yttr · GJ05KU5Y · 1996-01-01 00:00:00 — Härefter konstaterar rätten att rådet inte hade fullgjort sin skyldighet att göra en avvägning mellan de föreliggande intressena när det gällde begäran om att få tillgång till de aktuella protokollen. Rådets beslut att inte lämna ut handlingarna ogiltigförklarades därför. Den svenska tidningen har väckt talan mot rådet rörande dess vägran att lämna ut handlingar om Europol. Målet handläggs i förstainstansrätten, och rådet har avgett svaromål. har, liksom och samt parlamentet, anmält intervention i målet på Journalistens sida. och har anmält intervention på rådets sida. har väckt talan mot rådet under åberopande av att rådet inte kan besluta om regler gällande frågor om öppenhet m.m. i den form som skett, dvs. genom bestämmelser i bl.a. rådets arbetsordning. Målet handläggs av och är ännu inte avgjort. Mot bakgrund av bl.a. den lämnade redovisningen kan konstateras att arbetet i rådet och i kommissionen ända tills bedrivits med traditionell di-plomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar till att jämka samman femton olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje. Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå. Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, , låta en motparts position läcka ut i syfte att misskreditera den. Till de krafter som har varit verksamma inom gemenskapen för att insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt plan hör de medlemsländer som nationellt tillämpar en grundläggande offentlig-hetsprincip, men också vars verksamhet präglas av en mycket stor öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion. Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet redan i samband med att undertecknades. I förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring som bildat utgångspunkten för det fortsatta reform-arbetet på detta område. I avsnittet om demokrati, öppenhet och insyn betonar regeringen att det är ett starkt svenskt intresse inför regeringskonferensen att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn och att en offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla för institutionerna inom EU. Regeringen anser att debatterna inom ministerrådet i större utsträckning än bör vara offentliga, när rådet sammanträder som lagstiftare och att protokoll från mötena bör vara tillgängliga för allmänheten. Regeringen avser att vid regeringskonferensen verka för att fördragsändringar genomförs av innebörd att grundläggande principer om offentlighet skall gälla inom EU:s institutioner. Härigenom skulle uppnås att offentlighet blev utgångspunkten för all verksamhet i institutionerna. Kommissionen skulle förpliktas att vaka över att principerna efterlevs. För skulle sådana fördragsförändringar få betydelse som grundval för tolkningen av bestämmelser om offentlighet och sekretess i det EG-rättsliga systemet. Ett fördragsfästande av principerna skulle också ge en nödvändig markering av den betydelse som EU:s medlemsstater fäster vid insyns- och öppenhetsfrågorna. Frågor om offentlighet tas upp i flera partimotioner. m.fl. (m) framhåller i motion U23 att offentlighet är en av de västerländska rättssamhällenas förnämsta kontrollmetoder och att offentlighet och insyn är viktiga både för den folkliga förankringen och kontrollen och för att få en bättre förvaltning av gemensamma angelägenheter. Motionärerna anser att en offentlighetsregel bör föras in i . m.fl. (v) anser i motion U22 att ministerrådets och Corepers möten bör göras offentliga om inte beslut om icke offentlighet tas med två tredjedels majoritet, att möjligheten att sekretessbelägga bör vara starkt begränsad och klargöras i fördragen samt att skälen för ett beslut om sekretess skall redovisas offentligt (yrkande 1). Vidare anser motionärerna att det är bra att regeringen avser att driva frågan om offentlighet och öppenhet på regeringskonferensen men att även införandet av meddelarskydd i traktaten måste vara en högt prioriterad fråga (yrkande 8). m.fl. (mp) anser i motion U29 att svensk offentlighetsprincip skall införas i EU-institutionerna och inte får urholkas genom vidgade sekretessregler (yrkande 10) samt att svensk meddelarfrihet skall gälla även EU-institutionerna (yrkande 11). m.fl. (kds) anför i motion U21 att EU bör införa öppna rådsmöten vid beredning av lagstiftningsförslag samt offentlighetsprincip och meddelarfrihet (yrkande 21). Frågan tas upp även i motion U19 av m.fl. (fp), och motionärerna anser, utan att framställa något yrkande, att företrädare i EU på ett mycket mer pregnant sätt än bör agera pådrivande för att offentlighetsprincipen skall bli gällande. Frågan om möjligheter att direkt verka för en ökad offentlighet inom EU tas upp i motion U27 av (). Hon anser att vi i vår strävan till större insyn bör söka bundsförvanter i andra länder och att riks-dagen bör kunna hjälpa till i detta arbete. Mot denna bakgrund bör samarbe-tet med andra EU-länders parlament i denna fråga intensifieras och riksdags-ledamöter och utskott kunna delta i en planmässig påverkansprocess gent-emot andra parlament. Reflektionsgruppen är ense om att unionens verksamheter behöver göras mer tillgängliga och förståeliga för allmänheten. Begreppet transparens tjänar detta syfte och omfattar olika infallsvinklar. Gruppen har studerat om det är möjligt att förenkla och klarlägga institu-tionernas verksamhet och rekommenderar att dessa på ett bättre sätt använder sig av offentlighet, information och samråd, med särskild hänsyn till en förenkling av de nationella parlamentens arbete. Kommissionens förslag bör tillkännages i ett tidigare skede. Gruppen stöder bruket att ge ut "grönböcker". Dessutom anses att det allt vanligare bruket att träffa inter-institutionella avtal, vilka alla anser vara till nytta, bör åtföljas av att innehållet i dessa sprids till allmänheten och tillkännages offentligt. Gruppen anför att tillämpning av subsidiaritetsprincipen bidrar till ökad insyn. Vid förändringar av rådets organisation och arbetsmetoder måste enligt gruppen bl.a. målet med en högre grad av insyn beaktas. Förutom frågan om att offentliggöra rådets verksamhet rekommenderas att enskilda ges mer information och att lagtexternas tydlighet och kvalitet förbättras. Några av gruppens medlemmar stöder tanken att den allmänna principen om tillgång till unionens handlingar förs in i unionsfördraget. De anser att det inte är tillräckligt att trygga denna princip i sekundärlagstiftningen eller genom politiska åtaganden och att det behövs en rättslig grund i fördraget så att medborgare och nationella parlament garanteras en mer direkt tillgång till sådana handlingar. Andra föredrar att denna princip upprätthålls och utvecklas genom rådets och kommissionens uppförandekod. Utskottets tidigare bedömning av frågor om offentlighet inom EU I sitt yttrande till utrikesutskottet över propositionen om medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, KU2y i bet. UU5) behandlade utskottet frågan om offentlighet och sekretess i EU. Utskottet konstaterade att frågan om allmänhetens rätt till insyn inom unionen sedan tillkomst har varit en viktig fråga. Det är, ansåg utskottet, otvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse visserligen ännu långsam och något tvekande, men dess riktning kan knappast sättas i fråga. Mot denna bakgrund framstod det enligt utskottet som ytterligt osannolikt med en utveckling mot gemensamma, för medlemsstaterna bindande, regelverk som inskränker den medborgerliga insynen. Lika osannolikt föreföll det utskottet att rörelsen mot större öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller ens hejdas. Sammanfattningsvis anförde utskottet att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kunde komma att bli mindre omfattande än tidigare på grund av att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli mindre utförlig än vad vi var vana vid. Här fanns det enligt utskottet emellertid möjlighet för att själv påverka förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet och att driva på arbetet mot ökad öppenhet i gemenskapens institutioner. Som medlem borde således dela med sig av sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens institutioner. 1994/95:UU5) nöjde sig vid sin behandling av propositionen med att konstatera att avsåg att vid ett medlemskap verka för ökad öppenhet inom EU:s institutioner. Utskottet behandlade frågan om ökad öppenhet inom EU även i sitt betänkande 1994/95:KU43. Utskottet framhöll där att en ökad öppenhet i arbetet i EU:s institutioner är en förutsättning för att medlemskapet i EU skall kunna förankras hos svenska folket. Utskottet konstaterade vidare med tillfredsställelse att frågan om allmänhetens rätt till insyn numera är en viktig fråga inom unionen och att det otvetydigt är så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet. Utskottet vidhöll sin mening att regeringen kraftfullt borde verka för en ökad öppenhet i EU:s institutioner samt pekade på att viktiga initiativ i den riktningen också tagits från dansk sida med svenskt understöd. I avvaktan på resultatet av dessa framstötar fann utskottet det inte motiverat att gjorde något uttalande till regeringen i frågan. Inom råder, som framgår bl.a. av utskottets ovan nämnda uttalanden, stor enighet om offentlighetsprincipens betydelse. Regeringen avser också att vid regeringskonferensen verka för att grundläggande principer om offentlighet inom EU:s institutioner skrivs in i . Regeringen har också i andra sammanhang visat att frågan om offentlighet inom EU har hög prioritet. Utskottet har inte någon annan uppfattning än regeringen i fråga om att skriva in grundläggande principer om offentlighet i . Utskottet utgår från att regeringen fortsätter att även i andra sammanhang driva frågor om en offentlighetsprincip motsvarande den svenska och som således även omfattar bestämmelser om meddelarfrihet och registrering av handlingar. När det gäller rådets debatter i lagstiftningsfrågor delar utskottet också regeringens uppfattning om att dessa i större utsträckning bör vara offentliga. Med det anförda anser utskottet syftet med motionerna U21 yrkande 21, U22 yrkandena 1 och 8, U23 i denna del samt U29 yrkandena 10 och 11 tillgodosett. I motion U27 (fp) framhålls den svenska , dess ledamöters och organs möjligheter att medverka för att driva utvecklingen inom EU mot större offentlighet genom att påverka övriga medlemsstaters parlament. Utskottet delar denna synpunkt och utgår från att framför allt talmanskonferensen noga uppmärksammar även denna aspekt vid bedömningar av besöksutbyte med andra parlament och vid det interparlamentariska samarbetet främst med övriga EU-länder. 2.7.2 Lobbyismen inom EU m.fl. (s) tar i motion U24 upp den lobbyverksamhet som bedrivs inom EU:s institutioner och anser att systemet bör ses över. Översynen bör omfatta lobbyismens betydelse för olika beslut inom EU och former för att skapa en ökad öppenhet om hur olika lobbyister påverkat ett ställningstagande. En väg till ökad öppenhet kan vara krav på att de kontakter som påverkat ett ärende noteras i anslutning till ärendet. Eftersom varit oförmöget att kunna ena sig om elementära krav på registrering av lobbyister m.m. måste det enligt motionärerna ankomma på staterna att ta initiativ till en översyn (yrkande 2). Lobbyverksamhet har en mer etablerad och accepterad roll inom EU:s institutioner och beslutsprocess än vad som är brukligt i . Utskottet anser att det kan finnas goda skäl att se över hur beslutsprocessen kan påverkas av lobbysystemet. Diskussioner och försök att skapa regler pågår också inom EU, även om arbetet, som motionärerna påpekar, går trögt och drabbas av bakslag. Utskottet anser inte att detta är en fråga för regeringskonferensen. Utskottet vill dock i fråga om betydelsen av register som är öppna för allmänheten hänvisa till vad utskottet anfört under avsnittet om offentlighetsprincipen, och utskottet vill framhålla att sådana register skulle ge bättre möjligheter till insyn i vad olika företags och organisationers kontakter med institutionerna har haft för inverkan på olika beslut. Något uttalande med anledning av motion U24 yrkande 2 vill utskottet således inte föreslå. 2.8 Skyddet för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter Gemenskapsrätten saknar ett kodifierat fri- och rättighetsskydd. Det har dessutom hävdats att gemensamt beslutade regler gäller framför nationell rätt oavsett dess konstitutionella valör, således principiellt även framför nationell grundlag, och en gemensamt beslutad regel kan alltså inte angripas utifrån det fri- och rättighetsskydd som ges i en nationell författning. Inte heller är unionen ansluten till angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Gemenskapsregler skulle således inte heller kunna angripas hos konventionens övervakningsorgan i . Ett gemenskapsrättsligt fri- och rättighetsskydd har ändå kommit att växa fram, och genom unionsfördraget har den gemenskapsrättsliga primärrätten kommit att innehålla en bestämmelse om respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna. Medlemsstaternas regeringar bekräftar i unionsfördragets ingress den vikt som de fäster vid respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vid rättsstatsprincipen, och i artikel F.2 anges att unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i , och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Bestämmelsen återger den praxis som tidigare utbildats av domstolen. konvention trädde 1953. Konventionen innehåller både materiella bestämmelser om rättigheter och friheter och bestämmelser om upprättandet av en europeisk kommission och en europeisk domstol för de mänskliga rättigheterna. Konventionen är öppen för undertecknande av medlemmarna i . Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna till konventionen. Gemenskapen har ställning som ett eget folkrättssubjekt i förhållande till övriga folkrättssubjekt, dvs. i första hand världens stater. Det anses följa av artiklarna 210 och 211 i EG-fördraget. I artikel 210 sägs att gemenskapen skall vara en juridisk person. I artikel 211 sägs att gemenskapen i varje medlemsstat skall ha den mest vittgående rätts-kapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt den nationella lagstiftningen; den skall särskilt kunna förvärva och avyttra fast och lös egendom samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Gemenskapen skall i sådana fall företrädas av kommissionen. Med det sagda följer inte att gemenskapen också äger rätt att sluta avtal med stater som inte är medlemmar. Varken gemenskapen eller unionen är ju någon stat och besitter därför inte heller en sådans "inneboende" rätt att träffa avtal med andra stater. Unionen har ju över huvud taget inte någon kompetens "i sig", dvs. inte som en stat några av det internationella rätts- syste-met allmänt erkända rättigheter. Tvärtom har unionen principiellt endast de befogenheter som framgår av de konstituerande fördragen och som medlemsstaterna genom att tillträda fördragen har anförtrott den. Det är endast ett fåtal bestämmelser i som uttryckligen ger gemenskapen kompetens att ingå avtal med tredje land. är gemenskapen, ensam eller tillsammans med medlemsstaterna, nu avtalspart i fler än 800 internationella fördrag med sammanlagt fler än 100 icke medlemsstater. Det beror på att dels de uttryckliga kompetensregler som finns har tolkats extensivt, dels traktatkompetens ansetts vara underförstådd i fördraget även på sådana områden där uttrycklig kompetens saknas. Enligt artikel 234 i är gemenskapen förbjuden att försvåra en medlemsstats förpliktelser enligt internationella överenskommelser slutna innan den staten blev en medlemsstat. Enligt innebär detta att EG-fördraget inte påverkar medlemsstaters skyldigheter i förhållande till icke-medlemsstater. Förhållanden medlemsstater emellan regleras däremot uttömmande av . För de flesta av gemenskapens medlemsstater är detta fallet med om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. organ kan följaktligen pröva en talan mot en medlemsstat avseende genomförandet på nationell nivå av gemenskapsåtgärder som strider mot konventionen. Medlemsstaterna kan inte undvika ansvar och kontroll under med hänvisning till att de endast verkställer gemenskapsåtgärder. Med hänsyn till att gemenskapen har utvecklats till ett eget rättssubjekt måste också gemenskapen som sådan kunna göras ansvarig för brott mot internationella rättsregler. Regeln i artikel 228 har av tolkats så att också internationella överenskommelser ingångna av medlemsstaterna innan de blev medlemsstater kan förplikta gemenskapen. Vad beträffar denna princips tillämpning avseende om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna anses gemenskapen dock inte ha övertagit medlemsstaternas förpliktelser. organ anser sig inte behöriga att pröva anmälningar mot gemenskapens institutioner. är det viktigaste instrumentet avseende de i erkända fri- och rättigheterna. Samtliga Europeiska unionens medlemsstater har skrivit under den, och har tydligt förklarat att konventionens fri- och rättigheter också erkänns som gemenskapsrättsliga fri- och rättigheter. Trots detta har man dock inte gått så långt att man förklarat som direkt tillämplig i gemenskapsrätten utan begränsat dess betydelse till en inspirationskälla för regler som hämtar sin ställning som rättskälla ur gemenskapen. En anslutning av gemenskapen till skulle kunna anses göra organ behöriga att pröva såväl anmälningar mellan gemenskapen och andra konventionsstater (som inte också är medlemsstater i EU) som framställningar från enskilda. Regeringen förklarar att ett sätt att betona den vikt som EU:s medlemsländer fäster vid respekten för mänskliga rättigheter vore att ansluta den europeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Frågan om Europeiska unionens anslutning till konvention tas upp i flera partimotioner. m.fl. (m) anser i motion U23 att konventionen bör få direkt rättsverkan också för EU i sig genom att EU får rättslig status och ansluts som en part till konventionen. Åsikten att EG-rättens grundlagar bör förbättras genom att EU får skriva under konvention framförs, dock utan yrkande, också i motion U19 av m.fl. (fp). Likaså utan yrkande anförs i motionen att medborgarnas grundläggande rättigheter och ett förbud mot all sorts diskriminering bör skrivas in i unionsfördragets inledning. m.fl. (v) påpekar i motion U22 att regeringen i skrivelsen framhåller möjligheten att ansluta den europeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Motionärerna anför att det där-med skulle göras tydligt att gemenskapen delar värderingen att individer inte skall diskrimineras på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion eller politisk åskådning. De anför vidare att gemenskapen också borde verka för att individer inte skall diskrimineras på grund av handikapp, ålder och sexuell inriktning. Regeringen bör enligt motionärerna verka för att gemenskapen ägnar uppmärksamhet åt språkliga och etniska minoriteters rättigheter (yrkande 13). m.fl. (kds) anser i motion U21 att bör inledas med en komplett förteckning över grundläggande mänskliga fri- och rättigheter och att därför konvention bör infogas i fördragstexterna (yrkande 4). Motionärerna anser att EU bör få en egen juridisk internationell identitet, som skall gälla inom de områden som EU har kompetens att agera på (yrkande 7). I fråga om katalog över fri- och rättigheter påpekar domstolen att den redan prövar frågan om iakttagande av fri- och rättigheter i enlighet med konvention och medlemsstaternas grundlagstraditioner. En katalog skulle därför inte innebära någon nyordning. Domstolen frågar sig dock om rätten för en enskild att föra talan om ogiltighet enligt artikel 173 angående en rättsakt som direkt och personligen berör den enskilde räcker för att säkerställa ett effektivt skydd mot de överträdelser av grundläggande rättigheter som EU-institutionerna skulle kunna göra sig skyldiga till i sin lagstiftande verksamhet. Reflektionsgruppen ägnar frågor om mänskliga rättigheter och andra grundläggande rättigheter tämligen stor uppmärksamhet. Ett grundläggande synsätt på detta område skulle enligt gruppen för det första bestå i att tydligt uttala den allmänna princip om respekt för de grundläggande rättigheterna som föreskrivs i artikel F.2 och göra den mer användbar. Vad gäller möjligheten till klagomål från enskilda rörande mänskliga rät-tigheter pekar ett flertal av gruppmedlemmarna på den nuvarande inkonse-kvensen som ligger i att medan medlemsstaterna är underkastade övervakningsmekanismerna i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller inte denna kontroll för unionens institutioner och gemenskapslagstiftningen. Det är en allmän, men inte enhällig, uppfattning i gruppen att unionen, om den eller åtminstone gemenskapen blir en juridisk person, bör ansluta sig till europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, och det erinras om att domstolen ombetts yttra sig i denna fråga. Oberoende av det ovan sagda pekar några medlemmar i gruppen på fördelarna med att införa en förklaring om individens rättigheter antingen i bestämmelserna, i en bilaga eller i ingressen. En jämförande undersökning har gjorts av de grundläggande rättigheter som garanteras i medlemsstaterna, som visar de tekniska svårigheterna med en sådan åtgärd. Vad beträffar individuellt skydd på EU-nivå anser dessa medlemmar att det endast är gemenskapens anslutning till europeiska konventionen och/eller införandet av en rättighetsförteckning i bestämmelserna som skulle medföra ett ytterligare skydd, antingen av domstolarna i och i första fallet, eller endast av domstolen i i det andra fallet. Det har också noterats att verkningarna på unionen av de olika förslagen om de grundläggande rättigheterna måste studeras noggrant av konferensen. Reflektionsgruppen har också övervägt frågan om bestämmelser om icke-diskriminering i olika avseenden. om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund-läggande friheterna har enligt utskottets mening en mycket stor betydelse. En anslutning till konventionen av unionen eller gemenskapen skulle innebära en reell förstärkning av skyddet för grundläggande fri- och rättigheter då den skulle förplikta gemenskapen att garantera ett visst minimiskydd och dessutom acceptera en extern rättslig kontroll. Vidare skulle en anslutning ha ett symboliskt värde genom att visa att EU tål en internationell granskning på samma sätt som medlemsstaterna och därför ge en ökad legitimitet.