prop · GJ03101 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:101 De ekonomiska villkoren för det sent byggda bostadsbeståndet, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas vissa frågor med anledning av Bostadspolitiska utredningens delbetänkande 1990-talets bostadsmarknad - en första utvärdering (SOU 1995:98). Betänkandet tar upp bl.a. de ekonomiska villkoren för förvaltningen av det sent byggda bostadsbeståndet. Det innehåller också en första utvärdering av effekterna av regler för stöd till bostadsbyggandet. I propositionen föreslås att fastighetsskatt inte skall tas ut för såvitt gäller bostäder i hus med värdeår 1991. Det föreslås även att för sådana nybyggnader av bostäder som påbörjas skall gälla samma villkor i fråga om kreditgarantier som gäller för den nyproduktion som påbörjades . En ordning för att binda kapitalkostnaderna tidigt i byggprocessen redovisas. Det föreslås vidare att förutsättningarna för statligt räntestöd ändras i vissa avseenden, nämligen dels i fråga om konsumentskyddet vid nybyggnad av småhus, dels i fråga om hyresgästinflytandet vid ombyggnad av hyreshus. Den senare ändringen föreslås gälla , i avvaktan på kommande förslag om förändringar i hyreslagstiftningen. Slutligen anmäls den svenska nationalrapporten till FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II), som hålls i . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt.................................................. 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 5 4 Det sent byggda bostadsbeståndet........................... 7 4.1 Bakgrund............................................ 7 4.2 Statens fortsatta stöd till det sent byggda bostadsbeståndet 11 4.3 Fastighetsskatt för bostäder med värdeår 1991....... 12 5 Utvärdering av regler för stödet till bostadsbyggandet 14 6 Den fortsatta tillämpningen av stödregler......... 17 6.1 Allmänna utgångspunkter............................. 17 6.2 Subventionsandelen i nyproduktionen av bostäder..... 17 6.3 Kreditgarantins andel av garantiunderlaget.......... 19 6.4 Möjligheter att binda räntenivån från byggstart..... 20 7 Vissa villkor för statligt räntestöd....................... 22 7.1 Hyresgästinflytandet vid ombyggnad.................. 22 7.2 Konsumentskydd vid nybyggnad av småhus.............. 24 8 FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II)........................................................ 27 Bilaga 1 Förteckning över myndigheter och organisationer som var företrädda vid hearing över Bostadspolitiska utredningens delbetänkande 1990-taletsbostads- marknad - en första utvärdering (SOU: 1995:98) Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över förslag till regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad av statligt subven- tionerade hyreshus Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052)om statlig fastighetsskatt, 2. godkänner det som regeringen förordar om kreditgarantins andelav garantiunderlaget (avsnitt 6.3), 3. godkänner vad regeringen anfört om att ändra förutsättningarnaför statligt räntestöd såvitt gäller dels hyresgästers inflytande vidombyggnad av hyreshus, dels konsumentskyddet vid nybyggnadav småhus (avsnitt 7). 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt att det i övergångsbestämmelserna till lagen (1990:652) om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt skall införas en ny punkt 6 av följande lydelse. I stället för vad som följer av 3 § första stycket skall det vid taxering inte tas ut fastighetsskatt för fastigheter bebyggda med byggnader vilka innehåller bostäder och har värdeår 1991. Om fastighetsskatt skall beräknas enligt olika grunder för skilda delar av fastigheten skall 3 § femte stycket tillämpas. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Bostadspolitiska utredningen (N 1995:01), som tillsattes , har haft i uppdrag att i en första etapp av sitt arbete redovisa sina bedömningar av den långsiktiga fastighetsekonomiska utvecklingen inom det sent byggda beståndet av bostäder vid fortsatt tillämpning av nu gällande bidrags- och skatteregler. I uppgiften ingick också att bedöma konsekvenserna för bostadsförsörjningen av de nya regler för statens stöd till nyproduktion av bostäder som beslutades (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:BoU23, rskr. 1991/92:343). Uppdraget svarar i dessa delar mot den utvärdering av det nya systemet som aviserades i samband med beslut. Utredningen skulle vidare uppskatta hur utgifterna för räntebidrag utvecklas med dessa regler samt bedöma omfattningen av de åtaganden som staten kan behöva infria som en följd av förluster på lån till de sent byggda bostäderna. Utredningen har överlämnat delbetänkandet 1990-talets bostadsmarknad - en första utvärdering (SOU 1995:98). I delbetänkandet går utredningen igenom de ekonomiska villkoren för det sent byggda beståndet ur såväl de boendes som bostadsföretagens, kreditgivarnas och statens perspektiv. Betänkandet innehåller även en första utvärdering av regler för stöd till bostadsfinansieringen. Utredningen föreslår i avvaktan på slutbetänkandet endast vissa begränsade justeringar i gällande bidragsregler med sikte främst på den bostadsproduktion som påbörjas . Härutöver föreslås viss fortsatt frihet från fastighetsskatt som avser . Utredningens förslag har behandlats vid en hearing med företrädare för berörda myndigheter och organisationer. En förteckning över de myndigheter och organisationer som var företrädda vid hearingen bifogas som bilaga 1. Minnesanteckningar från hearingen har upprättats och finns tillgängliga i tillsammans med de skrivelser som gavs in i anslutning till hearingen (dnr N95/2078). Utredningen har därefter i en skrivelse redovisat att den i överläggningar med kreditinstituten nått fram till en ordning för att på marknaden binda räntevillkoren tidigt i byggprocessen. Lösningen har tillstyrkts av utredningens referensgrupp för bostadsfinansieringsfrågor, och berörda byggar- och byggherre- organisationer. I propositionen tas också upp frågan om hyresgästernas inflytande över ombyggnadsåtgärder som genomförs med statligt stöd. har på regeringens uppdrag redovisat förslag om att, i avvaktan på att frågan om hyresgästinflytande regleras i hyreslagstiftningen, i förutsättningarna för det statliga stödet för ombyggnad av bostäder återinföra ett skydd för hyresgästerna mot sådana ombyggnadsåtgärder i hyreshus som inte är motiverade av boendehänsyn. Inom har upprättats en promemoria i vilken vissa förenk- lingar föreslås i förhållande till vad har föreslagit. Promemorian har remissbehandlats tillsammans med förslag. En förteckning över dem som har avgett yttrande finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N95/1910). I propositionen behandlas vidare frågan om en viss anpassning av villkoren för det konsumentskydd i form av den s.k. småhusgarantin, som är en förutsättning för statligt räntestöd vid nybyggnad av egnahem och småhus som upplåts med bostadsrätt. Frågan aktualiseras av en skrivelse av och ett beslut av . Slutligen redovisas innehållet i den svenska nationalrapporten till FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II), som hålls i i . Rapporten har tagits fram av en särskild förberedelsegrupp, Boplats 96 (dir. 1993:96), med företrädare för bl.a. samtliga riksdagspartier. Rapporten har antagits av regeringen . Förslagen gäller bl.a. en ändring av bestämmelserna om fastighetsskatt, ett ämne som faller inom Lagrådets granskningsområde. Förslaget i denna del är dock enligt regeringens bedömning av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Det sent byggda bostadsbeståndet byggdes i genomsnitt 42 000 bostäder . Antalet färdigställda lägenheter var högst med 67 000 lägenheter och lägst med knappt 22 000 lägenheter. Bostadsbyggandet svarade i medeltal mot 4,9 bostäder per 1 000 invånare och år. Folkökningen var kraftig. I förhållande till folkökningen motsvarade nytillskottet 0,89 bostäder för varje tillkommande person. Det är lägre än under föregående 10-års- period. Den regionala fördelningen av bostadsbyggandet var mycket skev. I storstadsregionerna byggdes 0,56 bostäder för varje nytillkommande invånare. I kommuner med mindre än 30 000 invånare var motsvarande tal mer än sex gånger så högt, eller 3,49 bostäder per nytillkommande invånare. Andelen hyresbostäder i nyproduktionen ökade , medan andelen egnahem minskade. Allt fler nyproducerade småhus uppläts med hyres- eller bostadsrätt. Bland hyresbostäderna ökade särskilt de privatägda mycket kraftigt. Antalet färdigställda privatägda hyreslägenheter i storstadsområdena nästan fördubblades . I kommuner med mindre än 30 000 invånare mer än 12-dubblade de privatägda bostadsföretagen sitt byggande . I hela landet färdigställdes cirka 16 000 privatägda hyreslägenheter, vilket kan jämföras med cirka 5 1987. , () och har på uppdrag av utredningen var för sig gjort kalkyler över det beräknade kassamässiga utfallet av förvaltningen av hyresbostäder som färdigställts . Kalkylerna är gjorda utifrån delvis olika antaganden, men visar alla en likartad utveckling. Fastigheterna beräknas ge ett negativt betalningsnetto - dvs. de kalkylerade hyresintäkterna täcker inte kalkylerade driftkostnader, räntor och skatter - under en följd av år under det inledande skedet av förvaltningen. I årgångarna 1985-1987 förefaller påfrestningarna bli förhållandevis måttliga. För fastigheter färdigställda och senare är det kalkylerade betalningsnettot däremot starkt negativt. Någon egentlig förbättring inträder inte förrän . Vid en fortlöpande real ökning av hyrorna förbättras utsikterna för att fastigheterna kommer att kunna bära sina egna kostnader. Även vid ett sådant antagande är dock problemen mycket allvarliga för hus från årgångarna 1990 och . Utredningen understryker att normerade kalkyler av detta slag inte ger några exakta svar, men att de visar åt vilket håll utvecklingen kan gå. Förhållandena varierar starkt mellan olika bostadsförvaltare och olika regioner. Problemen är störst för små privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar som investerat på orter med vikande befolkningsunderlag och liten efterfrågan på bostäder. Även ett antal kommunala bostadsföretag som har haft en omfattande nyproduktion på sådana orter står inför stora svårigheter. Bostadsföretag som också har ett stort bestånd av äldre bostäder har möjligheter att omfördela kostnader mellan fastigheter av olika ålder. Det gäller såväl privata som kommunala bostadsföretag. Många bostadshus med höga produktionskostnader finns på orter med en bostadsmarknad där efterfrågan beräknas öka och där hushållen är beredda att bära högre bostadskostnader än på andra håll. Utredningen framhåller att de bostadsföretag som hamnar i akuta ekonomiska svårigheter oftast är företag med svag soliditet som med en ringa del eget kapital köpt eller låtit bygga bostadshus på orter utanför de expanderande områdena. Även om många kommunala bostadsföretag har svårigheter med sina sent byggda bostäder är endast ett mindre antal av dem - uppskattningsvis några tiotal företag - allvarligt hotade . Dessa företag svarar för av de kommunala företagens samlade bostadsbestånd. För ett kommunalt företag är utvägen via en konkurs i praktiken stängd. Det kommer därför an på kommunen i dess egenskap av ägare att hantera företagets problem. I det stora flertalet kommunala bostadsföretag kommer emellertid den ekonomiska belastning som följer av kostnaderna för de sent byggda bostäderna i företagets bestånd att få bäras av hela hyresgästkollektivet inom företaget. De privata hyresbostadsföretag som råkat i betalningssvårigheter har i förhållandevis stor utsträckning satts i konkurs eller förts över till nya ägare. Kreditgivarna har i allmänhet varit obenägna att rekonstruera företagen tillsammans med den ursprunglige ägaren och har, för att medverka, krävt att få in en mer stabil ägare med högre soliditet. försattes nära 2 400 privata fastighetsföretag i konkurs, med kulmen . Antalet sjönk något . Minskningen har fortsatt . Av totalt 16 500 bostadsrättsföreningar med krediter i bostadsinstituten hade fram till utgången av drabbats av konkurs eller likvidation, varav mer än hälften . Ytterligare inte fullt hade fram till samma tidpunkt rekonstruerats med hjälp av kreditgivarna. Antalet rekon- struktioner har ökat kraftigt . har konkurser och likvidationer minskat påtagligt. Egnahemmens ekonomi är helt integrerad med ägarnas. Många olika faktorer kan därför ligga bakom det enskilda hushållets betalningssvårigheter. I den mån de hänför sig till fastighetsskulder är de snarare relaterade till omständigheterna kring och tidpunkten för förvärvet än till husets produktionsår. För högt skuldsatta hushåll har de sjunkande fastighetsvärdena lett till inlåsningseffekter, eftersom hushållen trots en försäljning inte blir fria från sina skulder. Hushåll som inte kan betala - och inte heller bo kvar - kan lösas från återstående krav först genom en skuldsanering enligt skuldsaneringslagens (1994:334) bestämmelser eller motsvarande frivilliga överenskommelser. Erfaren- heterna av lagens första år är att endast 250 av 3 600 avslutade ansökningar lett till beslut om skuldsanering. Antalet frivilliga överenskommelser om skuldsanering är okänt. En konkurs ger oftast ett sämre ekonomiskt utfall för de inblandade parterna än en rekonstruktion, där kreditgivarna medverkar genom nedsättning av upplupna räntor, ändrade ränte- och amorteringsvillkor eller eftergift av delar av kapitalet. I syfte att främja ett sådant rekonstruktionsarbete har en rad ändringar gjorts i villkoren för det statliga stödet. Vad gäller det äldre beståndet som finansierats med statliga bostadslån infördes regler som innebär att räntebidraget minskar eller bortfaller om det hus som är belånat med sådana lån säljs exekutivt till ett pris som medför förlust på bostadslånet, den s.k. kvittningsmodellen. Därmed ökades institutens intresse för att söka rekonstruktionslösningar framför exekutiv försäljning. För att underlätta rekonstruktioner i det bestånd som finansierats med lån med statlig kreditgaranti har vidare villkoren för utbetalning av ersättning från den statliga kreditgarantin ändrats, så att skadeersättning kan utbetalas till instituten även för förluster som uppkommer vid rekonstruktioner utom konkurs. För att förenkla förhandlingarna med låntagarna har bostadsinstituten och de som förvaltar de statligt reglerade bostadslånen börjat byta riskkrediter med varandra, så att endast en kreditgivare kvarstår som motpart till låntagaren inför en rekonstruktion. Erfarenheterna från rekonstruktionsarbetet är enligt utredningen i huvudsak goda. Som tidigare nämnts har det i första hand kommit att gälla bostadsrättsföreningar. hade cirka 500 föreningar rekonstruerats och arbete pågick då med ytterligare drygt 600 rekonstruktioner. Förluster för staten och kreditgivarna Statliga bostadslån lämnades t.o.m. för en bestämd andel av den av lånemyndigheten godkända produktionskostnaden. Säkerhet lämnades i form av panträtt vars läge i förmånsrättshänseende bestämdes av ett pantvärde, som också beräknades på grundval av produktionskostnaden. Lånen finansierades tidigare över statsbudgeten och av , . /92 sker all lånefinansiering av bostadsbyggandet på den allmänna lånemarknaden. Staten medverkar genom att erbjuda en statlig kreditgaranti för en del av de lån som behövs för att finansiera huset. Garantigivningen sköts av , som inrättades . Kreditgarantin lämnades inledningsvis för ett mot det tidigare statliga bostadslånet svarande lån hos kreditinstitutet. Det nya bostadsfinansie- ringssystem som infördes vid ingången av ger jämfört med tidigare regler väsentligt andra förutsättningar för statens risktagande. Statlig kreditgaranti lämnas numera högst för en andel av ett schablonberäknat garantiunderlag - inte som tidigare för en andel av produktionskostnaden. Säkerheten för det garan- terade lånet skall i förmånsrättshänseende sluta direkt an till säkerheten för de lån som en kreditgivare funnit möjliga att lämna utan annan säkerhet än pant i fastigheten. Högrisklånen inom den stock av bostadslån som finansierats över statsbudgeten eller som lämnat efter beslut av statliga lånemyndigheter har förts över till ett fristående statligt bolag, (prop. 1994/95:219, bet. 1994/95:BoU20, rskr. 1994/95:427). De riskkrediter som har förts över på uppgår till sammanlagt . De av finansierade myndighetsbeslutade lånen omfattade . Kreditförlusterna på dessa lån uppgick till . Med utgångspunkt häri uppskattar utredningen förlusterna inom den lånestock som förts över på till . Riskerna för förluster på de myndighetsbeslutade lån som har kvar betraktas som mycket små. BKN hade vid utgången av utestående garantier för totalt . av denna garantivolym hade aktualiserats som skadeärenden. Nära tre fjärdedelar av beloppet avser enskilt ägda hyreshus. Nämnden bedömer att förlusterna kan komma att uppgå till ytterligare . Härav beräknas komma att avse bostadsrättsföreningar och enskilt ägda hyreshus. Förlusterna för egnahem väntas bli mycket begränsade. Förlusterna väntas i fråga om alla kategorier av hus nästan uteslutande gälla den del av lånestocken som består av myndighetsbeslutade lån enligt tidigare gällande bestämmelser. Statens samlade förluster för lån och kreditgarantier till de delar av det sent byggda beståndet som finansierats enligt tidigare gällande regler kan så- ledes, enligt det material som utredningen redovisar, komma att uppgå till . Bostadsinstitutens sammantagna förlustrisker i fråga om lån till bostäder bedöms vara väsentligt lägre än statens och kulminera . Hur stor andel av institutens förluster som kan komma att avse det sent byggda beståndet av bostäder har dock inte kunnat uppskattas. Även kommunerna kan komma att få bära förluster för lån till hus som byggts med statligt stöd. Förutom sitt ägaransvar i de kommunala bostadsföretagen har kommunerna borgensåtaganden för lån som dessa och andra har tagit upp. borgen finns för av de lån som förvaltas av och . Kommunerna har vidare förlustansvar intill av statens förluster på myndighetsprövade lån till egnahem och småhus i bostadsrättsform. Ett motsvarande förlustansvar gäller också för kreditgarantier för sådana hus enligt garantiregler. Av åtagandena avser lån hos och och lån med statlig kreditgaranti. 4.2 Statens fortsatta stöd till det sent byggda bostadsbeståndet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: De statliga åtgärder som riktar sig till | | det sent byggda beståndet av bostäder bör syfta till att skapa | | långsiktigt stabila ekonomiska villkor för detta bostadsbestånd | | till så låg kostnad som möjligt för boende, fastighetsägare och | | kreditgivare samt för staten och kommunerna. | | De betalningsproblem som möter i förvaltningen av enskilda | | fastigheter kan inte till rimliga kostnader lösas med generella | | statliga åtgärder. Svårigheter som kan leda till konkurs bör som| | så långt möjligt hanteras inom ramen för en ekonomisk | | rekonstruktion som utarbetas efter det enskilda fallets förut- | | sättningar och i vilken ägare, kreditgivare och borgensmän | | medverkar. Staten bör i samma egenskaper och som | | kreditgarantigivare delta aktivt i arbetet med att genomföra | | sådana rekonstruktioner. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Hearingen: Utredningens bedömning mötte inga invändningar. Skälen för regeringens bedömning: Många bostadsföretag som byggt bostadshus främst har betydande ekonomiska svårigheter. De utvärderingar som redovisats av utredningen visar dock att dessa bostadsföretag svarar för en mindre del av alla de bostäder som producerats . Svårigheterna hänger samman med den starka expansionen av bostadsbyggandet under dessa år. Ökningen var starkast på orter utanför tillväxtregionerna och skedde i första hand genom privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar vid sidan av riksorganisationerna. Höga produktionskostnader, en vikande efterfrågan, sjunkande inflation och ett fortsatt högt ränteläge har i många fall ställt dessa fastighetsägare och föreningar inför akuta betalnings- svårigheter och långsiktiga lönsamhetsproblem. Förhållandena varierar starkt mellan olika bostadsförvaltare och olika regioner. Generella statliga insatser som är tillräckligt omfattande för att rädda även de mest utsatta företagen skulle bli mycket kostsamma och innebära en ineffektiv användning av resurserna. De skulle medföra omotiverade lönsamhetsökningar för de många fastighetsägare som verkar på orter med god efterfrågan och som - inom ramen för de varierade finansieringsalternativ som står öppna - kunnat ordna finansieringen på sådant sätt att betalningssvårigheter inte uppstår. Detsamma skulle gälla i fråga om de bostäder som omsatts i sen tid eller där en rekonstruktion och lånesanering har genomförts och staten redan gjort insatser genom att ta sin del av kreditförlusterna. Insatser för de bostäder som berörs av allvarliga ekonomiska problem bör därför huvudsakligen vara selektiva. Regeringen delar utredningens åsikt att den bästa lösningen för bostadsföretag som har eller snart väntas få betydande ekonomiska svårigheter är att bostadsföretaget genomgår en ekonomisk rekonstruktion. Erfarenheterna av det rekonstruktionsarbete som kommit igång är mycket positiva. En väsentlig förutsättning för att det arbetet skall kunna drivas vidare med framgång är att klara besked lämnas om villkoren för det fortsatta statliga stödet för dessa bostäder. Några nya generella eller för det enskilda fallet avvägda stödåtgärder bör inte aktualiseras. Inte heller bör särskilda åtgärder övervägas inom ramen för den löpande beskattningen, utöver den klart avgränsade justering i fråga om fastighetsskatten för som tas upp i avsnitt 4.3. Den grundläggande förutsättningen för att de nuvarande svårigheterna i förvaltningen av de sent byggda bostäderna skall kunna övervinnas är att den allmänna återhämtningen i den svenska ekonomin drivs vidare så att sysselsättningen ökar, hushållens framtidstro återställs och ränteläget varaktigt sänks. Den förda ekonomiska politiken börjar nu ge resultat. Förbättringar kan noteras i alla dessa avseenden. Utsikterna för en ekonomisk återhämtning inom större delen av det sent byggda bostadsbeståndet stärks fortlöpande. 4.3 Fastighetsskatt för bostäder med värdeår 1991 -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Fastighetsskatt tas för inte ut för| | bostäder i hus med värdeår 1991. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Hearingen: Utredningens förslag mötte inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt är bostäder befriade från fastighetsskatt för de fem kalenderår som följer efter färdigställandeåret. I lagen anges sålunda att om byggnaden har ett beräknat värdeår som utgör året före det fastighetstaxeringsår som föregår inkomsttaxeringsåret utgår ingen fastighetsskatt på bostadsdelen för det fastighetstaxeringsåret och de fyra följande kalenderåren. För de därpå följande fem kalenderåren uttas halv fastighetsskatt. Dessa regler gäller byggnader med värdeår 1991 eller . I fråga om byggnader med värdeår 1990 eller tidigare gäller särskilda övergångsbestämmelser. Dessa är olika för hyreshusenheter - varmed avses hus med fler än två bostäder oavsett upplåtelseform - och småhusenheter, dvs. en- och tvåbostadshus oavsett upplåtelseform.