prop · GJ0322 · 1996-01-01 00:00:00 — Kommunerna har ålagts att handha uppgifterna och staten har till- försäkrat sig ett inflytande över utvecklingen bl.a. genom att lägga en tillsynsuppgift på statliga organ. Därvid har länsstyrelserna regelmässigt valts ut för att utöva den regionala tillsynen. Mot de samhälleliga intressen som framträder på olika områden får ofta ställas viktiga enskilda intressen, som kan innebära att stora personliga eller ekonomiska värden står på spel. Det gäller alltså i prövningen att komma fram till en rimlig avvägning såväl mellan olika enskilda intressen som mellan enskilda och allmänna intressen. Inslaget av rättsfrågor är regelmässigt stort i de aktuella målgrupperna. Det kan t.ex. gälla förordnande av förrättningsman, anställande av syssloman, utseende av styrelse och uttaxering av bidrag från medlemmar av vägsamfällighet enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar eller mål enligt livsmedelslagen (1971:511) där kan meddela förbud och förelägganden - ett sådant kan t.ex. innebära att en i branschen verksam kan beordras till läkarundersökning - i enskilt fall. En annan grupp mål som fortfarande prövas av kammarrätt som första domstolsinstans är vad man kan beteckna som miljöbalksmål , dvs. mål enligt naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596) och hälsoskyddslagen (1982:1080). De har inte tagits om hand inom ramen för tidigare genomförda reformer eftersom som det i - det sedermera återkallade - förslaget till miljöbalk (prop. 1994/95:10) föreslogs att samtliga dessa måltyper skulle flyttas ner från kammarrätt till länsrätt. En sista grupp som tas upp i detta ärende och som fortfarande överklagas från förvaltningsmyndighet direkt till kammarrätt är ett antal måltyper där den materiella lagstiftningen varit föremål för översyn under reformens genomförande samt ett antal helt nya måltyper som tillkommit. Det gäller mål enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse, produktsäkerhetslagen (1988:1604), lagen (1989:41) om TV-avgift, lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, lagen (1992:1231) om märkning av textilier, lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater, lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet, lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon, lagen (1992:1684) om EEG-handelsgödsel och stiftelselagen (1994:1220). Gemensamt för de flesta av dessa måltyper är att de avser beslut som har överklagats från en tillsynsmyndighet. När det gäller byggnadsmålen vill regeringen - inte minst mot bakgrund av det stora antal mål det är fråga om - lämna en något fylligare redovisning. (1987:10; PBL) reglerar markanvändning och byggande. I lagen finns bl.a. bestämmelser om de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse samt bestämmelser om krav på byggnader m.m. ur bl.a. estetisk och teknisk synvinkel. Lagen ger kommunerna en stark ställning när det gäller frågor som hör samman med bebyggelseutvecklingen i kommunen. I princip skall staten kunna bestämma om inriktningen på kommunernas planering endast för sådana områden, där markanvändningsfrågorna är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv eller angår flera kommuner. Det ankommer på kommunerna att planlägga användningen av mark och vatten. Detta sker genom fem typer av planer; regionplan, översiktsplan, detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan. Beslut som rör översiktsplan och regionplan får överklagas genom kommunalbesvär till länsrätten . Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser överklagas genom förvaltningsbesvär till . Vissa särbestämmelser finns om vilka som är berättigade att överklaga och prövningens omfattning. beslut i dessa frågor kan överklagas till regeringen. innehåller förutom bestämmelser om planer även föreskrifter om krav på byggnader och andra anläggningar samt tomter, allmänna platser m.m. Föreskrifterna är allmänt hållna och avsedda att preciseras genom föreskrifter av regeringen eller . Kontrollen över att dessa föreskrifter liksom gällande planer iakttas i enskilda fall ankommer på . kontroll utövas dels genom tillståndsprövning, dels genom tillsyn över byggnadsarbeten och dels genom ingripanden vid överträdelser. För vissa åtgärder krävs tillstånd i form av bygglov, rivningslov eller marklov. Den som tänker ansöka om bygglov har möjlighet att hos ansöka om förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas. har befogenhet att vidta sanktioner mot den som överträder vissa bestämmelser i . Sanktionerna består av dels påföljder i form av avgifter, dels ingripanden i form av förbud, handräckning och förelägganden. beslut om lov och i förhandsbesked kan överklagas till . beslut kan därefter överklagas till kammarrätten eller regeringen. Fördelningen av ärenden mellan regeringen och kammarrätten bygger i huvudsak på principen att frågor om lämplighet eller ändamålsenlighet skall prövas av regeringen, medan rättsfrågor skall prövas av kammarrätten. kan som tidigare nämnts ta ut sanktionsavgift när någon har överträtt bestämmelserna i . Det finns tre avgifter som kan bli aktuella i byggnadsmål. Det är byggnadsavgift som tas ut när någon vidtar en åtgärd som kräver lov utan att lov har lämnats. Särskild avgift utgår för andra överträdelser, t.ex. när någon bygger i strid mot ett lämnat lov. Vid sådant olovligt byggande som det anses särskilt angeläget att motverka, kan en tilläggsavgift tas ut tillsammans med byggnadsavgiften. kan även ingripa för att åstadkomma rättelse, genom att välja mellan att ansöka om särskild handräckning hos kronofogdemyndigheten eller att förelägga ägaren av fastigheten att vidta rättelse. Nämnden kan också förelägga den person som försummar att vidta åtgärder som åvilar denne enligt eller enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av . I båda fallen kan föreläggandet förenas med vite eller med föreskrift att åtgärden annars utförs av på den försumliges bekostnad. Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt efter ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Beslut av länsstyrelse enligt kan överklagas till kammarrätten i vissa särskilt uppräknade fall, bl.a. om beslutet avser bygglov eller förhandsbesked inom område med detaljplan och vid påföljder och ingripanden enligt 10 kap. I den mån beslut får överklagas i övriga fall skall överklagandet göras till regeringen. När det gäller tillståndsbesluten finns en naturlig gräns mellan kammarrätt och regeringen när det gäller om åtgärden skall företas utanför eller inom område med detaljplan. Om det finns en detaljplan har markens lämplighet för bebyggelse redan prövats genom planen. I dessa fall finns det bara rättsliga frågor kvar att pröva, t.ex. om kraven i 3 kap. PBL är uppfyllda eller inte. Inte heller frågor om mindre avvikelse från planen anses som en lämplighetsfråga. Sådana ärenden överklagas, i likhet med ärenden som avser en viss åtgärds förenlighet med områdesbestämmelser eller fastighetsplan, därför till kammarrätt. I områden som inte omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser kan det vara fråga om både lokaliseringsprövning av bebyggelse och om tillämpning av egenskapskraven i 3 kap. PBL. Regeringen prövar i dessa fall frågor om förhandsbesked och andra lämplighetsfrågor enligt 2 kap. PBL, medan kammarrätt prövar frågan om en åtgärd skall betraktas som en kompletteringsåtgärd eller inte. kan det i samma ärende vara fråga om både lämplighetsfrågor och rättsfrågor (s.k. blandade mål). beslut skall även i dessa fall överklagas till kammarrätt. Kammarrätten avgör dock inte målet genom dom. I stället överlämnar domstolen målet med eget yttrande till regeringen ( 9 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar).Under år 1992 kom det till kammarrätterna in 1 030 mål enligt PBL. Av dessa kom ca 325 in till Kammarrätten i , ca 445 till Kammarrätten i , ca 130 till Kammarrätten i och ca 135 till Kammarrätten i . Efter skall också beslut enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. överklagas till länsrätt. Vidare krävs att kammarrätten beviljar prövningstillstånd för att pröva målet (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372). Från skall länsrätt även pröva frågor om tilläggsavgift, i stället för allmän domstol, på talan av , 10 kap 8 § (1987:10). Även för dessa mål krävs att kammarrätten beviljar prövningstillstånd för att pröva målet (prop. 1994/95:23, bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). Som tidigare nämnts prövar länsrätt även sådana byggnadsmål som kan bli föremål för laglighetsprövning i och med att 13 kap. 1 § PBL hänvisar till 10 kap. kommunallagen (1991:900). Flertalet mål flyttas ner Enligt regeringens mening finns det inte för någon av de här redovisade måltyperna några sådana särdrag som motiverar ett avsteg från att tillämpa huvudprincipen om att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Det förhållandet att vissa måltyper förekommer i mycket liten omfattning utgör inget skäl mot att flytta ned målen eftersom inte heller kammarrätterna kan anses ha upparbetat någon särskild kompetens inom dessa områden. Det finns inte heller några särskilda omständigheter som talar mot att alla dessa måltyper skulle kunna handläggas av samtliga länsrätter. Som tidigare nämnts är instansordningen för en stor del av byggnadsmålen - såväl sådana som prövas av regeringen som sådana som prövas av domstol - föremål för överväganden av . Det förhållandet att en annan instansordning för dessa mål kan komma i fråga utgör enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl för att nu inte överväga en nedflyttning i instanskedjan för de mål som prövas av domstol. Ett skäl för att byggnadsmålen nu bör flyttas ner i instanskedjan är att, såsom redovisats i det föregående, mål enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. och sådana byggnadsmål som kan bli föremål för laglighetsprövning redan har förts ner till länsrätt och att instansordningen för dessa mål därigenom blir enhetlig. Beträffande byggnadsmålen bör också framhållas att många av de bedömningar som skall göras är av sådan beskaffenhet att det är en fördel om domstolen har en god kunskap om de regionala och lokala förhållandena. Detta tillgodoses på ett bättre sätt om länsrätt prövar målen i första instans. Regeringen föreslår därför att de mål som redovisats i det föregående och som prövas av kammarrätt som första domstolsinstans flyttas ner i instansordningen. Ingen av de aktuella måltyperna föranleder några avvikande regler vad gäller länsrättens sammansättning; t.ex. är byggnadsmålens karaktär av sådant slag att nämndemannamedverkan är en lämplig ordning. Nedflyttningen av aktuella måltyper från kammarrätt till länsrätt innebär att instanskedjan förlängs med en domstolsinstans. Innan ett mål anhängiggörs i länsrätt har ärendet redan prövats av en myndighet och i många fall därefter överprövats av . Många måltyper, t.ex. byggnadsmålen handlar ofta om sådana frågor som är mycket betydelsefulla för den enskilde, det kan även gälla stora ekonomiska belopp. Den enskilde har därför ofta ett starkt intresse av att få ett avgörande inom rimlig tid. Ett system med en obegränsad rätt till prövning i kammarrätt skulle medföra en alltför lång instanskedja för dessa mål samt en risk för en inte obetydlig tidsutdräkt innan ett lagakraftvunnet avgörande föreligger. I likhet med vad som gäller för de måltyper som redan genom tidigare reformer flyttats ned till länsrätt bör det därför även för nu aktuella måltyper ställas upp ett krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt. Förslagen föranleder ändringar i överklagandebestämmelsen i de angivna lagarna. De s.k. blandade byggnadsmålen bör länsrätten överlämna till kammarrätten som i sin tur, i enlighet med vad som gäller , överlämnar målet med eget yttrande till regeringen. Länsrätts överlämnande av mål till kammarrätt föranleder en ny bestämmelse i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (14 a §). Regeringens förslag i detta ärende innebär stora förändringar som berör alla delar av den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen. Majoriteten av de målgrupper som kammarrätten prövade som första domstolsinstans har genom tidigare reformer flyttats ned till länsrätt. I och med den nu aktuella reformen är reformeringen av instansordningen i allt väsentligt genomförd. Som en följd av instansordningsreformen har regeringen beslutat att avveckla en avdelning vid varje kammarrätt per samt ytterligare en avdelning vid Kammarrätten i per . Den totala besparingen av instans- ordningsreformen kan beräknas till . Beloppet avser endast besparingar till följd av nedflyttningen av mål i instanskedjan. Någon beräkning har således inte gjorts av konsekvenserna av att krav på prövningstillstånd i stor omfattning införts i kammarrätt. I den utsträckning införandet av prövningstillstånd leder till färre mål och därmed en minskad arbetsbelastning för kammarrätterna uppstår en viss kostnadsbesparing. Det är emellertid inte möjligt att uppskatta storleken av besparingen innan en utvärdering av de nya bestämmelserna har skett. Det är inte meningsfullt att påbörja en sådan utvärdering förrän tidigast . Införandet av tvåpartsprocessen kan övergångsvis innebära ökade kostnader för såväl domstolarna som beslutsmyndigheterna. Såvitt avser domstolarna kan de nya reglerna leda till fler överklaganden till kammarrätterna medan förvaltningsmyndigheterna kan behöva en viss kompetensförstärkning för att klara processföringen. Myndigheternas aktiva medverkan kommer dock endast att krävas i vissa fall när det skall hållas muntlig förhandling och i övrigt i de fall när domstolen överväger att ändra ett beslut till den enskildes förmån. Om myn- digheten medverkar vid muntlig förhandling innebär förslaget för t.ex. mål om kontant arbetsmarknadsstöd, att det allmännas intressen kan tas till vara av en lokal myndighet i stället för som den centrala, vilket innebär besparingar för förvaltningsmyndigheterna och är kostnadsneutralt för domstolarna. skriftliga medverkan i vissa fall innebär i praktiken ingen förändring mot de fall där de yttrar sig utan att vara part. På kan tvåpartsprocessen antas leda till besparingar för domstolarna och myndigheterna. I och med att myndigheterna får möjlighet att överklaga länsrätternas beslut kommer praxisbildningen att förbättras, vilket kan förväntas leda till färre överklaganden och tydligare handlingsdirektiv till de beslutande myndigheterna. Innan en utvärdering skett är det inte möjligt att göra någon närmare beräkning av de ekonomiska konsekvenserna av tvåpartsprocessen. En sammanfattande bedömning talar dock för att förslaget kommer att leda till inte oväsentliga kostnadsminskningar för det allmänna. Både den nya instansordningen och reglerna om förvaltningsmyndighets ställning som part bör träda i kraft . För de mål som avgjorts av förvaltningsmyndighet före ikraftträdandet bör de äldre reglerna om partsrepresentation och överklagande gälla. I de fall ärendet har prövats av två instanser, t.ex. först av en polismyndighet och sedan av , innan ärendet överklagas till domstol bör de regler om överklagande tillämpas som gällde för det första beslutet. 11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring 12 § Tillägget i paragrafens första stycke innebär att partsställningen i mål om beräkning av pensionsgrundande inkomst förblir densamma som enligt nuvarande regler. 11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 20 kap. 12 § Tillägget i paragrafens första stycke innebär att partsställningen i socialförsäkringsmål förblir densamma som enligt nuvarande regler. 11.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar 14 a § Paragrafen är ny. I och med att länsrätten blir första instans i mål enligt kommer även s.k. blandade byggnadsmål att överklagas till länsrätten. Paragrafen reglerar länsrättens hantering av de blandade målen. Länsrätten skall lämna över målet till kammarrätten. Kammarrätten skall i sådant fall enligt 9 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar med eget utlåtande överlämna målet till regeringen för prövning. Regleringen innebär i sak ingen förändring av den ordning som gäller . 11.4 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 7 a § I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om beslutsmyndighetens och, när ärendet prövats av flera förvaltningsmyndigheter, den först beslutande myndighetens ställning i domstolen när myndighetens beslut överklagas av enskild (jfr avsnitt 6). I 2 § förvaltningsprocesslagen stadgas att om det i lag eller annan författning som beslutats av regeringen har meddelats bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. En grundförutsättning för att paragrafen skall bli tillämplig är således att beslutsmyndighetens ställning i processen inte har reglerats i någon speciallag, såsom t.ex. i taxeringslagen. I t.ex mål enligt lagen om kontant arbetsmarknadsstöd har möjlighet att bestämma om styrelsen skall vara part i målet enligt 32 a § lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Enligt den föreslagna ändringen i sistnämnda lagrum (se lagförslag 2.17) skall kunna överta rollen som part från den först beslutande myndigheten, dvs. Det betyder att den nu aktuella paragrafen endast blir tillämplig om inte väljer att överta partsställningen. Se vidare i kommentaren till ändringen av lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (avsnitt 11.5) och avsnitt 11.6, och 11.7 . Paragrafen stadgar att den först beslutande myndigheten alltid blir den enskildes motpart. Det är således den myndigheten som för det allmännas talan vid domstol. I vissa fall, t.ex. när endast ett processuellt beslut har överklagats, t.ex. ett beslut om avvisning eller avskrivning eller ett beslut som har meddelats under pågående handläggning hos förvaltningsmyndigheten angående t.ex. jäv, kan myndighetens intresse av att medverka vara begränsat. Myndighetens aktiva medverkan i sådana processer behöver dock inte bli så omfattande, eftersom domstolen ofta torde anse det onödigt att kommunicera överklagandet med myndigheten i sådana frågor, (se kommentaren till 10 §) . Till förebyggande av missuppfattningar - att förvaltningsmyndigheten betraktas som den enskildes motpart inom ramen för omprövningsförfarandet - har i första stycket i enlighet med Lagrådets förslag angivits att myndigheten är den enskildes motpart sedan handlingarna i målet överlämnats till domstolen. Som Lagrådet anför i sitt yttrande bortfaller förvaltningsmyndighetens ställning som motpart, om ärendet av förvaltningsdomstolen skulle återförvisas till myndigheten eller denna av annat skäl har att pröva ärendet efter ett domstolsavgörande. Ärendet skall ju då prövas enligt förvaltningslagen. Normalt torde därvid gälla att den tjänsteman som företrätt det allmänna som den enskildes motpart i förvaltningsdomstolsprocessen enligt 11 § första stycket 2 eller 4 förvaltningslagen eller grunderna för dessa bestämmelser på grund av jäv blir förhindrad att handlägga ärendet vid den förnyade prövningen.I och med att den först beslutande förvaltningsmyndigheten - eller någon annan myndighet enligt speciallagstiftning - kommer att vara motpart i länsrätten, har myndigheten rätt att överklaga beslutet om det gått myndigheten emot enligt reglerna i 33 § förvaltningsprocesslagen. Denna rätt gäller givetvis också om det är kammarrätten som ändrat ett beslut så att det gått myndigheten emot. Paragrafen är inte tillämplig på mål som överklagats från förvaltnings- myndighet direkt till kammarrätt som första domstolsinstans. Det betyder att sådana mål alltjämt kommer att vara enpartsmål om inte partsförhållandet reglerats i någon speciallag. I enlighet med Lagrådets förslag har underrubriken till det avsnitt i vilken förevarande paragraf placerats givits lydelsen Måls anhängiggörande m.m. 10 § I paragrafens andra stycke har införts en ny tredje punkt. Den tidigare tredje punkten utgör nu paragrafens fjärde punkt. I den nya tredje punkten har införts en speciell undantagsregel för de fall där någon enskild överklagat ett beslut och har en förvaltningsmyndighet som motpart. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6. Enligt den tidigare regleringen kunde domstolen underlåta kommunikation av ansöknings- eller överklagandehandlingar med både enskilda och företrädare för det allmänna om sådan underrättelse var uppenbart onödig. I praktiken torde denna undantagsregel hitintills så gott som uteslutande ha kommit till användning i länsrätt när den enskilde hade överklagat ett beslut dit, t.ex. vid uppenbara bifallssituationer och en kommunikation med det allmännas företrädare endast skulle framstå som en onödig formalitet. Den nya punkten, som endast reglerar sådana situationer där en förvaltningsmyndighet är den enskildes motpart, utvidgar domstolens möjlighet att underlåta kommunikation med myndigheten i situationer där domstolen överväger att bifalla den enskildes talan helt eller delvis. Bestämmelsen skall läsas tillsammans med den nya 7 a § som föreskriver att den myndighet som har beslutat i saken är motpart om den enskilde överklagar beslutet till länsrätt. Kommunikation med förvaltningsmyndigheten behöver inte ske när domstolen finner det onödigt. I de allra flesta fallen har beslutsmyndigheten fått del av den enskildes överklagande i och med rättidsprövningen. Den kan även ge sin stånd- punkt till känna vid omprövning av ärendet. Domstolen har således normalt en klar uppfattning om beslutsmyndighetens inställning. En förutsättning för att ärendet skall få avgöras direkt är att det befintliga materialet är tillräckligt för att domstolen skall kunna anses ha fullgjort sin utredningsskyldighet enligt 8 § FPL. Som nämnts i avsnitt 6 förekommer det att ett ärende har varit föremål för prövning hos två myndigheter innan det når domstol, t.ex. att en nämnds beslut har överprövats av . I dessa fall kommer den primära beslutsmyndigheten inte att kunna ge sin mening över den enskildes överklagande till känna redan vid omprövningen eftersom överklagandet ges in till den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet, dvs. När domstolen avser att ändra ett sådant beslut får inskränkningen i skyldigheten att kommunicera mindre betydelse. Eftersom den enskildes motpart - den primära beslutsmyndigheten - inte tidigare haft någon möjlighet att bemöta överklagandet blir utrymmet för domstolen att bedöma en underrättelse som onödig därför begränsat. 14 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen behandlar frågan hur parterna skall kallas till muntlig förhandling. I paragrafens tidigare lydelse kunde endast en enskild part föreläggas att inställa sig personligen vid påföljd av att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Motsvarande bestämmelse har införts för en förvaltningsmyndighet eller annan part, som enligt föreskrift i lag företräder det allmänna. Det innebär att om domstolen redan i samband med att kallelse utfärdas bedömer det som ofrånkomligt att förvaltningsmyndigheten är företrädd vid förhandlingen, kan detta markeras genom att påföljd av nu angivet slag inte sätts ut eller på annat lämpligt sätt. Utan att det finns särskilt reglerat gäller att om enskild part eller företrädare för det allmänna uteblir från en förhandling ankommer det på domstolen att bedöma huruvida utvaron utgör hinder för målets handläggning och avgörande.