yttr · GJ05KU5Y · 1996-01-01 00:00:00 — Kommittén är en rådgivande församling som representerar arbetsgivare, arbetstagare och andra grupper, såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissa yrkesgrupper i medlemsländerna. Kommissionen och rådet skall också i vissa fall höra regionkommittén som består av företrädare för regionala och lokala organ i medlemsstaterna. fungerar dels som ett beredande organ till rådet i ett tidigt skede av processen, dels som ett i vissa sammanhang beslutsfattande organ tillsammans med rådet. I det första fallet gäller att rådet inte kan fatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken (samråd). I det andra fallet finns två former för medverkan: samarbetsförfarandet (artikel 189c i ) och medbeslutandeförfarandet (artikel 189b). Härtill kommer proceduren med samtycke, då parlamentet måste ge sitt godkännande med en majoritet av sina ledamöter. Det gemensamma för samarbetsförfarandet och medbeslutandeförfarandet är att parlamentet åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då rådet annars skulle ha att fatta slutligt beslut i saken. I stället för att fatta ett slutligt beslut antar rådet i sådana fall endast vad som kallas en gemensam ståndpunkt. Denna rådets ståndpunkt underställs sedan parlamentet som i en "andra läsning" på nytt behandlar frågan. I samarbetsförfarandet gäller att, om parlamentet förkastar rådets gemensamma ståndpunkt, rådet måste fatta beslut enhälligt. Parlamentet har alltså möjlighet att hindra beslut som inte alla medlemsländer kan enas om. Samarbetsförfarandet tillämpas främst inom området transportpolitik, närmare föreskrifter om det gemensamma övervakningsförfarandet inom ramen för den ekonomiska politiken, minimikrav på arbetsmiljön, beslut som rör den europeiska socialfonden och den europeiska regionala utvecklingsfonden samt vissa åtgärder på miljöpolitikens område. I medbeslutandeförfarandet gäller att parlamentet och rådet måste bli eniga om förslaget. Om en sådan enighet inte kan uppnås faller förslaget. I en särskild förlikningskommitté kan företrädare för rådet och parlamentet försöka hitta en för båda institutionerna godtagbar kompromiss. Parlamentet har alltså möjlighet att direkt och aktivt påverka beslutets innehåll och att, om dess synpunkter inte vinner gehör hos rådet, hindra att beslut alls fattas. Medbeslutandeförfarandet tillämpas framför allt på frågor som rör den inre marknaden (de fyra friheterna), program till stöd för medlemsländernas eget handlande inom de nya samarbetsområdena (folkhälsa, utbildning och kultur) samt när det gäller att fastställa allmänna handlingsprogram på forsknings- och miljöpolitikens områden. Parlamentet har också en uttrycklig rätt "att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor som enligt uppfattning kräver att en gemenskapsrättsakt utarbetas för att detta fördrag skall kunna genomföras" (artikel 138b). viktigaste uppgift är att övervaka att EG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och i medlemsstaterna. har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna. Domstolen kontrollerar att institutionerna i sin normgivning inte överskrider eller åsidosätter gemenskapsrättens regler. Uppgiften regeringskonferens är enligt regeringens skrivelse att se över de grundläggande fördragen i ljuset av unionens mål. Regeringens utgångspunkt är att EU också i fortsättningen kommer att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål. Regeringen anser att utgångspunkten för är att vi är starkt betjänta av ett gemensamt regelverk vad gäller den ekonomiska integrationen med harmoniserade regler på vissa områden. Det är av särskild vikt att regelverket tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt inom hela unionen. En enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket förutsätter starka, effektiva och oberoende institutioner för verkställighet, kontroll och revision, tvistlösning samt beivrande av brott mot gemenskapsrätten och missbruk av gemenskapens medel. Av detta följer att bör slå vakt om en fortsatt stark roll för kommissionen, revisionsrätten och domstolen inom EU-arbetet. Regeringen anser att det är en central uppgift för regeringskonferensen att förbereda institutionella anpassningar som möjliggör en utvidgning av unionen med nya medlemmar. Regeringen påpekar att det är ett demokratiskt problem att beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är många och komplicerade och att detta också hämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen avser att verka för färre och enklare beslutsprocedurer och effektiviserat beslutsfattande. Gruppen anser att ett stärkande av demokratin inom unionen innebär både en rättvis representation i var och en av institutionerna och en förstärkning av såväl inom ramen för den rådande institutionella jämvikten som de nationella parlamentens roll. Många i gruppen anser att förfaranden är alltför många och alltför invecklade och förespråkar därför att de minskas till tre: samråd, samtycke och medbeslutande. m.fl. (kds) anför i motion U21 att medlemsländerna under regeringskonferensens gång helhjärtat måste verka för att EU erhåller de strukturer och beslutsmekanismer som krävs för att uppnå varaktig effektivitet och handlingskraft (yrkande 1). () anser i motion U30 att reformeringen av EU skall bygga på ett mellanstatligt samarbete (yrkande 4). m.fl. (mp) anför i motion U29 att skall motsätta sig varje steg som ger kommissionen karaktär av regering och rådets ordförande karaktär av statschef (yrkande 6). Regeringen har i sin skrivelse angivit som utgångspunkt att EU också i fortsättningen kommer att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål. Utskottet anser att detta är väl lämpat som utgångspunkt för den svenska inställningen till arbetet vid regeringskonferensen och att unionens karaktär av ett förbund av stater bör bevaras. Varje fråga om att överföra ytterligare beslutsbefogenheter får givetvis prövas noga i en situation då frågan aktualiseras. Utskottet utgår från att regeringen för del kommer att verka för en utveckling av EU:s strukturer och beslutsmekanismer i de delar där det är påkallat för att uppnå varaktig effektivitet och handlingskraft. Med det anförda anser utskottet inte att något ytterligare uttalande behövs med anledning av motionerna U21 yrkande 1 och U30 yrkande 4. Något konkret förslag föreligger inte om åtgärder som skulle ge kommissionen karaktären av regering eller rådets ordförande ställning som statschef. Enligt utskottets uppfattning finns det ingen anledning att befara en utveckling i sådan riktning, och utskottet avstyrker motion U29 yrkande 6. 2.6 Särskilda frågor om institutionerna och deras roll Som anges i den allmänna bakgrundsbeskrivningen fattas de viktigaste besluten inom EU av Europeiska unionens råd (ministerrådet). Rådet har dock formellt inte initiativrätt, men rådet kan anmoda kommissionen att företa de utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen samt förelägga rådet lämpliga förslag (artikel 152). Rådet utgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vilka ministrar som deltar beror på de behandlade frågornas sakinnehåll. Mer övergripande frågor behandlas vid utrikesministrarnas möten ungefär en gång . roterar mellan länderna på halvårsbasis. Ordförandelandets utrikesminister företräder EU i internationella sammanhang. Minst en ledamot av kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten. Rådet skall enligt fördragets artikel 145 fatta beslut för att säkra att fördragets syften verkligen uppnås. Enligt den formella huvudregeln skall sådana beslut (rättsakter), om inget annat föreskrivs, fattas med enkel majoritet (artikel 148.1). Den enkla majoriteten baseras på att varje medlemsstat har en röst. Denna beslutsmodell tillämpas sällan och används inte i lagstiftningsarbetet. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet regleras i artikel 148.2 och används däremot ofta. Flertalet viktigare bestämmelser i fördraget föreskriver att beslut skall fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet. enhetsakten 1986 medförde en omvälvning i beslutsfattandet. I den nya artikel 100a föreskrevs kvalificerad majoritet för att nå målen om förverkligande av den inre marknaden. Undantag gjordes dock för beslut om skatter, om fri rörlighet för personer och om anställdas rättigheter och intressen. På dessa områden råder alltjämt krav på enighet för att nå fram till beslut. Vid beslut med kvalificerad majoritet förfogar varje stat över ett visst röstetal som är relaterat till landets storlek. , , och har tio röster var, åtta röster, , , och fem röster var, och fyra röster var, , och tre röster var samt två röster. Det sammanlagda antalet röster uppgår således efter den senaste utvidgningen till 87. Rådets beslut skall fattas med minst 62 röster när beslutet skall fattas på förslag från kommissionen. En blockerande minoritet utgör således 26 röster. Inför utvidgningen enades medlemsstaterna dessutom om att 23 röster mot ett förslag skulle räcka för att förslaget skulle vila till dess tillräckligt stor enighet uppnåddes. För beslut inom olika gemensamma politikområden uppställs genomgående speciella regler. Rådets beredande organ är De ständiga representanternas kommitté (Coreper), som består av medlemsstaternas EU-ambassadörer (Coreper II) eller dessas ställföreträdare (). Det har till uppgift att jämka samman skiljaktiga meningar inför besluten i rådet. Coreper har till sin hjälp ett stort antal kommittéer som består av tjänstemän från medlemsstaternas fackdepartement eller EU-ambassader. Rådet biträds också av ett sekretariat som leds av en generalsekreterare. Sekretariatet består av sju generaldirektorat. Rådets arbetsformer bör enligt regeringen ses över i syfte att bringa bättre ordning och klarhet i mötes- och beslutsprocedurer. Enklare och färre beslutsprocedurer bör eftersträvas. På vissa områden kan ökad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet övervägas. I fråga om röstviktningen, som kan komma att bli en viktig fråga, inte minst i utvidgningsperspektivet, framhåller regeringen att det är av stor vikt för att vårt inflytande inte minskar och att balansen mellan stora och små medlemsländer inte heller får undermineras. bör hävda att medlemsstaternas samarbete i kommissionen, rådet och domstolen i största möjliga utsträckning skall bygga på principen om likvärdig representation. Principen om roterande ordförandeskap bör enligt regeringen behållas men bör vara berett att överväga alternativa modeller, exempelvis ett lagordförandeskap bestående av flera länder för att dela på den samlade arbetsbördan och ge bättre kontinuitet. En förstärkt budgetdisciplin inom lagstiftnings- och budgetprocesserna bör enligt regeringen eftersträvas. Under rubriken nämner regeringen bland viktiga områden som kan aktualiseras vid konferensen frågan om att tillämpa majoritetsbeslut på områden där det krävs enhällighet. I fråga om rådets roll betonar m.fl. (m) i motion U23 att rådet bör förbli den centralt beslutsfattande instansen med uppgift att vara kommissionens motvikt och värna de nationella intressena. Frågan om röstviktning och majoritetsbeslut tas upp i flera motioner. m.fl. (m) påpekar i motion U23 att det finns en överrepresentation för de små länderna i EU:s beslutsinstanser och att, om EU får 27 medlemmar, de stora länderna kan komma att representera av befolkningen men bara ha av rösterna. Motionärerna anser att om utvidgningen medför att balansen förskjuts kraftigt till de stora medlemsländernas nackdel kan det vara ett hinder mot utvidgningen. anser motionärerna att den nuvarande ordningen med en i förhållande till befolkningsstorleken proportionellt sett större röstvikt för de små länderna är en bra princip. Det kan enligt motionärerna vara rimligt att komplettera den nuvarande röstviktningen med ett system med krav på s.k. dubbel majoritet. EU skall inte kunna fatta beslut mot medlemsländer som representerar en majoritet av EU:s befolkning. Det handlar om att värna balansen mellan små och stora medlemmar och om EU:s legitimitet. m.fl. (m) anser vidare att det generellt är nödvändigt att i ökad utsträckning utnyttja majoritetsbeslut inom första pelaren eftersom EU hotar att i annat fall med betydligt fler medlemmar bli handlingsförlamat. Motionärerna erinrar om att EU på många områden redan har ett omfattande regelverk och att det därför inte så mycket är frågan om att med majoritetsbeslut införa nya EU-regler som att med majoritetsbeslut kunna reformera och förenkla gällande regler. Även i motion U19 av m.fl. (fp) anförs, dock utan yrkande, att det om antalet medlemmar ökar till 25 eller flera är ofrånkomligt att ändra beslutsreglerna. Det skulle i praktiken bli mycket svårt att nå resultat om inte möjligheterna att fatta majoritetsbeslut ökar. Motionärerna anser att förslaget om s.k. dubbel majoritet är intressant som ett alternativ till dagens regler om kvalificerad majoritet. m.fl. (c) anser däremot i motion U25 (yrkande 22 i denna del) att det är positivt att regeringen så klart markerar att skall motsätta sig alla förändringar av omröstningsreglerna i rådet som kan leda till att de små staternas ställning försvagas. Diskussionen om ökat hänsynstagande till folkmängd vid en förändring av röstviktningen i rådet bör tydligt avfärdas. Vad som bör betonas är enligt motionärerna att det är suveräna och jämlika stater som samarbetar genom att i rådet närma sig förhållandet en stat-en röst. Ökade möjligheter till majoritetsbeslut bör enligt motionärerna införas i fråga om minimikrav i vissa frågor. Motionärerna ställer sig tveksamma till förslag som diskuterats i reflektionsgruppen om att införa nya röstningsförfaranden mellan enhällighet och kvalificerad majoritet såsom "enhällighet minus 1" eller konstruktiv röstnedläggelse. Antalet beslutsprocedurer får inte öka i rådet som det minskar i . På vissa områden kan övervägas att ersätta enhällighet med en utvidgad kvalificerad majoritet, s.k. superkvalificerad majoritet. Även m.fl. (mp) anser i motion U29 att större länder inte skall ges ökat röstetal i rådet utan förhållandet skall vara som (yrkande 5). m.fl. (kds) betonar också i motion U21 att de mindre länder-nas ställning och förmåga att utöva ett betydelsefullt inflytande måste värnas och att det därför är en angelägen uppgift för att föra fram krav på att nuvarande proportion när det gäller viktningen av röster i rådet bevaras (yrkande 18). Motionärerna anser däremot att majoritetsbeslut måste använ-das i större utsträckning för att unionen skall fungera med ett utökat med-lemsantal (yrkande 20). Det bör noteras att det i motionerna U19, U21 och U25 finns mera specificerade yrkanden om majoritetsbeslut i miljöfrågor. Dessa yrkanden behandlas inte av . I motion U29 finns andra yrkanden om lagstiftningsmakten på miljöområdet. Dessa yrkanden behandlas i avsnittet om . Det roterande ordförandeskapet tas upp i motion U21 av m.fl. (kds). Motionärerna anser att tiden för ordförandeskap bör förlängas från ett halvt till för ökad kontinuitet och effektivitet, medan principen om roterande ordförandeskap mellan samtliga medlemsländer bör behållas (yrkande 19). I motion U29 av m.fl. (mp) kritiseras beredningen inom Coreper. Motionärerna anser att, så länge Coreper finns kvar och inte har ersatts av en parlamentariskt förankrad beredningsprocess, länderna bör representeras av en vald ledamot i de nationella parlamenten (yrkande 9). Reflektionsgruppen anser att ministerrådets beslutsprocesser och arbetssätt behöver ses över. Unionen måste kunna fatta effektiva beslut i rätt tid. Men ett effektivt beslutsfattande innebär inte nödvändigtvis ett enkelt beslutsfattande. Många i gruppen anser att större effektivitet skulle kunna uppnås genom att fler beslut i rådet fattas med kvalificerad majoritet, vilket enligt mångas mening bör bli det allmänna förfarandet i den utvidgade gemenskapen. Några anser att detta endast kan förespråkas om den demokratiska legitimiteten förbättras genom en omviktning av rösterna med hänsyn till folkmängden. Gruppen anser att rådets ordförandeskap spelar en avgörande roll för att unionens angelägenheter skall kunna skötas effektivt, och gruppen stöder rotationsprincipen. Men det nuvarande systemet kan komma att lösas upp efter hand om det tillämpas på en utvidgad union. Alternativa tillvägagångssätt som kombinerar kontinuitet med rotation bör enligt gruppen undersökas närmare. Utskottet vill inledningsvis påpeka att motioner om överföring av frågor från tredje pelaren till första pelaren företrädesvis behandlas av justitieutskottet i dess yttrande 1995/96:JuU3y. De av justitieutskottet behandlade motionerna som här främst är av intresse är motionerna U19 (fp) yrkande 5, U21 (kds) yrkande 37, U22 (v) yrkande 50 och U25 (c) yrkande 20. Det är enligt utskottets uppfattning viktigt att den nuvarande balansen mellan unionens institutioner består. Unionens institutioner måste kunna fungera effektivt även i en utvidgad union. Rådet bör förbli den centralt beslutsfattande instansen i unionen, och en central uppgift för rådet är, som uttalas i motion U23, att vara en motvikt till kommissionen och att värna de nationella intressena. Som regeringen anger i sin skrivelse och som också anges i en del motioner kan en ökad användning av beslut med kvalificerad majoritet behöva övervägas inom vissa områden och bli den övervägande beslutsformen inom första pelaren. Utskottet utgår från att regeringen verkar för en sådan utveckling. Härigenom tillgodoses enligt utskottets mening motionerna U21 yrkande 20, U23 i denna del och U25 yrkande 22 i denna del. Av mycket stor betydelse inför en utvidgning av unionen med många små nya medlemsländer är frågan om röstviktningen i rådet. Frågan kan också vara mycket känslig. En förutsättning för att ordningen med majoritetsbeslut i så stor utsträckning kan accepteras är att de små staterna får förhållandevis stort genomslag i röstviktningen. måste inses risken att stora och folkrika medlemsländer får svårt att respektera en ordning där en stor majoritet av unionens medborgare har en minoritet av rösterna i den beslutande församlingen. I sammanhanget bör dock också hållas i minnet att intressegemenskap inte alltid föreligger mellan mindre stater å ena sidan och större stater å den andra. En avvägning av de intressen som röstviktningen har att tillgodose är således inte lätt att göra. Regeringen uttalar att det är av stor vikt för att vårt inflytande inte minskar och att balansen mellan stora och små medlemsländer inte får undermineras. Utskottet delar denna uppfattning och anser att motionerna U21 yrkande 18, U23 i denna del, U25 yrkande 22 i denna del och U29 yrkande 5 är tillgodosedda. I fråga om ordförandeskapet anser regeringen att principen om roterande ordförandeskap bör behållas men att bör vara berett att överväga alternativa modeller, exempelvis lagordförandeskap bestående av flera länder för att dela på den samlade arbetsbördan och ge bättre kontinuitet. Utskottet delar den uppfattningen och anser att önskemålet i motion U21 yrkande 19 att det roterande ordförandeskapet skall behållas därmed är tillgodosett. Utskottet kan däremot inte, vid i övrigt oförändrade regler, ställa sig bakom förslaget i motionen att ordförandeskapsperioden skall förlängas till . I rådet uppträder företrädare för medlemsstaternas regeringar. Det är därför enligt utskottets mening naturligt att regeringarna i den förberedelsegrupp som Coreper utgör företräds av sådana tjänstemän/språkrör som regeringen sänt ut. En ordning där regeringen representeras av en ledamot i det nationella parlamentet som föreslås i motion U29 yrkande 9 förefaller, även om ledamoten företräder ett parti i regeringsställning, klart olämplig. Utskottet återkommer i ett senare avsnitt till frågan om den nationella parlamentariska förankringen av regeringens ställningstaganden i rådet. Som anges i den allmänna bakgrunden har den av medlemsländerna oberoende kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll i EG:s beslutsprocess. Den formella initiativrätten i normgivningsfrågor tillkommer endast kommissionen. Ett förslag från kommissionen är således en förutsättning för att en formell beslutsprocess skall initieras. Rådet och parlamentet kan dock anmoda kommissionen att lägga fram förslag. Kommissionens övervakande roll tar bl.a. sikte på tillämpningen av fördragsbestämmelserna och de bestämmelser som institutionerna antagit med stöd av fördraget (sekundärrätten). Utgångspunkten för kommissionens kontroll är EG:s gemensamma intresse, inte de nationella intressena. Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor utsträckning genom ett omfattande och utvecklat system av kommittéer med representanter för medlemsstaterna (kommittologin). behåller medlemsstaterna ett visst inflytande över utnyttjandet av de befogenheter som delegerats till kommissionen. I fråga om det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet, den andra pelaren, vilar det avgörande ansvaret på medlemsstaterna och rådet. Men kommissionen skall vara fullt ut ansluten även till det arbetet och får liksom medlemsstaterna hänskjuta frågor till och lägga fram förslag för rådet. Kommissionen har en liknande roll inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Dess initiativrätt är emellertid i dessa frågor inte fullt ut av samma omfattning som medlemsstaternas. Dessa har reserverat frågorna om straffrättsligt samarbete och tull- och polissamarbete för sig själva. Kommissionen, eller en medlemsstat, kan slutligen inom ramen för det tredje pelaren ta initiativ till vad som kan beskrivas som ett förenklat fördragsändringsförfarande (artikel K.9). Kommissionen kan således föreslå att vissa frågor i den tredje pelaren - dock inte de tre nämnda - så att säga lyfts in i EG-samarbetet. För att så skall ske fordras dock dels ett enhälligt beslut i rådet, dels att medlemsstaterna antar rådets beslut i enlighet med sina respektive konstitutionella regler. Kommissionen består av 20 ledamöter med mandattid. Tillsättningsproceduren inleds med att medlemsländerna efter att ha hört nominerar en ordförandekandidat. I samråd med denne nomineras sedan de övriga kommissionsledamöterna. Därefter skall godkänna den föreslagna kommissionen. sker utnämningen av kommissionärerna gemensamt av medlemsländerna. Minst en och högst två av kommissionens ledamöter skall komma från varje medlemsland. Varje kommissionär har ett eget "kabinett" med en grupp tjänstemän som han eller hon utsett själv. En kommissionsledamot är ansvarig för politiken inom ett eller flera av de 23 s.k. generaldirektoraten. Där sker beredningen av ärenden men den kan också ske i särskilda expertgrupper med deltagare från olika medlemsländer. Kommissionen bör enligt regeringen vara handlingskraftig och effektiv, och åtgärder för att höja effektiviteten inom kommissionen bör stödjas. har inneburit en formell bekräftelse av kommissionens roll på området för rättsliga och inrikes frågor och har också förstärkt dess ställning. Kommissionen har numera rätt att fullt ut delta i arbetet på samtliga områden och har initiativrätt på de flesta områden. Ökad effektivitet skulle enligt regeringen kunna uppnås genom att kommissionen ges initiativrätt också på de områden där kommissionen saknar sådan rätt. Kommissionens roll kan enligt regeringen ytterligare förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet.