yttr · GJ05JUU3Y · 1996-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda samtliga utskott utom utbildnings- och bostadsutskotten tillfälle att avge yttrande över regeringens skrivelse 1995/96:30, , jämte motioner i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde. Med anledning av skrivelsen har väckts motionerna 1995/96:U19-U31. Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet. I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för förberedelsearbetet inför samt för vissa principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kan komma att behandla. De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde berörs i första hand i skrivelsens avsnitt 9 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor och de motionsyrkanden som gäller sådana frågor. I yttrandet behandlar utskottet frågor om s.k. kompensatoriska åtgärder inför ett slopande av den inre gränskontrollen inom unionen och det fortsatta samarbetet inom tredje pelaren, flera frågor med anknytning till Europolkonventionen samt harmonisering av straffrätten. Därutöver behandlar utskottet frågan om åtgärder mot fusket inom EU och den svenska narkotikapolitiken i ett EU-perspektiv. Utskottet behandlar således motionerna U19 yrkande 5 av m.fl. (fp), U21 yrkandena 37, 38, 39, 40 och 41 av m.fl. (kds), U22 yrkandena 48, 49, 50 och 53 av m.fl. (v), U23 delvis av m.fl. (m), U25 yrkande 20 av m.fl. (c), U29 yrkande 45 av m.fl. (mp) och U30 yrkandena 1 och 7 av (). EU:s fundament utgörs av de grundläggande fördragen, det vill säga fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Paris-fördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Rom-fördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euroatomfördraget) och fördraget om Europeiska unionen (). De tre förstnämnda fördragen utgör den s.k. första pelaren i vilken medlemsstaterna har överlåtit vissa beslutsbefogenheter till gemenskaperna. Genom har samarbetet utvidgats till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) och till det rättsliga och inrikespolitiska området (tredje pelaren). Enligt (artikel N.2) skall EU-länderna sammankalla en konferens med företrädare för medlemsländernas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där skall kunna uppfyllas. kan alltså få till uppgift att revidera i stort sett alla frågor inom . Några frågor är uttryckligen fastslagna för regeringskonferensens agenda. Det är utrikes- och säkerhetspolitiken, medbeslutandeproceduren, rättshierarkin, räddningstjänst, energi, turism och budgetfrågor. Enligt planerna skall konferensen inledas . Hos flertalet medlemsländer är siktet inställt på att konferensen skall vara avslutad . Unionens förberedelser inför regeringskonferensen Vid Europeiska rådets möte på anmodades ministerrådet, kommissionen och att upprätta rapporter med utgångspunkt i en utvärdering av hur fungerat. Dessa rapporter har överlämnats till reflektionsgruppen, som på uppdrag av haft i uppgift att förbereda regeringskonferensen. På grundval av institutionernas ställningstaganden har reflektionsgruppen lagt fram ett slutdokument där det bl.a. anges förslag till förbättringar i fördraget. Gruppen har bestått av företrädare för medlemsstaternas utrikesministrar, för Europeiska kommissionen och för . Svenska förberedelser inför regeringskonferensen De svenska förberedelserna inför regeringskonferensen har pågått . I ett första skede har de frågor som väntas komma upp vid konferensen identifierats och de svenska intressena i dessa frågor har analyserats. Detta arbete har fortlöpande redovisats i och vid föredragningar i utrikes- och konstitutionsutskotten. Regeringen beslöt att tillsätta en parlamentarisk kommitté inför regeringskonferensen. Kommittén, som antagit namnet , har i uppdrag dels att låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid konferensen, dels att stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar. Kommittén har däremot inte till uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen utan det är regeringens ansvar att i samråd med lägga fast dessa ståndpunkter. Kommittén har fortlöpande publicerat rapporter i aktuella frågor. uttalade i ett betänkande att regeringen borde redovisa uppläggningen av förberedelsearbetet inför regeringskonferensen samt vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. gav som sin mening regeringen till känna vad anfört (1994/95:KU43, rskr. Den nu aktuella skrivelsen är resultatet av uttalande. Fortsatt mellanstatligt samarbete eller överstatlighet inom tredje innehåller i avdelning VI (artiklarna K-K.9) bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete, som är mellanstatligt, utgör, som redovisats ovan, den s.k. tredje pelaren inom EU. Det utmärkande för samarbetet i tredje pelaren är att staterna inte blir bundna genom överstatliga beslut. Samarbetet förutsätter enighet mellan länderna och måste i många fall följas upp med t.ex. lagstiftning på det nationella planet. Samarbetet omfattas alltså inte av EG-rätten (första pelaren) och dess principer, som t.ex. innebär EG-rättens företräde framför nationell lag. Skälet till detta är att samarbetet i tredje pelaren berör rättsstatliga kärnområden, där det bedömts viktigt att medlemsstaterna behåller ett självbestämmande. Nämnda artiklar i fördraget definierar inte närmare samarbetet i tredje pelaren utan anger i stället nio områden som medlemsstaterna skall betrakta som frågor av gemensamt intresse (artikel K.1). Områdena är asylpolitiken, personers överskridande av yttre gränser, invandringspolitiken, kampen mot narkotikamissbruk, kampen mot bedrägerier i internationell skala, civilrättsligt samarbete, straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. När det gäller narkotikafrågorna är samtliga pelare inblandade, men särskilt den första (hälsoskyddsaspekten) och den tredje (kampen mot narkotikabrott). Syftet med samarbetet inom tredje pelaren är att förverkliga EU:s mål, särskilt den fria rörligheten för personer. Medlemsstaterna skall enligt fördraget informera och samråda med varandra inom ministerrådet i syfte att samordna sitt handlande på områdena för tredje pelaren (artikel K.3). När det gäller institutionernas roll inom tredje pelarens områden kan följande anmärkas. har tre möjligheter att agera. Det kan a) anta gemensamma ståndpunkter, b) besluta om gemensamma åtgärder eller c) utarbeta internationella avtal - konventioner - som medlemsstaterna sedan skall anta. I frågor som faller under de sex första områdena i uppräkningen i artikel K.1 får både kommissionen och de enskilda medlemsstaterna ta initiativ till aktion i ministerrådet. Kommissionen kan i full omfattning delta i arbetet inom tredje pelaren men har inte förslagsrätt vad gäller det straffrättsliga samarbetet samt polis- och tullsamarbetet. Beslut fattas genom enhälliga rådsbeslut utom i procedurfrågor. Ordförandeskapet och kommissionen skall regelbundet underrätta om sina överläggningar på de olika områdena under tredje pelaren och ordförandeskapet skall också samråda med om de viktigaste aspekterna av verksamheten. får ställa frågor eller rikta rekommendationer till rådet. Arbetet i tredje pelaren samordnas av den s.k. som under sig har tre styrgrupper; en för migrationsfrågor, en för polis- och tullsamarbete och en för rättsligt samarbete. Varje styrgrupp har ett antal arbetsgrupper under sig. Enligt kan rådet besluta att föra över ett område från tredje pelaren till första pelaren avseende de sex första områdena i artikel K.1. Ett sådant beslut innebär att det gemenskapsrättsliga systemet blir gällande, inklusive de kompetenser som domstolen, kommissionen och de övriga institutionerna har. Beslutet måste godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Denna möjlighet har inte utnyttjats. I flera motioner tas upp spörsmålet om vissa frågor på samarbetsområdet inom tredje pelaren skall flyttas över till första pelaren och bli föremål för överstatliga beslut. Sålunda yrkas i motion U19 (fp) att narkotikabekämpning, den yttre gränskontrollen och kampen mot bedrägerier i internationell skala bör föras över till första pelaren. I motion U23 (m) yrkas att vissa åtgärder mot narkotika bör bli föremål för överstatlighet. Enligt den sistnämnda motionen skulle vissa minimiregler beträffande åtgärder mot spridning av narkotika då kunna införas inom hela EU. I motion U21 (kds) yrkas bl.a. att gränskontrollfrågorna skall överföras till första pelaren. I motionerna U22 (v), U25 (c) och U30 (s) förordas att samarbetet inom tredje pelaren även i fortsättningen skall vara mellanstatligt. I två motioner tas upp kommissionens roll när det gäller det rättsliga och inrikes samarbetet. I motion U21 (kds) föreslås att kommissionen får nödvändiga befogenheter att förhindra gränsöverskridande brottslighet, bl.a. genom utvidgad initiativrätt, och i motion U23 (m) begärs att kommissionen skall få initiativrätt inom tredje pelaren. Av avgivna rapporter (se SOU 1995:80 s. 15 f) framgår att varken ministerrådet, kommissionen eller parlamentet är nöjda med utvecklingen inom tredje pelarens område. Särskilt hos kommissionen och märks en besvikelse, men alla tre institutionerna betonar vikten av att komma vidare på detta område. anser att det är hög tid för avgörande framsteg inom den tredje pelaren, och därför måste, anser parlamentet, bl.a. beslut om asylpolitik, yttre gränskontroll, invandringspolitik och aktioner mot narkotikamissbruk gradvis föras in under de traditionella EG-områdenas domän. måste ges möjlighet att fatta beslut med kvalificerad majoritet, menar parlamentet, och begränsningarna i kommissionens initiativrätt bör tas bort. Reflektionsgruppen konstaterar i sitt slutdokument att alla inom gruppen var ense om att regeringskonferensen bör förstärka unionens möjlighet att skydda sina medborgare mot terrorism, handel med droger, tvättning av pengar, utnyttjande av illegal invandring och andra former av internationellt organiserad brottslighet. Många menade att flera frågor inom tredje pelaren borde föras över till gemenskapens kompetensområde, t.ex. invandring, asyl och viseringspolitik och gemensamma regler om kontroll av de yttre gränserna. Några kunde tänka sig att utsträcka gemenskapens kompetensområde till att omfatta bekämpning av drogmissbruk och bedrägerier på internationell nivå samt tullsamarbete. konstaterar i sitt avgivna betänkande (SOU 1996:19) , EU och framtiden att det föreligger enighet om att samarbetet inom den tredje pelaren brister både i effektivitet och i fråga om den demokratiska och rättsliga kontrollen. Orsakerna härtill är många, t.ex. att besluten kräver enhällighet, att tydliga mål saknas, att institutionernas roll är för begränsad och att beslutsprocessen är för krånglig som beslutens rättsliga status är oklar. Kommittén anser att asyl- och invandringsfrågorna bör flyttas till första pelaren. Större effektivitet kan också nås, anförs det, om vissa funktioner i gemenskapssamarbetet tillämpas även när det gäller samarbetet inom den tredje pelaren. Kommissionens initiativrätt och kontrolluppgifter bör kunna utövas i fråga om alla områden inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. Regeringen anför i sin skrivelse att samarbetet inom tredje pelaren även i fortsättningen i huvudsak bör vara mellanstatligt. skall, anförs det, övervägas om inte institutionernas roll kan förstärkas på ett ändamålsenligt sätt och därigenom få till stånd ett mer effektivt och resultatorienterat arbetssätt. Sålunda anser regeringen att kommissionen skulle kunna ges initiativrätt också på de områden inom tredje pelaren där kommissionen saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull- och polissamarbete). Kommissionens roll kan vidare, anförs det, ytterligare förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. En sådan kompetens för kommissionen skulle enligt regeringens mening dels bidra till en ökad effektivitet och likformighet i det nationella genomförandet av konventioner och andra överenskommelser, dels ha fördelar vad gäller konventioner inom det rättsliga och inrikes samarbetet för vilka fungerar som tvistlösare. Regeringen anser vidare att det vid regeringskonferensen bör övervägas hur roll i beslutsprocessen på tredje pelarens område kan utvidgas. Parlamentet borde, anför regeringen, i högre grad än ha tillgång till förslag till beslut som är bindande för medlemsstaterna. I ett sådant fall skulle parlamentet kunna ges möjlighet att inkomma med synpunkter på förslaget. har - med ett undantag - ingen kompetens inom samarbetet i tredje pelarens frågor. Undantaget avser den möjlighet som medlemsstaterna har att i mellanstatliga konventioner föreskriva rätt för domstolen att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra alla tvister om deras tillämpning. Regeringen anser att bör acceptera att domstolen tilldelas en roll som både tvistlösare och uttolkare av konventioner som medlemsstaterna ingår på det rättsliga och polisiära samarbetsområdet. Frågan måste dock, anses det, bedömas från fall till fall med hänsyn till det sakliga innehållet i varje konvention. bör, anförs det, främja förändringar som gör att domstolen kan meddela sina avgöranden snabbare än . Vad beträffar asyl- och invandringsfrågor är det regeringens uppfattning att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av detta område till gemenskapslagstiftningen. Därigenom skulle, anför regeringen, bättre förutsättningar skapas för förverkligandet av den fria rörligheten för personer. Detta borde, anser regeringen, kunna bidra till att lättare finna lösningar för en mer rättvis ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater. Syftet med samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är att - med bibehållen säkerhet och trygghet för medborgarna - uppnå fri rörlighet för personer. Det innebär en avveckling av inre gränskontroller och andra åtgärder vilka kommer att underlätta för personer att fritt röra sig över gränserna. Detta ställer stora krav på samarbetet mellan unionsländerna t.ex. när det gäller brottsbekämpning. Utskottet kan konstatera att brottslighet med internationell anknytning är ett växande problem, och detta gäller inte minst den internationella narkotikatrafiken. Som regeringen anför i skrivelsen är det därför nödvändigt att i samverkan med andra länder finna nya vägar för att bekämpa illegal narkotikahandel och annan kriminalitet med internationell anknytning. I linje med detta är det enligt utskottets uppfattning nödvändigt att göra EU:s rättsliga och polisiära samarbete mer effektivt. Frågan är då om detta kan åstadkommas genom att, såsom föreslås i motionerna, föra över vissa frågor till EU:s första pelare. Enligt vad regeringen anför i skrivelsen är små stater i unionen relativt starkare i EU:s första pelare än i traditionella mellanstatliga relationer. Som framgått ovan är det en utbredd uppfattning att samarbetet inom EU på det rättsliga och inrikes området inte har fungerat tillräckligt bra. Utskottet delar dock regeringens uppfattning att samarbetet på detta område, såvitt det berör utskottets beredningsområde, alltjämt i huvudsak bör förbli mellanstatligt. Detta samarbete berör rättsstatliga kärnområden där det är viktigt att behålla ett nationellt självbestämmande. Särskilt när det gäller den straffrättsliga delen av narkotikapolitiken är det enligt utskottets uppfattning svårt att tänka sig att överlåta beslutanderätten till EU. Från svensk sida bör emellertid, som påtalats, inriktningen vara att det mellanstatliga samarbetet skall effektiviseras. Detta är av flera skäl nödvändigt. Utskottet anser således att med kraft bör engagera sig i arbetet med dessa frågor under konferensen. De förslag till förstärkande av institutionernas roll samt ändring av beslutsnivåerna som regeringen redovisar i skrivelsen bör kunna göra samarbetet inom tredje pelaren mer effektivt och resultatorienterat. Mot bakgrund av vad utskottet nu uttalat bör motionerna U19 (yrkande 5), U21 (yrkande 37) och U23 avstyrkas såvitt gäller nämnda yrkanden om att överflytta vissa frågor från tredje pelaren till första pelaren. Utskottet vill härutöver när det gäller spörsmålet om vilken pelare bekämpningen av narkotika skall ligga under erinra om att narkotikafrågorna redan nu täcks in i samtliga tre pelare; hälsofrågorna i första pelaren (artikel 129), internationella aspekter i den andra och övervakning/kontroll i den tredje pelaren. Motionerna U22 (yrkande 50), U25 (yrkande 20) och U30 (yrkande 1) får, såvitt gäller frågan om att samarbetet inom tredje pelaren alltjämt skall vara mellanstatligt, anses tillgodosedda genom vad utskottet nu anfört i de delar motionerna berör utskottets beredningsområde. I motion U21 (kds) föreslås att kommissionen skall få nödvändiga befogenheter att förhindra gränsöverskridande brottslighet, bl.a. genom utvidgad initiativrätt, och i motion U23 (m) begärs att kommissionen skall få initiativrätt inom tredje pelaren. Som framgått anser regeringen att det bör övervägas om inte institutionernas roll kan förstärkas på ett ändamålsenligt sätt så att samarbetet inom tredje pelaren kan bli mer effektivt och resultatorienterat, en tanke som utskottet uttalat sitt stöd för. Bl.a. anser regeringen att kommissionen inom tredje pelaren skulle kunna ges initiativrätt också på de områden där kommissionen saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull- och polissamarbete). Regeringen anser vidare att kommissionens roll ytterligare kan förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. En sådan kompetens för kommissionen skulle, enligt regeringen, dels bidra till en ökad effektivitet och likformighet i det nationella genomförandet av konventioner och andra överenskommelser, t.ex. när det gäller åtgärder som rör kontrollen av de yttre gränserna, dels ha fördelar vad gäller konventioner inom det rättsliga och inrikes samarbetet för vilka fungerar som tvistlösare. Utskottet, som här delar regeringens uppfattning, anser att nu berörda delar av motionerna U21 (yrkande 41) och U23 i allt väsentligt får anses tillgodosedda genom vad som anförts. Svensk narkotikapolitik i ett EU-perspektiv Tillgången på narkotika i världen är mycket stor. Produktionen av illegal narkotika ökar, som den illegala handeln med narkotika blir alltmer välorganiserad och svårare att bekämpa. De politiska och ekonomiska förändringarna i Öst- och har ökat riskerna för att narkotika skall spridas såväl inom regionen som till andra länder. Det går inte längre att tala om renodlade producent- eller konsumentländer. Där det finns narkotika, där växer också missbruket. I flera europeiska länder förs en intensiv narkotikapolitisk debatt där vissa grupper förespråkar en avkriminalisering av användningen av i första hand cannabis, men det förekommer även förslag om att legalisera användningen av alla typer av narkotika. Av opinionsundersökningar som gjorts framgår dock att sådana krav saknar stöd bland befolkningarna i allmänhet. Ingen regering har heller uttalat sig för en sådan politik. I en del länder har ett kraftfullt avvisande av varje tanke på legalisering också lett till att legaliseringsförespråkarna förlorat mark och debatten i stället inriktats på hur de förebyggande insatserna skall kunna stärkas. Från svensk sida har kampen mot narkotikabrottsligheten setts som en av de viktigaste kriminalpolitiska uppgifterna, och narkotikapolitiska beslut (prop. 1984/85:19 och 46, JuU12, SoU8, SkU9 och UbU7) utgör grunden för en samordnad och intensifierad narkotikapolitik. Den vägledande principen för den svenska narkotikapolitiken är att samhällets samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om att all icke-medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Målet är att skapa ett narkotikafritt samhälle där annat bruk av narkotikan än det som är medicinskt motiverat inte förekommer. Den svenska narkotikapolitiken bygger på ett nära samspel mellan förebyggande åtgärder, kontrollpolitik samt behandling och rehabilitering av narkotikamissbrukare. Regeringens kriminalpolitik är särskilt inriktad bl.a. på kampen mot narkotikabrottsligheten (prop. 1994/95:100 bil. s. 6-8, JuU17 s. 5 f) och i linje härmed är insatser mot narkotika högt prioriterade inom polisen, tullen, åklagarväsendet, kriminalvården, , skolan och olika fritidsverksamheter. När det gäller inriktningen av polisverksamheten mot olika slag av brottslighet anförde regeringen i förra årets budgetproposition bl.a. att polisens arbete med bekämpning av narkotikabrottsligheten bör ha fortsatt hög prioritet. ansåg för sin del att insatserna mot bl.a. narkotikabrottslighet bör ges högsta prioritet i polisarbetet, och narkotikamissbrukets roll som inkörsport till en stor del av brottsligheten underströk, enligt utskottet, vikten av denna prioritering (prop. 1994/95:100 bil. 3, JuU14 s. 6 f, rskr. I motion U22 (v) yrkas att narkotikapolitiken alltjämt skall vara en nationell angelägenhet och att EU inte bör ges rätt att fatta överstatliga beslut i narkotikafrågor. Enligt motionärerna är restriktiva narkotikapolitik en nödvändighet som en motvikt till den internationella narkotikaliberalismen. Utgångspunkten för EU:s narkotikapolitik är att narkotikahandel och narkotikamissbruk är ett problem som kräver åtgärder inom en rad olika samhällssektorer och politikområden. En framgångsrik narkotikastrategi måste inriktas mot att minska både utbud och efterfrågan. En sådan samordnad narkotikastrategi ligger till grund för den europeiska planen för narkotikabekämpning, vilken antogs av i . Den är inriktad mot minskad efterfrågan på narkotika, bekämpning av narkotikahandeln och påverkan på tredje land. Dessa områden avspeglar EU:s tre pelare. Narkotikafrågorna faller ju, som framgått ovan, in under samtliga pelare. Den första avser hälsoskyddsaspekten, den andra avser internationella frågor och den tredje gäller kampen mot narkotikabrott. De efterfrågedämpande åtgärderna (första pelaren) är relativt kortfattat beskrivna i planen. De frågor som tas upp är bl.a. åtgärder riktade mot riskgrupper, information till olika målgrupper, utbildning och träningsproblem för att utveckla strategier för drogprevention samt forskning och utvärdering i fråga om rehabilitering och social integration av drogmissbrukare. Åtgärder mot internationell handel (andra pelaren) omfattar bl.a. multilateralt samarbete genom ett fortsatt deltagande i Pompidougrupp och aktiviteter inom ramen för FN:s drogkontrollprogram. Vidare anges bilateralt samarbete med syfte att stärka nationella och regionala strategier för narkotikabekämpning, användande av antidrogklausuler samt en prioritering av kampen mot narkotika inom handel och bistånd. Åtgärderna för att bekämpa narkotikahandel (tredje pelaren) omfattar bl.a. utveckling av nätverk för utbyte av information och utbildning rörande existerande lagstiftning samt stöd till samarbete med andra länder. Vidare tillkommer ett utvecklat samarbete mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter. Under var och en av de tre pelarna har konkreta strategier utarbetats. Dessa har överlämnats till en grupp av nationella experter som utarbetat en sammanhållen rapport vilken överlämnats till . Rådet har godkänt rapporten och framhållit att det brådskar med att överföra riktlinjerna till operativ och samordnad verksamhet inom unionen.