prot · GK0935 · 1996-11-28 00:00:00 — snabbprotokollProtokoll 1996/97:35Torsdagen den 28 novemberKl. 12.00 - 13.4714.00 - 17.5619.00 - 21.25Det justerade protokollet beräknas utkomma --------------------------------------------------------------------------------1 § Justering av protokollJusterades protokollet för den 22 november.2 § Hänvisning av ärenden till utskottFöredrogs och hänvisadesProposition1996/97:52 till finansutskottet3 § Statliga stiftelserFöredrogsLagutskottets betänkande 1996/97:LU2Statliga stiftelser ( prop. 1996/97:22)Anf. 1 ():Herr talman! I lagutskottets betänkande nr 2 be-handlas förslag till ändringar i stiftelselagen sominnebär att det med särskilda bestämmelser skall varamöjligt för regeringen att gå in och ändra eller upphä-va föreskrifter i stiftelseförordnanden. Förslageninnebär att regeringen skall kunna ändra eller upphävasådana föreskrifter, trots att alla förutsättningar somen stiftelse ställer upp för ändringar av föreskrifter istiftelseförordnandet inte är uppfyllda. Det är mycketlångtgående krav på förändringar som här reses. Ipraktiken är det makten över forskningsstiftelsernadet gäller. De ändringar som vi nu behandlar är delagtekniska konsekvenserna av att Socialdemokrater-na tillsammans med vill att staten skallgå in i forskningsstiftelserna och dirigera anslagen.Detta skall jag återkomma till. Men det finns skäl attäven ha flera andra synpunkter på tillvägagångssättet.Debatten har av förklarliga skäl kommit att kon-centreras kring opsykologiska inhopp iden ordning som tillkom när fyrklöverregeringenskiftade ut medlen i löntagarfonderna. Trots löften ommotsatsen går regeringen och fram medett förslag som innebär att tilltron till stiftelseinstitutetallvarligt hotas. Min fråga till de socialdemokratersom känner lagstiftningen närmare än görär: Känner ni verkligen inte tveksamhet inför atttilltron till stiftelseinstitutet på detta sätt kan allvarligtrubbas?Centerpartiet har anvisat en metod som rimligenborde ha kunnat leda fram till en bredare överens-kommelse i än den som regeringen nu haråstadkommit. förordar att regeringenskall kunna utse och entlediga högst en tredjedel avstiftelsens ledamöter. Så skulle det offentligas insynsäkras. skulle ingreppet i stiftelsernas frihetoch oberoende minimeras. Tilltron skulle inte rubbas.Grundlagsenligheten skulle inte kunna sättas i fråga,och inte heller skyddet för äganderätten. En sådanlösning skulle inte heller riskera att strida mot Euro-pakonventionen.Den avgörande svagheten i regeringens förslag äratt man nu provocerar Forskarsverige och därmedbinder ris åt egen rygg. har ingen annanbudgetram än regeringens, men vi anvisar, som jagredovisat, en helt annan - och väsentligt klokare -metod för att klara besparingsmålet, nämligen dialogoch överläggningar i stället för diktat och överrump-ling.Det är uppenbart att ändringsförslagen kan få rentforskningspolitiska konsekvenser. Utöver risken attdetta tyvärr kan bli fallet, kan ett flertal principiellainvändningar dessutom riktas mot betänkandemajori-tetens förslag.Regeringen kommer att kunna fatta beslut omändring i stiftelseförordnandena i alla de hänseenden- förutom ändamålsbestämmelserna - som enligtlagen nu är omgärdade med krav på permutationsbe-slut. Regeringen kommer genom förändringarnasomfattning i praktiken att indirekt kunna påverka ävenstiftelsernas ändamålsbestämmelser.Vi uppfattar detta som en så långtgående föränd-ring att det i praktiken blir fråga om en förmögen-hetsöverföring som kan anses strida mot bestämmel-serna om skyddet för äganderätten i 2 kap. 18 § rege-ringsformen och i . Detta i sig ärskäl nog för att välja en annan modell.Till detta skall läggas civilrättsliga aspekter, somjag redan har påpekat, dvs. att tilltron till stiftelseinsti-tutet hotas att äventyras. hävdar stiftel-sernas självständiga roll och en fristående förvaltningav stiftelsemedel.Forskning är en verksamhet som måste kunna be-drivas konsekvent och långsiktigt. Regeringen hållerdessvärre på att bädda för en allt annat än konsekventpolitik på detta område. Forskningspolitiken mår intebra om den blir ytterligare en arena för ständiga åter-ställare.Nu öppnas utrymmen i stiftelselagen för att frånen dag till en annan ändra förutsättningarna förforskningsverksamheten. Det är bara för regeringenatt byta ut styrelseledamöterna i stiftelsernas styrelse.Förslaget har ju dessutom mött starka betänkligheter,för att inte säga ganska enstämmig kritik. Oavsett vadutbildningsministern anser kan inte de massiva protes-ter som har riktats mot förslaget "bara" vara nys. Detfinns starka principiella invändningar mot utskottsma-joritetens förslag, och det finns minst lika starka poli-tiska invändningar.Den här konfrontationen med forskningen ochlagstiftningen hade gått att undvika. harinte avvisat propositionens förslag helt, men vi harlagt fram förslag som modifierar lagstiftningen på ettsådant sätt att det skapat bred enighet och förståelseför förändringarna.Från sida anser vi att det ur demo-kratisk synpunkt är rimligt att regeringen skall kunnautse vissa av ledamöterna i de statliga stiftelserna,dock inte alla. Det ingrepp i premutationsreglernasom då är motiverade får inte göras för stora för attsäkerställa denna demokratiska insyn. Vi menar att entredjedel av en styrelses ledamöter inte stör degrundläggande meningarna bakom permutationsreg-lerna och stiftelselagen. En sådan begränsad ändringoch så avgränsade befogenheter för regeringen kaninte anses stå i konflikt med de andra viktiga lagrumsom här berörs. Varför vill inte utskottsmajoritetenvälja en sådan harmonisk förändring framför att väljaen konflikt på flera fronter?Frågan är nu hur länge det finns intresse av attlöntagarfondsstriden hålls vid liv. Den har länge noginflammerat det politiska arbetet. Skall den nu fåtillåtas att inflammera även det forskningspolitiskaarbetet? Den skadan är kanske redan skedd. Min frågaär om samma eländiga löntagarfondsstrid också nuskall tillåtas att om inte inflammera, så i varje fallirritera den civilrättsliga lagstiftningen på stiftelsela-gens område.Det finns ett sätt att undvika detta: Att riksdagenbeslutar bifalla reservation nr 2 till lagutskottets be-tänkande som och jag från Center-partiet står bakom. Den reservationen avvisar inteförändringar som tillgodoser en rimlig demokratiskinsyn i statliga stiftelser. Men den begränsar föränd-ringarna på ett sådant sätt att inga grundläggandelagstiftningskrav riskerar att sättas åt sidanHerr talman! Med det anförda yrkar jag bifall tillreservation nr 2 fogad till lagutskottets betänkandemed samma nummer.Anf. 2 ():Herr talman! I lagutskottets betänkande1996/97:LU2 om statliga stiftelser yrkar jag bifall tillden gemensamma reservationen från ochFolkpartiet. Jag hänvisar till vad som anförts i reser-vationen, och jag vill därutöver anföra följande.Propositionen och betänkandet kan enklast åsättasrubriken . Ärendets handlägg-ning aktualiserar den fråga som var aktuell under denborgerliga regeringen; nämligen att permutationsfrå-gan skulle avgöras av regeringsrätten och inte avregeringen. Min utgångspunkt är att en god rättsord-ning som respekteras av medborgare och myndigheterär av fundamental betydelse för att uppnå en funge-rande demokrati. Om permutationsärendet legat hosregeringsrätten hade det varit svårt för regering-en att överföra permutationsfrågan till sigsjälv och omdana permutationsinstitutet i enlighetmed det förslag som föreligger.Politiska turer - för att inte säga oturer - runt re-geringens förslag om att ta makten över forsk-ningsstiftelserna har vi läst mycket om. Ärendet haremellertid också en annan mycket viktig sida - denrättsliga. Förslaget innebär nämligen en genomgri-pande ändring av vår rättsordning - en ändring som iframtiden skulle kunna få stor betydelse i mångaandra sammanhang långt bortom löntagarfonder ochforskning. Vad saken gäller är om staten skall ha rättatt i efterhand ta tillbaka pengar som den en gångavhänt sig.Att ställer vissa villkor när den ger bi-drag är helt naturligt och i sin ordning. I vissa fallbehöver inte ställa villkor eftersom motta-garna förutsätts använda bidraget på ett visst sätt. Detgäller t.ex. bidrag till Röda korset eller andra organi-sationer som har att följa sina stadgar om ändamåletmed verksamheten. Om mottagaren inte använderpengarna enligt sina stadgar finns särskilda regler föratt detta problem skall kunna hanteras.Men om nu ger bidrag till en organisa-tion utan att ställa några villkor, skall då regeringenha rätt att i efterhand tillsätta alla ledamöter i organi-sationens styrelse för att bestämma hur pengarnaanvänds? Det är innebörden i regeringens förslag omforskningsstiftelserna. Motivet har angivits vara "attsäkerställa ett demokratiskt inflytande över hur med-len används". Man upphör aldrig att förvånas överden nuvarande regeringens handlande. För det förstaär nämligen det demokratiska inflytandet vad gällerstatens bidrag redan utövat. För det andra kan forsk-ningsstiftelserna mycket väl ha andra tillgångar änbidrag från staten, t.ex. bidrag från privatpersonereller företag. Det rör sig alltså om pengar som hargivits från ett privat subjekt till ett annat privat sub-jekt. Att regeringen skulle ha anspråk på att "utövademokratiskt inflytande" över en sådan process ärförvisso en konstitutionell nyhet.De pengar som tillförts forskningsstiftelserna var -inte från början men - skattepengar,men ingalunda normala skattepengar utan s.k.vinstdelningsskattepengar. När den skatten konstrue-rades gjorde man också våld på rättsreglerna. Kon-struktionen var för övrigt sådan att företag som mednormala vinstbegrepp inte gav någon vinst, utan ivissa fall förlust, genom bokföringsåtgärder enligtvinstdelningsskattereglernas lagar och förordningarblev behandlade som vinstgivande företag. Jag harvarit konkursförvaltare i företag som hade att inleve-rera vinstdelningsskatt fastän de genom denna be-skattning blev konkursfärdiga.Nåväl, det demokratiska inflytandet över dessapengar har utövats på så sätt att har beslutatatt ge bort pengarna till självständiga, från statenfristående, enheter - stiftelser. är en juri-disk person, precis som , Röda korset eller LO.Med detta beslut har staten avhänt sig pengarna ochmöjligheten att förfoga över dem. var fulltmedveten om detta. Det demokratiska inflytandet harutövats.Detta beslut skiljer sig inte från andra beslut ge-nom vilka , direkt eller genom delegering,gör av med skattepengar i form av lön till utbild-ningsministern, lön till justitieministern och till andrastatstjänstemän, ersättning till privata företag sombygger vägar, u-landsbistånd, bidrag till politiskapartier osv.Regeringens förslag bygger på tanken - eller vadman nu skall kalla det - att regeringen i efterhandskall bestämma hur den som tagit emot pengar avstaten skall använda dem, eftersom pengarna en gångvarit statens. En följd av detta vore följande: Rege-ringen skall bestämma hur statstjänstemännen använ-der sina löner. Regeringen skall ha rätt att utse styrel-seledamöter i eftersom får betaltmed skattepengar för att bygga vägar. Regeringenskall ha rätt att utse regeringsledamöter i Vietnameftersom får u-landsbistånd med svenskaskattepengar. Regeringen har rätt att utse ledamöter ide politiska partierna eftersom partierna får statsbi-drag. Allt detta för att säkra det demokratiska infly-tandet över hur medlen används.Exemplen är tillspetsade, men de visar halten ochhältan i resonemanget bakom förslaget. haravhänt sig pengar, och det demokratiska inflytandet ärredan utövat. Motiveringen att "säkerställa demokra-tiskt inflytande" saknar således konstitutionellt berät-tigande. Den är antingen ett tankefel eller en bluff. Ärden ett tankefel är det vittnesbörd om visst svaj i denintellektuella skärpan, men den moraliska hållningenär rak. Är den en bluff är det tvärtom klart tänkt, menmed dolskt sinne.Reellt handlar det om att regeringen ogillar detsätt på vilket det demokratiska inflytande harutövats. Den ogillar också ett beslut som tidigareriksdag fattat i demokratisk ordning. Det står förvissoregeringen fritt att tycka illa om detta. Alla beslut somden föregående regeringen fattade har förvisso kritise-rats. Det gäller även de beslut som fattat.Men det finns många svenskar som ogillar det sätt påvilket , både den nuvarande och tidigare, görav med skattepengar. Exemplen är många. Faktum äratt har den makten att oåterkalleligen göraav med skattepengar. Det är det som är att utöva ettdemokratiskt inflytande. Det är den rättsliga och poli-tiska kärnan. har rätt att göra av med peng-ar så att staten kan bestämma över dem.Om inte har makt att oåterkalleligen avhän-da sig skattemedel, skulle inte ha någonekonomisk makt.Vad får vi för rättssystem och hur blir tillvaron föross medborgare om staten retroaktivt skulle ändraspelreglerna varje gång en regering ogillar vad tidiga-re regering och riksdag beslutat? Det är en allvarligfråga man måste ställa sig.Liggande förslag innebär bl.a. att man i strid med gällande lag - en lag som för övrigt började gällaförst - kan tillsätta en majoritet avstyrelsen, ändra på hur stiftelsens förmögenhet skallvara placerad, entlediga och utse styrelseledamöteroch ändra på beslutsförhet i fråga om egen eller an-knuten förvaltning.Lagrådet har granskat förslaget. Då det var före-mål för dess granskning fanns inte något besked frånregeringen om hur man avsåg att nyttja de långt gåen-de befogenheter som de föreslagna permutationsreg-lerna innebär. Regeringen har i forskningsproposi-tionen deklarerat avsikten att genom permutationändra stiftelseförordnadena i de stiftelser som harbildats så att regeringen i fortsättningen skall utse ochentlediga ledamöter i stiftelsernas styrelser. Avsiktenanges vara att främja samordningen mellan stiftelser-nas verksamhet och statliga insatser på forskningensområde. Effekten har blivit att i årets propositionföreslås stora neddragningar på områden som haranknytning till stiftelsernas verksamhet.Den omständigheten att ett genomförande av för-slaget banar väg för regeringen att få så stor kontrollöver stiftelsernas förvaltning att den kan utnyttja derastillgångar till finansiering av verksamheter som iannat fall skulle ha finansierats med anslagsmedel, ären viktig omständighet som måste tas med i bedöm-ningen av förslagets förenlighet med skyddet föräganderätten i 2 kap. 18 § regeringsformen. Dennaomständighet har också i hög grad bäring på fråganhur förslaget förhåller sig till de grundläggande stif-telserättsliga principerna. Förslaget strider mot svenskgrundlag men också mot Europakonventionen.Om man sammanfattar de civilrättsliga aspekternapå förslaget och betraktar de principer som bär uppstiftelsebegreppet, gäller för stiftelser kravet på ettbestämt ändamål för stiftelsen, kravet på en avskildförmögenhet av varaktig natur samt kravet på själv-ständighet. skall hanteras själv-ständigt i förhållande till önskemål från stiftaren sominte har kommit till uttryck i stiftelseförordnandet.Detta är en förutsättning för att stiftelsen skall åtnjutaen ställning som självständig juridisk person.Kort sagt: Om statens avsikt är att använda stiftel-semedlen för att finansiera verksamheter som statenannars skulle ha finansierat genom anslag är det klart istrid med en bärande stiftelserättslig grundsats. Detinnebär ett kringgående av förbudet att utnyttja stiftel-seformen för att tillgodose stiftarens egna ekonomiskaintressen. Det kan därför inte råda någon tvekan omatt en stiftelse som blir föremål för permutation medstöd av de föreslagna reglerna och som därefter hante-ras i enlighet med regeringens avsikter måste anses haförlorat sin status som stiftelse i stiftelselagens me-ning.Låt mig exemplifiera hur regeringen uppenbarli-gen ser på styrelser i olika sammanhang med någotsom har inträffat . I Statshypotek har statensedan förra veckan av rösterna. Dagen efter detatt man erhållit dessa röster går finansministern ut imassmedierna och deklarerar att han saknar förtroen-de för . Här har staten, med enminoritetspost, såvitt jag förstår ingen laglig rätt attingripa och förändra styrelsesammansättningen, menrent faktiskt utövar man sin myndighet och maktposi-tion till att göra sådana drastiska uttalande som kablasut över världen och knappast kan gagna Sverigesrykte.Det måste vara dags för att bränn-märka sin egen finansminister, men det är väl inteaktuellt med hänsyn till uppläggningen av regeringensagerande i olika sammanhang. Det innebär att härgäller inga normala regler. På samma sätt förhåller detsig när man nu skall ändra på stiftelselagen som träd-de i kraft . börja-de man arbeta på att förändra det innehåll som rege-ringen själv lagt i propositionen.Sammanfattningsvis kan konstateras att vad dettaärenden djupast handlar om är inte det berättigade ilöntagarfonder, inte det berättigade i tidigare riksdagsbeslut att avhända sig pengar och inte hur forskningbäst uppmuntras eller styrs. Vad det handlar om är omstaten skall ha rätt att ta tillbaka pengar som staten engång gett ifrån sig och dessutom kanske ta pengarsom inte ens kommer från staten utan från enskildadonatorer till stiftelserna.Det är fråga om en genomgripande ändring i vårrättsordning. Om förslaget går igenom har riksdagengodtagit principen att regeringen skall ha rätt att tabefälet över varje företag, förening eller annan orga-nisation till vilken staten lämnat pengar.Anf. 3 ():Herr talman! I en rättsstat krävs det att lagar följs.Det är oacceptabelt att ta lagen i egna händer för egnaegoistiska syften. Det gäller alla medborgare ochoavsett vilka medel som används. Den rättsliga nyck-elfrågan är: Får regeringen använda lagstiftningsmak-ten hur som helst och för vilka syften som helst?Vissa svarar absolut ja. Bara man uppnår parla-mentarisk majoritet kan man stifta vilka lagar somhelst, om än bara med en enda rösts övervikt.Många är mycket tveksamma till en sådan ordningpå allmänna men kanske något oprecisa grunder.Andra åter svarar klart nej. Man menar att densanna rättsstaten står på en naturrättslig grund, dvs.den bygger på gemensamma grundläggande rättsligavärden och därmed på oantastliga rättsprinciper. Enlagstiftning som strider mot naturrätten utgör ettmissbruk av lagstiftningsmakten, och sådan lagstift-ning bör därför inte tillgripas.Herr talman! Dagens stiftelsedebatt gäller justdenna rättsliga nyckelfråga: Kan lagstiftningsmaktenanvändas för att ändra stiftelselagen för regeringensegna budgetmässiga syften?Rätt svar måste vara: Staten bör inte driva igenomett sådant lagförslag. Förslaget strider mot naturrätts-liga grundsatser och utgör därmed ett missbruk avlagstiftningsmakten.Regeringen motiverar sitt agerande på minst åttahelt olika sätt. Dessa punkter skall jag granska, punktför punkt.Den första motiveringen är att den borgerliga re-geringen har "förskingrat" statliga medel. Löntagar-fondspengar har överförts till forskningsstiftelsernaoch placerats utom räckhåll för staten. Det är ettgrundlöst påstående eftersom det finns ett riksdags-beslut. Det beslutet står faktiskt - det har ingen ifrå-gasatt - på demokratisk grund, och även regeringenmåste godta de demokratiska spelreglerna.Den andra motiveringen är att staten äger stiftel-sekapitalet. Det är en helt felaktig rättsuppfattning.Stiftelserna är självständiga juridiska personer, ochdet är stiftelsernas egna pengar. Även om stiftelsernahar tillkommit på statligt initiativ kan staten inte utanvidare ta tillbaka pengarna. Detta är stiftelselagstift-ningens grund. Kapitalet skall vara varaktigt avskiljtoch förvaltningen skall vara självständig. Så har riks-dagen bestämt, utan någon reservation. Detta är ocksåett faktum som regeringen måste acceptera.Regeringens tredje motivering är att nuvarandepermutationsrätt är otillräcklig. Det är möjligt. Mendet finns allmänna permutationsregler. Därutöver harregeringen sedvanerättsliga möjligheter. Men dessahar inte ens prövats. Jag vet inte varför. Antagligen ärdet därför att regeringen har insett risken för att detblir en rättsprövning inför Regeringsrätten med åtföl-jande avslag.Dessutom har det väl, som det heter på juridisktspråk, varit fara i dröjsmål. Här gällde det att snabbtfå fram någonting, för annars skulle man hamna i enakut penningknipa vad gäller forskningsanslaget.Fjärde motiveringen är att stiftelsernas ändamåls-bestämmelse kvarstår. Detta skulle utgöra en garantiför stiftelsekapitalet. Det är riktigt; så borde det vara.Men i det här fallet nödgas jag säga att det är utomor-dentligt tveksamt av en lång rad skäl.Ursprungligen ville regeringen faktiskt lagstiftabort hela ändamålsbestämmelsen; man skulle barasopa undan den. Regeringsföreträdare har i olikasammanhang menat att ändamålsbestämmelsen är såbred och så otydlig att den kan tolkas hur som helst.Och värst av allt - regeringen har bestämt uttalat attstiftelsekapitalet skall överföras till statsbudgeten.Allt detta undergräver givetvis närmast totalt garan-tins värde.Regeringens femte motivering är att stiftelsen haregen styrelse. Det är visserligen formellt riktigt. Re-geringen påstår att man inte skall lägga sig i förvalt-ningen. Det låter sig sägas. Men i sin helhet skall helastyrelsen tillsättas av staten. Denna får uppenbarligenen osjälvständig ställning. Faktum är att regeringenredan har beställt sina egna beslut innan styrelsen ensär vald. Miljonbelopp skall överföras från stiftelsernatill staten, annars blir det budgetkris. Det är väl up-penbart för vem som helst att styrelsen därmed kom-mer att gå i regeringens ledband.Sjätte motiveringen är att stiftelserna saknar of-fentlig tillsyn. Det är ett felaktigt påstående. Tillsynfinns redan, och då genom länsstyrelserna. De kan ytterst låta avsätta styrelsen, eventu-ellt genom domstol. Alltså finns det, vill jag påstå, enoffentlig tillfredsställande tillsyn. Länsstyrelserna ärju som bekant statens förlängda arm, regionalt sett.Sjunde motiveringen är att stiftelselagen - hela la-gen - står i konflikt med demokratin. Det är helt feleftersom den har beslutats av utan reserva-tioner. Detta organ som vi nu befinner oss i är faktisktdemokratins högsta organ.Regeringens åttonde, men kanske inte sista moti-vering är att frågan inte har beaktats under lagstift-ningsprocessen. Det är möjligt. Men det gäller interiksdagen, påstår jag. Möjligen kan man säga att frå-gan har varit otillräckligt uppmärksammad. Jag haruppmärksammat den av olika skäl och insett att dettablir konsekvenserna.I efterhand kan man kanske säga att lagen even-tuellt hade kunnat få en annan lydelse om hela den härdebatten hade kommit upp då - men definitivt integenom att ändamålsbestämmelsens funktion under-grävs. Då behöver vi ingen stiftelselagstiftning efter-som den ju bygger på det. Om man ifrågasätter dettaoch är rädd för att inte få tillräcklig insyn hade manhellre kunnat förstärka insyn och kontrollmöjligheter.Det hade varit den rätta vägen.Samtliga åtta nu framförda invändningar finner jaghelt ohållbara på de grunder jag just nu har sagt.Herr talman! Det är en ofrånkomlig slutsats att re-geringen uppenbarligen vill kringgå gällande laggenom att missbruka lagstiftningsmakten för att ge-nom en utvidgad permutationsrätt rädda den egnabudgeten. Regeringens agerande står i strid med flerarättsliga principer - förutom naturrätten även stiftelse-rättsliga grundsatser. Man splittrar det enhetliga stif-telsebegreppet. Man öppnar för ytterligare splittringeftersom nästa steg väl måste bli de kommunala stif-telserna. Samma argumentering som används för attsärbehandla statliga stiftelser ur demokratisk synpunktborde rimligen också kunna åberopas av de kommu-nala stiftelserna. Därmed har man alltså lyckats splitt-ra stiftelselagen och stiftelsebegreppet totalt.Regeringens agerande står dessutom i konfliktmed regeringsform och Europakonvention.