yttr · GJ05LU5Y · 1996-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda lagutskottet och socialutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1995/96:208 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. jämte eventuella motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att antar regeringens förslag till dels en ny lag om underhållsstöd, dels vissa ändringar i bl.a. (FB) och utsökningsbalken (UB). Med anledning av propositionen har väckts sammanlagt fem motioner. beredningsområde berörs i första hand av de i propositionen föreslagna ändringarna i FB och UB. Vidare berörs utskottets beredningsområde i motionerna Sf24 yrkande 1 av m.fl. (m), Sf25 yrkande 3 av m.fl. (v) samt Sf27 av m.fl. (fp). , som beslutat avge yttrande i ärendet, får anföra följande. De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet mot barn finns i 7 kap. FB. Kapitlet reformerades på ett genomgripande sätt (prop. 1978/79:12, LU9, rskr. Ett huvudsyfte med reformen var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi. Ett annat syfte var att få till stånd en mer enhetlig bedömning av bidragsfrågorna. Av 7 kap. 1 § FB framgår att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till barnets inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner under beaktande av vad som följer av föreskrifter om dessa. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller . Går barnet i skolan eller återupptas skolgången innan barnet fyller , är föräldrarna dock intill dess barnet fyller underhållsskyldiga så länge skolgången pågår. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga. Enligt 7 kap. 2 § FB skall föräldrar fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet, om föräldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet. Detsamma gäller om vårdnaden om barnet är gemensam med den andra föräldern, men barnet endast varaktigt bor tillsammans med den andra föräldern. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Talan om underhållsbidrag tas upp av tingsrätten i den ort där den underhållsskyldige har sin hemvist. Finns inte någon behörig domstol tas målet upp vid . Frågor om underhållsbidrag kan väckas även i samband med mål om fastställande av faderskap till barn, äktenskapsmål eller mål om vårdnaden om barn. Enligt 7 kap. 11 § FB skall socialnämnden se till att barn vars föräldrar är ogifta tillförsäkras underhåll, och av 7 kap. 14 § framgår att socialnämnden har rätt att föra talan för barnet. När underhållsbidrag bestäms får den bidragsskyldige förbehålla sig ett belopp för eget eller annans underhåll (förbehållsbelopp) enligt bestämmelserna i 7 kap. 3 § FB. Förbehållsbeloppet för den bidragsskyldiges eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Bostadskostnaden beräknas för sig efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som utgör av gällande basbelopp. Om det finns särskilda skäl får ett belopp förbehållas för underhåll åt make som den bidragsskyldige bor tillsammans med. Med make jämställs annan som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med, om de har gemensamma barn. Ett sådant förbehållsbelopp skall normalt vara av basbeloppet. Om den bidragsskyldige har hemmavarande barn får han vidare förbehålla sig ett belopp som tillsammans med vad som utges till barnet av den andre föräldern eller för dennes räkning utgör av gällande basbelopp. Rätten kan dock i särskilda fall om det är motiverat bestämma ett annat förbehållsbelopp. Lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag innehåller bestämmelser som innebär att fastställda underhållsbidrag ändras med vissa procenttal i förhållande till ändringarna av basbeloppet. I 7 kap. 10 § FB finns bestämmelser om jämkning och omprövning av underhållsbidrag. Dom eller avtal om underhållsbidrag kan jämkas av rätten, om ändrade förhållanden föranleder det. Avtal om underhåll kan också jämkas om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt. Har ett underhållsbidrag av inte ändrats på annat sätt än som avses i lagen om ändring av vissa underhållsbidrag kan rätten dessutom alltid ompröva bidragets storlek. Fordran som avser underhållsbidrag till barn har vid utmätning av lön enligt 7 kap. 14 § UB företräde framför andra fordringsanspråk. För underhållsberättigade barn kan utgå bidragsförskott av allmänna medel. Bidragsförskottet var, som ordet antyder, från början ett rent förskott från det allmänna och kunde aldrig vara högre än det underhållsbidrag som bestämts genom dom eller avtal. Genom lagen (1964:143) om bidragsförskott kom själva karaktären av stödet att ändras. Oberoende av om underhållsbidrag fastställts och utan begränsning till storleken av eventuellt fastställt belopp lämnas numera, med vissa begränsningar, ett generellt stöd upp till en viss nivå, bidragsförskottsnivån. Fr.o.m. uppgår bidragsförskottet till per barn och år. var bidragsförskottets storlek knuten till basbeloppet. Bidragsförskottet består av två delar; en förskottsdel och en utfyllnadsdel. Förskottsdelen motsvarar fastställt underhållsbidrag och betalas om underhållsbidraget inte erläggs eller med rätt belopp. Underhållsbidrag förskotteras med högst det belopp som svarar mot bidragsförskottet, dvs. Utfyllnadsdelen utgör skillnaden mellan bidragsförskottet och underhållsbidraget. Det belopp som staten förskotterar skall den bidragsskyldige betala tillbaka till staten. Utfyllnadsbidraget däremot är ett rent samhällsstöd som inte återkrävs av den bidragsskyldige. I de fall något underhållsbidrag inte är fastställt eller fastställt till noll kr har hela bidragsförskottet karaktär av utfyllnadsbidrag. Bidragsförskott lämnas inte om vårdnadshavaren uppenbarligen utan giltigt skäl har underlåtit att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget fastställt. Bidragsförskott lämnas inte heller om det finns grundad anledning att anta att den bidragsskyldige i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag till barnet och underhållsbidraget uppgår till minst samma belopp som bidragsförskottet. Om det underhållsbidrag som fastställts uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala, lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget. Något utfyllnadsbidrag betalas alltså inte. Beslut om bidragsförskott fattas av de allmänna försäkringskassorna. Bidragsförskott betalas längst t.o.m. den månad under vilken barnet fyller . Härefter kan barnet få förlängt bidragsförskott enligt lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande. Bestämmelser om särskilt stöd motsvarande bidragsförskottet till barn som är adopterade av endast en person finns i lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Reglerna om bidragsförskott och reglerna om underhållsbidrag har i praktiken ett nära samband, och de har beskrivits som kommunicerande kärl (se Ds 1992:53 Ensamförälderstöd, s. 37). I många fall är möjligheten att få bidragsförskott lika angelägen för den bidragsberättigade som att få underhållsbidrag. Det som vårdnadshavaren inte får som underhållsbidrag ges i flertalet fall i stället ut som bidragsförskott. Bestämmelserna om underhållsbidrag och bidragsförskott har under en följd av år varit föremål för ett omfattande utredningsarbete i flera olika sammanhang. Utredningsarbetet har motiverats främst av att reglerna om bidragsförskott medför alltför stora kostnader för staten. Kritik har därvid riktats mot bl.a. det nära samband som råder mellan den offentligrättsliga regleringen av bidragsförskott och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag. Kritiken har gått ut på att reglerna om bidragsförskott utgår från reglerna om underhållsbidrag. Den del av bidragsförskottet som skall återbetalas av den bidragsskyldiga föräldern till staten (förskottsdelen) bestäms av det underhållsbidrag som fastställts genom dom eller avtal. I konsekvens med detta bestäms också den del av bidragsförskottet som är ett rent bidrag från staten (utfyllnadsdelen) av det underhållsbidrag som fastställs. Sambandet mellan reglerna har ansetts i vissa fall leda till oönskade konsekvenser. Enligt reglerna om bidragsförskott har barnet rätt till bidragsförskott så snart det inte lever med båda sina föräldrar. Detta gäller även om barnet inte har något behov av underhållsbidrag, därför att barnet har egna inkomster eller därför att den förälder som barnet bor hos ensam kan försörja barnet. Reglerna medför också att utfyllnadsbidraget höjs, om ekonomin hos den förälder som barnet bor hos förbättras och underhållsbidraget därför sänks. Kritikerna har gjort gällande att underhållsbidraget således inte är någon bra mätare på barnens behov av ekonomiskt stöd från det allmänna. På begäran av (bet. 1985/86:SoU29, rskr. 345) tillkallades en kommitté med uppgift att göra en översyn av reglerna för underhållsbidrag och bidragsförskott. Kommittén, som antog namnet , avslutade sitt arbete . I betänkandena (SOU 1990:8 och SOU 1990:48) Samhällsstöd till underhållsberättigade barn I-III presenterades tre olika modeller för samhällsstöd till ensamstående föräldrar med barn. Förslagen ledde inte till lagstiftning. Därefter övervägdes bidragsförskottsreglerna och deras anknytning till reglerna om underhållsbidrag av en interdepartemental arbetsgrupp. Arbetet redovisades i promemorian (Ds 1992:53) Ensamförälderstöd. I promemorian anvisades en lösning som innebär att statsstödet frikopplas från underhållsbidraget och att statsstödet till ensamföräldrar betalas i form av ett behovsprövat bidrag utformat ungefär som bostadsbidraget. Promemorian remissbehandlades men föranledde inte lagstiftning. tillkallade den dåvarande regeringen en särskild utredare för att se över reglerna om fastställande av underhållsbidrag m.m. I utredningens direktiv ingick inte att pröva några mer genomgripande förändringar med sikte på att bryta sambandet mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott. Utredningen, som antog namnet Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, avlämnade betänkandet (SOU 1995:26) Underhållsbidrag och bidragsförskott. I betänkandet föreslogs bl.a. förenklingar i reglerna om beräkning av underhållsbidrag och vissa begränsningar i rätten till bidragsförskott. beslutade om vissa besparingar inom bidragsförskottssystemet (bet. 1994/95:FiU1, rskr. Beslutet innebar bl.a. att bidragsförskottet fr.o.m. inte längre skall vara knutet till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring utan anges i kronor och ligga kvar på samma nivå som (dvs. per barn och år). I den proposition som låg till grund för beslut (prop. 1994/95:25) aviserade regeringen att man avsåg att återkomma med förslag till ytterligare utgiftsminskningar, som tillsammans med beslutet om bidragsförskottsnivån skall ge en besparing på . En arbetsgrupp inom har därefter i promemorian (Ds 1996:2) Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar lämnat förslag till hur reglerna för samhällets stöd till barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar kan ändras så att de negativa verkningarna av samordningen mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott så långt möjligt elimineras, som den aviserade besparingen uppnås. Departementspromemorian har remissbehandlats och ligger huvudsakligen till grund för förslagen i den nu aktuella propositionen. I propositionen lämnas förslag till ett nytt samhällsstöd, kallat underhållsstöd, som skall ersätta det nuvarande bidragsförskottet och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Underhållsstödet skall vara oberoende av om underhållsbidrag. Enligt förslaget skall underhållsstöd lämnas med till barn vars föräldrar inte bor tillsammans. För det underhållsstöd som lämnas till barnet skall den förälder som inte bor tillsammans med barnet vara återbetalningsskyldig mot staten. Återbetalningsskyldigheten skall bestämmas enligt en schabloniserad procentmetod och beräknas som en viss procent av den återbetalningsskyldiga förälderns inkomst. Skyldigheten att återbetala underhållsstödet relateras till den återbetalningsskyldiga förälderns årliga bruttoinkomst efter ett grundavdrag på . Återbetalningsskyldigheten skall fastställas till en viss procent av det på så sätt framräknade beloppet. Procentsatsen är för ett barn, per barn för två barn och per barn för tre barn. Den totala procentsatsen ökar med en procentenhet för varje ytterligare barn utöver tre. Alla den återbetalningsskyldiges biologiska barn och adoptivbarn räknas med i antalet barn. Om återbetalningen skulle bli lägre än per barn och månad bortfaller återbetalningsskyldigheten. Återbetalningsskyldigheten skall enligt förslaget justeras . Vidare föreslås att det i FB införs en regel om att den förälder som är återbetalningsskyldig enligt de föreslagna reglerna om underhållsstöd skall anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. om underhållsbidrag kvarstår i övrigt oförändrade. Enligt förslaget upphävs emellertid om socialnämndernas skyldighet att se till att barn vars föräldrar är ogifta tillförsäkras underhåll samt reglerna om socialnämndernas rätt att föra talan om underhåll i sådana fall. Därutöver föreslås vissa ändringar i UB som innebär att statens fordran avseende återbetalning får samma företräde framför andra fordringsanspråk som barnets fordran på underhållsbidrag enligt FB. Vid löneutmätning skall således fordringar gentemot den återbetalningsskyldige ha samma företräde framför andra fordringar som barnets fordringar på underhållsbidrag enligt FB. Vid samtidig utmätning skall det innehållna beloppet fördelas efter de löpande bidragens och återkravens storlek. Den nya lagstiftningen om underhållsstöd föreslås träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tiden efter . Ändringarna i FB och UB föreslås träda i kraft . I två av de motioner som väckts med anledning av propositionen riktas kritik mot att det nya samhällsstödet görs oberoende av om underhållsbidrag. m.fl. (fp) yrkar i motion Sf27 att skall avslå propositionen och begära ett nytt förslag. Motionärerna ställer sig helt avvisande till de principiella lösningar som regeringen valt. I stället förordas ett reformerat system för underhållsbidragens fastställande och ändrade regler för utfyllnadsbidrag som skall utgå till barn som är i behov av ett ekonomiskt stöd utöver barnbidrag och bostadsbidrag. I motionen hänvisas till förslagen i betänkandet (SOU 1995:26) Underhållsbidrag och bidragsförskott. Motionärerna menar att ett av de grundläggande felen i regeringens förslag är att frikoppla ansvaret för den underhållsskyldige föräldern från föräldrarnas gemensamma ekonomiska ansvar för sina barn. Enligt motionärernas mening är det bättre om den bidragsskyldige föräldern betalar direkt till barnet i stället för till en myndighet. Motionärerna anser vidare att föreliggande proposition innehåller flera andra brister. En sådan brist är att regeringen inte tagit ställning till frågor som rör kostnader för s.k. umgängesresor. (m) anför i motion Sf24 att de förslag som regeringen nu presenterar är ett steg i rätt riktning. En invändning mot propositionen gäller dock förslaget om att frikoppla den underhållsbidragsansvariga förälderns betalningsskyldighet från om underhåll. Motionärerna påpekar att skulden härigenom kommer att relateras till staten och inte till barnet. I motionen begärs ett tillkännagivande om vad som sålunda anförts om sambandet mellan den underhållsskyldiges återbetalningsskyldighet och om underhåll (yrkande 1). har från sina utgångspunkter en viss förståelse för det synsätt som motionärerna gett uttryck för. Den föreslagna ordningen kommer nämligen att leda till att betydelsen av de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag minskar avsevärt. När underhållsstöd lämnas kommer det i de flesta fall inte att finnas något behov av att få ett underhållsbidrag fastställt enligt reglerna i FB. Som regel blir det bara i sådana situationer där leder till ett underhållsbidrag överstigande samhällsstödets belopp som den bidragsberättigade kan ha ett intresse av att aktualisera frågan om underhållsbidrag. Förslaget innebär vidare att bidragsskyldiga föräldrar i stor utsträckning kommer att få betalningsförpliktelser mot staten i stället för mot barnet. Det är inte orimligt att anta att vissa föräldrar därmed kan komma att uppleva att de betalar en form av avgift till samhället i stället för ett underhållsbidrag till sitt barn. Någon av remissinstanserna har pekat på att detta förhållande kan medföra negativa konsekvenser för kontakterna med barnet. Som Lagrådet varit inne på i sitt yttrande kan den föreslagna ordningen också komma att uppfattas så att särlevande föräldrars försörjningsansvar för sina barn minskar. Därtill kommer, såsom också Lagrådet anfört, den omständigheten att betalning skall erläggas till staten för många föräldrar kan kännas mindre angelägen än att betala direkt till barnet. En annan nackdel är att betalningsskyldigheten enligt den nu föreslagna lagstiftningen skall bestämmas efter helt andra kriterier än underhållsbidrag. Sammantaget kan det, enligt lagutskottets mening, inte uteslutas att förslaget innebär en viss risk för att FB:s grundläggande principer om föräldrars underhållsskyldighet gent-- emot sina barn kan komma att rubbas. Utskottet anser att det hade varit önskvärt om regeringen mer ingående hade övervägt möjligheten att bibehålla samordningen mellan reglerna för underhållsbidrag i FB och reglerna för bidragsförskott och därvid sökt undanröja de nuvarande negativa verkningarna av denna samordning. Av propositionen framgår emellertid att det av tidsskäl inte varit möjligt att behandla de förslag som lämnats i betänkandet (SOU 1995:26) Underhållsbidrag och bidragsförskott tillsammans med förslagen i departementspromemorian (Ds 1996:2) Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar. För att uppnå det fastställda sparkravet för krävs nämligen med nödvändighet ett riksdagsbeslut i frågan . För att uppnå målet för saneringsprogrammet för de offentliga finanserna krävs, enligt vad som framgår av propositionen, att kostnaderna för bidragsförskottssystemet, utöver vad som tidigare beslutats, minskas med . I propositionen beräknas förslagen minska det allmännas utgifter för stödsy-stemet med , och . Mot denna bakgrund vill utskottet inte motsätta sig att det framlagda förslaget till ett nytt underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar nu införs. De farhågor som ovan redovisats rörande konsekvenserna av den nya lagstiftningen bör inte överdrivas. Invändningarna är inte av sådan art att lagutskottet anser sig ha tillräckliga skäl att förorda att förslaget avstyrks. Utskottet utgår från att regeringen noga följer tillämpningen av lagen om underhållsstöd och därvid uppmärksammar, inte bara de statsfinansiella effekterna av reformen, utan också andra konsekvenser av det slopade sambandet mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om samhällsstödet. Att förslaget nu genomförs behöver inte heller innebära att frågan om kopplingen mellan den offentligrättsliga regleringen av underhållsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag en gång för alla är avgjord. Om det skulle visa sig att det uppkommer behov av att åstadkomma någon form av samordning mellan om underhållsbidrag och bestämmelserna om underhållsstöd förutsätter utskottet att regeringen återkommer till med erforderliga förslag. Som framgår av propositionen kommer regeringen i ett annat sammanhang att överväga förslagen i betänkandet (SOU 1995:26) Underhållsbidrag och bidragsförskott. Utskottet utgår från att samordningsfrågan då åter kommer att bli föremål för prövning. Bakgrunden till den i motion Sf27 behandlade frågan om kostnader för umgängesresor är följande. När en umgängesberättigad förälder är bosatt på annan ort än barnet kan utövandet av umgänget vara förenat med särskilda kostnader. Detta kan leda till att ett för barnet önskvärt umgänge inte kommer till stånd. FB innehåller inte några bestämmelser som reglerar föräldrarnas inbördes ansvar för umgängeskostnader. Inte heller finns något särskilt offentligt stöd för umgängeskostnader. Frågan om resekostnader i samband med umgänge behandlades av utskottet (bet. 1990/91: Utskottet ansåg därvid att regeringen skyndsamt borde ta upp frågan om kostnader för umgängesresor till närmare övervägande och därefter återkomma med förslag till . Vad utskottet då anförde gav som sin mening regeringen till känna (rskr. Därefter har frågan aktualiserats motionsvägen vid åtskilliga tillfällen. När spörsmålet behandlades (bet. 1995/96:LU2) hänvisade utskottet till betänkandet SOU 1995:26, vari föreslås bl.a. en regel om att föräldrarna skall dela på de resekostnader som uppstår i samband med att barnet träffar en förälder som bor på en annan ort än barnet. Utskottet ansåg att resultatet av det fortsatta beredningsarbetet borde avvaktas och förutsatte att arbetet bedrevs med erforderlig skyndsamhet. Något ytterligare tillkännagivande i saken ansågs därför inte erforderligt. vidhåller nu sin inställning när det gäller frågan om resekostnader. Barnets behov av goda och nära relationer till båda sina föräldrar kräver, enligt utskottets mening, att problemet med resekostnader i samband med umgänge får en lösning. Regeringen bör återkomma till med förslag i ämnet. Utskottet ser med tillfredsställelse på att regeringen i förevarande proposition förklarat sig ha för avsikt att i ett annat sammanhang ta upp frågan. Sammanfattningsvis anser lagutskottet att propositionen i nu behandlad del bör tillstyrkas och att motionerna Sf24 yrkande 1 och Sf27 bör avstyrkas. Utskottet övergår därmed till att behandla en fråga som rör indrivning av underhållsbidrag som tas upp i ett av de nu aktuella motionsyrkandena. Enligt 17 § andra stycket lagen om bidragsförskott gäller, om det fastställda underhållsbidraget är högre än bidragsförskottet, att bör ge barnets ställföreträdare tillfälle att med kräva in det överskjutande underhållsbidraget. I praktiken medför bestämmelsen att regelmässigt biträder barnet vid indrivning av det överskjutande beloppet. Enligt propositionen skall inte längre i samband med sina egna återkrav ge barnet tillfälle att kräva in överskjutande underhållsbidrag. Om den bidragsskyldiga föräldern är bosatt utomlands och någon återbetalningsskyldighet inte har fastställts av inträder emellertid , enligt regeringens förslag, i barnets rätt till underhållsbidrag. Statens fordran kan då drivas in i utlandet i samma utsträckning som . I utlandsärenden skall därför även i fortsättningen, i samband med sina egna återkrav, ge barnet tillfälle att kräva in överskjutande underhållsbidrag. I motion Sf25 av m.fl. (v) begärs att beslutar att , också när den bidragsskyldige föräldern är bosatt i , skall kunna vara ombud för barnet och föranstalta om indrivningar av barns fordringar när det gäller underhållsbidrag (yrkande 3). Utskottet konstaterar att statens fordran när det gäller betalningsskyldighet, enligt regeringens förslag till lag om underhållsstöd, som regel inte kommer att ha något samband med ett eventuellt underhållsbidrag. Endast i ärenden där den återbetalningsskyldiga föräldern är bosatt utomlands kommer statens fordran att vila på civilrättslig grund. Mot denna bakgrund framstår det, enligt utskottets mening, som naturligt att inte i andra ärenden än s.k. utlandsärenden skall behöva lämna barnet biträde med indrivning av barnets fordran på underhållsbidrag i samband med att kassan själv kräver återbetalning. Med det anförda föreslår utskottet att yrkande 3 i motion Sf25 avstyrks. Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m.