yttr · GJ05BOU2Y · 1996-01-01 00:00:00 — har berett bostadsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1995/96:2 Lag om byggande av järnväg jämte motioner. behandlar i sitt yttrande lagförslaget och motionerna endast i de avseenden som kan anses beröra utskottets beredningsområde. I propositionen föreslås att byggande av järnväg skall regleras i en särskild lagstiftning, kopplad till naturresurslagen och med nära anknytning till . Lagstiftningen innebär bl.a. krav på miljökonsekvensbeskrivningar vid byggande av järnväg och en rätt till inlösen av mark för järnvägsändamål i vissa fall. I propositionen föreslås vidare lättnader i fastighetsbildningslagens skydds- och marköverföringsregler vid byggande för järnvägsändamål i vissa fall samt en ändring i vattenlagen. Slutligen föreslås vissa följdändringar i naturresurslagen och i anläggningslagen. I yttrandet behandlas följande motionsyrkanden. 1995/96:T1 av Per m.fl. (m) vari yrkas 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dubbla roll, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ett för den enskilde mer rättssäkert förfarande hos fastighetsbildningsmyndigheten, 4. att beslutar om en sådan ändring av den föreslagna lagstiftningen att spårväg och tunnelbana inte kommer att omfattas av krav på järnvägsplan. 1995/96:T2 av m.fl. (m) vari yrkas 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dubbla roll, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ett för den enskilde mer rättssäkert förfarande hos fastighetsbildningsmyndigheten. 1995/96:T3 av m.fl. (mp) vari yrkas 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utformning, omfattning och genomförande av miljökonsekvensbeskrivningar i fråga om bl.a. byggande av nya järnvägar, 2. att hos regeringen begär förslag om ny lagstiftning angående miljökonsekvensbeskrivningar i enlighet med vad som anförts i motionen. har fattat beslut som innebär att stora investeringar skall göras i järnvägens infrastruktur. Vissa befintliga järnvägar skall rustas upp och flera nya järnvägssträckningar kommer att öppnas. De planerade investeringarna i järnvägsnätet förutsätter att ny mark tas i anspråk och att åtgärder vidtas som kan innebära inskränkningar i nyttjandet av fastigheter i anslutning till järnvägen. I samband med planering och genomförande av järnvägsutbyggnader har vissa problem kommit att uppmärksammas. Dessa problem anses ha samband med att ett sammanhållande planeringsinstrument för järnvägsbyggande saknas. tog i ett tillkännagivande till regeringen upp denna fråga (se bet. 1992/93:FiU1 s. 90, yttr. anförde att regeringen skyndsamt borde utreda frågan om införandet av en banlag med väglagen som förebild. Syftet med en banlag angavs vara att påskynda beslutsprocessen vid järnvägsbyggen. Det nu framlagda regeringsförslaget är avsett att tillgodose behovet av ett planerings- och genomförandeinstrument vid byggande av järnväg. I syfte att underlätta bl.a. förvärv av mark för järnvägsutbyggnaden föreslås vidare lättnader i fastighetsbildningslagens skydds- och marköverföringsregler. Genom lagen kan också EU:s krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall göras vid byggande av järnvägslinjer tillgodoses. kan inledningsvis instämma i uppfattningen att avsaknaden av ett instrument för planering och styrning av järnvägsutbyggnaden kan leda till problem för berörda parter. Som anförs i propositionen är nuvarande ordning, som ibland innebär att expropriationsförfarandet används som ett planeringsinstrument, i flera avseenden olämplig. Det finns således ett behov av ett förfarande som på ett tidigt stadium ger möjlighet till insyn och prövning av ett järnvägsprojekt. Detta ger också förutsättningar för en genomförandeprocedur med markförvärv och fastighetsbildningsåtgärder som uppfyller krav på rättssäkerhet och effektivitet. Ett planeringsinstrument som tillgodoser de behov som finns i samband med järnvägsprojekt kan sannolikt utformas med olika utgångspunkter. Krav bör givetvis kunna ställas på att planeringen blir effektiv från sektorssynpunkt. måste markanvändningsfrågor av allmänt intresse ges en allsidig belysning som ger grund för avvägning mellan olika intressen. Sett ur bostadsutskottets perspektiv bör markanvändningsplaneringen normalt ske med utgångspunkt i de förutsättningar som ges i (PBL) samt i naturresurslagen (NRL). Planinstrumenten i PBL bör således utnyttjas för att ge möjlighet till insyn och inflytande över planläggning av mark och vatten samt över lokaliseringen av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur. Det bör i detta sammanhang erinras om att den fysiska planeringen i första hand är en uppgift. Detta innebär att de olika sektorsöverväganden som sker i andra former än vad som stadgas i PBL bör samordnas med den kommunala planeringsprocessen. I den föreslagna lagen om byggande av järnväg finns vissa kopplingar till NRL och PBL. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. i NRL föreslås bli tillämpliga vid prövning av ärenden enligt den nya lagen. Järnvägsplanen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna i 5 kap. i NRL. får enligt lagförslaget inte byggas i strid med detaljplan och områdesbestämmelser. Enligt bostadsutskottets mening bör de föreslagna kopplingarna ge förutsättningar för att mark- och planlagstiftningens bestämmelser skall beaktas vid järnvägsplaneringen. Såvitt bostadsutskottet kan bedöma kan det emellertid ibland komma att uppstå samordningsproblem mellan järnvägsplaneringen med stöd av den nya lagen och kommunernas planering enligt PBL. Det kan nämligen inte uteslutas att önskemålen om en järnvägsutbyggnad ibland kan komma att stå i konflikt med den kommunala planeringen, exempelvis som den kommer till uttryck i en översiktsplan. I dessa fall är det givetvis angeläget att ett samråd tidigt kan komma till stånd. Enligt lagförslaget skall den som upprättar en järnvägsplan samråda med sakägare och andra som kan ha ett väsentligt intresse i ärendet. Insynen i planeringsförfarandet skall vidare garanteras genom att järnvägsplanen skall ställas ut för granskning. anser det vara angeläget att såväl samrådet som utställningsförfarandet genomförs på ett sådant sätt att insynen i planeringen underlättas. Detta torde bl.a. innebära att utställningslokalerna skall vara lika lättillgängliga som vid utställning av kommunala planer och att järnvägsplanen ställs ut på de berörda orterna. pågår ett arbete med att utveckla och revidera den mark- och planlagstiftning som i sin huvudsakliga utformning trädde 1987. Bestämmelserna i är föremål för översyn i samband med arbetet med att utarbeta en miljöbalk. Plan- och byggutredningen har i flera etapper redovisat resultatet av sitt arbete med en översyn av PBL. Ett riksdagsbeslut om ändringar rörande bl.a. systemet för tillsyn och kontroll av byggandet fattades . Förslag om en utveckling av den kommunala översiktsplaneringen är föremål för riksdagsbehandling. I den nu aktuella propositionen anges att vissa frågor, bl.a. vad gäller val av fastställelsemyndighet för järnvägsplanen och frågan om tidigare prövning av infrastrukturprojekt, bör tas upp för ytterligare överväganden i samband med ställningstagande till och förslag. instämmer i denna bedömning. Enligt utskottets mening får det också anses vara naturligt att även övriga problem som kan uppstå i frågor som rör bl.a. samordningen mellan den kommunala planeringen och sektorplaneringen för järnvägsutbyggnad uppmärksammas i samband med det pågående arbetet. Även andra utredningar kan få betydelse för ytterligare överväganden om formerna för järnvägsplanering liksom övrig sektorsplanering inom trafikområdet. Regeringen anger i propositionen att ställningstagandena från bl.a. och Regionberedningen bör beaktas i sammanhanget. anser sammanfattningsvis att en strävan bör vara att samordna sektorsplaneringen enligt den nya lagen om byggande av järnväg med den kommunala markanvändningsplaneringen. Utgångspunkten bör därvid vara att järnvägsplaneringen anpassas till de förutsättningar som ges av den sektorsövergripande planering som sker med stöd av PBL. Med denna utgångspunkt bör förslaget om att införa en lag om byggande av järnväg kunna vinna bifall. anser dock att det finns skäl att på nytt överväga formerna för den sektorsinriktade trafikplaneringen i de avseenden som den har betydelse för markanvändningsplaneringen. Det finns därvid skäl att överväga en starkare koppling till PBL för de planinstrument som finns såväl i väglagen som i det nu aktuella lagförslaget om järnvägsplanering. Utskottet övergår nu till att överväga frågor om den närmare utformningen av bestämmelserna i lagen som uppmärksammats i motioner. Enligt lagförslaget skall i avvaktan på vidare överväganden vara den myndighet som fastställer järnvägsplaner. Eftersom är landets dominerande järnvägsbyggare innebär regleringen att verket i många fall kommer att fastställa sina egna planer. Denna dubbla roll för ifrågasätts i motionerna 1995/96:T1 (m) yrkande 1 och 1995/96:T2 (m) yrkande 1. Motionärerna anser att den föreslagna ordningen är betänklig från rättssäkerhetssynpunkt och inte ger några garantier för ett opartiskt agerande från fastställelsemyndighetens sida. I motionerna föreslås att i ett tillkännagivande till regeringen förordar att frågan blir föremål för vidare uppmärksamhet. instämmer i att den valda ordningen för fastställelse av järnvägsplaner kan ifrågasättas ur olika aspekter. Som klart framgår av propositionen anser emellertid även regeringen att den valda fastställelseordningen är mindre lämplig och bör bli föremål för vidare överväganden. Bakgrunden till att regeringen valt att tills vidare ändå föreslå som fastställelsemyndighet anges vara att det i avvaktan på olika pågående överväganden ansetts olämpligt att bygga upp nödvändig kompetens på någon befintlig myndighet, exempelvis . Regeringen anser att framför allt en fortsatt analys av lämpligheten att inrätta miljödomstolar på olika nivåer samt ställningstagandet till Regionberedningens förslag bör avvaktas. Lagrådet har vid sin prövning av lagförslaget godtagit regeringens skäl för den valda ordningen. Även bostadsutskottet anser att lagförslaget i aktuell del kan godtas på de angivna grunderna. Något tillkännagivande enligt motionsförslagen synes inte vara erforderligt eftersom frågan redan är uppmärksammad av regeringen. I två motionsyrkanden, 1995/96:T1 (m) yrkande 3 och 1995/96:T2 (m) yrkande 3, föreslås i ett tillkännagivande till regeringen förorda ett för den enskilde mer rättssäkert förfarande hos fastighetsbildnings-myndigheten i samband med förrättning vid en järnvägsutbyggnad. Vad motionärerna avser är det förhållandet att en enskild fastighetsägare som berörs av en järnvägsutbyggnad inte har rätt till ersättning för sina kostnader för ombud vid den fastighetsbildningsförrättning som kan bli aktuell i sammanhanget. Detta anses begränsa fastighetsägarens möjligheter att tillvarata sina äganderättsliga intressen i förhållande till som regelmässigt företräds av ombud med stor sakkunskap. Frågan om sakägares rätt till ersättning för kostnader vid fastighetsbildningsförrättning behandlades av bostadsutskottet i samband med förslag om vissa ändringar i fastighetsbildningslagen (prop. 1991/92: 127, bet. 1992/93:BoU1 s. 6). I detta sammanhang beslutade att sakägare vid överklagande av fastighetsbildningsmyndighetens beslut skulle ges rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i högre instans i större omfattning än vad som dittills varit fallet. I frågan om ersättning borde utgå även vid förrättning vid fastighetsbildningsmyndigheten anförde emellertid utskottet bl.a.: Enligt utskottets mening är det viktigt att förrättningsförfarandet även framgent kännetecknas av snabbhet och enkelhet samt låga kostnader. Om rätt till kostnadsersättning skulle införas kan befaras att förrättningarna kommer att ta till en högre kostnad utan att några egentliga fördelar kommer att uppnås. Problemet med ojämbördiga parter bör kunna mötas med utökade rådgivnings- och utredningsinsatser. vill utöver vad som anförs i ovanstående citat erinra om att förfarandet vid fastighetsbildningsmyndighet i avgörande hänseenden skiljer sig från vad som gäller vid domstol. har till skillnad från domstol skyldighet till s.k. officialprövning, vilket innebär att myndigheten aktivt skall verka för utredningen, om nödvändigt med hjälp av sakkunniga. Till myndighetens uppgift hör också att bistå sakägare med råd och upplysningar. Detta förhållande, tillsammans med den nämnda möjligheten för sakägare att vid ett överklagande erhålla ersättning för rättegångskostnaderna, talar enligt utskottets mening för att berörda fastighetsägare på ett tillfredsställande sätt skall kunna bevaka sina äganderättsliga intressen även vid en reglering som gäller en järnvägsutbyggnad. Då det ofta kan ligga i både järnvägsbyggarens och fastighetsägarens intresse att reglera markfrågorna genom förrättning enligt fastighetsbildningslagen bör det dessutom kunna träffas frivilliga överenskommelser dem emellan i frågor om ersättning för kostnader i samband med förrättningen. Slutligen bör erinras om fastighetsägarens möjlighet att väcka talan om inlösen enligt expropriationslagen. Vid markreglering enligt denna ordning utgår ersättning för fastighetsägarens rättegångskostnader. Med hänvisning till det anförda anser bostadsutskottet att motionerna 1995/96:T1 (m) yrkande 3 och 1995/96:T2 (m) yrkande 3 kan avstyrkas. Det får emellertid förutsättas att regeringen i lämplig ordning följer även frågan om hur fastighetsägarnas möjlighet att bevaka sina intressen påverkas när den nya lagen vunnit praktisk tillämpning. I lagförslaget anges att vad som föreskrivs om järnväg också skall tillämpas på tunnelbana och spårväg. Denna fråga tas upp i motion 1995/96:T1 (m). I motionens yrkande 4 föreslås en sådan ändring i lagförslaget att spårväg och tunnelbana inte kommer att omfattas av krav på järnvägsplan. Motionärerna anför att förutsättningarna för anläggande av järnväg respektive spårväg och tunnelbana är vitt skilda. Det framhålls bl.a. att spår-anläggningarna i de senare fallen så gott som uteslutande berör en och samma kommun. Detta innebär enligt motionärernas mening att planläggningen bättre kan skötas inom ramen för den ordinarie kommunala planeringen. Som framgått ovan anser bostadsutskottet att PBL:s planinstrument i normalfallet skall användas för markanvändningsplanering av allmänt intresse. Detta utesluter inte att en mer detaljerad planering utifrån sektorsbehoven behöver genomföras för att åstadkomma en effektiv genomförandeprocess. Kravet på järnvägsplan innebär också att järnvägsbyggaren måste redovisa bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning och planerade skyddsåtgärder. Vad gäller byggande av järnväg, tunnelbana och spårväg inom detaljplanelagt område kan i och för sig anföras att en allsidig prövning och planering av projektet borde kunna ske inom ramen för detaljplanearbetet, men vissa begränsningar av denna möjlighet framhålls i propositionen. Regeringen hänvisar således till att Regeringsrätten i ett avgörande fastslagit att endast anläggningar som kan omfattas av kraven i 3 kap. PBL - om krav på byggnader m.m. - måste utföras i enlighet med bestämmelserna i detaljplan eller områdesbestämmelser. Anläggningar som inte är angivna i 8 kap. PBL - om bygglov m.m. - anses kunna utföras utan att bestämmelser i detaljplan behöver iakttas. Regeringen anför i propositionen att frågan behöver utredas vidare. Tills vidare förordas att lagen ges den föreslagna omfattningen, dvs. inklusive tunnelbanor och spårvägar. Även bostadsutskottet anser att den fråga om detaljplanens tillämpning på järnvägar och vissa anläggningar som aktualiseras genom Regeringsrättens avgörande bör bli föremål för vidare överväganden. Därvid kan inte uteslutas möjligheten att genomföra sådana ändringar i PBL att lagen om järnvägsbyggande kan behöva revideras i vissa avseenden. På de grunder som regeringen angivit i propositionen anser utskottet emellertid att de föreslagna bestämmelserna om lagens tillämpningsområde nu bör accepteras. Motion 1995/96:T1 (m) yrkande 4 bör således avstyrkas. tar i yttrandet avslutningsvis upp vad i motion 1995/96: T3 (mp) föreslagits om miljökonsekvensbeskrivningar. Motionärerna förordar att i ett tillkännagivande till regeringen bör göra vissa uttalanden om utformning, omfattning och genomförande av miljökonsekvensbeskrivningar i fråga om bl.a. byggande av nya järnvägar samt begära förslag om ny lagstiftning på området. Som bostadsutskottet uppfattat yrkandena i motionen avser de vilka generella krav som bör ställas på miljökonsekvensbeskrivningar, således inte endast vad avser järnvägsutbyggnader. Frågan om vilka krav som skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningar i olika sammanhang har varit föremål för överväganden i samband med arbetet med att utarbeta en miljöbalk. lämnade förslag i frågan i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:27). pågår ett arbete med att utveckla och komplettera tidigare förslag till miljöbalk inom ramen för beredning. anser att pågående överväganden bör avvaktas och förordar därför att motion 1995/96:T3 (mp) avstyrks.