således alltjämt kunna godtas. Den enda förändrade bedömning som skall komma till stånd avser den som lämnar sitt arbete efter att ha utsatts för kränkande särbehandling. Vad som åsyftas är trakasserier eller mobbning av den anställde. Genom att ta bort ordet "frivilligt" i 29 § punkt 1 resp. 26 § punkt 1 KAS är avsikten att markera att den som lämnat sin anställning av detta skäl inte gjort det vare sig frivilligt eller utan giltig anledning. Som utskottet förstår saken är den förändrade bedömning som är avsedd för sådana fall att se som en uppmjukning i förhållande till . Utskottet anser att det liksom måste finnas starka skäl för att en försäkrad skall anses ha giltig anledning att sluta en anställning (prop. 1973:56 s. 184). En anställd som behandlats kränkande kan ha sådana starka skäl. I propositionen sägs att en förutsättning för att giltig anledning skall anses föreligga är att förhållandet styrkts med läkarintyg eller liknande och att konstruktiva försök gjorts att komma till rätta med problemen. Utskottet vill för sin del anföra följande. Ett läkarintyg skulle kunna tala för att den utsatte verkligen tagit illa vid sig. Normalt torde dock ett sådant intyg - om det alls är möjligt att införskaffa - inte kunna styrka mer än den drabbades upplevelse och besvär. Även sådant som kan framkomma genom kontakter t.ex. med den fackliga organisationen eller med en anpassningsgrupp bör kunna ingå i underlaget för bedömningen. Normalt bör det också krävas att konstruktiva försök gjorts på arbetsplatsen att komma till rätta med problemen. Det kan dock tänkas fall då den drabbade inte bör lastas för att sådana försök inte kommit till stånd. Vidare kan det i fråga om mycket små arbetsplatser vara så att den enda utredning som står till buds består av motstridiga uppgifter från de berörda - arbetstagaren och arbetsgivaren. Detta bör inte utesluta att arbetstagaren ändå kan anses ha haft giltig anledning att lämna arbetet. Utskottet vill med det anförda framhålla att det inte bör vara någon absolut förutsättning att förhållandet styrkts med läkarintyg eller liknande och att försök gjorts att komma till rätta med problemen. Förhållandena skiftar alltför mycket för att det skall vara möjligt att i förväg slå fast vad som kan utgöra giltig anledning och vad som skall krävas för att visa detta. Hänsyn måste tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Utskottet vill även påpeka följande. När det i lagen sägs att avstängning skall ske om den försäkrade lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning ligger det nära till hands att tolka detta så att den försäkrade inte skall ha förmåtts att lämna sitt arbete, det skall vara hans eget val. Annars är arbetslösheten inte självförvållad. Ett slopande av ordet "frivilligt" skulle kunna tolkas i annan riktning än vad som är avsett, dvs. att lagen inte längre skulle ge utrymme för att se till vad som faktiskt ligger bakom att den anställde lämnar arbetet. Avsikten är emellertid som nämnts att den som lämnar arbetet efter att ha utsatts för kränkande särbehandling inte skall avstängas. Att frivilligrekvisitet tas bort betyder att den nu angivna bedömningen fortsättningsvis i stället får ske med utgångspunkt i rekvisitet "giltig anledning". Den som efter t.ex. trakasserier och mobbning lämnar arbetet på ett sätt som egentligen gör att det inte kan anses frivilligt kan anses ha giltig anledning att göra så. När det gäller förslaget om förlängd avstängningstid för den som lämnat sitt arbete anser utskottet att en skärpning i förhållande till propositionen är motiverad av besparingsskäl. Utskottet förordar att den längsta avstängningstiden för detta fall skall vara 45 i stället . Detta föranleder ändringar i de framlagda förslagen såvitt avser 30 § och 27 § KAS. Utskottet övergår nu till synpunkterna från på de förlängda avstängningstiderna. Invändningarna går ut på att arbetsmarknadens funktionssätt påverkas negativt av ett system som låser in människor i olämpliga arbetssituationer. Även tillväxten kan påverkas av mindre rörlighet. Partiet pekar också på att människor säger upp sig frivilligt därför att det råder missförhållanden på arbetsplatsen. Med anledning av detta vill utskottet för sin del uttala att de nya reglerna säkerligen kan påverka mångas val om de skall säga upp sig eller fortsätta en anställning, vilket kan få effekter av det slag som pekar på. En belysning av detta saknas i propositionen. Därför värdesätter utskottet att hela frågan om vad som skall anses som lämpligt arbete och utgöra giltig anledning att lämna arbetet omfattas av Utredningen om arbetslöshetsersättningen. Man kan utgå från att utredningen i det sammanhanget även belyser de effekter av skärpta regler som befarar. Vad slutligen gäller förslaget om återkvalificering vid arbetsovilja, t.ex. upprepade fall av avstängningsgrundande beteende (30 § tredje stycket resp. 27 § tredje stycket KAS), konstaterar utskottet en skillnad i förhållande till den föreslagna motsvarande regeln om återkvalificering efter fusk enligt 34 § resp. 35 § KAS.