prop · GJ03115 · 1996-01-01 00:00:00 — Det får därför anses tillfredsställande att det nu föreligger ett utarbetat förslag till ny ärendelag avsedd att ersätta lag. Den nuvarande ärendelagen innehåller endast ett fåtal procedurregler. I stället finns i 11 § en allmän bestämmelse av innebörd att bestämmelser om tvistemål, i den mån de är tillämpliga, skall gälla i sådana avseenden som inte är reglerade i lagen. I anslutning till denna bestämmelse uttalade processlagberedningen vid lagens tillkomst att det inte torde kunna undvikas att i vissa fall tvekan kan uppstå huruvida ett visst lagrum i är tillämpligt eller ej men att en mera ingående reglering i lag av dessa frågor var förenad med betydande svårigheter och inte syntes lämplig med hänsyn till de olikartade förhållanden som kunde förekomma (NJA II 1947 s. 113). Vid utarbetandet av föreliggande förslag har en strävan varit att söka överbrygga dessa svårigheter. Förslaget är avsett att innehålla en i princip fullständig reglering av proceduren, som det innehåller preciserade hänvisningar till på vissa punkter och ett generellt undantag för fall då det i en annan lag (med undantag av förvaltningslagen) finns bestämmelser som avviker från ärendelagen. En allmän hänvisning till har med denna lösning ansetts kunna avvaras. Även om förslaget till ny ärendelag från de angivna synpunkterna genomgående är följdriktigt utarbetat, är det ofrånkomligt att det uppkommer vissa olägenheter av det slag som antyddes, när vid den nuvarande ärendelagens tillkomst tanken på en mera fullständig reglering avvisades. Den utförliga reglering som den nya ärendelagen innehåller kan möjligen i någon mån öka risken för att man vid tillämpningen förbiser de speciella procedurregler som mycket ofta finns i den materiella lagstiftning som behandlar olika typer av ärenden och som skall tillämpas i stället för ärendelagens bestämmelser. Bestämmelserna i den materiella lagstiftningen är dessutom ibland utformade så att en viss procedur är mer eller mindre underförstådd, vilket kan ge upphov till tvekan om den särskilda lagen skall anses innehålla en från ärendelagen avvikande föreskrift eller ej. Ett exempel, som Lagrådet återkommer till, erbjuder frågan om ett ärende kan inledas muntligen. Vad avser förhållandet till för sådana fall då den föreslagna ärendelagen inte innehåller någon reglering som motsvarar balkens uttalas i motiven beträffande åtskilliga frågor att regler får tillämpas analogt men i andra fall att balkens regler inte är avsedda att tillämpas eller att frågan bör lämnas oreglerad. Även om man får god ledning av motiven i dessa hänseenden, lär det inte kunna undvikas att situationer kan uppkomma, då man i avsaknad av en allmän hänvisning till kan hamna i tvekan om regelsystem skall tillämpas eller ej. Med tanke på den utformning av lagen som har valts i förslaget vill Lagrådet dock inte förorda att lagen kompletteras med en sådan hänvisning. Vad som har sagts bör inte undanskymma att det omsorgsfullt utarbetade förslag till ärendelag som föreligger utgör ett betydelsefullt framsteg i fråga om regleringen. Lagrådet kan i allt väsentligt ansluta sig till de lösningar som har valts i olika frågor. Vissa detaljspörsmål behandlas särskilt i det följande. Principerna i den nuvarande ärendelagen har i viss utsträckning ansetts kunna tillämpas analogt för ärendegrupper som inte regleras i lagen, t. ex. ärenden som behandlas i men som där har fått en endast sparsam reglering (se t.ex. NJA 1994 s.33 och 749). En viss sådan analogisk tillämpning torde kunna förekomma även i fortsättningen. Det är tänkbart att man i ett senare skede skulle kunna ha anledning att överväga en utvidgning av den nya lagens tillämpningsområde även till åtminstone en del sådana ärendetyper, så att regleringen av de ärenden som ankommer på allmän domstol blir mera enhetlig. En särställning intar inskrivningsärendena. Vid jordabalkens tillkomst konstaterades att dessa ärenden inte skulle komma att omfattas av den nuvarande ärendelagen, eftersom inskrivningsmyndighet inte är att anse som allmän underrätt. Efter mönster av 11 § ärendelagen intogs i stället i 19 kap. 3 § jordabalken en regel av innebörd att bestämmelserna om tvistemål i tillämpliga delar skulle gälla i fråga om behandlingen av inskrivningsärenden i den mån an- nat inte följer av jordabalken (NJA II 1972 s. 450). När nu den bestämmelse i ärendelagen som utgjort förebild för jordabalkens regler slopas, skulle det ha varit följdriktigt om hänvisningen i jordabalken ändrades till att avse den nya ärendelagen. Lagrådet vill förorda att denna fråga tas upp i lämpligt samman- hang. Den nya ärendelagen är avsedd att tillämpas även i högre rätt. Detta föranleder i och för sig ingen erinran, även om ett alternativ skulle ha kunnat vara att lagen i detta hänseende hänvisat till regler om överklagande av beslut. Lagrådet vill emellertid i detta sammanhang beröra en terminologisk fråga. I hovrätt och i , liksom för övrigt i kammarrätt och Regeringsrätten, betecknas överklagade ärenden alltid som mål. Enligt remissen (avsnitt 7.2) talar praktiska skäl med styrka för att man övergår till att beteckna dem som ärenden. Lagrådet vill hävda att de praktiska skälen talar i motsatt riktning, eftersom man då behåller en enhetlig beteckning för processer som anhängiggjorts genom överklagande av ett avgörande i lägre rätt, något som minskar risken för förbiseenden. 3 § Enligt andra stycket gäller jävsreglerna i 4 kap. 13 § , när en anställd i en tingsrätt, som inte är juristdomare, enligt särskild föreskrift handlägger ett ärende. Någon hänvisning görs dock inte till övriga jävsregler i 4 kap., t.ex. om skyldigheten att självmant anmäla ett jävsförhållande (14 §) eller om de åtgärder som får vidtas trots jäv (15 §). Jävsregeln i förevarande stycke har sin motsvarighet i 1 kap. 3 e § andra stycket . Den bestämmelsen gäller emellertid endast åtgärder som avses i paragrafens första stycke, dvs. beredande av ett mål. Reglerna i 4 kap. 14 och 15 §§ tar sikte närmast på den som handlägger ett mål eller ärende och inte på den som endast vidtar förberedande åtgärder, vilket kan förklara begränsningen i 1 kap. 3 e § andra stycket. En motsvarande begränsning görs inte i fråga om ett domstolsbiträde, som enligt 18 a § förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion har förordnats att på eget ansvar handlägga vissa mål och ärenden. Även om varken tingsrättsinstruktionen eller nuvarande ärendelag innehåller någon jävsregel för sådant domstolsbiträde, får det antas att samtliga jävsregler i 4 kap. är tillämpliga. Enligt Lagrådets mening bör detsamma gälla för de anställda som avses i det nu föreslagna 3 § andra stycket. Lagrådet föreslår mot denna bakgrund att 3 § andra stycket med vissa redaktionella jämkningar i övrigt ges följande lydelse. När en anställd i en tingsrätt, som inte är juristdomare, enligt särskild föreskrift handlägger ett ärende, gäller reglerna om jäv i 4 kap. . 4 § Att ett ärende skall inledas skriftligen utesluter inte, som påpekas i författningskommentaren, att så sker genom telefax. Eftersom överföring på telefax sker i elektronisk form, föreslår Lagrådet att ordet elektroniskt i andra meningen ersätts med orden i annan form . Som Lagrådet inledningsvis antytt kan föreskriften att ett ärende skall inledas skriftligen ge upphov till tvekan om detta skall gälla även i de fall där den materiella lagstiftningen inte innehåller något sådant krav utan det tvärtom är underförstått att ärendet kan inledas muntligen. Ett exempel på detta är ett ärende som rör registrering av en bouppteckning. Enligt författningskommentaren bör ett sådant ärende behandlas som ett anmälningsärende, som då till följd av 4 § skall inledas skriftligen. En sådan ordning skulle enligt Lagrådets mening te sig alltför formalistisk i de fall då bouppteckningsingivaren inställer sig personligen i tingsrätten. Med den av Lagrådet föreslagna lydelsen av 4 § andra meningen blir det möjligt för regeringen att i sådana fall där skriftlig inledning av ett ärende inte anses nödvändig bestämma att förfarandet får inledas på annat sätt. 7 § I paragrafen föreslås att, när ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas till tingsrätt, överklagandet skall ha kommit in till myndigheten för beslutet. Valet av beslutsdagen som utgångspunkt för klagofristens beräkning är i överensstämmelse med vad som gäller som huvudregel enligt , en huvudregel som där har sin naturliga förklaring i att den muntliga handläggningen är ett grundläggande inslag i processen vid de allmänna domstolarna. Huvudregeln skall emellertid tillämpas också i de flesta mål där någon muntlig förhandling inte hålls, t.ex. i tvistemål på grund av att huvudförhandling inte behövs och inte heller begärs av någon av parterna. Beslutsdagen bildar vidare utgångspunkt för klagotiden i vissa typer av domstolsärenden, bl.a. ärenden för vilka gällande ärendelags hänvisning till tvistemålsreglerna i får genomslag i överklagandehänseende. Vad nu sagts talar för att ordningen enligt huvudregel oftast kan tillämpas för domstolsärenden utan påtagliga risker för rättssäkerheten. I lagrådsremissen har också framhållits att detta system har fungerat väl på åtskilliga områden. Vad saken nu gäller är emellertid i första hand att för ett förfarande, som hos såväl förvaltningsmyndighet som domstol väsentligen bygger på skriftlig handläggning med i praktiken begränsad skriftväxling, välja en grundläggande regel för klagotidsberäkning som bäst svarar mot rättssäkerhetens krav. Från sådan synvinkel framstår onekligen en modell med beräkning av klagotiden från delfåendet av beslutet som klart överlägsen. Den har också kommit till användning vid utformning av överklaganderegleringen i såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen, vilka lagar ju bygger på att handläggningen normalt är enbart skriftlig. Här kan f.ö. hänvisas till uttalande om att det är alldeles uppenbart att det system som förekommer i förvaltningsdomstolarna ger de bästa garantierna mot att den enskilde parten inte försitter möjligheter att överklaga (SOU 1991:106, del B s. 273). Frågan måste således på allvar ställas om inte förebilden för en ny och modern ärendelag i förevarande hänseende snarare bör sökas i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen än i . I lagrådsremissen anges att den nuvarande regleringen för klagotider företer en splittrad bild. De allra flesta av de specialbestämmelser om överklagande till tingsrätt som redovisas i lagrådsremissen återspeglar emellertid den ordning som gäller för förvaltningsprocessen eller också tillåter de obegränsad klagotid. Något underlag anges inte finnas för att nu mera allmänt ändra dessa bestämmelser om klagotidens utgångspunkt. De få exempel som remissen nämner på ärendeslag med överklagandefrist enligt modell synes Lagrådet vara speciella och bör knappast kunna ge stöd för slutsatser med avseende på vad som i allmänhet är lämpligast för många andra ärendetyper. En synpunkt, som förts fram under remissbehandlingen av promemorian och som inte bör lämnas utan avseende vid bedömningen av vad som är lämpligaste ordning, är att det för förvaltningsmyndighet inte torde gälla någon generell regel som föreskriver att myndighetens beslut skall sändas ut som beslutet fattas. Förslag om en sådan generell regel läggs inte fram. Lagrådsremissens val av system för klagotidens beräkning motiveras inte minst av att det finns ett behov av att undvika onödiga och kostnadskrävande delgivningar. Några närmare synpunkter redovisas inte på vilka eller hur stora problem som skulle uppstå med delgivningar vid tillämpning av förvaltningsrättens system. Det kan dock i sammanhanget framhållas att det alls inte kan vara en nödvändig följd av ett sådant system att ett formligt delgivningsförfarande används i varje ärende eller ens i flertalet ärenden. Inom förvaltningsrätten förutsätts inte att ett beslut delgetts enligt delgivningslagen för att klagotid skall börja löpa. Det räcker med att parten skriftligen - exempelvis genom en vanlig lösbrevsförsändelse - har fått del av beslutet genom myndighetens försorg, låt vara att detta också innebär att man som utgångspunkt för överklagandetiden ofta måste godta partens egen uppgift om när denne fått del av beslutet. Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn särskilt till den tyngd som bör tillmätas rättssäkerhetsaspekterna anser Lagrådet att argumenten för en bestämmelse av den föreslagna innebörden inte framstår som tillräckligt övertygande. Lagrådet vill därför förorda att bestämmelsen utgår, vilket skulle få till följd att tidsfristen för överklagande av förvaltningsmyndighets beslut med tillämpning av 23 § andra stycket förvaltningslagen räknas för delfående av beslutet. För särskilda ärendeslag kan författningarna inom resp. sakområde få uppta den avvikande reglering som efter närmare överväganden befinns lämplig och godtagbar med hänsyn till de klagandes rättssäkerhet. Med den av Lagrådet förordade lösningen kan hela den aktuella paragrafen slopas, eftersom paragrafens första mening inte innefattar någon avvikelse från vad som gäller enligt förvaltningslagen. 8 § I andra stycket föreskrivs enligt förslaget att, om tingsrätten i samband med att ett ärende inleds finner att den inte är behörig att handlägga ärendet, rätten skall lämna över den skrivelse genom vilken ärendet inleddes till en domstol som är behörig, om den som inlett ärendet inte har något att invända mot detta. Samma regel föreslås införd i såväl för brottmål som för tvistemål. Som regeln är avfattad skall skrivelsen lämnas över oberoende av om den domstol som är behörig är en annan tingsrätt eller en överrätt eller förvaltningsdomstol. Utan särskild föreskrift står det emellertid klart att endast svenska domstolar kan komma i fråga. Den föreslagna regeln synes ändamålsenlig för de allra flesta fall som den tar sikte på. Det förhållandet att regeln har fått en obligatorisk utformning torde emellertid kunna leda till vissa problem. I en del låt vara sällsynta fall kan forumfrågan vara svårbedömd och domstolarna ha olika mening. Om den tingsrätt vid vilken ärendet inleddes finner att en annan tingsrätt är behörig, kan den tingsrätten ha en annan uppfattning och anse att det är den ursprungliga tingsrätten som är behörig. Regeln innebär då att ärendet skall återlämnas till den tingsrätten, som i sin tur kan tänkas vidhålla sin uppfattning och därmed blir skyldig att sända över ärendet på nytt. Även om den som har inlett ärendet förutsätts kunna stoppa denna procedur genom att påfordra ett avvisningsbeslut, är detta förhållande inte helt tillfredsställande. Komplikationer kan också tän- kas uppstå, om en ansökan innehåller flera yrkanden och tingsrätten är obehörig endast beträffande något eller några av dessa liksom i fall då flera parter genom skilda skrifter har anhängiggjort ett mål eller ärende och alla inte går med på att ärendet lämnas över till en annan domstol. I fall då tingsrätten av handlingarna kan sluta sig till att ansökningen under alla förhållanden skall avvisas på annan grund än att den har givits in till fel forum, kan det framstå som onödigt att den översänds till annan domstol. Man måste vidare räkna med fall då tingsrätten kan konstatera att den inte själv är behörig men ytterligare utredning behövs för att klarlägga vilken annan domstol som är behörig. Vad som har anförts nu ger vid handen att den nya regeln inte lämpligen bör få obligatorisk utformning utan ge tingsrätten utrymme att underlåta att sända över skrivelsen i fall då detta skulle kunna leda till komplikationer. Med hänsyn härtill och med vissa redaktionella justeringar i övrigt synes regeln i andra styckets första mening kunna få följande utformning. Finner tingsrätten i annat fall i samband med att ett ärende inleds att den saknar behörighet att handlägga ärendet men att en annan domstol skulle vara behörig, skall tingsrätten lämna över den skrivelse genom vilken ärendet inleddes till den domstolen, om den som inlett ärendet inte har något att invända mot detta och det inte heller finns något annat skäl mot att skrivelsen överlämnas. I andra meningen enligt förslaget föreskrivs att skrivelsen skall anses ha kommit in till den senare domstolen som den kom in till den domstol som först tog emot skrivelsen. En konsekvens av denna regel blir att om en annan parts - exempelvis en testamentstagares - rättsställning är beroende av att ett mål eller ärende inte inleds vid viss domstol inom en i lag angiven frist, denne inte kan vinna full säkerhet genom ett intyg från nämnda domstol om att så inte har skett vid fristens utgång. För att vara på den säkra sidan måste han avvakta som kan vara svår att bestämma, eftersom det kan tänkas att målet eller ärendet inletts vid annan domstol och denna till följd av balanser eller av annan orsak inte uppmärksammar att felaktigt forum har valts. Komplikationer kan med hänsyn härtill också tänkas uppstå när det gäller att avgöra ett intyg av nu aktuellt slag skall tilläggas fullt bevisvärde om partens rätt, om det uppvisas för vinnande av lagfart, i bank eller i något liknande sammanhang. Med hänsyn till det anförda kunde det möjligen finnas anledning att komplettera den föreslagna regeln med en föreskrift om att skrivelsen skall anses ha kommit in till rätt domstol som den kom in till den domstol som först tog emot skrivelsen endast om den överlämnas till rätt domstol - t.ex. en månad - från det att den kom in till den första domstolen. Emellertid får det antas att komplikationer av det slag som berörts blir så förhållandevis sällsynta att skäl saknas att tynga regeln med en sådan kompletterande föreskrift. 11 § Bestämmelsen, som anger att en förvaltningsmyndighet är motpart om en enskild överklagar dess beslut till tingsrätt, har en motsvarighet i förslag till en ny 7 a § i förvaltningsprocesslagen enligt regeringens proposition 1995/96:22 om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna. I det lagstiftningsärendet godtog regeringen förslag om en komplettering av 7 a § så att det angavs att förvaltningsmyndigheten är den enskildes motpart först sedan handlingarna överlämnats till domstolen. De skäl som Lagrådet anförde till stöd för sitt förslag talar för att även den nu aktuella bestämmelsen kompletteras på motsvarande sätt (jfr Bilaga 2 till nämnda proposition). Lagrådet föreslår att så sker. 30 § Bestämmelserna i denna paragraf har enligt författningskommentaren utformats efter förebild av det som gäller för tvistemål enligt 17 kap. 9, 12 och 13 §§ . Reglerna i dessa paragrafer skiljer sig från motsvarande regler i 31 § förvaltningsprocesslagen genom att upplysning om vad parterna skall iaktta vid ett överklagande av beslut under rättegången i ett tvistemål skall lämnas endast om part begär det. Eftersom förfarandet enligt domstolsärendelagen liksom enligt förvaltningsprocesslagen i princip är skriftligt, kan det ifrågasättas om inte sistnämnda lags regler om upplysningsskyldigheten i fråga om överklagande borde tillämpas också i domstolsärenden. I vart fall bör enligt Lagrådets mening parterna få besked om att upplysning om vad som skall iakttas vid överklagande kan begäras hos domstolen. Det finns annars risk för att en part låter nöja sig med att han eller hon fått veta att beslutet kan överklagas och tror att det kan ske utan tidsbegränsning. För att undvika risken för att en part lider rättsförlust föreslår Lagrådet, om inte 30 § utformas efter mönster av 31 § förvaltningsprocesslagen, att paragrafen, som i så fall för tydlighetens skull bör uppdelas i tre stycken, ges följande lydelse. I de fall där ett beslut kan överklagas skall parterna få upplysning om detta. Innebär beslutet att ärendet har avgjorts skall parterna få upplysning om vad de skall iaktta vid ett överklagande. Om ärendet inte har avgjorts, lämnas upplysningen efter begäran från en part. Parterna skall underrättas om detta. Krävs det prövningstillstånd vid överklagande, skall parterna få upplysning även om detta och om de grunder på vilka sådant tillstånd kan meddelas. 38 § Enligt första stycket har för de under punkterna 1-3 angivna fallen som utgångspunkt för överklagandetidens beräkning valts dagen för domstolens beslut. Det är samma princip som enligt 7 § avses gälla som grundregel vid överklagande av förvaltningsmyndighets beslut till tingsrätt. I anslutning till 7 § har Lagrådet förordat att tidsfristen i stället skall räknas för delfående av beslutet. Enligt Lagrådets mening är vad Lagrådet där anfört till stöd för denna lösning i det väsentliga giltigt även i fråga om beslut varigenom domstol har avgjort ärendet utan att beslutet har meddelats vid ett sammanträde eller det vid ett sammanträde har angetts när beslutet kommer att meddelas. Det skulle således vara följdriktigt att också för dessa beslut ta dagen för delfåendet av beslutet som utgångspunkt för överklagandefristen. Även om det enligt Lagrådets uppfattning i första hand borde vara ärendenas skriftliga handläggningsform som styr vilken grundregel som skall väljas, finns det i detta lagstiftningsärende knappast tillräckligt underlag för att frångå lagrådsremissens förslag i förevarande paragraf, som ju ligger i linje med vad som har tillämpats hos de allmänna domstolarna. Lagrådet bedömer emellertid att spörsmålet om övergång i fall av skriftlig procedur till förvaltningsprocessens modell för klagotidens beräkning är av sådan vikt från rättssäkerhetssynpunkt att det förtjänar att utredas och övervägas närmare. 42 § I paragrafens andra mening föreskrivs enligt förslaget att, om det finns synnerliga skäl, resning eller undanröjande på grund av domvilla får beviljas även under andra omständigheter än som sägs i . Förslaget grundas bl. a. på uppfattningen att det åtminstone års ändringar i förhöll sig så att resning och undanröjande på grund av dom- villa i domstolsärenden ansågs kunna beviljas efter mindre restriktiva principer än dem som enligt gäller för tvistemål. Huruvida en praxis av denna innebörd utbildat sig är dock enligt Lagrådets uppfattning tvivelaktigt; refererad rättspraxis medger knappast någon bestämd slutsats härvidlag. Det är här också att märka att, medan resning omfattas av en före- skrift i 11 kap. 11 § regeringsformen och således, när regler inte anses tillämpliga, kan stödjas på regeringsformen, något sådant resonemang inte kan föras beträffande klagan över domvilla, som är exklusivt reglerad i . De åsyftade ändringarna 1988 - 58 kap. 10 a § och 59 kap. 4 a § - kan för övrigt inte ha förändrat rättsläget med avseende på andra domstolsärenden än sådana som inleds genom överklagande till tingsrätten av ett avgörande av en förvaltningsmyndighet. Som anmärkts i remissprotokollet (avsnitt 7.6) kan det beträffande en stor grupp av domstolsärendena vara tveksamt om ett avslagsbeslut vinner rättskraft. I den mån sökanden har möjlighet att återkomma med en ny ansökan får det anses vara en öppen fråga om en resningsansökan över huvud taget kan tas upp till prövning, eftersom en förutsättning för detta har brukat anses vara att resning har någon praktisk funktion att fylla (se Welamson, Rättegång VI, 2 uppl. s. 198 f och 223; jfr NJA 1988 s.429, 1992 s. 420, 1993 s.108 och 1994 s. 525). Skulle resning anses kunna komma i fråga i sådana fall torde gälla att förutsättningarna är mera restriktiva än när det gäller domar och beslut i allmänhet (jfr NJA 1993 s.226). Vad som har sagts nu torde bli förhållandet även om resningsförutsättningarna utformas i enlighet med förslaget. Åtskilliga avgöranden i domstolsärenden får emellertid anses vara av det slaget att de vinner rättskraft, låt vara att frågan om rättskraft inte erhållit någon uttrycklig reglering i remissförslaget.