yttr · GJ05KU5Y · 1996-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda samtliga övriga utskott utom utbildnings- och bostadsutskotten tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 1995/96:30 jämte motioner i de delar som ligger inom respektive utskotts beredningsområde. yttrande avser de delar som rör demokrati och grundläggande fri- och rättigheter, öppenhet och insyn samt institutionella frågor (i huvudsak avsnitten 4 och 10 i skrivelsen) samt frågor om utträde ur och suspension från fördragen. I yttrandet behandlas således motionerna U19 (fp) yrkande 6, U21 (kds) yrkandena 1, 2, 4, 6-8 och 10-25, U22 (v) yrkandena 1-9, 13 och 36, U23 (m) delvis, U24 (s) yrkande 2, U25 (c) yrkandena 1, 2 och 21-26, U27 (fp), U29 (mp) yrkandena 1, 3-11, 26, 28 och 29 samt U30 (s) yrkandena 2-4 och 9-11. 1.1 Europeiska unionen (EU) och dess utveckling tillkom i fördraget om Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa förutsättningar för fred i . För att uppnå detta politiska mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras. Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes av fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG, det s.k. , kan sägas vara ett avtal mellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sig självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmades till varandra. Genom etablerades fyra institutioner:, rådet, kommissionen, domstolen och församlingen, som senare kom att bli parlamentet. De olika gemenskapernas församlingar resp. domstolar gjordes gemensamma genom en konvention 1957, och råden resp. kommissionerna genom det s.k. fusionsfördraget 1967. Den första större revisionen av Parisfördraget (om EKSG) och Romfördragen om EEG och Euratom skedde genom Europeiska enhetsakten 1986 med ikraftträdande . Genom enhetsakten gjordes på det institutionella området viktiga förändringar av beslutsprocessen inom gemenskaperna. När det gällde åtgärder för att förverkliga den inre marknaden skulle besluten i ministerrådet som regel fattas som majoritetsbeslut, och enhällighet krävdes mer undantagsvis. I dessa frågor infördes också en samarbetsprocedur mellan rådet och parlamentet, som stärkte parlamentets ställning men utan att det fick det slutliga avgörandet. Även kommissionen fick en starkare position genom att befogenheterna att tillämpa av rådet beslutade föreskrifter och utfärda tillämpningsföreskrifter till dessa utvidgades. Genom det fördrag som slöts i den holländska staden och som trädde i kraft upprättades Europeiska unionen (EU). Den innesluter tre stora samarbetsområden, tre pelare. Den första pelaren utgörs av Europeiska ekonomiska gemenskapen som betecknas Europeiska gemenskapen (EG). Den andra pelaren omfattar ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitikens område och den tredje ett likaledes mellanstatligt samarbete inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar till att upprätta en ekonomisk-monetär union. Inga djupgående förändringar i den institutionella strukturen blev följden av . Beslutsordningen ändrades dock på flera viktiga punkter. Användning av majoritetsbeslut i rådet vidgades. fick ett ökat inflytande genom medbestämmandeproceduren som bl.a. tillämpas på inre marknadsfrågor. Den ger parlamentet en möjlighet att förhindra beslut av lagstiftningskaraktär. Utvecklingen inom EG har således gått mot ökad överstatlighet. Parlamentets ställning har stärkts i två omgångar. Majoritetsbeslut tillämpas i ökande utsträckning i rådet. Kommissionen har fått en starkare position. Till denna utveckling har emellertid i hög grad bidragit. Domstolens främsta uppgifter är att tolka och tillämpa och regelsystem. Genom sin verksamhet utvecklade domstolen fler av EG-rättens viktigaste principer, bl.a. principerna om EG-rättens företräde framför nationell rätt och om EG-rättens direkta tillämplighet. Maktfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna är i princip given i de grundläggande fördragen. Förändringar av denna kompetensfördelning fordrar således fördragsändringar. Det betyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden eller en ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare samarbetsområden kräver att fördragen ändras. I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Den formella initiativrätten i normgivningsfrågor tillkommer endast kommissionen. Ett förslag från kommissionen är således en förutsättning för att en formell beslutsprocess skall initieras. Kommissionens övervakande roll tar bl.a. sikte på tillämpningen av fördragsbestämmelserna och de bestämmelser som institutionerna antagit med stöd av fördraget (sekundärrätten). Kommissionsförslagen riktas främst till Europeiska unionens råd (ministerrådet) där de viktigaste besluten fattas inom EU. Rådet utgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhällighet i rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet. Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare bli bundna av ett beslut som staten motsatt sig. Europeiska unionens råd skall skiljas från , som är unionens "toppmöte". I ingår medlemsstaternas regeringschefer, presidenter och kommissionens ordförande. Rådet möts en gång för överläggningar och beslut i övergripande politiska frågor. fungerar dels som ett beredande organ till rådet i ett tidigt skede av processen, dels som ett i vissa sammanhang beslutsfattande organ tillsammans med rådet. I det första fallet gäller att rådet inte kan fatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. I det andra fallet finns två former för medverkan: samarbetsförfarandet och medbeslutandeförfarandet. har också en avgörande roll när det gäller att ansluta nya medlemsstater till unionen och ingå s.k. associationsavtal med andra länder. har vidare viktiga kontrollerande funktioner. viktigaste uppgift är att övervaka att EG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och i medlemsstaterna. har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer. Genom infördes en ny institution, revisionsrätten. Dess uppgift är att granska räkenskaperna över gemenskapens och dess organs samtliga inkomster och utgifter. Revisionsrätten skall pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger på kan föreläggas rådet av regeringen i en medlemsstat eller av kommissionen. Rådet kan efter att ha hört och i förekommande fall kommissionen uttala sig för att sammankalla en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar. Denna konferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att i samförstånd komma överens om de ändringar som skall göras i dessa fördrag. Ändringarna skall träda i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. I fastslogs att en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar skall sammankallas för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som skall revideras för att uppfylla de mål för unionen som anges i fördraget. 1.2.2 Förberedelser inom EU - reflektionsgruppen Vid Europeiska rådets möte på beslöt rådet att tillsätta en s.k. reflektionsgrupp med företrädare för de 15 medlemsländernas utrikesministrar, kommissionen och . Vid mötet på anmodades också ministerrådet, kommissionen och att upprätta rapporter med utgångspunkt i en utvärdering av hur unionsfördraget verkat . Rapporterna lades fram när reflektionsgruppens förberedande arbete skulle inledas. Även domstolen och revisionsrätten har avgivit rapporter inför regeringskonferensen. Reflektionsgruppens uppgift var att kartlägga aktuella frågor inför konferensen men inte att förhandla om själva frågorna. Gruppen skulle granska och utveckla idéer om de bestämmelser i unionsfördraget där en revidering förutses och om andra möjliga förbättringar som kan göras i en anda av demokrati och öppenhet. Gruppen skulle också, mot bakgrund av den framtida utvidgningen av unionen, utarbeta alternativ i vissa angivna institutionella frågor, såsom vägning av röster, gränsen för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar av kommissionen och andra åtgärder som anses nödvändiga för att underlätta institutionernas arbete och garantera deras effektivitet mot bakgrund av utvidgningen. Reflektionsgruppen fick senare i uppgift att inrikta sig också på bl.a. subsidiaritetsfrågorna. Reflektionsgruppen avlämnade sin slutrapport vid i . Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté (UD 1995:02, dir. 1995:15) års regeringskonferens. Kommittén - - har i uppdrag dels att låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid denna konferens, dels att stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar. I den första huvuduppgiften ingår att särskilt belysa hur inom ramen för regeringskonferensen skall kunna främja utvecklingen inom sakområden som prioriterar i EU-samarbetet. Vidare skall kommittén skaffa information om förberedelser och debatt som pågår i andra EU-länder, identifiera andra viktiga frågor som kommer att behandlas vid konferensen och närmare analysera dessa utifrån svenska intressen. Bland sådana frågor nämns i direktiven: - konsekvenser av den nu genomförda utvidgningen av unionen för beslutsformer, EU-institutionernas ställning och balansen mellan stora och små medlemsländer, - möjliga eller nödvändiga anpassningar av EU:s institutioner och beslutsformer för att bana väg för en framtida utvidgning till och de baltiska länderna, - eventuella förändringar i den institutionella maktbalansen mellan kommissionen, ministerrådet och , - subsidiaritetsprincipen och dess roll i EU-samarbetet. Kommitténs andra huvuduppgift är att anordna aktiviteter för att stimulera offentlig debatt om regeringskonferensens huvudfrågor. Enligt direktiven skall den särskilt lägga sig vinn om att både positiva och negativa uppfattningar kommer till uttryck och att debatten förs runt om i landet. Särskilda medel har ställts till kommitténs förfogande också för dessa uppgifter. Kommittén skall fortlöpande avge rapporter i enskilda ämnen i den takt och i den utsträckning som kommittén finner lämpligt. Kommittén har i enlighet med sitt uppdrag bl.a. anordnat ett stort antal seminarier och gett ut skrifter och expertrapporter. Kommittén har inte haft till uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med lägga fast ståndpunkter inför konferensen. Kommittén är dock oförhindrad att, när den finner lämpligt, göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vid beredningen av svenska förhandlingspositioner. Kommittén har avlämnat sin rapport "regeringskonferens med Europeiska unionens medlemsstater - svenska intressen" (SOU 1996:19). uttalade vid sin behandling av ett antal motioner om EU:s institutioner m.m. (bet. 1994/95:KU43, rskr. 387) att det är angeläget att regeringen fortlöpande håller informerad om utvecklingen av förberedelsearbetet inför regeringskonferensen. borde också ges tillfälle att ge synpunkter på detta arbete. Regeringen borde överlämna en skrivelse till med en redovisning för uppläggningen av förberedelsearbetet samt för vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. Förankringen av de konkreta ställningstagandena före och under regeringskonferensen borde däremot i enlighet med den fastställda ordningen ske i . Statsrådet redovisade i ett anförande i regeringens arbete i vad avser den information till och det samråd med som skall äga rum inför och under regeringskonferensen (prot. 1994/95:113). Samråd om svenska intressen vid konferensen har ägt rum med . Regeringen redovisade i en skrift "Svenska principiella intressen inför " sina utgångspunkter inför konferensen. 2 Frågor inför regeringskonferensen framhöll vid sitt möte i att regeringskonferensen bör studera de bestämmelser i unionsfördraget som enligt fördraget skall ses över, liksom de frågor som vid tidigare toppmöten beslutat skall granskas av konferensen. framhöll att regeringskonferensen rent allmänt bör studera de förbättringar som måste genomföras i fördragen för att anpassa unionen till dagens verklighet och morgondagens krav. Detta bör ske mot bakgrund av reflektionsgruppens arbete. När det gäller regeringskonferensens innehåll är medlemsländerna skyldiga att behandla de frågor som nämns i unionsfördraget. Dessa är utrikes- och säkerhetspolitik, medbeslutandeproceduren, rättsaktshierarkin, budgetfrågor, energi, turism och räddningstjänst. Förutom den obligatoriska översynen kan regeringskonferensen ta upp frågor i enlighet med de målsättningar som anges i fördragets två inledande artiklar (artiklarna A och B), vilket omfattar i stort sett samtliga samarbetsområden i unionen. Vid tidigare möten med har också olika institutionella frågor tagits upp som rör bl.a. beslutsproceduren i rådet och alla andra åtgärder som är nödvändiga för att underlätta institutionernas arbete i en anda av demokrati och öppenhet samt säkerställa att de fungerar effektivt med tanke på en utvidgning. Vid fastslogs att regeringskonferensen skall inledas i . beslöts att konferensen skall hålla regelbundna möten i princip en gång på utrikesministernivå. Arbetet skall förberedas av en grupp av företrädare för varje medlemsstats utrikesminister och kommissionens ordförande. Vidare beslöts att skall vara nära knutet till konferensens arbete. Företrädare för de länder i med vilka Europaavtal ingåtts samt och skall underrättas regelbundet om utvecklingen av diskussionerna och beredas tillfälle att redogöra för sina synpunkter i samband med ordförandeskapets möten. Någon slutlig agenda för regeringskonferensen är inte fastställd. 2.2 Huvudsakligt innehåll i regeringens skrivelse Redogörelsen inriktas på frågor som ligger inom beredningsområde. I skrivelsen framhåller regeringen att uppgiften regeringskonferens är att se över de grundläggande fördragen i ljuset av unionens mål och att regeringskonferensen äger rum i en situation då unionen står inför stora utmaningar, internt och externt. måste, påpekar regeringen, lägga grunden för en utvidgning av EU med länderna i inklusive de baltiska staterna samt och . EU:s institutioner måste därför anpassas till att fungera i en väsentligt större medlemskrets. Regeringens utgångspunkt är att EU också i fortsättningen kommer att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål. Bland de övergripande svenska målsättningarna betonar regeringen att ser öppenhet som ett instrument för att stärka det medborgerliga inflytandet och att ett öppnare, enklare och effektivare EU också är en förutsättning för ökat folkligt stöd och demokratisk legitimitet. I avsnittet om demokrati, öppenhet och insyn betonar regeringen att det är ett starkt svenskt intresse inför regeringskonferensen att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn och att en offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla för institutionerna inom EU. Ett sätt att betona den vikt som EU:s medlemsländer fäster vid respekten för mänskliga rättigheter vore enligt regeringen att ansluta den europeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Regeringen framhåller att är oöverskådligt och svårbegripligt, och att regeringen kommer att verka för att det skall göras enklare och lättare att förstå. Beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är många och komplicerade. Regeringen påpekar att detta är ett demokratiskt problem som också hämmar effektiviteten i beslutsfattandet och avser att verka för färre och enklare beslutsprocedurer och effektiviserat beslutsfattande. Regeringen anser att de nationella parlamentens roll i beslutsprocessen bör stärkas eftersom denna roll är av fundamental betydelse för EU-samarbetets demokratiska legitimitet. Beträffande de institutionella frågorna är utgångspunkten för att vi är starkt betjänta av ett gemensamt regelverk vad gäller den ekonomiska integrationen med harmoniserade regler på vissa områden. En enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket förutsätter starka, effektiva och oberoende institutioner för verkställighet, kontroll och revision, tvistlösning samt beivrande av brott mot gemenskapsrätten och missbruk av gemenskapens medel. Av detta följer att bör slå vakt om en fortsatt stark roll för kommissionen, revisionsrätten och domstolen inom EU-arbetet. Regeringen anser att det är en central uppgift för regeringskonferensen att förbereda institutionella anpassningar som möjliggör en utvidgning av unionen med nya medlemmar. Rådets arbetsformer bör enligt regeringen ses över i syfte att bringa bättre ordning och klarhet i mötes- och beslutsprocedurer. Vidare bör en förstärkt budgetdisciplin inom lagstiftnings- och budgetprocesserna eftersträvas. Kommissionen bör vara handlingskraftig och effektiv, och åtgärder för att höja effektiviteten inom kommissionen bör stödjas. är enligt regeringen en garant för likabehandling, och en fortsatt stark och oberoende domstol är därför ett svenskt intresse. bör acceptera att domstolen tilldelas en roll som både tvistlösare och uttolkare av konventioner som medlemsstaterna ingår på det rättsliga och polisiära samarbetsområdet. Frågan måste dock bedömas från fall till fall med hänsyn till det sakliga innehållet i varje konvention. bör enligt regeringen ha en fortsatt betydelsefull roll för parlamentet i EU:s beslutsprocess, och bör verka för detta. Åtgärder bör övervägas för att ge en starkare roll vad gäller kontroll av unionens finanser. Revisionsrätten bör vara fortsatt stark, och bör verka för detta. 2.3 Utskottets allmänna överväganden Som nämnts ovan har tidigare uttalat dels att regeringen för bör redovisa uppläggningen av förberedelsearbetet samt vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla, dels att förankringen av de konkreta ställningstagandena före och under regeringskonferensen i enlighet med den fastställda ordningen bör ske i . Regeringen har i skrivelsen lämnat en redogörelse för sin inställning inför regeringskonferensen. Redogörelsen är i många avseenden kortfattad. Den innehåller inga förslag till förhandlingspositioner. Utskottet vill därför understryka vikten av att en fortsatt förankring av konkreta ställningstaganden kommer att ske i . Därutöver vill utskottet understryka vikten av att även utskotten hålls informerade. framhöll vid sin behandling av frågan om hur samrådet mellan regeringen och skulle ske i EU-frågor (bet. 1994/95:KU22) att det är nödvändigt att utskottens kunskaper och synpunkter tas till vara i samrådsförfarandet, och att det är fråga om en ömsesidig process mellan utskotten och nämnden. ansåg det viktigt att utskottens ledamöter och tjänstemän håller sig väl informerade och att ledamöter och tjänstemän också ser det som viktigt att påminna om väntade ärenden och dagordningar inom EU. Utskottet genomför i annat sammanhang en utvärdering av samrådsförfarandet i EU-frågor, och utskottet kan då ha anledning att lämna närmare synpunkter på informations- och samrådshanteringen i . Frågan om en ny folkomröstning för det fall regeringskonferensen leder till annat än betydelselösa förändringar av unionsfördraget tas upp i motion U30 av yrkande 3. Utskottet anser inte att det finns skäl att nu ta ställning till frågan om en folkomröstning med anledning av eventuella fördragsändringar, och utskottet avstyrker motionen i denna del. 2.3.2 Förenkling av fördragen m.m. I sin skrivelse framhåller regeringen att är oöverskådligt och svårbegripligt och bör göras enklare och lättare att förstå. Regeringen kommer att verka för detta vid regeringskonferensen. I motion U21 av m.fl. (kds) anför motionärerna att fördragen som reglerar EG, Euratom samt bör fusioneras i ett enda fördrag för att få fram en enhetlig och förenklad lagstiftning (yrkande 6). Reflektionsgruppen anser allmänt att det är nödvändigt att i så hög grad som möjligt förenkla själva texten till fördraget så att innehållet blir klarare och mer lättförståeligt och därför tillgängligt för de medborgare som är intresserade av att läsa och studera det. Samtliga gruppmedlemmar kunde, när det gäller räckvidden för det arbete som skall utföras, enas om en minimal förenklingsprocess som innebär att alla föråldrade bestämmelser stryks och artiklarna omnumreras. Kommissionen har i sin rapport förordat att såväl de tre gemenskaperna och unionen som fördragen sammanförs till en enhet. Utskottet konstaterar att det synes vara en allmän uppfattning att fördragen bör förenklas. Redan i propositionen om medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19) anmärktes att de särskilda reglerna om kol- och stålprodukter i Parisfördraget, i den mån de anses nödvändiga för framtiden, förmodades komma att fogas in i regelverk, då Parisfördraget löper ut. Utskottet utgår från att behovet av förenkling, även i fråga om de tre gemenskapernas förhållande till varandra, kommer att drivas av regeringen under regeringskonferensen och anser inte att behöver göra något uttalande med anledning av motionen i denna del. 2.4 Gemenskapens och medlemsstaternas kompetens Gemenskapssamarbetet vilar på principen om tilldelade befogenheter, dvs. de gemensamma institutionerna har de befogenheter som medlemsstaterna har beslutat att tilldela dem. Dessa befogenheter framgår mer eller mindre tydligt av gemenskapsfördragen. Av detta följer att gemenskapsinstitutionerna principiellt endast kan tillerkännas ytterligare befogenheter genom att medlemsstaterna kommer överens om det i ett nytt fördrag som antingen lägger nya samarbetsområden till de existerande eller utvidgar gemenskaps-kompetensen inom de tidigare samarbetsområdena. i dess lydelse enligt fördraget i begränsar EG:s handlande på olika sätt. Det fastslås att gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har uppställts enligt fördraget (artikel 3b första stycket). Denna s.k. legalitetsprincip innebär att gemenskapens institutioner kan handla endast när en befogenhet uttryckligen ges i fördraget. Institutionerna kan alltså inte själva bestämma sin egen kompetens. Det fastslås vidare att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget (artikel 3b tredje stycket).