prop · GJ0380 · 1996-01-01 00:00:00 — Å andra sidan finns det de som uttrycker en oro för att en förändrad relation mellan staten och närmast utsläcker - eller i vart fall försvårar - möjligheterna för kyrkan att verka på det sätt som den har haft möjlighet till av tradition och hävdvunna förhållanden. En betydande del av församlingarna ger uttryck för en sådan oro genom att hävda behovet av kommunstatus och beskattningsrätt. Denna oro måste tas på allvar och beaktas vid utformningen av nya relationer mellan staten och . Däremellan finns det en stor grupp som helt eller delvis accepterar Kyrkoberedningens förslag. Det finns alltså inte en helt entydig bild av hur man anser att stat-kyrkare- lationen bör utformas . Vid en samlad bedömning har regeringen dock funnit att det nu finns förutsättningar för att lägga fram ett principförslag om förändrade relationer mellan staten och , som kan bilda underlag för en långsiktig och stabil lösning. Politiska överläggningar i frågan har visat att det finns en mycket stark parlamentarisk förankring för detta. Till detta kommer att kyrkomöte nu tagit ställning för att arbetet med förändrade relationer mellan staten och skall fortgå. Sammantaget finns det en sådan bred samstämmighet om att föra den segslitna stat-kyrkafrågan till en lösning som har efterlysts i tidigare skeden. Ett förslag i stat-kyrkafrågan måste ta hänsyn till såväl den inomkyrkliga opinionen som till de förutsättningar som finns i samhället i övrigt. Vår uppfattning är att Kyrkoberedningen har redovisat lösningar som till stor del kan eliminera de problem som har utgjort hinder för en större reform. Vi ser det för vår del som möjligt att utgå från detta förslag sammanvägt med kyrkomötets synpunkter för att kunna tillgodose de skilda intressen som finns i frågan. Av helt avgörande betydelse är att kunna hitta den rätta balanspunkten mellan särskilda karaktär och ställning i det breda folkdjupet och behovet av att i formell mening förverkliga principen om religionsfrihet. Mot den bakgrund som har tecknats lägger vi i det följande fram ett förslag om hur de framtida relationerna mellan staten och bör utformas. Vi har därvid strävat efter att finna en lösning som kan förena de motstående intressen som trots allt finns i frågan. Den konstitutionella lösningen blir därför med vårt förslag något annorlunda än vad beredningen lade fram. Vi har på så sätt tagit på allvar vad flera tunga rättsliga instanser har framfört som kritik. har vi tagit hänsyn till synpunkter som kommit fram vid kyrkomötets behandling av frågan. Vårt förslag syftar till att efter den mycket långa perioden av återkommande utredningar nu få till stånd en varaktig lösning av stat-kyrkafrågan. Det som kommer att beslutas framöver skall gälla för överskådlig tid. Innan vi går vidare i de olika delfrågorna är det viktigt att betona att det som läggs fram inte är ett i detaljerna färdigt förslag utan att det förutsätter ett betydande fortsatt utredningsarbete både på den statliga sidan och vad gäller en framtida inomkyrklig reglering. Vi återkommer till detta under avsnittet om genomförandet (avsnitt 9). 4 Den rättsliga regleringen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I regeringsformen bör det föras in särskilda| | regler om lagstiftning angående och andra tros- | | samfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som | | gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Svenska | | kyrkan bör själv få reglera sina angelägenheter inom ramen för en| | lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens. | | Församlingarnas kommunstatus upphör. Frågan om handlingars | | offentlighet i utreds ytterligare med | | inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i | | fortsättningen.Kyrkoberedningens förslag: I regeringsformen införs ett nytt 14 | | kap. enligt vilket det skall finnas en särskild lag om Svenska | | kyrkan som innebär att normgivningsmakt överlämnas till Svenska | | kyrkan. Lagen om skall beslutas i den ordning | | som är föreskriven i fråga om huvudbestämmelserna i | | riksdagsordningen. Föreskrifter om andra trossamfund får | | meddelas genom lag. Den särskilda beslutsordningen för huvudbe- | | stämmelserna i riksdagsordningen skall iakttas vid beslutande | | av | | grundläggande föreskrifter om sådana trossamfund. | | Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag har mött kritik från| | rättsliga utgångspunkter. Förslaget om en i regeringsformen | | grundad rätt för kyrkomötet att meddela föreskrifter har av bl.a.| | Justitiekanslern, och Kammarrätten i | | ansetts otillräckligt motiverat eller preciserat. Flera | | rättsliga instanser har ansett att den nya ställning inom den | | offentligrättsliga sfären som enligt förslaget skall tillkomma | | inte är tillräckligt klarlagd. Från kyrkligt och | | teologiskt håll har understrukits att inte kan | | likställas med föreningar och andra sammanslutningar. Likartade | | synpunkter har framförts i fråga om andra trossamfund. | | är positiv till den principiella| | utformningen av den framtida rättsliga regleringen av Svenska | | kyrkan. Enligt Centralstyrelsen är det viktigt att Svenska | | kyrkan framträder som ett eget självständigt rättssubjekt, | | som församlingarnas nuvarande självstyrelse bevaras. | | Centralstyrelsen konstaterar att den lokala kyrkliga | | självstyrelsen inte har sin grund i församlingarnas nuvarande | | kommunstatus utan till stor del har sina rötter i den kyrkliga | | socknen. Den ställning som förslaget ger församlingarna innebär | | inget hot mot självstyrelsen utan kan enligt Centralstyrelsens | | mening medföra att denna vidgas och får en utformning som bättre| | stämmer överens med att församlingarna lokalt svarar för den | | kyrkliga verksamheten. har allvarliga erinringar | | mot förslagets lagtekniska utformning. Hovrätten kritiserar | | särskilt den föreslagna regleringen av kyrkomötets normgivnings-| | kompetens. Enligt hovrätten finns det i och för sig inget som | | hindrar att den framtida relationen mellan staten och Svenska | | kyrkan regleras offentligrättsligt genom en särskild lag. | | Hovrätten anser dock att det bör ytterligare övervägas om reglerna| | står i strid mot principen om religionsfrihet, i den mån den | | omfattar friheten för ett trossamfund att självt bestämma om hur| | och var verksamheten skall bedrivas. Den föreslagna | | konstruktionen att det inom den övergripande juridiska | | personen, , kommer att ingå en mängd andra | | juridiska personer med egen självständighet, kan möjligen menar | | hovrätten jämföras med rikstäckande ideella föreningar med | | underavdelningar. En sådan förening är dock utåt att se som en | | enda juridisk person medan det i förevarande förslag är oklart | | vilket subjekt som skall företräda kyrkan utåt. Också den interna| | kompetensfördelningen mellan helheten och detaljerna är oklar. | | Förslaget måste därför omarbetas innan det kan läggas till grund för| | lagstiftning. | | kyrkomöte: Kyrkomötet ställer sig i allt väsentligt bakom| | förslaget om den konstitutionella regleringen. Enligt kyrkomötet| | behöver en ny bestämmelse i regeringsformen om trossamfund ge | | utrymme för att i en lag om bestämma grunderna | | också för finansiering och för den kyrkliga egen-| | domens reglering. | | | | | | Skälen för regeringens förslag | | Utgångspunkter | | förhållande till staten har i ett flertal | | viktiga hänseenden varit föränderligt under en lång historisk | | utveckling. Trots att allt tydligare kommit att | | framträda som ett eget trossamfund består i vissa grundläggande | | avseenden en statlig reglering. Samhällsutvecklingen i stort | | har lett till att man nu behöver finna en form för statens | | relation till som är anpassad till den situation | | som råder i det svenska samhället. | | En förändring av de rättsliga grunderna för förhållandet mellan | | staten och bör utgå från de principiella | | utgångspunkter som vi har redovisat tidigare. Den måste således | | avse en långsiktig och stabil lösning och vara brett förankrad i| | det svenska samhället. Den skall ske på ett sätt som gör att de | | reella möjligheterna för att även i fortsättningen| | och på lång sikt verka i hela det svenska samhället bibehålls. Den| | bör också leda till en ökad likställighet mellan olika | | trossamfund. | | De förslag som Kyrkoberedningen lagt fram har ett sådant syfte. | | Förslagen har emellertid mött kritik från rättsliga synpunkter. | | | | | | Religionsfriheten | | Ett framträdande inslag i den kritik som har riktats mot Kyrko- | | beredningens förslag är att det ger en särställning| | som med hänsyn till religionsfriheten inte kan godtas. Kritiken | | grundas bl.a. på att enligt förslaget skall få en| | inte obetydlig normgivningskompetens och på att statens anspråk | | på skall komma till uttryck i en särskild lag. | | I regeringsformen tillförsäkras medborgarna vissa grundläggande | | fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 § är varje medborgare gent-| | emot det allmänna tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet. Därmed | | avses enligt bestämmelsen frihet att ensam eller tillsammans | | med andra utöva sin religion. Medborgarna är också enligt den när-| | mast följande bestämmelsen i regeringsformen gentemot det | | allmänna skyddade mot tvång att ge till känna sin åskådning i | | religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund. | | Den rättsliga reglering av förhållandet mellan staten och Svenska| | kyrkan som vi nu föreslår innebär inte att någon hindras att utöva| | sin religion. Inte heller innebär den att någon skall tvingas | | att ge sin religiösa åskådning till känna eller att tillhöra ett| | trossamfund. Den kan följaktligen enligt regeringens | | uppfattning inte anses oförenlig med regeringsformens bestäm- | | melser om religionsfriheten. | | | | | -------------------------------------------------------------------- | normgivningsmakt | | Kritiken mot Kyrkoberedningens förslag gäller bl.a. den förening| | med staten och det allmänna som för del följer | | med att kyrkan genom kyrkomötet får meddela föreskrifter i | | konstitutionell mening. Det hävdas att ett förverkligande av | | detta förslag leder till att framstår som en del | | av det allmänna. Detta sker genom att normgivningskompetens | | härleds från regeringsformen och att kyrkomötets och andra | | kyrkliga organs rätt att meddela föreskrifter är delegerad från | | . Förslaget har också gett anledning till farhågor om | | att församlingarnas självstyrelse skulle kunna gå förlorad och | | lämna plats för en mera uttalad centralstyrning inom Svenska | | kyrkan. | | En utgångspunkt för regeringen när det gäller förändrade relationer| | mellan staten och är att den allmänna sam- | | hällsutvecklingen har lett till att den särställning som Svenska| | kyrkan intar i förhållande till staten numera framstår som i viss| | mån otidsenlig. Staten har i ett modernt samhälle inte någon | | anledning att särskilt gynna ett visst trossamfund. Staten bör i| | stället så långt möjligt hålla sig neutral i förhållande till de| | olika trossamfunden. En från delegerad behörighet för| | ett visst trossamfund att meddela rättsligt bindande före- | | skrifter för dess organisation och verksamhet är givetvis svår | | att förena med en sådan principiell inställning till förhållandet| | mellan staten och trossamfunden. I detta hänseende finns det | | enligt vår mening en berättigad kritik mot beredningens förslag.| | Men om man överger tanken på en konstitutionellt grundad rätt för| | kyrkomötet att meddela föreskrifter, bortfaller också i allt vä-| | sentligt grunderna för den framförda kritiken. | | I enlighet med detta bör enligt regeringens mening en omgestalt-| | ning av förhållandet mellan staten och ges en | | något annorlunda innebörd i konstitutionellt hänseende än vad | | Kyrkoberedningen har föreslagit. I första hand bör skillnaden | | visa sig i att får reglera sina angelägenheter i | | andra former än genom normgivning i regeringsformens mening. | | kyrkomöte anser att det finns uppenbara fördelar med en| | sådan ordning. Genom att normgivningskompetens inte delegeras | | från till kyrkomötet blir konsekvenserna enligt | | kyrkomötets mening, att får en tydligare | | självständighet och att organisatoriska | | uppbyggnad i stället säkras genom en grundlagsmässigt förankrad | | lag om . | | I lag bör det således finnas föreskrifter om | | grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad. Bl.a. | | bör det där anges att församlingarna och stiften ansvarar lokalt| | och regionalt för kyrkans verksamhet och att det skall finnas | | ett kyrkomöte som företrädare för helheten. Därmed framgår också be-| | slutssystemet av en sådan lag. Vi återkommer till frågan om vad | | en sådan lag bör innehålla i övrigt (avsnitt 4.2). | | Det har framförts farhågor för att den lokala självstyrelsen skulle| | gå förlorad om egna organ i stället för | | beslutar vilka regler som skall gälla i fråga om organisation | | och verksamhet. | | Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att utgå från| | att det skulle föreligga någon motsatsställning mellan Svenska | | kyrkans delar och dess centrala organ. Remissopinionen ger | | inte någon anledning att befara några förändringar på detta område.| | Tvärtom understryks genomgående värdet av den lokala | | självstyrelsen med folkvalda som beslutar om utdebitering och | | verksamhetsinriktning inom ramen för de grundläggande | | bestämmelserna om samt nödvändigheten att värna | | detta också . Den starka känsla med vilken den egna | | församlingens kyrka och verksamhet omfattas på många håll framstår| | under dagens förhållanden också som den i många hänseenden | | viktigaste av tillgångar. Under alla förhållanden| | är ett engagemang av detta slag en oundgänglig grund för att | | kyrkan i det långa loppet skall kunna vidmakthålla en | | livskraftig verksamhet. Ett sådant engagemang förutsätter att man| | lokalt beslutar om den egna verksamheten. Vi kan inte se att | | det finns någon önskan att rubba dessa förutsättningar. | | Naturligtvis finns det också behov av gemensamma organ och | | regelsystem. Vi menar att man måste kunna räkna med att detta | | behov skall kunna tillgodoses i former som kyrkan själv - och | | inte staten - råder över. Någon delegering av | | normgivningskompetens behövs därmed inte. | | | | | | Konstitutionellt skydd för trossamfund | | Frågan om ändrade relationer mellan staten och | | väcker också frågan om behovet av konstitutionella garantier för| | kyrkans rättsliga villkor i allmänhet. | | Detta gäller emellertid inte bara . Även för andra| | trossamfund gör sig behovet av stabilitet i fråga om de rättsliga| | förutsättningarna för verksamheten märkbart. Kyrkoberedningens för-| | slag innebär att nya konstitutionella garantier skall skapas för| | alla trossamfunds rättsliga ställning. | | Såvitt gäller finns särskilda regler om hur| | föreskrifter får meddelas. Dessa regler är intagna i övergångsbe-| | stämmelserna till regeringsformen. | | Den nuvarande regleringen innebär i första hand att lagstiftning| | i kyrkliga ämnen skall komma till efter medverkan av kyrkomötet.| | Kyrkomötets inflytande över normgivningen kan därvid vara något | | olika beroende på ämnet. Vidare innebär regleringen att den | | särskilda ordning, i vilken huvudbestämmelserna i | | riksdagsordningen stiftas, gäller även i fråga om grundläggande | | bestämmelser om som trossamfund och om kyrkomötet| | som en församling av valda ombud för . I fråga om | | kyrkans inre liv är rätten att meddela föreskrifter väsentligen | | överlämnad till kyrkomötet. Därtill är regeringens förordningsmakt på| | visst sätt begränsad när det gäller kyrkliga ämnen. | | I fråga om andra trossamfund än finns inte några | | särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana | | trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens | | allmänna bestämmelser. Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till| | föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden| | inbördes. De skall då enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas| | genom lag. Som framgår av Kyrkoberedningens betänkande stämmer | | dock ett sådant civilrättsligt betraktelsesätt inte alltid överens| | med trossamfundens önskemål. | | | | | | Behovet av förändring | | Det är inte tillfredsställande att reglerna om normgivning som | | avser återfinns i övergångsbestämmelserna till | | regeringsformen. Kyrkoberedningens förslag går ut på att konsti-| | tutionella regler om normgivning angående och | | andra trossamfund skall föras in i själva regeringsformen. | | Syftet är att skapa garantier för att de rättsliga | | förutsättningarna för samfundens verksamhet blir mer stabila. | | Kyrkoberedningen har begränsat sitt förslag till det | | konstitutionellt nödvändiga och det som kan anses påkallat med | | hänsyn till och övriga trossamfunds behov av | | långsiktigt tryggade rättsliga villkor. Beredningens bedömning av| | vad som behöver regleras i regeringsformen är beroende av | | förslaget att normgivningsmakt skall överlämnas till Svenska | | kyrkan. Vi har föreslagit en annan lösning i form av ett rent | | inomkyrkligt regelsystem. Det blir då inte aktuellt att föra in | | någon regel i regeringsformen som gäller överlåtande av norm- | | givningsmakt till . Någon anledning att föra in | | ett nytt 14 kap. i regeringsformen finns därmed inte längre. | | Föreskrifter om statens normgivning beträffande | | och andra trossamfund bör i stället placeras i regeringsformens | | 8 kap. tillsammans med övriga bestämmelser om lagar och andra | | föreskrifter. | | Det framstår enligt regeringens mening som riktigast att i | | principiell överensstämmelse med Kyrkoberedningens förslag föra in| | en ny kategori föreskrifter i regeringsformens regler om | | normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund. Detta låter | | sig göras på ett naturligt sätt, eftersom den tidigare 8 kap. 6 §| | regeringsformen upphörde att gälla . I dess | | ställe kan en bestämmelse om normgivning angående trossamfund | | föras in. | | | | | | Skyddets innebörd | | Behovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska | | kyrkan och andra trossamfund betingas av samfundens egenart | | som trossamfund. Det konstitutionella skyddet bör syfta till | | att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet| | som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig | | särställning i andra hänseenden. och andra | | trossamfund skall med andra ord liksom kunna beröras | | av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig | | lagstiftning. Det kan t.ex. gälla arbetsrättslig lagstiftning. På| | denna punkt sker alltså ingen förändring. Däremot är det som | | kyrkomötet har påpekat så, att det blir de nya föreskrifterna om| | trossamfund i regeringsformen (8 kap. 6 §) som kommer att utgöra| | grunden för den särskilda normgivningen om | | förhållanden i stället för föreskrifterna i 8 kap. 2 § regerings-| | formen om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. En | | sådan ny grundlagsbestämmelse skall kunna ge utrymme för att | | betrakta som helhet som ett självständigt rättssu-| | bjekt som församlingar och stift var för sig kan vara | | självständiga rättssubjekt. Den närmare regleringen av detta får| | göras i den särskilda lagen om . | | En bestämmelse i regeringsformen bör slå fast att särskilda före-| | skrifter om och andra trossamfund får beslutas | | endast i form av lag. Det finns däremot inte något konstitu- | | tionellt behov av att i grundlag skriva in att det skall | | finnas en särskild lag om . Beredningens förslag på| | denna punkt synes till stor del betingat av tanken på att genom | | en sådan lag överlämna normgivningsmakt till . | | Grundlagsskyddet för enligt beredningens förslag | | innebär att normgivning om kyrkan skall ha formen av lag. Detta | | är också innebörden av vårt förslag. Om det finns en eller flera| | lagar om och andra trossamfund är utan betydelse | | ur renodlat konstitutionell synvinkel. Det finns dock andra | | skäl som talar för en särskild lag om . | | Förutom kravet på lagform för normgivning om trossamfund består det| | konstitutionella skyddet för lagstiftningen om | | och de övriga trossamfunden enligt beredningens förslag i att de| | former som är föreskrivna för ändringar av huvudbestämmelserna i| | riksdagsordningen skall iakttas vid beslutande av en lag om | | och grundläggande föreskrifter om andra trossam- | | fund. Denna ordning kan såvitt gäller sägas utgå | | från vad som gäller enligt övergångsbestämmelserna till | | regeringsformen. | | Förslaget rymmer en betydande garanti för att lagregler om | | och övriga trossamfund inte skall utsättas för | | återkommande ändringar på ett sätt som rubbar stabiliteten i de | | rättsliga förutsättningar under vilka samfunden verkar. En sådan| | garanti framstår enligt vår uppfattning som motiverad i fråga om| | alla trossamfund, låt vara att behovet nu kan anses särskilt | | framträdande beträffande . Även med tanke på | | önskemålet att staten så långt möjligt skall behandla alla tros-| | samfund lika i rättsligt hänseende är det lämpligt att det sär- | | skilda förfarandet görs tillämpligt i fråga om alla föreskrifter om| | trossamfund. I samma riktning talar att man med en sådan | | utformning av reglerna undgår det gränsdragningsproblem som an- | | nars uppstår när det gäller att avgöra vilka föreskrifter om tros-| | samfund som skall anses vara grundläggande. | | I 8 kap. 13 § regeringsformen finns bestämmelser om utrymmet för| | regeringen att meddela föreskrifter i form av förordningar i | | fråga om sådan lagstiftning som här är aktuell. Innehållet i en | | kommande lagstiftning om och andra trossamfund | | blir sådant att det inte kommer att finnas något praktiskt | | utrymme eller behov för regeringen att genom förordningar med | | stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen meddela föreskrifter som rör| | eller andra samfunds inre liv. Det framstår | | därför som obehövligt att tynga regeringsformen med föreskrifter| | som uttryckligen skär av denna möjlighet. -------------------------------------------------------------------- | Andra grundlagsfrågor | | Enligt regeringsformen är församlingarna inom i | | dag kyrkliga kommuner. Enligt Kyrkoberedningens förslag skall | | kommunstatusen upphöra. Detta har kritiserats inte minst från | | församlingarnas sida. Vi uppfattar kritiken som att man vill | | värna om den trygghet som ligger i den på grundlag fästa | | juridiska associationsformen för församlingarna. | | har i sitt | | yttrande framhållit att det inte är ställningen som kyrkliga | | kommuner som förbundet vill värna om utan de värden som | | kommunstatusen innebär, nämligen den demokratiskt förankrade | | lokala självstyrelsen. Denna av ett stort antal församlingar | | framförda uppfattningen måste i och för sig respekteras. | | finns det starka skäl för att kommunstatusen bör | | upphöra. | | Ett utmärkande drag för församlingarna är att de som kyrkliga| | kommuner, i likhet med övriga kommuner, är tvångssammans- | | lutningar. Detta innebär att alla som är folkbokförda i landet, | | vare sig de tillhör eller inte, är medlemmar i | | församlingarna. Som en följd härav måste samtliga betala den s.k.| | dissenterskatten, dvs. den del av församlingsskatten som | | beräknas täcka kyrkans kostnader för begravningsväsendet. Detta | | kan inte anses stå i god överensstämmelse med principerna om | | religionsfrihet i regeringsformen. kyrkomöte har | | angett, att det råder en bred enighet inom om | | att dissenterskatten av principiella religionsfrihetsskäl | | behöver tas bort. Eftersom ser sig som en öppen | | folkkyrka och ett nådessamfund är det naturligt att Svenska | | kyrkan önskar ta bort en skatt som innebär att den som valt att | | inte tillhöra kyrkan måste betala en generell procentuell andel | | av kyrkoskatten.