prop · GJ03167 · 1996-01-01 00:00:00 — Enligt denna princip är det fråga om statsstöd när ett offentligt företag får medel på mer fördelaktiga villkor än de som en privat ägare skulle ge ett enskilt företag i jämförbar finansiell eller affärsmässig situation. Det kommunala bolaget skall redovisa borgensförbindelser och andra ansvarsförbindelser som kommunen eller landstingen lämnat bolaget. Ett antal remissinstanser har angivit att borgen till de trafikbolag som bedriver uppdragsverksamhet inte bör tillåtas. Regeringen ser dock praktiska svårigheter med en sådan begränsning och är därför inte beredd att lägga fram ett förslag som förbjuder borgen. Däremot anser regeringen det vara rimligt att kommunen eller tar ut en borgensavgift av bolaget. Även villkoren för offentliga borgensåtaganden kan falla under statsstödsreglerna. har i sitt betänkande Konkurrens i balans - åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning - (SOU 1995:105) bl.a. lagt fram ett principförslag till lag om konkurrens- neutralitet vid offentlig prissättning m.m. Lagförslaget innehåller bestämmelser om skyldigheter för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet att vidta åtgärder för att åstadkomma konkurrensneutralitet. Lagen föreslås tillämpas på såväl kommuner och landsting som kommunala bolag vid bedrivandet av ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Vidare föreskrivs i lagen att den offentliga näringsverksamheten skall redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade redovisningsenheter under vissa betingelser. Den innehåller också regler om offentlig prissättning där offentligt näringsverksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsidkare inte får subventioneras med skattemedel som på ett sätt medför en från allmän synpunkt otillbörlig kon- kurrenssnedvridning. Förslaget innehåller även bestämmelser om kalkyler. Utredningens förslag innehåller även bestämmelser om att skall kunna förbjuda en offentlig huvudman, som utövar offentlig näringsverksamhet i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet att tillämpa en offentlig prissättning som är otillbörlig från allmän synpunkt. Vidare föreslår utredningen att en särskild nämnd skall utöva tillsyn och meddela allmänna råd beträffande i lagen angiven redovisning, kalkylering och offentlig prissättning. Om förslag i betänkandet leder till lagstiftning förutsetts att detta kan komma att beröra den nu föreslagna lagregleringen av kollektivtrafiken. Regeringen återkommer i så fall till med förslag härom. I detta fall handlar det endast om möjligheter för kommunala trafikaktiebolag att sälja tjänster till andra kommuner och landsting. Vad gäller möjligheten att sälja tjänster till privat köpare är den kommunalrättsliga kompetensen fortfarande begränsad till möjligheten att sälja tillfällig överskottskapacitet. Även om det troligen kommer att bli det vanligaste att de kommunala trafikbolagen kommer att sälja till de kommuner och landsting som ligger geografiskt nära, är det viktigt att diskutera om bolagen skall ges möjlighet att sälja sina tjänster i hela landet eller om det finns skäl att göra formella geografiska begränsningar i denna rätt. En geografisk begränsning skulle kunna vara motiverad i de fall då den kommunala verksamheten riskerar att bedrivas utanför kommunen på ett sätt som innebär att de egna kommunmedlemmarna är med och subventionerar verksamhet i en geografisk del av landet som de aldrig kommer i kontakt med eller på annat sätt har nytta av. Skall man göra någon form av avgränsning uppkommer dock frågan om hur den skall göras. Att generellt föreskriva att försäljning enbart får ske till grannkommunen eller grannlandstinget kan i praktiken leda till olika kon- kurrensmöjligheter beroende på var i landet de säljande bolagen ligger, hur många grannkommunerna är och invånarantalen i dessa samt befolkningens spridning. I de delar av landet där kommunerna ligger tätt, t.ex. Storstock- holmsområdet, är antalet köpare stort. I andra delar av landet där kommunerna är geografiskt stora och få, ges inte samma möjligheter. Mot bakgrund av de krav vi i övrigt föreslår för trafikföretagen såsom drift i egen juridisk person, ekonomiska kalkyler och affärsmässig prissättning menar vi att den nämnda risken är mycket liten. Jämför man med den tidigare nämnda finska lagstiftningen angående de kommunala trafikutövarnas vidgade kompetens, kan det konstateras att även om man i förarbetena pekar på att lagen förväntas få störst betydelse för samarbete mellan grannkommuner så har man inte gjort någon mot- svarande formell begränsning i lagen. Den danska lagen innehåller inte heller något sådant krav. Enligt regeringens mening talar det mesta mot att göra en generell geografisk avgränsning som innebär att kommunalt tillhandahållen kollektivtrafik får säljas endast till grannkommunerna. Vi föreslår därför inte några geografiska restriktioner. I praktiken bedömer vi att det även i vårt land kommer att handla om att sälja trafiktjänster till kommuner och landsting som geografiskt ligger nära varandra utan att för den skull i alla lägen vara de allra närmaste grann- kommunerna. Arbetstagarnas situation vid entreprenader beslöt att anta regeringens proposition 1994/95:12 Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar (bet. 1994/95:AU4, rskr. 1994/95:123). I propositionen föreslogs vissa ändringar i bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) fr.o.m. i syfte att anpassa den svenska arbetsrätten till bl.a. Europeiska rådets direktiv /187/EEG av om tillämpning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarens rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av verksamheter. Direktivet innehåller föreskrifter om skydd för arbetstagares rättigheter vid övergång av företag, verksamheter och delar av verksamheter. De nya reglerna innebär att en övergång av en verksamhet i sig inte skall utgöra saklig grund för att säga upp arbetstagarna i verksamheten. Förbudet hindrar dock inte uppsägningar som sker av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska skäl. Vid en övergång skall de anställningsavtal och de an- ställningsförhållanden som fanns för övergången gå över till den nya arbetsgivaren. Den nya arbetsgivaren skall också vara skyldig att tillämpa anställningsvillkoren i den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal om inte kollektivavtalets giltighetstid går ut eller om inte ett nytt kollektivavtal börjar gälla för de övertagna arbetstagarna. Det är ytterst som avgör vilka situationer som omfattas av direktivet och därmed i förlängningen av de inhemska regler som utgår direkt från direktivet. När det gäller begreppet övergång och de nya reglernas räckvidd kan först konstateras att reglerna gäller i såväl privat som offentlig verksamhet (6 b § lagen om anställningsskydd) samt att de också är tillämpliga på entreprenader. Regeringen uttalade i propositionen att det kunde ifrågasättas om en entre- prenad som utförs uteslutande med användning av entreprenörens egen personal överhuvudtaget omfattas av direktivet. Arbetsdomstolen (AD) har i en dom (dom nr 163/95) bedömt att frågan om entreprenörskiftet från företag A till företag B och C var att anse som en övergång av verksamhet i den mening som avses i 6 b § anställningsskyddslagen och EG:s överlåtelsedirektiv. AD konstaterade att varken företag B eller företag C övertagit vare sig arbetskraft, administration, fordon, fastigheter eller andra materiella tillgångar från företaget A. Dessa förehållanden talade, enligt domstolens mening, med avsevärd styrka för att verksamheten inte bevarat sin identitet vid entreprenörsskiftet. AD fann sammantaget att någon övergång av verksamhet i överlåtelsedirektivets mening inte har ägt rum och därmed inte heller i anställningsskyddslagens mening. Europeiska gemenskapernas kommission har lagt fram förslag som gäller över- låtelsedirektivet. Förslaget går ut på att försöka definiera vad som är övergång. Ett sådant förslag kan eventuellt komma att få effekter på entreprenadsituationen. 6 samverkan om myndighetsutövning Det finns ett antal områden där den kommunala verksamheten innefattar myndighetsutövning. Som redovisats i avsnitt 4 finns det som regel ingen marknad att vända sig till utan här handlar det om att kommuner själva måste bygga upp sin egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor. Regeringens förslag: Kommuner ges möjlighet att anlita en annan kommun för att ombesörja vissa uppgifter och att lämna uppdrag till anställd i en annan kommun att besluta på kommunens vägnar. Regleringen görs i speciallagstiftningen och införs i - miljöskyddslagen (1969:387), - renhållningslagen (1979:596), - hälsoskyddslagen (1982:1080) och - lagen (1985:426) om kemiska produkter Arbetsgruppens förslag: I betänkandet föreslogs att delegegering av be- slutanderätt till anställd i annan kommun skulle få ske genom en generell re- glering i kommunallagen. Någon reglering av möjligheten för en kommun att anlita annan kommun för att ombesörja vissa andra uppgifter föreslogs inte. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna som yttrat sig i denna del, tillstyrker arbetsgruppens förslag. tillstyrker i och för sig förslaget om möjligheter för kommuner att delegera beslutanderätten till anställd i annan kommun men anger att behov finns hos kommunerna att inom området för myndighetsutövning anlita annan kommun för tillsyn m.m. utan att delegera den faktiska beslutanderätten. Kammarrätten i ställer sig tveksam till en generell reglering i kommunallagen avseende delegering till anställd i annan kommun och förordar i stället att frågan om delegering övervägs inom varje område där behov uppkommer. () avstyrker förslaget med hänvisning till att ytterligare utredning behövs. avstyrker förslaget och anger att en utredning bör ske av frågan var gränsen för myndighetsutövning och produktion går. () avstyrker förslaget under åberopande av att en utredning bör ske av begreppet myndighetsutövning. Skälen för regeringens förslag En stor del av den kommunala verksamheten innefattar myndighetsutövning. Myndighetsutövning kan vara av skiftande karaktär och svårighetsgrad. Den frekvens med vilken olika ärenden hanteras skiftar också mycket från kommun till kommun och från tid till annan. Många kommuner har av ekonomiska och praktiska skäl svårt att kunna täcka alla specialområden med egen expertis och man har bl.a. av detta skäl hävdat att det finns ett behov av att kunna använda den kompetens som finns i andra kommuner. Detta gäller särskilt för specialområden där ärendefrekvensen är låg. Av hänsyn till rättssäkerheten finns det också skäl till samverkan. När det gäller myndighetsutövning finns som regel ingen marknad att vända sig till utan varje kommun och landsting måste själva bygga upp en egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor. torde det mest rationella alternativet vara att kunna nyttja befintlig kunskap hos t.ex. grannkommunen. Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen gäller att en kommun i princip inte får svara för sådana uppgifter som enbart handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. För att en kommun skall få svara för sådan uppgifter fordras enligt 2 kap. 1 § kommunallagen föreskrift i lag. Begränsningen gäller oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte. Förvaltningsuppgift kan enligt 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) anförtros kommun. En sådan uppgift kan enligt samma lagrum överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall sådant överlämnande ske med stöd av lag.För överlämnade av förvaltningsuppgifter inom statens område uttalade konsitutionsutskottet vid sin behandling av den gällande regeringsformen (bet. KU 1973:26) att man vid överlämnandet av förvaltningsuppgift i varje särskilt fall måste se till att vederbörande organ är kompetent för uppgiften. För att intentionerna bakom föreskriften om inflytande i samband med delegation till enskilt subjekt av funktionen att utöva myndighet skall tillgodoses anses vissa krav på konkretion behöva uppställas vid konstruerandet av lagstöd (se Petrén-Ragne- malm: Grundlagar). Det framgår varken av lagtext eller av förarbeten klart om 11 kap. 6 § tredje stycket. RF även avser överlämnandet av förvaltningsuppgift till en- skilt subjekt (se Ragnemalm: SvJT 1979 s. 294 ff). Vid remissbehandlingen av förslag till kommunallag angav Regeringsrätten i sitt yttrande beträffande partssammansatta organ bl.a. att det kunde ifrågasättas om inte grunden för dessa bestämmelser borde föranleda att i lag närmare ange vilka förvaltningsuppgifter med karaktären av myndighetsutövning som skulle kunna överlämnas till ett sådan organ. Majoriteten av ledamöterna i ett sådant organ kunde enligt förslaget utses av enskilt rättssubjekt. Detta talade enligt Regeringsrätten för att kravet i 11 kap. 6 § tredje stycket. RF om lagreglering borde uppfyllas. Kommuner får, enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, ett handels- bolag, en ekonomiskt förening, en ideell förening eller en enskild individ. Detta gäller om det inte finns särskilda föreskrifter för handhavandet av uppgiften. Dock får, enligt samma lagrum, vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § RF överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Bestämmelsen i 16 § tillkom vid behandling av proposition 1990/91:117 Ny kommunallag. Lagrådet ansåg i sitt yttrande till konstitiutionsutskottet över förslaget till ny kommunallag att avsnittet om kommunala företag borde inledas med en uttrycklig bestämmelse om kommuners och landsting möjligheter att överlämna vården av en kommunalrättslig angelägenhet till ett privaträttsligt organ och en erinran om den inskränkande regeln i 11 kap. 6 §. Utskottet biträdde Lagrådets förslag. Den nämnda paragrafen i kommunallagen innehåller huvudreglerna för kom- munfullmäktiges rätt att överlämna uppgifter till organ utanför den kommunala organisationen. Fastän paragrafen placerats under rubriken företag i lagen har den en generell innebörd (se : Kommunalrättens grunder). En nämnd är, oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte, förhindrad att uppdra åt någon utanför den kommunala organisationen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I kommunalagen ställs ett krav på att personen skall vara anställd av kommunen (6 kap. 33 och 34 §§). Inom specialreglerad verksamhet är möjligheterna att överlåta en uppgift på någon också beroende av hur speciallagstiftningen är utformad på det aktuella området. Räddningstjänstlagen (1986:1102) ger kommunerna relativt stora möjligheter att sälja tjänster till varandra (9 §), delegera beslutanderätt till personer utanför kommunen (11 §) och med stöd av internationella över- enskommelser göra räddningsinsatser utanför den egna kommunen eller utanför gränser (12 § och 65 §). Lagen (1987:24) om parkeringsövervakning tillåter enligt 6 § att kommunen som parkeringsvakter förordnar, förutom anställda hos kommunen, arbetstagare hos andra kommuner, kommunala parkeringsbolag, sådana kommunala trafikaktiebolag som inom kommunen bedriver linjetrafik enligt yrkestrafiklagen (1988:263) och sådana bevakningsföretag som omfattas av lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Den inlånade personalen handlar på kommunens ansvar och ingår i kommunens organisation för parkeringsövervakning (prop. 1988/89:101). Vidare ger 19 kap. 14 § möjlighet för en kommun att delegera beslutande- rätten avseende överförmyndare inte bara till anställda i den egna kommunen utan även till anställda i andra kommuner. Delegering får, med vissa i lagen angivna begränsningar, endast ske till personer med erforderlig kompetens. I detta ligger enligt propositionen 1993/94:251 om förändringar i gällande förmyndarskapslagstiftning att kommunen bara får delegera till personer som kan förväntas handlägga överförmyndarärenden på ett tillfredsställande sätt. Enligt 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738) får en kommun träffa avtal med annan kommun om att fullgöra vissa kommunala uppgifter enligt lagen. Det gäller inte själva beslutsfattandet i ärenden om tillstånd eller ingripanden mot enskilda tillståndsinnehavare. Avsikten enligt propositionen 1994/95:89 om förslag till alkohollag var att ge främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden enligt lagen möjlighet att anlita annan kommun främst för tillsynsuppgifter och mer komplicerade tillståndsutredningar. Det bedömdes enligt propositionen inte lämpligt att låta en kommun få möjligheten av att kunna avhända sig även själva beslutsfunktionerna i de enskilda ärendena och därmed ansvaret för allmänna alkoholpolitiska intressen. Arbetsgruppen hade föreslagit en delegeringsmodell där en generell reglering skulle ske i kommunallagen. Mot bakgrund av vad som angetts om delegering av förvaltningsuppgift på det statliga området och kravet på preciseringen av vem uppgiften överlämnas till, finner regeringen att frågan om delegering skall regleras i speciallag. För detta talar även sättet för regleringen av överlämnandet av uppgifter till partssammansatta organ. För en lösning med reglering i speciallag talar vidare även förhållandet att detta även skett på motsvarande sätt i annan lagstiftning. Utgångspunkter för vidgat samarbete Av redogörelsen i det föregående framgår att det i och för sig inte är någon ny företeelse att kunna anlita anställda i andra kommuner för uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Tendensen är att antalet områden där samverkan möjliggjorts har ökat. En utgångspunkt för regeringens förslag är att varje enskild kommun ska behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Det handlar således inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex. en kommun till en annan. Syftet är i stället att anställda i andra kommuner vid behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta de nödvändiga besluten i den delegerande kommunens namn. Regeringen har inte bedömt att det skulle finnas något särskilt behov av att kunna delegera till andra personer utanför kommunen än kommunalt anställda. En kommunalt anställd person har god kännedom inte bara om de specialbestämmelser som gäller för det område som vederbörande arbetar inom utan har också kunskap om de regler som gäller för verksamhet i övrigt. Som kommunalt anställd i detta sammanhang avses inte anställda i kommunala företag. Skälet till detta är bl.a. att företagen är privaträttsliga organ vilka inte utan särskilt lagstöd får hantera myndighetsutövning. När kommuner samverkar i ett kommunalförbund kan det finnas behov av att kunna delegera till anställd i någon av medlemskommunerna. (Fi 1995:02) har enligt sina tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) att göra en översyn av kommunalförbundslagen. Frågan om delegering till anställd i någon av medlemskommunerna förutsätts övervägas i detta sammanhang. Den modell som vi bedömt vara mest lämpad är den delegeringsmodell som redan finns i viss lagstiftning och som ger nämnderna en rätt att vid behov delegera beslutanderätt även till anställda i andra kommuner. När en kommun önskar nyttja andra kommuners personal förutsätter det naturligtvis att den delegerande kommunen kommer överens med den andra kommunen om att använda delegeringen på detta sätt. Det är naturligt eftersom det kan bli aktuellt med ekonomisk reglering mellan kommunerna.Den förordade delegeringsmodellen rubbar inte arbetsgivarförhållandena. Detta minskar de arbetsrättsliga konsekvenserna som annars skulle kunna bli svåröverskådliga. Delegaten kommer i offentlighets- och sekretesshänseende att betraktas som en del av den delegerande kommunen. Handlingar som kommer in till delegaten i dennes egenskap av delegat skall således inte anses som inkomna till den kommun som är delegatens formella arbetsgivare. I 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen (1980:100) anges som huvudregel att om sekretess gäller för en viss uppgift som finns hos en myndighet får inte uppgiften röjas för en annan myndighet. Denna huvudregel innebär att om den kommunalt anställde får del av sekretessbelagd information hos den ena kommunen får uppgifterna inte föras vidare till den andra kommunen. När det gäller straff- och skadeståndsansvar för fel som begås i samband med myndighetsutövning utgår regelverket inte ifrån att handläggaren måste vara formellt anställd hos uppdragsgivaren. I 20 kap. 1 § talas om att den som vid myndighetsutövning inte sköter sina åligganden kan dömas för tjänstefel. I 6 kap. 35 § kommunallagen finns krav på anmälan av de av delegaten fattade besluten till den delegerande nämnden. Detta krav bör även gälla när nämnden delegerar till anställd i annan kommun. Vidare bör det vara möjligt för nämnden att villkora delegeringen i enlighet med 6 kap. 37 §. Däremot kan kommunallagens möjligheter att medge vidaredelegation enligt 6 kap. 37 § inte utnyttjas eftersom denna möjlighet förutsätter att nämnden delegerat till en förvaltningschef inom den egna nämndens verksamhetsområde. Detta torde i praktiken inte utgöra något problem eftersom nämnden alltid kan lösa detta genom att delegera direkt till en viss anställd i den andra kommunen. En reglering i speciallagstiftningen innebär att kravet på anmälan av fattade beslut till delegerande nämnd (6 kap. 35 §) görs gällande även för den anställde i annan kommun som är delegat. Detta föreslås ske genom att det i de olika speciallagarna intas en hänvisning till kommunallagen. Motsvarande föreslås även för frågan om villkorad delegering. En ändring av delegeringsreglerna medför också att jävsreglerna i 6 kap. 24-27 §§ kommunallagen behöver göras tillämpliga på delegat från annan kommun. En hänvisning i de olika speciallagarna till kom- munallagens regler föreslås så att samma jävsregler gäller för den i annan kommun anställde delegaten som för kommunens egna anställda. har i sitt remissvar pekat på att det även finns behov för kommuner att, utan att delegera själva beslutsfattandet, anlita annan kommun för utförande av vissa kommunala uppgifter. Det kan röra sig om tillsyn, utredningsarbete m.m. Sådana möjligheter finns såsom angivits redan enligt alkohollagen. Regeringen finner att möjlighet även bör tillskapas för kommuner att samverka i denna form på de områden där kommunen svarar för förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Denna form ger främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en annan kommun främst för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar eller andra liknande utredningar. Det skall dock röra sig om sådana områden där det är frågan om myndighetsutövning. Regeringen har såsom tidigare angetts funnit skäl att tillskapa möjligheter inom olika områden för samverkan mellan kommuner där dessa svarar för förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning. En så långt som möjligt likalydande reglering bör ske i de olika lagarna. Regeringen anser att områdena för miljö- och hälsoskydd och renhållning framstår som lämpliga för en sådan reglering. Miljöskyddslagen (1969:387), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen (1985:426) om kemiska produkter En kommun har inom området för miljö- och hälsoskydd en rad uppgifter som skall utföras. Behovet av samverkan mellan mindre kommuner är stort och är ett sådant området där samverkan sker. Detta har också påpekats av den s.k. . Utredningen ansåg att tjänsteutbytet borde kunna utvecklas även i fråga om myndighetsuppgifter inom tillsynen, vilken enligt utredningen bedömdes öka till följd av att mer miljötillsyn överförs till kommunerna.