prop · GJ0364 · 1996-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till det anförda vill Lagrådet inte motsätta sig att de före- liggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftning. Det får emellertid anses tillfredsställande att en särskild kommitté har tillsatts med uppgift att närmare analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och be- skattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Enligt direktiven (dir.1995:111) har kommittén bl.a. möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga. Lagrådet går därmed över till att närmare granska de särskilda bestämmelserna i de aktuella lagförslagen. 2 § 2 § i de båda lagförslagen innehåller vissa definitioner. Bl.a. definieras begreppet "garanterat skatteunderlag". Eftersom definitionen bygger på definitionerna av "uppräknat skatteunderlag" och "uppräknad medelskattekraft" är det lämpligt att den placeras efter dessa båda andra definitioner. I 2 § definieras också begreppet standardkostnad. Enligt den remitterade lagtexten avses härmed en teoretiskt beräknad kostnad för vissa "verksamheter eller icke verksamhetsanknutna kostnader". Vilka verksamheter och kostnader som det är fråga om anges i 5 §. Det framgår av motiven att det skall göras särskilda standardkostnads- beräkningar för varje kommun eller landsting och att kostnadsberäkningarna skall utgå från vissa speciella faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Vad som sålunda har sagts i motiven bör komma till uttryck i lagtexten. Lagrådet förordar därför att definitionen av begreppet standardkostnad byggs ut. 5 § I 5 § görs en uppräkning av de verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader för vilka det skall göras kostnadsberäkningar. Till de verksamheter som räknas upp hör kollektivtrafik. Enligt den remitterade lagtexten skall kostnader för kollektivtrafik beaktas vid "delat huvudmannaskap". Av bestämmelserna i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik följer att huvudmannaskapet för kollektivtrafik kan åvila inte bara ett landsting och kommunerna i länet gemensamt utan också enbart kommunerna eller ett enskilt landsting eller en enskild kommun. Det torde inte vara avsett att, om kollektivtrafiken i ett område bara har en huvudman, det inte skall göras någon standardkostnadsberäkning. Med hänsyn härtill bör den aktuella bestämmelsen ändras. För sådana fall då huvudmannaskapet för kollektivtrafiken är delat behövs en regel om fördelningen av den framräknade standardkostnaden mellan berörda kommuner och landsting. Med hänsyn bl.a. till de skiftande huvudmannaförhållanden som kan förekomma (jfr prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 52) bör det få ankomma på regeringen att meddela bestämmelser om hur fördelningen skall ske. De bestämmelser som har tagits in i 5 § i de remitterade förslagen har ett nära samband med definitionen av begreppet standardkostnad i 2 §. Bestämmelserna bör alltså placeras närmast efter den paragrafen. 6 § En bestämmelse om kollektivtrafik finns också i 6 §, där det sägs att vid fördelningen inom ett län av bidrag för kollektivtrafik mellan kommuner och landsting dessa skall få hälften var. Enligt Lagrådets mening finns det inte skäl att, vid sidan av en be- stämmelse om fördelning av standardkostnaden för kollektivtrafik, också ha en regel om hur bidraget för kollektivtrafik skall fördelas. Här blir de allmänna reglerna om kommuners och landstings rätt till bidrag med hänsyn till strukturkostnader tillämpliga. 6 § i de remitterade lagförslagen kan därför utgå. Om 6 § utgår, får en omnumrering göras av de följande paragraferna. Beträffande ikraftträdandet av de föreslagna lagarna anges i lagförslagen endast att föreskrifter om ikraftträdandet meddelas i en annan lag. Ett förslag till en sådan lag finns i prop. 1994/95:150 bil. Något motsvarande lagförslag har emellertid inte remitterats till Lagrådet. Vid sidan om de ändringar i de aktuella lagförslagen som har förordats bör vissa andra justeringar göras. Lagrådet föreslår att de båda lagförslagen får den lydelse som framgår av en bilaga till Lagrådets yttrande. Förslaget till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Enligt den föreslagna lagen om mervärdesskattekonton skall varje kommun och landsting betala in ett visst belopp på konton hos , ett kommunkonto för kommunerna och ett landstingskonto för landstingen. Inbetalningarna skall motsvara ett på visst sätt bestämt belopp per invånare i kommunen eller , multiplicerat med antalet invånare i kommunen respektive . Beloppet skall vara enhetligt för alla invånare i kommunerna respektive landstingen. Från kontona har varje kommun och landsting rätt att få utbetalat ett belopp som motsvarar kommunens eller icke avdragsgilla mervärdesskatt jämte ersättning för vissa andra kostnader som uppkommer till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt. De belopp som sammanlagt skall betalas in på ett vart av kontona skall i princip motsvara de sammanlagda belopp som kommunerna och landstingen beräknas ha rätt att få utbetalt från kontona. Det i lagrådsremissen angivna syftet med det föreslagna systemet är att så långt som möjligt och utan statligt stöd begränsa den konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena som annars kan uppstå beroende på om verksamheten bedrivs i regi eller i privat regi. Något inslag av överföring av skattemedel från vissa kommuner och landsting till några andra anges inte skola finnas. Lagrådet konstaterar att det enligt de föreslagna bestämmelserna inte kommer att finnas något direkt samband mellan det belopp som en kommun eller ett landsting skall betala in på mervärdesskattekontona och den ersättning som kommunen eller har rätt att få från respektive konto. En kommun eller ett landsting som har lägre kostnader för mervärdesskatt än de genomsnittliga kommer att få en lägre ersättning från kontot än vad kommunen eller har betalat in till kontot. I det motsatta fallet kommer kommunen eller att få en högre ersättning än vad kommunen eller har betalat in. Systemet som det är utformat i lagförslaget innebär därför, om det ses isolerat, att en viss överföring av medel kan komma att ske mellan kommuner och mellan landsting. Av den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1 och 7.3) och av vad som upp- lysts vid föredragningen framgår dock att regeringen senare kommer att föreslå att besluta att det generella statsbidrag som skall lämnas till varje kommun och landsting skall ökas med belopp som för då systemet tillämpas motsvarar vad kommunen respektive skall betala in på mervärdesskattekontona. Härigenom blir det ingen slutlig överföring av medel mellan kommuner och mellan landsting . Det är emellertid ett uttalat önskemål att bryta den kostnadsökning som det nuvarande systemet innebär för staten. Avsikten synes därför vara att det generella statsbidraget inte skall höjas, även om kommunernas och landstingens kostnader för mervärdesskatt ökar. Detta innebär att det kan bli en viss överföring av medel mellan kommuner och mellan landsting. Lagrådet anser att bestämmelserna i den föreslagna lagen i vissa delar kan utformas tydligare och enklare. Lagrådets förslag i dessa avseenden be- handlas i det följande. Därutöver förordar Lagrådet att vissa redaktionella ändringar görs i den föreslagna lagtexten. Lagrådets förslag till utformning av lagtexten framgår av bilagan. 2 och 4 §§ I 2 § anges att varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalningen skall enligt den föreslagna 4 § ske genom avdrag från utbetalningen av kommunalskattemedel. Eftersom inbetalningarna i praktiken kommer att göras av den skattemyndighet som disponerar över kommunalskattemedlen bör 2 § utformas så att inbetalningar skall göras "för" varje kommun och landsting. Vad som föreskrivs i den föreslagna 4 § har ett samband med bestämmelsen i 2 §. Enligt Lagrådets mening bör därför bestämmelsen i 4 § flyttas och bilda en andra mening i 2 §. 3 och 5 §§ Bestämmelserna i de båda paragraferna hör samman och kan enligt Lagrådets uppfattning bilda en paragraf, 3 §. För tydlighetens skull bör anges att de tillskott som skall fastställas av utgörs av ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna och ett enhetligt belopp per invånare för landstingen. 6 § Föreskriften i paragrafens andra mening om att inbetalningarna skall över tiden motsvara utbetalningarna säger enligt Lagrådets uppfattning inte mer än vad som följer av paragrafens första mening. Den andra meningen bör därför utgå. Till följd av vad Lagrådet förordat beträffande 2 - 5 §§ blir denna paragraf 4 §. 7 och 9 §§ I dessa paragrafer anges att kommuner, landsting och kommunalförbund "får ansöka om utbetalning" från mervärdesskattekontona. Lagrådet anser att bestämmelserna i stället bör utformas så att kommuner, landsting och kommunalförbund efter ansökan har rätt till ersättning från kontona. Paragraferna bör betecknas 5 och 7 §§. 10 § Bestämmelserna om att utbetalningsbelopp enligt 9 § beräknas enligt schablon och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen kan lämpligen bilda ett tredje stycke i 7 § i Lagrådets förslag. Den föreslagna befogenheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förfarandet vid ansökan om utbetalning behöver inte regleras i lag. Bestämmelsen härom kan därför utgå ur lagen. Lagrådet föreslår, utöver vissa redaktionella ändringar, att det särskilt anges att lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för skall upphöra att gälla vid den nya lagens ikraftträdande men att den äldre lagen fortfarande skall tillämpas i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Förslaget till lag om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I 4 § fjärde stycket regleras utanordningen till kommuner och landsting av de skattemedel som tillkommer dem sedan olika avräkningar gjorts. I konsekvens med att avräkning enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting särskilt anges i bestämmelsen bör även avräkning respektive tillägg enligt de föreslagna lagarna om utjämningsbidrag och utjämningsavgift anges. Vidare bör paragrafen ändras redaktionellt. Paragrafens fjärde stycke bör enligt Lagrådets mening ges följande lydelse: "Innan skattemyndigheten betalar ut kommunalskattemedel till kommunerna skall avräkning göras enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 10 § lagen (1995:000) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting och 2 § lagen (1995:000) om mervärdeskattekonton för kommuner och landsting. Vidare skall tillägg göras för bidrag enligt 10 § lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Det belopp som framkommer skall betalas ut med en tolftedel den tredje vardagen efter den 17 , varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena , skall utbetalningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen det föregående året. När särskilda skäl för- anleder det, får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningarna grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen ." Utdrag ur bilaga till Lagrådets protokoll 2.3 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande: Inledande bestämmelser 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Inbetalningar till kontona 2 § För varje kommun och landsting görs inbetalning till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalning görs efter avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 3 § skall fastställa ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna och ett enhetligt belopp per invånare för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för det närmast följande året. Inbetalningarna skall motsvara det fastställda tillskottet multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller året före inbetalningsåret. För kommuner som inte ingår i ett landsting utgörs tillskottet av summan av de båda fastställda tillskotten. 4 § skall beräkna tillskotten så att inbetalningarna till ett konto inklusive räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Ersättning från kontona 5 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). har efter ansökan rätt till ersättning från kommunkontot och landstingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. 6 § Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). 7 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Ersättning enligt första stycket utgår även till kommunalförbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Storleken av ersättningar som avses i denna paragraf beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen. 8 § i beslutar om utbetalning från kontona. Överklagande 9 § eller beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Denna lag träder i kraft , då lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för skall upphöra att gälla. Den äldre lagen tillämpas dock fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före . uppgår tillskotten enligt 3 § för kommuner till per invånare och för landsting till per invånare . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsrådet , ordförande, och statsråden, , , , Regeringen beslutar propositionen 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m.