prop · GJ03174 · 1996-01-01 00:00:00 — Ett förslag om det tänkta producentansvaret måste anmälas till enligt rådets direktiv /189/EEG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, ändrat genom direktiven /182/EEG och 94/10/EG. Regeringen avser att efter avslutad riksdagsbehandling i frågan om producentansvar för uttjänta bilar, till kommissionen anmäla ett förslag till förordning härom. 4.1 Införande av ett system med producentansvar för uttjänta bilar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Ett producentansvar för uttjänta bilar i | | bör införas. Regeringen avser att meddela föreskrifter om| | producentansvar med utgångspunkt i de bemyndiganden som redan | | finns i renhållningslagen (1979:596). Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning att införa ett producentansvar. Delegationen avser dock att producentansvaret skall regleras tillsammans med bilskrotnings-verksamheten i en bilåtervinningslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till att införa producentansvar för uttjänta bilar. Vissa instanser bl.a. , , och stödjer ett lagstadgat producentansvar. Andra, t.ex. , , och , anser att producentansvaret bör bygga på frivillighet. Statskontoret ansluter sig till delegationens förslag till återvinningslag. Ett flertal instanser anser att delegationens lagförslag innebär en alltför hög detaljeringsnivå. Kammarrätten i är kritisk mot den lagstiftningsteknik som delegationen föreslår. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska bilindustrin har genom förklarat sin avsikt att ta ett frivilligt producentansvar för bilar (ramverk för framtida system för miljöanpassat omhändertagande av uttjänta fordon i () och bilproducenternas åtagande för uttjänta bilar (). har också utvecklat en systembeskrivning för ett nytt miljö- och resursanpassat system för svensk bilåtervinning (). Bilproducenterna har i sitt åtagande angett att de avser att ta sitt producentansvar i nära samarbete med bilskrotningsbranschen och andra berörda branscher. Regeringen anser i likhet med Kretsloppsdelegationen och flertalet remissinstanser att producentansvar för uttjänta bilar nu bör införas i . Enligt propositionen om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180), bör frivilliga lösningar eftersträvas om de miljöpolitiska målen kan uppnås på denna väg. Det finns ändå situationer där det krävs lagstiftning för att åstadkomma önskat resultat. En lagstiftning är inte heller under alla omständigheter en nackdel för företagen, t.ex. för att nå konkurrensneutralitet. Regeringen har mot bakgrund av det förslag har presenterat övervägt möjligheten av frivilligt producentansvar. Regeringen har dock i likhet med delegationen och flera remissinstanser kommit till den slutsatsen att grunden för producentansvaret bör vara författningsreglerad. Ett skäl till detta är att därmed omfattas alla producenter och systemet blir konkurrensneutralt. Ett annat skäl för författningsreglerat producentansvar är att statens möjlighet till tillsyn förbättras och därmed även förutsättningarna att snabbare via sanktioner eller ändrade regler ingripa om syftet med producentansvaret inte uppnås. I fråga om den valda författningsregleringen vill regeringen hänvisa till vad som redovisats inledningsvis under avsnitt 4 om producentansvar enligt renhållningslagen och anföra följande. Kretsloppsdelegationen har utgått från att det inte är lämpligt att låta renhållningslagens avfallsbegrepp avgränsa producentansvaret för bilar eftersom avfall är något som är utan värde och som upplevs som en belastning medan bilar enligt delegationen kan antas ha ett värde även när de är uttjänta. Om avfallet skall betraktas som en tillgång eller en belastning kan variera utifrån betraktarens förutsättningar. Avfallet kan ha ett negativt värde och ändå vara föremål för handel genom att innehavaren måste betala för att bli av med det. Också i ett EU-rättsligt perspektiv kan avfallet som sådant väl vara föremål för handel. Det är alltså inte det eventuella värdet på avfallet som bör vara utgångspunkten vid ett producentansvar. Grundläggande är i stället att det gäller en vara eller produkt som tjänat ut och som kan komma ifråga för återanvändning eller återvinning. Ett producentansvar för bilar som bygger på delegationens förslag ryms inom renhållningslagens ramar. Begreppet avfall är inte enligt lagen beroende av avfallets eventuella värde. Utgångspunkten är att ägaren av bilen gör sig av med den för att få den skrotad. Det är alltså inte nödvändigt att skapa ett nytt lagverk för att i sak åstadkomma, vad delegationen föreslagit. Regeringen anser att man bör bygga vidare på de principer för producentansvar som kommit till uttryck genom kretsloppspropositionen och renhållningslagen. Som ett ytterligare skäl till att inte använda renhållningslagens bemyndigande för föreskrifter för producenterna har Kretslopps-delegationen angett att även andra aktörer än producenterna, t.ex. bilskrotarna, måste ta sin del av ansvaret. Kretsloppsdelegationen föreslår en helt ny lag, bilåtervinningslagen, som enligt delegationen innehåller tydliga spelregler för såväl producenterna som bilskrotarna. Med tydligt angivna spelregler blir det, enligt delegationen, möjligt för producenter och bilskrotare att konkurrera med varandra om de uttjänta bilarna. ger spelreglerna utrymme för producenterna att samordna sina resurser där det behövs för att ta hand om det som inte har något värde. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att möjligheterna till konkurrens om uttjänta bilar inte hämmas i regleringen av producenternas ansvar. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen dock att det inte finns behov av en så ingående reglering av ansvarsfördelningen som föreslagits av Kretsloppsdelegationen. Ett producentansvar för bilar kommer att förutsätta att bilproducenter och bilskrotare i stor utsträckning samarbetar om bilskrotning. Redan detta torde innebära att ansvarsförhållandena kan redas ut på annat sätt än genom lagstiftning i enlighet med delegationens förslag. Sådant samarbete anges för övrigt i bilproducenternas nämnda förslag till åtagande av producentansvar. Det är dock viktigt att redan nu klargöra att det enligt regeringens förslag till producentansvar för uttjänta bilar endast är bilproducenterna som har producentansvar. Det sagda leder till att regeringen anser att bemyndigandet enligt renhållningslagen är tillräckligt och ändamålsenligt för att reglera producentansvaret för bilar. Regeringen avser att efter avslutat anmälningsförfarande i EU besluta en förordning om producentansvar för uttjänta bilar med utgångspunkt i renhållningslagens bemyndigande. För att sprida kunskap om de riktlinjer som bör gälla för ett sådant ansvar är det här befogat att lämna en närmare redogörelse för hur ett producentansvar för uttjänta bilar bör utformas. Utgångspunkten är att ett författningsreglerat producentansvar bör ange ramarna för ansvaret och att producenterna själva skall lämnas utrymme att bestämma den närmare utformningen och organisationen av ansvaret. Reglerna för producentansvaret bör vidare formuleras så att det erbjuder möjligheter till sund konkurrens. 4.2 Producentansvarets närmare innehåll -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: | | | | * Producentansvaret bör omfatta alla som yrkesmässigt | | tillverkar bilar i eller importerar bilar till | | . | | | | * Personbilar, bussar och lastbilar med en vikt av högst 3 500 | | kg bör omfattas av producentansvaret. | | | | * Producenter bör vara skyldiga att ta emot uttjänta bilar av | | egen tillverkning eller egen import som lämnas till dem för | | skrotning. | | | | * För bilar som förts ut på marknaden och registrerats efter det| | att producentansvaret har trätt i kraft bör producenten ta | | emot bilen kostnadsfritt för den siste bilägaren. | | | | * Producenter bör tillhandahålla demonteringsanvisningar för | | bilar. | | | | * Minst 85 viktprocent av en bil bör tas om hand | | vid skrotning genom återanvändning, materialåtervinning eller| | energiutvinning. bör 95 viktprocent omhändertas på| | detta sätt. | | | | * Producenter bör rapportera till om | | frågor som rör producentansvaret. Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Dock föreslår delegationen att en producent skall ansvara för alla bilar av samma fabrikat som proudcenten representerar oavsett om producenten tillverkat eller importerat just den aktuella bilen. Remissinstanserna: De flesta instanserna tillstyrker huvuddragen av förslagen. () anser att det finns skäl att sträva efter likvärdigt omhändertagande för samtliga fordon oavsett tillverkningsår, i den utsträckning det är möjligt. Kammarrätten liksom avstyrker delegationens förslag vad avser producentansvar för äldre bilar. anser att det statliga finansieringsstödet skall kvarstå för de bilar som sålts före producentansvarets införande. Flera remissinstanser har uttalat tveksamhet till föreslagna mål. och anser att målen bör anpassas till kommande EU-mål. är tveksamt till hur kraven på högsta materialrestvikt till deponi skall kunna kontrolleras. TCO och LO avstyrker skärpningen av maxgränsen på deponerat avfall eftersom det får retroaktiv verkan på bilar som redan är i bruk. Skälen för regeringens bedömning: Yrkesmässiga tillverkare och importörer av bilar bör omfattas av producentansvaret för uttjänta bilar. Försäljningsledet bör stå utanför det författningsstadgade ansvaret. Det finns däremot inte något hinder mot att producenterna själva på frivillig väg utnyttjar försäljningsledet för att underlätta för ägare av uttjänta bilar att lämna dem för skrotning. Producentansvaret bör omfatta alla bilar med en vikt av högst som finns på marknaden när producentansvaret träder i kraft. Detta är, som redan nämnts, också i linje med ställningstagande till förslaget till riktlinjer för ett nytt återvinningssystem för bilar. Detta innebär att det nuvarande bilskrotningssystemet bör omformas till ett bilåtervinningssystem där tillverkare och importörer har ett fysiskt och ekonomiskt ansvar att ta tillbaka uttjänta bilar och att återvinna material från dem. Beträffande dagens bilpark bör dock vissa inskränkningar göras i det ekonomiska ansvaret, vilket närmare framgår nedan. Genom att producentansvar nu införs för dessa bilar bör en stark drivkraft kunna utvecklas mot en kretsloppsanpassning av bilar. Ansvaret bör begränsas till de bilar producenten tillverkat eller importerat. Kretsloppsdelegationens förslag att producenten även skall ansvara för bilar som han själv inte tillverkat eller importerat, men som är av det märke producenten representerar leder enligt regeringens mening för långt. Såväl regeringens som delegationens förslag innebär dock en viss risk att en producent försvinner från marknaden och att inget producentansvar kan utkrävas. Dessa bilar omhändertas dock inom ramen för det system som gäller för alla bilar enligt bilskrot- ningslagstiftningen. Privatimporten av bilar uppgår till mellan 5 000 och 6 000 bilar och kommer sannolikt att öka mellan EU-medlemsstaterna. Eftersom producentansvaret för uttjänta bilar endast föreslås omfatta yrkesmässiga importörer kommer det för dessa bilar att inte finnas någon ansvarig producent. Enligt regeringens mening är detta inte heller nödvändigt med hänsyn till det av syftena med producentansvaret som innebär att driva utvecklingen mot bättre konstruerade bilar ur återvinningssynpunkt. Det får därför anses vara tillräckligt att privatimporterade bilar som tjänat ut kan omhändertas inom det system som gäller enligt bilskrotningslagstiftningen. Fordonskategorier som omfattas av producentansvar Dagens bilskrotningssystem omfattar personbilar och bussar med tjänstevikt av högst . Vidare omfattas lastbilar med skåpkarosseri och en totalvikt av högst . Tyngre fordon står utanför detta system. För tyngre fordon har redan på marknadsmässiga grunder utvecklats system för att ta om hand fordonen. Detta beror på att reservdelar till dessa fordonstyper har ett stort värde. Ett stort antal begagnade tunga fordon exporteras dessutom från till länder i östra samt till utvecklingsländer. Det finns enligt Kretsloppsdelegationen tio anläggningar för lastbilsskrotning i där merparten av alla tunga lastbilar slutligen skrotas och materialet återvinns. Regeringen har erfarit att bilindustrin arbetar med att även för tunga fordon ta fram skrotningsanvisningar som innehåller identifiering av återvinningsbart material, omhändertagande av miljöfarliga vätskor m.m. Regeringen konstaterar att även om principen för märkning av delar, teknisk återvinning och återtagning bör vara samma för lättare och tyngre fordon, saknas ännu erforderligt underlag för ett ställningstagande till ett producentansvar för , traktorer, tyngre lastbilar och bussar baserat på samma ekonomiska och administrativa system som föreslås för lättare fordon. Regeringen anser i likhet med bl.a. Kretsloppsdelegationen att alla personbilar, bussar och lastbilar upp till en vikt av bör omfattas av producentansvar. Producenternas skyldighet att ta emot uttjänta bilar och tillhandahålla demonteringsanvisningar Det bör ankomma på producenten att ta emot en uttjänt bil av egen tillverkning eller egen import som lämnas för skrotning. Producenten bör själv i så stor utsträckning som möjligt ansvara för hur mottagningen av uttjänta bilar lämpligast skall organiseras. Utgångspunkten bör vara att systemet gör det lätt för bilägare att lämna sin uttjänta bil till producenten. Bilindustrin anger i sitt förslag till ramverk för ett producentansvar sin avsikt att teckna avtal med återförsäljare och skrotare om inlämning och omhändertagande av skrotbilar. Eftersom den uttjänta bilen kan ha ett ekonomiskt värde är det viktigt, som har framhållits, att bibehålla konkurrensen om materialet i den uttjänta bilen så att detta kommer såväl bilägaren som återvinningen till godo. Förutsättningarna för en sund konkurrens på reservdelsmarknaden får inte slås undan av producentansvaret. Därför är det nödvändigt att utforma regler som inte ger producenten ensamrätten att förfoga över de uttjänta bilarna i alla led. Det bör således, i likhet med dagens situation, även vara möjligt för bilägare att kunna lämna bilen till en auktoriserad skrotare som inte är bunden av avtal med producent. Det innebär att bilägaren kan välja att lämna bilen till producenten och den han anlitar eller till en fristående auktoriserad skrotare. Den nuvarande skyldigheten för auktoriserade skrotare att ta emot skrotbilar bör också finnas kvar, eftersom det inte för alla bilar kommer att vara möjligt att utkräva ett författningsenligt producentansvar. Den återvinningsverksamhet som en auktoriserad skrotare bedriver i form av bl.a. reservdelsförsäljning och materialåtervinning bör naturligtvis också inräknas i återvinningsmålen för producentansvaret. Självfallet har producenterna möjlighet att själva bedriva skrotningsverksamhet som auktoriserad skrotare och därvid konkurrera med andra auktoriserade skrotare beträffande skrotning och återvinning av uttjänta bilar. Principen bör vara att producenterna har en skyldighet att ta emot alla uttjänta bilar av egen tillverkning eller egen import utan att ta betalt av den siste bilägaren, eftersom det normalt ligger inom ramen för ett producentansvar att också ta ett fullt ekonomiskt ansvar. Denna skyldighet bör gälla för bilar som förs ut på marknaden och registreras eller vid den senare tidpunkt då en förordning om producentansvar träder i kraft. Det ankommer därför på bilproducenten att vidta lämpliga åtgärder för att göra det möjligt att iaktta sådan skyldighet från nämnda tidpunkt. För bilar som registrerats bör producenterna ha en möjlighet att ta betalt av siste bilägaren. I avsnittet 5.1 redogörs för hur bilskrotningsfondens premiesystem påverkas av producentansvaret. Producenternas skyldighet att kostnadsfritt ta emot uttjänta bilar bör inskränkas till bilar som är registrerade enligt bilregisterkungörelsen (1972:599). Ett skäl till detta är att underlätta kontrollen över vilka bilar som omfattas av producentansvar. En viktig förutsättning för att återanvändning och återvinning men även miljöriktig hantering skall ske är att producenterna upprättar anvisningar om demontering av material och komponenter samt dränering av vätskor i de bilar som producenten tillverkat eller fört in i landet. Regeringen avser att föreskriva om detta i den kommande förordningen om producentansvar för uttjänta bilar. Ett viktigt mål med producentansvaret är att få till stånd en ökad återanvändning och återvinning av material samt en minskad mängd avfall till deponi. Det bör åligga producenten att se till att dessa mål uppnås. Mängden avfall till deponi bör gradvis minimeras. Det är därför inte tillräckligt att ange ett procentuellt mål för hur mycket material som högst får deponeras. Genom att en viktgräns dessutom anges för hur mycket avfall som får deponeras kan en utveckling stimuleras mot lättare och mer material- och energisnåla återvinningsbara bilar. Följande mål bör vara vägledande i detta arbete. För uttjänt bil som omfattas av producentansvaret och som skrotas bör av bilen beräknat på nybilsvikten i genomsnitt per tillverkare omhändertas genom återanvändning och återvinning. Härvid bör gälla prioriteringsordningen återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning. Det innebär att högst av bilens vikt, beräknat på ovan beskrivet sätt får deponeras. För bil som skrotas bör målet skärpas så att av bilen beräknat på nybilsvikten i genomsnitt per tillverkare omhändertas genom återanvändning och återvinning. Härvid bör samma prioriteringsordning gälla. Det innebär att högst av bilens vikt beräknat på ovan beskrivet sätt får deponeras. För att statsmakterna skall kunna följa hur producentansvaret efterlevs bör producenterna vara skyldiga att informera central myndighet om sitt arbete med omhändertagande, återvinning m.m. av bilar. Regeringen anser att bör ha funktionen som central myndighet i detta avseende och avser att föreskriva om detta i den kommande förordningen om producentansvar för uttjänta bilar. 4.3 Straffansvar vid överträdelser av producentansvar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen bör få en möjlighet att för varje| | föreskrift om producentansvar föreskriva om en överträdelse av | | föreskriften skall vara förenad med bötesstraff eller inte. Därför| | bör straffbestämmelsen i 24 § 4 renhållningslagen (1979:596) | | upphävas. Bestämmelsen innebär att alla föreskrifter om | | producentansvar är förenade med straffsanktioner vid överträdelse.| -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 b § renhållningslagen får regeringen eller den myndighet regeringen föreskriver meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på ett sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Föreskrifterna får också avse skyldighet att märka en vara eller förpackning och skyldighet att lämna uppgifter om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. Bestämmelser om producentansvar som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet i 6 b § renhållningslagen blir med automatik straffbelagda genom konstruktionen av 24 § 4 i samma lag där det sägs att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 6 b § skall dömas till böter eller fängelse . All kriminalisering måste präglas av principerna om legalitet och förutsebarhet. Straffbestämmelserna måste ges ett sådant innehåll att det är möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till den straffbara gärningen. Straffbestämmelserna måste vara tillräckligt preciserade. En straffsanktionerad skyldighet bör inte bestämmas efter en skönsmässig bedömning. När det gäller producentansvar måste producenterna således kunna förutse vilka konsekvenser ett agerande - eller snarare en underlåtenhet att agera - kan få och åklagare och domstolar måste kunna bedöma om en straffbelagd gärning har begåtts och i så fall vem som har ansvaret. Bestämmelserna om producentansvar för uttjänta bilar måste lämna ett utrymme för producenterna att själva bygga upp sina system för hur insamlingen skall gå till, på vilket sätt de skall underlätta för användarna att återlämna uttjänta produkter, hur information om insamlingssystem skall ges och hur återvinningen skall ske m.m. Dessutom tar ofta producenterna sitt ansvar genom att samverka, t.ex. genom insamlingsbolag, materialbolag och liknande som administrerar insamling och återvinning. Särskilda gemensamma bolag kan också bildas som handhar avgiftssystemet i producentansvaret. Detta kan leda till oklarheter när det gäller det straffrättsliga ansvaret i fråga om vem som är ansvarig och i vilken omfattning. Med den nu gällande straffbestämmelsen i 24 § 4 renhållningslagen skulle emellertid alla föreskrifter som regeringen meddelar om producentansvar bli straffbelagda. Regeringen anser därför att lagen bör ändras, så att regeringen för varje bestämmelse som ålägger producenten en skyldighet ges möjlighet att bedöma om skyldigheten skall förenas med straffansvar eller inte. Klart definierade skyldigheter, som att lämna uppgifter till någon myndighet och att märka varor och liknande, bör kunna kombineras med straff. För andra bestämmelser vars syfte snarare är att fastställa ett visst övergripande mål, måste andra medel väljas för att uppnå efterlevnad. En ändring av renhållningslagen i denna riktning skulle också överensstämma med en allmän strävan mot avkriminalisering inom lagstiftningen . I regeringens proposition Ett effektivare brottmålsförfarande (prop.1994/95:23) uttalades att kriminalisering bör användas med försiktighet och kriminalisering är inte alltid det enda och mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden (s. 52). I syfte att uppnå ett effektivare producentansvar föreslår regeringen därför att den nuvarande straffbestämmelsen i 24 § 4 renhållningslagen upphävs. 5 Behov av ändringar i bilskrotningssystemet Ett producentansvar för uttjänta bilar som det nu föreslagna kan inte fungera självständigt utan koppling till den bilskrotningsverksamhet som finns utbyggd i . Kretsloppsdelegationen har föreslagit en rad åtgärder som bl.a. kompletterar producentansvaret. Regeringen delar i flertalet fall delegationens syn på behovet av sådana åtgärder och lämnar i det följande förslag på dessa. Det sker en omfattande skrotning av bilar utan skrotningsintyg, s.k. administrativ skrotning. Regeringen avser därför att ytterligare överväga behovet av skärpning av reglerna om sådan skrotning. Även reglerna om auktorisation kan behöva skärpas varför regeringen avser att överväga också detta behov. När det gäller reglerna om skrotningsintyg samt avställning och flyttning av fordon är det regeringens uppfattning att nuvarande ordning i förening med de övriga förändringar som genomförs är tillräcklig för att säkerställa miljöhänsynen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den högre bilskrotningspremien för fordon i| | bruk avskaffas. Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker delegationens förslag eller tar inte ställning. Skälen för regeringens bedömning: I bilskrotningssystemet ingår regler om en bilskrotningspremie som utfaller till bilägaren om fordonet avregistrerats på grund av skrotningsintyg.