prop · GJ03180 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:180 Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att de teleoperatörer som tillhandahåller telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta teleförbindelser och vilkas verksamhet är av betydande omfattning skall svara för att deras telesystem är uppbyggda och utformade på ett sådant sätt att tvångsmedlen på teleområdet - hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning - alltid kan verkställas. Detta innebär att teleoperatörerna kontinuerligt, t.ex. vid byte till ny teknik, måste se till att möjligheter finns till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Innebörden av denna förpliktelse är i praktiken ett krav på att telesystemen skall innehålla särskilda hårdvaror och särskilda datorprogram. Teleoperatörerna skall svara för de kostnader som hänför sig till anpassningarna av telesystemen medan polisen även i fortsättningen skall ersätta teleoperatörerna för de kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . För att de teleoperatörer som före ikraftträdandet har fått tillstånd att driva televerksamhet skall få tillfälle att anpassa de befintliga systemen till de nya reglerna föreslås en övergångsperiod fram till . Teleoperatören skall dock alltid ha på sig från det att fastställt de närmare villkoren. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i ...... 4 2.2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597).. 5 3 Ärendet och dess beredning................................. 7 4 Bakgrund................................................... 7 5 Nuvarande ordning.......................................... 8 6 Internationell jämförelse.................................. 14 7 Reformbehovet.............................................. 17 8 Ansvaret för telesystemens utformning...................... 21 9 Kostnader.................................................. 29 9.1 Kostnader för verkställighet i det enskilda fallet.. 29 9.2 Kostnader för anpassning av telesystemen............ 30 9.3 Kostnadskonsekvenser i övrigt....................... 36 10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................. 36 11 Författningskommentar...................................... 37 11.1 Förslaget till lag om ändring i .... 37 11.2 Förslaget till lag om ändring i telelagen........... 37 Bilaga 1 Promemorians lagförslag............................. 40 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorians lagförslag............................. 43 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag......................... 44 Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................. 47 Bilaga 5 Resolution on the lawful interception of tele- communications (9529/95 ENFOPOL 90)................. 48 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 57 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i telelagen (1993:597). 2.1 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 27 kap. 25 § skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 27 kap. 25 §1 Har rätten lämnat tilltånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas. -------------------------------------------------------------------- I telelagen (1993:597) finns bestämmelser om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleöver- vakning som gäller för den som har tillstånd att driva tele- verksamhet. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1995:1230. 2.2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597) dels att 13 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf, 14 a §, samt närmast före 14 a § en ny rubrik av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 § Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet får förenas med villkor. Tillståndsvillkor kan avse bl.a. skyldighet för tillståndshavare 1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst, 2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa villkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den som efterfrågar sådana, 3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar som följer av de internationella överenskommelser som har biträtt, 4. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster, 5. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarme- rings- och räddningstjänst, 6. att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap, 7. att redovisa sin verksamhet i de delar som berörs av tillståndet efter för verksamheten särskilt avpassade principer samt att ställa redovisningen till förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisas av myndigheten, 8. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 § första stycket 1 denna lag, samt 9. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag. -------------------------------------------------------------------- Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet skall förenas med villkor att på ett visst sätt full-göra vad som föreskrivs i 14 a §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillståndsvillkor. -------------------------------------------------------------------- Hemlig teleavlyssning m.m. 14 a § Den som beviljas tillstånd enligt 5 § skall bedriva denna televerksamhet så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Innehållet i och uppgifter om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Denna lag träder i kraft . Även tillstånd enligt 5 § som har beviljats före ikraftträdandet skall förenas med villkor enligt 13 § tredje stycket. I fråga om dessa tillstånd tillämpas bestämmelserna i 14 a § från den dag då har förflutit efter det att tillståndsvillkoren enligt 13 § tredje stycket fastställdes, dock tidigast . 3 Ärendet och dess beredning Den snabba tekniska utvecklingen på teleområdet och den avreglerade telemarknaden har ändrat förutsättningarna för att genomföra ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. I departementspromemorian Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (Ds 1995:48) föreslås vissa ändringar i , telelagen och teleförordningen som syftar till att säkerställa fortsatt möjlighet till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Promemorians lagförslag finns intaget som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 95/3257). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlas i promemorian. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som utarbetats i ärendet. Förslagen som remitterades till Lagrådet finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Det har tidigare gått att klart skilja mellan radio, TV, kabelkommunikation, telekommunikation och datorkommunikation med utgångspunkt från informationsinnehåll och metoder för användning och överföring. Dessa skillnader har emellertid blivit alltmer otydliga. Den nya informationstekniken (IT) har dessutom tillfört nya former av kommunikation där tal, text och bild integreras. Det förekommer att mottagaren kan påverka informationsinnehållet, s.k. interaktiv kommunikation. Överföringen av telemeddelanden sker via såväl allmänt tillgängliga telenät som privata företagsnät. Trådlös telekommunikation har också blivit vanlig. Vidare har ägarstrukturerna förändrats till följd av bl.a. en fri telemarknad och att abonnenter i stället för operatörer i allt högre grad kommit att äga nät, abonnentväxlar och annan tele- utrustning. Internationaliseringen har ökat, vilket bl.a. användningen av IT har bidragit till. Kommunikation sker nästan helt oberoende av landsgränser. Inom Europeiska unionen (EU) har intresset för IT-området ökat markant . En rapport har arbetats fram (den s.k. Bangemannrapporten) med en rad förslag till framför allt en rättslig nyordning där avreglering är det mest kännetecknande draget. Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndigheter tillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. har slagit fast bl.a. att staten skall svara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Vidare har betonats vikten av att staten skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utvecklingen av teletjänster (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402 och prop. 1990/91:87, bet. 1990/91: TU28, rskr. 1990/91:369). Frågor om ändrad verksamhetsform för och en rättslig reglering av en fri telemarknad har behandlats av (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU20, rskr. 1991/92:312 och prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443). Härvid har betydelsen för samhällsutvecklingen av effektiva telekommunikationer ytterligare framhållits och det statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationer har utvidgats från taltelefoni till att omfatta även telefax och viss datakommunikation. De nya IT-baserade rutinerna, den öppna telepolitiken och den ökade internationaliseringen har förändrat förutsättningarna för att använda tvångsmedel på teleområdet. Frågan om i vilken omfattning hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör kunna användas i brottsutredningar har därvid fått förnyad aktualitet. har antagit de förslag som regeringen lade fram i en proposition om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227, bet. 1995/96:JuU1, rskr. 1995/96:17, SFS 1995:1230). Ändringarna grundas på förslag från i betänkandet Information och den nya informationsteknologin (SOU 1992:110) och innebär en anpassning av reglerna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till utvecklingen på teleområdet. Propositionen innehöll inte några förslag som direkt tar sikte på dem som tillhandahåller teletjänster eller fasta teleförbindelser. Sådana företag som bedriver televerksamhet, s.k. teleoperatörer, har emellertid till följd av den snabba tekniska utvecklingen på teleområdet och den avreglerade telemarknaden kommit att inta en central roll vid verkställighet av tvångsmedel på teleområdet. Regeringen tar i detta ärende upp frågan vilka skyldigheter som bör vila på teleoperatörerna för att möjligheterna till verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna upprätthållas. Däremot behandlas inte de frågeställningar som tar sikte på ansvar och skyldigheter för producenter av telekommunikationsutrustning eller för den som tillhandahåller underhållstjänster i fråga om telekommunikationer. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Detta skydd får enligt 12 § i samma kapitel begränsas genom lag. Sådana begränsningar får endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Den grundläggande lagregleringen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 18-25 §§ (RB). Genom en ändring 1989 togs nya föreskrifter om dessa tvångsmedel in i 27 kap. 18-24 §§ RB (prop. 1988/89:124, bet. 1988/89:JuU25, rskr. 1988/89:313, SFS 1989:650). Bestämmelserna innebar en saklig och terminologisk anpassning till ny teknik. Redan i det lagstiftningsarbetet konstaterades emellertid att den förändrade konkurrenssituationen på telekommunikationsområdet kunde ha återverk- ningar på möjligheterna att utnyttja hemlig teleavlyssning som ett straff- processuellt tvångsmedel men att detta problem fick tas upp i ett annat sammanhang (prop. s. 40). Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades 1993 till de ändringar som införandet av telelagen (1993:597) innebar. Denna reglering öppnade telemarknaden för flera operatörer. före- skrifter om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades så att begränsningen till telemeddelanden som befordras av ersattes av en begränsning till telemeddelanden som befordras via allmänt tillgängliga telenät. Vidare infördes en bestämmelse rörande verkställighet av sådana åtgärder (27 kap. 25 § RB, se prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443, SFS 1993:602). Som tidigare nämnts har antagit de förslag som regeringen lade fram i en proposition om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227). Härigenom har regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrats så att begränsningen till viss teleanläggning slopats och ersatts av en begränsning till viss teleadress. Vidare innebär ändringarna i att avlyssning och övervakning även kan ske i privata telenät, t.ex. i större företagsnät. Utöver bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns sådana begränsningar av fri- och rättigheterna enligt regeringsformen också i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (tvångsmedelslag), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. (lag) och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (lag). Hemlig teleavlyssning innebär - - att telemeddelanden som befordras till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket RB). För att sådan avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller för försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff (18 § andra stycket). Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet får användas vid förundersökning i brottmål om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse och vid narkotikabrott med enbart fängelse i straffskalan samt vid försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om sådan gärning är belagd med straff (27 kap. 19 § RB). Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan också komma i fråga vid misstanke om anstiftan eller medhjälp till brottslighet av angivet kvalificerat slag. För tillstånd till sådan avlyssning eller övervakning krävs - utöver att någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårighetsgrad - att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast avse en teleadress som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte (27 kap. 20 § första stycket RB). En teleadress till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyssnas. Från tillämpningsområdet undantas slutligen telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin ringa omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt (20 § andra stycket). För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedlet skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket RB, innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. I beslutet skall det anges vilken teleadress och tillståndet gäller. Tiden, som inte får bestämmas längre än nödvändigt, får inte överstiga en månad för beslutet (21 § första stycket). Vidare skall i beslutet särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät (21 § andra stycket). Hemlig teleavlyssning får inte ske av telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer att en avlyssning avser ett sådant meddelande skall avlyssningen avbrytas och upptagningar eller uppteckningar som omfattas av förbudet skall förstöras (22 §). Föreskrifter ges också om hävande av beslut (23 §) och om tid för granskning och förstöring av upptagningar och uppteckningar (24 §). Vidare finns en bestämmelse om verkställighet. Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas (25 §). Regeringen redovisar genom en skrivelse till hur reglerna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har tillämpats (se regeringens skrivelse 1995/96:9, bet. 1995/96:JuU1, rskr. 1995/96:17). Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen, som är tidsbegränsad, gäller vid förundersökning angående vissa brott mot rikets säkerhet och vissa andra grova brott. Efter den senast gjorda förlängningen gäller lagen till utgången av (prop. 1995/96:14, bet. 1995/96:JuU11, rskr. 1995/96:125, SFS 1995:1511). tvångsmedelslag gäller vid förundersökning angående dels allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, dels vissa högmålsbrott såsom uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri. Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till dessa brott om sådan gärning är straffbar. I förhållande till regleringen i innebär lagen utvidgade möjligheter att använda vissa tvångsmedel, bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Rätten får alltså lämna tillstånd till tvångsmedel på teleområdet enligt denna lag även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt (5 §). Åklagaren får i brådskande fall själv besluta om användning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall anmälan ofördröjligen göras hos domstolen, som skyndsamt skall pröva ärendet (6 §). I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. regleras hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i 28 §. Där föreskrivs att åklagaren får besluta om sådan åtgärd om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. Om åklagaren har fattat ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall han genast anmäla det hos rätten, som snabbt skall pröva ärendet. Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får i vissa fall tvångsåtgärd såsom t.ex. hemlig teleavlyssning tillgripas. För detta krävs att åtgärden är påkallad för att utröna om en utlänning eller en organisation eller en grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse inte är föreskrivet. Tvångsmedlen har alltså i detta sammanhang ett brottsförebyggande syfte. Den parlamentariska kontrollen av lagens tillämpning sker, liksom av tvångsmedelslag, genom att regeringen lämnar en skrivelse om denna till . Telelagen (1993:597) syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta samhällsekonomiska kostnad (2 §). För rätten att få tillhandahålla vissa centrala teletjänster krävs tillstånd om verksamheten är av betydande omfattning (5 §). Frågor om tillstånd prövas av tillståndsmyndigheten, som är . Myndigheten har möjlighet att medge undantag från tillståndsplikten om det finns särskilda skäl och i sådana fall får tillståndsplikten ersättas med en anmälningsplikt (8 §). Tillstånd skall beviljas om inte den sökande saknar förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet (11 §). Tillstånd att driva televerksamhet får vidare förenas med villkor, vilka kan avse bland annat skyldighet för tillståndshavare att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst, att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster och att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap. Tillståndsvillkoren skall gälla för en bestämd tid (13 och 14 §§). Ett tillstånd kan återkallas om verksamheten bedrivs i strid med telelagen eller i strid med föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen och avvikelsen inte kan anses vara av mindre betydelse (10 §). har till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av telelagen och av de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen (31 §). Myndigheten får i detta syfte meddela de förelägganden och förbud som behövs, vilka får förenas med vite (33 §). Uppkommer tvist om tillämpningen av lagen skall myndigheten som huvudregel medla mellan parterna (32 § andra stycket). beslut får överklagas hos länsrätten (37 §). Telelagen innehåller också vissa straffbestämmelser (34-36 §§). Enligt telelagen får den som i televerksamhet har fått tillgång till uppgift om teleabonnemang, innehållet i ett telemeddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande som huvudregel inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till (25 § första stycket). Tystnadsplikt gäller också för angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 § RB och för uppgift som hänför sig till åtgärden att kvarhålla försändelser enligt 9 § samma kapitel. På begäran av åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har att ingripa mot ett brott skall emellertid den som driver televerksamhet och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 25 § första stycket lämna uppgift som angår misstanke om brott. Denna uppgiftsskyldighet är begränsad till uppgift om teleabonnemang (namn, titel, adress och telefonnummer, etc.) och annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande, t.ex. uppgift om mellan vilka abonnemang ett telemeddelande har förmedlats.