sou · GJB3155 · 1996-01-01 00:00:00 — Ett skydd av de vattendrag som valts ut med motivet orördhet – Typ- och Referensvattendragen – syftar till att bevara en på den na- nivån naturlig, representativ biologisk mångfald. I dessa vat- tendrag bör i princip inga ingrepp få komma till stånd som innebär att vattendraget påverkas så att det fjärmas från det naturliga tillstån- det. Med de principer för urval av vattendrag med hänsyn till orördheten som vi föreslår skulle det komma att finnas skyddade vattendrag i miljöer som är påverkade i mycket olika omfattning; från vattendrag där inga regleringar har gjorts och andra ingrepp i vattensystemet är små, till mer påverkade vattendrag. Ju mindre påverkat ett område är desto mindre ingrepp torde kunna tålas utan att de värden som moti- verar skyddet påverkas på ett oacceptabelt sätt. I ett område av vildmarkskaraktär kan ett ingrepp som allmänt sett inte kan anses vara särskilt omfattande ha stor negativ inverkan. I ett vattendrag som är påverkat till viss del behöver ytterligare ett mindre ingrepp inte få någon påvisbar effekt. När ett vattendrag är hårt exploaterat kan återigen en förhållandevis liten förändring ge stora effekter, t.ex. om många organismer lever på gränsen till vad de tål. Det är därför inte meningsfullt att för alla vattendrag som skyddas för sin orörd- het ställa samma absoluta krav på vad som kan tillåtas, utan kraven bör anpassas till de faktiska förhållandena i respektive vattendrag. För ett vattendrag där ett skydd motiveras av att det är speciellt orört bör man i princip inte tolerera några åtgärder som påverkar vatten- draget. För de vattendrag där graden av påverkan av mänsklig verk- samhet är större är ett sådan principiellt förbud inte meningsfullt. I sådana vattendrag, där man bör kunna tillåta mer än i ett jungfruligt område, bör varje enskild åtgärd prövas med hänsyn till vilken del av vattendraget som berörs och hur åtgärden skulle påverka vattendragets relativa orördhet. I vissa delar av vattendraget, oftast biflöden eller källflöden, kan dock påverkansgraden vara så liten att den närmast kan jämföras med vattendrag som är av speciellt orörd karaktär. Eftersom påverkansgraden sålunda kan vara mycket varie- rande i ett vattendrag måste det som underlag för en prövning av om en åtgärd kan tillåtas finnas en närmare beskrivning av påverkans- läget i olika delar av vattendraget (se avsnitt 6.3). Beskrivningen bör bl.a. innehålla uppgifter om fragmenteringen genom dammar av olika slag, övrig fysisk påverkan samt vattenkvaliteten. För att säkra orördheten skall skyddet ta sikte på sådana åtgärder och verksamheter som har negativa effekter på vattendragets fysio- grafi, vattenregim och vattenkvalitet. Ett vattendrags fysiografi av- ser dess utbredning på markytan och djupförhållandena, vattenregimen avser vattendragets flöde medan vattenkvaliteten främst avser dess kemiska sammansättning men även förekomsten av partiklar o.dyl. Vad gäller fysiografin och vattenregimen är det åtgärder med fysisk påverkan som har betydelse, såsom rätningar, strandskoningar, upp- förande av dammar, rensningar, bortledande av vatten etc. Vad gäller vattenkvaliteten är det fråga om verksamheter som innebär avlopps- utsläpp, muddringar etc. Begreppet obetydlig miljöpåverkan som det definieras i proposi- tionen om Lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/ 86:3) motsvarar väl den nivå på det åsyftade skydd som här har be- skrivits. I förarbetena har man endast diskuterat betydelsen av ut- trycket i samband med vattenkraftsutbyggnader men enligt VDU bör man kunna överföra resonemangen till även andra typer av exploateringsföretag och andra ingrepp. Innebörden skulle bli att nya verksamheter som skulle påverka ett vattendrag svårligen kan tillå- tas men att befintliga anläggningar och verksamheter skall kunna få tillstånd till viss ombyggnad och modernisering, med nödvändig hänsyn tagen till områdets känslighet. Vad gäller skydd mot vattenkraftsutbyggnader, som många remissinstanser anser vara ett särskilt starkt hot, skulle det således inte bli någon skillnad jämfört med vad som gäller enligt 3 kap. 6 § NRL. 6.2.2Vattendrag som skyddas med hänsyn till speciella natur- eller kulturvärden De natur- och kulturvärden som utgör motiv för skydd av vad VDU har benämnt Vattendrag med speciella naturvärden och Kultur- vattendrag är av mycket varierande art (se kap. 5). Man kan på för- hand inte avgöra generellt för alla de olika natur- och kulturvärdena vilka åtgärder och ingrepp som är förenliga med skyddsvärdet eller vilka som skall bedömas restriktivt, utan det måste prövas med hän- syn till de olika egenskaper som i varje enskilt fall bygger upp det speciella naturvärdet respektive kulturhistoriska värdet. Det avgö- rande är att de förhållanden som motiverar skyddet inte äventyras. Som det har definierats avser ett vattendrags speciella natur- och kulturvärden vissa angivna och till vattendraget knutna egenskaper och företeelser. VDU har övervägt begreppet obetydlig miljöpå- verkan för att ange skyddet av också dessa. Vår slutsats är att detta begrepp endast skulle kunna passa då det speciella naturvärdet är orördheten i sig och inte en viss företeelse, eftersom begreppet implicerar att det är hela den vattendragsanknutna miljön inom ett visst område som avses. Då det speciella naturvärdet utgörs av vissa specifikt angivna företeelser får man söka ett annat begrepp. Begreppet påtaglig skada som används i NRL 3 kap. 1 § just vad gäller skydd av natur- och kulturvärden, bl.a. i vattendrag som är skyddade enligt 6 §, motsvarar väl det avsedda syftet vad gäller skydd av sådana specifika företeelser som bär upp ett vattendrags speciella natur- och kulturvärden. Enligt NRL-propositionen (prop. 1985/96:3) innebär påtaglig skada att man inte skall få tillstånd till sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dessa . För de natur- och kulturvärden som avses i vårt sammanhang hand- lar det normalt om sådana effekter som blir bestående. I de fall en störning är begränsad till kan ett ingrepp tillåtas om den kortvariga störningen inte permanent skadar ett skyddsvärde. Även om innebörden av påtaglig skada bedöms tillgodose vad vi åsyftar finner vi det dock inte lagtekniskt möjligt att använda detta begrepp i en enskild bestämmelse i 3 kap. NRL eftersom det nu gäl- ler generellt för hela 3 kap. I rapporten skall vattendrag skyddas ledde våra överväganden fram till att vi i stället för begreppet påtaglig skada förordade be- greppet skada, som används i NRL 3 kap. 7 § om nationalstadspark. Kritiken från remissinstanserna mot att använda begreppet skada har varit stark. Kammarkollegiet anser dock att skada under alla förhållanden är att föredra framför det mer godtyckliga påtagligt skada. Ett skäl som anförs mot att använda skada, bl.a. av Riks- antikvarieämbetet och Älvräddarnas samorganisation, är att om man för in ytterligare ett skyddsbegrepp för vattendrag så får det till följd en försvagning av innebörden av påtaglig skada. Vattenöver- domstolen framhåller att om det bedöms nödvändigt att ersätta eller modifiera nuvarande skyddsbegrepp, bör detta inte ske i ett så be- gränsat sammanhang som detta utan bör avse NRL i dess helhet. Mot bakgrund av bl.a. vad som har redovisats anser vi det nöd- vändigt att mer allmänt se över bestämmelserna och skyddsrekvisiten i NRL. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6.5. 6.2.3 Undantag från föreslaget skydd Enligt 3 kap 1 §, andra stycket NRL skall bestämmelserna i 1–6 §§ inte utgöra hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Vidare sägs att om det finns särskilda skäl skall bestämmelserna inte heller hindra anläggningar för utvinnandet av ämnen eller material som avses i 2 kap. 7 § NRL, andra stycket. totalförsvaret skall undantaget gälla där alternativ lokalisering inte kan väljas. Vidare sägs i NRL–propositionen (prop. 1985/86:3) att det skall göras en bedömning av nödvändigheten av de åtgärder som behövs för befintliga tätorter och lokalt näringsliv liksom för anlägg- ningar för totalförsvaret. VDU anser att åtgärder för att tillgodose utvecklingen av befintliga tätorter och det lokala näringslivet liksom anläggningar för totalför- svaret i många fall bör kunna anpassas till ett vattendrags skyddsvär- den. Därför bör sådana åtgärder och anläggningar inte generellt un- dantas från det av VDU föreslagna skyddet. Om det efter noggrann prövning dock visar sig att det inte finns några tillfredsställande al- ternativa möjligheter till placering och utformning bör en nödvändig åtgärd få komma till stånd, även om det skulle medföra risk för skada av skyddsvärdena. På samma sätt bör undantag från det föreslagna vattendragsskyddet kunna medges för sådana för samhället särskilt betydelsefulla anläggningar för energidistribution och kommunika- tion som omfattas av 2 kap. 8 § NRL. I VDU:s rapport skall vattendrag skyddas angavs en undantags- bestämmelse med samma intentioner som den här angivna. Dock användes en formulering som en del remissinstanser tolkat som att även anläggningar för energiutvinning, och således också vattenkraft- verk, skulle omfattas av undantagsbestämmelsen. Detta var natur- ligtvis aldrig avsikten med förslaget. För tillämpningen av bestämmelser i om skydd av vattendrag enligt den modell som VDU föreslår behöver upprättas beskrivningar av de värden som utgör motiven för skyddet av ett vattendrag. Be- skrivningarna skall ge tillståndsgivande myndigheter och domstolar ett väl genomarbetat dokument att stödja sig på vid prövning, enligt till NRL knutna lagar, om exploateringsföretag och andra åtgärder liksom planförslag är förenliga med skyddsbestämmelserna. Beskriv- ningarna bör också kunna ge ett bra underlag för såväl sökanden som en prövningsmyndighet att ta ställning till innehållet i de miljö- konsekvensbeskrivningar som skall upprättas för olika projekt, bl.a. enligt 5 kap. NRL (se bilaga 10). Vad gäller orördheten som skyddsmotiv behövs inga närmare be- skrivningar av olika delaspekter eftersom det är orördheten i sig som är det värdefulla. I de fall ett vattendrag inte är definierat som speciellt orört behövs dock, som anges i avsnitt 6.2.1, uppgifter om påverkansläget för olika delar av vattendraget. För att identifiera skyddsbehovet för ett vattendrag som väljs ut för att det hyser företeelser till vilka är knutna de speciella natur- eller kulturvärden på vilka skyddsmotivet grundas behövs närmare be- skrivningar av dessa företeelser, dvs. de olika förhållanden som byg- ger upp det speciella naturvärdet respektive ger området sitt speci- ella kulturhistoriska värde. Beskrivningarna behöver också klargöra om det finns anläggningar som man bör bevara därför att de har fun- nits och naturen har anpassat sig till förhållandena och därför att de har ett kulturhistoriskt värde, t.ex. en mindre bruks- damm. Det är viktigt att i beskrivningarna anlägga ett långsiktigt tidsper- spektiv så att ett område inte utsätts för ett antal, var för sig mindre, ingrepp med ackumulerade effekter som sammantaget kan föröda hela avsikten med skyddet. Vattendragen, som i blygsam skala bör- jade att regleras , har successivt blivit alltmer påverkade genom såväl vattenkraftsutvinning som annan fysisk på- verkan, t.ex. sjösänkningar, rensningar och byggnationer för flottning- sändamål samt genom utsläpp av föroreningar. Beskrivningarna måste levandehållas med hänsyn till förändrade för- hållanden och nya kunskaper om områdena.Ansvaret för att beskriv- ningarna upprättas och àjourhålles bör ligga hos i samråd med , , , och länsstyrelserna. Enligt vad som framgår av rapporten skall vattendrag skyddas (bilaga 5) bör vattendelarna markera den yttre gränsen för ett skyd- dat område. Flera remissinstanser som yttrat sig över rapporten har tolkat detta så att avrinningsområdet i sin helhet skulle bli av riksin- tresse enligt bestämmelserna i 3 kap. NRL och att staten härigenom med stöd av 12 kap. 1 § skulle kunna ingripa och inskränka det kommunala inflytandet över mark- och vatten- användningen i hela detta område. Det har aldrig varit VDU:s avsikt att skyddet skall avse all mark inom hela avrinningsområden. Som framgår av det som har sagts i det föregående skall skyddet avse bara de egenskaper och de delar av avrinningsområdet som hänger sam- man med de angivna skyddsmotiven. Dessa skall framgå av den värde- beskrivning som enligt avsnitt 6.3 skall upprättas för respektive vat- tendrag Till de delar orördheten hos ett vattendrag är motiv för skyddet skall restriktionerna gälla sådana åtgärder som kan påverka vattendragets fysiografi, vattenregim och vattenkvalitet (se avsnitt 6.2.1). Det behöver inte bara gälla direkt påverkan av vattendraget utan det kan även avse åtgärder i strandzonen som får betydelse för förhållandena i vattnet. Hur bred denna strandzon behöver vara kan inte anges som ett bestämt mått utan får avgöras från fall till fall med hänsyn till de lokala förhållandena. Till de delar det är vissa specifika företeelser som bär upp skydd- svärdet är det dessa som skall skyddas. Förutom att det gäller förhål- landen med direkt anknytning till det rinnande vattnet behöver det i många fall innefatta också andra förhållanden i det vattendragsan- knutna landskapet. Det kan gälla t.ex. biotoper för arter som lever i närheten av ett vattendrag och är starkt förknippade med det men ändå inte är direkt beroende av dess fria lopp eller vattenkvalitet. Kungsfiskaren eller uttern skulle inte kunna leva i ett område med aldrig så fint och fritt rinnande vatten om den inte hade lämpliga boplatser i närheten. Kulturhistoriska skyddsvärden kan vara mer förknippade med omgivningen än med det fria vattnet och dess kva- litet, det kan t.ex. gälla fångstgropar där vattendraget utnyttjades för att leda in villebrådet mot fångstgropssystemet. På vilket avstånd från ett vattendrag ett sådant skydd av det vattendragsanknutna land- skapet behövs är beroende på vilket slag av skyddsvärde det är fråga om liksom ingreppets art och dess konsekvenser för skyddsvärdena och måste således avgöras i det enskilda fallet. 6.5 Förslag om ändringar av naturresurslagen 6.5.1 Översyn av naturresurslagen Som framgår av avsnitt 6.2 har VDU prövat olika sätt att inom ra- men för 3 kap. NRL behandla de av hos föreslagna kompletteringa- rna av vattendragsskyddet i 3 kap 6 § NRL. Ingen av de prövade vägarna visade sig vara framkomlig för att på ett logiskt och konse- kvent sätt föra in de av oss åsyftade bestämmelserna i ren. För att de av VDU åsyftade bestämmelserna skall kunna införas bedömer vi att 3 kap. NRL behöver revideras. Härvid bör också gö- ras en systematisk sammanställning av tillämpningserfarenheterna av de olika skadebegrepp som används i NRL och dit anknutna lagar för att ge underlag för att bedöma om de använda skadebegreppen behöver förtydligas eller ersättas. I remissvaren över rapporten skall vattendrag skyddas har en framträdande synpunkt varit att hela det lagstiftningskomplex som rör NRL och dit kopplade lagar borde ses över i ett sammanhang. VDU delar denna uppfattning och förordar att en samlad översyn görs av NRL i syfte att garantera en enhetlig och väl sammanhållen lagstiftning. VDU vill peka på att man vid en sådan översyn bör se över hur be- stämmelserna kan utformas så att ett område inte omfattas av flera olika bestämmelser. Detta gäller nu för t.ex. vattendrag som ligger inom s.k. obrutna fjällområden samt för älvdalslandskap som Nedre , Siljansbygden och . För dessa bör skyddsbestämmelserna så långt möjligt integreras med avseende på de olika skyddsmotiv som finns, såsom orördhet, kulturhistoriska värden, naturvärden m.m. I dessa fall kan olika skyddsbegrepp be- höva tillämpas för olika typer av ingrepp och i olika delar av områ- dena. 6.5.2Komplettering av 3 kap. 6 § i avvaktan på översyn av naturresurslagen I avvaktan på en översyn av NRL föreslår vi att vissa vattendrag nu fogas till NRL 3 kap. 6 §. Det avser de tjugo vattendrag som i kapitel 4 föreslås bli skyddade med orördheten som det primära urvals- kriteriet, förutom de tolv som helt eller delvis inte återfinns i 6 §. (Se separatkarta.) Motivet härför är att dessa vattendrag, enligtVDU:s förslag under alla omständigheter skulle ges ett långtgående skydd mot vattenkraftsutbyggnader. Orördheten avser vattendragets fy- siografi, vattenregim och vattenkvalitet vilket till viss del, främst med avseende på vattenregimen, täcks av bestämmelserna i 6 §, som avser ett principiellt förbud mot utförande av vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål. Vi föreslår vidare att vattendragen systematiseras efter den ordning som används av . Huvudvattendragen anges i ordning efter deras utloppspunkter i havet, med början i norra . Biflödena anges i ordning efter deras utloppspunkter i huvudflödet eller i biflöde av högre ordning. De vattendrag som föreslås föras till 3 kap. 6 § NRL är Bäckarna till södra fr.o.m. Hjoån t.o.m. uppströms (nu skyddat som älv sträcka mellan och Edebäck) Med detta tillägg och en vattendragsordning enligt skulle 3 kap. 6 § Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. få föl- jande lydelse. De vattendrag som har tillkommit är markerade med understrykningar. För de vattendrag som endast bytt plats har inga ändringsmarkeringar gjorts. uppströms Akkajaure, uppströms Skalka och Tjaktjajaure samt Pärlälvenkällflödena uppströms Sädvajaure spektive Riebnes samt Malån 6 § Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål får inte utföras i nationalälvarnaTorneälven, , och med tillhörande vattenområden samt i föl- jande vattenområden: Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms , Storån uppströms Klump vattnet, Långseleån – , Saxån, Ransarån uppströms Ransarn Mjällån, , Ammerån, Storån – Dammån, samt Hårkan H u m m e l f o r s e n Bäckarna till södra mellan Hjoån och Mjölnaån Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft- ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor: samt sträckan mellan Laforsen och sträckan mellan Havern och samt sträckan nedströms Viforsen Indelning av norra i vattendragsgeografiska regio- tel. , fax. Vi presenterar här en indelning av norra i fyra s.k. vattendrags- Dessa regioner kombinerar naturgeografiska regioner med avrinningsområden och ska ses som ett redskap som kan underlätta kompletteringen av typvattendrag i landet med ytter- Vår utgångspunkt har varit att eftersträva en indelning i tämligen likstora områden och att försöka avgränsa så homogena områden som möjligt. Förutom med hjälp av naturgeografiska regionindelningar och gränser för avrinningsområden har detta gjorts med hjälp av kartor över klimat, berggrund, topografi samt växt- och djurutbredningar. De fyra regionerna beskrivs avseende på geologi, geomorfologi och hydrologi, samt vegetation och flora. Faunan beskrivs också i de fall den uppvisar särdrag för respektive region. Man måste ta med många olika fakto- rer i räkningen för att förstå något ens av en skenbart okomplicerad företeelse i ning, hur utförlig den än är, kan aldrig bli något annat och bättre än en grov För att på ett rättvisande sätt kunna representera den biologiska mång- falden i landet genom s.k. typvattendrag har det varit naturligt att utgå från naturgeografiska regioner. För att kunna hantera vatten- dragen som funktionella enheter har det också varit naturligt att utgå från avrinningsområden. Eftersom de befintliga naturgeografiska regionindelningarna inte sammanfaller med vattendragens avrinning- sområden, och dessutom i den del fall (t.ex. region- indelning) är onödigt detaljrika för ändamålet, har det varit svårt att kombinera dessa två indelningar. Som en kompromiss lanserar vi begreppet vattendragsgeografiska regioner, d.v.s. regioner som i grova drag förenar en naturgeografisk regionindelning med en indelning efter hela avrinningsområden (Fig. 1). Detta begrepp är synonymt med utredningsuppdragets hydronaturgeografiska regioner. Tack vare denna indelning blir urvalet av typvattendrag lättare i så måtto att ett och samma vattendrag endast kan tillhöra en region. Vi har urskiljt den biologiska Norrlandsgränsen (limes norrlandicus) som en av de mest framträdande naturgeografiska gränserna i landet. Den har i detta arbete justerats till den norra gränsen för avrinningsområde. I vårt uppdrag har ingått att dela in regionen norr om denna gräns i ett lämpligt antal underområden. Denna uppgift kan tyckas omöjlig eftersom utgör en ganska jämn nord-sydlig gradient utan sådana gränser där en flora och fauna över- går i en annan. Gränserna för växt- och djurutbredningar varierar i stället påtagligt mellan arter. Det sker emellertid en uppenbar för- ändring längs gradienten och ett område i nordligaste före- ter inga större likheter med ett område i sydligaste . Om området delas upp i ett antal mindre områden kommer dessa därför automatiskt att skilja sig i sina allmänna egenskaper även om inte gränserna mellan områdena är skarpa. Vår utgångspunkt har varit att eftersträva en indelning i tämligen likstora områden och att försöka avgränsa så homogena områden som möjligt. Förutom med hjälp av naturgeografiska regionindelningar och gränser för avrinningsområden har detta gjorts med hjälp av kartor över klimat, berggrund, topografi samt växt- och djurutbredningar. De resulterande vattendragsgeografiska regionerna ska likväl inte ses som naturliga regioner utan enbart som redskap som kan underlätta en urvalsprocess. Vi föreslår här en indelning av i fyra vattendrags- geografiska regioner, i det följande numrerade 1-4. Dessa regioner beskrivs i tur och ordning med avseende på geologi, geomorfologi och hydrologi, samt vegetation och flora. Faunan beskrivs också i de fall den uppvisar särdrag för respektive region. Vi har lagt tonvikten på sådana egenskaper som fortfarande finns kvar. Växt- och djurliv som förstörts i samband med vattenkraftutbyggnad eller annan ex- ploatering beskrivs därför endast fragmentariskt. Den föreslagna regionindelningen framgår av Fig. 2. NORRLANDSGRÄNSEN (LIMES NORRLANDICUS) Norrlandsgränsen är inte någon skarp gräns, vare sig i fråga om to- pografi, klimat eller vegetation, utan är mer fråga om ett övergångs- område, om än med mer koncentrerad förändring än på de flesta an- dra ställen i landet. Olika personer har definierat detta gränsområde på olika sätt. Det var som på ett växtbi- ologiskt seminarium myntade begreppet Limes Norrlandicus. Ei- nar Du (Natur 24, 1933) kallade det för den biolo- giska norrlandsgränsen och (Natur 24, 1933) talade om den skarpaste och kanske mest betydelsefulla naturgeografiska gränslinje som hyser. (Svensk Botanisk 42, 1948) karaktäriserade samma om- råde som trakterna längs en något buktande linje ungefär från södra kustland i NO till - i SV. Norrlandsgränsen sammanfaller till att börja med i stort sett med sydgränsen för vad geograferna kallar Norrlandsterrängen (dock inte östgränsen vid ). Det mellansvenska slättlandet över- går med ens i ett kulligt och storvågigt med en helt annan, kraftigare skulptur, och bergens höjd stiger snabbt från något eller några till 400-500 m ö.h. eller mer. Geologer har velat förklara den tvära övergången med att landet nedanför norrlands- terrängen skulle vara urgammal kustslätt från det Kambriska havets tid. Ovan 200 m-gränsen är kullarna oftast av morän, och nedanför små kullar med mycket berg . För växtvärldens del har säkerligen övergången från slätt till framförallt indirekt betydelse, genom de åtföljande förändringarna i klimatet. Nederbörden stiger i stort sett, vintrarna blir snörika och temperaturen sjunker. Snötäcket är i allmänhet pålitligt och långva- rigt (>120 dagar/år) och antalet frostdygn >150/år. Förändringar i flora och fauna En mängd förändringar inträder hos och faunan inom en och samma relativt smala zon.