prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — har i betänkandet (SOU 1995:51) Elförsörjning i ofred föreslagit vissa organisatoriska förändringar för energiberedskapen. Den närmare ambitionen för och inriktningen av de fortsatta beredskapsåtgärderna på elområdet ankommer enligt utredningen på den myndighet som utredningen föreslår skall få funktionsansvaret att lämna förslag om. Regeringen anser att frågan om elberedskapen är ett av de viktigaste problemområdena inom det civila försvaret och avser att behandla den grundläggande inriktningen av planeringen på detta område i samband med försvarsbeslutets etapp två. har på regeringens uppdrag lämnat en rapport med förslag till säkerhetshöjande åtgärder inom området datasystemsäkerhet. Förslagen bör enligt regeringen kunna utgöra en grund för att öka datasystemsäkerheten inom det civila försvaret. En viktig grund för utformningen av totalförsvaret är de mål- och riskanalyser som genomförs mot bakgrund av föreställningar om karaktär och tänkbart förlopp av väpnade angrepp mot landet. gällande mål- och riskanalyser har utarbetats mot bakgrund av andra förutsättningar än dagens. Det förändrade säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget och planerade förändringar av det militära försvarets utformning innebär att det finns behov av att pröva i vilken utsträckning analyserna behöver anpassas till de nya förutsättningarna. Prövningen bör även innefatta en värdering om metoden som sådan även fortsättningsvis är lämplig för skyddsplanering m.m. och Försvarsmakten bör få i uppdrag att göra en översyn. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | En väsentligt ökad uppmärksamhet bör ägnas det militära försvarets| | behov av stöd från det civila försvaret. | | | | En snabb och säker förmåga att höja krigsdugligheten inom det | | militära försvaret kräver ett bättre system för planering och andra| | förberedelser. | | | | Åtgärder måste vidtas för att skapa ett bättre säkerhetsskydd för| | samhällsviktiga anläggningar i fred och i krig. | | | | För utvecklingsarbetet erfordras bättre samordning av den | | svenska forskningen om nya hot och risker. 4.3.1 Det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret Regeringen kan konstatera att trots att det försvarsbeslut betonades att det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret måste ägnas väsentligt ökad och systematisk uppmärksamhet inom totalförsvaret detta inte har skett i tillräcklig omfattning. Det civila försvarets stöd till Försvarsmakten syftar till att understödja krigsorganisationens kapacitetsuppbyggnad samt till att ge stöd vid mobilisering och under ett fortsatt krigsförlopp. I första hand skall stödet inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av krigsförbandens mobilisering även under störda förhållanden så att krigsförbandens omedelbara stridsförmåga säkerställs vid ett väpnat angrepp. Stödet till Försvarsmaktens krigsorganisation lämnas genom att de viktigaste av samhällets verksamhetsområden har en viss grundläggande förmåga. Kraven på det civila försvaret har en stor bredd där vissa krav avser direkt stöd som exempelvis kontinuerlig tillförsel av olika förnödenheter samt transporter av dessa. Det finns även indirekta krav på olika verksamhetsområden inom samhället som innebär att dessa måste fungera med en viss lägsta omfattning för att de militära operationerna skall kunna bli framgångsrika. Regeringen anser det därför vara väsentligt även för det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp att det finns en tillräcklig robusthet och flexibilitet inom väsentliga infrastrukturområden. Dessa områden bör därför ges en tillräcklig minimiförmåga så att hela samhällets grundberedskap för skilda slag av störningar och påfrestningar blir tillfredsställande. Regeringen har tidigare redovisat att krigsdugligheten hos vissa delar av den militära krigsorganisationen kan begränsas till följd av det säkerhetspolitiska läget. Vid behov skall dock förmågan kunna höjas och inom högst skall dessa krigsförband kunna ha fullgod krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Regeringen anser att ett bättre system för att göra medvetna avsteg från erforderlig krigsduglighet och för att klarlägga hur de skall åtgärdas behöver utvecklas. I ett sådant system bör Försvarsmakten kunna specificera och prioritera sina behov av stöd från det civila försvaret utifrån de uppdrag och den operativa inriktning som statsmakterna lägger på myndigheten liksom på de förutsättningar som i övrigt råder inom samhället. Kostnaderna för de planlagda åtgärderna behöver klarläggas på ett bättre sätt än . Mot denna bakgrund kommer regeringen att överväga om Försvarsmakten skall finansiera dessa förberedelser bl.a. genom uppdrag till . 4.3.2 Det civila försvarets behov av stöd från det militära försvaret Allmänt sett påverkas förutsättningarna för det civila försvaret vid ett väpnat angrepp starkt av hur väl det militära försvaret kan lösa sina uppgifter. Uppenbara exempel på detta är sådana områden som befolkningsskydd samt hälso- och sjukvård. Den framtida hotbilden med ett i många avseenden alltmer sårbart samhälle aktualiserar frågan om hur resurser skall avdelas för skydd och bevakning av samhällsviktiga anläggningar. Utvecklingen innebär att kraven på bevakning och försvar av olika skyddsobjekt ökar. I detta sammanhang uppkommer frågan om hur Försvarsmaktens personal i större utsträckning skall kunna utnyttjas för bevakning av civila skyddsobjekt i fred men också i krig. Beträffande de skyddsobjekt som har stor betydelse för totalförsvarsförmågan vid väpnat angrepp är det angeläget att en avvägning görs som omfattar alla tänkbara slag av åtgärder. För exempelvis el- och teleområdena aktualiseras bl.a. olika slag av tekniska åtgärder i nät samt bevakning genom polisen eller det militära försvaret i form av hemvärn, driftvärn samt bevaknings- och territorialförband. Regeringen kan konstatera att endast finns resurser för bevakning av hälften av skyddsobjekten. Regeringen anser att åtgärder för att förbättra bevakningen måste vidtas. Regeringen har i avsnitt 4.1.4 behandlat frågan om förband med bevakningsuppgifter. 4.3.3 Ledning och samordning Samordningen inom och mellan totalförsvarets civila och militära delar är av stor betydelse såväl för de fredstida förberedelserna som vid extraordinära händelser och under höjd beredskap. Den höga grad av överensstämmelse mellan de civila och de militära delarna som präglar totalförsvarets nuvarande ledningsorganisation är ett uttryck för detta. Det nuvarande systemet för ledning och samverkan inom totalförsvaret har sin grund i behoven att efter mobilisering och vissa förberedelser möta anfall över kust eller landgräns. Både den civila och militära ledningsorganisationen har genomgått genomgripande förändringar. Organisationen har emellertid vuxit fram mot bakgrund av ett delvis annat säkerhetspolitiskt och operativt synsätt än det som råder . Regeringen har bedömt att en minskning av antalet försvarsområden är möjlig. Detta innebär att den nuvarande principen ett försvarsområde - ett län frångås. Regeringen har vidare framhållit behovet av en översyn av ledningssystemet inom det militära försvaret som direkt kan komma att påverka ledningen och samordningen inom totalförsvaret. Den förändring av det civila försvarets uppgifter som regeringen föreslagit kan även komma att påverka ledningsförhållandena. Detta aktualiserar frågan om hur samverkan skall kunna ske och om det finns anledning att ompröva hittillsvarande principer. Frågan bereds inom i samband med förberedelserna inför försvarsbeslutets andra etapp. 4.3.4 Forskning om nya hot och risker I samhället förekommer viss forskning om de nya hot och risker som regeringen tagit upp inom ramen för det vidgade säkerhetspolitiska begreppet. Det bedrivs emellertid inte någon samordning av forskningen på detta fält. Hot- och riskutredningen framhåller i sitt slutbetänkande att ett säkrare samhälle kräver grundliga kunskaper om de risker och hot som förekommer och om effekterna av de åtgärder som avser att öka säkerheten. Det gäller bl.a. analyser av risker och hot, metoder för att öka riskmedvetenheten samt utvärdering från olyckor och andra händelser. Ett centralt forskningsområde rör vidare människors reaktioner inför risker och hot. Utredningen konstaterar att forskning på dessa områden utövas inom många olika forskningsorgan och att det är nödvändigt att utnyttja all denna kompetens. Enligt utredningen bör därför en samordning åstad-kommas som knyter samman de intressen som olika beställare och avnämare har och skapa ett nätverk av forskningen inom området skydd och säkerhet vid universitet och andra forskningsorgan. Utredningen föreslår att grupper av myndigheter inom lämpliga delområden samordnar sina åtgärder inom forskningen. Vidare föreslås att det för hela området risker, förebyggande verksamhet och skadebegränsande åtgärder i fred och kris inrättas ett samarbetsorgan med uppgift att göra samma slag av samordnade bedömningar som de statliga forskningsråden. Utredningens betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna är med något enstaka undantag positiva eller har ingen erinran mot förslaget att myndigheter inom lämpliga delområden samordnar sina åtgärder inom forskningen. När det gäller förslaget att inrätta ett samarbetsorgan är däremot meningarna delade. De invändningar som redovisas avser väsentligen formerna för samordningen. 1994/95:FöU4, s.120) har beträffande förslagen från Hot- och riskutredningen uttalat att man förutsätter att den framtida riskforskningen i kommer att öka kunskaperna på området och ge en stabilare grund för internationellt samarbete. Regeringen ställer sig bakom de resonemang som ligger till grund för de förslag som Hot- och riskutredningen har lämnat. Regeringen vill betona betydelsen av att en samordning av de svenska forskningsinsatserna genomförs men vill också framhålla vikten av att internationella erfarenheter tas till vara. Självfallet är det av stor vikt att forskningsresultaten på ett systematiskt sätt kan slå igenom i utvecklingsarbete och i konkreta åtgärder. Regeringen avser i ett senare sammanhang närmare pröva formerna för den föreslagna forskningssamordningen. 4.4 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen förordar om 1. uppgifter, principiell inriktning och utveckling i stort för det militära försvaret (avsnitt 4.1.2 - 4.1.4) 2. uppgifter och principiell inriktning för det civila försvaret (avsnitt 4.2.2 och 4.2.3) -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | /95 uppgick den ekonomiska ramen för totalförsva-| | ret till totalt ca . Regeringen bedömer att det | | säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt 4 | | miljarder kr stegvis kan genomföras jämfört med budgetåret | | 1994/95. | | | | Till den civila planeringsramen bör preliminärt 0,4 miljarder | | kr omfördelas från den militära planeringsramen. | | | | Regeringen föreslår att systemet med den s.k. teknikfaktorn | | skall ligga till grund för den fortsatta planeringen och tas | | upp till omprövning i anslutning till den säkerhetspolitiska | | kontrollstationen . 5.1 Totalförsvarets ekonomiska ram I försvarsbeslutet fattar statsmakterna beslut om inriktning av försvaret, försvarsstrukturer och volymer samt ekonomisk ram. Den ekonomiska ramen för totalförsvaret uppgick /95 till totalt ca . Den fortsatta planeringen för kommande försvarsbeslutsperiod skall utgå ifrån den ekonomiska ram för totalförsvaret som fastställdes i enlighet med den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:146). I propositionen anges att inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde vidtas utgiftsbegränsningar om som skall uppnås . Enligt propositionen är regeringens inriktning, om det säkerhetspolitiska läget tillåter det, att det försvarsbeslut som fattas och som omfattar perioden - 2001, skall leda fram till ytterligare besparingar om . Regeringen gör bedömningen att det säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt kan genomföras t.o.m. . Av de 4 miljarderna har besparingsåtgärder motsvarande redan vidtagits under innevarande budgetår, 1995/96. Ytterligare utgiftsbegränsningar om skall uppnås fram t.o.m. . t.o.m. skall de ytterligare utgiftsbegränsningarna om stegvis genomföras. I totalförsvarsramen ingår kostnader för en internationell styrka för fredfrämjande insatser (jmfr. kap 6). Genom överföring av medel från huvudtitel (anslaget B 9. Fredbevarande verksamhet) tillförs Försvarsdepartementets huvudtitel fr.o.m. medel för kostnader som avser militära fredsfrämjande insatser. Kostnader för observatörer, monitorer (övervakare), civilpoliser, sanktionsövervakare och civila insatser för FN:s och konfliktförebyggande och fredsbevarande verksamhet m.m. finansieras fortsatt över huvudtitel. fortsätter att ha det övergripande ansvaret för den säkerhetspolitiska dimensionen av deltagande i internationella fredsfrämjande insatser. Regeringen avser att vid kontrollstationer göra avstämningar av det säkerhetspolitiska läget. 5.2 Avvägning mellan militärt och civilt försvar Den inriktning av totalförsvaret som regeringen föreslår påverkar verksamhetsinriktningarna för militärt och civilt försvar. Detta måste även återspeglas i fördelningen av totaltförsvarsramen. Således bör preliminärt omfördelas till den civila planeringsramen vid fullt genomförande av den ökade utbildningen av totalförsvarspliktiga. Regeringen avser att ta slutlig ställning till denna fråga i försvarsbeslutets etapp två . Teknikfaktorn infördes försvarsbeslut för att i rimlig omfattning säkerställa planerad materielanskaffning. Teknikfaktorn skall ligga till grund för Försvarsmaktens fortsatta planering. Regeringen avser att ta upp systemet med teknikfaktorn till omprövning i anslutning till kontrollstationen , . 5.4 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen förordar om 1. totalförsvars ekonomiska ram (avsnitt 5.1) 2. avvägning mellan militärt och civilt försvar (avsnitt 5.2) 3. teknikfaktor (avsnitt 5.3) -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Genom att delta i fredsfrämjande och humanitära insatser kan | | bidra till fred och säkerhet. förmåga, | | möjligheter och förutsättningar i detta avseende skall förbättras.| | | | Försvarsmakten skall organisera en internationell styrka för | | fredsfrämjande insatser under mandat av FN eller . I | | normalfallet bör 800-1 400 personer ur den internationella | | styrkan kunna tjänstgöra utomlands . Vissa delar skall | | hålla särskilt hög insatsberedskap för att t.ex. kunna ingå i | | multinationella snabbinsatsstyrkor. Styrkan skall rekryteras | | frivilligt. | | | | Särskilda civila insatsstyrkor för humanitära insatser skall | | organiseras som ett komplement till andra svenska insatser | | inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. | | | | Försvarsforskningen skall stödja utvecklingen och utformningen | | av resurser för de internationella insatserna. | | | | bör utveckla förmågan att stödja verksamhet som syftar | | till att lokalisera och oskadliggöra landminor. | | | | Den internationella verksamheten på försvarsområdet skall kunna| | inriktas, ledas och prioriteras utifrån våra säkerhets- och | | utrikespolitiska mål och intressen. 6.1 Riktlinjer för svensk medverkan i internationella fredsfrämjande insatser 6.1.1 Det internationella insatsbehovet Många konflikter bottnar djupast sett i fattigdom och social misär, kränkningar av mänskliga rättigheter samt etniska och religiösa motsättningar. Katastrofer och miljöförstöring förvärrar ytterligare situationen. Världssamfundet såväl som de europeiska säkerhetsstrukturerna måste kunna utnyttja ett spektrum av freds- byggande insatser, inkluderande tidiga insatser som så långt möjligt undanröjer orsakerna till att konflikter bryter ut. Svårigheterna att bilägga en konflikt växer snabbt med de offer i döda, skadade och förstörd egendom, som utbrott av stridshandlingar för med sig. Ju tidigare insatsen i en konflikt görs, desto effektivare blir den. Risker och kostnader blir mindre och kan överblickas. Fredsbyggandet kräver en mycket bred ansats. Ett starkt nätverk av internationella organisationer ger alternativa möjligheter att tidigt få kännedom om och hantera problem som riskerar att utvecklas till kriser. En större andel av de totala resurserna kommer sannolikt att behöva avdelas för ett brett spektrum av förebyggande insatser. Dessa kan skapa tid och förhandlingsklimat för politiska lösningar, som i sin tur kan understödjas av fredsfrämjande och humanitära insatser på fältet. Insatserna måste koordineras väl för att skapa förutsättningar för fred och samlevnad. Om militära insatser bedöms nödvändiga, bör de sättas in tidigt, om möjligt förebyggande. Sedan de militära konflikterna bilagts, måste tillräckliga resurser sättas in för rehabilitering och återuppbyggnad. Fredsbyggandet kräver således insatser från många olika delar av samhället. Totalförsvarets del i denna verksamhet avser främst de fredsfrämjande och humanitära insatserna. Att kunna deltaga i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands skall vara en av totalförsvarets huvuduppgifter. När det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser kan bedömningen göras att det internationella samfundet , trots ökade satsningar på förebyggande åtgärder, kommer att behöva hantera konflikter och katastrofer i minst nuvarande omfattning. Den främsta drivkraften för det internationella samfundet att ingripa blir då att förhindra ytterligare upptrappning av konflikter och att begränsa de oacceptabla humanitära konsekvenserna samt, att skapa förutsättningar för långsiktiga politiska lösningar. Därutöver kan insatser bli nödvändiga för att lindra konsekvenserna av stora miljö- och naturkatastrofer. För att möta dessa svåra situationer krävs således insatser med flera samverkande syften, där fredsfrämjande, humanitära och återuppbyggande komponenter samordnas i en s.k. multifunktionell insats. Förmågan att samverka och kombinera dessa insatser blir avgörande för om konflikten skall kunna begränsas och lösas. Sammantaget kommer det att finnas omfattande anspråk på fredsfrämjande och humanitära insatser med ett varierande innehåll alltifrån olika förebyggande insatser till utvidgade multifunktionella operationer i pågående konflikter. Med utvidgade operationer avses här insatser med beredskap för en bredare användning av militära medel än i traditionella fredsbevarande operationer. Därutöver kan heller inte uteslutas anspråk på renodlade framtvingande insatser baserade på VII kapitlet i . Denna bedömning leder till följande krav på framtida insatser. FN:s och de europeiska säkerhetsstrukturernas förmåga att agera snabbt vid kriser och katastrofer måste öka. Insatserna måste i regel göras multinationellt med FN eller som mandatgivande instanser. En rationell arbetsfördelning måste utvecklas mellan FN och organisationer som EU, , VEU och NATO. En tydlig distinktion måste redan i utgångsläget göras mellan å ena sidan fredsbevarande insatser enligt kapitel VI och å andra sidan väpnat inskridande, framtvingande insatser, mot en av FN utpekad "fredsstörare" enligt kapitel VII. Det innebär t.ex. att även utvidgade multifunktionella operationer bör grundas på kapitel VI och att mandat och insatsbeslut bör vila på de inblandade parternas medgivande. Detta är nödvändigt som förutsättning för ett konsekvent, opartiskt uppträdande, även i de fall vapenmakt krävs t.ex. gentemot irreguljära väpnade grupper, i självförsvar eller till försvar för mandatets genomförande. Svårigheten att särskilt vid snabba insatser till alla delar kunna förutse nödvändigheten av våldsanvändning får dock inte hindra att en betydelsefull insats kommer till stånd. Framtvingande åtgärder, inte nödvändigtvis militära, åberopande kapitel VII kan i vissa situationer bli nödvändiga för att FN skall kunna fullgöra sin roll i för världssamfundet kritiska situationer. 6.1.2 Legala grunder för medverkan i internationella fredsfrämjande insatser Enligt den första artikeln i stadgans kapitel I är FN:s främsta uppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. agerande i FN styrs bl.a av grundsatsen att stadgans bestämmelser i alla avseenden måste efterlevas. De fredsbevarande operationerna har efterhand kommit att bli ett av FN:s viktigaste instrument för att upprätthålla fred och säkerhet. Själva uttrycket "fredsbevarande" finns dock inte nämnt i stadgan varför olika insatser har kommit att grundas på uttolkningar av stadgans innebörd. Kapitel VI i stadgan behandlar fredlig lösning av tvister medan kapitel VII rör inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. Enligt det senare kapitlet kan fatta beslut om militära tvångsåtgärder för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Detta regleras i artikel 42 och en till denna knuten särskild procedur (art. 43-47). I artikel 43 anges särskilt att samtliga medlemsstater utfäster sig att på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilda avtal ställa bl.a väpnade styrkor till rådets förfogande. Vid och fattade säkerhetsrådet beslut om militära tvångsåtgärder, men inte ens i dessa fall agerade rådet med uttryckligt stöd av artiklarna 42 och 43. Vid det första tillfället antog rådet endast en rekommendation om militärt bistånd till . I det senare fallet bemyndigade rådet de allierade medlemsstater som samarbetade med att använda alla nödvändiga medel om inte lämnade . I samband med uppmanade säkerhetsrådet dessutom medlemsstaterna att överväga lämpligt stöd till de allierades insats. I fall ledde detta till ett bidrag med fältsjukhus som definierades som icke väpnad styrka. Vidare är det även väsentligt att notera kapitel VIII i stadgan som rör regionala avtal och organisationer. Enligt detta kan säkerhetsrådet bl.a. bemyndiga regionala organisationer att genomföra insatser inklusive militära tvångsåtgärder. Enligt 10 kapitel 9 § första stycket regeringsformen får sätta in Försvarsmakten eller del därav vid väpnade angrepp mot riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om en skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som godkänt. Den senast angivna förutsättningen har traditionellt ansetts tillämplig på t.ex FN- stadgans artikel 43 men har aldrig uttryckligen tillämpats beträffande svensk väpnad styrka. I de flesta fall har regeringen grundat sina beslut om internationella insatser på lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands (tidigare lagen [1974:614] om beredskapsstyrka för FN-tjänst). Denna lag ger regeringen möjlighet att fatta beslut om deltagande i fredsbevarande operationer med väpnad styrka på begäran av FN eller . Ett undantag var dock Bosnienbataljonen vars insats grundade sig på medgivande. Skälet till detta var att FN:s mandat för ansågs gå utöver traditionella fredsbevarande operationer. Fredsbevarande operationer anses normalt ligga inom ramen för en fredlig lösning av tvister i enlighet med kapitel VI men i vissa fall som t.ex. i f.d. har mandatet, vad avser våldsanvändning, till viss del utformats med stöd av kapitel VII. Det är denna partiella tillämpning av kapitel VII i fredsbevarande operationer som alltmer har kommit att debatteras. Utöver utgör Helsingforsdokument (1992) ett grundläggande dokument för svenskt agerande på det aktuella området. Petersbergsdeklarationen från inriktar organisationen mot krishantering samt fredsbevarande och humanitära insatser. Även Athéndokumentet , utarbetat inom ramen för NACC/PFF med dess begreppsförklaringar för den fredsfrämjande verksamheten, har relevans.