prop · GJ03110 · 1996-01-01 00:00:00 — I gruppens promemoria behandlas även den av -90 föreslagna regionmodellen (jfr avsnitt 3.2). Beträffande storstadsmyndigheterna framhåller organisationsgruppen att flexi- biliteten och anpassningsförmågan inom dessa myndigheter är förhållandevis stor, eftersom de har ett stort antal befattningshavare och ett flertal specialist- befattningar. Myndigheterna är därför inte särskilt sårbara. Förutsättningarna för effektiva lednings- och stödfunktioner är goda. Inom storstadsmyndigheterna finns också förhållandevis goda möjligheter till personalutveckling och kompetenshöjning för såväl åklagare som kanslipersonal. Storstadsmyndigheternas kostnader för administrationen är låga i förhållande till kostnaderna för den brottsbeivrande verksamheten. Angående specialiståklagarna anförs att organisationsalternativ A ger vissa möjligheter till specialisering vad gäller olika måltyper inom främst de större regionerna. Såväl alternativ B som regionmodellen anser man ge ökade möjligheter till specialisering. Alternativ C bedöms ge mindre sådana möjligheter. Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: I stort sett alla åklagarmyndigheter har yttrat sig över gruppens diskussionsunderlag. Av de 17 myndigheter som lyder direkt under Riksåklagaren förordar 14 alternativ B och 3 regionmodellen. De lokala åklagarmyndigheterna har en mer skiftande upp- fattning. Ungefär hälften, knappt 40 myndigheter, förordar alternativ B, medan 10 myndigheter förespråkar alternativ C. Ett tjugotal myndigheter föreslår en modifierad form av alternativ C, innebärande att det under de lokala myndigheterna inte skall finnas några arbetsenheter. Alternativ A och regionmo- dellen har enstaka förespråkare. En av arbetstagarorganisationerna, för åklagarväsendet (ST-Åklagarväsende), förespråkar att åklagarväsendet under Riks- åklagaren skall bestå av för speciella mål, storstads- myndigheterna och åtta regionala myndigheter indelade i lokala arbetsenheter. All brottsbeivrande verksamhet skall enligt förslaget bedrivas vid de lokala enheterna. Dessa skall vara så stora som möjligt. Alternativ A bedöms av många som alltför småskaligt för att uppnå önskad rörlighet. Det framförs att alternativet sannolikt inte heller skulle leda till sådana minskade kostnader för ledning och administration som är önskvärda. Flertalet av de remissinstanser som inte förespråkar alternativ B anser att det skulle skapa för stora avstånd mellan regional och lokal nivå. Vissa instanser hävdar att alternativ C skulle medföra en stel organisation. De som förespråkar regionmodellen anser att den bäst skulle tillgodose kraven på en flexibel och effektiv åklagarorganisation. Ett stort antal lokala åklagarmyndigheter förordar att den brottsbeivrande verksamheten koncentreras till den lokala nivån. Den gällande ordningen med brottsbeivrande verksamhet på både regional och lokal nivå kritiseras. Vissa instanser anser att den nuvarande ordningen leder till ett konkurrensförhållande mellan nivåerna. Det nämns att det inte finns några egentliga principer för målfördelningen. Den tillfälliga arbetsbördan kan vara avgörande för på vilken nivå ett brottmålsärende handläggs. Några remissinstanser är av den uppfattningen att specialiståklagarna bör vara placerade vid de regionala myndigheterna. Som skäl anges att en regional place- ring leder till att dessa åklagares kompetens kan användas med största möjliga flexibilitet. Några remissinstanser anser att specialiståklagarna bör finnas på lokal nivå. Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit en organisation som är uppbyggd kring dagens tre myndighetsnivåer. De regionala och lokala myndigheterna föreslås vara färre än . Förslaget stämmer i huvudsak överens med organisationsgruppens alternativ B. Riksåklagaren har även föreslagit att det införs en ny arbets- och ansvarsfördelning mellan de olika nivåerna, som in- nebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Riksåklagaren har i likhet med de flesta remissinstanser förordat att den brottsbeivrande verksamheten koncentreras till det lokala planet. Enligt Riks- åklagaren finns det goda skäl att anta att åklagarverksamhetens resultat skulle vinna väsentligt på en koncentration av de brottsbeivrande uppgifterna till enbart en nivå. bör det ske en förstärkning och renodling av de regio- nala uppgifterna till att avse ledning, styrning, tillsyn och kontroll av de lokala myndigheternas brottsbeivrande verksamhet. Riksåklagaren har föreslagit att samtlig personal skall vara anställd vid den regionala myndigheten och tills vidare vara placerad där eller vid en lokal åklagarmyndighet. hearing: En klar majoritet ansåg att åklagarväsendet, i varje fall tills vidare, bör ha kvar tre nivåer såvitt gäller arbetsfunktioner. Enighet rådde om att den brottsbeivrande verksamheten bör koncentreras till den lokala nivån. Några förordade emellertid att s.k. ekomål och polismål även fortsättningsvis handläggs vid de regionala myndigheterna. En del ansåg dock att polismålen borde kunna handläggas vid en annan lokal enhet än den där åklagarna normalt samarbetar med polismannen i fråga. i för- ordade beträffande ekoåklagarna en organisation som tillåter olika lösningar i regionerna. Många ansåg det sakna betydelse om enheterna på den lokala nivån har myndighetsstatus och att åklagarväsendet därför skulle kunna bestå av endast två myndighetsnivåer. , samhällsvetare och ekonomer () gjorde emellertid gällande att det är viktigt för vi-känslan att även de lokala enheterna har myndighetsstatus. framhöll också att myndighetsstatus bidrar till att göra den lokala nivån mer självständig i förhållande till övriga nivåer. hävdade att åklagarväsendet kan framstå som mindre attraktivt för unga jurister, om personalen anställs regionalt med tjänstgöringsskyldighet i hela regionen. och accepterade Riksåklagarens förslag om regional anställning. Förbunden framhöll emellertid vikten av att personalen behandlas med stor varsamhet vid förflyttningar. Flera ansåg att storstadsmyndigheterna bör finnas kvar som självständiga myn- digheter. Skälen för regeringens förslag: Åklagarväsendet måste ges bättre förutsätt- ningar för att kunna anpassa organisation, arbetsformer och metoder till komman- de förändringar inom rättsväsendet och samhället i övrigt. Framtidens åklagarvä- sende måste kunna möta nya och växlande krav på verksamhetens resultat. Organisationen måste med andra ord vara mer flexibel än den nuvarande. Häri ligger att den skall medge att brottsbeivrande uppgifter blir lösta på ett effektivt sätt, som den skall kunna anpassas efter begränsade ekono- miska förutsättningar. För att minska sårbarheten inom organisationen och i syfte att begränsa kostnaderna för ledning och administration är det vidare an- geläget att det skapas åklagarmyndigheter som är tillräckligt stora. Tiden måste nu anses vara mogen att införa en för hela landet enhetlig organi- sation. Åklagarväsendet bör i enlighet med Riksåklagarens förslag även fortsätt- ningsvis bestå av i princip tre myndighetsnivåer: central, regional och lokal nivå. Regeringen anser att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå bör åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Organisationen möjliggör att även på andra orter än de nuvarande storstäderna ha flera åklagarkammare. En sådan flexibel organisation gör att åklagarväsendet står väl rustat inför framtida förändrade förhållanden, bl.a. när det gäller minskade ekonomiska ramar för verksamheten. Regeringen anser i likhet med Riksåklagaren att personalen skall vara anställd vid den regionala åklagarmyndigheten och tills vidare vara placerad där eller vid en åklagarkammare. En sådan ordning innebär fördelar i fråga om perso- nalutveckling och rekrytering samt underlättar arbetsbyte och cirkula- tionstjänstgöring. Även möjligheterna att renodla vissa arbetsuppgifter ökar. Åklagarna vid en åklagarkammare kommer att vara behöriga att bedriva brottsbeivrande verksamhet inom hela åklagardistriktet. Härigenom uppnås den önskade flexibiliteten inom organisationen. Regeringen återkommer i avsnitt 4.3 till frågan om åklagardistriktens antal och storlek. budgetproposition kommenterade föredraganden, statsrådet , förslag (se ovan, avsnitt 3.2) och anförde: Som jag ser det bör det gå att finna organisatoriska lösningar som förenar de större myndig- heternas fördelar med möjligheten att ha en fortsatt lokal anknytning av verk- samheten (prop. 1987/88:100 s. 69). Enligt regeringens bedömning är den organi- sation som föreslås för åklagarväsendet en sådan lösning. för speciella mål har hela landet som verksamhetsområde. Vid myndigheten bedrivs brottsbeivrande verksamhet avseende bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning eller är av principiell natur. Regeringen föreslår ingen ändring beträffande denna myndighet. Regeringens ekobrottsberedning utreder om det behövs föränd- ringar av myndighetsstrukturen inom rättsväsendet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Översynen grundas på de principer för en effektivisering av myndigheternas verksamhet som har slagits fast i regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). kan det komma att uppstå behov av att inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter med särskilda uppgifter. Regeringen bör då kunna inrätta sådana myndigheter eller utöka uppgifterna för för speciella mål. Med en enhetlig åklagarorganisation finns det inte längre några sakliga skäl för att bibehålla olika benämningar för åklagarna i storstäderna och landet i övrigt. Regeringen avser att reglera frågan genom en ny åklagarförordning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar Riksåklagarens uppfattning, som också var allmänt företrädd vid hearing, att åklagar- väsendet bör vara indelat i central, regional och lokal nivå även såvitt avser arbetsfunktioner. Inte minst med hänsyn till den kritik som riktats mot det nuvarande systemet finns det skäl att överväga en renodling av arbetsuppgifterna och en omfördelning av dessa mellan de olika nivåerna inom organisationen. Rege- ringen delar vidare Riksåklagarens uppfattning att åklagarnas egentliga uppgifter, de brottsbeivrande, bör koncentreras till en nivå inom åklagarväsen- det och så långt ut i organisationen som möjligt. En sådan koncentration möjlig- gör en effektiv bekämpning av exempelvis ekobrott, narkotikabrott, IT-relaterad brottslighet och sexuella övergrepp mot barn. Den brottsbeivrande verksamheten bör därför koncentreras till åklagarkamrarna. Som en allmän utgångspunkt bör gälla att dessa skall vara självförsörjande beträffande personalresurserna, dvs. oberoende av förstärkningar. Det är genom en samordning av funktioner som åklagarväsendet har de bästa förutsättningarna att göra effektivitetsvinster på det administrativa området. Den administrativa och kamerala verksamheten inom åklagardistriktet bör därför i enlighet med Riksåklagarens förslag bedrivas vid åklagarmyndigheten. Chefen för en sådan myndighet får därigenom ansvaret i administrativt hänseende. Handlägg- ningen av administrativa frågor som står i direkt samband med den brottsbeivran- de verksamheten bör dock så långt möjligt delegeras till åklagarkamrarna. An- svaret för övergripande administrativa rutiner, stödfunktioner och IT-frågor bör ligga kvar hos Riksåklagaren. Regeringen avser att skapa förutsättningar för att principerna för mål- och resultatorienterad styrning skall kunna tillämpas inom åklagarväsendet. En sådan arbetsfördelning bör enligt regeringens mening skapa goda förutsätt- ningar för ett effektivt utnyttjande av åklagarväsendets samlade resurser. Vidare bör de regionala cheferna i ökad omfattning kunna ägna sig åt att leda verksamheten, något som är av väsentlig betydelse vid en decentralisering av beslutsfattandet. Detta är också en förutsättning för att ett system enligt principerna om mål- och resultatorienterad styrning skall kunna genomföras med önskvärt resultat. En ny ordning med den brottsbeivrande verksamheten koncentrerad till åklagarkamrarna innebär att specialistfunktionerna som huvudregel skall inordnas i dessa. Det ger möjlighet att öka personalens kompetens där verksamheten bedrivs. Det har visat sig vara effektivt att hålla samman specialiståklagarna i större enheter. Ett nära samarbete, geografiskt och funk- tionellt, med polisens specialiserade utredningsresurser ökar ytterligare effektiviteten och höjer kompetensen. Med den utgångspunkten är det, som Riksåk- lagaren har påpekat, naturligt att samla specialistfunktionerna vid enheter, där den geografiska och funktionella samordningen med polisen kan tillgodoses. En sådan ordning möjliggör att det på lokal nivå tillskapas åklagarkammare, motsvarande de nuvarande storstadsmyndigheternas eko- och narkotikakammare, där specialistfunktioner för hela eller delar av åklagardistriktet samlas. Som tidigare nämnts finns det anledning att befara att brottsligheten blir alltmer komplicerad. Det kan antas att den i allt högre grad kommer att ha inslag av ekonomisk brottslighet, narkotikabrott och våldsbrott. Mot denna bak- grund bör specialistutbildningen breddas. En större krets inom åklagarkåren måste utbildas för att kunna handlägga speciella måltyper. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Varje regional åklagarmyndighet bör ledas| | av en överåklagare. Vid varje sådan myndighet bör det även finnas| | en biträdande överåklagare. Åklagarkamrarna bör ledas av chefsåkla-| | gare. Om behov föreligger bör det vid en åklagarkammare även | | finnas en biträdande chefsåklagare. Nuvarande ordning: Regionåklagarmyndigheterna, storstadsmyndigheterna och för speciella mål leds av statsåklagare med titeln över- åklagare. De lokala åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna leds av distriktsåklagare med titeln chefsåklagare. Under riksåklagaren har överåklagarna, var och en inom sitt verksamhetsområde, ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Överåklagarna har också ansvaret för den regionala medelstilldelningen samt för en rad uppgifter på det perso- naladministrativa området. Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att ökade regionala be- slutsbefogenheter ger den fördelen att betydelsefulla beslut kan fattas närmare den brottsbeivrande verksamheten än . Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: Remiss- instansernas uppfattning om överåklagarnas ställning är skiftande. Bland de regionala myndigheterna förordar en klar majoritet att överåklagarna ges ett övergripande administrativt ansvar. Flertalet remissinstanser förordar att de lokala myndigheterna ges ett större ansvar för den samlade lokala verksamheten. Förespråkare av endast en myndighetsnivå under Riksåklagaren framhåller att ansvaret för ekonomi och administration måste ligga nära den brottsbeivrande verksamheten. påpekas betydelsen av ett starkt administrativt stöd från Riksåklagaren. De remissinstanser som förespråkar att den regionala nivån skall finnas kvar uttalar att en administration decentraliserad till lokal nivå skulle bli mer omfattande än om en regional samordning sker. Flera myndigheter pekar på vikten av att utarbeta en ny arbetsfördelning mellan åklagare och kanslipersonal. Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att överåklagarna under riksåklagaren får ansvaret för verksamhet, ekonomi, personal, organisation och arbetsformer med uppgift att delegera ansvaret till cheferna för de lokala myndigheterna. hearing: Många ansåg att ansvaret för administrationen huvudsakligen bör finnas på den regionala nivån. i förordade dock att så stor del som möjligt av administrationen läggs ut på den lokala nivån. Myndigheten ansåg även att anställningsbeslut bör fattas på den lokala nivån. Skälen för regeringens bedömning: Åklagarväsendets centrala organisation har setts över. I anslutning till denna översyn har regeringen gjort över- väganden om Riksåklagarens framtida roll. Regeringen har haft två grundläggande utgångspunkter. Den ena är att riksåklagaren skall ha kvar dagens tre uppgifter: att vara åklagare i , att vara rikets högste åklagare samt att vara chef för den centrala förvaltningsmyndigheten, Riksåklagaren. Den andra utgångspunkten är att framtids- och utvecklingsfrågor måste få en betydligt mer framskjuten plats i verksamheten (prop. 1993/94:100, bil. 3, s. 37). Häri bör även inbegripas övergripande personalfrågor. Riksåklagaren har i olika sammanhang uttalat att den förändringsprocess som pågår inom åklagarväsendet i hög grad kommer att omfatta även Riksåklagarens verksamhet. ligger flera uppgifter rörande stödfunktioner, personal- och ekonomiadministration och frågor rörande informationsteknik på Riksåklagaren. Enligt riksåklagaren kommer det att ske en decentralisering av flera av dessa uppgifter. De föreslagna regionala åklagarmyndigheterna bör, i likhet med dagens region- åklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter, ledas av statsåklagare med titeln överåklagare. Åklagarkamrarna bör ledas av distriktsåklagare med titeln chefs- åklagare. Övriga distriktsåklagare bör, i likhet med benämningarna vid dagens storstadsmyndigheter, ha titeln kammaråklagare. Åklagarväsendet kommer framöver att få en allt viktigare roll i för- verkligandet av samhällets kriminalpolitiska mål. Överåklagarna kommer att i ökad omfattning få ägna tid och kraft åt samverkan med andra samhällsorgan, t.ex. polis-, skatte- och kronofogdemyndigheter. Vidare kommer överåklagarna att ha uppgiften att tydligare profilera åklagarväsendet. Ett decentraliserat beslutsfattande innebär också ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten. Den föreslagna organisationen medför således en förstärkt och i vissa avseenden ny chefsroll för överåklagarna som får huvudansvaret för verksamheten. För att den regionala ledningen skall vara mindre sårbar bör överåklagaren biträdas av en ställföreträdare som är väl insatt i myndighetens ledning och uppgifter. Vid varje regional åklagarmyndighet bör det därför finnas en statsåklagare med titeln biträdande överåklagare. Det är väsentligt att överåklagarna och de biträdande överåklagarna inte helt befrias från brottsbeivrande verksamhet och därmed avskärmas från den egentliga åklagarverksamheten. En viss kontinuerlig erfarenhet av sådan verksamhet är vär- defull exempelvis vid handläggningen av överprövningsärenden och vid tillsyn. Till de mål som närmast bör komma i fråga i ett sådant sammanhang hör mål om brott mot rikets säkerhet och mål som gäller brott av person i särskilt fram- skjuten ställning eller oriktig myndighetsutövning av allvarligare slag, de s.k. auktoritetsmålen. Organisationen medför en i flera avseenden ny chefsroll även för chefsåkla- garna. De får det direkta ansvaret för ledningen av i princip all brott- sbeivrande verksamhet. Härigenom får chefsåklagarna en betydligt självständigare ställning än . Vid de allra största åklagarkamrarna kan chefsgöro- målen få en sådan omfattning att det där bör finnas även en biträdande chefså- klagare. Liknande befattningar, biträdande kammarchefer, finns vid storstadsmyndigheterna. I stället för att anställa biträdande chefsåklagare kan övervägas att inrätta ytterligare åklagarkammare, om det bedöms vara rationellt. 4.3 Åklagarmyndigheternas och åklagarkamrarnas antal och storlek -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna | | skall vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och| | storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter. Nuvarande ordning: En åklagarregion omfattar ett eller flera län. Varje sådan region är i sin tur indelad i flera åklagardistrikt som består av en eller flera kommuner. Även storstadsdistrikten består av en eller flera kommuner. Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att rationalisering av arbetet med vissa måltyper kan utvecklas i stora organisationer. Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: De flesta remissinstanserna anser att antalet regioner bör minska. Många avstyrker dock modellen med nya regioner motsvarande hovrättsområdena. Man förordar i stället en minskning till totalt 8-10 regionala myndigheter utöver storstadsmyn- digheterna. Samtliga remissinstanser godtar att utvecklingen kräver färre och större lokala enheter. Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att de regionala och lokala myndigheterna skall bli färre än . Enligt Riksåklagaren är det upp- enbart att färre regioner och distrikt medför en ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. I dessa hänseenden utgör dagens små myndigheter ett påtagligt problem för åklagarväsendet. De små myndigheterna är förhållandevis kostsamma att leda och administrera. Många lokala myndigheter och några regionåklagarmyndigheter är så små att de inte fungerar på ett effektivt sätt. Riksåklagaren inkom till regeringen med förslag till en ny regionindelning för åklagarväsendet (Åklagarväsendet rapport 1995:4). I rappor- ten föreslås med utgångspunkt i hovrätternas domkretsindelning att åklagar- väsendets regionala organisation skall omfatta åtta myndigheter: två i samt en i vardera , , , , och . hearing: Många framhöll vikten av att regionerna blir färre och större. i ansåg att det inte bör finnas fler än fyra-fem regionala myndigheter. Härigenom skulle Riksåklagarens kontakter med regionerna underlättas. Några varnade emellertid för att alltför stora regioner kan leda till en olycklig distans mellan den regionala och den lokala nivån. Det gjordes vidare gällande att det skulle vara svårt att rekry- tera personal till , om norra bestod av en enda region. De lokala enheterna ansågs med hänsyn till tingsrätternas lokalisering och polisorganisationen böra vara betydligt fler än antalet regioner. Någon framhöll dock vikten av att även dessa enheter blir relativt stora. Vidare betonades att utvecklingen inom åklagarväsendet bör ske i samklang med rättsväsendet i övrigt. Vid förändringar av den lokala organisationen bör samråd ske med de tingsrätter som berörs. Skälen för regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna bör vara färre än dagens regionala myndigheter för att få ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. De måste också ha en storlek och struktur som gör det möjligt att fortsätta delege- ringen från central nivå av ekonomi- och personaladministrativa frågor. Det är vidare önskvärt att dessa myndigheter inte avviker alltför mycket från varandra avseende antalet åklagare. Några av de minsta nuvarande regionala myndigheterna framstår som alltför små för att tillgodose dessa krav. Med den förändrade arbetsfördelning som föreslås och som innebär att den brottsbeivrande verksam- heten särskiljs från den administrativa ledningen finns det inte något praktiskt hinder mot att de föreslagna åklagardistrikten blir betydligt större än dagens åklagarregioner. Enligt regeringens uppfattning bör åklagarmyndigheterna därför vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyn- digheter. Storstadsmyndigheterna uppfyller redan nu högt ställda krav på effektivitet, resultatorientering och möjligheter till kompetensutveckling. Att lägga samman en storstadsmyndighet med en intilliggande regionåklagarmyndighet kan leda till att det bildas en myndighet som blir så stor att den inte fungerar effektivt. Den föreslagna organisationen hindrar emellertid inte att ett storstadsdistrikt utvidgas geografiskt och att åklagarmyndigheten består av fler åklagarkammare än , om detta skulle bedömas vara rationellt. Riksåklagaren har framhållit svårigheterna med att leda en organisation med ett stort antal åklagarmyndigheter direkt under centralmyndigheten. Regeringen delar Riksåklagarens uppfattning att det inte är rationellt med en sådan ordning.