yttr · GJ05KU3Y · 1996-01-01 00:00:00 — har berett tillfälle att yttra sig över proposition 1995/96:90 Registerbaserad folk- och bostadsräkning m.m. I har folkräkningar med varierande utformning och regelbundenhet genomförts . Bostadsräkningar med olika omfattning och mellanrum har gjorts . har folkräkningar genomförts med undantag för , då räkningen inställdes av ekonomiska skäl. har samordnade folk- och bostadsräkningar genomförts . Uppgifterna i räkningarna har hämtats dels från frågeblanketter till allmänheten, dels från tillgängliga datoriserade register. Andelen uppgifter från datoriserade register har successivt ökat. I den senaste folk- och bostadsräkningen samlades uppgifter om hushåll, lägenheter, färdsätt till arbete, yrke, arbetad tid och utbildning in genom frågeformulär till allmänheten. Uppgifter hämtades också in från befintliga register. Arbetet med folk- och bostadsräkning följdes av Kommissionen folk- och bostadsräkning (FoB 90-kommissionen), som hade att bevaka de formella och praktiska aspekterna av betydelse för den personliga integriteten. Kommissionen hade också som uppgift att utreda förutsättningarna för helt registerbaserade framtida folk- och bostadsräkningar samt en övergång till tioårsintervall. Kommissionen redovisade i sitt betänkande Folk- och bostadsräkning och , del II (SOU 1993:41) olika alternativ till traditionella folk- och bostadsräkningar. Kommissionen tog inte ställning till om man skulle ha en registerbaserad folk- och bostadsräkning utan konstaterade bara att några bärande motiv för att för andra ändamål införa lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet inte redovisats för kommissionen. Kommissionen föreslog att folk- och bostadsräkningar av traditionell inriktning inte skulle genomföras oftare än . Kommissionen bedömde att behovet av aktualisering av statistiken kunde ske genom begränsade insatser i mån av konstaterad efterfrågan. Uppgifter kunde inhämtas från tillgängliga register och genom mer eller mindre begränsade enkätundersökningar. Mot bakgrund av remissutfallet beslöt regeringen att uppdra åt () att i samarbete med () och () studera möjligheterna att producera hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av ett framtida lägenhetsregister och förbättrad adressuppgift i folkbokföringen. Uppdraget redovisades i en rapport . I rapporten föreslogs att ett lägenhetsregister skulle inrättas och att lägenhetsidentitet skulle införas i folkbokföringen. En arbetsgrupp som tillsatts inom har i enlighet med regeringsbeslut redovisat förslag till den författningsreglering m.m. som krävs för att framställa hushållsstatistik med hjälp av registerdata. Båda dessa förslag har remissbehandlats. Datainspektionen avstyrker arbetsgruppens förslag av integritetsskäl. Den oro och det missnöje som kanaliserats vid de tidigare folk- och bostadsräkningarna kommer man enligt inspektionen inte till rätta med genom en total kartläggning och registrering av de svenska hushållens sammansättning. En registrering som till stor del sker utan att uppgifter inhämtas direkt hos de enskilda som skall registreras skulle sannolikt också förstärka allmänhetens negativa inställning och föda känslor av att leva i ett storebrorssamhälle. Inspektionen förordar i stället mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90-kommissionens förslag. Om det ändå skulle bli aktuellt med ett lägenhetsregister anser inspektionen att registreringen i första hand bör grunda sig på uppgifter från de enskilda som skall registreras och inte på uppgifter som inhämtats från andra register och från fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl. Också Svenska Arbetsgivareför-eningen har framhållit integritetsfrågan och har anfört att centrala register skapar oro hos många människor och företag. har avstyrkt förslaget. och och planering har däremot delat SCB:s uppfattning att införandet av lägenhets-identiteter i flerbostadshus och ett särskilt lägenhetsregister till sin karaktär inte är mer integritetshotande än den nuvarande uppgiften om folkbokföringsfastighet för boende i småhus. I vilken bostad en person bor, dvs. hans adress, och vilka fler som bor i bostaden är normalt allmänt känt. Dessutom sägs att skyddet för den personliga integriteten snarare borde förstärkas än försämras genom folkbokföring på lägenhet, eftersom precisionen i adressen blir bättre och risken för personförväxlingar därmed minskar. Propositionen innehåller fyra lagförslag. Två nya lagar föreslås, nämligen en lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter och en lag om lägenhetsregister. Vidare föreslås ändringar i folkbokföringslagen (1991:481) och lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. Regeringen föreslår också att skall godkänna det som regeringen förordar om en registerbaserad folk- och bostadsräkning . I propositionen föreslås att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning för att framställa statistik för samhällsplanering, forskning och allmän information. Förslaget innebär i korthet att kommunerna blir skyldiga att fastställa adresser till alla bostadslägenheter, och i de fall det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress en särskild beteckning för varje lägenhet. Ett lägenhetsregister som skall omfatta samtliga bostadslägenheter utan koppling till enskilda personer inrättas i anslutning till nuvarande fastighetsdatasystem. Kompletterande lägenhetsspecifika uppgifter skall lämnas av fastighetsägarna. Uppgiftsinsamlingen skall ombesörjas av det blivande . I ett senare led av uppbyggnadsskedet skall fastighetsägare också lämna uppgifter till folkbokföringsmyndigheter om lägenhetsbeteckning och till vem bostadslägenheter är upplåtna. I fråga om folkbokföringen föreslås att en person som är bosatt på en flerbostadsfastighet skall folkbokföras på lägenhet. En provverksamhet skall genomföras för att utvärdera kostnader och en rad andra aspekter kring dels insamling av uppgifter och folkbokföring på lägenhet, dels framställning av registerbaserad statistik. Provverksamhet i kommun och i skall inledas . De föreslagna bestämmelserna i övrigt avses träda i kraft när det gäller dessa församlingar och annars som regeringen bestämmer. I propositionen framhålls att det finns ett stort behov av statstik på hushållsnivå. De utredningar om folk- och bostadsräkningar som har gjorts har alla genomfört någon form av kartläggning av behovet av hushållsstatistik. Kartläggningarna har enligt regeringen utvisat att det finns ett stort behov av statistik över hushållen och dess boende på låg regional nivå. Hushållsstatistik på denna nivå är grundläggande information för många olika användare i de delar av samhället som arbetar med planering, utvärdering och resursfördelning. Under remissbehandlingen av FoB 90-kommissionens betänkande hade understrukits det stora behovet av hushållsstatistik, såväl inom den statliga och kommunala som den privata sektorn. har understrukit att det för kommunerna finns ett angeläget och dokumenterat behov att använda hushållsstatistik för planering, utvärdering, uppföljning och inte minst resursfördelning. Vid fördelning av resurser inom och sjukvården används uppgifter om socioekonomisk tillhörighet, bostadsförhållanden, hushållssammansättning och samboende. Flera statliga myndigheter har också pekat på behovet av hushålls- och bostadsstatistik. använder hushållsstatistik i betydande omfattning och har hänvisat till att behovet av statistik kan tänkas öka med anpassningen till rollen som utvärderande och uppföljande myndighet. Dessutom framhålls att förändringarna inom den sociala sektorns verksamhetsområde är av så genomgripande karaktär att värdet av relativt täta avläsningstidpunkter ökar. använder hushållsstatistik för att utvärdera effekterna av stödet till barnfamiljer och även vid verkets uppföljning och analyser av socialförsäkringen. använder statistiken för att följa upp och utvärdera det statliga bostadsstödets effekter för de boende och bostadsmarknaden och för att analysera utvecklingen på bostads- och byggmarknaden. gör prognoser över energi- och elanvändningen på grundval av statistik över hushållen och deras boende. Regeringen understryker också att forskningens behov av empiriska data är otvetydigt. Den medicinska och epidemiologiska forskningen behöver uppgifter om yrke, arbetsplatser och boendemiljöer. Hushållsdata används vid studier av sambandet mellan hälsa/ohälsa och individens hushållstillhörighet. Vidare gäller enligt propositionen att den avreglerade bostadsmarknaden skapar efterfrågan på hushållsstatistik från bostadskreditinstitut, byggherrar m.fl. som behöver underlag för beslut och risktaganden. har i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) framhållit att det av utredningen föreslagna kostnadsutjämningssystemet bygger på strukturella skillnader i kostnader mellan kommunerna. De kommuner som har många äldre och barn föreslås generellt erhålla en högre strukturkostnadsersättning. Utredningen har framhållit det nödvändiga i folk- och bostadsräkningar i femårsintervall. Annars måste de uppgifter som behövs för utjämningsmodellen göras tillgängliga på annat sätt. Regeringen delar de statliga och kommunala myndigheternas bedömning avseende behovet av hushålls- och bostadsstatistik och hänvisar till att behovet snarare ökar än minskar mot bakgrund av att statistiken behövs vid fördelning av knappa samhällsresurser. Regeringen framhåller att det finns flera skäl som talar för en övergång till registerbaserade folk- och bostadsräkningar. Stora besparingar kan uppnås med en sådan ordning. Kostnaden för en registerbaserad folk- och bostadsräkning har enligt propositionen uppskattats till ca , att jämföra med de ca som en insamling beräknas kosta. Vidare framhålls att en kvalitetsförbättring för statistik uppnås genom möjligheten att kontinuerligt framställa hushållsstatistik. Det blir också enligt regeringen enklare för uppgiftslämnarna. Kvaliteten på folkbokföringen förbättras och risken för ett ökat bortfall i statistikuppgifterna försvinner. Regeringen hänvisar också till att det inom Europeiska unionen pågår förberedelse för ett direktiv som uppmanar medlemsländerna att genomföra en folk- och bostadsräkning . Inrättande av ett lägenhetsregister För att möjliggöra en registerbaserad folk- och bostadsräkning föreslår regeringen att ett lägenhetsregister inrättas. Registret inrättas som ett administrativt beståndsregister i anslutning till fastighetsdatasystemet och skall omfatta samtliga lägenheter i landet. Uppgifterna skall inte kunna kopplas direkt till enskilda personer. Uppbyggnaden sker med uppgifter från fastighetsdatasystemet, främst byggnadsregister. Uppgifterna gäller regional belägenhet, fastigheter och byggnader. Härtill kommer adressuppgifter. Mer specifika lägenhetsuppgifter som antalet rum, förekomst av kök eller hiss, upplåtelseform och våningsplan måste inhämtas från ägare till flerbostadshus och nyare enbostadshus med stöd av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Lägenhetsbeteckning skall fastställas av kommunen och meddelas fastighetsägaren. Grundläggande bestämmelser om ändamål och innehåll samt om uppgiftsskyldighet ges i lag, medan kompletterande föreskrifter ges i förordningsform. blir inte ett personregister i datalagens mening men en allmän förebild har varit den förekommande regleringen av personregister. Som registerändamål anges i förslaget till lag om lägenhetsregister att uppgifterna i registret får användas för framställning av statistik och för folkbokföringen. Registret får också användas för resursfördelning samt planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikationer. I fråga om innehållet föreskrivs att registret får innehålla uppgifter om fastighet, byggnad, lägenhetsbeteckning och övriga uppgifter om lägenheten samt att regeringen närmare föreskriver vilka uppgifter registret skall innehålla. Uppgiftsskyldigheten för fastighetsägare förenas med en möjlighet att förelägga vite om begärd uppgift inte lämnas inom föreskriven tid. Regeringen föreslår en ändring i folkbokföringslagen med innebörden att personer som bor i flerbostadshus skall folkbokföras på lägenhet och inte bara på fastigheten. Folkbokföringen på lägenhet medför att skyldigheten att lämna vissa uppgifter i flyttningsanmälan också skall gälla lägenhetsuppgift. får i sin egenskap av folkbokföringsmyndighet förelägga en person att lämna uppgift om lägenhetsbeteckning, även om denne inte är skyldig att göra anmälan om flyttning. Bestämmelserna om föreläggande till fastighetsägare att uppge till vem han upplåter bostad och vilka som enligt hans kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten kompletteras med att föreläggandet också får avse uppgift om personnummer, adress, fastighetsbeteckning och lägenhetsbeteckning. Enligt regeringen utgör folkbokföring på lägenhet som en utökad adressuppgift knappast i sig en integritetskänslig uppgift. Genom att uppgifter om lägenhetsbeteckning förs in i folkbokföringen ökar precisionen i adressen och minskar risken för personförväxlingar, t.ex. vid postdistribution. Minskad risk för personförväxling innebär enligt regeringen en förstärkning av integritetsskyddet. Införandet av särskiljande adresser i folkbokföringen anges kanske även kunna bidra till en minskning av personnummeranvändningen. Regeringen framhåller vidare att den personliga integriteten kan kränkas, inte enbart genom att känslig information samlas, utan även genom att i och för sig harmlösa uppgifter är felaktiga eller inaktuella. Regeringen hänvisar även till att de uppgifter som SCB använder för att framställa statistik omfattas av absolut sekretess. Lagrådet har granskat regeringens lagförslag och har haft vissa synpunkter på utformningen av förslagen. Lagrådets synpunkter har i stor utsträckning beaktats i propositionen. Lagrådet har inte närmare berört integritetsfrågan. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I motion 1995/96:Fi8 yrkar m.fl. (m) att avslår regeringens proposition. I andra hand yrkas i motionen ett tillkännagivande till regeringen om mindre omfattande insatser vid insamling av uppgifter, i enlighet med FoB 90-kommissionens förslag. Enligt motionärerna utgör allmänhetens inställning till FoB:arna den naturliga utgångspunkten för överväganden kring hur statistikbehovet skall tillgodoses. En registrering som uteslutande bygger på att uppgifter om medborgarna inhämtas från andra register, fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl. kommer enligt motionärerna snarare att förstärka allmänhetens negativa inställning och väcka känslor av att leva i ett kontrollsamhälle än mana till förståelse för registreringen. Motionärerna framhåller dock att genomförandet av folk- och bostadsräkningen inte är integritetskränkande i sig utan det är möjligheterna till sambearbetning av lägenhetsregistret med en rad andra register som reser berättigade frågor från sårbarhets- och integritetssynpunkt. Om ett lägenhetsregister införs måste registrering i första hand grunda sig på uppgifter som inhämtas endast från den enskilde som registreringen avser och inte på en lagreglerad uppgiftsskyldighet. m.fl. (fp) yrkar i motion 1995/96:Fi6 att regeringen avslår propositionen i den del som rör inrättandet av ett centralt lägenhetsregister. Om detta yrkande avslås yrkas avslag på propositionen. I motion 1995/96:Fi7 av och (båda fp) begärs ett tillkännagivande till regeringen i fråga om det integritetsinskränkande av att ha lägenhet/lägenhetsbeteckning i adressen. I båda motionerna framhålls att man inte är motståndare till personbunden information om den enskilde eftersom ett modernt samhälle har ett legitimt behov av sådana uppgifter. Men dessa legitima samhällsbehov av individinformation måste - framhålls det i motion Fi6 - balanseras av en uttrycklig och i praktiken visad respekt för den enskildes personliga integritet. Införandet av ett lägenhetsregister strider mot grundtanken att samhällets användning av registrerad information om den enskilde i möjligaste mån skall ske först efter hörande och delaktighet av den enskilde, och med medborgarens samtycke. Motion Fi7 vänder sig mot lägenhetsbeteckningar i adresser. Integritetsintrånget kommer att upplevas av allmänheten främst utifrån preciseringen av postadressen som ju sprids utan restriktioner. Adressen kommer att bära information om den enskildes boendeförhållanden och samlevnad med andra. Det är spridningen av uppgifter - som en integrerad del av postadressen - till alla dem som den enskilde vill eller måste ha kontakt med som skapar det moraliska och politiska problemet. och (båda mp) ifrågasätter i motion 1995/96:Fi9 behovet av att det över huvud taget genomförs fler folk- eller bostadsräkningar, vare sig de är registerbaserade eller mer traditionella, mot bakgrund av att varken kommunerna eller forskningen har mer än ett begränsat intresse av dessa. De behov som propositionen vill tillgodose kan som FoB 90-kommissionen förordat uppnås genom frivilliga mer begränsade undersökningar. Av integritetsskäl är det inte acceptabelt att enskilda medborgare skall behöva uppleva att staten samlar in mängder av data ur ett flertal register bakom ryggen på dem. Att staten dessutom skall utgå från fastighetsägarnas uppgifter i stället för uppgifter direkt från medborgarna upplevs säkerligen av många som både kränkande och obehagligt. Det nya lägenhetsregistret bör inte införas, och motionärerna yrkar att propositionen i sin helhet avslås. På utskottets begäran har statsrådet och generaldirektören vid Datainspektionen muntligen lämnat kompletterande upplysningar i ärendet. Reaktionerna på tidigare folk- och bostadsräkningar Frågan om den personliga integriteten och intrång i denna i samband med folk- och bostadsräkningar uppmärksammades första gången i en omfattande allmän debatt vid folk- och bostadsräkning. Därefter har debatter om integritetsfrågor förekommit tämligen regelmässigt vid följande folk- och bostadsräkningar. Debatten i samband med folk- och bostadsräkning avsåg i första hand det då tillämpade förfarandet med en insamling av uppgifter genom fastighetsägarna, vilket kritiserades starkt. Debatten avsåg dock även riskerna för integritetsintrång i bearbetning och lagring av data. En omfattande integritetsdebatt uppstod också på grund av det förslag om utformning av kommande folk- och bostadsräkningar som SCB på regeringens uppdrag lade fram , det s.k. Fobaltförslaget. Enligt detta skulle uppgifter helt hämtas ur befintliga och vissa tillkommande register. Kritiken inriktades främst på att datatekniken kunde användas för att kontrollera medborgarna, bl.a. genom sambearbetningar av administrativa register. folk- och bostadsräkning, kallad FoB 85-kommissionen, uppdrog åt en arbetsgrupp att utföra ett visst utredningsarbete. Gruppens rapport finns redovisad i kommissionens delbetänkande Folk- och bostadsräkningar (SOU 1988:43) som bilaga 1. Gruppen vägde nyttan mot kostnaderna för folk- och bostadsräkningar. En tungt vägande aspekt, kanske den avgörande, var enligt arbetsgruppen uppoffringen av integritet. Det finns emellertid inte någon självklar definition av begreppet personlig integritet eller intrång i denna integritet. Allmänt gällde enligt arbetsgruppen att man fruktar den stora mängden uppgifter och den av individen okontrollerade överföringen från ett register till ett annat. Bland sådant som väcker oro och irritation nämns "känslig" information, registersamkörning, användning av personnummer, felaktig eller misstolkad information och evalveringsundersökningar. Men i många fall ser man ändå folk- och bostadsräkningen mindre som ett integritetshot än som en av andra skäl mindre önskvärd företeelse. Massmedierna speglar allmänhetens oro för folk- och bostadsräkningen. De har enligt arbetsgruppen fört ut en saklig information men har också presenterat folk- och bostadsräkningen så att allmänheten kunnat vilseledas att tro att uppgifter för statistiska ändamål inte är sekretesskyddade. Många upplever bristen på kontroll av vart uppgifterna tar vägen som det mest oroande. Man oroar sig i första hand för att uppgifterna når den närmaste omgivningen, men också att de når alla dem som i sin tjänsteutövning har eller kan skaffa sig tillgång till individuppgifter. Dessutom oroar man sig för vad som brukar betecknas som "storebror" och för hur registret skulle kunna utnyttjas av en ockupationsmakt. FoB 85-kommissionen framhöll att skyddet för den personliga integriteten under alla förhållanden fortlöpande måste uppmärksammas. Riskerna för otillbörliga integritetsintrång är små när det gäller statistik av det slag som folk- och bostadsräkningen representerar. Det hindrar inte att kvarstående faktiska risker för integritetsintrång och sakligt grundad oro för detta kan och måste så långt möjligt undanröjas. Utan allmänt vedertagna uppfattningar om vad som skall avses med personlig integritet och otillbörliga intrång i denna måste det i fråga om folk- och bostadsräkningen eller motsvarande, liksom vid all framtagning av offentlig statistik, dock alltid bli fråga om en avvägning mellan det allmännas och medborgarnas mer eller mindre sammanfallande eller motstridande intressen. FoB 90-kommissionen redovisade i sitt betänkande Folk och bostadsräkningen och (SOU 1993:41) reaktionerna folk- och bostadsräkning. Folk- och bostadsräkningen hade föranlett en omfattande allmän debatt, där olika kritiska synpunkter förts fram, främst i massmedierna. Kritiska synpunkter hade även kommit till uttryck hos politiker i kommunerna och i deras ställningstaganden i de beslutande organen. Den i olika sammanhang framförda kritiken hade till stor del liksom tidigare gällt att folk- och bostadsräkningen kränker den enskildes integritet, att sekretesskyddet är otillräckligt, att den innebär en otillbörlig kontroll av medborgarna och att den är onödig och dyr eftersom de uppgifter som ingår i den redan finns tillgänglig i olika andra register o.d. Nytt i reaktionerna var också att de i ökad utsträckning i en del fall fått formen av mer eller mindre organiserade "kampanjer" med syfte att bojkotta folk- och bostadsräkningen. FoB 90-kommissionen fann att skyddet för den personliga integriteten hade tillgodosetts genom omfattande säkerhetsåtgärder och att några nämnvärda integritetsinskränkningar som kunde hänföras till åtgärder i genomförandet inte hade kommit till synes. Kommissionen kunde konstatera att den oro för integritetsintrång och de uppfattningar att folk- och bostadsräkningar är onödiga som kommit till synes i den allmänna debatten och i vägran att lämna uppgifter inte hade dämpats folk- och bostadsräkning jämförts med vad som tidigare iakttagits, snarare kunde det vara fråga om en ökning. Detta gäller trots strävandena att genom informationsinsatser visa på sekretess- och integritetsskyddet och öka förståelsen för folk- och bostadsräkningen. Under riksdagsbehandlingen av propositioner om folk- och bostadsräkningen (prop. 1988/89:91 och 1988/89:121) framfördes i en rad motioner yrkanden med utgångspunkt i integritetsaspekter. hänvisade bl.a. till de stora behovet för kommunerna av tillförlitlig statistik på regional nivå. ställde sig i huvudsak bakom regeringens förslag, men gjorde två tillkännagivanden till regeringen, en beträffande arkivering av registret och en beträffande en tioårsintervall mellan folk- och bostadsräkningarna (bet. 1988/89:FiU24). Frågan om skyldighet för fastighetsägare att lämna uppgifter om vem som bor i deras fastigheter behandlades av i ett yttrande till skatteutskottet över ny folkbokföringslag (1990/91: Utskottet hänvisade till att uppgiftsskyldigheten bara gällde efter förfrågan från skattemyndigheten. Enligt utskottet vägde behovet av att kunna kontrollera om folkbokföringsorten är rätt över den eventuella integritetsinskränkning uppgiftsskyldigheten skulle innebära. Enligt 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen skall det allmänna värna om den enskildes privatliv.