yttr · GJ05KU5Y · 1996-01-01 00:00:00 — Motionärerna anser att de nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen bör förbättras, bl.a. genom rätt att utfråga kommissionärer inför nationella parlamentsutskott. m.fl. (v) anser i motion U22 att initiativrätt i lagstiftningsfrågor bör ges de nationella parlamenten (yrkande 3). m.fl. (mp) anser i motion U29 att de nationella parlamenten skall ges rätt att medverka i EU:s beslutsprocesser genom att få initiativrätt och kunna lägga fram förslag till EU-regler (yrkande 3). Motionärerna anser också att parlamenten och deras motsvarigheter till bör rekommenderas vara beslutande inför ministerrådsmöten (yrkande 4) och att det slutna Coreper skall ersättas med en parlamentariskt förankrad förberedelseprocess (yrkande 8). m.fl. (kds) anser i motion U21 att en modell bör etableras som innebär att medlemsländernas nationella parlament systematiskt rådfrågas av sina regeringar inför lagstiftningsbeslut i rådet (yrkande 24). Motionärerna har också en annan infallsvinkel på frågan om de nationella parlamentens inflytande och anser att kommissionen bör sända sina lagstiftningsförslag på remiss till de nationella parlamenten för yttrande (yrkande 25). Ett yrkande i motion U22 om förändring av kommissionens status med initiativrätt endast för de nationella parlamenten behandlas i avsnittet om kommissionen. Nationella parlament bör enligt reflektionsgruppen delta på ett lämpligt sätt (p. 92 och 93). Gruppen anser att de nationella parlamentens huvudsakliga roll i relation till EU:s beslutsfattande ligger i den övervakning och kontroll som varje nationellt parlament utövar i fråga om sin regerings åtgärder i rådet. Många i gruppen anser att unionens beslutsförfaranden bör organiseras på ett sätt som tillåter de nationella parlamenten att på tillfredsställande sätt granska och påverka sina respektive regeringars ställningstaganden i samband med unionens beslutsfattande. De nationella parlamenten bör enligt gruppen förses med all nödvändig information om unionen och dess institutioner. Institutionerna, i synnerhet kommissionen och rådet, skall organisera sitt arbete så att de nationella parlamentens uppgifter underlättas. Detta kan åstadkommas genom fördragsändring och/eller genom en lämplig uppförandekod så att nationella parlament före rådsbehandlingen (ca ) får klar och komplett dokumentation om varje substantiellt legalt kommissionsförslag på sina respektive officiella språk. Några av gruppens medlemmar nämner (p. 96) som en praktisk förbättring för de nationella parlamenten att det skulle vara värdefullt om kommissionärerna framträdde inför de nationella parlamenten när detta är lämpligt. Beträffande en rätt för de nationella parlamenten att ta initiativ i lagstiftningsfrågor enligt motionerna U22 yrkande 3 och U29 yrkande 3, vill utskottet hänvisa till sina överväganden i avsnitten om rådet och kommissionen, där utskottet anser att det vore ett för stort ingrepp i maktbalansen mellan institutionerna. De nationella parlamenten bör i stället i första hand verka genom sina regeringar i ministerrådet. Partier och enskilda ledamöter kan givetvis utnyttja också andra vägar för att driva de frågor de finner angelägna. Stor samstämmighet synes enligt utskottet råda om behovet av att skapa bättre förutsättningar för medlemsstaternas parlament att utöva inflytande i beslutsprocessen. Utskottet vill understryka betydelsen av att sådana förutsättningar skapas, och utskottet anser att detta bör kunna ske genom en ordning som den reflektionsgruppen skisserat. Härigenom bör syftet med motionerna U21 yrkande 24 och U25 yrkande 22 i denna del vara tillgodosett. Någon formlig remiss till de nationella parlamenten enligt yrkande 25 i motion U21, vilket för del skulle kräva ett formellt ställningstagande till förslag som kan ha långt kvar till slutversion, anser utskottet däremot inte vara lämplig. Parlamentens inflytande bör utövas i andra former. Utskottet ser däremot gärna att förslag från kommissionen och dess arbetsgrupper, i form av grönböcker eller annat, på ett enkelt sätt görs tillgängliga för ledamöter i de nationella parlamenten och andra. - Användningen av s.k. grönböcker kommer också att beröras i avsnittet om öppenhet och insyn i EU:s institutioner. Såvitt gäller den interna beslutsordningen inför beslut i rådet vill utskottet framhålla att denna beslutsordning bör bestämmas av vederbörande medlemsstat, och utskottet avstyrker motion U29 yrkande 4. Det är enligt utskottets mening viktigt att den ställningstaganden i ministerrådet har stöd i och att övriga regeringar har den förankring för sina ställningstaganden som anses erforderligt i respektive land, men utskottet anser det uteslutet att så som föreslås i yrkande 8 i motion U29 ersätta förberedelsearbetet inom Coreper med en "parlamentariskt förankrad förberedelseprocess". - En annan sak är att det kan finnas skäl att överväga hur den svenska skall kunna ges inblick i bl.a. förberedelseprocessen. I motion U27 nämns, utan yrkande, möjligheten att placera parlamentariska delegater vid EU-representationen på ett sätt liknande det som gäller för parlamentariska FN-delegater. Utskottet har anledning att i annat sammanhang återkomma till denna fråga. viktigaste uppgift är att övervaka att EG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och i medlemsstaterna. har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer. Domstolen har i ett antal mål successivt utvecklat sin ståndpunkt att EG-rätten är en rättsordning av eget slag, som är självständig och integrerad med medlemsländernas nationella rättssystem. Tolkningsbesked kan lämnas av domstolen på förhand. En nationell domstol som skall tillämpa en EG-regel kan inhämta besked från , innan den avgör målet. I vissa fall skall förhandsbesked inhämtas. Det gäller i första hand domstolar i sista instans, om saken är sådan att en tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att den skall kunna avgöras. Förhandsavgöranden kan avse tolkningen av fördragen, giltigheten och tolkningen av rättsakter utfärdade av gemenskapernas institutioner samt tolkningen av stadgar för organ som upprättats av rådet, när stadgarna föreskriver det. har i sin rättspraxis slagit fast att den nationella domstolen blir bunden av tolkningsbeskedet. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutio-nerna. Domstolen kontrollerar att institutionerna i sin normgivning inte överskrider eller åsidosätter gemenskapsrättens regler. Detta sker på talan av en medlemsstat, rådet eller kommissionen. Även kan väcka talan för att tillvarata sina rättigheter. En enskild fysisk eller juridisk person kan väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut "som även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom" (artikel 173). Domstolen prövar också om , rådet eller kommissionen i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, s.k. passivitetstalan. kontroll riktar sig också mot medlemsstaterna. Talan avser här oftast underlåtelse dvs. att en stat har förhållit sig passiv när gemenskapsrätten har krävt att den skall handla. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en annan medlemsstat, dels av kommissionen. Enskilda personer saknar helt möjlighet att föra talan mot en medlemsstat. Domstolens dom är en ren fastställelsedom och kan inte direkt gripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Om det uppstår en fråga om en medlemsstat efterkommit en dom kan talan väckas på nytt vid domstolen. Finner domstolen att domen inte följts kan staten föreläggas att betala ett standardbelopp eller vite. I vissa fall fungerar domstolen som en ordinär domstol och dess behörighet är då inte begränsad till rättslig kontroll. Domstolen har full prövningsrätt beträffande a) mål som gäller påföljder enligt förordningar som antagits av och rådet gemensamt eller av rådet i den mån detta har föreskrivits i förordningen i fråga (artikel 172), b) mål mot gemenskaperna om utomobligatoriskt skadestånd för skada som vållats av institutionerna eller av institutionernas anställda under tjänsteutövning (artikel 178), c) rättsfrågor i mål mellan gemenskaperna och de anställda om löner, anställningsvillkor m.m. Till domstolen är knuten en förstainstansrätt med behörighet att i första instans pröva och avgöra vissa grupper av ärenden, bl.a. sådana s.k. tjänstemannamål som nämnts. Domstolen sammanträder enligt huvudregeln (artikel 165) i plenum. Domstolen kan dock arbeta på avdelningar för vissa förberedande utredningar eller vissa grupper av ärenden. Om en medlemsstat eller en gemenskapsinstitution som är part i ärendet begär det skall dock domstolen sammanträda i plenum. Förfarandet vid domstolen skall bestå av en skriftlig och en muntlig del (artikel 17 i protokoll A, domstolens stadga). Stater och gemenskapens institutioner skall företrädas av ett ombud som utses för varje ärende. Övriga parter skall företrädas av normalt en advokat som är behörig att uppträda inför domstol i någon av medlemsstaterna. Domstolen består av 15 domare. De utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd (artikel 167). Det finns inga formella krav som säger att varje land skall utse en domare, men i praktiken föreslår staterna var sin kandidat. Domarna utses för av . De kan efter en sexårsperiod utses på nytt. Vid domstolen finns också nio s.k. generaladvokater, som utses på samma sätt som domarna. Generaladvokaternas uppgift är att avge yttranden över de ärenden som handläggs vid domstolen. Även förstainstansrätten består av 15 domare. är enligt regeringen en garant för likabehandling, och en fortsatt stark och oberoende domstol är därför ett svenskt intresse. Principen om en domare från varje medlemsland måste enligt regeringen upprätthållas. har - med ett undantag - ingen kompetens inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Undantaget avser den möjlighet som medlemsstaterna har i artikel K.3.2 att i mellanstatliga konventioner föreskriva rätt för domstolen att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra alla tvister om deras tillämpning. På vilket sätt detta skall ske regleras närmare i respektive konvention. Att tolka konventionsbestämmelserna innebär - om konventionen föreskriver detta - att domstolen på begäran av nationella domstolar lämnar bindande besked om hur bestämmelserna skall tolkas (förhandsavgörande). Att avgöra tvister om konventionernas tillämpning innebär att är tvistlösningsorgan vid oenighet mellan medlemsländer om tillämpningen av konventionerna. bör enligt regeringen acceptera att domstolen tilldelas en roll som både tvistlösare och uttolkare av konventioner som medlemsstaterna ingår på det rättsliga och polisiära samarbetsområdet. Frågan måste dock bedömas från fall till fall med hänsyn till det sakliga innehållet i varje konvention. bör enligt regeringen främja förändringar som gör att domstolen kan meddela sina avgöranden snabbare än . I två av de tre konventioner som undertecknades (bedrägeri- och tullsamarbetskonventionerna) har tilldelats rollen som tvistlösare. I den tredje konventionen (Europolkonventionen) är tvistlösningsfrågan reglerad så att det ges möjlighet att hänskjuta en uppkommen tvist till ett tvistlösningsorgan. I samband med undertecknandet har tillsammans med övriga medlemsstater utom i en deklaration förbundit sig att hänskjuta uppkomna tvister till . m.fl. (m) anför i motion U23 i denna del att EU:s rättsliga system är särskilt viktigt för de små länderna som en motvikt till det politiska inflytandet. Med tanke på respekten för rättsordningen är det angeläget att de långa väntetiderna för målens behandling väsentligt nedkortas. Allmänhetens praktiska möjligheter att föra sina ärenden till domstolen bör förstärkas i de fall en enskild har en konflikt med någon av EU:s institutioner. m.fl. (kds) anför i motion U21 att EU tack vare präglas av fasta rättsliga principer och att domstolens starka position måste behållas (yrkande 17 i denna del). () anser i motion U30 yrkande 11 att politikens position i förhållande till juridiken bör stärkas inom EU. m.fl. (v) anser i motion U22 att det i traktaten bör klargöras att domstolen inte kan fatta beslut mot medlemsländernas grundlagar (yrkande 2). Vidare tar m.fl. i motion U22 upp domstolens möjlighet att behandla frågor om varuhandel ur miljösynpunkt och anför att domstolen skall anlägga miljö- och konsumentaspekter, inte aspekten om varors rörlighet. Motionärerna anser att domstolen därför bör förstärkas med en kompetent miljöinstans (yrkande 36). (mp) anser i motion U29 att domstolens roll bör stärkas så att den kan tvinga fram ekonomiska sanktioner mot dem som inte följer miljölagarna (yrkande 28) och att individens rätt att föra talan mot dem som inte följer miljölagarna också bör stärkas (yrkande 29). I fråga om domstolens sammansättning anför m.fl. (m) i motion U23 att även samtliga medlemsländer bör representeras av en domare i domstolen. Denna ståndpunkt förs utan yrkande fram även i motion U25 av m.fl. (c). m.fl. (kds) anser i motion U21 att domarna i domstolen bör utses av medlemsländernas regeringar efter det att har uttryckt sin åsikt om utnämningsförslagen (yrkande 17 i denna del). När det gäller utnämningen av domare uttalar sig domstolen klart emot att domarkandidater skall förhöras av utskott i innan de utnämns. Sådana förhör skulle kunna leda till att kandidaternas opartiskhet ifrågasätts, bl.a. genom att de skulle nödgas redogöra för sin inställning i frågor som kunde komma att prövas av domstolen. Inom gruppen råder enighet om behovet av att stärka domstolens funktion, varvid särskilt betonas den roll domstolen spelar i övervakningen av en gemenskap grundad på rättssäkerhet, i säkerställandet av enhetlig rättstillämpning vid tolkningen av gemenskapsrätten samt för att värna om den enskildes medborgerliga rättigheter. Ett flertal medlemmar stöder av rättssäkerhetsskäl en utvidgning av domstolens roll inom området för inrikes och rättsliga frågor, för att säkerställa skyddet av den enskildes rättigheter som skulle kunna försämras inom dessa områden. Vad beträffar domstolens sammansättning och antal ledamöter anser en majoritet av medlemmarna att domarnas ämbetsperiod bör utsträckas till , utan möjlighet till förnyad utnämning. Eftersom unionen kan komma att utvidgas anser några att antalet domare bör vara färre än antalet medlemsstater för att effektivitet och stadga skall säkerställas. Andra menar att samtliga stater bör ha en domare i domstolen så att rättsväsendet i alla medlemsstaterna är företrätt. En medelväg som föreslagits är att för den nationella delaktighetens skull inte bara domare skall räknas utan också generaladvokater. uttalande av utskottet om möjligheten av konflikt mellan EG-rätt och svensk rätt I samband med behandlingen av frågan om grundlagsändringar inför det svenska EU-medlemskapet (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, rskr. 275) framhöll utskottet bl.a. att EU-institutionerna inom sina verksamhetsområden endast kan handla med uttryckligt stöd av bestämmelser i fördragen, även om denna s.k. legalitetsprincip inte innebär att beslutsbefogenheterna låter sig lätt fastställas. Unionen har emellertid inte någon kompetens att själv bestämma om innehåll och omfattning av sin egen kompetens. Utökade uppgifter och befogenheter måste komma till stånd genom fördragsförändringar. Utskottet ansåg liksom regeringen att det synsätt, som enligt den tyska författningsdomstolen gällde för del också borde gälla för vidkommande. Synsättet innebär att om något EU-organ skulle komma att besluta rättsakter som går utöver unionsfördraget skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan och tyska statsorgan av konstitutionella skäl vara förhindrade att tillämpa dem. De tydligaste överstatliga dragen framkommer, enligt vad utskottet påpekade, i EG:s rättsordning, såsom den utformats i samband med avgöranden av . Domstolens uttalanden har klargjort att medlemsstaterna inom begränsade områden har överlåtit nationella beslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna som har upprättats genom fördragen. Det var tillämpningen av principen att EG-rätten går före konkurrerande nationell rätt vid kollisioner mellan EG-rätten och konstitutionella regler som enligt utskottets uppfattning framför allt vållat diskussion såväl här hemma som i andra länder. Enligt utskottets mening borde risken för att sådana kollisioner uppstår inte överdrivas. Den genomgång som inför EG företagit av de svenska grundlagsreglernas förhållande till gemenskapsrätten visar att den alldeles övervägande delen av grundlagarnas bestämmelser rör internt svenska förhållanden som även vid ett EG-medlemskap skulle förbli svenska. Däremot skulle vissa av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter, om normgivningsmakten samt om rättskipning och förvaltning komma att påverkas direkt eller indirekt. Detsamma gällde enligt utredningen några regler i tryckfrihetsförordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet ville framhålla att risken för kollisioner på fri- och rättighetsområdet minskar om de bestämmelser som finns i inledning följs. Där framhålls att unionen skall respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna, vilkas styrelseform bygger på den demokratiska principen. Unionen skall också respektera grundläggande rättigheter som allmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa principer garanteras i om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och sådana de framgår av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. När det gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med sina detaljrika regler var konfliktriskerna enligt utskottets uppfattning större. Problemet sammanhänger med att svensk offentlighets- och yttrandefrihetslagstiftning inte bara åtnjuter grundlagsskydd utan också i materiellt hänseende är väsentligt mer långtgående än i andra europeiska länder. När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter som faktiskt överlåts vid ett medlemskap var givetvis utgångspunkten det svenska anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen. Även om dessa beslutsbefogenheter inte helt lätt lät sig fastställas, måste gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut basera sig på de grundläggande fördragen. I de fördrag som skulle tillträda vid ett medlemskap var enligt utskottets bedömning gemenskapernas beslutsbefogenheter på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs utomordentligt begränsade. Tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen är liksom offentlighetsreglerna nationella angelägenheter. Gemenskapens institutioner kan inte på fördragen grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden. En annan sak är att inom de områden där institutionerna har befogenhet att fatta beslut det kan beslutas regler som berör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor. Enligt utskottets bedömning kunde dock de regler som gemenskapens institutioner får besluta om inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka svensk tryck- och yttrandefrihetslagstiftning och svenska offentlighetsregler bygger. En ändring av detta förhållande skulle förutsätta en fördragsändring. Skulle det bli aktuellt att genom sådana fördragsändringar överlåta beslutanderätt som direkt tar sikte på tryck- och yttrandefrihetsfrågor ansåg utskottet att detta inte borde ske utan samtidig ändring av grundlag. Utskottet ville framhålla att om EG beslutar ett direktiv som strider mot svensk grundlag kan det inte genomföras här utan att grundlagen först ändras. Direktiven förutsätter nationell lagstiftning och kan ju inte lagstifta i strid med grundlag. Från EG-rättslig synpunkt inträder dock en skyldighet att ändra grundlagen. Saken skulle enligt utskottet ställas på sin spets om EG beslutade en direkt tillämplig förordning som strider mot någon regel i svensk grundlag. Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, borde enligt utskottet den svenska hållningen inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta ett sådant beslut som det fattat. Ligger med andra ord den beslutade rättsakten inom det område där beslutanderätten överlåtits? Blir svaret att den ligger utanför detta område, är den inte giltig som EG-rätt i . I fråga om roll m.m. framhålls i regeringens skrivelse att är en garant för likabehandling, och att en fortsatt stark och oberoende domstol därför är ett svenskt intresse. Denna inställning synes vara densamma i motionerna U23 och U21 yrkande 17 i denna del. Utskottet delar regeringens och motionärernas uppfattning om att en fortsatt stark och oberoende domstol är ett svenskt intresse. Utskottet anser det vidare viktigt att beslut med politisk innebörd fattas av politiskt ansvariga instanser. Konsekvenserna av sådana beslut kan ibland behöva tolkas av juridiska instanser. Utskottet anser inte att motion 30 yrkande 11 bör föranleda något uttalande. I fråga om förhållandet mellan EG-rätt och medlemsstaternas grundlagar konstaterar utskottet att domstolen tillämpar den gemensamma EG-rätten, som grundar sig på att medlemsstaterna överlåtit en del av sin beslutanderätt till gemenskapen. Frågan om förhållandet mellan EG-rätten och medlemsstaternas grundlagar och hur de olika staterna hanterat sin nationella lagstiftning i samband med sin EG-anslutning låter sig inte utan en omfattande genomgång besvaras. För svensk del har frågan behandlats i det ovan refererade betänkandet. Utskottet har därvid konstaterat att överlåtit en del av sin beslutsrätt till något EG-organ, men om en beslutad rättsakt inte ligger inom det område där beslutanderätt överlåtits, betraktas den som inte giltig för svensk del. Någon generell bestämmelse om förhållandet mellan EG och medlemsstaternas grundlagar av det slag som föreslås i motion U22 yrkande 2 anser utskottet med det sagda inte att det finns anledning för att verka för. Yrkandet om att införa en miljöinstans i domstolen har sin bakgrund i önskemål att större hänsyn skall tas till miljö- och konsumentaspekter och inte bara till det i EG-samarbetet ursprungligen centrala intresset av varors fria rörlighet och icke-diskriminering. Frågor om ändringar i EG-rätten i detta syfte bör behandlas i anslutning till de materiella bestämmelserna om varurörlighet och inte som en fråga om domstolens handlingsutrymme. Domstolen har att tillämpa den rätt om bl.a. varors fria rörlighet som i behörig ordning beslutas inom EG. Frågor om innehållet i denna rätt ligger inte inom utskottets beredningsområde. Utskottet finner inte skäl att med anledning av motion U22 yrkande 36 förespråka en så genomgripande förändring av domstolens sammansättning och uppgifter som införandet av en ämnesinstans för ett visst sakområde skulle innebära. Beträffande yrkandena i motion U29 om möjligheter för domstolen att tvinga fram ekonomiska sanktioner mot dem som inte följer miljölagarna och om individens rätt att föra talan i sådana ärenden konstaterar utskottet att motionen är vag såvitt avser de brister i gällande ordning som motionärerna önskar åtgärdade och såvitt avser vilka förändringar som mer konkret önskas. Utskottet, som erinrar om att jordbruksutskottet i sitt yttrande 1995/96:JoU4y behandlat frågor om stärkta miljökrav och förbättrad efterlevnad av , vill för sin del peka på att det är kommissionen som i första hand har en övervakande roll. Enskilda (fysiska eller juridiska personer) kan väcka talan vid domstolen mot beslut som direkt och personligen berör dem. Domstolen har obegränsad prövningsrätt vad gäller beslut genom vilka kommissionen har fastställt ett bötesbelopp eller ett periodiskt vite, och kan både undanröja, minska eller höja bötesbeloppet eller vitet. Medlemsstater kan åläggas att betala standardbelopp eller vite vid fördragsbrott enligt artikel 171.