prop · GJ03153 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nytt mål för internationella utvecklingssamarbete Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen ett nytt biståndsmål: jämställdhet mellan kvinnor och män. Innebörden av det nya målet är att ett jämställdhetsperspektiv skall integreras i hela biståndet. Biståndet skall således stödja utvecklingsländernas ansträngningar att skapa lika möjligheter, rättigheter och skyldigheter för kvinnor och män. Det överordnade målet för internationella utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Biståndet skall bidra till: - resurstillväxt, - ekonomisk och social utjämning, - ekonomisk och politisk självständighet, - en demokratisk samhällsutveckling, - framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön, samt - jämställdhet mellan kvinnor och män i mottagarländerna. Biståndsmålen samverkar för att uppnå det övergripande målet. Den inbördes ordningen speglar inte en rangordning. I propositionen redovisar regeringen också vissa bedömningar avseende riktlinjer, former och resurser för genomförandet av det nya biståndsmålet, liksom avseende jämställdhet i samarbetet med länderna i . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 4 3 Biståndsmålens framväxt.................................... 4 4 Jämställdhet och utveckling................................ 4 4.1 En växande insikt om jämställdhetens betydelse...... 4 44.2 Hur skall jämställdhetsarbetet utformas ?........... 6 44.3 Jämställdhet som en genomgående fråga i biståndet... 7 4.3.1 Resurstillväxt................................ 7 4.3.2 Ekonomisk och social utjämning................ 8 4.3.3 Ekonomisk och politisk självständighet....... 8 4.3.4 En demokratisk samhällsutveckling............. 9 4.3.5 Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön......................................... 9 44.4 En politik för jämställdhet i utvecklingssamarbetet 9 5 Jämställdhet som biståndspolitiskt mål..................... 10 5.1 Ett nytt biståndsmål................................ 10 5.2 Övriga biståndsmåls lydelse och inbördes ordning.... 11 5.3 Genomförande........................................ 12 5.4 Kompetensutveckling och uppföljning................. 13 6 Jämställdhet i samarbetet med ...... 14 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden och betänkande. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 30 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner att jämställdhet mellan kvinnor och män skall vara ett mål för internationella utvecklingssamarbete. 2 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen 1994/95 presenterade regeringen sin avsikt att göra en översyn av de biståndspolitiska målformuleringarna i syfte att tydligare lyfta fram jämställdhetsfrågorna i biståndspolitiken. beslutade regeringen om direktiv till en särskild utredare (dir. 1995:32). Utredningen (UD 1995:03) fick i uppdrag att se över biståndsmålen i syfte att i utvecklingssamarbetet främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. , riksdagsledamot (fp), förordnades till utredare. Utredningen lämnade sitt betänkande (SOU 1995:116) . Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss-instanserna finns i bilaga 1. En sammanfattning av betänkandet och remissyttrandena finns i bilaga 2. Målen för utvecklingssamarbete har växt fram under bred politisk enighet. I regeringens budgetproposition 1962:100 angavs att målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå .Sedan den biståndspolitiska utredningen överlämnat sitt betänkande (SOU 1977:13) antog i bred enighet en liknande formulering för det överordnade målet (prop. 1977/78:135, bet. 1978/79:UU1, rskr. 1978/79:9). Målet preciserades så att biståndet skall bidra till - resurstillväxt, - ekonomisk och social utjämning, - ekonomisk och politisk självständighet, samt - demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna. Ett femte biståndsmål om framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön antogs av (prop. 1987/88:100 bil 5, bet. 1987/88:UU20, rskr. 1987/88:163) efter en översyn av de biståndspolitiska målen (SOU 1987:28). Under biståndsmålens framväxt har anslutit sig till regeringens syn att biståndsmålen bör ses som en helhet och att det inte finns någon inbördes rangordning mellan biståndsmålen. 4 Jämställdhet och utveckling 4.1 En växande insikt om jämställdhetens betydelse Jämställdhet mellan kvinnor och män är ett viktigt mål för samhällsutvecklingen i alla länder. Det innebär att kvinnor och män skall ha lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter på livets alla områden. Jämställdhet har avgörande betydelse för ett samhälles sociala, ekonomiska och politiska utveckling. Frågan om jämställdhet är ett nödvändigt perspektiv i arbetet med att finna lösningar på globala problem som fattigdom, miljöförstöring, befolkningsökning och migration. Vid alla de stora konferenser som FN arrangerat har jämställdhet varit ett återkommande tema. för miljö och utveckling betonade kvinnornas betydelse för en miljömässigt hållbar utveckling. om de mänskliga rättigheterna slog fast att kvinnors mänskliga rättigheter är oskiljbara från de universella mänskliga rättigheterna. Jämställdhet är en fråga om mänskliga rättigheter, inte en särskild kvinnofråga. om befolkning och utveckling framhöll bl.a. att en stärkt ställning för kvinnorna och ökad utbildning ofta leder till en minskad befolkningstillväxt. Konferensen slog fast att kvinnor har rätt att bestämma över sin egen kropp och att ha tillgång till säkra preventivmedel och hälsovård. I sammanhanget betonades särskilt männens ansvar för att ompröva sina roller, attityder och beteenden. Sociala toppmötet konstaterade att kvinnor utgör en oproportionerligt stor del av världens fattiga. Orsakerna till kvinnors fattigdom skiljer sig mellan olika grupper, t.ex. beroende på klass och etnisk tillhörighet. Kvinnor har dock i allmänhet inte samma möjligheter att förändra sin och sin familjs situation. För att nå långsiktiga lösningar på fattigdomsproblemet är det därför nödvändigt att i all analys utgå från att kvinnor och män ofta lever under skilda livsbetingelser. FN:s fjärde kvinnokonferens byggde vidare på erfarenheterna från de tidigare konferenserna. slog fast att kvinnor har rätt att bestämma över sin egen sexualitet. Konferensen slog också fast principen om lika arvsrätt för flickor och pojkar. Slutdokumentet - en konkret handlingsplan för det vidare arbetet främst på nationell nivå - kan betecknas som en milstolpe i det internationella politiska och normgivande arbetet för jämställdhet. Insikten om jämställdhetsfrågornas betydelse för att uppnå en långsiktigt hållbar samhällsutveckling har således gradvis fördjupats. Den öppnar nu nya vägar för att erkänna kvinnors och mäns lika värde och rättigheter, vilket skrevs in som en av grundprinciperna i . Ändå är det långt kvar till målet. Kvinnorna utgör hälften av jordens befolkning, men deras möjligheter att påverka, delta i och dra fördel av utvecklingen är i de flesta länder små. Detta tar sig bl.a. uttryck i betydande obalans mellan kvinnors och mäns arbetsbörda och mellan deras tillgång till resurser och makt. Kvinnor äger i allmänhet egendom i mindre utsträckning än män. Det är inte ovanligt att av ett lands resurser ägs av män. I u-världen visar sig könsdiskrimineringen främst genom att kvinnor har sämre tillgång till arbete och erhåller lägre löner. I tar sig diskrimineringen tydliga uttryck i såväl arbetsbörda som utbildnings- och hälsonivå. Av världens 900 miljoner analfabeter är kvinnor. Statistik från UNDP:s rapport om mänsklig utveckling (1995) visar att kvinnor har längre arbetsdagar än män i praktiskt taget alla länder. är i industriländerna i genomsnitt två tredjedelar av männens arbete avlönat, men bara en tredjedel av kvinnornas. I får männen lön för tre fjärdedelar av sitt arbete, medan kvinnorna får lön för ungefär en tredjedel av sina arbetstimmar. Statistiken visar också att världens kvinnor sammanlagt bara har av parlamentsplatserna och av regeringsposterna. Kvinnor innehar endast en liten andel av de ledande posterna inom offentlig förvaltning, näringsliv och internationella organisationer. U-landskvinnornas bristande politiska och ekonomiska makt är såväl en orättvisa som ett avgörande utvecklingsproblem. 4.2 Hur skall jämställdhetsarbetet utformas? Kvinnors och mäns olika roller bestäms av sociala, kulturella, rättsliga, ekonomiska och politiska förhållanden i samhället. Formella och informella strukturer i samhället konserverar eller förstärker i varierande grad kvinnors underordning och mäns överordning. Roller, resursfördel-ning och maktförhållanden är invävda i ett komplext sammanhang. Förändring är en politisk fråga. Det går inte att föreskriva vilken jämställdhetspolitik enskilda länder skall ha eller vilka metoder eller medel som bör användas i arbetet för jämställdhet. Jämställdhet måste komma ur en inre samhällelig process. har emellertid en betydande samsyn växt fram bland en majoritet av FN:s medlemsländer om viktiga utgångspunkter för jämställdhet. Denna samsyn förstärktes under och återspeglas i dess slutdokument. En ökad insikt finns också om vikten av mer kunskap om de bakomliggande orsakerna till bristande jämställdhet och det ojämna maktförhållandet mellan kvinnor och män. Sådan analys bör föregå alla beslut som fattas i samhället och som påverkar människors livssituation. Det är genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv på alla politikområden som varaktiga förutsättningar skapas för att förändra politiska, ekonomiska, sociala och kulturella betingelser i ett samhälle på ett sätt som bidrar till jämställdhet mellan kvinnor och män. Det handlar om ett djupgående och långsiktigt förändringsarbete som tar sin utgångspunkt i samhällets behov av att utnyttja både kvinnors och mäns erfarenheter och potential, snarare än att söka förändra enskilda kvinnors och mäns värderingar och beteende. slog bl.a. fast att det är regeringen i varje land som har huvudansvaret för att främja jämställdhet. Jämställdhet är därmed en viktig samhällsfråga och inte en fråga som rör enbart kvinnor. Att skapa lika möjligheter, rättigheter och skyldigheter för kvinnor och män innebär bl.a. förändringar på en rad samhällsområden, t.ex. i frågor som rör fördelningen av arbete, arbetets organisation och utbildning, fördelningen av ekonomiska resurser och makt, både inom hushållen och i samhället i stort. Det innebär också att männens ansvar och roll tydligt måste lyftas fram. Jämställdhetsarbetet pågår på många håll i världen. Nationella handlingsplaner och lagar utarbetas i många länder för att främja jämställdheten. Kvinnor bygger upp organisationer och nätverk för att få fram sina åsikter och därigenom stärka sina möjligheter att påverka den politiska utvecklingen både nationellt och internationellt. Insikten har vuxit om att utbildning för flickor och kvinnor är ett mål i sig, men även ett medel att främja både demokrati och utveckling. 4.3 Jämställdhet som en genomgående fråga i biståndet Jämställdhet har i praktiken varit ett mål i svenskt utvecklingssamarbete. Såväl i Sidas arbete som i det multilaterala samarbetet har haft en tydlig och framsynt jämställdhetsprofil. Erfarenheterna från flera årtiondens arbete, med såväl framgångar som motgångar, har fört jämställdhetsfrågorna till en allt mer central position. Fokus ligger inte längre på särskilda kvinnoprojekt, utan på att integrera jämställdhet i hela utvecklingssamarbetet. Nedan redovisas några centrala slutsatser utgående från de nuvarande biståndsmålen. Ekonomisk tillväxt är en förutsättning för utveckling i alla länder och förbättrar möjligheterna till ökad jämställdhet. Det är en central utgångspunkt. Ekonomisk tillväxt leder emellertid inte automatiskt till ökad jämställdhet. Mycket kan också åstadkommas i fattiga länder för att öka jämställdheten utan att det kräver nya resurser. Viktigt är att se hur befintliga resurser i samhället används och i vilken utsträckning de gynnar eller missgynnar en utveckling i riktning mot jämställdhet. Det ekonomiska argumentet för jämställdhet är starkt men ofta underskattat. Med ökad jämställdhet ökar förutsättningarna såväl för ökad tillväxt som för att tillväxten skall bli socialt och ekonomiskt hållbar. Åtskillig forskning har uppmärksammat att jämställdhetsaspekter kan vara avgörande för om ett ekonomiskt reformarbete skall lyckas. Kvinnors tunga arbetsbörda begränsar i många fall deras möjligheter att delta på den reguljära arbetsmarknaden. De har begränsad tillgång till resurser i form av inkomster eller krediter för att investera i ny lönsam produktionsteknik. Kvinnor och män har således sällan samma förutsättningar att svara på marknadsekonomiska incitament. Det är därför viktigt att i ekonomisk planering analysera och ta hänsyn till både kvinnors och mäns roller och behov. Det går då inte att bortse från sambandet mellan den produktiva delen och den reproduktiva delen av ekonomin. Likaså behövs det en djupare kunskap om hur förändringar på det makroekonomiska planet påverkar den ekonomiska basnivån, särskilt inom familjen. Inte minst gäller det att undvika försämringar för barn. Den traditionella rollfördelningen innebär att många flickor slutar skolan för att hjälpa till i hemmet. Flickor går miste om de möjligheter som utbildning ger och landet gör en samhällsekonomisk förlust. En höjning av flickors utbildningsnivå, framför allt på grundnivå, ger oftast större utslag än en extra satsning på pojkar. En höjning av flickors kunskapsnivå får direkt genomslag i familjens närings- och hälsosituation. Flickor med grundutbildning får som vuxna i allmänhet färre barn än flickor utan utbildning. Det är hög tid att kvinnors bidrag till den ekonomiska tillväxten värderas och beaktas i beslutsunderlaget vid all samhällsplanering. 4.3.2 Ekonomisk och social utjämning Ekonomisk tillväxt måste ske i samspel med en jämnare resursfördelning för att alla medborgare, oberoende av kön, ekonomisk eller social ställning skall få del av utvecklingen. Som framgår av avsnitten ovan är resurstillväxt och utjämning ömsesidigt förstärkande processer. Båda målen är uppenbart direkt förknippade med jämställdhet. En särskild rättvisefråga gäller funktionshindrade. Kvinnor och flickor med funktionshinder utsätts ofta för dubbel diskriminering. De utsätts för diskriminering vad avser hälsovård, utbildning, försörjningsmöjligheter, rätten att bestämma över sin egen kropp och sin sexualitet, rätten till egendom m.m. För en ändring krävs såväl upplysning och nya attityder som lagstiftning och praktiska åtgärder. Det är av särskild betydelse ur ett jämställdhetsprespektiv att demokratiska beslutsprocesser på lokal nivå i samhället förstärks. 4.3.3 Ekonomisk och politisk självständighet När det gäller målet för det svenska utvecklingssamarbetet om ekonomisk och politisk självständighet, har situationen förändrats . Kampen mot kolonialism är i stort sett fullbordad. Globaliseringen har gjort alla länder mer beroende av varandra. Oberoende i inskränkt mening är varken önskvärt eller möjligt. Självständighet i betydelsen att ett land har utrymme att självt utforma sin framtid är dock fortfarande ett angeläget mål. Kvinnor och män har påverkats olika av det växande ömsesidiga beroendet. Det skapar nya möjligheter för många men kan innebära att förhållandena för andra försämras. Det är därför viktigt att undersöka hur kvinnor respektive män påverkas av den ökade internationaliseringen. För att stärka sin politiska och ekonomiska självständighet måste regeringarna i samarbetsländerna ta ett större ansvar för en utvecklingsfrämjande politik. Förändringar som påtvingas utifrån har visat sig ge bräckliga resultat. Givarna, bilaterala och multilaterala, har dock en skyldighet att politiskt driva viktiga utvecklingsfrågor. Jämställdhet måste här lyftas fram som den avgörande utvecklingsfråga den är. En ansvarsfull utvecklingspolitik är en nödvändig förutsättning för en hållbar politisk och ekonomisk självständighet. 4.3.4 En demokratisk samhällsutveckling Vägen till demokrati går genom kvinnors frigörelse. Demokrati betyder folkstyre. Detta styre måste utövas av både kvinnor och män. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter att påverka besluten på alla nivåer i samhället. Jämställdhet går inte att lägga till i efterhand, utan måste utgöra en del av den demokratiska samhällsutvecklingen. En fullvärdig demokrati kräver respekt för både kvinnors och mäns mänskliga rättigheter. Trots det har 90 länder ännu inte ratificerat konventionen om diskriminering mot kvinnor i dess helhet. Av de länder som ratificerat konventionen brister många i genomförandet. Av särskild betydelse ur ett jämställdhetsperspektiv är också att demokratiska beslutsprocesser på lokal nivå i samhället förstärks. 4.3.5 Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön Miljöhänsyn rör nästan alla samhällsområden. Kvinnors viktiga roll för att främja en miljömässig utveckling lyftes fram vid om miljö och utveckling i . Erfarenheterna av t.ex. bistånd till skogs- och markvård visar att kvinnors medverkan är avgörande för om resultaten blir bestående. I projekt för vattenförsörjning rapporteras avsevärda förbättringar när kvinnor får möjlighet att delta i planering och genomförande. Det finns således stora vinster med att i högre utsträckning än lyfta fram jämställdhetspersepektiv på miljöplanering. 4.4 En politik för jämställdhet i utvecklingssamarbetet I budgetpropositionen 1994/95 presenterade regeringen sin avsikt att göra en översyn av de biståndspolitiska målformuleringarna i syfte att tydligare lyfta fram jämställdhetsfrågorna i biståndspolitiken. förklarade regeringen avsikten att utarbeta politiska riktlinjer som utgår från både kvinnors och mäns perspektiv i det internationella utvecklingssamarbetet och en handlingsplan för dess genomförande. Arbetet inom med att utveckla en övergripande politik för jämställdhetsfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet har delvis löpt parallellt med förberedelserna inför och andra internationella initiativ. Strävan har varit att ta vara på den kunskap och erfarenhet som biståndsmyndigheter, enskilda organisationer, universitet och individer samlat på sig som kvinnofrågor och jämställdhet har behandlats inom biståndsverksamheten. En viktig insikt är att det inte räcker att fokusera på kvinnors situation. För att biståndet skall vara effektivt är det nödvändigt att ta hänsyn till både kvinnors och mäns situation. Ett viktigt steg i arbetet var det seminarium som och Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) gemensamt arrangerade . Till seminariet inbjöds internationella experter på jämställdhet och utveckling. Seminariet mynnade ut i att seminariedeltagarna presenterade en gemensam vision för jämställdhet och utveckling och för biståndets roll i processen. presenterades en studie som genomförts inom ramen för Sekretariatet för analys och utvärdering (SAU) om biståndet lyckats främja kvinnans ställning (Ds 1995:23). , , behandlade , jämställdhetsfrågorna vid sitt årliga ministermöte. Mötet utmynnade i en rekommendation att jämställdhet sätts upp som ett strategiskt mål för att främja en hållbar utveckling med människan i centrum. Vid i uttryckte representanter för 189 regeringar i slutdokumentet sin vilja att vidta konkreta åtgärder på nationell nivå för att öka jämställdheten. Handlingsplanen, liksom det förberedelsearbete som pågått inför konferensen i olika länder i form av bl.a. framtagande av nationalrapporter, är en viktig utgångspunkt för det framtida arbetet med jämställdhetsfrågor inom det svenska utvecklingssamarbetet. Den årliga rapporten om mänsklig utveckling från , UNDP, bör särskilt omnämnas. rapport har jämställdhet som tema och innehåller värdefull ny statistik om kvinnor och män i olika delar av världen. genomförde en inventering av olika internationella organisationers riktlinjer för jämställdhet och utveckling som ett led i arbetet med att fastställa svenska prioriteringar. Inom ramen för särskilda program för (SPA) utarbetas nu rekommendationer att beakta jämställdhetsaspekter i de ekonomiska reformer som genomförs för att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt. antog EU:s biståndsministrar en resolution där de förbinder sig att vidta aktiva åtgärder för att integrera jämställdhetsaspekterna i hela utvecklingssamarbetet. EU:s ministrar med ansvar för jämställdhetsfrågor beslutade också att ministerrådet vid ett årligt möte skall diskutera uppföljning och genomförande av slutdokumentet från . 5 Jämställdhet som biståndspolitiskt mål 5.1 Ett nytt biståndsmål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Jämställdhet mellan kvinnor och män skall | | vara ett mål för internationella utvecklingssamarbete. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Alla remissinstanster utom en tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: För att verklig förändring skall komma till stånd bör jämställdhet lyftas fram som ett explicit mål i utvecklingssamarbetet. Allt bistånd bör utgå från både kvinnors och mäns situation och bidra till att både kvinnor och män kan påverka, dra fördel av och själva bidra till utvecklingen. Särskilda kvinnoprojekt kan vara nödvändiga komplement för att stärka kvinnors situation och stödja kvinnors egna initiativ. Däremot har det visat sig vara otillräckligt att enbart driva särskilda projekt för kvinnor för att åstadkomma långsiktiga förändringar av attityder, sedvänjor och lagar. skulle införandet av ett jämställdhetsmål vara ett viktigt steg i vår strävan att nå de fattiga. Ett särskilt biståndsmål ligger i linje med rekommendationen från som slår fast att jämställdhet bör vara ett av de övergripande, strategiska målen för biståndet. Det skulle också kunna utgöra en konsekvent uppföljning av besluten vid . Erfarenheter från andra länder, där jämställdhet fastställts som ett särskilt biståndsmål, visar att detta fungerar som en politisk markering både i den egna offentliga förvaltningen och gentemot samarbetsländer, enskilda organisationer och andra givarländer. Argumenten för ett nytt biståndsmål understöds också av att jämställdhet är ett övergripande mål för samhällsutvecklingen i och därför bör vara ett uttryckligt mål också för biståndet. Regeringens slutsats är därför att jämställdhet bör formuleras som ett nytt biståndsmål, vilket liksom de nuvarande målen klargör och preciserar det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete. 5.2 Övriga biståndsmåls lydelse och inbördes ordning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det nya målet om jämställdhet i det | | svenska utvecklingssamarbetet bör inte föranleda någon ändrad | | lydelse eller en rangordning av biståndsmålen. Utredningens förslag: Utan motivering föreslås en förändrad lydelse och ordning mellan biståndsmålen enligt följande: - demokratisk utveckling, - jämställdhet mellan kvinnor och män, - ekonomisk och politisk självständighet, - resurstillväxt, - ekonomisk och social utjämning, - framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. Utan att lämna förslag har utredaren rekommenderat en översyn av de nuvarande biståndsmålen inkl. det övergripande målet. Remissinstanserna: Utredningens bedömning om biståndsmålens rangordning har i huvudsak lämnats utan kommentarer. Många remiss-instanser är positiva till en översyn av samtliga biståndsmål. Skälen för regeringens bedömning: Biståndsmålen bör ses som en helhet. En omgruppering av de befintliga målen skulle antyda att det finns en rangordning mellan biståndsmålen, vilket inte är fallet.