yttr · GJ05JUU9Y · 1996-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda justitieutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1995/96:140 Havsrättskonventionen och tillämpningsavtalet jämte motion 1995/96:U33 av m.fl. (mp) som väckts med anledning av propositionen i de delar som har samband med utskottets beredningsområde. undertecknade (FN:s) havsrättskonvention i , tillsammans med 157 andra stater. Konventionen trädde i kraft , efter det att den ratificerats av 60 stater. Havsrättskonventionen har betecknats som den mest omfattande konvention som framförhandlats inom FN. undertecknade ett tillämpningsavtal, som modifierar havsrättskonventionens del XI, angående djuphavsutvinning av m.m. Detta avtal underlättade för industriländerna, och därmed , att inleda arbetet på en ratifikation av konventionen och avtalet. Havsrättskonventionen erbjuder ett i det närmaste heltäckande regelverk för havens fredliga utnyttjande och inkluderar samtliga områden, havsbotten och i viss mån även luftrummet över havsområdet. I konventionen fastställs territorialhavets maximala bredd . Kuststatens suveräna rättigheter vad avser fiske och andra levande tillgångar får inom ramen för en ekonomisk zon utövas från kusten. Konventionen ålägger kuststaten att bevara dessa tillgångar samt ålägger alla stater en skyldighet att samarbeta om bevarandet av fiskbestånden i det fria havet, inklusive sådana bestånd som rör sig såväl i det fria havet som i staters ekonomiska zoner. Konventionen innehåller också ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd av den miljön. Reglerna inbegriper alla slags föroreningar från fartyg, från landbaserad verksamhet, genom dumpning samt genom verksamhet på havsbotten. Berörda parter uppmanas att samarbeta för att gemensamt lösa uppkommande problem. Konventionen har betecknats som ett av de mest omfattande internationella instrumenten för miljövård. I propositionen föreslår regeringen att godkänner och tillämpningsavtalet med de förklaringar som regeringen förordat. Vidare föreslås att antar vissa ändringar och kompletteringar av svensk lag. Bl.a. föreslås att dels antar av regeringen i propositionen framlagda förslag till lag om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg, lag om ersättningsskyldighet vid skada på undervattenskablar och rörledningar m.m. och lag om verkställighet av domar och beslut som har meddelats enligt havsrättskonvention av , samt dels antar regeringens förslag till ändringar i ett flertal lagar. Lagstiftningen föreslås träda i kraft . De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde berörs i första hand i propositionens avsnitt 6.3. Tillämpningen av straffrättsliga bestämmelser på miljöområdet i vissa fall och där framför allt avsnitt 6.3.1 som gäller begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg (propositionens lagförslag nr 2). I yttrandet behandlas även yrkande 1 i motion U33. Inledningsvis vill utskottet något beröra den rättsliga indelningen av havet och tillämpligheten av svensk lag. Havet indelas i rättsligt hänseende i inre vatten, territorialhav och det fria havet. Dessutom förekommer olika typer av zoner som ekonomisk zon och angränsande zon samt andra typer av avgränsningar t.ex. av kontinentalsockeln, dvs. kuststatens landmassa under havsbotten. Sveriges sjöterritorium regleras genom lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium, som omfattar inre vatten och territorialhavet enligt följande. Som inre vatten räknas a) insjöar, vattendrag och kanaler samt b) vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, och skär intill räta linjer som regeringens bestämmer. Som territorialhavet räknas för svenskt vidkommande de till hörande vattnen, vilka sträcker sig intill ett avstånd av , eller från rikets landområden eller från linjer som mot havet bildar gräns för de under b) nämnda vattnen, dock längst intill gränsen mot annat lands sjöterritorium sådan denna gräns blivit bestämd. De inre vattnen och territorialhavet bildar tillsammans sjöterritoriet. territorialhav är i princip brett, en sträcka motsvarande drygt två landmil. På vissa kuststräckor är dock - beroende på närheten till andra - territorialhavets bredd något mindre. har vidare en ekonomisk zon enligt lagen (1992:1140) därom. Den ekonomiska zonen omfattar det havsområde utanför territorialgränsen som regeringen föreskriver. Med hänsyn till geografiska läge följer avgränsningen av den ekonomiska zonen i huvudsak den s.k. mittlinjeprincipen. Bestämmelser om tillämpligheten av svensk lag finns i 2 kap. . De frågor bestämmelserna behandlar brukar betecknas såsom frågor om strafflags tillämplighet i rummet. Fullt adekvat är emellertid inte denna beteckning. Huruvida svensk straffrätt är tillämplig beror nämligen på var den aktuella gärningen är begången. Vem som begått gärningen och mot vem eller mot vad den är riktad kan också vara av betydelse. Huruvida svensk straffrätt är tillämplig är en fråga som är sammankopplad med frågan om svensk domstols kompetens. Bestämmelserna i kapitlet riktar sig endast till de svenska domstolarna, eftersom svensk lag inte råder över andra domstolar. I bestämmelserna anges när de svenska domstolarna är kompetenta att döma. Av 1 § framgår i enlighet med den s.k. territorialprincipen att den svenska kompetensen omfattar alla i begångna brott. Här avses land- och sjöterritorium ävensom luftrummet ovanför detta. Det är inte avsett att alla brott som begås inom skall beivras genom den svenska straffrättskipningen. Brott som begåtts, visserligen inom riket och under den svenska kompetensen, men på utländskt fartyg eller luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller eljest medföljde detta mot sådan utlänning eller mot utländskt intresse kan angå så lite, att det synes böra ankomma på den utländska stat dit fartyget eller luftfartyget hör att beivra brottet. I 5 § första stycket ges alltså en regel om att åtal för sådana brott inte får väckas utan särskilt förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill. Huvudreglerna beträffande brott som begåtts utom riket finns i 2 §. Enligt första stycket omfattar den svenska kompetensen i enlighet med den s.k. personalitetsprincipen i princip alla av svensk medborgare begångna brott, och med svensk medborgare jämställs utlänning med hemvist i . Första stycket utsträcker emellertid kompetensen även till brott utom riket av andra utlänningar, nämligen dels utlänning, som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, dels annan utlänning som finns här i riket, under förutsättning att på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . I 2 § andra stycket finns en bestämmelse om krav på dubbel straffbarhet. Enligt denna bestämmelse gäller inte kompetensreglerna i första stycket om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. - Till den sistnämnda bestämmelsen återkommer utskottet i det följande. - Av 2 § tredje stycket framgår att hänsyn till gärningsortens lag även måste tas på det sättet att där föreskrivet straffmaximum skall respekteras vid bestämmande av påföljd i fall som avses i 2 §. I 3 § anges vissa specialfall, som oberoende av innehållet i lagen på gärningsorten och alltså med undantag från vad i 2 § stadgas, faller under svensk straffrättslig jurisdiktion. Det är här bl.a. fråga om brott på svenskt fartyg eller luftfartyg eller på ett område där en avdelning av försvarsmakten befann sig, brott som begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom försvarsmakten, brott som förövats mot offentligt svenskt intresse, brott mot privata svenska intressen som förövats inom område som icke tillhör någon stat, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, försök till sådana brott, folkrättsbrott och osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol samt brott för vilket enligt svensk lag icke är stadgat lindrigare straff än fängelse eller däröver. Här bör erinras om att författningar vid sidan av kan hänföra brott utomlands under den svenska kompetensen även i fall då 2 kap. 2 och 3 §§ inte är tillämpliga. Detta är fallet bl.a. med den nedan redovisade lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten (dumpningslagen), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, fiskelagen (1993:787) och lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . Begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg Regeringen föreslår i propositionen att det införs en särskild lag med bestämmelser som begränsar svensk lags tillämplighet i fråga om vissa miljöbrott när dessa begås på utländska fartyg utanför svenskt inre vatten, dvs. i territorialhav eller bortom detta. För sådana brott skall inte vid svensk domstol få dömas till strängare straff än böter, om det inte är fråga om en allvarlig och uppsåtlig gärning som avser förorening i territorialhavet. I lagen föreslås vidare en särskild preskriptionsregel för dessa brott ( ). Bakgrunden är innehållet i konventionens artikel 230. Enligt punkt 1 i artikeln får endast ekonomiska påföljder ådömas för överträdelser av nationella lagar och förordningar eller tillämpliga internationella regler och normer för förhindrande, begränsning och kontroll av förorening av den miljön, som utländska fartyg begått utanför territorialhavet. Samma sak gäller förorening som begåtts av utländska fartyg i territorialhavet (punkt 2), dock med undantaget att annat straff än ekonomiska påföljder får utdömas för en gärning som avser uppsåtlig och allvarlig förorening i territorialhavet. Sistnämnda specialreglering anknyter till artikel 19 punkt 2 h, av vilken följer att en uppsåtlig och allvarlig förorening i territorialhavet är att anse som ett störande av kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Enligt artikel 19 medför en sådan gärning under genomfart i territorialhavet att genomfarten inte skall anses som oskadlig. Bestämmelser om straff för förorening från fartyg finns i flera olika författningar och den föreslagna begränsningslagen berör bl.a. följande straffbestämmelser. Straffbuden om miljöbrottslighet i . Enligt 13 kap. 8 a § döms den som förorenar bl.a. vatten på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter, som inte är av ringa betydelse, eller annan betydande olägenhet i miljön för miljöbrott till böter eller fängelse , om inte behörig myndighet har tillåtit förfarandet eller detta är allmänt vedertaget. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst eller högst . Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig, döms inte till ansvar enligt paragrafen. Om ett brott som sagts begås av oaktsamhet döms enligt 13 kap. 9 § andra punkten för miljöstörning till böter eller fängelse i högst . Enligt bestämmelser i 10 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (vattenföroreningslagen) döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut olja från fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt utanför dessa vattenområden till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som inte begränsar ett sådant utsläpp. Om befälhavaren har brustit i den tillsyn som behövs för att utsläpp inte skall ske döms även han till böter eller fängelse i högst enligt 10 kap. 2 § i samma lag. Enligt lagens 10 kap. 3 § döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om förbud eller begränsning av trafik i vissa farvatten eller om läktring av skadliga ämnen till böter eller fängelse i högst . Även en rad andra förfaranden straffbeläggs i lagen och vissa överträdelser föranleder endast böter. Svensk domstol har kompetens såvitt gäller brott mot lagen som begåtts utom riket i den mån så följer av reglerna om svensk lags tillämplighet i 2 kap. . Enligt bestämmelser i 8 kap. vattenföroreningslagen kan också en ekonomisk sanktion, vattenföroreningsavgift, tas ut när något av utsläppsförbuden i lagen överträds från ett fartyg. Avgiften kan endast tas ut vid utsläpp av olja. Avgiften bestäms med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek. Avgiftsbeloppen är höga och finns angivna i en i lagen särskild införd tabell. Avgift skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare efter principen om strikt ansvar. Om det avgörande inflytandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe, skall avgiften dock påföras denne. Under vissa omständigheter kan avgiften påföras den som vid överträdelsen var fartygets ägare. Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av och får överklagas hos tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där den enhet vid som meddelat det överklagade beslutet har sitt säte. Vattenföroreningslagen innehåller bestämmelser om säkring av bevis och säkerställande av statens anspråk på avgiften. Således får meddela de förbud eller förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för att säkra bevisning, såsom förbud mot fartygets avgång eller vidare resa eller föreläggande att fartyget skall anlöpa viss hamn (6 §). En sådan åtgärd får riktas mot utländskt fartyg som befinner sig i territorialhav eller ekonomiska zon, med anledning av utsläpp i ekonomisk zon, endast om a) det är klarlagt att det har skett ett utsläpp från fartyget, och b) detta utsläpp har medfört eller kan medföra betydande skador på stränder i eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i territorialhav eller ekonomiska zon. Påförs någon som är ägare av fartyget eller lasten vattenföroreningsavgift, får beträffande egendomen besluta om förbud mot fartygets avgång eller vidare resa eller föreläggande att fartyget skall anlöpa viss hamn. I lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten regleras dumpning av avfall från svenska fartyg, oberoende av var fartyget befinner sig, och från utländska fartyg som befinner sig i svenskt territorialhav eller ekonomiska zon. Enligt dumpningslagen är det förbjudet att inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon släppa ut avfall i vatten. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet dumpar något i havet kan dömas till böter eller fängelse i högst . Lagen straffbelägger också vissa andra förfaranden. Lagen innehåller en bestämmelse av vilken framgår att svensk domstol har domsrätt över brott mot lagen som begås utom riket även om 2 kap. 2 och 3 §§ inte är tillämpliga. När det gäller införandet av en begränsningslag kan utskottet ställa sig bakom regeringens överväganden. Utskottet anser således att en anpassning till konventionens artikel 230 inte bör ske genom en sänkning av straffen för de aktuella bestämmelserna till enbart böter utan genom införandet av en lag i vilken föreskrivs ett specificerat undantag från möjligheten att döma till strängare straff än böter i andra situationer än då konventionen tillåter detta. Utskottet har inga invändningar mot regeringens förslag till begränsningslag. Därutöver vill utskottet anföra följande. Begränsningslagens bestämmelser innebär att endast böter kan komma i fråga som straffrättslig påföljd när förorening har skett från ett utländskt fartyg i ekonomiska zon. En konsekvens av detta är, som regeringen påpekar i propositionen (s. 163), att svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet såvitt avser ett sådant brott inte längre följer av reglerna i 2 kap. 2 § . Som redogjorts för ovan krävs ju att strängare straff än böter är föreskrivet för brottet för att svensk domsrätt skall följa av den bestämmelsen när brottet begåtts på ett område som inte tillhör någon stat. Begränsningslagens regler om bötesstraff medför alltså att svensk jurisdiktion kommer att saknas, t.ex. vid brott mot vattenföroreningslagen i ekonomiska zon som begåtts från ett utländskt fartyg. Enligt regeringen innebär det sagda emellertid inte att skulle vara förhindrat att ingripa med andra medel än rent straffrättsliga mot föroreningar i den svenska ekonomiska zonen. Regeringen pekar på att vid utsläpp av olja kan - oberoende av bestämmelserna i 2 kap. - den ovan nämnda särskilda vattenföroreningsavgiften tas ut av fartygets redare eller i vissa fall av annan person enligt bestämmelserna i 8 kap. vattenförorenings-lagen. En sådan avgift kan, anför regeringen, antas vara en betydligt effektivare och mer ingripande sanktion än böter. Regeringen har mot bakgrund av det sagda inte funnit skäl att i detta sammanhang föreslå någon ändring av bestämmelserna i 2 kap. för att utvidga svensk domsrätt. Utskottet delar regeringens uppfattning så till vida att utskottet anser det uteslutet att i detta sammanhang ändra generella regler om svensk lags tillämplighet och svensk domsrätt när det gäller brott som begåtts utanför riket. Utskottet vill dock peka på att problemet på ett mindre ingripande sätt skulle kunna få en partiell lösning. Som redovisas ovan innehåller flera författningar vid sidan av bestämmelser som hänför brott utomlands under de svenska domstolarnas kompetens även om 2 kap. 2 och 3 §§ inte är tillämpliga. Detta är fallet beträffande dumpningslagen (se 10 §). Begränsningslagens bestämmelser föranleder därför inte någon konsekvens för den svenska domsrätten när det gäller dumpning från utländskt fartyg av avfall i ekonomiska zon. Däremot kan påföljden på grund av begränsningslagen inte bli strängare än böter. En motsvarande reglering skulle kunna göras i vattenföroreningslagen. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att avsikten med införandet av vattenföroreningsavgiften, som för övrigt endast gäller oljeutsläpp, var att den skulle utgöra en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg. Den var alltså inte tänkt som någon ersättning för straff. Enligt vad som då uttalades i förarbetena borde kriminaliseringen behållas inte minst som ett uttryck för samhällets moraliska fördömande av otillåtna utsläpp (jfr prop. 1982/83:87 s. 14 f). Frågan om ändringar i vattenföroreningslagen ligger utanför utskottets beredningsområde och utskottets avsikt har endast varit att peka på en möjlighet att lösa ett straffrättsligt problem som uppkommit på grund av konventionsåtagandena. Utskottet tar således inte ställning till andra konsekvenser, t.ex. om den antydda regleringen skulle kunna strida mot andra svenska internationella åtaganden eller om det är lämpligt att genomföra en sådan lagändring utan ytterligare beredning. Härutöver vill utskottet anföra följande. Utskottet kan konstatera att oljeutsläppen i svenska farvatten ökat och att havsmiljön blivit allt sämre. Från har utskottet inhämtat att registrerades 153 oljeutsläpp i ekonomiska zon. I 23 fall var utsläppskällan känd och flertalet torde ha rapporterats till polismyndighet. Uppgift saknas om huruvida något av fallen lett till åtal (detta gäller svenska fartyg). Enligt vad utskottet erfarit har regeringen inte i något fall behandlat eller meddelat tillstånd till åtal för utsläpp från utländskt fartyg i ekonomiska zon. har höjt ambitionsnivån innebärande att svenska farvatten intensivövervakats under vissa tider. Detta har inneburit att har 115 oljeutsläpp registrerats i den ekonomiska zonen. Härav har sju stycken rapporterats till åtal. I sitt remissvar över den promemoria som ligger till grund för propositionen har anfört att i det internationella arbetet gjort stora ansträngningar med att införa skärpta regler vid föroreningar av miljön och att införandet av begränsningslagen rimmar illa härmed. Både och har betonat att det förhållandet att det inte går att utdöma annat än böter för de straffbelagda handlingarna enligt begränsningslagen inte får medföra att gärningarna anses mindre straffvärda än tidigare; lagändringen utgör alltså endast en anpassning till havsrättskonventionen. Utskottet delar denna uppfattning. Utskottet ser med tillfredsställelse att en arbetsgrupp under (HELCOM MC) med företrädare för Östersjöstaterna vid ett möte i kom överens om en strategi för . Strategin innebär att ett ingående och omfattande regionalt samarbete för uppbyggnad, utveckling och harmonisering av sy-stemet med mottagningsanläggningar för oljeavfall i hamnarna runt skall inledas. Detta torde kunna nedbringa de olagliga oljeutsläppen. Detta är emellertid inte tillräckligt. Vid sidan härav bör möjligheterna att ingripa med straffrättsliga medel alltjämt kvarstå; begränsningslagen får ses som en åtgärd i detta syfte. Alternativet till begränsningslagen skulle nämligen på grund av konventionsåtagandena vara avkriminalisering. Utskottet anser att det bör vidtas åtgärder för att effektivisera det rättsliga förfarandet när det gäller att beivra oljeutsläpp i bl.a. . Här kan naturligtvis olika vägar prövas. Ansträngningar bör t.ex. göras inom berörda myndigheter för att föra ytterligare fall till åtal; här ser utskottet med tillfredsställelse höjda ambitionsnivå. Vidare kan sanktionssystemet förbättras inte minst genom ett effektivare indrivningsförfarande. Ett samarbete med övriga kuststater med detta syfte skulle kunna aktualiseras. Vid sidan av de rent straffrättsliga åtgärderna finns, som nämnts ovan, även ekonomiska sanktioner att tillgripa. Det handlar dels om företagsbot, som dock förutsätter att det kan visas att brott föreligger (se 36 kap. 7-10 §§ ), dels om vattenföroreningsavgift. I sistnämnda fall gäller strikt ansvar. Avgiften, som varit oförändrad , har höjts (prop. 1994/95:28, TU5, rskr. 121) för att behålla sin preventiva verkan. Enligt vad utskottet erfarit från finns dock vissa svårigheter att driva in dessa avgifter. Även här skulle åtgärder för att effektivisera indrivningen alltså kunna verka avhållande. Utskottet förutsätter att åtgärder i denna riktning vidtas. bör särskilt ingående undersöka olika möjligheter på det straffrättsliga området för att komma till rätta med föroreningen av den miljön. Här kan utvidgade direktiv i det pågående utredningsarbetet komma i fråga. Även andra vägar kan prövas. tidigare utgått från att det i samband med utvärderingen av företagsbotsinstitutet sker överväganden om institutets användning på miljöbrottsområdet (jfr 1994/95:JuU24 s. 27). Avslutningsvis vill utskottet framhålla att det naturligtvis, som alltid när det gäller nya åtgärder, måste göras en avvägning mellan tillgängliga resurser och effektiviteten i de åtgärder som övervägs. Det får ankomma på regeringen att i linje med vad som anförts vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma ett bättre skydd för den miljön. Utskottet anser att bör göra ett tillkännagivande med den innebörd som utskottet nu gett uttryck för. I övrigt har utskottet inte något att anföra när det gäller propositionen. Åklagarens kompetens vid miljöbrottslighet m.m. I motion U33 (yrkande 1) begärs ett tillkännagivande om svårigheterna att åtala och döma personer som begått brott mot t.ex. vattenföroreningslagen. Enligt motionärerna är en av förklaringarna till att brott mot nämnda lag inte beivras bl.a. åklagarnas bristande kompetens vad gäller denna typ av brottslighet. , anför motionärerna, finns varken resurser eller tid att ägna sig åt dessa brott. Motionärerna anser att regeringen bör komma med förslag till åtgärder som t.ex. leder till en ökad kompetens för miljöbrottslighet hos åklagarna. Vidare bör enligt motionärerna miljöbrotten prioriteras. Utskottet har behandlat motioner som rör åklagarens kompetens rörande miljöbrottslighet. Senast under förra behandlade utskottet frågan. I samband med beredning av budgeten för polisväsendet behandlade utskottet en motion vari begärdes att miljöbrottsligheten skulle utgöra ett prioriterat område i polisarbetet.