prop · GJ03226 · 1996-01-01 00:00:00 — Områden med en låg bullernivå har därför blivit en allt mer knapp naturresurs. är användning av terrängfordon och flyg i fjällområdet nödvändig inom rennäring och viss annan näringsverksamhet samt för vissa samhälleliga insatser, t.ex. sjuktransporter och fjällräddning. Snöskotrar och flyg är dessutom värdefulla transportmedel för lokalbefolkningen och turister. 4.2 Allmänna överväganden för en hållbar utveckling i fjällområdena beslutade om en strategi för biologisk mångfald med grundläggande principer för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Strategin omfattar dels en miljöanpassning av olika sam- hällsverksamheter, dels skydd av värdefulla naturområden. Stora områden i fjällen skyddas som nationalparker och naturreservat enligt naturvårdslagen (1964:822). Den sammanlagda arealen skyddade områden ovanför skogsodlingsgränsen i de fyra fjällänen utgör enligt Miljövårdsberedningen ca 24 700 km2. Planer finns dessutom på ytterligare nationalparker i fjällområdet i nationalparksplan. Därtill planeras flera nya naturreservat. Fjällområdena anges i 3 kap. naturresurslagen (1987:12) vara av riksintresse med hänsyn till områdenas natur- och kulturvärden samt för friluftslivet. I de grundläggande bestämmelserna (2 kap.) ges bl.a. skydd för mark- och vattenområden som är opåverkade eller ekologiskt känsliga. Även områden av betydelse för rennäringen skyddas enligt bestämmelserna i 2 kap. naturresurslagen. I naturresurslagens särskilda hushållningsbestämmelser (3 kap. 5 §) ges för vissa fjällområden, de s.k. obrutna fjällområdena, ett starkare skydd mot olika former av exploateringsåtgärder. Bestämmelserna i naturresurslagen konkretiseras i den kommunala översiktsplaneringen enligt (1987:10) och bestämmelserna tillämpas vid beslut enligt de lagar som är anknutna till naturresurslagen. I fjällen finns 12 områden i , , och där regeringen med stöd av terrängkörningslagstiftningen förbjudit körning i terräng på snötäckt mark med motordrivna fordon. Områdena anges av Miljövårdsberedningen omfatta en sammanlagd areal om ca 23 000 km2. I flera av dessa områden har länsstyrelserna enligt bemyndigande i förordningen till lagen medgett undantag från förbuden för skoterleder. Vidare har för vissa nationalparker och naturreservat föreskrivits förbud mot terrängkörning enligt bestämmelserna i naturvårdslagen. För vissa av områdena finns också restriktioner mot flyg. har till anmält områden som bör ingå i Natura , det sammanhängande europeiska ekologiska nät som skall skapas enligt EU:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). Flera av dessa objekt avser nationalparker och naturreservat i fjällområdet med betydande arealer. Vidare har regeringen beslutat att ett vidsträckt område i - benämnt det lappländska världsarvsområdet - skall föreslås som område på världsarvslista. Regeringen anser att det, mot bakgrund av redovisade miljöhot mot fjällområdenas stora natur- och kulturvärden, finns starka skäl att nu vidta ytterligare åtgärder för en hållbar utveckling. De speciella ekologiska förhållandena i fjällområdet och karaktären av storslaget naturlandskap med stora sammanhängande ostörda områden bör vidmakthållas. Vidare bör utnyttjandet av naturresurser inte få överskrida resursernas uthålliga produktionskapacitet. En hållbar utveckling bör ses i ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt perspektiv. De som bor i fjällregionen måste ges möjligheter till arbete, utbildning, trygghet och livskvalitet inom ramen för vad naturen tål. Utvecklingen i fjällområdet måste självfallet beakta den samiska befolkningens kultur och dess rätt till nyttjande av fjällområdet samt rennäringens möjligheter att utvecklas i ett modernt samhälle. måste rennäringen bedrivas i sådana former att naturen inte tar skada. I syfte att främja en hållbar utveckling i våra fjällområden lämnar regeringen förslag till olika åtgärder för att stärka skyddet, särskilt inom de s.k. obrutna fjällområdena. Förslagen har stöd hos remissinstanserna. Förslag till lagändringar lämnas vad gäller terrängkörning, behörighetskrav för skoterförare samt rennäring. I propositionen övervägs ytterligare åtgärder, bl.a. om planeringsförutsättningar, organisation, turism, miljökrav på terrängskotrar samt övriga författningsändringar om bl.a. mineralutvinning, översyn av s.k. skoterförbudsområden, hastighetsbegränsning för terrängskotrar och anläggande av skoterleder. Regeringen kommer att till anmäla förslag om buller- och avgaskrav på terrängskotrar. Självfallet kommer det att krävas ytterligare insatser, framför allt lokalt. En förstärkt lokal dialog kring frågor om hållbar utveckling i fjällområdena är därför viktig. Naturvårdsfrågor liksom andra frågor som hänger samman med en hållbar utveckling i fjällen bör vara en angelägen uppgift också för kommunerna. Det gäller även hur nationella intressen skall beaktas och integreras i den lokala planerings- och beslutsprocessen. Att värna om naturområden som inte är störda av buller utgör i det sammanhanget en viktig lokal uppgift, bl.a. för att upprätthålla goda förutsättningar för friluftsliv och turism. Vid om miljö och utveckling (UNCED) i antogs , en handlingsplan för en globalt hållbar utveckling. Agenda 21-arbetet i kommunerna innebär goda möjligheter att skapa fora för att diskutera och komma med förslag till åtgärder för en långsiktigt hållbar utveckling. som skall användas för stöd åt utvecklingen i det s.k. mål 6-området ger nya möjligheter till regional utveckling. Inom ramen för utvecklingsprogrammet för mål 6 skall naturtillgångarna nyttjas varsamt genom lämpliga åtgärder inom jordbruk, fiske, rennäring, skogsbruk samt malm- och mineralbrytningsverksamhet. 5 Utvecklad och samordnad fjällplanering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En utvecklad översiktsplanering | | enligt (1987:10) ger med stöd av natur- | | resurslagens (1987:12) hushållningsregler verkningsfulla medel | | för kommunerna att ta hänsyn till de starka bevarandeintressena | | i fjällområdena och att främja en hållbar utveckling i dessa | | områden. | | En översyn av bestämmelserna i 3 kap. naturresurslagen | | (1987:12) bör anstå i avvaltan på arbete.| -------------------------------------------------------------------- Miljövårdsberedningens förslag: En utvecklad och samordnad fjällplanering bör slås fast i de kommunala översiktsplanerna och berörda länsstyrelser bör bör få i uppdrag att ta fram underlag för de fjällområden som omfattas av 3 kap. naturresurslagen. bör ges i uppdrag att utforma vägledning för detta arbete. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till en utvecklad och samordnad fjällplanering. Plan- och byggutredningen, och är dock tveksamma till föreslagen indelning i zoner. anser att utredningens förslag inte innebär någon egentlig förändring utan att frågorna kan utvecklas i kommunernas översiktplanering. Skälen för regeringens bedömning: Fjällområdenas unika karaktär, och orördhet, deras stora betydelse för naturvård, friluftsliv och rennäring utgör värden som ställer särskilt höga krav på hänsyn och skydd. Genom de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. naturresurslagen ges ett starkt skydd för bevarandeintressena i fjällområdena. Bestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt ett flertal till naturresurslagen knutna lagar som gäller användningen av mark och vatten. Områdena som anges i 3 kap. naturresurslagen är i sin helhet av riksintresse. Den kommunala översiktsplanen har en särskilt viktig roll för tillämpningen av naturresurslagens bestämmelser. Av planen skall bl.a. framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen. I propositionen översiktsplanering enligt m.m., (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30) betonas den fysiska planeringens roll i en samlad politik för en hållbar utveckling. Regeringen anser i denna att det är naturligt att den kommunala översiktsplanen utvecklas till ett av de grundläggande instrumenten i det lokala miljöarbetet. Med stöd av förslagen i propositionen har kraven på miljöhänsyn i översiktsplanen stärkts och planens betydelse vid olika beslut gjorts tydligare. Vidare har översiktsplaneringens roll i fråga om behandlingen av områden av riksintresse enligt naturresurslagen förtydligats. Genom kravet på att kommunfullmäktige minst en gång skall ta ställning till översiktplanens aktualitet ges förutsättningar för att diskussionen om den lämpligaste an- vändningen av områdena hålls aktuell och levande. Med den ökade tyngd och de vidgade möjligheter som översiktsplanen därmed har getts anser regeringen att den som planeringsinstrument väl fyller de krav som ett ökat hänsynstagande till bevarandevärdena i fjällområdena ställer. Behovet av att i de stora fjällområdena avgränsa och närmare studera områden med särskilda värden eller anspråk som grund för utvecklade insatser för bevarande m.m. kan tillgodoses genom en fördjupning av översiktsplanen. Regeringen anser därför att det nu inte finns skäl att införa särskilda krav på planeringen för dessa områden. Mot bakgrund av bl.a. de hot mot fjällområdenas värden som Miljö- vårdsberedningen har beskrivit i sitt betänkande, anser regeringen att det är angeläget att frågan om en hållbar utveckling i fjällen uppmärksammas av de berörda kommunerna och ges en behandling i den kommunala planeringen enligt . Ansatser för en sådan utvecklad planering kan även i ett kortare perspektiv vara av värde som underlag bl.a. för länsstyrelsernas översyn av befintliga och planerade skoterleder och för de samråd som skall ske vid översynen av regleringsområdena. Det är även angeläget att länsstyrelserna utvecklar ett aktuellt och samlat material om värden och allmänna intressen i fjällområdena som underlag för kommunernas planering. (M 1993:04) har i uppdrag att lägga förslag till en samlad miljölagstiftning i en miljöbalk. Utredningen överväger frågan om hur naturresurslagen kan föras in i en sådan miljöbalk. har i sin rapport av riksintresse enligt 3 kap. naturresurslagen (), pekat på behovet av en bred översyn av bestämmelserna i 3 kap. naturresurslagen. Regeringen bedömer att frågan om en sådan översyn, vilken naturligen bör innefatta skyddet för fjällområdena, bör anstå i avvaktan på arbete. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En fjälldelegation sammansatt av | | representanter från länsstyrelserna i fjällänen bör inrättas. Den| | organisationsform för samråd som finns i i form | | av ett s.k. fjällråd bör övervägas även i övriga fjällän. Fjällkommu-| | nerna bör vidareutveckla det lokala samrådet. Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser, såsom , , länsstyrelserna och flertalet kommuner, tillstyrker förslaget om inrättande av en fjälldelegation. Många av remissinstanserna vill också ingå i delegationen. , som avstyrker förslaget, anser att ett särskilt samrådsorgan mellan berörda fjällkommuner och länsstyrelserna kan övervägas för att ytterligare stärka samplaneringen i hela fjällregionen. Nästan enbart positiva remissynpunkter framförs i fråga om länsvisa fjällråd. i är positiv till en samarbetsgrupp utan centrala myndigheter. och Svenska världsnaturfonden har kritiska synpunkter liksom kommun som avstyrker. Skälen för regeringens bedömning: Samråd och informationsutbyte mellan myndigheter och organisationer bör intensifieras på olika nivåer och mellan olika grupper och intressen. Det finns därför behov av olika fora för ett sådant utökat samarbete. Den modell som redovisas i betänkandet, med råd på nivå, fjällråd på länsnivå och en fjälldelegation på regional nivå, visar på hur ett sådant samarbete kan organiseras. Syftet med en sådan modell är i första hand att skapa fastare former för ett utökat informationsutbyte och samarbete. Inget av organen bör ha myndighetsuppgifter. Regeringen avser att inrätta en fjälldelegation sammansatt av representanter från berörda länsstyrelser som skall främja en hållbar utveckling i fjällområdena. Det är viktigt att den organisatoriska formen för fjälldelegationen övervägs noga bl.a. för att behålla vitaliteten i delegationen. Regeringen avser att utfärda närmare föreskrifter för delegationen. Forum för samarbete mellan kommunerna och statliga centrala och regionala myndigheter har i organiserats genom ett s.k. fjällråd. Regeringen finner det lämpligt att även övriga fjällän överväger ett motsvarande forum för den typen av kontakter. Kommunerna spelar en viktig roll för att skapa samråds- och diskussionsfora för de människor som bor i fjällen och övriga som på olika sätt brukar fjällen. Kommunerna har bl.a. genom sin verksamhet med den kommunala fysiska planeringen erhållit betydande erfarenheter av samråd. Dessa erfarenheter är viktiga vid samråd om nya frågor rörande fjällen, exempelvis hur ett hållbart nyttjande av fjällen skall utformas. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I syfte att upprätthålla ostördheten i | | värdefulla och känsliga fjällområden bör en utökning och översyn ske| | av nuvarande regleringsområden för terrängkörning. Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna:Flera remissinstanser ger stöd åt föreslagen reglering av färdsel med terrängskoter, bl.a. Kammarrätten i , , Åre kommun, Kungl. och förordar att terrängkörning i fjällområdet skall vara tillåten endast på leder och i vissa områden. anser att den rättsliga grunden för fri färdsel med snöskoter saknas. Skälen för regeringens bedömning: Användningen av motoriserade färdmedel i fjällen har ökat markant under . Framför allt gäller detta användningen av terrängskotrar, i första hand snöskotrar. Antalet registrerade terrängskotrar i landet har ökat från ca 28 1975 till ca 147 000 i trafik och ca 41 000 avställda . Huvudparten av skotrarna finns i de fyra nordligaste länen. Motoriseringen har medfört buller och andra störningar i en allt större del av fjällvärlden, vilket också har lett till ökade konflikter mellan olika kategorier av fjällbesökare.Störningar såsom buller och avgaser kan också störa känslig fauna i områden som i övrigt är lite påverkade. Tillgången till motoriserade fordon innebär att människor lättare kan komma ut i naturen. Det går att nå tidigare svårbesökta platser och få nya naturupplevelser. För handikappade personer kan motordrivna färdmedel vara en förutsättning för att de skall kunna ha en aktiv fritid. I många glesbygdsområden ger jakt, fiske, svamp- och bärplockning ett väsentligt tillskott i ekonomin för de enskilda hushållen. Fordonen innebär en frihetskänsla och en möjlighet att röra sig i sin bygd och kan ibland vara en förutsättning för att kunna bo kvar. Snöskotrar används dessutom yrkesmässigt inom bl.a. rennäring, skogsbruk och fjällräddning och har stor betydelse för dessa verksamheter. I fjällen har regeringen med stöd av terrängkörningslagen (1975:1313) för- bjudit körning med motordrivet fordon i terräng i 12 s.k. skoterförbudsområden. Dessutom har för vissa nationalparker och naturreservat föreskrivits sådana förbud med stöd av bestämmelserna i naturvårdslagen.Områdena ligger inom sådana delar av fjällen som anges vara av riksintresse för friluftslivet eller med hänsyn till områdenas natur- och kulturvärden enligt bestämmelserna i 3 kap. naturresurslagen. Från bl.a. friluftslivssynpunkt är det av både nationell och internationell betydelse att dessa områden så långt möjligt kan undanhållas de störningar som följer av den allt mer omfattande skotertrafiken. och har en betydligt mer restriktiv lagstiftning än när det gäller terrängkörning. I är körning i terräng med motordrivna fordon, med vissa undantag, förbjuden utan markägarens tillstånd. I är det i princip förbjudet att köra med motordrivet fordon i terrängen. Dispens kan ges om det finns särskilda skäl. I Finnmark och Nord-Tröms kan fylkesmannen tillåta nöjesåkning på särskilda leder. Miljövårdsberedningen har bl.a. utrett konsekvenserna av en övergång till ett regelsystem med ett generellt förbud mot körning på snötäckt mark i kombination med vissa undantag. Följande alternativ har övervägts: Skotertrafiken i hela landet generellt tillåten endast på leder. Skotertrafiken i fjällområdet generellt tillåten endast på leder ochivissa områden. Utökning av dagens förbudsområden. Regeringen anser att konsekvenserna av att införa ett regelsystem enligt alternativ 1 skulle bli allt för omfattande. I valet mellan en reglering enligt alternativ 2 och alternativ 3 förordar regeringen, i likhet med Miljövårdsberedningen, en översyn och utökning av nuvarande s.k. skoterförbudsområden enligt terrängkörningslagen. Detta alternativ har också ett bredare stöd bland remissinstanserna. Vid körning med motordrivet fordon i terräng måste flera lagar beaktas. Någon allmän färdselrätt för körning i terräng med motordrivna fordon kan inte anses föreligga. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2. 6.2 Bestämmelser som reglerar rätten att färdas med terrängmotorfordon Miljövårdsberedningen har i sitt betänkande ett avsnitt benämnt Reglering av färdselrätten. Uttrycket färdselrätt är hämtat från tidigare utredningar om regleringen av skotertrafiken i fjällen. Någon positivt uttalad rättighet som kan kallas färdselrätt, i likhet med allemansrätten, och läggas till grund för i stort sett fri färd i naturen med terrängskoter kan emellertid inte anses föreligga. Inte heller allemansrätten kan åberopas som grund för sådan trafik. För att skapa en större klarhet i vad som gäller vid färd i naturen med terrängmotorfordon görs en kort genomgång av gällande bestämmelser på området. Vid remissbehandlingen av Miljövårdsberedningens betänkande har det framkommit synpunkter om att särskilda regler gäller vid motoriserad färd i naturen för mark som omfattas av avvittringsinstitutet som reglerar uppdelningen av mark mellan kronan och enskilda. De regler som tas upp i det följande gäller även för detta slag av mark. 6.2.1 Allmänt om uttryck och författningar Begreppet snöskoter förekommer inte i lagstiftningen. Snöskoter ingår i vad som betecknas terrängmotorfordon. Dessa delas i sin tur in i terrängskotrar, till vilka snöskotrar räknas, och terrängvagnar, bl.a. snövesslor. Två- och trehjuliga motorcyklar kan registreras som terrängskotrar och fyrhjulingar som terrängmotorfordon eller traktor. Bestämmelser om körning med terrängskoter, som i första hand har till syfte att skydda allmänna intressen, finns i terrängkörningslagen (1975:1313), terrängkörningsförordningen (1978:594), terrängtrafikkungörelsen (1972:594) och naturvårdslagen (1964:822). Vidare finns särskilda regler för trafik med terrängmotorfordon i vägtrafikkungörelsen (1972:603), i körkortslagen (1977:477) en bestämmelse om lägsta ålder för att få framföra terrängskoter och i lagen om transport av farligt gods (1982:821) med bestämmelser om transport av farligt gods på väg eller i terräng. När det gäller överträdelser i förhållande till enskilda intressen finns be- stämmelser främst i . Överträdelser av bestämmelserna kan även få skadeståndsrättsliga konsekvenser. har i Allmänna Råd (91:8) behandlat frågan om tillämpningen av terrängkörningslagen. Terrängkörningslagen är en förbudslag som syftar till att skydda allmänna intressen mot skador och störningar som orsakas av trafik med motordrivna fordon. och vegetation skall skyddas mot skador samt störningar på fauna och friluftsliv minimeras. För näringsverksamheterna jordbruk och skogsbruk finns ett generellt undantag från förbudet. I övrigt gäller lagens förbud mot körning i terräng också om markägaren lämnar tillstånd till körningen. Körning på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog är förbjuden, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på skogen. Det finns flera undantagsbestämmelser för viktiga samhällsfunktioner och för viss näringsverksamhet. Förbuden kan dessutom utvidgas genom regeringens eller beslut. Regeringen har med stöd av 1 § andra stycket i delar av fjällområdet inrättat 12 områden inom vilka det råder förbud mot att köra motordrivet fordon även om detta annars skulle ha varit tillåtet enligt den allmänna regleringen i 1 § första stycket. Enligt 3 § kan förbuden utvidgas om terrängkörningen medför olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt under vissa angivna förutsättningar. Med uttrycket terräng avses område som inte är väg. Detta innebär att åker, äng, park, obanat naturområde och vägar som inte är allmänt befarna räknas som terräng. Isbelagda vattenområden är en form av terräng vilket medför att lagen i princip är tillämplig även vid färd på is. Eftersom is inte är barmark råder dock inte enligt lagen något generellt förbud mot körning på istäckta vattenområden. Om markskador uppstår vid överträdelse av bestämmelserna i terrängkörninglagen torde markägaren kunna åberopa skadeståndsgrundande vållande hos den som kört, om inte markägaren har medgett körningen. Överträdelser av bestämmelserna är straffsanktionerade. 6.2.3 Terrängkörningsförordningen och terrängtrafikkungörelsen Terrängkörningsförordningen (1978:594) och terrängtrafikkungörelsen (1972:594) innehåller preciseringar av hur de skyddsintressen som terrängkörningslagen omfattar skall kunna tillgodoses. Terrängtrafikkungörelsen innehåller bestämmelser om fordon och vad man skall iaktta när man kör i terrängen. Författningarna innehåller bestämmelser om hur och av vem undantag från de grundläggande bestämmelserna och andra bestämmelser skall hanteras. I 2 § terrängkörningsförordningen preciseras i fråga om skogsföryngringar förbudet enligt terrängkörningslagen till skog vars träd har en medelhöjd som understiger över snötäcket. Förbud eller föreskrift enligt 3 § terrängkörningslagen meddelas av . För körning med snöskoter i nationalparker eller i samband med försvarets utbildnings- eller övningsverksamhet eller inspektionsverksamhet finns särskilda bestämmelser. Enligt 36 § terrängtrafikkungörelsen skall den som färdas i terräng anpassa färdväg, hastighet och färdsätt i övrigt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skador på annans mark och växtlighet undviks. Av 57 § samma författning framgår att det kan finnas lokala trafikföreskrifter. En sådan föreskrift kan avse förbud mot skoterkörning om regleringen sker av främst ordnings- eller säkerhetsskäl. Den som överträder sistnämnda bestämmelser döms till penningböter. Enligt 1 § naturvårdslagen (1964:822) skall envar visa hänsyn och varsamhet vid sitt umgänge med naturen. Denna bestämmelse är vägledande för att bedöma vilket ansvar som den har som vistas i naturen, och därmed för den som färdas med ett motordrivet fordon i naturen. Föreskriften en skyldighet att inte orsaka ljud som kan verka störande för djurlivet eller andra människors naturupplevelser. Det finns inte någon sanktion vid överträdelse av bestämmelsen. Den motordrivna trafiken i nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden kan regleras enligt bestämmelserna i naturvårdslagen. För dessa områden gäller att regeringen eller kan meddela de föreskrifter om rätten att färdas i området som behövs för att trygga ändamålet med skyddet av området. kan besluta om undantag från bestämmelserna. Skyddet för djurlivet enligt jaktlagstiftningen kan med stöd av natur- vårdslagen kompletteras genom förbud mot att färdas och uppehålla sig inom ett visst område. Överträdelse av dessa bestämmelser är straffsanktionerade. Enskilda intressen skyddas mot skador som orsakas vid terrängkörning bl.a. genom bestämmelserna i 12 kap. . De första tre paragraferna innehåller straffbestämmelser om förstörelse eller skadegörelse av annans egendom. Med egendom avses såväl fast som lös egendom. Dessutom finns en särskild ansvarsbestämmelse för tagande av olovlig väg över tomt, plantering eller annan äga (4 §).