prop · GJ03216 · 1996-01-01 00:00:00 — Den verksamhet som förekommer vid valutaväxling kan jämföras med försäljning av en vara, där varan utgörs av sedlar, mynt eller resecheckar. Någon beloppsbegränsning eller skyldighet att kontrollera syftet med valutaväxlingsverksamheten finns inte för dessa företag. Verksamheten - såväl den som bedrivs av bankerna som av de fristående valutaväxlingsföretagen - är av förhållandevis begränsad omfattning. Enligt delbetänkande (s. 317) finns det omkring 15-20 företag i som ägnar sig åt valutaväxling. Vissa av företagen har valutaväxlingsverksamhet som huvudsaklig näring, medan andra driver växlingsverksamheten som ett komplement till en annan huvudsaklig näring. Sedan tillståndskravet för köp och försäljning av resevaluta avskaffades , sker en allt större andel av valutaväxlingen hos andra företag än hos dem som har valutahandels-tillstånd. Orsaken till denna förskjutning är bl.a. att valutaväxlingsföretagen aktivt har marknadsfört sin verksamhet och har kunnat erbjuda valutaväxling till konkurrenskraftiga priser. Enligt betalningsbalansstatistik uppgick försäljningen av utländska sedlar till totalt . köptes utländska sedlar för sammanlagt . Det kan noteras att valutaväxlingsföretagen fått en större andel av försäljningsvolymen . Med penningtvätt förstås åtgärder som företas i syfte att dölja eller omsätta vinningen från brottslig verksamhet. Tvättning av pengar har visat sig främja uppkomsten av organiserad brottslighet. Detta gäller i första hand narkotikahandeln. Inom EU finns ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Syftet med direktivet är att hindra att den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster som hör till ett finansiellt integrerat utnyttjas för penningtvätt. Om ett institut som verkar på den finansiella marknaden utnyttjas för tvättning av pengar kan detta allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i det ifrågavarande institutet och minska allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. Direktivet har genomförts i genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen), som trädde i kraft . Enligt 1 § har lagen till syfte att förhindra sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott som kan medföra att denna egenskap hos egendomen döljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen (penningtvätt). Lagen omfattar företag som driver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse eller verksamhet enligt lagen om kreditmark- nadsbolag. Företag som, utan att falla in under någon av dessa kategorier, bedriver valutaväxlingsrörelse och valutahandel omfattas däremot inte av lagens bestämmelser. Enligt 3 § får företag som omfattas av lagens tillämpningsområde inte medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Med sådant förvärv avses förvärv genom brott där fängelse ingår i straffskalan. Företag som omfattas av lagens tillämpningsområde skall kräva att kunden legitimerar sig när en affärsförbindelse inleds. Därmed avses ett affärsförhållande av mer stadigvarande slag och exempelvis inte att en person vid ett enstaka tillfälle växlar sedlar eller mynt. Identitetskontroll skall alltid utföras vid transaktioner som överstiger . Detsamma gäller om transaktionen inte överstiger detta belopp men kan antas ha samband med en annan transaktion och tillsammans med denna överstiger beloppet. Om summan inte är känd för en transaktion skall identiteten kontrolleras så snart summan överstiger det angivna värdet. Identitetskontroll behöver dock inte utföras beträffande företag som omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 2 § första stycket, om företaget är hemmahörande inom EES. Detsamma gäller om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet har kontrollerats enligt denna lag. Identitetskontroll skall enligt 7 § alltid ske om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Vid bedömningen av om transaktionen är av sådant slag skall dess art och omfattning beaktas, men även andra omständigheter som t.ex. kundens uppträdande. Med transaktionens art avses sättet på vilket transaktionen genomförs och med omfattningen beloppets storlek. Enligt 9 § skall företagen granska alla transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag och anmäla tveksamma transaktioner till eller den polismyndighet som regeringen bestämmer; i praktiken finanspolisen. Om anmälan sker skall företaget enligt förbudsregeln i 3 § avstå från att utföra transaktionen. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt 9 § bryter tystnadsplikten i bl.a. 1 kap. 10 § bankrörelselagen, dvs. bestämmelsen om banksekretess. När upplysningar lämnas med stöd av lagen skall detta nämligen enligt 10 § inte betraktas som brott mot någon sekretessregel, om den som lämnade uppgiften hade anledning att räkna med att uppgifterna borde lämnas. Om vid en inspektion av ett företag eller på annat sätt får kännedom om transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag, skall inspektionen, enligt 12 §, underrätta finanspolisen om transaktionerna. Företaget skall ha rutiner till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Företaget skall svara för att de anställda får information och utbildning för ändamålet. har genom föreskrifter och allmänna råd angett vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas (FFFS 1994:9 och 10). Lagen innehåller inte någon sanktionsbestämmelse mot den som bryter mot lagens bestämmelser. Det förutsätts att bestämmelserna skall kunna upprätthållas med stöd av arbetsrättslig lagstiftning och de avtal som träffats på arbetsrättens område samt med hjälp av det sanktionssystem som förfogar över i sin tillsynsverksamhet. Regeringen har tillkallat en utredare för att undersöka vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av penningtvätt (dir. 1995:132). I uppdraget ingår att utvärdera bl.a. om även icke-finansiella verksamheter bör omfattas av penningtvättslagstiftningen samt om ändring bör ske av straff- resp. sekretesslagstiftningen. 6.1 Behovet av reglering av valutaväxling och valutahandel Regeringens förslag: En valutaväxlingslag införs. Syftet med lagregleringen är att förhindra att företag som driver sådan rörelse utnyttjas för penningtvätt. Lagen föreslås även innehålla en bestämmelse om konsumentskydd. Kravet på tillstånd att bedriva valutahandel i riksbankslagen avskaffas. skall dock även fortsättningsvis ha ansvar för översynen av penning- och valutamarknadernas funktionssätt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget om införande av en valutaväxlingslag. , och har dock avstyrkt förslaget och anfört att penningtvättsfrågorna och konsumentskyddsaspekterna vid valutaväxling kan hanteras inom ramen för befintlig lagstiftning. har avstyrkt att ett värdepappersbolag efter tillstånd av inspektionen skall få driva valutahandel. Inspektionen har ansett att ett sådant bolag, även i fortsättningen, bara skall få driva valutahandel efter särskilt tillstånd från inspektionen och endast om det ingår som ett led i rörelsen. Skälen för regeringens förslag: Det kan finnas skäl för att all valutahandel skall vara reglerad. Ett syfte med en reglering kan vara att begränsa valutahandlarnas riskexponering och därmed risken för att valutakursrörelser skall orsaka valutahandlaren stora förluster. Eftersom valutahandel i de flesta fall drivs av institut, framför allt banker, vars solvensproblem kan leda till allvarliga systemstörningar, skulle en bristfällig kontroll kunna vara äventyrlig. Som senare kommer att framgå i avsnitt 6.5 får , för de valutahandlare som är underkastade regler om kapitalkrav, meddela föreskrifter om största tillåtna valutaposition. Att inspektionen ges möjlighet att meddela sådana föreskrifter är emellertid inte i sig ett tillräckligt skäl för att valutahandel skall vara lagreglerad, eftersom nödvändig tillsyn och behövliga inskränkningar i dessa fall kan stödjas på annan reglering. Det kan också hävdas att en reglering behövs för att bidra till att valutahandeln har ett långsiktigt syfte och bedrivs seriöst. Det är viktigt, för konsumenter såväl som för näringslivet och för samhällsekonomin i stort, att valutahandeln sköts på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. När det gäller valutahandel - som inte utgör handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta - föreligger sällan ett konsumentförhållande så som det definieras i konsumentlagstiftningen. Något regleringsbehov för konsumentskydd föreligger därför inte för denna typ av handel. När det gäller valutahandel som riktar sig till näringslivet torde man kunna utgå från att det jämställda partsförhållandet i allt väsentligt garanterar att valutahandlare som inte uppfyller kraven på sakkunnighet och omdömesgillhet får svårt att finna en marknad. Det är således inte av allmänna sundhetsskäl motiverat med en särskild reglering av detta slag av valutahandel. Ytterligare ett skäl till reglering kan vara det behov av information om valutahandeln som behöver. har infört ett s.k. "primary dealer-system" på valutamarknaden, dvs. ett system som motsvarar det som finns på den svenska penningmarknaden. Systemet med primary dealers, som trädde i kraft , innebär att träffar avtal med institut som är aktiva på valutamarknaden. Genom avtalen tillförsäkras den information om valutahandeln som kan anses nödvändig. Att behöver in- formation är således inte numera ett skäl för en reglering. När det gäller valutaväxling motiverades tidigare kravet på tillstånd för köp och försäljning av valuta för reseändamål med att det var nödvändigt att kontrollera att valuta inte fördes ut ur under sken av att den var avsedd för resevaluta, trots att den var avsedd för annat ändamål. Efter avvecklingen av valutaregleringen finns inte anledning att av valutapolitiska skäl införa krav på tillstånd för att bedriva köp och försäljning av resevaluta. Däremot finns det - till skillnad mot vad som gäller vid handel på valutamarknaden - behov av regler som bidrar till konsumentskyddet vid valutaväxling (se vidare avsnitt 6.4). Slutligen kan ett skäl för reglering vara att företag som driver såväl valutaväxling som valutahandel kan utnyttjas för penningtvätt. Det kan befaras att illegala transaktioner söker sig till verksamheter som inte omfattas av penningtvättslagens tillämpningsområde. Detta gäller i första hand sådana företag vars verksamhet vänder sig till den stora allmänheten och består i att bedriva handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar i utländsk valuta. Det är angeläget att förhindra att dessa företag utnyttjas och etableras i pen- ningtvättssyfte. Banker, livförsäkringsbolag, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag omfattas redan av penningtvättslagen. I den mån andra företag bedriver valutaväxling bör dessa därför omfattas av det regelverk som avser att förhindra eller försvåra penningtvätt. Att motverka att företag utnyttjas för penningtvätt får anses vara ett tillräckligt skäl för att införa en viss reglering av valutaväxling. Vissa skäl finns även, som nämnts, för att införa regler för valutaväxling som befrämjar konsumenternas ställning. När det gäller valutahandel skulle det enda skälet för en lagreglering vara att motverka att företag som bedriver sådan verksamhet utnyttjas för penningtvätt. Samtliga företag som har valutahandelstillstånd enligt riksbankslagen omfattas dock av penningtvättslagens bestämmelser. Behovet av en reglering av valutahandeln av den anledningen kan därför inte anses föreligga. Om det skulle visa sig uppstå ett behov av att reglera valutahandeln utifrån ett penningtvättsperspektiv får saken tas upp till ny bedömning. Med hänsyn till vad som sagts ovan, finns det inte längre några skäl att upprätthålla krav på tillstånd att bedriva valutahandel och inte heller någon anledning att införa någon annan form av reglering av denna verksamhet. Banker och kreditmarknadsbolag kommer därför att få driva valutahandel med stöd av den grundläggande auktorisationen utan något särskilt tillstånd. För värdepappersbolag utgör valutahandel en sidoverksamhet som bolagen har fått bedriva med tillstånd av . Enligt regeringens förslag kommer värdepappersbolag i fortsättningen, efter särskilt tillstånd av inspektionen, att ha möjlighet att driva sådan handel. Det finns enligt regeringens mening inte anledning att, som föreslagit, nu införa strängare krav för dessa bolag än för banker och kreditmarknadsbolag. Såsom Lagrådet har på- pekat är avsikten inte att uttrycket valutahandel, vare sig i bankrörelselagen eller i annan lagstiftning där uttrycket förekommer, skall inbegripa sådan handel som omfattas av den föreslagna valutaväxlingslagen. Några remissinstanser har ansett att penningtvättsfrågor och konsu- mentskyddsaspekter vid valutaväxling kan hanteras inom ramen för befintlig lagstiftning. Mot detta kan följande anföras. Samtliga företag som omfattas av penningtvättslagen står under tillsyn enligt den lagstiftning som gäller för resp. företag. Penningtvättslagen innehåller inte några bestämmelser som möjliggör för inspektionen att ingripa mot penningtvätt i dessa företag utan det förutsätts att sådana ingripanden görs inom ramen för inspektionens tillsynsansvar enligt den lagstiftning som gäller för resp. institut. Det räcker därför inte att endast låta penningtvättslagen omfatta även valutaväxlingsföretag, eftersom möjlighet att ingripa mot dessa då saknas. Det skulle krävas ytterligare ändringar av penningtvättslagen för att åstadkomma nödvändiga ingripandemöjligheter. Penningtvättslagen är dock som nämnts ovan (se avsnitt 5.3) föremål för utredning och i avvaktan på resultatet av den finns det inte skäl att göra några omfattande ändringar i lagen. Regeringen anser på grund därav att det finns anledning att införa en särskild valutaväxlingslag som gör det möjligt för att ingripa mot företag som driver valutaväxlingsrörelse och därvid inte beaktar penningtvättslagens bestämmelser. I den bör även konsumentskyddsreglerna tas in. och ansvarsområden överlappar till en del varandra. tillsynsansvar, såvitt gäller bankerna, anges i 7 kap. bankrörelselagen. Vid denna tillsyn skall tillse att en sund utveckling av verksamheten främjas. För detta ändamål är inspektionen behörig att t.ex. begära in upplysningar, företa undersökningar, förordna revisorer och sammankalla styrelsen i ett institut under tillsyn. , å andra sidan, ansvarar enligt riksbankslagen för valuta- och kreditpolitiken och skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. skall vidare följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder. Av det nu anförda följer, beskrivet i allmänna termer, att har ansvaret för tillsynen av enskilda institut medan har ett övergripande ansvar för översynen av penning- och valutamarknadernas funktionssätt. Väl fungerande marknader är nämligen en förutsättning för möjligheter att bedriva en effektiv penning- och valutapolitik. Detta innebär att fortlöpande skall följa utvecklingen på mark- naden. har ett ansvar för att främja att det finansiella systemet kan klara allvarliga störningar. Det är således det finansiella systemet och dess marknader som omfattas av marknads-övervakning och inte primärt enskilda institut. har dock behov av att fortlöpande få tillgång till viss information från större marknadsaktörer. Sådan information inhämtar numera genom de kontakter banken har med sina "primary dealers" samt med bankerna i deras egenskap av låntagare i . Därutöver sker visst informationsutbyte mellan och till följd av allmän samverkan myndigheterna emellan (se t.ex. 6 § förvaltningslagen [1986:233]) och på grund av specifikt lagstadgad skyldighet. Detta informationsutbyte har varit tillfyllest för att skall kunna bedriva sin översyn på ett tillfredsställande sätt och något behov av ändring i detta avseende föreligger inte heller . Som redan framgått föreslås att kravet på tillstånd att bedriva valutahandel avskaffas. bör således inte längre ha något ansvar för tillståndsgivning och tillsyn över valutahandlare. Ansvaret för den övergripande bevakningen av penning- och valutamarknadernas funktionssätt bör dock även i fortsättningen ligga hos . 6.2 Definition av valutaväxlingsrörelse Regeringens förslag: I den nya lagen definieras valutaväxlingsrörelse som yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har påpekat att den föreslagna definitionen är dels för vid, eftersom den omfattar all slags handel med utländsk valuta, dels för snäv, då valutaväxling även sker till svenska kronor. och har ifrågasatt om inte definitionen även bör omfatta andra betalningsinstrument än de uppräknade. Skälen för regeringens förslag: Frågan om vad som skall avses med valutaväxling bör bedömas med utgångspunkt från vad som tidigare föreskrevs om köp och försäljning av resevaluta samt hur valutaväxlingsverksamheten faktiskt bedrivs. Riksbankslagen och föreskrifter innehåller inte någon definition av begreppet resevaluta. Ledning kan sökas i numera upphävda föreskrifter om tillämpningen av valutaförordningen. I dessa definierades resevaluta som betalningsmedel, avsedda för direkt betalning av reseutgifter. Med reseutgifter avsågs dels valutainlännings utgifter för uppehållskostnader och inköp för personligt bruk under vistelse utomlands, dels valutautlännings motsvarande utgifter i . Till reseutgifter hänfördes även resterande köpeskilling för en vara, som under utrikes resa inköpts för personligt bruk och införts eller skulle införas till efter köpet av varan, utgifter för köp av möbler och andra inventarier till bostad i utlandet samt avgifter för deltagande i undervisning eller konferens i utlandet. Till reseutgifter hänfördes dock inte utgifter för inköp i kommersiellt syfte samt finansiella placeringar, såsom insättning på bankkonto i vissa fall eller förvärv av värdepapper eller fastighet. Resevaluta fick enligt föreskrifterna utgöras av utländska betalningsmedel, svenska sedlar och mynt samt checkar och andra penninganvisningar, som löd på svenska kronor och som utställts eller överlåtits av eller försäljningsställe för resevaluta. Den valutaväxling som sker av företag som är fristående från bankerna, har sannolikt ett flertal olika syften, varav ett är att tillhandahålla resevaluta. Eftersom det inte längre finns någon begränsning vad gäller det belopp som får föras in resp. ut ur och inte heller någon begränsning vad gäller beloppets användning, är det emellertid inte som tidigare lämpligt att definiera begreppet valutaväxling med ledning av om handeln avser köp och försäljning av resevaluta eller valuta för annat ändamål. Syftet med valutaväxlingstransaktionen har numera ingen egentlig betydelse. Det finns företag som i samband med betalningsförmedling utför valutaväxlingstransaktioner. Förutom banker och Posten kan som exempel nämnas från banker och andra kreditinstitut fristående företag som tillhandahåller finansiella och kommunikativa tjänster för enskilda individer och företag över hela världen och som är ett internationellt nätverk för förmedling av betalningstransaktioner. Betalningstransaktionen går till så att en person gör en kontant inbetalning av det belopp som skall skickas jämte en avgift på företagets kontor i ett land. Mottagaren i det andra landet kan sedan hämta ut pengarna mot uppvisande av legitimation eller angivande av ett särskilt lösenord. Risken för att penningtvätt förekommer vid dessa valutatransaktioner torde vara lika stor som vid valutaväxling. har i slutbetänkandet Betaltjänster (SOU 1995:69) utrett de olika typerna av betalningsförmedling som förekommer på marknaden. Eftersom betänkandet är föremål för behandling inom , finns det inte anledning att här föreslå någon särskild reglering på detta område. I promemorian har föreslagits att definitionen av valutaväxlingsrörelse bör innefatta yrkesmässig verksamhet som består av köp och försäljning av utländska sedlar och mynt samt resecheckar som är utställda i utländsk valuta. har å ena sidan ansett att denna definition är för vid eftersom den omfattar all handel med utländsk valuta, dvs. även sådan valutahandel som enligt förslaget i fortsättningen skall kunna bedrivas utan tillstånd. Regeringen anser dock att den valutahandel som kräver tillstånd är sådan handel som sker mellan de stora aktörerna på marknaden och knappast torde utföras med fysiska betalningsmedel såsom sedlar, mynt och resecheckar. Å andra sidan har inspektionen påpekat att definitionen är alltför snäv då valutaväxling även sker till svenska kronor. Med handel avses, enligt regeringens uppfattning, både köp och försäljning av utländska mynt, sedlar och resecheckar utställda i utländsk valuta. Definitionen omfattar därför även försäljning av svenska kronor mot betalning i utländsk valuta i form av sedlar, mynt och resecheckar. Vid köp av utländska mynt, sedlar eller resecheckar kan betalning ske med exempelvis check eller bankkort. och har påpekat att även andra betalningsinstrument kan förekomma vid valutaväxling. Som exempel på dessa har nämnts bl.a. elektroniska tjänster samt postväxlar och andra former av checkar än resecheckar. I avvaktan på beredningen av det ovannämnda slutbetänkandet om betaltjänster finner regeringen inte anledning att i detta sammanhang gå närmare in på dessa frågor. 6.3 Tillstånd eller anmälningsskyldighet Regeringens förslag: Valutaväxling som bedrivs i väsentlig omfattning skall endast få bedrivas efter anmälan till . Inspektionen skall föra ett register över de företag som driver sådan verksamhet. Från kravet på anmälningsplikt görs undantag för de företag som redan omfattas av penningtvättslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag om införande av anmälningsplikt för företag som driver valutaväxlingsrörelse. , och har i den delen avstyrkt förslaget och ansett att företag som driver valutaväxlingsrörelse skall ha tillstånd av och ställas under dess tillsyn. har å sin sida påpekat att en auktorisation skulle inskränka näringsfriheten för valutaväxlingsföretagen och därmed verka konkurrenshämmande. och Kammarrätten i har påtalat att det bör klargöras huruvida begreppet företag även skall avse fysiska personer. Kammarrätten och har också påpekat att ett enhetligt begrepp för företag som driver valutaväxlingsrörelse bör användas i lagtexten. förslag: Utredningen har föreslagit att valu- taväxlingsrörelse som är av väsentlig omfattning skall få bedrivas endast efter tillstånd av och att annan valutaväxlingsrörelse skall anmälas till inspektionen. Förslaget motiveras med att det genom krav på tillstånd ges förutsättningar att pröva verksamhetsförutsättningarna i betydligt större utsträckning än vad som är möjligt om verksamheten endast anmäls för registrering. Utredningen anser också att möjligheten att förhindra etableringar som kan utnyttjas för penningtvätt och att i övrigt se till att valutaväxlingsrörelse bedrivs i seriösa former är väsentligt större om tillstånd att bedriva valutaväxlingsrörelse krävs i stället för enbart anmälan. Vidare föreslås att företag som har fått valutaväxlingstillstånd skall ställas under tillsyn.