prop · GJ0385 · 1996-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår regeringen ingen begränsning av de platser som får övervakas med dolda övervaknings-kameror utom de som följer av att åtgärden endast får avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig och av de allmänna principer som gäller för all tvångsmedelsanvändning. På samma sätt som för övriga tvångsmedel enligt bör proportionalitetsprincipen komma till uttryck i lagtexten. 7.5 Beslut om tvångsmedelsanvändningen m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Frågor om hemlig kameraövervakning skall | | prövas av allmän domstol på ansökan av åklagaren. I ett beslut att| | tillåta sådan övervakning skall det anges vilken plats och under| | vilken tid tillståndet gäller. Tiden får inte överstiga en månad| | från beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En överväldigande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Någon remissinstans har anfört att tiden för tillståndet bör vara längre. Ytterligare någon remissinstans har anfört att åklagaren bör kunna besluta om åtgärden. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare anförts är det angeläget att skapa fullgoda rättsskyddsgarantier när det gäller användningen av dolda övervakningskameror. Rätten att besluta om tvångsmedlets användning är i detta sammanhang av central betydelse. Det framstår som mindre lämpligt att överlåta beslutanderätten till den myndighet som skall verkställa åtgärden. Detsamma kan sägas om den myndighet som leder de aktuella förundersökningarna. Utredningen har anfört att beslut om tillstånd till åtgärden bör fattas av ett organ som är så fristående från förundersökningen som möjligt. Regeringen delar den uppfattningen. Även den omständigheten att användningen av övervakningskamerorna sker i hemlighet utan insyn vare sig för allmänheten eller den misstänkte talar för en sådan lösning. Mot denna bakgrund förefaller det mest lämpligt att frågor om hemlig kameraövervakning prövas av domstol på samma sätt som redan sker med det närbesläktade tvångsmedlet hemlig teleavlyssning. Det framstår som rimligast att den som leder den aktuella förundersökningen skall kunna begära rättens tillstånd till hemlig kameraövervakning. Eftersom dolda övervakningskameror endast skall kunna användas i sådana förundersökningar där en åklagare är förundersökningsledare föreslår regeringen att frågor om hemlig kameraövervakning skall prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Rätten skall alltså pröva om förutsättningarna för användningen av tvångsmedlet är uppfyllda. Denna prövning kan sägas innefatta två led. Det ena ledet hänför sig till en prövning huruvida samtliga rekvisit, så som de kommit till uttryck i lagtexten, föreligger i det enskilda fallet. Prövningen avser här t.ex. brottets svårhetsgrad, den grad av misstanke som får anses föreligga och om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Det andra ledet innehåller en mer allmän lämplighets-bedömning där bl.a. proportionalitetsprincipen skall beaktas. Rätten skall här ta ställning till exempelvis om vad som står att vinna med åtgärden motiverar densamma. De faktiska förutsättningarna för att få tillstånd att använda dolda övervakningskameror i en viss brottsutredning kan naturligtvis komma att ändras över tiden i takt med att förundersökningen fortskrider och utredningsläget förändras. Det är angeläget att bestämmelserna om hemlig kameraövervakning ger garantier för att tvångsmedlet inte används om vissa förhållanden, som har utgjort en nödvändig förutsättning för domstolens tillstånd, har ändrats. Sådana garantier uppnås bäst genom en med vissa tidsintervaller återkommande domstolsprövning av meddelade tillstånd. Frågan är då hur länge ett tillstånd skall gälla innan domstolen skall pröva frågan på nytt. När det gäller tillstånd till hemlig teleavlyssning skall ett sådant enligt 27 kap. 21 § andra stycket meddelas att gälla som inte får bestämmas längre än nödvändigt och aldrig längre än en månad för beslutet. Den valda tidsramen motiveras i lagens förarbeten med att det mer sällan finns anledning att ompröva tillstånd med tätare intervall än en månad och att täta omprövningar dessutom innebär en viss risk för att det går slentrian i prövningen (prop. 1988/89:124 s. 54 f.). Detta resonemang synes även vara giltigt beträffande användningen av dolda övervakningskameror. Säkerhets- polisen har dock föreslagit att tillståndstiden bör bestämmas till en avsevärt . Man har som skäl härför anfört att det ibland vid s.k. agentvärvningar är nödvändigt att hålla ett objekt under bevakning och att den tid som gäller för hemlig teleavlyssning därför är för kort. Enligt utredningen har det inte framkommit något som tyder på att det hos den öppna polisen skulle finnas ett behov av längre tillståndstider än en månad. Detta talar med styrka för att reglera tiden för tillstånd på motsvarande sätt som för hemlig teleavlyssning. Det förefaller vidare mindre lämpligt att reglera tillståndstiderna olika för den öppna polisen och Säkerhetspolisen. Den omständigheten att Säkerhetspolisen behöver underställa kameraanvändningen domstolens prövning en gång torde enligt regeringens mening inte vara av avgörande betydelse för tvångsmedlets användbarhet. Tvärtom kommer en sådan återkommande prövning, utan att det där emellan förflyter alltför , att utgöra just den garanti mot att tvångsmedlet missbrukas som bör eftersträvas. Regeringen föreslår därför att ett beslut att tillåta hemlig kameraövervakning inte skall få bestämmas att gälla än en månad för beslutet. Frågan är om det bör finnas en möjlighet för annan än domstol att i brådskande fall meddela interimistiskt beslut om tvångsmedlet. Av utredningen framgår att något sådant behov inte tycks föreligga i den öppna polisens verksamhet. Det påståendet har mött gensaga från några av remissinstanserna. Enligt regeringens mening saknas det dock tillräckliga skäl för att införa en generell möjlighet till interimistiska beslut avseende användningen av dolda övervakningskameror. Enligt utredningen är situationen för Säkerhetspolisens del delvis en annan än för den öppna polisen. Utredningen har framhållit att det ibland torde förekomma fall där dold kameraövervakning behöver sättas in i det närmaste för att åtgärden skall ge avsett resultat. Detta behov kan tillgodoses antingen genom en jourtjänstgöring för domstolarna som då skulle kunna knyta an till vad som gäller för prövning av häktningsfrågor. Ett annat alternativ är att åklagaren ges befogenhet att interimistiskt besluta om tvångsmedlet med skyldighet att genast anmäla detta till rätten för prövning. Det lämpliga i att belasta domstolarnas jourorganisation för häktningsfrågor med ytterligare prövningar av tvångsmedelsfrågor kan ifrågasättas, även om antalet fall säkert inte skulle bli många. Behovet av jourdomstolar för prövning av nu aktuella frågor förefaller också tveksamt mot bakgrund av reglerna tvångsmedelslag. I den lagen finns en bestämmelse som ger åklagare befogenhet att fatta interimistiska beslut om bl.a. hemlig teleavlyssning. En förutsättning härför är att det kan befaras att ett inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra fördröjning eller annan olägenhet av väsentlig betydelse för utredningen. Beslutet skall ofördröjligen anmälas till rätten som har att skyndsamt ta upp ärendet till prövning. De fall där Säkerhetspolisen har ett behov av att få använda dolda övervakningskameror och där det alltså inte går att avvakta domstolens tillstånd omfattas i allt väsentligt av utredningar om brott där bestämmelserna tvångsmedelslag är tillämpliga. Det framstår därför som lämpligt att knyta an till denna redan fungerande reglering. Regeringen föreslår därför att åklagaren skall ha rätt att interimistiskt besluta om hemlig kameraövervakning med stöd av reglerna tvångsmedelslag. Vidare bör den rätt som åklagare har att med stöd av lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. fatta interimistiska beslut om hemlig teleavlyssning omfatta även hemlig kameraövervakning. Vad som anförts om rollfördelningen mellan domstol och åklagare avseende befogenhet att besluta om tvångsmedlet gör sig inte gällande när ett sådant beslut skall hävas. I likhet med vad som är fallet vid t.ex. häktning bör åklagaren kunna häva ett beslut om tillstånd att använda dolda övervakningskameror om det inte längre finns skäl för beslutet. Samma skyldighet bör gälla för domstolen. 7.6 Granskning och bevarande av upptagna bilder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Bilder som har tagits upp med dolda över- | | vakningskameror skall granskas möjligt. Granskningen | | skall i princip vara förbehållen rätten, åklagaren eller undersök-| | ningsledaren men även annan som anlitas för eller hörs i utred- | | ningen kan ges tillfälle att granska bildmaterialet. | | Upptagningar som saknar betydelse från utredningssynpunkt skall | | förstöras efter att de granskats. Upptagningar skall,| | i de delar som de är av betydelse från utredningssynpunkt, | | bevaras tills förundersökningen har lagts ned eller avslutats. | | Om åtal väcks skall upptagningarna bevaras till dess målet har | | avgjorts slutligt. därefter skall upptagningarna | | förstöras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran. Säkerhetspolisen har anfört att bildmaterial som kan vara av betydelse för framtida brottsbekämpning bör få sparas . Några remissinstanser har haft synpunkter på den lagtekniska utformningen. En remissinstans anser att förslaget i denna del bör bli föremål för ytterligare överväganden. Datainspektionen har framhållit att upptagningarna kan komma att omfattas av datalagens tillståndsplikt. Skälen för regeringens förslag: Upptaget bildmaterial måste givetvis granskas för att man skall kunna pröva om det har betydelse för en pågående utredning. Som utredningen framhållit är det från integritetssynpunkt av vikt att denna granskning görs så fort som möjligt. Det är av samma skäl angeläget att den personkrets som utför granskningen begränsas. Regeringen föreslår därför motsvarande reglering för granskning av upptagna bilder som gäller för upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid hemlig teleavlyssning (27 kap. 24 § ). Detta innebär att det i första hand är rätten, undersökningsledaren eller åklagaren som får granska det upptagna bildmaterialet. Även en sakkunnig eller någon annan som anlitas för eller hörs i utredningen kan ges tillfälle att granska bildmaterialet. Saknar det upptagna bildmaterialet betydelse för förundersökningen finns det inte någon anledning att spara det. Sådant bildmaterial skall därför förstöras . Visar granskningen däremot att materialet har betydelse för förundersökningen skall det sparas. När det gäller frågan hur länge materialet får bevaras förhåller det sig givetvis på det sättet att så får ske så länge det kan vara av intresse för den utredning för vilken tillstånd till tvångsmedelsanvändningen har givits. Sådant intresse föreligger till dess den aktuella förundersökningen har lagts ned, avslutats eller, om åtal väcks, målet har avgjorts slutligt. Från Säkerhetspolisen har det framhållits att bildmaterial från tidigare nedlagda förundersökningar kan få förnyad aktualitet i senare brottsutredningar, t.ex. när ett främmande lands underättelseofficer gör upprepade värvningsförsök. Säkerhetspolisen har med anledning härav föreslagit en lagreglering som skulle göra det möjligt för myndigheten att spara visst material. Utredningen har emellertid framhållit att det skulle bli svårt för Säkerhetspolisen att i många situationer utesluta att det upptagna materialet skulle kunna komma till användning . En möjlighet för Säkerhetspolisen att bevara bildmaterial under en längre, kanske obestämd tid skulle därför enligt utredningen innebära en risk för att inspelat material som en gång haft relevans för en brottsutredning sedan skulle behöva sparas hur länge som helst. Regeringen ansluter sig till vad utredningen anfört. Risken för att gammalt bildmaterial kan komma att sparas kan enligt regeringens mening, även vägt mot den nytta för Säkerhetspolisen som skulle kunna bli fallet, inte anses godtagbar. I och för sig skulle man kunna överväga en undantagsregel som innebar att Säkerhetspolisen fick bevara bilderna under en viss bestämd . En sådan lösning förefaller emellertid inte ändamålsenlig med tanke på de långa tider som är aktuella för att syftet med en specialreglering för Säkerhetspolisens räkning skall uppnås. Regeringen föreslår därför att upptaget bildmaterial endast får bevaras till dess att den aktuella förundersökningen har lagts ned, avslutats eller, om åtal väcks, målet avgjorts slutligt och att denna reglering skall gälla såväl för den öppna polisen som för Säkerhetspolisen. 7.7 Bestämmelsernas lagtekniska utformning m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Bestämmelserna om hemlig kamera-övervakning| | tas in i en ny lag vars giltighetstid begränsas till elva | | månader. Utredningens förslag överenstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser ifrågasätter lämpligheten av att nu gå fram med en provisorisk lagstiftning. Några remissinstanser anser att bestämmelserna redan nu bör tas in i . Skälen för regeringens förslag: Polisens användning av dolda övervakningskameror vid förundersökning omfattas , som redovisats inledningsvis, av reglerna i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Utredningen har framhållit att polisens behov av sådana kameror måste ses mot bakgrund av vad som bör gälla för användningen av övervakningskameror i övrigt, alltså för sådan kameraövervakning som inte sker dolt. Eftersom utredningen fortsätter sitt arbete med att göra en översyn av lagen om övervakningskameror kommer frågan om användning av dolda övervakningskameror att få behandlas på nytt i ett större sammanhang. Utredningen utesluter inte att den översynen kan ge anledningen till vissa justeringar av de förslag som behandlas i detta ärende. Regeringens förslag innebär att ett nytt tvångsmedel tillskapas. Det är angeläget att utan tidsutdräkt skapa möjligheter för de brottsutredande myndigheterna att kunna använda sig av tvångsmedlet. Som anförts under bl.a. avsnitt 7.2 bör dock bestämmelserna om hemlig kameraövervakning övervägas vidare med inriktning på att skapa ett mer flexibelt system som bättre än det nu föreslagna kan ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare pågår en relativt omfattande översyn av olika straffprocessuella tvångsmedel. Resultatet av denna översyn kan få betydelse för regleringen av hemlig kameraövervakning. I belysning av vad som har sagts anser regeringen att en reglering av användningen av dolda övervakningskameror tills vidare bör vara tidsbegränsad. Bestämmelserna kan lämpligen träda i kraft och gälla till utgången av . Därefter kan bestämmelserna, om så anses önskvärt, ges förlängd giltighetstid eller permanentas. Den naturliga platsen för en reglering av det nya tvångsmedlet borde vara . Med hänsyn till lagstiftningens provisoriska karaktär och att ifrågavarande bestämmelser föreslås få begränsad giltighetstid är dock en sådan placering mindre lämplig. En reglering av polisens möjligheter att använda dolda övervakningskameror kan inte heller tas in i lagen om övervakningskameror. Den lagen reglerar nämligen användningen av övervakningskameror i helt andra sammanhang än vad som är aktuellt. Det framstår i stället som mest lämpligt att de nya bestämmelserna tas in i en särskild lag. Det är vad regeringen föreslår. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen bör till redovisa de | | brottsutredande myndigheternas tillämpning av bestämmelserna i | | lagen om hemlig kameraövervakning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: tillämpas beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning den ordningen att regeringen i en skrivelse till redovisar de brottsutredande myndigheternas tillämpning av bestämmelserna. Redovisningen omfattar inte den tvångsmedelsanvändning som hänför sig till de brott som avses tvångsmedelslag. Den redovisning som lämnas till torde allmänt sett vara av stort värde. Regeringen anser därför att motsvarande redovisning bör lämnas när det gäller det nya tvångsmedlet hemlig kameraövervakning. I redovisningen bör uppgifter lämnas om bl.a. antalet ärenden och meddelade tillstånd, vilka brott det varit fråga om, vilka tillståndstider som har förekommit, hur länge tvångsmedelsanvändningen i det enskilda fallet rent faktiskt har pågått samt i vilken utsträckning hemlig kameraövervakning har fyllt avsett ändamål. Därutöver bör redovisningen belysa i vilken omfattning personer som är ovidkommande för en brottsutredning har drabbats av tvångsmedlet. Kostnaderna för bevakning med hjälp av TV-kameror som manövreras på platsen är höga, bl.a. därför att denna övervakningsmetod tar betydande personalresurser i anspråk. Av den anledningen tvingas inte sällan de brottsutredande myndigheterna att avstå från sådan övervakning. Mot bakgrund härav innebär det nu framlagda förslaget inte några besparingar i egentlig mening för den öppna polisen. De brottsutredande myndigheterna får däremot tillgång till ett effektivt vapen i kampen mot den grova brottsligheten, vilket på annat sätt kan förväntas leda till besparingar. Någon beräkning i detta avseende låter sig emellertid inte göras. De kostnader som förslaget för med sig i form av anskaffning av teknisk utrustning m.m. förutsätter inte att de brottsutredande myndigheterna tillförs ytterligare medel. För Säkerhetspolisen innebär förslaget en årlig besparing på . Lagen om hemlig kameraövervakning bör träda i kraft och gälla till utgången av (se avsnitt 7.7). Övriga lagändringar bör träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte. 10.1 Förslaget till lag om hemlig kameraövervakning 1 § Paragrafen, som har fått sin slutliga utformning på förslag av Lagrådet, innehåller en definition av begreppet hemlig kameraövervakning. Med benämningen hemlig kameraövervakning markeras att lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. inte är tillämplig på denna typ av kameraanvändning. Den tekniska apparatur som omfattas av paragrafen överensstämmer däremot med den legaldefinition av begreppet övervakningskamera som finns i 1 § i lagen om övervak-ningskameror. Någon särskild föreskrift om separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder har inte tagits med, eftersom ett tillstånd till hemlig kamera-övervakning alltid är förenat med en rätt att behandla och bevara bilderna. I likhet med lagen om övervakningskameror omfattar lagen endast kameror som används för personövervakning och som inte manövreras på platsen (jfr prop. 1989/90:119 s. 14 f. och 39 ff.). Av paragrafens ordalydelse framgår, i enlighet med Lagrådets förslag, att lagen endast är tillämplig på optisk personövervakning. Lagen omfattar således inte ljudupptagning. 2 § I paragrafen anges de grundläggande förutsättningarna för att hemlig kameraövervakning skall få användas. Detta har behandlats i avsnitt 7.2. Tvångsmedlet kan dock användas även vid vissa andra brott, vilket följer av förslaget till ändring av 5 § lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (se nedan). Hemlig kameraövervakning får användas endast om en förunder-sökning har inletts. 3 § I paragrafen anges ytterligare förutsättningar för att hemlig kameraövervakning skall kunna användas. Av första stycket framgår att någon måste vara skäligen misstänkt för brottet. Misstankegraden har behandlats i avsnitt 7.3. Vidare anges i paragrafen att åtgärden måste vara av synnerlig vikt för utredningen. Innebörden härav har behandlats i avsnitt 7.3. I första stycket har också proportionalitetsprincipen kommit till uttryck (se avsnitt 7.4). I andra stycket anges att användning av dold övervakningskamera är begränsad till viss, särskilt angiven, plats. Det måste vara en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. I detta ligger att det måste finnas en direkt koppling mellan den misstänkte och den plats som skall övervakas, vilket emellertid inte innebär att den misstänkte ständigt måste finnas med i bild. Det måste dock kunna antas att han - i vart fall - besöker den plats som skall övervakas. Det kan röra sig om flera olika platser och det är inget som hindrar att antalet platser utökas genom nya domstolsbeslut. Huruvida övervakningen av en viss plats i det enskilda fallet kan anses godtagbar skall bedömas utifrån en proportionalitetsavvägning. Kravet på att övervakningen skall avse viss plats har behandlats i avsnitt 7.4. 4 § I första stycket anges att det är rätten som prövar frågor om hemlig kameraövervakning på ansökan av åklagaren. Detta har behandlats i avsnitt 7.5. Åklagaren saknar möjlighet att fatta interimistiska beslut om tvångsmedlet såvida det inte är fråga om brott enligt tvångsmedelslag eller tillämpning av 28 § i lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara. Vidare anges att de allmänna bestämmelserna i 19 kap. i om laga domstol i brottmål skall tillämpas. Enligt andra stycket skall rätten i sitt beslut ange vilken eller vilka platser som får övervakas och hur länge övervakningen får pågå (avsnitt 7.5). Rätten får aldrig lämna tillstånd än en månad. Om det krävs längre övervakning får åklagaren ansöka på nytt och rätten får då göra en ny självständig prövning om det finns förutsättningar för att fatta ett beslut att tillåta tvångsmedlet eller inte. På samma sätt som vid omprövning av andra tvångsmedel, t.ex. häktning, ligger det i sakens natur att domstolens bedömning bör bli striktare ju som förflyter utan att förundersökningen förs framåt. 5 § Paragrafen, som reglerar hävande av beslut om hemlig kameraövervakning, innebär att åklagaren och rätten har ett kontinuerligt ansvar för tvångsmedelsanvändningen. Även under löpande tillståndstid skall åklagaren eller domstolen agera om det framkommer att förutsättningarna för beslutet har fallit bort. Endera skall då häva beslutet. Polisen är skyldig att hålla åklagaren underrättad om omständigheter som har betydelse för om beslutet skall hävas. Om åklagaren har hävt ett beslut bör domstolen underrättas härom. Domstolen bör givetvis underrätta åklagaren om det är rätten som har hävt beslutet. 6 § Av paragrafen framgår att ett beslut om hemlig kameraövervakning kan överklagas på samma sätt som gäller för övriga tvångsmedel i 25-28 kap. . 7 § Paragrafen behandlar vad som skall gälla i fråga om granskning och bevarande av upptaget bildmaterial (se avsnitt 7.6). I första stycket anges att granskningen skall göras så fort som möjligt. Granskning måste sedan ske kontinuerligt under utredningen. Att kretsen av dem som får granska materialet är begränsad framgår av hänvisningen till 27 kap. 12 § första stycket . Andra stycket innehåller bestämmelser om att bildmaterialet inte får bevaras längre än nödvändigt. Det bildmaterial som bedöms sakna betydelse skall därför förstöras efter granskningen. Sedan målet avgjorts slutligt - genom dom som vunnit laga kraft eller genom att förundersökningen har lagts ned eller avslutats - skall upptagningarna förstöras. Lagras bildmaterialet på ett datormedium kan reglerna i datalagen (1973:289) om tillståndspliktiga personregister bli tillämpliga. 10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål