prop · GJ0340 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:40 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamhet och olika aspekter av svensk FN-politik inför FN:s 50-årsjubileum . I inledningsavsnittet (1) ges en lägesbeskrivning av FN vid 50-årsjubileet. Därefter följer en redovisning av huvudfrågorna i FN:s verksamhet med speciell inriktning på reformprocesserna (2-11). I det avslutande avsnittet (12) sammanfattas några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN-medlemskapet och vad den vill göra för att stärka FN och förutsättningarna för globalt samarbete inför 2000-talet. 1 Inledning................................................3 1.1 FN vid 50-årsjubileet...............................3 1.2 Hoten mot FN........................................4 1.3 Reformbehovet.......................................5 1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp........................6 2 ...........................................7 3 En dagordning för fred...................................8 4 Fredsfrämjande insatser..................................9 5 Humanitära insatser.....................................11 6 Administration och finanser.............................12 7 Nedrustning.............................................14 8 Mänskliga rättigheter...................................15 9 Utvecklingssamarbete genom FN...........................16 10 De stora FN-konferenserna...............................19 10.1 Världskonferenserna...............................19 10.2 Det sociala toppmötet.............................20 10.3 .................................20 10.4 Habitat II........................................21 11 Miljö - hållbar utveckling..............................21 12 Avslutning..............................................22 12.1 grundsyn.................................22 12.2 regionala engagemang.....................23 12.3 Reformer..........................................23 12.4 och fredsfrämjande operationer............24 12.5 och säkerhetsrådet........................25 Bilaga 1 deltagande i FN:s fredsbevarande operationer, m.m..............................26 Bilaga 2 Anslag till multilateral biståndsverksamhet......29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .....................................30 På tröskeln till det nya årtusendet genomgår världen stora förändringar vad gäller människors livsbetingelser och hur våra samhällen organiseras. Den snabba och genomgripande globaliseringen av ekonomi, teknik, kunskap, kommunikationer, livsstil och politik har lett till att många av de politiska och ekonomiska instrument vi litat till inte fungerar lika effektivt längre. I denna nya internationella miljö finns vinnare och förlorare. Miljontals fattiga människor i utvecklingsländer har fått nya möjligheter till arbete och materiella förbättringar. ökar de ekonomiska och sociala klyftorna mellan, men framför allt inom, länder. Växande löneskillnader och hög strukturell arbetslöshet skapar en växande underklass i världen som helhet. I den nya situationen blir det allt svårare för enskilda länder att på egen hand möta de politiska, sociala och ekologiska utmaningar människor ställs inför. Det leder ofta till en känsla av hopplöshet hos stora grupper av människor, både i den rika och den fattiga delen av världen. Detta, i sin tur, är en jordmån för många av de akuta problem vi ställs inför, t.ex. flyktingströmmar och flyktingfientlighet, etniska motsättningar och konflikter, terrorism, rasism och religiös intolerans. Såväl de akuta hoten som de bakomliggande orsakerna kan bara mötas genom ett väsentligt fördjupat och utvecklat internationellt samarbete. Behovet av internationell kraftsamling gäller generellt, men i synnerhet på global nivå, eftersom de stora hoten mot människors säkerhet är globala. Ett stärkt och förnyat () är en förutsättning för fred och säkerhet, för hållbar utveckling, för social rättvisa och ett liv i värdighet för alla människor. 1.1 FN vid 50-årsjubileet När FN firar sitt femtioårsjubileum befinner sig världsorganisationen i en förtroende- och förväntningskris. Motgångarna i , och har fått många att tvivla på FN och möjligheterna för globalt multilateralt samarbete. slut öppnade nya möjligheter för FN. kan nu spela den roll i världspolitiken, som förutsett. Stormakterna samarbetar som i organisationens historia. står FN inför större förhoppningar och krav än . En rad konflikter, ofta av intern karaktär, och nya humanitära katastrofer kräver världssamfundets akuta och aktiva insatser. Synen på säkerhetsbegreppet har blivit bredare. Fattigdom och social misär, överbefolkning, flyktingströmmar, miljöförstöring, narkotikahandel, terrorism, humanitära katastrofer och undertryckande av grundläggande mänskliga rättigheter hotar vår säkerhet och kräver multilaterala insatser. Nationella gränser har i många avseenden blivit alltmer fiktiva. I detta läge saknar FN resurser och organisationen befinner sig i sin allvarligaste finansiella kris . Som en följd av de nya kraven har utgifterna för FN:s fredsbevarande operationer stigit explosionsartat. Antalet deltagare i sådana operationer har åttadubblats , som det är svårt att mobilisera nya resurser till FN-insatser. FN:s förmåga att leda dem har också ifrågasatts. Ansvaret för FN:s misslyckanden vilar ytterst på medlemsstaterna. Flera av FN:s svårigheter beror på att det på många håll saknas politisk vilja att verka genom världsorganisationen. Men FN behöver också för egen del förbättra sin administrationoch förmåga till samordning och prioriteringar. Bristande effektivitetär dock till en del ofrånkomlig i en världsomspännande organisation,där människor från många skilda länder och kulturer skall samarbeta.Även om allmänheten fått en bild av att FN misslyckats och avbrister i effektivitet, har FN i det tysta genomfört omfattande ochkomplicerade fredsoperationer i , , ochMocambique. I deltar FN i en annan hoppingivande freds-process. FN har också haft stora framgångar när det gäller rustningsbegränsning, avkolonisering, mänskliga rättigheter, massvaccinering, flyktinghjälp och fredsbevarande operationer i många andra krisområden. Även folkrättens utveckling kan räknas till FN:s framgångar. Dess regler sätts dock på allvarliga prov. 1.2 Hoten mot FN Förtroendekrisen är ett hot mot FN. Den är också en direkt orsak till FN:s finansiella svårigheter. Att många länder inte betalar sina obligatoriska bidrag till FN fullt ut eller hänger i vissa fall samman med uppfattningen att FN är ineffektivt och slösar med resurser. Vad gäller verksamheten på de ekonomiska och sociala områdena, som baseras på frivilliga bidrag, känner en del givarländer misstro mot FN-systemets effektivitet. Risken är att världsorganisationen kan komma att marginaliseras på biståndsområdet. Ett stort problem är att världsorganisationen är alltför beroende av en enskild bidragsgivare. Den amerikanska kongressens beslut att skära ned både de obligatoriska och frivilliga bidragen till FN och dess olika verksamheter är i hög grad en av huvudorsakerna till FN:s nuvarande kris och mycket oroande för organisationens framtid. Mot bakgrund av de stora förväntningarna på FN är det helt avgörande att de stora länderna, inklusive , aktivt deltar i FN- samarbetet. Effektivt globalt samarbete förutsätter stormakternas medverkan. Ett annat hot är att många länder främst ser till sina egna kortsiktiga intressen istället för att inse sitt eget mer långsiktiga intresse av globalt samarbete. Detta gör det svårt att komma överens om nödvändiga reformer. Det kortsiktiga tänkandet och bristen på förtroende för FN och folkrätten kan också leda till att länder kringgår i frågor om krig och fred och agerar på egen hand, kanske till följd av ett tillfälligt inrikespolitiskt eller massmedialt tryck. Militära interventioner utan FN- beslut eller ensidiga upphävanden av sanktioner är exempel på detta. Att stormakterna önskat legitimera sitt agerande genom FN, som skedde t.ex. i , , och , är välkommet och viktigt om internationell anarki skall kunna undvikas. Men FN får inte utvecklas till en organisation som legitimerar en uppdelning av världen i intressesfärer. Ett starkt och representativt säkerhetsråd behövs för att motverka detta. Nord-sydmotsättningarna utgör en annan källa till oro för FN:s och multilateralismens framtid. Industriländernas och syn på t.ex. det viktiga reformbehovet skiljer sig avsevärt. I-länderna kräver sparsamhet och administrativ effektivitet. De vill prioritera freds- och säkerhetsfrågorna och frågan om konfliktförebyggande insatser och respekt för de mänskliga rättigheterna. vill snarare ha en koncentration på konflikternas ekonomiska och sociala grundorsaker. De vill ha ett FN som överför resurser till utveckling och som bekämpar fattigdom och social misär. De önskar se ett FN som fördelar makten i det internationella systemet mer rättvist mellan rika och fattiga länder. FN:s finanskris anser de vara de rika ländernas problem. Dessa motsättningar bör kunna överbryggas. Det ligger i vårt gemensamma intresse att tillsammans kunna lösa de stora överlevnadsfrågorna och åstadkomma en allmänt accepterad och väl fungerande internationell rättsordning. hör till de länder som under en följd av år varit pådrivande för att anpassa FN till en ny tid och nya krav. Inte minst i perspektivet av organisationens 50-årsjubileum har en intensiv reformdiskussion förts både inom och utanför FN. Kommissionen för globalt samarbete, som leds av statsminister tillsammans med , lade fram ett antal konkreta förslag till reformer av FN och det globala samarbetet. Ett aktivt ledarskap och mobilisering av politisk vilja är nödvändigt för att FN skall kunna möta dagens utmaningar och anpassas behov. Statsministern har också tagit initiativ till en särskild samrådsgrupp med representanter för ett antal stats- och regeringschefer till stöd för FN och globalt samarbete. I FN pågår reformansträngningarna i ett flertal arbetsgrupper. Det gäller finansieringsfrågor, säkerhetsrådets sammansättning, den fredsfrämjande verksamheten samt utvecklingssamarbetet. deltar aktivt i detta arbete, främst tillsammans med de nordiska länderna och inom EU. Fortsatta risker för nya konflikter och humanitära katastrofer pekar särskilt på behovet av tidiga varningssignaler och förebyggande diplomati. Både människoliv och resurser skulle kunna sparas. Men den politiska viljan som krävs har i många fall kunnat mobiliseras först när det varit för sent och efter det att internationella TV-kanaler visat outhärdliga bilder av mänskligt lidande. Regionala organisationer spelar en allt viktigare roll i många sammanhang. De kan ofta avlasta FN genom att ta sig an konflikter och humanitära uppgifter i de egna regionerna, inte minst på det förebyggande området. är den globala anknytningen nödvändig. FN måste finnas till hands för att vid behov ge politiskt och materiellt stöd och garantera att en internationell rättsordning gäller lika över hela världen. Ett demokratiserat och mer jämlikt globalt samarbete är nödvändigt. Detta förutsätter att demokratin också utvecklas i medlemsländerna. Den kraft och vilja som finns samlad hos enskilda humanitära och ideella organisationer måste tas tillvara. I FN måste de kunna finna en plattform för sitt engagemang och sina insatser. 1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp I diskussionerna om ett bredare säkerhetsbegrepp framhålls ofta behovet av hållbar utveckling. En sådan förutsätter att det ömsesidiga beroendet mellan individer och länder vad gäller ekonomi, miljö, befolkning och jämställdhet beaktas. FN måste vara en organisation, som inte bara tillgodoser staters intressen, utan också de enskilda individernas. De fredsbevarande och humanitära insatserna måste samordnas medde mer långsiktiga utvecklingsfrågorna. FN:s arbete på de sociala och ekonomiska områdena är i hög grad konfliktförebyggande. Genombiståndet kan en hållbar utveckling främjas i mottagarländerna.Därmed förbättras ländernas egna möjligheter att ta itu med konflikters ekonomiska och sociala grundorsaker. har, enligt , det främsta ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Dess beslut är bindande för samtliga medlemsstater. Rådet har befogenhet att besluta om bindande ekonomiska sanktioner mot en stat och militära tvångsingripanden. Det slut förändrade säkerhetsrådets arbete såväl kvantitativt som kvalitativt. De ständiga rådsmedlemmarna har numera ett mycket omfattande och nära samarbete. Rådets effektiva beslutsfattande motsvaras emellertid inte av samma effektivitet när det gäller genomförandet av och respekten för dess beslut. Ett av skälen anses vara att rådets sammansättning i allt mindre grad återspeglar medlemskretsen och de nya realiteterna i internationell politik. Särskilt kritiserar säkerhetsrådet för bristande representativitet och öppenhet. 1993 tillsattes en särskild arbetsgrupp för att behandla frågan om en utvidgning av säkerhetsrådet, liksom dess arbetsformer. deltar aktivt i arbetsgruppens arbete och verkar för en utvidgning av rådet med såväl nya icke-ständiga medlemmar som med ett mindre antal särskilt kvalificerade ständiga medlemmar. framhöll de nordiska länderna i ett gemensamt förslag att de önskar se en utökning med fem nya ständiga medlemmar till ett råd med sammanlagt omkring 23 platser. De nordiska länderna slår också fast att vetorätten inte får försvaga rådets möjlighet att genomföra sina stadgeenliga uppgifter. I frågan om säkerhetsrådets utvidgning föreligger djupa motsättningar mellan medlemsstaterna. I sak blockeras arbetet framför allt av oenighet om eventuella nya ständiga medlemmar. och åtnjuter ett betydande stöd, bl.a. av , som vi liksom flertalet länder menar att även stater från , och bör ges denna privilegierade ställning. Ett antal stater motsätter sig en utvidgning med nya ständiga medlemmar, i vissa fall av allmänna principiella skäl, i andra fall på grund av förmodade konsekvenser i den egna regionen. Det förväntas att och som ständiga medlemmar skulle ge större finansiella bidrag till FN . Den nu aktuella finanskrisen skulle därför kunna stärka intresset för en utvidgning av rådet. När det gäller rådets arbetsformer har arbetsgruppens verksamhet givit väsentliga resultat. I enlighet med krav från och många andra, särskilt mindre stater, informerar rådet numera på ett systematiskt sätt icke-rådsmedlemmarna även om sina slutna överläggningar. Möten med truppbidragarländer genomförs alltmer regelmässigt. 3 En dagordning för fred Förebyggande åtgärder och preventiv diplomati kan bidra till att lösa motsättningar innan de utvecklats till väpnade konflikter. För att kunna förhindra en konflikt krävs information på ett tidigt stadium. Likaså behövs resurser och medel för ett tidigt ingripande. Mot denna bakgrund uppmanade säkerhetsrådet - på stats- och regeringschefsnivå - generalsekreteraren att lägga fram förslag om hur FN:s kapacitet för förebyggande diplomati och fredsskapande och fredsbevarande verksamhet skulle kunna stärkas. presenterade generalsekreteraren sin uppmärksammade rapport dagordning för fred. I rapporten fastslås som ett av FN:s främsta mål att på ett tidigt stadium identifiera situationer som kan leda till konflikter och att genom förebyggande diplomati undanröja konfliktorsaker. Flera av generalsekreterarens förslag har sedermera genomförts. Också kapaciteten att planera fredsbevarande operationer har förbättrats. Dessutom finns en ökad medvetenhet om vikten av fredsbyggande insatser efter en uppgörelse. I enlighet med generalsekreterarens förslag har också en fredsbevarande operation i förebyggande syfte initierats, nämligen FN:s förebyggande styrka (United Nations Preventive Deployment Force, UNPREDEP) i den f. d. jugoslaviska republiken . deltar där med en pluton. Bland förslag som inte har genomförts kan nämnas tillskapandet av en mindre, stående FN-styrka. Inte heller generalsekreterarens förhoppning att FN:s medlemsstater skulle ställa militära förband till rådets förfogande för mer omfattande operationer har ännu infriats. Det är uppenbart att varken de politiska eller finansiella förutsättningarna föreligger . Regeringen har deklarerat en ambitionshöjning vad avser bidrag till internationella fredsfrämjande insatser, bl.a. genom tillskapandet av Försvarsmaktens internationella styrka. I det sammanhanget har bidrag till FN:s förmåga till snabb reaktion och konfliktförebyggande verksamhet särskilt framhållits (prop.1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse). F.n. undersöks hur , helst i samarbete med övriga nordiska länder, kan bidra till en förstärkning av FN:s förmåga till snabba ingripanden. I ett Tillägg till En dagordning för fred efterlyser generalsekreteraren ytterligare ansträngningar för att förstärka FN:s kapacitet ifråga om förebyggande diplomati och tillhandahållande av fredsbevarande styrkor med kort varsel. Det är utomordentligt viktigt att FN:s kapacitet på detta område stärks. En svårighet är att de positiva resultaten av förebyggande diplomati, i form av uteblivna konflikter, sällan når media. Det tryck från den allmänna opinionen, politiker och massmedia som uppbådas i krissituationer mobiliseras inte, varför de preventiva insatserna inte självklart får erforderligt politiskt och ekonomiskt stöd. Därför är det nödvändigt att konsekvent och medvetet lyfta fram behovet av förebyggande åtgärder. Ytterligare en komplicerande faktor är att enskilda stater uppfattar försök från FN:s sida att agera i förebyggande syfte som inblandning i deras inre angelägenheter. I de traditionella fredsbevarande operationerna har FN-styrkorna en tydligt definierad roll, t.ex. att övervaka en gräns eller ett stilleståndsavtal. berörde konflikterna oftast suveräna stater, som utövade kontroll över sitt eget territorium och över sina väpnade styrkor. FN-operationerna hade parternas samtycke och agerade i en förhållandevis säker miljö. Uppgifterna var huvudsakligen militära, med endast mindre civila inslag. Den nya typ av fredsbevarande operationer som vuxit fram skiljer sig från de traditionella i en rad viktiga avseenden. För det första görs insatserna främst i konflikter inom stater, där exempelvis etniska och nationella dispyter blossat upp och där parts- och gränsförhållandena är oklara. Centralmaktens kontroll över de militära styrkorna är bristfällig. Miljöerna är sålunda både politiskt instabila och farliga och kraven på beväpning, utrustning och utbildning av trupperna blir högre. För det andra har ett mönster med bredare sammansatta fredsbevarande operationer etablerats, vilka vid sidan av det traditionella militära inslaget innehåller betydande civila komponenter. Det kan röra sig om politiska insatser för att främja en fredsprocess, humanitärt bistånd, stöd till civila institutioner och rättsväsende, övervakning av mänskliga rättigheter samt stöd till genomförande av allmänna val. För det tredje har några av de nya operationerna genomförts under ett "utvidgat mandat", dvs. med hänvisning till både kapitel VI och kapitel VII i , och haft inslag av militära tvångsåtgärder. Det huvudsakliga motivet för säkerhetsrådet att bemyndiga viss, begränsad våldsanvändning har varit att underlätta ett genomförande av mandatet på främst det humanitära området, inte att ge FN en fredsframtvingande roll i den pågående konflikten. FN:s skyddsstyrka UNPROFOR:s verksamhet i är ett exempel på sådana operationer. Ledstjärnan har varit att operationerna skall vara fredsbevarande. FN-trupperna skall agera opartiskt och neutralt och skall hamöjlighetatt försvara sig själva för att tillse att humanitärt bistånd når utsatt civilbefolkning och för att i möjligaste mån skydda denna befolkning. UNPROFOR har mandat att tillgripa vapenmakt i självförsvar för att fullgöra humanitära uppgifter och för att skydda personalen. Det rör sig dock inte om någon fredsframtvingande insats. Oklarheter kring FN:s roll och uppgifter i f.d. har bidragit till svårigheterna och skapat en klyfta mellan förväntningarna på organisationen och dess verkliga mandat och förmåga. För att stödja UNPROFOR har säkerhetsrådet beslutat att NATO får använda luftstridskrafter i och runt vissa s.k. fredade områden. NATO:s insatser skall ske under säkerhetsrådets auktoritet och i samordning med generalsekreteraren och UNPROFOR-ledningen. Bristen på finansiella resurser gör det svårt för UNPROFOR att övervaka ett eventuellt fredsavtal i . FN kan bl.a. därför komma att tilldela NATO en ledande roll. Situationer som kräver renodlade fredsframtvingande insatser utgör särfall. Det är ett allmänt accepterat faktum att FN inte har resurser för att leda denna form av militära operationer. Istället kan den modell som etablerades i kriget aktualiseras, dvs. säkerhetsrådet bemyndigar en grupp stater och/eller en internationell eller regional organisation att genomföra en operation. står då för den folkrättsliga grunden för insatsen och är en kanal för att erhålla brett internationellt politiskt stöd. FN:s verksamhet i inomstatliga konflikter aktualiserar också principerna om staters suveränitet och icke-inblandning i inre angelägenheter. Artikel 2:7 i stadgan anger att FN inte skall kunna ingripa i frågor som väsentligen faller inom en stats egen behörighet. Inte minst bland u- länderna finns en utbredd olust inför tanken att FN:s insatser på det fredsfrämjande området gradvis skall leda till en urholkning av deras suveränitet. finns en växande insikt i det internationella samfundet om att det traditionella suveränitetsbegreppet blivit alltmer ihåligt i en värld av ökat ömsesidigt beroende. Det finns också en trend att se humanitära katastrofer och massiva kränkningar av mänskliga rättigheter i ett land som internationella angelägenheter. har de facto agerat i linje härmed i exempelvis , och . För att förstärka FN:s insatser på det fredsfrämjande området gäller det främst att förse generalsekreteraren med tillräckliga resurser och politisk och budgetär flexibilitet. Det är nödvändigt att komma till en lösning på de förlamande finansieringsproblemen. De växande skulderna till truppbidragarländerna undergräver i längden FN:s samlade verksamhet. deltar aktivt i debatten om nödvändiga reformer också vad avser FN:s roll på det fredsfrämjande området. Det gäller bl.a. utarbetandet av en gemensam doktrin och en formalisering av konsultationerna mellan säkerhetsrådet, sekretariatet och truppbidragarländerna. I den s.k. 34- statskommittén har verkat för en särskild uppförandekod för all personal i fredsbevarande operationer. ger också prioritet åt utbildningsinsatser. Vid sidan om de kurser för utländska deltagare som anordnas vid Försvarets internationella centrum i har ställt sex officerare till FN:s förfogande för stöd till nya truppbidragarländer med utbildning av FN- förband. stödjer vidare en nyinrättad "Lessons Learned"-mekanism i , vars uppgift är att systematisera erfarenheterna av avslutade operationer. Katastrofbiståndet genom multilaterala organisationer har tredubblats , som det har ändrat karaktär. Det humanitära biståndet går framför allt till civilbefolkningen i länder, som drabbats av interna konflikter, och överstiger hjälpen till nödlidande efter naturkatastrofer och mellanstatliga krig. Detta har lett till förändrade arbetsuppgifter och arbetsvillkor för de humanitära organisationerna. Exempelvis kan hjälpsändningar ofta inte levereras till nödlidande utan militär eskort. Frågan om användande av våld i samband med humanitära insatser hör till de svåraste frågorna i detta sammanhang. Det gäller t.ex. vilken grad av våld som kan vara motiverad eller möjlig, utan att FN skall uppfattas som part i konflikten. Det kan också gälla humanitära organisationers syn på att samverka med FN i insatser där användning av våld blir aktuell. Mängden väpnade konflikter och ett stort antal flyktingar innebär betydande problem och utmaningar för världssamfundet. Maskineriet för katastrof- och konflikthantering har allvarliga brister.