prop · GJ03218 · 1996-01-01 00:00:00 — Vid bedömningen bör hänsyn tas även till kostnaden för att tillhandahålla tjänsterna. Kravet på enhetliga och rimliga priser utgör inget hinder för postoperatörerna att ge olika former av rabatt som exempelvis kan baseras på försändelsens utdelningsadress eller att försändelserna försorterats. På så sätt säkerställs att privatpersoner och företag tillhandahålls en grundläggande postservice oavsett i vilken del av landet de har sitt hemvist samt att den service som erbjuds även i ekonomiskt hänseende är tillgänglig för alla. Detta innebär inte att den postoperatör som tillhandahåller den grundläggande postservicen måste erbjuda service som innebär en distribution från dörr till dörr. Lagtextens begrepp inbegriper en basservice enligt Postens nuvarande utdelningssystem med brevlådesamlingar och befordran av paket till postkontor/lantbrevbärare m.m. Övriga tjänster kan som erbjudas som tilläggstjänster. Det yttersta ansvaret att säkerställa den rikstäckande och grundläggande postservicen ligger hos staten och det åligger staten att se till att det finns ett eller flera företag som tillsammans åstadkommer en rikstäckande postservice. För att detta skall kunna ske på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt är det nödvändigt att staten i sin roll som övervakare av postmarknaden har erforderlig insyn i berörda företags redovisningsprinciper och kostnadskalkyler. Möjligheten att försäkra en försändelse och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot fyller en viktig samhällsfunktion. Utan denna möjlighet är det svårt att bevisa att ett brev verkligen blivit skickat och mottaget eller att innehållet betingar ett visst värde. Regeringen avser att säkerställa den i lagen fastställda grundläggande postservicen i ett avtal mellan staten och Posten. Det bör framgå av avtalet att servicen i normalfallet skall tillhandahållas (helgfri ). Det nya avtalet bör vara femårigt. Avtalet förlängs om ingen uppsägning sker månader före avtalets utgång. Det bör framgå av avtalet att försändelsernas minimi- och maximimått är de som fastställts i Världspostfördraget om brevförsändelser respektive avtal om paket (de senaste fastställda av världspostkongressen i ). De preciseringar av service och kvalitet, vad som avses med daglig service samt antalet hushåll utan daglig service som anges i det nuvarande avtalet bör ingå även i ett nytt avtal. Därutöver bör det framgå att samtliga tjänster skall tillhandahållas med hög tillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan. Ett viktigt servicekrav är att antalet hushåll som saknar daglig postservice inte bör öka. I avtalet mellan staten och Posten anges att ca 1 800 fasta hushåll saknar daglig post- och kassaservice. Denna uppgift grundades på en grov uppskattning. redovisade Posten utfallet av en noggrann kartläggning av antalet hushåll utan service samt en bedömning av förändringar fram t.o.m. . Enligt denna redovisning saknade 1 529 hushåll postservice (vilket bedömdes ha varit oförändrat ). Detta antal bedöms vara oförändrat t.o.m. . Som redovisats tidigare bör det i avtalet mellan staten och Posten framgå att antalet hushåll utan daglig postservice inte bör öka. Avtalet mellan staten och Posten bör utgå från den nya redovisningen. Fördelningen av antalet hushåll utan daglig service per region redovisas i en bilaga till Post- och , Postmarknaden i och rikstäckande kassaservice - en beskrivning . En annan viktig kvalitetsaspekt är i vilken utsträckning brev kommer fram inom utlovad tid. Enligt Postens undersökningar har andelen brev som distribuerats utvecklats enligt följande: -------------------------------------------------------------------- |Typ av brev |1993 |1994 |1995 | -------------------------------------------------------------------- |Brev |96,|96,|96,| -------------------------------------------------------------------- |Ekonomibrev |95,|95,|96,| -------------------------------------------------------------------- Posten skall vidare på samma sätt som anges i det nuvarande avtalet förbinda sig att mot kostnadsbaserad ersättning utföra beredskapsåtgärder för totalförsvaret samt i sin verksamhet ta hänsyn till de funktionshindrades behov av särskilda posttjänster. Ett avtal innebär inte att man kan utesluta att andra operatörer kan komma att tillhandahålla vissa tjänster som ingår i den grundläggande postservicen som måste tillhandahållas av Posten. Detta kan komma att innebära att Posten på grund av minskade intäkter inom de områden där konkurrensen utvecklas anser att dessa tjänster kan tillhandahållas av Posten, i hela eller delar av då det finns ett fungerande alternativ. föreslås upprätthålla den utvidgade grundläggande postservicen utan ersättning bör Posten ges möjlighet att upphöra med de tjänster som säkerställs av andra operatörer. I det fall Posten önskar begränsa sina skyldigheter enligt avtalet skall Posten, så snart de anser det nödvändigt, anmäla detta till regeringen. En förutsättning för en sådan begränsning är dock att motsvarande åtagande avtalas med annan operatör. Ett sådant avtal bör dock ingås endast om operatören långsiktigt kan säkerställa servicen. Som redovisas i följande avsnitt kan Posten vidare bli helt befriad från skyldigheten att tillhandahålla den grundläggande postservicen utan ersättning. Till denna del skall det i det nya avtalet finnas en särskild uppsägningsbestämmelse. Vidare bör nuvarande avtalsparagraf beträffande Postens skyldighet att samråda och informera om ändringar i postnummersystemet ingå i det nya avtalet. Denna skyldighet innebär att Posten åtar sig att samråda med övriga intressenter i postnummersystemet och före genomförandet informera om planerade förändringar i postnummersystemet. Regeringen bör bemyndigas att träffa avtal med om postnummersystemet. Några remissinstanser, bl.a. , pekar på behovet av en precisering av begreppen i lagen. Regeringen delar inte denna bedömning. Det ankommer emellertid på med sina kunskaper om postmarknaden och inom ramen för sin tillsynsverksamhet, att tolka innebörden av de olika begreppen och utge kompletterande föreskrifter. skall bedöma huruvida operatörernas verksamhet bedrivs i enlighet med de krav som anges i lagen. Myndigheten bör även ta ställning till om det kan finnas behov av att närmare definiera begreppen. 6.2 Ersättning för upprätthållande av grundläggande postservice -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det är regeringens avsikt att Posten i | | det nya avtalet skall åta sig att tillhandahålla den | | grundläggande postservicen utan ersättning. | | Om förhållandena på postmarknaden förändras så att Posten inte| | längre förmår upprätthålla denna service bör bolaget befrias från| | denna förpliktelse i avtalet eller få ersättning för denna. | | bör i ett sådant fall upphandla den | | grundläggande postservicen. Regeringen kommer då att återkomma | | till med förslag om att de tillståndspliktiga postope-| | ratörerna skall åläggas genom en särskild lag att betala en avgift| | som skall finansiera denna service. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att ett bemyndigande intas i lagen för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om skyldighet för tillståndspliktiga operatörer att betala en avgift för upprätthållande av den grundläggande postservicen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till en solidarisk finansiering av den grundläggande postservicen om behov skulle uppstå. Några anser att finansieringen skall ske via statsbudgeten. Vissa instanser påpekar behovet av en djupare analys av förslaget.Hovrätten för och Kammarrätten i anser att avgiften torde vara en skatt. Skälen för regeringens bedömning: utgår ingen ersättning till Posten för att upprätthålla den grundläggande postservicen. ansåg före bolagiseringen att Posten hade förutsättningar att upprätthålla den servicen utan ersättning. I samband med bolagiseringen av anförde regeringen dock att en förändrad konkurrenssituation kunde komma att innebära att Postens förmåga att tillhandahålla den grundläggande postservicen försämrades. Det kunde mot denna bakgrund visa sig nödvändigt att framöver ändra systemet med anmälningsplikt till ett tillståndssystem. Möjlighet ges då att ålägga postoperatörer vissa uppdrag eller avgiftsbelägga postverksamheten som ett medel att uppnå de politiska mål som ställs på postverksamheten. Alla postoperatörer kunde med ett sådant system solidariskt vara med och bidra till den grundläggande postservicen (prop. 1993/94:38 s. 69). I förra årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7, bet. 1994/95:TU25, rskr. 1994/95:376) aviserade regeringen att den hade för avsikt att utreda möjligheterna till en solidarisk finansiering av de regionala och sociala kostnaderna i samband med upprätthållandet av en fungerande postservice genom avgifter från samtliga operatörer som är verksamma på marknaden. Kostnaden för Posten att upprätthålla den grundläggande postservicen i hela landet är mycket svår att beräkna. I departementspromemorian Postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44) redovisades att det dåvarande hade beräknat kostnaden för att tillhandahålla rikstäckning och övernattbefordran till i storleksordningen . framhölls att Postens rikstäckande nät och förmåga att tillhandahålla totallösningar för sina kunder var av betydande värde. Denna beräkning har ifrågasatts av olika parter men skall ses som ett första försök att beräkna kostnaden för den grundläggande postservicen. Det saknas en vedertagen princip för att beräkna kostnaderna för s.k. services (grundläggande posttjänster) på postområdet såväl i som internationellt. Även om man delvis kommit längre på teleområdet så finns motsvarande problem där. Det finns i princip två metoder att finansiera de icke kommersiellt lönsamma delarna av den grundläggande servicen: korssubventionering (t.ex. från monopolsektorer) eller bidrag (via statsbudgeten eller någon form av fond som täcks med avgifter från operatörer på marknaden). är ett av de få länder i världen som inte valt att låta en formell monopolsektor finansiera den grundläggande postservicen. Förutom har , och avskaffat tidigare monopol. Ett stort antal länder har trots en monopolsektor (vilka tjänster som omfattas av monopolet skiftar mellan olika länder) inte lyckats uppnå lönsamhet totalt sett för postverksamheten utan underskotten täcks på olika sätt via statsbudgeten. Oavsett vilken metod som valts för att finansiera den grundläggande postservicen saknas allmänt accepterade beräkningsmetoder som går att tillämpa i praktiken. På flera håll har försök gjorts att uppskatta kostnaden. I skall kostnaden för services redovisas av den offentliga postoperatör som är ansvarig för denna service. De genomförda beräkningarna i har dock ifrågasatts såväl nationellt som internationellt. Att garantera själva rikstäckningen utgör i sig inget problem då det alltid finns operatörer som är beredda att utföra de olika tjänsterna. Ett praktiskt exempel är de nationella expresstjänsterna vilka tillhandahålls i hela landet av operatörer på frivillig basis. Det är dock kravet på rimliga respektive enhetliga priser som utgör de avgörande restriktionerna. Det har i andra länder visat sig att det är lätt att få en operatör som åtar sig att befordra brev över hela landet. Emellertid kan de kunder som vill ha ett brev distribuerat till en mindre, avlägsen ort komma att avkrävas ett pris som i praktiken gör det omöjligt att utnyttja tjänsten. Utgångspunkten för en beräkning av den kostnad som Posten bör få ersättning för är den grundläggande postservice som bolaget förbinder sig att utföra och de intäkter respektive kostnader detta genererar. Ett teoretiskt angreppssätt är att jämföra den postservice som åläggs bolaget med de tjänster och villkor bolaget skulle antas tillhandahålla av strikt affärsmässiga skäl. Det är dock förenat med stora svårigheter att faktiskt beräkna denna kostnad , t.ex. vilken prisstruktur som är den företagsekonomiskt optimala. En återkommande synpunkt är att en enhetlig prissättning för enstaka försändelser är en riktig prissättning även ur bolagets perspektiv. Frågan är dock på vilken nivå bolaget skulle sätta priserna. Vidare återstår frågan om vissa mer avlägsna delar av landet skulle förlora den dagliga servicen etc. Sist men inte minst ställer denna typ av beräkningar mycket stora krav på Postens redovisningssystem och dess kalkylmetoder. Posten är och kommer under överskådlig framtid att vara den helt dominerande aktören på den traditionella postmarknaden. Det avgörande hotet mot distributionen av fysiska postförsändelser kommer i första hand från nya kommunikationsformer. De övriga operatörer som agerar på brevmarknaden, dvs. den delmarknad för vilken hade ensamrätt, kommer troligen även fortsättningsvis att hantera begränsade volymer. Detta innebär dels att dessa operatörer troligen inte kommer att innebära något större hot mot Postens förmåga att upprätthålla den grundläggande postservicen, även om de inom vissa segment kan bli förhållandevis stora, dels att underlaget för eventuella avgifter från dessa operatörer till statskassan för att finansiera servicen blir obetydligt. Det finns dock inga garantier för att dessa förhållanden kommer att råda . Statsmakterna bör därför säkerställa att en grundläggande postservice upprätthålls långsiktigt. Det är regeringens avsikt att Posten i det nya avtalet skall åta sig att tillhandahålla den grundläggande postservicen utan ersättning. Skulle det emellertid visa sig att förhållandena på postmarknaden förändras i sådan omfattning att Posten inte kan upprätthålla denna service genom kors- subventionering från de lönsamma till de olönsamma delarna av nätet bör avtalet ändras så att bolaget befrias från plikten att tillhandahålla den grundläggande postservicen eller ges ersättning för denna. Det nya avtalet kommer att ge Posten en möjlighet att, när som helst säga upp avtalet i den delen om bolaget inte kan upprätthålla den grundläggande servicen. uppsägningstid skall därvid gälla. Det får förutsättas att Posten kan redovisa erforderliga grunder för uppsägningen. Om det blir aktuellt med någon form av ersättning till en eller flera postoperatörer för den grundläggande postservicen bör denna enligt regeringens mening finansieras genom en avgift som tas ut av de operatörer som är tillståndspliktiga enligt postlagen. I departementspromemorian föreslås att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att föreskriva om skyldighet för den som bedriver tillståndspliktig postverksamhet att betala en avgift för att säkerställa den grundläggande postservicen. Syftet med förslaget är att skapa förutsättningar att vid behov snabbt kunna inrätta ett system med solidarisk finansiering av den grundläggande postservicen. I promemorian förutskickas att den föreslagna avgiften kan vara att bedöma som en skatt i regeringsformens mening. Frågan borde därför övervägas ytterligare vid den fortsatta beredningen av ärendet. I regeringsformen (RF) definieras inte begreppen skatt och avgift närmare. I förarbetena utvecklar dock departementschefen skillnaderna något och uttalar att (prop. 1973:90 s. 213) en skatt karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Det uttalas vidare (a. prop s. 219) att man i allmänhet har att göra med en avgift i RF:s bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. För den avgift som tas ut av postoperatörerna utgår ingen motprestation, vare sig direkt till den avgiftsbetalande operatören eller till branschen som helhet i form av bidrag eller i annat näringsreglerande syfte. Avgiften är i stället avsedd att finansiera ett viktigt samhällsintresse som kommer enskilda och företag i hela landet tillgodo. En avgift som tas ut på detta sätt är därmed att betrakta som en skatt. Som en följd härav måste de närmare formerna för uttaget, skattesats m.m. bestämmas genom lag. Det föreligger inte heller någon möjlighet för att delegera sin beslutsbefogenhet i detta avseende. Promemorians förslag är således inte förenligt med regeringsformen. Regeringen avser därför inte att gå vidare till med promemorians förslag i denna del. Med hänsyn till de konstitutionella förutsättningarna för den avsedda avgiften kommer regeringen inte nu att lägga fram något förslag om en avgiftsfinansiering av den grundläggande postservicen. Skulle det visa sig att förhållandena på postmarknaden förändras i sådan omfattning att Posten kan upprätthålla denna service utan ersättning och därför sagt upp avtalet i den delen avser regeringen dock att återkomma till med förslag om en särskild skattelag. En sådan lag kommer enligt regeringens nuvarande bedömning att innebära en skyldighet för de enligt postlagen tillståndspliktiga postoperatörerna att betala en avgift för att säkerställa den grundläggande postservicen och innehålla erforderliga bestämmelser om avgiftsuttaget m.m. Avgiften bör tas ut i förhållande till operatörens omsättning eller på annan likvärdig objektiv grund. För att närmare kunna bestämma avgiftsuttaget måste de tillståndspliktiga operatörer som vill komma i fråga vid en upphandling, vid behov särredovisa intäkter och kostnader för de tjänster som enligt postlagen är hänförliga till den grundläggande servicen. skall i denna situation upphandla den grundläggande postservicen i likhet med vad som föreslås i denna proposition rörande den rikstäckande kassaservicen. 6.3 Bedrivande av postverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Tillståndsplikt införs för den som vill | | bedriva postverksamhet i . Kravet på tillstånd möjliggör en| | förhandsgranskning av de företag som ansöker om tillstånd. | | Kraven på den som bedriver postverksamhet skall vara desamma | | som gäller enligt 5 § postlagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till ett tillstånds- förfarande eftersom det innebär en bättre kontroll av marknaden och en säkerhet för postoperatörernas kunder. , , och m.fl. ifrågasätter dock behovet av den föreslagna tillståndsplikten. De anser att dagens system med anmälningsplikt tillgodoser dessa krav. Vidare anser vissa remissinstanser att ett tillståndskrav kan utgöra ett etableringshinder och att detta är en främmande företeelse på en avreglerad marknad. Skälen för regeringens förslag: Enligt postlagen får postverksamhet bedrivas först efter anmälan hos . Med postverksamhet avses i lagen regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket. Brev avser adresserade postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpningen av lagen. Med paket avses adresserade postförsändelser som väger mer än 2 men högst . Postverksamhet skall bedrivas enligt förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Verksamheten står under tillsyn av . Väl fungerande postkommunikationer spelar en stor roll såväl för samhällsfunktioner av skilda slag som för företag och privatpersoner i hela landet. Det är också nödvändigt att kunna anförtro postbefordringsföretag särskilda samhällsuppgifter, t.ex. medverka vid allmänna val samt ombesörja delgivning och vissa uppgifter i samband med folkbokföring. Det är visserligen i huvudsak Posten som anförtrotts dessa uppgifter. Kretsen av företag som har möjlighet att åta sig sådana uppgifter kan emellertid komma att vidgas. Postbefordringsföretag befordrar också sammantaget stora ekonomiska värden. Det är därför av väsentlig betydelse att de företag som verkar på brevmarknaden uppfyller de krav som lagen ställer och att allmänheten kan lita på detta. Det finns anledning i sammanhanget att nämna att den anmälan som sker hos felaktigt har uppfattats som en form av auktorisation av det anmälda företaget. Enligt den gällande ordningen skall myndigheten inte utföra någon särskild kontroll i förväg av företaget i fråga. En sådan kontroll sker i form av myndighetens fortlöpande tillsyn. Om ett sådant företag inte har vilja eller förmåga i olika avseenden att upprätthålla de krav lagen ställer på bedrivande av postverksamhet kan företaget orsaka stor skada för sina kunder. Om flera sådana företag tillåts etablera sig på marknaden kan detta även få till följd att den enskildes förtroende för postföretagens förmåga att bedriva postverksamhet undergrävs. Den möjlighet som nu har att med vitesförelägganden upprätthålla efterlevnaden av postlagen är inte en tillräckligt effektiv metod för att förebygga uppkomsten av oseriös verksamhet. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att kunna förhindra att oseriösa företag alls träder in på marknaden. Det nuvarande anmälningsförfarandet bör därför ersättas med ett krav på tillstånd för den som vill bedriva postverksamhet. Med en tillståndsplikt skapas bättre förutsättningar att upprätthålla den enskilde kundens förtroende för postföretagens förmåga att bedriva postverksamhet som den som avser att bedriva sådan verksamhet i förväg får bättre kännedom om vilka krav som ställs på verksamheten. Det kan i detta sammanhang nämnas att postförmedling i får bedrivas endast efter koncession av statsrådet. För att koncession skall beviljas krävs bl.a. att den sökande uppenbart kan sköta regelbunden postförmedling. Syftet med ett krav på tillstånd är således huvudsakligen att genom en förhandsgranskning pröva om de företag som ansöker om tillstånd har förutsättningar att uppfylla lagens krav på tillförlitlighet vid befordran av försändelser och upprätthålla skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet. Det skall däremot inte ingå i tillståndsprövningen att göra bedömningar av företagets affärsmässiga förutsättningar att agera i konkurrens med andra aktörer. Detta är förutsättningar som det ankommer på företaget självt att bedöma på sedvanliga kommersiella grunder. Det finns emellertid inte något skäl att förändra kraven på den som bedriver postverksamhet. Förutsättningarna för att beviljas tillstånd skall således vara desamma som gäller enligt 5 § postlagen för att få bedriva postverksamhet. När det gäller frågan om ett tillstånd bör kunna förenas med villkor har ansett att en sådan möjlighet bör övervägas. Möjligheten för tillståndsmyndigheten att föreskriva villkor vid tillståndsgivning har flera fördelar, bl.a. när det gäller samordningen av tillgången till den postala infrastrukturen. Regeringen anser emellertid att det nu är för tidigt att införa en sådan möjlighet. När flera företag av någon betydenhet finns etablerade på marknaden kan det finnas skäl att på nytt överväga frågan. Om tillståndshavaren bedriver verksamheten i strid med lagen eller med föreskrifter som meddelats med stöd av lagen kan tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället meddela varning. Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur avveckling av verksamheten skall ske. 6.4 Ingripande mot den som saknar tillstånd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Straffbestämmelser införs inte i lagen.