yttr · GJ05KU5Y · 1996-01-01 00:00:00 — Principen innebär i korthet att institutionerna inte får ålägga enskilda rättssubjekt förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå målet med en reglering och att även sådana förpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande till nyttan av regleringen. Detta brukar kallas för proportionalitetsprincipen. Legalitetsprincipen var redan före fördragsfäst och proportionalitetsprincipen erkänd i domstolspraxis. Genom infördes en ny princip, subsidiaritetsprincipen, ibland kallad närhetsprincipen. Denna innebär att gemenskapen, på de områden där den inte ensam är behörig, skall handla endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen (artikel 3b andra stycket). Subsidiaritetsprincipen har ännu inte varit föremål för rättslig prövning, även om domstolen numera har inkomna mål, där principen berörs. Däremot har kommissionen gjort en översyn av det existerande regelverket med utgångspunkt från bl.a. subsidiaritetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen kommer klarast till uttryck i artikel 3b. Därutöver finns uttalanden om principen i unionsfördragets ingress och i artikel A, där det sägs att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så nära medborgarna som möjligt i enlighet med subsidiaritetsprincipen (ingressen) resp. så nära medborgarna som möjligt (artikel A). Det demokratiska elementet i subsidiariteten kan sägas betonas framför allt i de inledande fördragstexterna, medan frågan om effektiviteten kan sägas betonas i artikel 3b. Maktfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna är i princip given i de grundläggande fördragen. Förändringar av denna kompetensfördelning fordrar således fördragsändringar. Det betyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden eller en ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare samarbetsområden kräver att fördragen ändras. Genom fördragsändringar tas således de stora stegen. Men även inom de existerande fördragens ram finns möjligheter till förändring. Artikel 235 i innehåller ett bemyndigande för rådet att med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget saknas, s.k. fördragsutfyllnad. Bestämmelsen lyder som följer. Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört vidta de åtgärder som behövs. Bestämmelsen ger rådet en vid men inte obegränsad kompetens. Vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att den skall kunna komma till användning. Viktiga förutsättningar är att beslut som fattas med stöd av artikel 235 inte får ändra fördraget och att besluten skall vara enhälliga. Fördragsändringar regleras i artikel N.1 som innehåller särskilda procedurregler. Endast genom fördragsändringar kan nya kompetenser överföras till gemenskapen. Artikel 235 kan alltså endast användas för fördragsutfyllande ändamål, vilket också framhållits av den tyska författningsdomstolen i dess dom . Bestämmelsen anger vissa ytterligare förutsättningar som måste vara uppfyllda. För det första är artikel 235 stödjande i förhållande till andra fördragsbestämmelser. Detta betyder att den endast får användas om inte någon annan fördragsbestämmelse ger tillräcklig befogenhet att vidta åtgärden i fråga. Enligt rättspraxis kan artikeln också komma till användning i sådana fall då en viss fördragsbestämmelse visserligen ger en befogenhet, men otillräcklig, att vidta en viss typ av åtgärd. För det andra skall åtgärden vara nödvändig för att förverkliga något av gemenskapens mål och det skall ske inom den gemensamma marknadens ram. Med gemenskapens mål åsyftas i första hand artikel 2 jämförd med artikel 3 . Målen i artikel 2 är generella till sin natur och har också getts en vidsträckt tolkning. Artikel 235 har tidigare bl.a. använts för att vidga gemenskapens uppgifter till ursprungligen ej förutsedda områden, såsom forskning, utbildning, kultur, energi, miljö, regionalpolitik samt det europeiska monetära systemet. Bestämmelsen har därmed möjliggjort att gemenskapen tagit på sig ytterligare uppgifter utan att formella fördragsändringar har behövt göras. Genom enhetsakten och har dock nya politikområden förts in i fördraget och artikel 235 har inte behövt utnyttjas i samma omfattning som . Den har dock även kommit till användning i flera fall. Enligt uppgift från den svenska EU-representationen har artikel 235 använts som rättslig grund för gemenskapsrättsakter i 35 fall (14 förordningar, 17 beslut och 4 rekommendationer) , i 22 fall (8 förordningar, 1 direktiv och 13 beslut) , i 27 fall (12 förordningar och 15 beslut) samt i 2 fall (förordningar) tiden . Sedan unionsfördraget trädde i kraft har artikel 235 använts för att anta förordningar om upprättandet av ett antal organ (Europeiska narkotikaobservatoriet, Översättningscentret för unionens organ, , Europeiska byrån för säkerhet och hälsa på arbetsplatser, Europeiska centret för utveckling av yrkesutbildning, Varumärkesbyrån, Byrån för skydd av nya plant- och växtvarianter och Internationella vetenskaps- och teknologicentret). Det har också använts för att anta direktiv eller förordningar avseende vissa ekonomiska stödåtgärder (inrättandet av en garantifond för externa åtgärder, gemenskapens bidrag till den internationella fonden för , makroekonomiskt stöd till och , ytterligare makroekonomiskt stöd till , räntebidrag till små och medelstora företag, gemenskapsgaranti till EIB i händelse av förluster som orsakas av lån som beviljats för projekt som genomförs av länderna i ). Det har slutligen använts för antagandet av beslut och förordningar inom så vitt skilda områden som kodifieringen av existerande gemenskapslag-stiftning om definitionen av ecun efter det att unionsfördraget har trätt i kraft, införandet av ett gemenskapssystem för skydd av arternas mångfald, gemenskapsvarumärket, fortsättandet av Handynetsystemet och budget-di-sci-plin. En redogörelse för kompetensfördelningen mellan EU och dess medlemsstater och ett resonemang om denna fördelning ges i EG-konsekvens-utredningarnas betänkande Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). I betänkandet framhålls att legalitetsprincipen inte har lagt hinder i vägen för domstolen att tolka fördragens bemyndiganden på ett vidsträckt sätt. Domstolen uttalade sålunda i ett mål 281, 283-5, 287/85 mot kommissionen, att i de fall bestämmelser i fördragen ställer upp en viss målsättning eller tilldelar institutionerna en särskild uppgift, måste bestämmelserna i fråga också underförstått tilldela institutionerna de kompetenser som är oundgängliga för att uppnå målsättningen eller för att utföra uppgiften. Avgörandet utgör ett illustrativt exempel på vad som avses med gemenskapsrättens dynamiska eller expansiva karaktär. Som framhållit har i sin rättsskapande verksamhet ofta tillämpat den allmänna folkrättsliga principen om underförstådda eller förutsatta befogenheter. Denna princip har använts av domstolen även i andra sammanhang, bl.a. för att utsträcka gemenskapens kompetens att ingå internationella överenskommelser utöver vad som direkt framgår av fördragen. Principen om underförstådda befogenheter kan sägas på visst sätt vara fastslagen i de grundläggande fördragen genom artikel 235 om fördragsutfyllnad. Slutsatsen är att någon exakt och uttömmande uppräkning och beskrivning av gemenskapens kompetenser inte låter sig göras. Det är därför ofta svårt eller omöjligt att dra en exakt skiljelinje mellan vad som är gemenskapskompetens och vad som är nationell kompetens. I samma betänkande påpekas att uppdelningen i exklusiva och delade kompetensområden i den EG-rättsliga doktrinen utsatts för kritik. Terminologin används inte i de grundläggande gemenskapsfördragen. har dock i flera avgöranden använt begreppet exklusiv kompetens för att beteckna visst slag av gemenskapskompetens. Begreppet är också etablerat i den EG-rättsliga litteraturen. Vidare påpekas att medlemsstaterna enligt samarbets- och lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 i inte får vidta åtgärder som strider mot gemenskapsrätten eller som riskerar att äventyra förverkligandet av något av fördragens mål. I betänkandet redovisas också subsidiaritetsprincipens allmänna funktion och tillämpning inom EU. gav vid sitt möte i rådet och kommissionen i uppdrag att se över subsidiaritetsprincipens procedurella och praktiska tillämpning. Resultatet blev att kommissionen föreslog att vissa rättsakter skulle kunna rensas ut från gemenskapens regelverk. Vidare försökte kommissionen lägga fast en närmare definition och uppräkning av exklusiva kompetenser. Vid sitt möte i undvek medlemsregeringarna emellertid att ta ställning till de föreslagna definitionerna och uppräkningarna av exklusiva gemenskapskompetenser. Medlemsländerna var angelägna att inte binda upp sig i fråga om omfattningen av exklusiv gemenskapskompetens för framtiden. Rådet framhöll att unionen är grundad på subsidiaritetsprincipen. Denna princip bidrar till respekten för medlemsstaternas nationella identitet och garanterar deras befogenheter. Rådet fastslog att subsidiaritetsprincipen inte kunde ha direkt effekt och att det ankom på att tolka principens närmare innebörd och att granska hur EG-institutionerna iakttar principen. Rådet har utfärdat riktlinjer för subsidiaritetsprincipens tillämpning i normgivningsärenden. Kommissionen har på uppdrag av gjort en översyn av den befintliga regelmassan i syfte att förenkla och modernisera regelverket. Ett interinstitutionellt avtal som innehåller procedurregler om hur varje institution skall tillämpa subsidiaritetsprincipen har vidare träffats mellan parlamentet, rådet och kommissionen. Kommissionen skall i utövandet av sin initiativrätt beakta subsidiaritetsprincipen och redovisa hur den tagit hänsyn till den. Parlamentet och rådet skall likaså pröva principens tillämpning i utövandet av sina funktioner. Varje förslag från kommissionen skall motiveras med hänvisning till subsidiaritetsprincipen, liksom varje efterföljande ändring i en kommissionstext, oavsett om ändringen härrör från parlamentet eller rådet. De tre institutionerna skall inom ramen för sina respektive interna procedurer systematiskt kontrollera att den föreslagna åtgärden överensstämmer med subsidiaritetsprincipen, vad gäller både valet av rättsakt och förslagets sakinnehåll. Kommissionen skall avge en årlig rapport om iakttagandet av principen till och rådet. Parlamentet skall i sin tur hålla offentliga debatter om denna rapport med deltagande av rådet och kommissionen. Bestämmelsen i artikel 235 och subsidiaritetsprincipen tas upp i partimotioner från , liberalerna, och samt i motioner från några socialdemokrater. m.fl. (c) anser i motion U25 (yrkande 2) att det är en stor brist i regeringens skrivelse att det saknas ett utvecklat resonemang om subsidiaritetsprincipen och att vid regeringskonferensen bör verka för fördragsändringar som stärker subsidiaritetsprincipen. bör ta initiativ till en fullständig genomgång av och gemenskapslagstiftningen för att pröva om de motsvarar en konsekvent tillämpning av subsidiaritetsprincipen och driva frågan om att upprätta en normhierarki som tydliggör olika beslutsnivåers ansvar och den detaljeringsgrad som respektive nivå bör hålla sig till. En sådan normhierarki skulle kunna innebära att rådet ägnar sig åt ramlagstiftning i större utsträckning medan mer detaljerade föreskrifter kan utfärdas av respektive medlemsland. Införandet av en normhierarki bör kombineras med upprättandet av en kompetenskatalog över lämpliga kompetensområden för unionen, medlems-staterna samt regionala och lokala organ, och upprättandet av en kompe-tenskatalog bör kombineras med förändringar i artikel 3b. Artikeln bör i enlighet med regionkommitténs förslag lyda: "På de områden där gemen-skapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiari-tetsprincipen agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna eller av de regionala eller lokala myndigheterna och därför på grund av den plane-rade åtgärdens omfattning eller verkningar bättre kan uppnås på gemen-skapsnivå." Vidare anser motionärerna, dock utan direkt yrkande, att principen om självstyrelse bör skrivas in i fördraget, som den definieras i stadga om självstyrelse. Den lokala självstyrelsen är enligt motionärerna grundläggande för det politiska systemet i de västeuropeiska demokratierna, och beslut inom EU-samarbetet bör harmoniera med principen om lokal och regional självstyrelse. (fp) anser i motion U19 (yrkande 6) att, för att uppnå en mera stringent och tydlig kompetensfördelning mellan unionen och medlemsländerna, den gummiparagraf - artikel 235 i - som möjliggör att EU med hänvisning till den gemensamma marknaden tar till sig nya områden bör omarbetas eller kanske till och med avskaffas helt. Motionärerna anser att ett annat sätt att tydliggöra och renodla vilka kompetenser EU bör ha vore att införa en s.k. kompetenskatalog som tydligt definierade vad unionen skall och inte skall göra, men de konstaterar att , reflektionsgruppen och kommissionen har gått emot den idén samt att de nationella debatter som förs inte heller tyder på någon stor uppslutning. m.fl. (v) anser i motion U22 att artikel 235 bör avskaffas (yrkande 5) och resonemangen om subsidiaritet i fördragen ersättas av klara beskrivningar av vilka områden som skall behandlas på EU-nivå och vilka som tillhör medlemsstatens kompetens (yrkande 6). m.fl. (kds) anser i motion U21 att bör definieras tydligt och klart framgå av fördragen (yrkande 2) samt att subsidiaritetsprincipen måste preciseras så att EU bara vidtar åtgärder när målen man vill uppfylla inte uppnås bättre på medlemsländernas lokala, regionala eller nationella nivåer (yrkande 8). () anser i motion U30 yrkande 10 att regeringen skall verka för att artikel 235 i tas bort. Expertrapport till I expertrapporten till , Subsidiaritetsprincipen i EU (SOU 1995:123) av , analyseras principens faktiska och förmodade tillämpning och görs ett försök till spegling av debatten inom EU:s institutioner. Bl.a. refereras hur subsidiariteten behandlas i de deklarationer och resolutioner som skrivits inför regeringskonferensen. En slutsats i rapporten är att subsidiaritetens närhetsaspekt till övervägande del fått ett starkt genomslag i EU:s praktik. Närhetsaspekten har även den demokratiska dimensionen som tydligt anges i ingressen och i artikel A. Subsidiariteten uppfattas som ett instrument för att utifrån effektivitetsbedömningar jämka två maktsfärer med varandra - EU:s och medlemsstaternas. Ser man bortom den konkreta tillämpningen av den proceduriella subsidiariteten inom EU:s lagstiftningsprocess finner man vissa tecken på att subsidiariteten som reell demokratisk princip fått ett genomslag, i alla fall på ett symboliskt plan. Frågan är hur man på rättslig väg avgör om en gemenskapsåtgärd är "bättre än" en nationell åtgärd. Principen har komplicerats av att regionkommittén åberopar den för att underbygga sin egen status och det konstateras att förslaget att ge lokala och regionala aktörer rätt till prövning i inte tycks ha allmänt stöd. Den dominerande uppfattningen anges vara att den nuvarande formuleringen av subsidiaritetsprincipen i sina huvuddrag också skall gälla , och det innebär att subsidiariteten fortfarande primärt förknippas med effektivitet snarare än med demokrati, alltså ses som en proceduriell princip. Det synes vidare uppenbart att de till subsidiariteten närslutna och politiskt svåra frågorna om normhierarki respektive kompetenskatalog inom EU uppfattas som problematiska. Kontrollfrågan, såväl den politiska som rättsliga, är ytterst central. När det gäller subsidiaritetsprincipens rättsliga utformning enligt artikel 3b uppträder två huvuduppfattningar bland institutionerna; en som representerar majoriteten av institutioner och medlemsländer, och som går ut på att bevara den nuvarande skrivningen, och en annan, representerad av bl.a. regionkommittén, som innebär en omformulering av lagtexten på flera punkter. Den primära anledningen till att artikel 3b anses böra kvarstå i sin nuvarande form är rimligen den att en radikal omförhandling av principen skulle innebära betydande turbulens och skapa svåra problem, bl.a. för lösningen av andra viktiga frågor. Synen på kompetensfördelningar är starkt kontroversiell. Förslagen att inrätta en normhierarki respektive en kompetenskatalog har enligt rapporten inte fått någon större respons. Det förefaller som om många företrädare för de regionala och lokala intressena, bl.a. i regionkommittén, är starkt kritiska till tanken på att fastställa befogenhetsgränser med hänvisning till den bristande flexibiliteten. Det uppfattas generellt sett som viktigt med diffusa gränser. Kommissionen redogör i sin rapport inför regeringskonferensen för den historiska utvecklingen av subsidiaritetsprincipen och konstaterar att EU:s institutioner förfogar över instrumenten för att tillämpa principen. Så måste ske på ett effektivt och samordnat sätt. I praktiken är det enligt kommissionen svårt att uppnå en sådan samordning, eftersom medlemsstaterna har olika uppfattning om betydelsen av subsidiaritet på olika områden. Följden blir att mycket detaljerade rättsakter alltjämt antas, i syfte att skydda individuella rättigheter, vilket motverkar strävan mot klarhet och enkelhet. Kommissionen konstaterar att bristen på en gemensam uppfattning bland medlemsstaterna ändå inte bör hindra en gemensam strävan att tillämpa principen i umgänget mellan myndigheter och medborgare. Reflektionsgruppen stöder inte tanken att införa en kompetenskatalog i fördraget utan föredrar det nuvarande systemet som fastställer unionens befogenheter i varje enskilt fall. Gruppen anser därför att artikel 235 bör behållas som det instrument med vars hjälp den föränderliga tolkningskaraktären hos unionens mål skall hanteras. Några medlemmar anser att samtycke skall vara ett krav för åtgärder enligt artikel 235. Gruppen betonar betydelsen av en korrekt tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det måste undvikas att subsidiaritetsprincipen förblir en abstrakt princip utan praktiska effekter och att den används för att systematiskt begränsa unionens maktbefogenheter. Flertalet medlemmar i gruppen anser det inte tillrådligt att ändra artikel 3b i fördraget. I förklaring nr 16 till unionsfördraget har antecknats att konferensen är enig om att regeringskonferens skall undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att ompröva klassificeringen av gemenskapsrättsakter i syfte att upprätta en lämplig rangordning mellan de olika kategorierna. Reflektionsgruppen har analyserat frågan (p. Två ståndpunkter kunde urskiljas. Vissa förespråkar en rangordning mellan gemenskapsrättsakter på basis av deras ursprung (grundläggande rättsakter, lagstiftningsakter och tillämpningsakter) och pekar på att en sådan klassificering skulle göra tillämpningen av subsidiaritetsprincipen både enklare och klarare. Varje institutions funktioner skulle klargöras genom ett sådant rangordnat system för gemenskapsrätten: fördrag skulle antas med enhällighet i rådet varefter de skulle ratificeras av de nationella parlamenten, lagstiftning skulle antas på kommissionens förslag genom ett gemensamt beslut av rådet och parlamentet, tillämpningsbestämmelser skulle tillhöra kommissionens ansvar under rådets och parlamentets överinseende. Bland dem som förespråkar en rangordning mellan gemenskapsrättsakter betonar somliga att direktiv också fortsättningsvis bör utgöra ett viktigt utfall av subsidiaritetsprincipen. Andra, som motsätter sig detta system, avfärdar dess logik, som är grundad på idén om en uppdelning av makten inom en stat, eftersom enligt detta synsätt rådet skulle förvandlas till en lagstiftande andra kammare och kommissionen till den verkställande makten inom gemenskapen. Deras åsikt är att unionen till sin natur är sådan att den lämpar sig väl för en karakteriserande indelning av rättsakter: förordningar, direktiv, beslut och rekommendationer. De anser att det inom ramen för detta karakteristiska system är möjligt att klarlägga varje institutions funktioner som balansen mellan dem bibehålls. De rekommenderar i detta sammanhang en återgång till den ursprungliga andan i fördraget genom att större uppmärksamhet ägnas varje rättsakts värde och att direktiv används på ett sätt som mer är i linje med dess ursprungliga syfte. Det framhölls också att införandet av medbestämmandeförfarandet inneburit att debatten om rättsakternas rangordning förlorat sin tidigare betydelse. Det är enligt utskottets mening knappast möjligt att i fördragstext göra någon exakt och uttömmande beskrivning av gemenskapens kompetenser, även om denna kompetens i princip skall framgå av fördraget. Att upprätta en fullständig kompetenskatalog ter sig därför vanskligt, och utskottet vill inte förespråka en sådan åtgärd. Däremot finns sammanställningar över de områden där EG har beslutsbefogenheter. Utskottet avstyrker motionerna U21 yrkande 2 och U22 yrkande 6. Att helt slopa möjligheten till fördragsutfyllnad enligt artikel 235 är enligt utskottets mening inte heller tillrådligt. Kravet på enhällighet inom rådet för bestämmelsens tillämpning utgör enligt utskottets mening en garanti för att befogenheten inte missbrukas. Utskottet avstyrker därmed motionerna U19 yrkande 6, U22 yrkande 5 och U30 yrkande 10. Ett motsvarande resonemang måste enligt utskottets mening föras när det gäller subsidiaritetsprincipen. Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen måste växla från sakfråga till sakfråga inom de områden där kompetensen mellan gemenskapen och medlemsstaterna är delad. - Det är viktigt att så långt möjligt reglera var beslut i olika frågor skall fattas, men det är svårt att komma ifrån att en subsidiaritetsprövning av förslag till gemensamma beslut ändå kommer att röra sig om en politisk bedömning. Att föreskriva en formell förhandsprövning av lagförslag ur subsidiaritetssynpunkt skulle lätt kunna utnyttjas för att fördröja ett angeläget lagstiftningsarbete. Utskottet avstyrker därmed motionerna U21 yrkande 8 och U25 yrkande 2 i denna del. Att i fördragets bestämmelse om subsidiaritetsprincipen, som handlar om kompetensfördelningen mellan EG och dess medlemsstater, införa en särskild hänvisning till regionala eller lokala myndigheter anser utskottet vara olämpligt. Frågan om beslutsnivåer inom medlemsstaterna bör även fortsättningsvis avgöras nationellt. Utskottet avstyrker därmed motion U25 yrkande 2 i denna del. Utskottet återkommer till frågor om nationellt inflytande i avsnittet om de nationella parlamentens inflytande. 2.5 Beslutsprocessen inom EU Allmänt om gällande ordning I EG:s beslutsprocess tillkommer den formella initiativrätten endast kommissionen. Ett förslag från kommissionen är således en förutsättning för att en formell beslutsprocess skall initieras. De viktigaste besluten inom EU fattas av Europeiska unionens råd (ministerrådet). Vissa beslut kräver enhällighet i rådet, men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet. Vid beslut med kvalificerad majoritet förfogar varje stat över ett visst röstetal som är relaterat till landets storlek. Kommissionen och rådet skall i de fall det föreskrivs i fördraget inhämta yttranden från ekonomiska och sociala kommittén, och yttranden från kommittén inhämtas ofta även i andra fall.