prop · GJ03222 · 1996-01-01 00:00:00 — Än så länge har de organisatoriska och besparingsbetingade förändringarna inte fått fullt genomslag i fråga om sysselsättning. Bedömare av arbetsmarknadsläget ser en negativ utveckling av sysselsättningen på den offentliga sektorns område. Efterfrågan på tjänsterna kommer dock snarare att öka, bland annat av demografiska skäl, enligt () och () bedömningar. Hur sysselsättningen förändras är dock beroende av ekonomin i övrigt, andra sektorers möjlighet att öka sysselsättning samt politiska prioriteringar. Ekonomin och politiken i sin tur påverkas av faktorer som tillväxt, internationalisering på europeisk och global nivå, lönebildning, värderingar i samhället, och så vidare. Av många förutspås den privata tjänstesektorn bli den expanderande i fråga om sysselsättning. På den del av den privata sektorn där majoriteten av kvinnor arbetar , har sysselsättningen dock gått ned . Detta förhållande gäller handel, bank och försäkring. Mäns traditionella områden har ökat och förväntas öka sysselsättningsmässigt, till exempel inom teknik, naturvetenskap och data. Av dem som fick arbete och var arbetslösa **FOOTNOTES** året innan, var män i majoritet av dem som rekryterades till den privata tjänstesektorn. Att öka företagandet i för att öka sysselsättningen har varit prioriterat . Mycket återstår fortfarande att följa upp för att skapa en bild av i vilken utsträckning och på vilket sätt företagande har skapat varaktig inkomst för kvinnor och män. Tre fjärdedelar av småföretagarna är män. Kvinnors andel av nyföretagarna stiger dock. Målsättningen bör vara att ytterligare öka nyföretagandet bland kvinnor. Könsuppdelningen är tydlig inom företagandet även här. Det är svårt att få ett grepp om situationen för företagande på kvinnors traditionella yrkesområden. rekryterade småföretag i högre grad män än kvinnor. Staten skall låta jämställdhetsprincipen genomsyra alla politikområden. Av detta skäl finns bland annat generella utredningsdirektiv som påbjuder att alla statliga utredningar skall belysa sina sakfrågor och förslag med tanke på jämställdhet mellan könen. Utredningen fann att majoriteten av de kommittéer som är tillsatta på område inte följer dessa direktiv. Styrning och uppföljning från departementens ledningar förefaller inte särskilt konsekventa eller "ihärdiga" när det gäller jämställdhetsfrågorna. Det tyder, enligt utredningen, på att inte heller fullt ut - åtminstone inte på arbetsmarknadsområdet - har genomfört en enhetlig strategi för att tillämpa jämställdhetsprincipen. Myndigheterna på arbetsmarknadsområdet säger sig däremot tillämpa jämställdhetsprincipen som arbetssätt, men vad det innebär är ofta oklart. Av de berörda myndigheterna är det ingen myndighet som genomför konsekvensanalyser ur jämställdhetsperspektiv av beslut eller reformer i sin verksamhet. Kunskaperna om vissa strategiska områden, till exempel de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas träffsäkerhet gentemot kvinnor och män, är begränsade. Sammanfattning av utsikterna för sysselsättning för kvinnor och män Utredningen gör bedömningen att arbetslösheten bland kvinnor kommer att stiga med tanke på den nuvarande svaga utvecklingen inom kvinnodominerade yrkesområden i den enskilda sektorn och inom offentlig sektor. Kraven på ökad effektivitet och nytänkande i fråga om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer därför att stiga, både från kvinnor och män. Kunskapen om arbetsmarknadspolitikens funktionssätt och förmåga att leda till varaktig förankring på arbetsmarknaden för kvinnor och män måste förbättras, anser utredningen, som därför föreslår en översyn på området. Översyn av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ur ett jämställdhetsperspektiv Regeringens bedömning: Regeringen kommer att ge () i uppdrag att göra en översyn av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ur ett jämställdhetsperspektiv. Skälen för regeringens bedömning: På flera andra områden än arbetsmarknadsområdet saknas kunskap ur ett könsperspektiv och där bör forskning och utredningsarbete initieras respektive intensifieras, till exempel vad gäller män som män och inte som norm på arbetsmarknaden, invandrade kvinnor och män på arbetsmarknaden, arbetslöshetens konsekvenser för kvinnor och män och situationen för funktionshindrade på arbetsmarknaden ur ett könsperspektiv. Mot bakgrund av utredningens bedömning avser regeringen ge RRV i uppdrag att göra en översyn av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ur ett jämställdhetsperspektiv. 7.1.3 Samverkan mellan arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden Kampen mot arbetslösheten kräver en samverkan och samordning av politiken inom flera områden. Arbetsmarknadspolitiken har en central roll i den ekonomiska politiken för skapandet av en väl fungerande arbetsmarknad. Den kompletterar övriga ekonomisk-politiska åtgärder och har därmed många beröringspunkter med andra politikområden. Det gäller främst finans-, utbildnings-, närings- och regionalpolitiken. Även med andra områden finns kontaktpunkter som kan utvecklas. Genom att förena ambitionerna inom arbetsmarknadspolitiken med dem inom ett flertal andra politikområden kan den sammantagna effekten på syssel- sättning och arbetslöshet bli än större. kan viktiga samhälleliga behov inom till exempel närings-, miljö-, social- och kulturpolitiken bättre tillgodoses och välfärden öka för medborgarna. Det finns flera exempel på hur arbetsmarknadspolitiken har och kan användas på detta sätt. Starta-eget-bidragen kan även användas för att låta redan sysselsatta pröva på att starta egna företag och till att stimulera kvinnor till att starta eget. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan också användas för att tillfälligt tillföra små och medelstora företag en akademisk kompetens som de annars inte skulle ta till sig. Arbetsmarknadsutbildningen är en del av vuxenutbildningen och spelar en viktig roll som ett komplement till den reguljära utbildningen. Arbetsmarknadsutbildningen bör också i ökad utsträckning kunna bidra till en utveckling som gynnar andra politikområden. Exportsäljarutbildning inom ramen för arbetsmarknadsutbildning är ett exempel på hur olika politikområden kan förenas. Utbildningen av miljöinformatörer är ett annat exempel på hur arbetsmarknads-, miljö-, och näringspolitiska ambitioner kan förenas. Genom tillfälliga insatser för äldre arbetslösa kan den kommunala servicen i vissa fall få en högre kvalitet än vad den kommunala ekonomin tillåter. Arbetslivsutvecklingsprojekt kan inriktas så att de blir det första steget i en utveckling av nya verksamheter inom såväl industrin som miljöområdet. De kan också användas för att rusta upp kulturhistoriska minnesmärken, den yttre miljön så att turistnäringen gynnas och miljöpolitiska ambitioner uppnås. Arbetsmarknadspolitiken har använts för att upprätthålla viktiga kulturpolitiska ambitioner. Den får dock aldrig ta över ansvaret från kulturpolitiken. Det är också viktigt att åtgärderna utformas på ett sådant sätt att personer inte låses in i denna sektor. Regeringen avser att göra en översyn av det offentliga stödet till kulturområdet och hur det arbetsmarknadspolitiska stödet- och bidragssystemet påverkar kulturområdet samt hur systemet kan effektiviseras och bättre anpassas till de särskilda förhållanden och målsättningar som styr arbetsmarknadspolitiken. 7.2 Den aktiva arbetsmarknadspolitiken De mål för arbetsmarknadspolitiken som fastställdes gäller i sina huvuddrag fortfarande. Huvuduppgiften för arbetsmarknadspolitiken är att bidra till att lösa upp strukturella obalanser genom att med olika åtgärder underlätta och påskynda anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Arbetsmarknadspolitiken har också ett stabiliseringspolitiskt mål genom att den skall bidra till att motverka konjunkturellt betingade sysselsättningsvariationer. Det stabiliseringspolitiska ansvar som har lagts på arbetsmarknadspolitiken har successivt blivit allt större. Arbetsmarknadspolitikens styrka har varit att den kunnat kombinera det ekono- miskt nödvändiga med det socialt angelägna. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknades fram till konjunkturnedgången av ett kraftigt stigande arbetsutbud, ökande sysselsättning, låg arbetslöshet, sammanpressade löner, en relativt hög reallöneflexibilitet och en god anpassning mellan arbetsutbud och efterfrågan. Det skedde dock en trendmässig ökning av det totala antalet arbetslösa och av personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetslöshetstiderna blev allt längre. var motsvarande av arbetskraften öppet arbetslösa eller i konjunkturberoende åtgärder. Motsvarande tal för var . Matchningen mellan de lediga platserna och de sökande ha varit relativt effektiv. Vakanstiderna är korta och några tydliga tecken på flaskhalsar har inte funnits, inte ens när sysselsättningen ökade relativt kraftigt och under första halvan av . En annan positiv tendens är att chansen för personer med mycket långa inskrivningstider på arbetsförmedlingen att få ett arbete, ökade mer jämfört med sökande med korta inskrivningstider . Förmågan att kombinera det ekonomiskt nödvändiga med det socialt angelägna måste även i fortsättningen i hög grad genomsyra insatserna för att få fler människor i arbete, utbildning eller åtgärd så att arbetsmarknaden blir så flexibel att flaskhalsar och inflationsdrivande löneökningar kan undvikas. Det är den utgångspunkten som måste vara vägledande för målen och för vad som skall uppnås med arbetsmarknadspolitiken . tillkallades med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. lade fram sitt slutbetänkade Aktiv arbetsmarknadspolitik (SOU 1996:39) . Den kritik och de förslag som presenterade kan sammanfattas i sex punkter. För det första har den kraftiga ökning som skett av omfattningen på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i början av detta årtionde i praktiken inneburit att arbetsmarknadspolitiken i första hand fått ikläda sig en stabiliseringspolitisk roll. Därmed har det varit svårt för arbetsförmedlingen att ägna sig åt huvuduppgiften, att anpassa utbud och efterfrågan på arbetskraft. Det har, konstaterar , varit svårt för arbetsmarknadsverket att med rimlig effektivitet administrera en så stor omfattning av åtgärderna som det varit frågan om . För det andra måste kärntjänsten, platsförmedlingen, förstärkas och effektiviseras. Förmedlingens verksamhet skall koncentreras på att underlätta en snabb omställning från arbetslöshet till nytt arbete. En väl fungerande förmedling är en grundläggande förutsättning för att det skall vara möjligt att nå de arbetsmarknadspolitiska målen. Företagskontakterna behöver byggas ut och den utveckling mot aktiva och individinriktade förmedlingsinsatser som påbörjats inom arbetsmarknadsverket måste betonas och vidareutvecklas. Individuella och starkt målinriktade handlingsplaner skall vara ett centralt hjälpmedel. De skall ses som en kombinerad utbildnings- och jobbsökar-strategi för den arbetssökande. För det tredje måste dagens tungrodda åtgärdssystem förenklas och effektiviseras. Åtgärderna ska bli färre men med ökat utrymme för anpassningar i olika avseenden så att de kan skräddarsys för den arbetslöse individen, lokala förhållanden och efterfrågan på arbetsmarknaden. Åtgärderna måste vara så flexibla att regelverket lätt kan hanteras och inte behöver ändras så ofta. Ett enklare åtgärdssystem med färre åtgärder och mindre detaljregler måste, enligt , åtföljas av en grundlig ändring av finansieringssystemet för åtgärderna. Detta kräver en ytterligare utveckling av målstyrningen och uppföljningen samt utvärderingen av arbetsmarknadspolitiken. För det fjärde måste kommunerna få ett ökat inflytande över arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken bör, enligt kommittén, även i fortsättningen vara statligt styrd, men i samverkan med lokal kompetens bör det vara möjligt att hitta bättre lösningar för de arbetslösa. Ett förenklat och decentraliserat åtgärdssystem underlättar en sådan utveckling. För det femte måste arbetslöshetsförsäkringens karaktär av en omställningsförsäkring betonas mer och det bör finnas en bortre gräns för hur länge man kan få ersättning. För det sjätte behövs en bättre samordning på lokal nivå av planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser. Både i individens och samhällets perspektiv är det lönsamt att rehabilitera människor och stärka deras konkurrenskraft på arbetsmarknaden. I många fall handlar det om personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer, vilket innebär att individerna vandrar mellan de olika aktörerna. Insatserna inom dessa områden måste därför samordnas i en större omfattning. 7.2.1 Den aktiva arbetsmarknadspolitikens framtida roll och inriktning Erfarenheterna omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser måste utnyttjas i den strategi som skall utformas för att nå målet att halvera den öppna arbetslösheten . Enligt regeringens uppfattning bör den framtida arbetsmarknadspolitiken ha följande inriktning. - Förmedlingen av de lediga platserna är arbetsförmedlingens centrala uppgift. Det första steget i en offensiv arbetsmarknadspolitik är att de lediga platserna snabbt blir tillsatta och att de arbetssökande snabbt kommer i arbete på den reguljära arbetsmarknaden. - Denna huvuduppgift skall understödjas genom insatser för att rusta den enskilde arbetssökanden för de arbeten som är eller blir lediga. Här spelar arbetsmarknadsutbildningen en viktig roll i nära samarbete med det reguljära utbildningssystemet, näringslivets behov och den yrkesinriktade rehabiliteringen. - Den enskilde arbetslöse skall stå i centrum för insatserna. Målinriktade individuella handlingsplaner som tydliggör den arbetslöses och myndigheternas ansvar skall upprättas efter en viss tids arbetslöshet. Handlingsplanerna skall vara ett ömsesidigt kontrakt om hur målet, ett tillfälligt eller fast arbete, skall uppnås. - När det inte finns arbeten på den reguljära arbetsmarknaden, lämpliga utbildningsinsatser inom det reguljära utbildningsväsendet eller inom arbetsmarknadsutbildningen, skall arbetsmarknadspolitiken ha möjlighet att få till stånd särskilt anordnade sysselsättningsmöjligheter för att förhindra att långtidsarbetslöshet uppstår. - Arbetsmarknadspolitiken skall ha resurser för att hindra utslagning från arbetsmarknaden. Äldre arbetssökande som varit utanför den reguljära arbetsmarknaden skall erbjudas ett offentligt tillfälligt arbete. - Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken skall utvecklas. Det är kommunen tillsammans med den lokala arbetsförmedlingen som har kunskap och kompetens om de lokala förutsättningarna och kompetens för att hitta lösningar för den enskilde individen. - En hållbar försäkring vid arbetslöshet skall skapas, som ger trygghet vid omställning på arbetsmarknaden. - Arbetsmarknadspolitiken skall medverka till och påskynda förändringarna av vårt samhälle. Det gäller inte minst i jämställdhetsarbetet och i miljöarbetet. Arbetsmarknadspolitikens medverkan på dessa två områden får inte begränsas till att omfatta enskilda projekt. Jämställdhets- respektive miljöperspektivet skall gå som en röd tråd genom platsförmedlingen, i vägledningen, i rehabiliteringen och i de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. En långsiktig strategi för hur den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kan bidra till det ekologiskt uthålliga samhället kommer att utarbetas av berörda myndigheter. - De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall samordnas till sin utformning. 7.2.2 Övergripande mål för AMV Regeringens bedömning: Målen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och därmed de övergripande målen för AMV under skall vara att hålla nere vakanstiderna för lediga platser, minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan reguljärt arbete. Skälen för regeringens bedömning: Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken och den ekonomiska politiken är därför desamma. Dessa mål är hög tillväxt, full sysselsättning, låg inflation, regional balans, en långsiktig hållbar utveckling och rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna. Regeringen anser i likhet med vad gör i betänkandet Aktiv arbetsmarknadspolitik (SOU 1996:34), att arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de obalanser som finns på olika delarbetsmarknader, motverka inflationsdrivande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga segregation och permanent utslagning av personer från arbetslivet. Arbetsmarknadspolitiken skall också bidra till trygghet för arbetstagarna vid omställningssituationer, så att de vågar och kan ta de steg som krävs för att utvecklas så att de kan konkurrera om de lediga platser som finns. Det är arbetsförmedlingens och arbetsmarknadsinstitutens uppgift att underlätta anpassningen på arbetsmarknaden. AMV:s insatser styrs av de mål, riktlinjer, regelsystem och finansiella förutsättningar för de arbetsmarknadspolitiska insatserna som har beslutats av regering och riksdag. Hörnstenen i den svenska arbetsmarknadspolitiken är arbetslinjen. Den innebär att en arbetslös person, som inte kan få ett arbete, i första hand skall erbjudas en utbildning eller en lämplig åtgärd. har arbetslinjen utvecklats till arbets- och kompetenslinjen. Såväl AMV som samverkansparterna på arbetsmarknaden och bland dessa kommunerna - som nedan föreslås få en mer aktiv del i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken - skall ges tydliga mål och förutsättningar. De övergripande målen för AMV under skall därför vara: - att hålla nere vakanstiderna för lediga platser, - att minska långtidsarbetslösheten, - att motverka långa tider utan reguljärt arbete. Dessa tre övergripande mål skall ses tillsammans med de mer generella riktlinjerna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som anges i förordningen (1988:1139) med instruktion för : - att hävda arbetslinjen, - att utforma verksamheten efter lokala förutsättningar och behov, - att bidra till att målen om full sysselsättning samt utveckling och framsteg i samhället uppnås. I förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges också fler generella riktlinjer för verksamheten, bland annat skall : - se till att arbetssökande snabbt får ett arbete och att lediga platser tillsätts snabbt, - genom sysselsättningsfrämjande åtgärder påverka efterfrågan på arbetskraft, - verka för kvinnors och mäns rätt till arbete på lika villkor, - ägna särskild uppmärksamhet åt åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare samt arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Av dessa två förordningar framgår såväl det stabiliseringspolitiska som det tillväxt- och fördelningspolitiska uppdrag som AMV har. Jämställdhetsuppdraget är också tydligt och måste gå som en röd tråd i genomförandet av det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Uppföljningar och analyser av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten måste alltid ske utifrån såväl tillväxt-, stabiliserings- som fördelningspolitiska perspektiv som från ett jämställdhetsperspektiv. Hålla vakanstiderna nere för lediga platser AMV:s grundläggande uppgift är att med god kvalitet förmedla arbetssökande till de lediga platserna. En väl fungerande platsförmedling leder till en flexiblare arbetsmarknad, vilket är en förutsättning för att uppnå de övergripande målen för den ekonomiska politiken. Korta vakanstider motverkar inflationsdrivande flaskhalsar. Kompetensen hos arbetskraften blir avgörande för att de lediga platserna skall kunna tillsättas snabbt. Den utbildningssatsning som har föreslagits av regeringen öppnar vägen för ett kraftigt kompetenslyft. Denna utbildning kompletteras av arbetsmarknadsutbildning som genom sin flexibilitet snabbt kan tillgodose angelägna behov på arbetsmarknaden och motverka arbetskraftsbrist. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall stimulera till rörlighet på arbetsmarknaden. AMV skall ställa krav på aktivt arbetssökande och hjälpa de arbetssökande att ta de steg som krävs för att de skall konkurrera om de lediga arbeten som finns. Arbetslinjen skall hävdas och utvecklas till en arbets- och kompetenslinje. Långa perioder av arbetslöshet med passivt kontantstöd skall motverkas. Långtidsarbetslösheten har trots ambitiösa målsättningar inte kunnat bemästras. riskerar att dras in i samma utveckling som i många andra länder där långtidsarbetslösheten har permanentats på en hög nivå. Långtidsarbetslösa riskerar att slås ut från den reguljära arbetsmarknaden. Detta perspektiv är inte acceptabelt. Enligt regeringens uppfattning är det absolut nödvändigt att de långtidsarbetslösa får en tydligare prioritering till åtgärder som tillflödet av nya långtidsarbetslösa förhindras. Motverka långa tider utan reguljärt arbete Det finns en betydande rundgång mellan öppen arbetslöshet och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den sammanlagda tid en arbetslös är inskriven vid en arbetsförmedling måste göras så kort som möjligt. Den arbetslöse måste vara aktiv i sitt arbetssökande och ges en sådan utbildning och erfarenhet att han/hon är anställningsbar. Genom att prioritera arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som underlättar för den arbetslöse att snabbt återgå till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, blir resultaten av insatserna bättre och medelsanvändningen effektiviseras. Medelsanvändningen skall med en sådan prioritering kunna effektiviseras ytterligare. Genom en förbättrad uppföljning av kostnaderna för de enskilda åtgärderna kan statsmakterna få underlag för en effektivare styrning av arbetsmarknadspolitiken. Vid beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder, anser regeringen, att det är viktigt att riskerna för konkurrenssnedvridningar och undanträngningseffekter alltid beaktas och kraftfullt motverkas. De konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska resurserna inom AMV kommer även att ge möjlighet för i genomsnitt 230 000 personer att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De långtidsarbetslösa utgör den prioriterade gruppen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I regleringsbrevet för kommer regeringen att bryta ned de övergripande målen för AMV i ett antal verksamhetsmål. Under /96 är antalet verksamhetsmål 13 stycken. Regeringen avser att för se över verksamhetsmålen. Utgångspunkten är att minska antalet verksamhetsmål som de skall vara enkla, tydliga och uppföljningsbara samt kunna ställas i relation till arbetsmarknadsutvecklingen. Regeringen kommer att sätta tydligare mål för AMV:s verksamhet och ställa krav på skärpt uppföljning i regleringsbrevet. Verksamhetsmålen och uppföljningen av dessa kommer också anpassas till att regeringen nu också föreslår ett ökat kommunalt ansvar i genomförandet av de nationella arbetsmarknadspolitiska målen. 7.2.4 Större krav på uppföljning och utvärdering Förutsättningen för en väl fungerande mål- och resultatstyrd organisation, är att det finns en omfattande styrnings-, uppföljnings- och utvär- deringsverksamhet. I linje med detta är syftet med AMS och länsarbetsnämndernas nya organisation att skapa bättre förutsättningar att arbeta med dessa frågor. Regeringen avser att ytterligare utveckla de resultatbeskrivande måtten och mätmetoderna. Måtten eller indikatorerna kommer att kopplas till verksamhetsmålen och fördelas på kvinnor och män samt på olika delgrupper på arbetsmarknaden. Utvärderingen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna sker både av AMS och av andra myndigheter och forskare. Inom ramen för mål- och resultatstyrningen måste AMS även i fortsättningen ges förutsättningar att förse regeringen och med faktaunderlag. Även för AMS inre styrning av det arbetsmarknadspolitiska uppdraget är detta betydelsefullt. I syfte att förse riksdag och regering med breda och kvalitativt goda beräkningsunderlag om effekterna av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör fler utvärderings- och forskningsuppdrag läggas på fristående organisationer, myndigheter och universitet.