prop · GJ03117 · 1996-01-01 00:00:00 — Tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i socialtjänstlagen (1980:620), och sekretesslagen (1980:100). Ändringarna i socialtjänstlagen innebär att begreppet familjerådgivning definieras och att samma stränga tystnadsplikt införs för familjerådgivning i enskild regi som enligt sekretesslagen gäller för familjerådgivning i regi. Vidare föreslås att den skyldighet att göra anmälan till i vissa fall som föreskrivs för familjerådgivning skall utvidgas till att omfatta även enskilt bedriven sådan. De regler om inskränkning i vittnesplikt som gäller enligt inom den kommunala familjerådgivningen föreslås omfatta även den som är verksam inom enskild familjerådgivning. Slutligen föreslås en ändring i sekretesslagen som innebär att samma begränsning i meddelarfriheten som gäller för kommunala familjerådgivare skall gälla för den som är verksam inom enskild familjerådgivning. 1 Förslag till riksdagsbeslut........................3 2 Lagtext............................................3 2.1 Förslag till lag om ändring i soocialtjänstlagen (1980:620)3 2.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.5 2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)6 3 Ärendet och dess beredning.........................7 4 Överväganden och förslag...........................7 4.1 Begreppet familjerådgivning och tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning..............................7 4.2 Anmälan till socialnämnd......................12 4.3 Vittnesplikt och frågeförbud..................13 4.4 Begränsad meddelarfrihet......................14 5 Författningskommentar.............................15 5.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)....................................15 5.2 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken16 5.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)16 Bilaga 1 Departementspromemorians huvudsakliga innehåll17 Bilaga 2 Lagförslagen i departementspromemorian......18 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttrandena över departe- mentspromemorians förslag...................21 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.................25 Bilaga 5 Lagrådets yttrande..........................29 Utdrag ur proptokoll vid regeringssammanträde ......................................33 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). 2.1 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (1980:620)1 dels att 12 a och 71 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 71 b §, av följande ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 a §2Kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sak- kunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge (samarbetssamtal). ------------------------------------------------------- Kommunen skall även sörja Kommunen skall sörja för för att familjerådgivning att familjerådgivning genom kan erbjudas dem som begär kommunens försorg eller det. annars genom lämplig rådgivare kan erbjudas dem som begär det. Med familjerådgivning avses i denna lag en verksamhet som bedrivs av det allmänna eller yrkes- mässigt av enskild och som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och 71 §3 Var och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla detta till socialnämnden. ------------------------------------------------------- Myndigheter vars Myndigheter vars verksamhet berör barn och verksamhet berör barn och ungdom samt andra ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och myndigheter inom hälso- och sjukvården och sjukvården och 1 Lagen omtryckt 1988:871. 2 Senaste lydelse 1994:10. 3 Senaste lydelse 1994:88. är skyldiga att genast till är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära om något som kan innebära att socialnämnden behöver att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana som är anställda hos sådana myndigheter samt läkare, myndigheter samt läkare, sjuksköterskor och sjuksköterskor och barnmorskor som inte har barnmorskor som inte har sådan anställning. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket. För dem som är verksamma De som är verksamma inom inom familjerådgivning är familjerådgivning gäller skyldiga att genast anmäla anmälningsplikt enligt till socialnämnden om de i andra stycket endast om de sin verksamhet får kännedom i sin verksamhet får om att en underårig kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet. misshandlas i hemmet. Myndigheter, befattningshavare och yrkesutövare som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd. Om anmälan från gäller bestämmelserna i 3 § lagen (1993:335) om . 71 b § ------------------------------------------------------- Den som är eller har varit verksam inom enskild familjerådgivning får inte obehörigen röja en uppgift som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 36 kap. 5 § skall ha följande ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 36 kap. 5 §1 Den som till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse, till vilken hänvisas i något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift får inte höras som vittne om denna utan tillstånd från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats. ------------------------------------------------------- Advokater, läkare, Advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter, kuratorer psykoterapeuter, familje- vid familjerådgivnings- rådgivare enligt byråer, som drivs av socialtjänstlagen kommuner, landsting, (1980:620) och deras bit- församlingar eller kyrkliga räden får höras som vittnen samfälligheter, och deras om något som i denna deras biträden får höras som yrkesutövning anförtrotts vittnen om något som i dem eller som de i samband denna deras yrkesutövning därmed erfarit, endast om anförtrotts dem eller som det är medgivet i lag eller de i samband därmed den, till vars förmån tyst- erfarit, endast om det är nadsplikten gäller, medgivet i lag eller den, samtycker till det. till vars förmån tystnads- plikten gäller, samtycker till det. Rättegångsombud, biträden eller försvarare får höras som vittnen om vad som anförtrotts dem för uppdragets fullgörande endast om parten medger det. Om tystnadsplikt för den som i ordning har vigts till det kyrkliga ämbetet som präst finns föreskrifter i 36 kap. kyrkolagen (1992:300). Den som inom något annat trossamfund än är präst eller den som i sådant samfund intar motsvarande ställning får inte höras som vittne om något som han eller hon har erfarit under bikt eller själavårdande samtal. Den som har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen får höras som vittne om förhållanden som tystnadsplikten avser endast i den mån det föreskrivs i nämnda paragrafer. Om någon enligt vad som sägs i denna paragraf inte får höras som vittne om ett visst rättsförhållande, får vittnesförhör inte heller äga rum med den som under tystnadsplikt biträtt med tolkning eller översättning. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1992:340. 2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. 16 kap. 1 §2 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av -------------------------------------------------------------------------------- ---------- 10. 19 § första stycket 1 och 3 postlagen (1993:1684) 16 kap. 1 §2 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av -------------------------------------------------------------------------------- ----------- 10. 19 § första stycket 1 och 3 postlagen (1993:1684) 11. 71 b § socialtjänstlagen (1980:620) Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 1995:490. 3 Ärendet och dess beredning Med anledning av förslagen i prop. 1993/94:4 om familjerådgiving beslutade om skyldighet för kommunerna att erbjuda familjerådgivning till dem som begär det. beslutade att som sin mening ge regeringen till känna vad socialutskottet anfört om att enhetliga tystnadspliktsbestämmelser bör gälla för all familjerådgivning oavsett om den bedrivs av en kommun eller en entreprenör (bet. 1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58). Inom har utarbetats en departementspromemoria med förslag till lagstiftning om tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning. Departementspromemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. De lagförslag som lades fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionens lagförslag följt det förslag som Lagrådets majoritet framfört. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.1 samt i författningskommentaren till de lagrum som Lagrådet lämnat synpunkter på. 4 Överväganden och förslag 4.1 Begreppet familjerådgivning och tystnadsplikt inom enskild familjerådgivning ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Begreppet familjerådgivning | |definieras i 12 a § socialtjänstlagen (1980:620). Med| |familjerådgivning avses verksamhet som bedrivs av det| |allmänna eller yrkesmässigt av enskild och som består i| |samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i | |parförhållanden och familjer. | | Liksom tidigare är kommunen skyldig att sörja för att| |familjerådgivning kan erbjudas den som begär det. | |Familjerådgivning lämnas genom kommunens försorg eller| |annars genom lämplig rådgivare. | | En ny bestämmelse, 71 b §, införs i socialtjänstlagen| |som för enskild familjerådgivning föreskriver | |motsvarande tystnadsplikt som gäller för | |familjerådgivning i regi. Departementspromemorian: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till att det införs en närmare definition av familjerådgivning och att enhetliga regler om tystnadsplikt skall gälla för och enskild familjerådgivning som bedrivs yrkesmässigt. Ett antal remissinstanser anser dock att någon form av etableringskontroll behövs bl.a. för att en god kvalitet skall kunna upprätthållas och för att underlätta i bevishänseende exempelvis när fråga om vittnesplikt uppkommer. Några anser att det bör vara mer utpräglade kvalitetskriterier i 12 a §. Kammarrätten i avstyrker att promemorian läggs till grund för lagstiftning. Kammarrätten menar att endast verksamhet som i någon mening är föremål för offentligrättslig kontroll bör omfattas av sekretesskydd. Annars finns enligt kammarrätten en påtaglig risk för att det kan uppstå tillämp- ningssvårigheter för domstolar och andra myndigheter. Länsrätten i menar att formuleringen "annan lämplig vårdgivare" är olämplig eftersom det i vissa fall inte finns någon som kan avgöra vem som är lämplig vårdgivare. Länsrätten föreslår därför att "lämplig" byts ut till "sär- skild". har inget att erinra mot förslaget men vill dock peka på att det inte krävs tillstånd för att bedriva enskild familjerådgivning och att kommunen, om något avtal med familjerådgivaren inte finns, saknar möjlighet att garantera verksamhetens kvalitet. Kommunen kan därför enligt inte fullgöra sin skyldighet att sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det, genom hänvisning till en enskild familjerådgivning som bedriver verksamhet utan avtal med kommunen. Skälen för regeringens förslag: Från har kommunerna ansvar för familjerådgivning enligt socialtjänstlagen (1980:620). I 12 a § stadgas att kommunen skall sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Någon närmare definition av begreppet familjerådgivning finns inte. Av allmänna regler framgår att kommunen kan fullgöra sin skyldighet genom att i egen regi bedriva sådan verksamhet eller genom avtal med enskilda familjerådgivare. Enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess inom familjerådgivning för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivning. Med kommun avses i detta sammanhang både borgerlig och kyrklig kommun, dvs. kommun, landstingskommun, församling och kyrklig samfällighet. Till denna kategori räknas också familjerådgivare som är att anse som uppdragstagare åt kommunen. Sekretesslagens bestämmelser gäller med vissa undantag inte enskilda yrkesutövare. För yrkesmässigt bedriven enskild familjerådgivning i enlighet med socialtjänstlagen gäller i stället samma regel som för annan enskilt bedriven verksamhet enligt socialtjänstlagen. I 71 a § socialtjänstlagen föreskrivs att den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt denna lag inte obehörigen får röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden. Denna tystnadsplikt är inte lika långtgående som den som enligt sekretesslagen gäller för kommunalt bedriven familjerådgivning. Sekretess inom familjerådgivning gäller för alla uppgifter som den enskilde lämnat i förtroende eller som familjerådgivaren inhämtat i samband med rådgivningen, medan tystnadsplikt inom enskilt bedriven verksamhet endast gäller uppgift om enskilds personliga förhållanden. Enligt promemorian finns det uppgifter som tyder på att det börjar bli vanligare att privata vårdgivare erbjuder rådgivning helt oberoende av överenskommelse med kommun. Detta leder till att enskilda som söker rådgivning riskerar att ovetande vända sig till någon som inte är att anse som familjerådgivare och som därmed inte är underkastad lagstadgad tystnadsplikt. Det är enligt promemorian angeläget att all verksamhet som kan betecknas som familjerådgivning, oberoende om den bedrivs i regi eller inte, likställs i tystnadspliktshänseende. Regeringen anser också att samma tystnadsplikt bör gälla för familjerådgivning oavsett om den bedrivs helt i regi, av enskild familjerådgivare som har avtal med kommunen eller av annan enskild familjerådgivare. En ny paragraf, 71 b §, med i princip samma lydelse som 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) bör därför införas i socialtjänstlagen (1980:620). Det väsentliga bör vara att rådgivningen uppfyller vissa kriterier, att den faller inom en i socialtjänstlagen, förslagsvis i ett nytt tredje stycke i 12 a §, närmare angiven definition av begreppet familjerådgivning. Därmed kan bestämmelser om tystnadsplikt m.m. anknyta till begreppet familjerådgivning i 12 a § tredje stycket. Vidare bör det av lagen framgå att familjerådgivning, om den faller inom definitionen, kan bedrivas i enskild regi (även utan överenskommelse med kommunen). En bestämmelse om tystnadsplikt för enskild familjerådgivning kräver således att familjerådgivning definieras närmare i lagtexten. Det framgår av promemorian att sådan rådgivning huvudsakligen varit inriktad på att hjälpa samlevande par med sin relation. Syftet är att bistå dem så att de kan hantera sina konflikter, problem och krissituationer på sådant sätt att de kan fortsätta att leva tillsammans. Familjerådgivningen, som är frivillig, arbetar med samtalsmetodik, framför allt i syfte att ge klienterna insikt om sina problem. Den största klientgruppen är par med barn, som har svårigheter i sin vuxenrelation. De flesta vill ha hjälp att lösa problemen så att de kan leva vidare tillsammans. För andra par är separationen redan ett faktum. Familjerådgivningen kan då bidra till att dämpa konflikten så att föräldrarna får möjlighet att fungera tillsammans i föräldrarollen efter separationen. konstaterar i sitt betänkande Vårdnad - boende - umgänge (SOU 1995:79) att vissa samarbetssamtal faller under detta begrepp. Regeringen delar den uppfattningen. Lagrådet anför att det vore önskvärt med en tydligare belysning av förhållandet mellan samarbetssamtal och familjerådgivning. Lagrådet konstaterar att hithörande frågor kommer att aktualiseras med anledning av betänkande och anser sig därför kunna godta förslaget. Regeringen håller med Lagrådet om att det är önskvärt med en tydligare belysning av förhållandet mellan samarbetssamtal och familjerådgivning. Detta görs dock lämpligast vid beredningen av Vårdnads- tvistutredningens betänkande. Arbete som familjerådgivare kräver stor erfarenhet av arbete med människor i kris och människor med relationsproblem. En förutsättning för att en enskild rådgivningsverksamhet skall få anses utgöra familjerådgivning bör därför vara att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. Därmed föreligger större förutsättningar för en god kvalité i verksamheten. En ledamot av Lagrådet förordar att krav på yrkesmässighet inte bör ställas. Den som vänder sig till en rådgivare som inte bedriver rådgivningen yrkesmässigt har annars inte någon garanti för att uppgift som lämnas i förtroende inte obehörigen röjs. Regeringen anser dock, förutom vad som anförts ovan om önsvärdheten av erfarenhet, att det skulle föra för långt att inordna alla samtal som uppfyller kriterierna i övrigt på familjerådgivning under tystnadspliktsbestämmelsen m.fl. bestämmelser. Yrkesmässighet är också ett kriterium för att tystnadspliktsbestämmelsen i 71 a § socialtjänstlagen skall vara tillämplig på enskild verksamhet som avser andra insatser enligt socialtjänstlagen. Med familjerådgivning bör, såsom föreslås i promemorian, således avses verksamhet som bedrivs av det allmänna eller yrkesmässigt av enskild och som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. 12 a § socialtjänstlagen bör kompletteras med en sådan definition i ett nytt tredje stycke. Därigenom bör också det straffbara området för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § vara tillfredsställande avgränsat och andra tillämpningsproblem begränsade. Det är också önskvärt att familjerådgivaren bedriver upplysningsverksamhet om samlevnad. Något krav på detta bör dock inte uppställas i lagen. Familjerådgivningen i har en hög kvalitet. Det är angeläget att behålla denna höga kvalitet. När de nya reglerna för familjerådgivningen infördes ansågs det angeläget att möjliggöra för de nya huvudmännen, kommunerna, att använda privata entreprenörer för att tillgodose behovet av familjerådgivning. Kommunerna skulle således kunna träffa avtal med enskilda familjerådgivare att de i kommunens ställe skulle ge familjerådgivning. Kommunen skulle kunna hänvisa sina medborgare till sådana privata familjerådgivare. De privata familjerådgivarna skulle sedan få ersättning av kommunen. Ett inte obetydligt antal kommuner har utnyttjat möjligheten att lägga ut famil- jerådgivningen på entreprenad. Förutsättningen för verksamheten var således att ett avtal träffades mellan kommunen och entreprenören. Genom denna konstruktion fick kommunerna avgörande möjligheter att kontrollera kvaliteten på verksamheten. Höll inte den private familjerådgivaren måttet kunde kommunen låta bli att förnya avtalet. Det var inte förutsett att privata familjerådgivare skulle kunna vara verk- samma utan att ett avtal med kommunen fanns. I promemorian tas emellertid upp fall där privata entrepenörer erbjudit familjerådgivning till allmänheten utan att ha ett avtal med kommunen. Givetvis finns den möjligheten för vem som helst oavsett kompetens för uppgiften. Det går rimligtvis inte heller att förbjuda något sådant. Om det inte är en ideellt driven verksamhet torde dock den enskildes kostnad för sådan enskild familjerådgivning bli betydligt större än den eventuella avgift som kommunen har för samma verksamhet. familjerådgivning är också väl känd och lätt tillgänglig. Icke avtalsbunden privat verksamhet borde därför enbart bli mycket marginell. Det bästa sättet att hålla kvaliteten uppe generellt är således att kommunens egen verksamhet, inklu- sive avtalsreglerad privat verksamhet, håller god kvalitet. När det gäller de enstaka familjerådgivare som ändå driver yrkesmässig verk- samhet helt på egen hand är det ur klienternas synpunkt viktigt att tystnadsplikt av samma slag som familjerådgivningssekretessen inom verksamhet finns för dem. Regeringen finner inte tillräckliga skäl för att införa någon form av kvalitetskontroll över privat familjerådgivning. Såsom en ledamot av Lagrådet framför kan frågan dock komma att behöva uppmärksammas mot bakgrund av hur den privata icke avtalsbundna familjerådgivningen utvecklas . I arbete ingår att fortlöpande följa fa- miljerådgivningsverksamheten. I promemorians förslag till ändringar i 12 a § finns, förutom definitionen av begreppet familjerådgivning, ett tillägg till bestämmelsen om kommunens skyldighet att erbjuda familjerådgivning som föreskriver att familjerådgivning lämnas genom kommunens försorg eller genom annan lämplig vårdgivare. Länsrätten i har föreslagit att "lämplig" byts ut till "särskild" då det i vissa fall inte finns någon som kan avgöra vem som är lämplig rådgivare. har menat att eftersom tillstånd inte krävs för enskild familjerådgivning kan kommunen inte fullgöra sin skyldighet genom hänvisning till en enskild familjerådgivning som bedriver verksamhet utan avtal med kommunen. Regeringen anser dock att det föreslagna tillägget i 12 a § andra stycket om att familjerådgivning skall lämnas genom kommunens försorg eller genom annan lämplig rådgivare skall läsas mot vad som föreskrivs i den föregående meningen om kommunens skyldighet att erbjuda familjerådgivning. En i det avseende tydligare formulering i lagtexten bör göras i enlighet med förslag av majoriteten i Lagrådet. Kommunen kan om det är en lämplig enskild rådgivare hänvisa den enskilde dit. Kommunen har då ett ansvar för att det verkligen är en "lämplig" rådgivare. Vad som krävs för att det ansvaret skall vara uppfyllt, ett formellt avtal eller tillräcklig insyn i verksamheten på annat sätt, kan skilja sig från fall till fall. 4.2 Anmälan till socialnämnd