prop · GJ0311 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:11 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att örlogsvarvs varvsanläggning på skall förbli under statligt huvudmannaskap men att verksamhetsstället på privatiseras. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 örlogsvarvs framtid ................................. 5 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen förordar om örlogsvarvs framtida ägarförhållanden och bemyndigar regeringen att privatisera örlogsvarvs verksamhetsställe på genom utarrendering eller försäljning av staten tillhörig mark och andra tillgångar. 2 Ärendet och dess beredning örlogsvarv har sin organisatoriska hemort på i kommun. Örlogsvarvet har två verksamhetställen, belägna dels i berganläggning på , dels på i Vaxholmsområdet (Rindövarvet). Vid varvsanläggningen på genomförs marint underhåll, främst fartygsunderhåll. I de underhållsarbeten som utförs där ingår omfattande översyner och modifieringar av fartyg. Varvet på har kompetens inom det elektroniska området och för artilleripjäser och dykerimateriel. Inom varvet finns också marinens centrala verkstad för underhåll av kvalificerade dieselmotorer av typen MTU. Antalet anställda vid den del av örlogsvarv som ligger på är omkring 330 personer (). I berganläggningen på finns också ledningsplats för marinkommando, verkstäder för robotunderhåll och torpedunderhåll samt förråd. Rindövarvet inordnades organisatoriskt som en särskild enhet i örlogsvarv i samband med att Ostkustens marinkommando bildades . Rindövarvet har till främsta uppgift att underhålla båtar i drift vid andra kustartilleribrigaden med . Varvet har ca 35 anställda. Varvet utför i smärre omfattning arbeten åt andra statliga myndigheter och åt enstaka civila kunder. Med anledning av stabiliseringsproposition (prop. 1992/93:50, bilaga 2) föreslog den dåvarande myndigheten att örlogsvarv skulle skiljas ut från Ostkustens marinkommando och bli en särskild resultatenhet. Syftet var att möjliggöra en rationellare drift men också att förbereda en prövning av vilket huvudmannaskap som skulle var det för varvet mest rationella. Detta förslag behandlades budgetproposition (prop. 1992/93:100 bilaga 5). Där föreslogs att skulle bemyndiga regeringen att överlåta statens tillgångar och skulder i verksamheten vid Muskövarvet till ett statligt eller privatägt aktiebolag. Detta blev också beslut (bet.1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333). Vid ärendets behandling i försvarsutskottet reserverade sig de socialdemokratiska ledamöterna och anförde att utskottet inte borde instämma i regeringens förslag, som skulle öppna möjlighet för ett privat aktiebolag att överta Muskövarvet. Med hänsyn till de speciella omständigheter som råder vid Musköanläggningen och den betydelse den har för marinens rent militära verksamhet borde Muskövarvet enligt reservanterna förbli en av staten kontrollerad verksamhet; detta behövde givetvis inte utesluta att varvsverksamheten bedrivs av ett statligt bolag. Föredraganden hade också i propositionen anfört att han avsåg att föreslå regeringen att den dåvarande myndigheten för marinen tills vidare skulle få överta huvudmannaskapet för varvet och driva det som en särskild resultatenhet i syfte att åstadkomma ett tydligare kund/leverantörsförhållande mellan Ostkustens marinkommando och varvet. Regeringen fattade senare ett beslut som innebar att örlogsvarv fr.o.m. organiserades som en myndighet inom dåvarande huvudprogrammet Marinförband. Sedan de militära myndigheterna omorganiserats till en enda myndighet, utgör örlogsvarv en självständig resultatenhet vid myndigheten. Efter det att statsmakterna fattat de nämnda besluten har genom de militära organens försorg genomförts ett antal utredningar rörande organisation m. m. av marinens fartygsunderhåll. Bl.a. genomfördes en utredning som syftade till att en större del av underhållet skall utföras med fartygsförbandens egna resurser, och således en mindre del på varven. Överbefälhavaren utredde och utfärdade riktlinjer om modifierade operativa krav för marinens varvsfunktion. Chefen för marinen initierade en utredning med uppgift bl.a. att granska förutsättningarna för att, genom arrende eller försäljning, överlåta Rindövarvets anläggningar till ett civilt företag. Ett ramvillkor för utredningen var att stödet till kustartilleriets utbildning måste säkerställas långsiktigt. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en särskild utredare1 med uppdrag att utreda Muskövarvets framtid. Enligt direktiven (dnr Fo94/1098/MIL) för utredningen var uppdraget främst att utreda förutsättningarna för ett förändrat huvudmannaskap för Muskövarvet genom försäljning eller uthyrning till ett statligt eller privat aktiebolag. Det var härvid nödvändigt att bl.a. utreda vilka krav som måste ställas på en ny huvudman med hänsyn till de operativa kraven i kris och krig. Marinens behov av fartygsunderhåll i kris och krig måste således klarläggas. I detta sammanhang behövde utredas vilken minsta omfattning av den fredstida verksamheten som är möjlig med hänsyn till fredstida behov. Vidare behövde enligt direktiven utredas hur en ny huvudmans rättigheter och skyldigheter skulle kunna regleras med till hänsyn Muskövarvets lokalisering i berganläggningen vid , behovet av stödfunktioner, sekretesskrav m.m. Utredaren skulle också för alternativet att Muskövarvet behölls inom Försvarsmakten överväga möjligheten att överföra underhållsarbeten till . Utredaren redovisade sitt uppdrag med betänkandet (SOU 1995:6) Muskövarvets framtid. En sammanfattning av förslagen fogas som bilaga. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fo95/216/MIL). -------------------------------------------------------------------- | | | Regeringens förslag: | | | | - Varvsanläggningen på skall förbli under statens | | huvudmannaskap som en del av Försvarsmakten. | | | | - Regeringen bemyndigas att privatisera örlogsvarvs | | verksamhetsställe på (Rindövarvet). Den särskilda utredarens förslag om framtida huvudmannaskap för örlogsvarv överensstämmer med regeringens förslag. De remissinstanser som yttrat sig i denna del, med undantag av , stöder utredarens förslag beträffande varvsanläggningen på . Vad gäller förslaget om Rindövarvet är remissutfallet mera delat. Försvarsmakten och flera fackliga organisationer motsätter sig förslaget i den delen. **FOOTNOTES** Skälen för regeringens förslag: Förutsättningarna för ett ändrat huvudmannaskap De frågor som behöver belysas när man överväger ett ändrat huvudmannaskap för varvsverksamheten på kan sammanfattas på följande sätt. En viktig utgångspunkt är de operativa krav som måste ställas på varvet i kris och krig. Dessa krav medför att det måste finnas en minsta omfattning av verksamheten i fredstid, som kan ge en sådan kapacitet och kompetens att en nödvändig beredskap kan upprätthållas. De särskilda problem som är en följd av Muskövarvets belägenhet i berganläggningen på måste beaktas. Dessa rör bl.a. förhållandet till andra verksamheter i anläggningen, stödfunktioner som el, VVS, säkerhetsskydd m.m. Ett viktigt skäl till att det blev aktuellt att förändra Muskövarvets ställning och till regeringens förslag till budgetproposition var att ansvariga militära myndigheter (de dåvarande myndigheterna Överbefälhavaren och Chefen för marinen) bedömde att det fanns en betydande rationaliseringspotential vid varvet. Att överföra verksamheten i privat regi bedömdes vara ett effektivt sätt att rationalisera den. Bl.a. vid behandling av Muskövarvets framtid har också möjligheten aktualiserats att överföra underhållsarbeten från till tillverkningsvarven i , framför allt till , för att stödja dessa varv vid svackor i nytillverkningen. I fallet att Muskövarvet överförs i privat regi skulle denna tanke kunna förverkligas genom att tog över driften. En sådan överföring skulle kunna genomföras även om Muskövarvet förblir under statligt huvudmannaskap. Det ingick därför i den särskilda utredarens uppdrag att överväga möjligheten att, om det bedöms påkallat, överföra underhållsarbeten till . En utarrendering av varvet på ger nackdelar för staten Vad gäller de operativa kraven på Muskövarvet kan följande konstateras. Varvet ligger geografiskt lämpligt i förhållande till sjöstridskrafternas viktigaste operationsområden i . Varvsanläggningen på har också stor betydelse på grund av att den har ett starkt fysiskt skydd också mot de modernaste formerna av konventionell bekämpning. Den genomförda utredningen visar att det för att behålla en sådan kapacitet och kompetens som beredskapen kräver behövs en fredstida beläggning . Detta motsvarar omkring två tredjedelar av den nuvarande arbetsvolymen vid varvet på . I fallet att driften överförs till ett bolag måste detta krav säkerställas genom ett långsiktigt kontrakt mellan staten och bolaget, kompletterat med att bolaget vid beredskap blir ett s.k. K-företag. Detta innebär att en kommersiell drift av varvet måste omgärdas med förhållandevis långtgående krav och begränsningar för varvets verksamhetsvolym, utnyttjande och utveckling. En privat intressent kommer att kräva beläggningsgarantier. Svårigheter kan uppstå att anpassa volym och utnyttjande vid förändringar i de militära behoven. Berganläggningens särskilda karaktär och utförande innebär enligt den särskilde utredaren att de juridiska och ekonomiska gränserna mellan ett arrenderande varvsbolag och marinen med nödvändighet blir oklara. Ett bolagsvarv blir helt beroende av den för anläggningen gemensamma arbetsmiljön och försörjningen med el, VVS m.m. och kan därmed vid brister eller haverier göra anspråk på ersättning. Gränserna blir oavsett finmaskigheten i ett arrendeavtal diffusa till statens nackdel. Vidare innebär säkerhetsskyddet för berganläggningen att möjligheterna att tillföra civil produktion till Muskövarvets kundunderlag är mycket begränsade. Läget inne i berganläggningen och den nära kontakten med andra nyttjare medför begränsningar när det gäller utveckling av lokaler och maskiner. Ett kommersiellt företag måste kompensera sig ekonomiskt för sådana begränsningar. Sammanfattningsvis anser den särskilde utredaren att en utarrendering av varvsrörelsen till ett privat bolag skulle ge en ständig juridisk, ekonomisk och säkerhetsmässig gränstvist mellan två ledningssystem och verksamhetsformer av oförenlig art. Rationaliseringar kan genomföras på annat sätt Vad gäller den fortsatta rationaliseringsverksamheten anser utredaren att förutsättningarna har förbättrats genom den förändring av krigsförbandschefernas roll och ansvar även för materielen som genomförts inom Försvarsmakten. Det tidigare särskilda förvaltningsansvaret medförde ett "förvaltningstänkande" som hade påtagliga negativa konsekvenser för effektiveten i varvsverksamheten. Krigsförbandschefens förändrade roll innebär bland mycket annat att det mångåriga samlade förvaltningsansvaret ersätts i fredstid av en tydlig åtskillnad i roller mellan kunden/beställaren och leverantören av fartygsunderhållet. Utredaren har lagt fram förslag som syftar till att säkerställa effektivitet och kvalitet i verksamheten vid varvsanläggningen på . Bl.a. har han föreslagit att en särskild ledningsgrupp med främst näringslivskompetens bildas. Ledningsgruppens uppgift skall vara att på ett styrelselikt sätt stödja varvschefen. Av Försvarsmaktens remissyttrande över förslaget framgår att arbetet med att rationalisera varvsverksamheten på fortgår, med utnyttjande av bl.a. idéer som den särskilde utredaren framfört. Utredningen har enligt regeringens mening på ett övertygande sätt visat att en överföring av verksamheten vid Muskövarvet till ett privat bolag - om det skulle finnas någon privat intressent som är villig att ta över verksamheten med de krav och begränsningar som måste gälla - skulle medföra nackdelar för staten, främst till följd av varvets belägenhet i berganläggningen. Samma svårigheter skulle uppstå om verksamheten överfördes till ett statligt bolag. Det kan förutses att Försvarsmakten kommer att ta till vara de möjligheter till fortsatt rationalisering och effektivisering som kan finnas i varvsverksamheten på och att den särskilde utredarens förslag i detta hänseende kommer att prövas. Bl.a. mot bakgrund av det anförda anser regeringen att övervägande skäl talar för att varvsverksamheten på bör förbli under statligt huvudmannaskap. Varvet skall förbli en särskild resultatenhet inom Försvarsmakten så att en uppföljning av kostnader och produktivitet kan ske. Inga fördelar med att överföra underhållsarbeten till Det skulle stöta på stora praktiska svårigheter att kortsiktigt överbrygga en svacka i nytillverkningen vid genom att överföra underhållsarbeten dit. Att varaktigt överföra underhåll torde inte heller på något avgörande sätt påverka förutsättningarna för överlevnad som tillverkningsvarv. Det är andra faktorer som är avgörande. En överföring av underhållsarbeten från Muskövarvet skulle också ha den nackdelen att varvets andel av lokalkostnadstäckningen vid skulle minska. Regeringen anser att upphandling av underhållsarbeten för marinen bör ske så att största möjliga effektiviet säkerställs. Härvid måste dock beaktas att beredskapskravet på kapacitet och kompetens vid varvsanläggningen på kräver en viss minsta fredstida beläggning. Rindövarvet lämpat för privat drift Den särskilda utredaren har funnit att en bolagisering är en lämplig utvecklingsväg för Rindövarvet. Regeringen instämmer i denna uppfattning. Försvarsmakten anlitar i stor utsträckning privata varv för underhåll av kustartilleriets båtar, på , på och i viss utsträckning också på mindre varv i vid sidan av Rindövarvet. Erfarenheterna av långsiktiga avtal mellan Försvarsmakten och privatägda varv bl.a. på och på är goda. Operativt möter det inga hinder att utarrendera varvsrörelsen. Rindövarvet ligger geografiskt tillräckligt avskilt för att kunna utarrenderas. På varvet finns ett stort investeringsbehov. Det är därför fördelaktigt att bredda verksamheten med civil produktion som till del kan bära investeringskostnaderna. Regeringen anser med hänvisning till de anförda att varvsrörelsen vid Rindövarvet bör privatiseras. Detta kan ske genom en utarrendering eller en försäljning av varvets mark, lokaler och andra tillgångar. En särskild utredare bör tillkallas för att genomföra en sådan privatisering. I utredningen om Muskövarvets framtid föreslogs att varvet på samordnas med de övriga verkstäderna i berganläggningen - för robotunderhåll och torpedunderhåll - inom en gemensam organisation. Detta förslag rör frågor som Försvarsmakten själv har att hantera. Förslagen föranleder därför inte någon åtgärd av regeringen. Regeringens förslag till inriktning av det militära försvaret i proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse förändrar inte förutsättningarna för förslagen om huvudmannaskap för örlogsvarv. Sammanfattning av utredningens förslag Regeringens direktiv innebär i sammanfattad form att jag i ett första steg av utredningsarbetet skall väga alternativet med ett nytt huvudmannaskap för Muskö- varvet mot alternativet att behålla Muskövarvet inom Försvarsmakten. Vidare skall jag överväga den fortsatta fördelningen av underhållsarbeten mellan bl.a. Muskövarvet och . Om regeringen beslutar om ett förändrat huvudmannaskap skall jag i ett senare steg lämna underlag för statens del i ett sådant förändringsarbete. Sättet för utredningens bedrivande, källmaterial, analyser, överväganden och slutsatser framgår av kapitlen 1-10. Jag har därvid valt att dra successiva slutsatser i anslutning till övervägandena i de skilda avsnitten vilket innebär att detta kapitel endast blir ett sammandrag av vad som tidigare framkommit. Den intresserade läsaren hänvisas till de fullständiga övervägandena i respektive avsnitt. Inledningsvis bör framhållas att utvecklingen av ett effektivt system för fartygsunderhåll samt av underhållsvarvet på är nog så besvärliga produktionstekniska frågor. Problemen har ökat genom att de förenats med regionalpolitiska och näringspolitiska sidoönskemål utan koppling till de operativa behoven eller för försvaret acceptabla utvecklingsvägar. Jag har för min del koncentrerat utredningens arbete till huvudfrågan hur att tillgodose försvarets operativa behov av varvskapacitet på mest kostnadseffektiva sätt. Utredningen har därvid kommit till följande slutsatser och förslag i sammandrag: Det operativa behovet av underhållsvarvet på har tydligt framgått i utredningen. Genom sina mot vapenverkan skyddade arbetsplatser och genom bristen på andra tekniskt likvärdiga reparationsvarv i norra delen av är det för försvarets operativa förmåga väsentligt att varvet vidmakthålls på rimlig nivå och med en fortsatt systemkompetens. De samlade bergverkstäderna på är stridsfartygsförbandens viktigaste beredskapsinriktade underhållsresurs i landet. För att bibehålla Muskövarvets kompetens och kapacitet på önskvärd nivå krävs en kontinuerlig underhållsbeläggning i fred med främst taktiskt aktuella typer av stridsfartyg. Den operativt lägsta godtagbara beläggningsnivån beräknar jag till ca 215 000 produktiva arbetstimmar . Jag föreslår emellertid att det nuvarande varvet på t.v. dimensioneras för ca 280 000 produktiva timmar underhåll vilket är något lägre än dagens nivå. Förberedelser bör vidtas för att -om Muskövarvet kan påvisa en överlägsen konkurrenskraft i förhållande till övriga varv - utöka kapaciteten till operativt största godtagbara mängd kvalificerat fartygsunderhåll. Musköanläggningens drifts- kostnader är så avsevärda att det för staten är ekonomiskt angeläget att merutnyttja anläggningen för all verksamhet som med fördel kan förläggas dit. Ett bra exempel på detta är den planerade omlokaliseringen av regionledning till . Någon anledning att f.n. föreslå en systematisk överföring av underhållsarbeten från Muskövarvet till Kockumskoncernens varv finner jag alltså inte. Om Muskövarvet inte skulle uppnå den konkurrenskraft jag menar är möjligt får frågan om kapaciteten emellertid ånyo prövas . En kraftig reducering blir då aktuell. Med utgångspunkt från Muskövarvets operativa betydelse har jag övervägt vilka konsekvenser alternativa Muskövarvsutvecklingar skulle få på de örlogsmarint inriktade varven i . Analysen resulterar bl.a. i ett konstaterande att beläggnings-, samarbets- och exportprognoserna talar för att det blir förändringar av den numera privatägda nyproduktionssidan i . Analysen visar också att det finns ekonomiska men knappast kompetensmässiga industrikopp- lingar mellan nyproduktions- och underhållsområdena vad avser örlogsfartygs- system. Försvarets primära industriintresse bör vara att i ökande grad eftersträva att säkerställa det nationella nyttjandet av anskaffade försvarssystem t.ex. örlogsfartyg. Mina slutsatser av varvsstrukturanalysen är alltså att försvaret i fortsättningen bör koncentrera sig på att bibehålla en operativt och ekonomiskt väl anpassad underhållsstruktur för fartygsssystem. I denna struktur är Muskövarvet den viktigaste enheten men varvet i är också av stor betydelse. Därutöver bör säkerställas ett antal andra varv fördelade över landet på sådant sätt att marin övningsverksamhet kan stödjas och så att dessa varv kan förstärkas genom tillförda resurser i kris och krig. Avseende varvs- strukturens anpassning för fortsatt nyproduktion är detta en fråga primärt för näringslivet. Jag har också övervägt de praktiska förutsättningarna för en överlåtelse av Muskövarvet till ett aktiebolag i enlighet med den dåvarande regeringens inriktning samt uttalanden. Utgångspunkten för mina överväganden har därvid varit den kritik mot varvets ledning och ekonomiska rationalitet som ligger bakom statsmakternas uttalanden om behovet av en bolagisering. Förslagen bör alltså oavsett huvudmannaskapet innefatta sådana moment som återskapar förtroendet för Muskövarvet vad avser rationalitet och konkurrenskraft. örlogsvarv består av två enheter varav den ena är det stora bergvarvet på och den andra ett mindre ovanjordsvarv på vid . Avseende Rindövarvet visar övervägandena att en bolagisering är en lämplig utvecklingsväg. Varvets verksamhet kan med fördel kombineras med civil produktion och en privatisering begränsar de statliga investeringsbehoven i en eftersatt industrimiljö. Jag föreslår därför att regeringen fullföljer tidigare inriktning och beslutar att låta avveckla huvuddelen av Rindövarvet som militär driftenhet (motsv) varvid det nuvarande varvets av ägda mark och lokaler utarrenderas till lämpligaste intressent inom näringslivet. Det förutsätts att försvaret med den nye ägaren av rörelsen kan teckna långsiktiga avtal som täcker försvarets behov av båtunderhåll i Vaxholmsområdet. Jag föreslår att formerna för avvecklingen av Rindövarvet som militär driftenhet och utarrenderingen av de fysiska tillgångarna samt förberedelser till långsiktigt avtal med ny huvudman för verksamheten innefattas i utredningens andra steg. Däri ingår frågor som berör såväl Försvarsmakten som samt eventuellt även . Avseende varvet på har ett flertal utredningar om dess ledning och organisation genomförts. Jag har tagit del av dessa men också genom egna analyser skaffat en självständig bild av problemen. Övervägandena har gett mig den bestämda uppfattningen att Muskövarvets verksamhet - inne i den komplexa Musköanläggningen och i nära samarbete med olika försvarsfunktioner - inte lämpar sig för drift utanför försvarets ägo. Det är inte möjligt för ett aktie- bolag - statligt eller privat - att operera på ett marknadsmässigt och företagsmässigt sätt med de stora begränsningar som skulle gälla. Jag föreslår därför att regeringen beslutar att fortsätta driften av Muskövarvet inom Försvarsmaktens ledningssystem men att regeringen lägger fast det principiella behovet av kraftfulla åtgärder för att stimulera och förbättra varvets rationalitet och konkurrenskraft. För att uppnå rationalitet och konkurrenskraft krävs bl.a. en serie praktiska åtgärder som berör ansvarsförhållandena i det underhållssystemet, sam- ordningen av verksamheten i Musköanläggningen samt ledningen av varvet. De berör också varvspersonalens attityd till de effektivitetskrav som uppstår vid äkta konkurrens samt den ledningens förmåga att organisera ett kostnadseffektivt system för kvalitetssäkring. Jag föreslår därför att från central nivå ännu tydligare än skall regleras ansvarsförhållandena för krigsmaterielen och dess underhållsläge så att krigsförbandschefsansvaret blir entydigt. Detaljförslag i detta syfte har redovisats i tidigare avsnitt. Paral- lellt med den skärpta granskningen av rationaliteten i den bakre underhållsorganisationen bör även lagorganisationens utformning och ekonomiska nytta prövas. Samtliga verkstäder i Musköanläggningen bör i fred och krig samordnas i en verkställighetsorganisation som föreslås benämnas Marinverkstad. Verkstadschefen bör förbliva lokal produktionsledare och CMKO ges den naturliga rollen av regional produktionssamordnare och kontrollant av effektiviteten mot samtliga fredsorganisationer verksamma inom Musköetablisse- manget. För att stödja varvschefen vid den operativa driften och utvecklingen av verkstäderna på bör införas en särskild ledningsgrupp - gärna direkt under marinchefen - i vilken bör ingå personell kompetens från näringslivet. Kan denna grupp fås att fungera väl ökar förutsättningarna för goda attitydförändringar hos verkstadspersonalen och mellannivåcheferna samt stärks förutsättningarna för att införa ett väl fungerande kvalitetssäkeringssystem. En ledningsgrupp med rätt kompetens är också viktig som varvschefens stöd och pådrivare vid genomförande av de personalomstruktureringar som högst sannolikt blir nödvändiga och som rådgivare vid framtagning av investeringsplaner för att förbättra varvets interna arbetsprocesser.