prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Staten har med sitt aktieinnehav ett betydande ägarengagemang i svenskt näringsliv. De företag som staten äger eller har ägarintressen i varierar avsevärt i storlek och representerar en mångfald olika verksamhetsinriktningar. Skilda motiv har under historiens lopp legat till grund för statens förvärv och bildande av företag. Det första större statliga engagemanget i ett aktiebolag uppstod när staten förvärvade hälften av aktierna i (). Den statliga företagssektorn expanderade kraftigt . Det fanns en önskan att organisera redan befintlig statlig verksamhet i mer rationella och affärsmässiga former och att korrigera upplevda brister i marknadssystemet. övertog staten av regional- eller arbetsmarknadspolitiska skäl företag i krisbranscher som stål-, varvs- och textilindustrin. har staten till följd av problemen i den finansiella sektorn övertagit ansvaret för banker med ett åtföljande stort antal fastigheter och ytterligare industriföretag. har också de tidigare affärsverken Staten vattenfallsverk, Posten och ombildats till av staten helägda aktiebolag. Som tidigare nämnts har mycket stora delar av statens fastighetsbestånd förts över till av staten hel- eller delägda aktiebolag. inleddes dessutom en systematisk utförsäljning av aktier i statliga företag. Nämnas kan t.ex. avyttringarna av aktier i , , och Svenskt stål AB. Utöver denna typ av betydande aktieposter i större av staten helägda, eller tidigare helägda bolag, äger staten även diverse andra mindre aktieposter. Som exempel på vanligt förekommande aktieinnehav kan nämnas delägarskap i nationella och internationella bolag som idkar branschservice. Affärsverken innehar större poster i vissa bolag som ett led i verksamheten. I detta sammanhang kan innehav i nämnas. Det förekommer även att myndigheter förvaltar obetydliga innehav av främst börsnoterade aktier som i flera fall tillförts staten genom gåva eller på liknande sätt. Gällande ordning Praxis i fråga om avhändelse av annan lös egendom än budgetmedel är i det väsentliga ett utflöde av principen att vad som följer av ett anslagsbeslut i fråga om förfogandet över de tillgångar som förvärvats för anslaget skall gälla tills beslutar annat. Lös egendom som förvärvats enligt beslut för att för framtiden vara statsegendom får därför enligt praxis inte säljas utan hörande (SOU 1972:15 s. 176). I RF 9:8 anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogandet över statens egendom är emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Av bestämmelsen får, enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 348), anses följa att egendom som har anskaffats för medel som anvisats av , inte får disponeras på sätt som strider mot anslagsbeslut. Statens innehav av aktier torde nästan uteslutande kunna föras tillbaka på riksdagsbeslut. Dessa beslut är vägledande för rätten att förfoga över aktierna. De har oftast inneburit att bolag bildats med statliga medel för att driva viss verksamhet. Det har även förekommit att beslutat om förvärv av bolag genom köp av aktier. Avsikten får vanligen anses ha varit att aktierna för framtiden skall utgöra statsegendom. Av detta följer att det är som beslutar om försäljning av sådana aktier. I praxis har också samtycke krävts för överlåtelse av statens aktier eller andra åtgärder som lett till en minskning av statens ägarandel i ett bolag (se bet. s. 260 f.). Det kan också åberopas starka sakskäl för att bemyndigande skall inhämtas vid aktieförsäljningar. Det ursprungliga beslutet om ett engagemang har genomgående fattats under medverkan, t.ex. i form av att medel för aktieteckning anvisats. I många fall har detta skett för att allmänna intressen av skilda slag skall kunna tillgodoses. I vissa fall har bolagsformen valts som ett alternativ till verksamhet i myndighetsform. Till detta kommer att försäljning av aktier i statsägda bolag ofta avser stora värden. Såväl stats- finansiellt som med hänsyn till effekterna på samhället i övrigt, har ändringar i statens aktieinnehav i allmänhet större betydelse än t.ex. ändringar i det statliga fastighetsbeståndet. Det är dock inte rimligt att alla beslut om försäljning av statens aktier prövas av . Många försäljningsärenden är inte av den vikt att de skall avgöras på denna nivå. Som exempel på ärenden som bör behandlas på en lägre nivå kan nämnas försäljningar av obetydliga innehav av främst börsnoterade aktier. Det är av vikt att kravet på fortsatt inflytande från sida över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn kan förenas med önskemålet om flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning. Enligt regeringens uppfattning bör därför beslut om försäljning av aktier i bolag där staten inte har en röstmajoritet - och där aktierna således knappast innehas för att staten i bolagsform skall driva en verksamhet av statligt intresse - i de flesta fallen kunna ankomma på regeringen. De ärenden som är av sådan vikt att beslutanderätten bör ankomma på är enligt regeringens uppfattning främst försäljning av aktier i bolag där staten har en röstmajoritet. Det kan tänkas fall där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten i ett aktiebolag utan att ha en röstmajoritet. Sådant inflytande kan t.ex. grundas på avtal med övriga ägare. Inflytandet kan då vidmakthållas oavsett statens andel av rösterna. En reglering av befogenheten att sälja statens aktier som bygger på begreppet bestämmande inflytande är därför inte lämpligt. gavs ett bemyndigande beträffande det statliga Förvaltningsaktiebola- get Fortia. Förvaltningsbolaget fick rätt att sälja aktier i av staten helägda bolag så länge detta inte innebar att staten frånhändes röstmajoriteten i något av bolagen. Det innebar att av aktierna i t.ex. kunde ha sålts utan att haft möjlighet att ta ställning till frågan. Detta bemyndigande kan uppfattas som väl vidsträckt. Risk finns för att en sådan ordning i alltför stor utsträckning urholkar inflytande på området. Även om staten efter en försäljning fortfarande har en röstmajoritet i ett bolag, kan dock statens inflytande ha minskat väsentligt till följd av försäljningen. Som närmare kommer att framgå nedan stadgar aktiebolagslagen (1975:1385) ett visst inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tiondel av rösterna i ett bolag. Inflytandet ökar för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna. Det är således inte likgiltigt för staten om den har eller av rösterna i ett bolag. Med hänsyn till detta anser regeringen att försäljning av aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier i princip bör beslutas av . Regeringen kan emellertid beträffande ett visst majoritetsägt bolag vilja ha större befogenheter. För att skaffa sig önskad handlingsfrihet kan regeringen då utverka ett särskilt bemyndigande av att beträffande just det företaget få vidta vissa slag av åtgärder. Det kan tänkas fall då det av olika skäl kan vara viktigt för staten att ha kvar en minoritetspost i ett bolag. kan därför vilja förbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning trots att staten inte ens äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Som ett exempel kan nämnas statens köp av en mindre aktiepost i dåvarande . Förvärvet gjordes i kontrollsyfte sedan bolaget blivit enda inhemska producent av cement. kan av politiska skäl vilja förbehålla sig rätten att få besluta om försäljning av statens innehav av en minoritetspost i t.ex. . I aktiebolagslagen ges ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller t.ex. bolagets verksamhetsinriktning, aktiekapitalets storlek och antalet styrelseledamöter inte kan ändras utan att ett beslut om detta biträds av minoritetsägaren. Till följd av denna reglering kan önska förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i ett bolag om det leder till att statens andel av rösterna, utan att vara en majoritetspost eller hälften av rösterna för samtliga aktier, sjunker så att den inte längre överstiger en tredjedel av rösterna. I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tiondel av rösterna i ett bolag, bl.a. beträffande vissa beslut som avser redan utgivna aktier samt vissa ändringar i bolagsordningen. kan därför önska förbehålla sig rätten att fatta sådana beslut som innebär att statens andel inte längre överstiger en tiondel av rösterna. skulle således på goda grunder kunna önska förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten inte har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Enligt regeringens uppfattning bör det ankomma på att uttryckligen i varje särskilt fall ge till känna om den vill förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har en minoritet av rösterna för samtliga aktier. Om inte fattat något sådant beslut bör regeringen ha rätt att besluta om aktiernas försäljning.Merparten av företag med statligt ägande är av staten helägda bolag. I en hel del fall har staten också av rösterna. Med hänsyn bl.a. till de utförsäljningar av statliga företag som förevarit och till arten av de bolag som alltjämt finns kvar i statlig ägo, är det rimligt att anta att antalet företag med statligt ägande där staten inte har en röstmajoritet kommer att bli begränsat. Redan på grund av detta finns inte skäl att - som antyder som en möjlighet - införa någon värdegräns liknande den som föreslås för fast egendom. En värdegräns vore dessutom olämplig av det skälet att den inte skulle fånga upp sådana politiskt betydelsefulla innehav som representerar ett förhållandevis begränsat förmögenhetsvärde. Även den av Statskontoret förordade lösningen är opraktisk med hänsyn till det begränsade antalet företag som är aktuella. Regeringen anser att det i budgetlagen bör tas in en tydlig och enkel bestämmelse som - mot bakgrund av ovan angivna överväganden - reglerar under vilka förutsättningar regeringen skall få besluta att sälja statens aktier. Denna regel bör innebära att regeringen får besluta att sälja aktier i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte för just det bolaget har beslutat annat. Regeringen bör däremot inte utan bemyndigande få besluta att sälja aktier i bolag där statens har minst hälften av rösterna. Om och regeringen utnyttjar möjligheterna att knyta särskilda skyldigheter och befogenheter till namngivna bolag, uppnår man nödvändig klarhet, stadga och flexibilitet på området. Det är inte bara genom försäljning av aktier som statens röstmajoritet i ett bolag kan påverkas. Det kan även ske exempelvis genom utgivning av konvertibla skuldebrev och riktade nyemissioner. För att skall kunna behålla sitt inflytande över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn, är det av vikt att den förbehålls rätten att besluta om alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag. Försäljning av aktier bör genomföras affärsmässigt. I likhet med vad som föreslagits beträffande fast egendom bör regeringen även vid försäljning av aktier få göra avsteg från denna princip om det finns särskilda skäl. Ett sådant särskilt skäl kan t.ex. vara att främja ökad spridning av aktieägandet i ett bolag. Det har redan skett att privatpersoner har erbjudits att köpa mindre aktieposter till ett förmånligare pris än vad som gällt för institutioner. Vad som föreslagits beträffande försäljning av aktier bör även gälla vid byte av sådan egendom. De föreslagna reglerna bör även gälla statens innehav av andelar i ekonomiska föreningar. 1995/96:141 föreslogs bemyndiga regeringen att vidta vissa förvaltningsåtgärder beträffande statliga företag, bl.a. försäljning av aktier. Regeringen anmälde att kunde komma med förslag som berör regeringens förvaltningsbemyndigande. Den beredning av prop. 1995/96:- 141 som pågår i pekar, enligt vad regeringen erfarit, mot att lämnar regeringen särskilda bemyndiganden beträffande vissa namngivna företag. Detta förfarande är helt i linje med vad som förutsätts i den här föreslagna regleringen. Sådana särskilda bemyndiganden, och motsvarande tidigare givna bemyndiganden, kan således utan ändring fortsätta att gälla när den föreslagna budgetlagen träder i kraft. 10.4 Annan lös egendom Regeringens förslag: Annan lös egendom än aktier skall regeringen få överlåta om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel. Försäljningar skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 270 f.). Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Till skillnad från begreppet fast egendom - som till sin innebörd är definierat i lag - finns ingen reglering som talar om vad som är lös egendom. Begreppet lös egendom kan inte anges på annat sätt än genom en negativ bestämning. Det omfattar all egendom, dvs. alla rättigheter av förmögenhetsnatur, som inte utgör fast egendom. Utöver aktier kan som exempel på huvudkategorier av lös egendom nämnas lösöre, fordringsrätter och immateriella förmögenhetsrätter. När det i detta avsnitt talas om lös egendom avses inte den lösa egendom som utgörs av aktier. Inte heller avses den lösa egendom i form av tomträtt och byggnad på annans grund som behandlas i avsnitt 10.2. I detta avsnitt föreslås i stället en reglering för all annan lös egendom. Förslaget kommer framför allt att få betydelse för den vanligt förekommande försäljningen av statens lösöre. Praxis på området är att beslutar om försäljning och annan avhändelse av statens lösa egendom när egendomen har anskaffats för medel anvisade av och det kan anses följa av anslagsbeslutet att också skall besluta om en eventuell försäljning. Överlåtelse av övrig lös egendom får beslutas av regeringen. Regeringen får dessutom alltid sälja obrukbar eller obehövlig materiel. Den i stort sett enda formen av överlåtelse av lös egendom som rent faktiskt äger rum är försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Det är överhuvud taget mycket svårt att tänka sig situationer där staten skulle överlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver för sin verksamhet. En sådan situation föreligger dock när regeringen någon enstaka gång överlämnar museiföremål som statsgåvor. har inte haft någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall som varit aktuella fattat sådana beslut utan att höra (se t.ex. KU 1975:12 och bet. 1989/90:KrU7). Den ovan beskrivna ordningen - dvs. att anslagsbeslutet är avgörande för senare förfogandeåtgärder - har enligt regeringens uppfattning i viss mån blivit otidsenlig. Anslagsbeslutet ger inte alltid tillräcklig ledning för frågan om vilka konkreta förfogandeåtgärder som får vidtas utan medgivande. Dessutom kan sambandet mellan en tillgång och ett anslag vara oklart. Ett anslagsändamål kan vidare ha förlorat aktualitet. Långt ifrån alla statens tillgångar kan föras tillbaka på anslag. Viss egendom har skänkts till staten. Annan egendom har finansierats med avgiftsinkomster och överskott av andra driftsmedel. Det finns också egendom som av hävd innehas av staten. Till detta kommer att har allt fler statliga investeringar finansierats med interna lån i . Affärsverkens investeringar har även finansierats med lån hos andra kreditgivare. Med hänsyn till detta bör frågan om vem som äger besluta om förfogandet över statens lösa egendom inte längre bero av vad som kan anses följa av ett anslagsbeslut. I stället bör finansieringen vara avgörande. Har egendomen anskaffats med statens medel, bör också besluta om förfogandeåtgärderna. I övriga fall bör regeringen ha beslutanderätten. På så sätt kan även i fortsättningen behålla ett fast grepp över den statliga förmögenhetsdispositionen. Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar eller obehövlig materiel. Enligt regeringens uppfattning bör denna rätt vidgas till att även avse annan lös egendom än materiel. Regeringen bör även få rätt att överlåta sådan egendom på annat sätt än genom försäljning, t.ex. genom gåva. Det bör därför tas in en bestämmelse i lagen om att regeringen får överlåta lös egendom som inte längre behövs i statens verksamhet eller som blivit obrukbar. Även vid försäljning av statens lösa egendom skall affärsmässighet iakttas om inte särskilda skäl talar mot detta. Sådana särskilda skäl kan exempelvis föreligga vid försäljning till utvecklingsländer. Det som gäller för försäljning av lös egendom bör även gälla vid byte av sådan egendom. 10.5 Disposition av försäljningsinkomster Regeringens förslag: Har beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten om inte bestämmer annat. Har regeringen beslutat om försäljningen gäller följande. Har den försålda egendomen ingått i en verksamhet för vilken har godkänt en investeringsplan, får inkomsten användas för att finansiera investeringar som ingår i planen. Om egendomen har finansierats med anslag skall medel motsvarande egendomens bokförda värde först redovisas mot en inkomsttitel, och har egendomen finansierats med lån skall lånet först lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har egendomen finansierats på annat sätt får hela försäljningsinkomsten disponeras i verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 275 f.). Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot det framlagda förslaget. Skälen för regeringens förslag: När en egendom säljs tillförs staten en inkomst. Därför behövs inte endast regler som ger regeringen befogenheter att besluta om försäljning utan även föreskrifter som anger under vilka förut- sättningar regeringen får besluta hur sådana försäljningsinkomster skall disponeras. var statens investeringar i allmänhet anslagsfinansierade. Det fanns då ett tydligt samband mellan en av beslutad medelsanvisning och en viss investering. har investeringar i ökad utsträckning finansierats med lån. Detta har lett till att sambandet mellan medelsanvisning och investering har upphört. Staten äger också tillgångar som finansierats med avgiftsinkomster, bidrag eller gåvor. Dessutom finns egendom som av ålder innehas av staten och där den ursprungliga finansieringen är oklar. Oberoende av hur en tillgång har finansierats, utgör inkomsterna från försäljningen av egendomen statens medel. har inte fattat något beslut med generell verkan om hur inkomster från försäljning av statens egendom får disponeras. Däremot har meddelat vissa särskilda beslut. Dessa beslut, liksom den praxis som tillämpas, skiftar mellan olika slag av egendom och mellan olika verksamhetsområden och t.o.m. mellan liknande verksamhetsområden. Dessutom gäller olika villkor beroende på om egendomen har finansierats med anslag, interna lån eller på annat sätt och om egendomen har ett bokfört värde eller inte. Utgångspunkten för en reglering är den att det är som bestämmer hur statens medel skall användas. En möjlig lösning vore därför att föreskriva att alla inkomster från försäljning av statens egendom skall tillföras en in- komsttitel på statsbudgeten. Medlen skulle då komma under rådighet och få bidra till finansieringen av de utgifter som beslutar om. Det vore också en konsekvent tillämpning av bruttoredovisning på statsbudgeten. En så kategorisk lösning är, enligt regeringens uppfattning, av olika skäl inte är lämplig. Den är inte heller nödvändig för att trygga rätt att bestämma vad statens medel skall användas till. För att trygga denna rätt, är det tillräckligt att regeringen inte får använda försäljningsinkomster för andra ändamål än sådana som på ett eller annat sätt har beslutat om. Säljs egendom och används inkomsterna till att återanskaffa i huvudsak motsvarande egendom eller för i huvudsak samma ändamål, kan sägas ha kontroll över hur medlen används. Det faktiska resultatet är att försäljningsinkomster tillförs verksamheten och att motsvarande medel inte behöver anvisas med anslag eller finansieras på annat sätt. Ett inslag av nettoredovisning föreligger. har också kontroll över användningen av försäljningsinkomsterna om den för skilda verksamhetsområden tar ställning till eller informeras om de större investeringar som skall genomföras . På liknande sätt förhåller det sig om tar ställning till fleråriga investeringsplaner och låneramar för investeringarna. Om försäljningsinkomster - utan att passera statsbudgeten - finansierar sådana investeringar, kan sägas ha kontroll över hur medlen används. Det finns emellertid situationer då försäljningen av en egendom inte är en normal och naturlig företeelse i en statlig verksamhet. Detta kan t.ex. vara fallet om en försäljning hänger samman med att en statlig verksamhet läggs ned, att dess verksamhetsform ändras påtagligt eller att omfattningen väsentligt förändras. I dessa fall ändras ändamålet för den statliga verksamheten och för de medel som används i den. Det är då naturligt att försäljningsinkomsten tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten och att den således inte får disponeras av regeringen. Med utgångspunkt från dessa överväganden bör följande regler gälla för dispositionen av inkomster från försäljning av statens egendom. När det ankommer på att besluta om en försäljning av egendom bör också särskilt bestämma om försäljningsinkomsten skall hanteras på något annat sätt än att föras till en inkomsttitel. Om regeringen har beslutat om försäljningen, bör utgångspunkten vara att regeringen endast får använda inkomster för sådana ändamål som på ett eller annat sätt beslutat om. Detta villkor är uppfyllt om försäljningsinkomsterna används för att återanskaffa egendom som motsvarar den sålda egendomen eller används för i huvudsak samma ändamål. Reglerna bör inte vara tvingande. Regeringen skall alltid ha möjlighet att redovisa en försälj- ningsinkomst mot en inkomsttitel. Till att börja med kan det vara lämpligt att särskilt reglera de fall då den försålda egendomen har använts i en verksamhet för vilken har godkänt en investeringsplan. Regeringen bör få besluta att hela inkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår i planen. kan ju fortfarande sägas ha kontroll över medlens användning. För vidkomman- de innebär en tillämpning av regeln endast att lägre anslag behöver anvisas eller mindre lånemedel behöver ställas till förfogande för investeringar som redan tidigare beslutat om. I övriga fall - dvs. när regeringen har beslutat om försäljning av egendom som inte har använts i en verksamhet för vilken godkänt en investeringsplan - bör, av skäl som framgår nedan, det sätt på vilket anskaffningen av tillgången har finansierats vara avgörande för regeringens rätt att disponera försäljningsinkomsten. Skilda regler bör gälla beroende på om den försålda egendomen har finansierats med anslag, lån eller på annat sätt. Om anskaffningen av egendomen har finansierats med anslag får egendomens bokförda värde betydelse. Det bokförda värdet utgörs av anskaffningsutgiften minskat med avskrivningar. Det bokförda värdet motsvarar således de anslagsmedel som ännu inte förbrukats. Dessa medel bör återföras till statsbudgeten. Detta kan ske genom att den del av försäljningsinkomsten som motsvarar det bokförda värdet redovisas mot en inkomsttitel. Den del som återstår bör regeringen få disponera. På detta skapas ett incitament att eftersträva en så hög för- säljningsinkomst som möjligt. Denna återstående del av inkomsten bör dock inte få disponeras fritt utan endast i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. På så sätt behåller kontrollen över medlen.