prop · GJ03150 · 1996-01-01 00:00:00 — ------------------------------------------------------ Slopat schablonavdrag m.m. -198 ------------------------------------------------------ Allmän sjukförsäkringsavgift +66 ------------------------------------------------------ Karensdag och sänkta ersättningsnivåer +37 ------------------------------------------------------ Sänkt pensionsnivå +32 ------------------------------------------------------ ISURV +12 ------------------------------------------------------ Höjt pensionstillskott/Särskilt +8 grundavdrag ------------------------------------------------------ Företagsskatt +74 ------------------------------------------------------ Allmänna egenavgifter -140 ------------------------------------------------------ Vårdnadsbidrag +30 ------------------------------------------------------ Föräldraförsäkring -20 ------------------------------------------------------ Barnomsorgsgaranti +12 ------------------------------------------------------ Återreglering vårdnadsbidrag -60 ------------------------------------------------------ Reformerad arbetslöshetsförsäkring -36 ------------------------------------------------------ Återreglering av kvittning av underskott +40 ------------------------------------------------------ Summa: -143 ------------------------------------------------------ De tidigare beslutade () och de nu föreslagna regleringarna (-) uppgår sammanlagt till , vilket be- räknas motsvara en reducering av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av . Till detta kommer den föreslagna skatteadministrationsersättningen om . 7.4 Kommunsektorns utveckling fram Nedanstående kalkyl utgör en av delkomponenterna vid beräkningen av utgiftstaket för den offentliga sektorn, se avsnitt 4.5. I den beräkning som här redovisas ingår varken utjämningsavgiften för kommuner och landsting eller utjämningsbidraget till kommuner och landsting, båda uppgående till . Detta har betydelse för utgifts- respektive inkomstnivån i kalkylen men däremot inte för beräkningen av kommunsektorns finansiella ställning. De kommunala utgifterna beräknas motsvara drygt hälften av de statliga utgifterna eller ca en fjärdedel av BNP. Även inkomsterna motsvarar omkring en fjärdedel av BNP. Den största andelen av inkomsterna utgörs av skattemedel. Kom- munalskatten utgör enligt preliminära uppgifter av den totala skattekvoten på . Det genomsnittliga skatteuttaget i kommuner och landsting uppgår år och i de kyrkliga kommunerna till av de beskattningsbara inkomsterna. Bedömningen av kommunsektorns finansiella utveckling som redovisas i detta avsnitt baseras på de antaganden som görs i finansplanen. En utgångspunkt för beräkningarna är att det genomsnittliga kommunala skatteuttaget blir detsamma som . Den kommunala konsumtionsvolymen bedöms vara oförändrad jämfört med . minskar den enligt kalkylen . därefter förväntas inga ytterligare neddragningar av konsumtionsvolymen. väntas kommunsektorns finansiella sparande uppgå till - . Enligt kalkylen ökar konsumtionen i löpande priser mer än skatteinkomsterna mellan och och det finansiella sparandet väntas bli ungefär -för att därefter för- bättras under slutet av perioden. Tabell 7.4 Kommunsektorns finanser1 åren , löpande priser ---------------------------------------------------- 1996 1997 1998 1999 2000 2001 ---------------------------------------------------- Inkomster ---------------------------------------------------- Skatt 275,1 275,0 284,9 299,8 314,1 329,8 ---------------------------------------------------- Bidrag från stat och ---------------------------------------------------- socialförsäkrings- ---------------------------------------------------- sektor 75,6 75,4 74,1 74,0 74,1 74,3 ---------------------------------------------------- Övrigt 53,9 55,1 57,0 59,1 61,2 63,5 ---------------------------------------------------- Summa 404,6 405,5 416,0 432,8 449,4 467,6 ---------------------------------------------------- ---------------------------------------------------- Utgifter ---------------------------------------------------- Transfereringar 75,5 75,5 77,9 80,3 82,8 85,0 ---------------------------------------------------- Konsumtion 303,3 314,0 321,4 329,3 340,3 351,7 ---------------------------------------------------- Investeringar 26,2 26,7 27,1 28,1 29,2 30,3 ---------------------------------------------------- Summa 404,9 416,2 426,3 437,7 452,3 467,0 ---------------------------------------------------- Konsumtion2, % -1,0 0,0 -0,9 -0,7 0,0 0,0 ---------------------------------------------------- ---------------------------------------------------- Finansiellt ---------------------------------------------------- sparande -0,3 - - -4,9 -2,9 0,5 10,7 10,3 ---------------------------------------------------- 1 Utjämningsavgiften för respektive utjämningsbidraget till kommuner och lands- ting om ingår inte i kalkylen. 2 Fasta priser Anm. På grund av avrundningar summerar inte alltid delarna exakt till total- summan. Kommunsektorns totala inkomster förväntas öka med i löpan- de priser, eller i genomsnitt, . I relation till BNP utgör detta en minskning från till . Sektorns skatteinkomster förväntas i löpande priser öka med i genomsnitt och bedöms utgöra av de totala inkomsterna . De generella statsbidragen bedöms vara nominellt oförändrade , med undantag för regleringar enligt finansieringsprincipen m.m. Deras andel av de totala inkomsterna beräknas minska marginellt och uppgå till . Utgifterna beräknas i löpande priser öka från till , eller med . Mätt i relation till BNP innebär detta en minskning från . De kommunala trans- fereringarna till hushållen väntas öka med i löpande priser . Kommunernas utgifter för socialbidrag bedöms i löpande priser minska till följd av att antalet flyktingar förväntas minska. därefter bedöms socialbidragsutgifterna öka något. Pensionsutbetalningar till tidigare anställda, ränteutgifter och transfereringar till företag är exempel på transfereringar som bedöms öka. Löneökningstakten beräknas bli något högre inom den kommunala sektorn än inom näringslivet fram till och med . Åren därefter väntas löneökningstakten- bli lika hög eller något lägre. Den kommunala konsumtionen bedöms öka i löpande priser. I fasta priser förväntas den dock vara oförändrad , för att därefter minska . Den oförändrade konsumtionsvolymen beror på att hänsyn har tagits till att regeringen aviserat förslag om ett ökat antal utbildningsplatser inom den kommunala vuxenutbildningen. och antas konsumtionsvolymen vara oförändrad. Investeringarna bedöms öka något i löpande priser. Regeringen har i avsnitt 7.3.4 aviserat ett förslag om att införa ett kommu- nalt balanskrav som innebär att kommunernas och landstingens budgetar skall upp- rättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Balanskravet gäller resultatet definierat enligt redovisningspraxis. Ett positivt resultat kan vara förenligt med ett underskott i det finansiella sparandet bl.a. beroende på investeringsnivån. Med utgångspunkt i det finansiella sparande som redovisats ovan kan en bedömning göras av det förväntade resultatet enligt kommuners och landstings resultaträkning. Det finns dock vissa osäkerheter i dessa beräkningar. Det är t.ex. svårt att beakta olika periodiseringar som görs i den kommunala redovisningen. Sammantaget bedömer dock regeringen att kommuner och landsting som helhet har förutsättningar att uppnå det aviserade balanskravet. 7.4.2 Den kommunala verksamheten Den kommunala verksamheten påverkas av många faktorer. De yttre ramarna anges av sektorns inkomster. Hur resurserna därefter fördelas på olika delverksamheter och vilken total omfattning den har beror bl.a. på sektorns åtaganden, politiska ambitioner, befolkningens storlek och sammansättning samt produktiviteten. När befolkningens storlek och sammansättning förändras påverkas också behovet av eller efterfrågan på kommunala tjänster. För att spegla den behovsförändring av kommunalt finansierade tjänster som beror på demografin har och gjort s.k. baskalkyler. Dessa har redovisats bl.a. i (SOU 1995:4). Utgångspunkten i dessa kalkyler är att standarden på de kommunala tjänsterna är oförändrad. Förutom befolkningsutvecklingen tas också hänsyn till redan fattade beslut och gjorda åtaganden. Ingen hänsyn tas dock till möjligheterna att höja produktiviteten eller effektiviteten. Enligt baskalkylen beräknas behoven av verksamhet öka med i genomsnitt för kommunerna och för landstingen. Behoven beräknas öka i en betydligt lägre takt än före detta år. Behovsutvecklingen för de enskilda verksamhetsområdena varierar. Behovet av t.ex. barnomsorg kommer att minska medan behovet av utbildning följer en motsatt utveckling. Kalkylerna över äldre- och handikappomsorg visar på en fortsatt behovsökning. Den av förbunden beräknade behovsutvecklingen kan ställas mot regeringens bedömning att kommunernas och landstingens konsumtion i fasta priser beräknas minska med i genomsnitt respektive . Eftersom behovet av service ökar bl.a. på grund av demografiska förändringar innebär detta att resurserna måste användas på ett mer effektivt sätt för att den ursprungliga servicenivån skall kunna upprätthållas. Det bör emellertid påpekas att en baskalkyl alltid bör tolkas med försiktighet eftersom det är en rad olika faktorer som påverkar utvecklingen. Frågan om servicenivån kan bibehållas beror till stor del på möjligheterna att öka produktiviteten inom den kommunala verksamheten. Analyser som gjorts tyder på att det har skett pro- duktivitetsförbättringar i kommunerna och landstingen efter med negativ produktivitetsutveckling. Det är framförallt inom barnomsorgen samt inom hälso- och sjukvården som produktiviteten har förbättrats. I och med att det har skett produktivitetsförbättringar kommer produktivitetsutvecklingen framöver att utgå från en högre nivå. Erfarenheter visar emellertid att genom t.ex. nya organisations- och styrformer, förbättrad teknik samt konkurrensutsättning är det möjligt att förbättra produktiviteten ytterligare. I detta perspektiv är det viktigt att det kommunala förnyelsearbetet fortsätter för att göra verksamheten bättre och mer kostnadseffektiv. Förutsättningarna för produktivitetsförbättring är olika inom olika verksamhetsområden. Inom t.ex. skolan kan det nya löne- och arbetstidssystemet förväntas ha betydelse för produktivitetsutvecklingen framöver. Den kommunala verksamheten påverkas förutom av förändringar i demografin också av förändrade regler. När beslut fattas om ändrade regler för kommunernas och landstingens verksamhet som medför en förändrad kostnadsnivå tillämpas finansieringsprincipen. Denna innebär att det skall ske en ekonomisk reglering. Principen gäller endast ändrade regler som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Beslut som indirekt påverkar den kommunala ekonomin, t.ex. när reglerna för de statliga transfereringarna förändras, skall beaktas vid bedömningen av kommunsektorns skattefinansierade utrymme. Regeringen avser emellertid att föreslå att nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatteunderlaget eller det kommunala utgiftstrycket, utöver vad som har avi- serats i 118-miljardersprogrammet för att sanera de offentliga finanserna, skall regleras ekonomiskt . Staten lägger därmed en stabil grund för den kommunala verksamheten . Den regelöversyn som har inlett tillsammans med skall fortsätta. I detta arbete görs en genomgång av det statliga regelverket som berör verksamhet. Syftet är att förenkla regler och därigenom minska trycket på de kommunala kostnaderna. Sammantaget innebär finansieringsprincipen och regeringens åtaganden att kommunerna och landstingen ges stabila planeringsförutsättningar . Detta underlättar sådana förändringar och produktivitetsförbättringar inom den kommunala verksamheten som krävs på grund av förändrade behov och strama ekonomiska förutsättningar. Regeringen anser mot den här bakgrunden att det finns förutsättningar för att servicenivån inom den kommunala sektorn skall kunna bibehållas . 7.4.3 Sysselsättningen inom den kommunala sektorn Den kommunala sektorn sysselsätter ungefär en fjärdedel av den totala arbets- kraften. upphörde den expansion av verksamhet som ägt rum . Antalet sysselsatta i kommuner och landsting har minskat med ca 119 000 personer. Den relativa sysselsättningsminskningen i den kommunala sektorn har emellertid varit lägre än i många andra sektorer på arbetsmarknaden. uppgick antalet sysselsatta i kommuner och landsting till ca 1 029 000 personer. Antalet sysselsatta i den kommunala sektorn är därmed på ungefär samma nivå som . Till viss del beror minskningen av att delar av den kommunala verksamheten har förts över till kommunala bolag eller lagts ut på entreprenad utanför sektorn. Av de anställda i den kommunala sektorn utgör kvinnor . Den kommunala sektorns betydelse för sysselsättningen varierar i olika delar av landet. I regionalpolitiska sammanhang delas in i riksområden. stod den kommunala sektorn för av de totalt sysselsatta i riksområdet norra medan den i sysselsatte . Det är rimligt att anta att sysselsättningen i kommunsektorn på utvecklas på ungefär samma sätt som den kommunala konsumtionen eftersom den till största delen består av löner och arbetsgivaravgifter. I bedömningen av kommunsektorns finansiella utveckling beräknas den kommunala konsumtionen i fasta priser endast minska och . Antalet sysselsatta i kommuner och landsting bedöms därför minska och med ca en procent respektive år eller ca 10 000 personer . Antalet avgångar, dvs. de personer som slutat sin anställning i den kommunala sektorn, var av de anställda, vilket motsvarar mer än 100 000 personer. Detta tyder på att den beräknade minskningen av personal på total nivå bör kunna lösas inom ramen för den ordinarie personalomsättningen så att fast anställd personal ej behöver sägas upp. Politiska företrädare för och har i överläggningar med regeringen och 1998 också åtagit sig att verka för att fast anställd personal i möjligaste mån inte sägs upp och hamnar i öppen arbetslöshet. Inom har ett arbete bedrivits med att bedöma syssel- sättningsutvecklingen i kommunsektorn. Arbetet har innefattat dels en kartläggning av den historiska utvecklingen och dels en bedömning av sysselsättningsutvecklingen och på lite . Den historiska utvecklingen kan kort sammanfattas enligt följande. Sedan 1970- talets början har den kommunala verksamheten ökat kraftigt. Den kommunala expansionen bröts . Den kommunala sektorns expansion spelade en stor roll för kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. minskade antalet sysselsatta i den kommunala sektorn. Den lågkonjunktur som drabbade in ledde till att statsmakterna och kommunerna satsade på olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En stor andel av dem som sysselsätts i arbetsmarknadspolitiska åtgärder finns inom den kommunala sektorn. En beräkning har gjorts av den förväntade sysselsättningsutvecklingen inom den kommunala sektorn . Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt i vissa grunddata på kommun- och landstingsnivå samt i vissa antaganden när det gäller balanskrav och samhällsekonomi. Vidare har effekterna av det nya utjämningssystemet beaktats. De resultat som har erhållits med denna beräkningsmetod skiljer sig inte nämnvärt från andra beräkningar som gjorts av sysselsättningseffekterna av t.ex. kommunförbunden. Däremot påvisas vissa strukturella och geografiska mönster när det gäller sysselsättningsutvecklingen. Det nya statsbidrags- och utjämningssystem som gäller fr.o.m. kommer för en del av kommunerna och landstingen att innebära stora förändringar i ekonomiska förutsättningar. För de kommuner och landsting som får mindre intäkter i förhållande till det tidigare systemet kan kostnadsneddragningar bli nödvändiga. De kommuner och landsting som har haft höga statsbidrag i det tidigare systemet har haft utrymme för att hålla en jämförelsevis hög sysselsättningsnivå inom den kommunala sektorn. Dessa kommuner och landsting kan nu bli tvungna att minska sin sysselsättning. Sammantaget innebär detta att anpassningskraven och därmed förändringar i sysselsättningen inom den kommunala sektorn kommer att variera mellan olika delar av . Det inom bedrivna arbetet bekräftar också att den sammanlagda personalminskning som måste ske framöver till stor del bör kunna lösas inom ramen för naturliga avgångar. Regeringen avser, som tidigare nämnts, att föreslå att ett lagstadgat balans- krav för kommuner och landsting införs först respektive . Därigenom skapas ett tidsmässigt utrymme för att anpassningar skall kunna ske utan att fast anställd personal behöver sägas upp. Regeringen vill i detta sammanhang även peka på de möjligheter som finns att träffa avtal med berörda länsarbetsnämnder. Dessa avtal innebär att medel beviljas för utbildningsinsatser mot att den offentliga arbetsgivaren förbinder sig att inte säga upp fast personal . 7.5.1 Reglering av kompensation för avtalspensioner till lärare m.fl. Regeringens förslag: Nuvarande överenskommelse med och förlängs till att gälla t.o.m. . Detta innebär att staten även för ersätter kommuner och landsting för de faktiska utbetalningarna avseende pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och syokonsulenter. inkluderas kompensationen till kommuner respektive landsting avseende pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och syokonsulenter i de generella statsbidragen. ökas det generella statsbidraget till kommunerna med . ökas det generella statsbidraget ytterligare med följande belopp: 1999 2000 2001 50 100 160 180 210 210 200 140 Kompensationsnivån uppgår därigenom till . Det generella statsbidraget till landstingen ökas med . Skälen för regeringens förslag: överfördes lärare m.fl. till kommunalt reglerade tjänster. Som en provisorisk del av regleringen av kostnaderna för förändringen avtalades med och att staten längst t.o.m. /95 skulle ersätta de faktiska utbetalningarna för pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och syokonsulenter. Därefter skulle bidrag ges efter en genomsnittskostnad till kommunerna och inarbetas i sektorsbidraget till skolan. Sektorsbidraget till skolan upphörde emellertid och lades in i det statliga utjämningsbidraget till kommuner. I avvaktan på en permanent lösning bestämdes att staten , dvs. t.o.m. , skulle fortsätta att ersätta de faktiska utbetalningarna för lärares m.fl. pensioner och andra trygghetsför- måner. Den provisoriska lösningen upphör att gälla . En ny överenskommelse avseende kompensationen har träffats med och . Överenskommelsen innebär att staten även för ersätter kommuner och landsting för de faktiska utbetalningarna för pensioner och andra trygghetsförmåner. Anledningen är att en permanent lös- ning företrädesvis bör införas eftersom den då följer både det kommunala och statliga budgetåret. bör kompensationen schabloniseras och läggas in i de generella statsbidragen till kommuner respektive till landsting. Därigenom uppnås syftet att kommuner och landsting själva får ta ett fullt arbetsgivaransvar för den berörda gruppen. Lösningen ligger också i linje med principen att statens bidrag till kommuner och landsting, i möjligaste mån, skall utgöra en allmän finansieringskälla samt att utjämningen av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive mellan landsting sker genom utjämningssystemet. Regeringen har tillsammans med de båda förbunden beräknat nivån på kompensationen. De årliga beloppen är beräknade utifrån den förväntande ökningen av antalet pensionerade lärare t.o.m. och inkluderar en värdesäkring med hänsyn till en bedömd löneutveckling . Mot denna bakgrund bör de generella statsbidragen till kommuner och landsting för ökas med och kompensationen i statsbidragen bör successivt öka till . Landstingen kompenseras genom att det generella statsbidraget ökas med . Den årliga ökningen av landstingens utgifter för lärarpensioner m.m. kan i sammanhanget betraktas som marginell. Det generella statsbidraget bör därför inte ökas ytterligare fram t.o.m. . Nivån för utgör ett beräknat genomsnitt för perioden. Kompensationen till kommunerna bör däremot öka . Nedanstående tabell visar den kompensation som respektive år föreslås ingå i det generella statsbidraget. Ökningen mellan åren utgör respektive års tillägg i statsbidraget. Tabell 7.5 Kompensation för lärarpensioner m.m. till kommunerna Miljoner kronor, löpande priser ---------------------------------------------------- 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ---------------------------------------------------- Belopp 1 1 1 1 1 2 2 2 2 320 370 470 630 810 020 230 430 570 ---------------------------------------------------- utgör i enlighet med tidigare överenskommelser den beräknade långsiktiga utgiftsnivån. Detta år har sålunda kompensationen fullt ut inklu- derats i det generella statsbidraget och den fortsatta utvecklingen får därefter beaktas vid bedömningen av kommunsektorns skattefinansierade utrymme. Regeringen är överens med och om att nuvarande regler för kompensationen, under förutsättning att god- känner den nu föreslagna lösningen, upphör att gälla vid utgången av . 7.5.2 Kommuner och landsting med betalningssvårigheter Regeringen har uppmärksammat de svårigheter en kommun eller ett landsting kommer i om de inte kan svara för sina åtaganden i form av förfallna skulder, ingångna borgensförpliktelser m.m. Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om hur man hanterar problem som uppstår när kommuner och landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. Sådan lagstiftning finns bl.a. i och i . I förra årets kompletteringsproposition uttalades bl.a. att regeringen hade för avsikt att utarbeta ett förslag till lagstiftning som syftar till att hantera nämnda problem. En särskild utredare har lagt fram betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter (SOU 1996:12). I betänkandet föreslås bl.a. en lag om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter. Huvudregeln i förslaget är att om en kommun eller ett landsting ansöker om statligt stöd skall nödvändiga administrativa åtgärder i kommunen eller lands- tinget vidtas på frivillig väg. Innan en kommun eller ett landsting ansöker om statligt stöd skall kommunen eller ha gjort alla rimliga ansträngningar för att på egen hand lösa sina problem. Utredningen föreslår att regeringen skall kunna tillsätta utredningsmän och kontrollorgan samt uppställa villkor för beviljandet av stöd. Ett sådant villkor kan vara att vissa kommunala uppgifter övertas av kontrollorganet. Under detta frivilliga förfarande föreslås de kommunala organen behålla sina beslutsbe- fogenheter. I betänkandet finns också förslag om att regeringen skall kunna besluta om tvångsförvaltning av en kommun eller ett landsting . Beslut om sådan förvaltning kan, enligt förslaget, fattas om en kommun eller ett landsting underlåter att medverka i eller avbryter det frivilliga förfarandet och ett statligt ingripande ändå behövs för att sanera kommunens eller ekonomi. I ett sådant läge föreslås ett av regeringen utsett kontrollorgan överta större eller mindre delar av fullmäktiges och styrelsens uppgifter enligt kommunallagen. I betänkandet föreslås ändring i regeringsformen för att möjliggöra förslaget om tvångsförvaltning. Regeringen har för avsikt att efter remissbehandlingen återkomma till . 7.5.3 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting beslutade om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Det nya systemet innebär en långtgående utjämning av skatteinkomster samt strukturella kostnadsskillnader. Regeringen konstaterade kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 63-64) att trots långtgående införanderegler kan vissa kommuner och landsting få problem vid införandet av det nya utjämnings- systemet. För att tillfälligt kunna bistå dessa kommuner och landsting föreslog regeringen att medel skulle ställas till förfogande för rekonstruktiva åtgärder.