prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Till det senare fallet 2) skall hänföras svenska bankers filialer i ett land utanför EES, filialer till bankföretag från ett land inom EES samt filialer till bankföretag från ett land utanför EES där den garanti som erbjuds i och för sig är godtagbar. redovisade uppdelning mellan obligatoriska och frivilliga fall skall också ligga till grund för utformningen av de bestämmelser om ingripanden m.m. som skall gälla för det svenska garantisystemet. I det följande redogörs för i vilka fall den svenska garantin gäller för insättningar som finns hos en svensk bank eller ett utländskt bankföretag som driver bankrörelse här i landet från filial. I avsnitt 16 redogörs för konsekvenserna av att en bank eller ett bankföretag inte fullgör sina skyldigheter mot det svenska garantisystemet. Ett obligatoriskt garantisystem i offentlig regi I direktivet finns inga bestämmelser om hur ett garantisystem skall vara organi- serat eller hur det skall administreras. Inte heller anges hur ett garantisystem skall vara organisatoriskt placerat i det finansiella systemet eller arten och graden av reglering. Dessa frågor måste därför bli föremål för nationella över- väganden. Avseende bör därvid fästas vid de uppgifter och befogenheter som ett sådant organ bör ges för att kunna ansvara för garantisystemet. Ett avgörande av frågan om var ansvaret för det svenska garantisystemet skall placeras bör därför ske efter en bedömning av vad som förefaller mest ändamålsenligt med hänsyn till garantisystemets utformning och funktion. Denna utgångspunkt för ett svenskt garantisystem måste vara avgörande för frågan om garantisystemet bör vara offentligt eller privat. Svaret på denna fråga är, som flera remissinstanser påpekat, ingalunda självklar. Man kan väl tänka sig att staten anger vissa allmänna riktlinjer och att en privat aktör ges stor frihet att utforma verksamheten. Att garantisystemet måste omgärdas av en hel del av det allmänna bestämda regler spelar ingen avgörande roll för frågan om systemet skall vara i offentlig eller privat regi. Tre aspekter måste emellertid tillmätas avgörande betydelse. Ett garantisystem måste otvetydigt ha den finansiella kapacitet som fordras för att kunna fullgöra sin uppgift att betala ut ersättning till insät-tarna. Det får inte finnas grund för att privata aktörers motivation och kapacitet för att tillhandahålla ett garantisystem som ger ett tillräckligt omfattande skydd för insättarna sätts ifråga. Även om det inte är omöjligt för ett privat system att uppfylla dessa krav, torde det ligga närmare till hands att ett offentligt system med garanterad tillgång till upplåningsmöjligheter når den eftersträvade och nödvändiga trovärdigheten. I vissa länder finns mer än ett system som i allmänhet innebär att olika kate- gorier av banker, främst affärsbanker och sparbanker, har separata system. Den svenska bankmarknaden har traditionellt varit indelad i motsvarande huvudgrupper jämte föreningsbanker. Emellertid medför inte strukturella skillnader olikheter i behovet av konsumentskydd. Av strukturella skäl förefaller det därför mindre angeläget att bygga upp mer än ett system för insättningsskydd. Att endast ett system skall införas i talar för att systemet skall vara offentligt. Ett privat alternativ skulle nämligen innebära att ett privat monopol introducera- des. Bland annat frågor om lika behandling av deltagande banker, inkl. ny- tillkommande aktörer, kan också vara svårare att lösa på ett tillfredsställande sätt i ett privat system. Till detta skall läggas att ett offentligt system från flexibilitetssynpunkt kan vara att föredra om systemet skall ges utökade funktioner eller om dess förutsättningar i viktiga hänseenden ändras. Mot denna bakgrund bör det svenska garantisystemet vara offentligt och ansvaret för det läggas på en förvaltningsmyndighet. Av det som sagts följer att, eftersom det enligt direktivet är obliga- toriskt för den som tar emot insättningar från allmänheten att omfattas av ett insättningsgarantisystem, alla svenska banker måste omfattas av samma garantiordning. Det innebär också att den som tar emot sådana insättningar som enligt direktivet skall omfattas av insättningsgarantin inte kan få driva sådan verksamhet utan att deltaga i garantisystemet. En bank skall därför omfattas av det svenska garantisystemet om banken har tillstånd (oktroj) att driva bankrörelse. Därigenom kommer de banker som redan beviljats oktroj i att omfattas av garantisystemet. Någon möjlighet för dessa banker att stå utanför garantisystemet kommer således inte att finnas. Frågan om filialers deltagande i garantisystemet behandlas i avsnitt 7.2. Sparkasseverksamhet i ekonomisk förening m.m. Flera remissinstanser har invänt mot att insättningsgarantin endast skall om- fatta insättningar som har gjorts i banker och vissa värdepappersbolag. Utanför dessa institut förekommer nämligen insättningar i vissa ekonomiska föreningars sparkassor, i sparlåneföreningar och i form av medel på kundkonton, tillhandahållna av rörelsedrivande bolag. Det finns olika principiella skiljelinjer både mellan de nu angivna formerna för insättningar och mellan dessa och de insättningar som enligt promemorians förslag skall omfattas av insättningsgarantin. finns ett principiellt förbud för andra än banker att ta emot insättningar från allmänheten. Att insättningar ändå har kunnat tas emot av sparkassor, sparlåneföreningar och kontoföretag beror på - i de två första fallen - att verksamheten inte har ansetts bedriven gentemot allmänheten utan mot en krets av medlemmar, och i det sista fallet att insättningarna inte har ansetts utgöra inlåning utan förskottsbetalning för varor och tjänster. De sparkassor som förekommer i är i princip knutna till olika kooperativa företag som drivs i den ekonomiska föreningens form, t.ex. bostadskooperationen (HSB och ), konsumentkooperationen (KF) och jord- brukskooperationen. Medan sparkassa är organiserad som en särskild juridisk person, är övriga sparkassor integrerade i den ekonomiska föreningens verksamhet. I dessa fall används de medel som tas emot från medlemmarna som rörelsekapital av föreningen. En medlems fordran torde vanligen vara oprioriterad. Det finns inga tillgångar i föreningen som är avskilda för insättarnas räkning. Med tanke på den grundläggande funktionen hos sparkassorna - att medlemmarna mot i många fall gynnsam ränta bidrar till föreningens försörjning med rörelsekapital - är också denna ordning naturlig. Sparlåneföreningar fungerar till skillnad från sparkassorna på i princip samma sätt som ett kreditinstitut. tar också emot insättningar från medlemmarna. Insättningarna används för att låna ut medel till medlemmar. De förekommande föreningarnas storlek är mycket varierande. Som nämnts finns också en möjlighet att göra en insättning på ett konto hos ett företag som tillhandahåller någon form av betalkort. Tillgodohavandet kan i så fall i princip användas för köp av varor eller tjänster av företag som är närstående till kontoföretaget. Den typen av insättningar har karaktären av förskottsbetalning. Enligt EG-rätten (artikel 3 i det s.k. andra banksamordningsdirektivet, 89/646/EEG) får inlåning från allmänheten tas emot av kreditinstitut samt av andra företag, om dessa företag omfattas av en särskild nationell lagstiftning och verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. har i betänkandet Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994:66) lagt fram olika förslag som berör sparkassor, sparlånefö-reningar och företag som tar emot kundmedel på konto. Regeringen avser att lägga fram förslag till som innebär att möjligheten för vissa företag att ta emot kundmedel på konto läggs fast (se lagrådsremiss , Fi 94/1942). För verksamheten kommer att gälla vissa begränsningar. Dessa tillsammans syftar bl.a. till att klargöra kontobehållningarnas karaktär av förskottsbetalning av varor och tjänster. Kontantuttag kommer i princip inte att vara tillåtna. Kundmedlen har en annan karaktär än de medel som finns på konto hos ett kreditinstitut. Att det inte rör sig om inlåning i egentlig mening är för övrigt en förutsättning för att insättningarna i fråga inte skall omfattas av de EG- regler som gäller om vilka som skall få ta emot inlåning. Vidare är insättarens syfte med insättningen ett annat än bankspararens. Kontoföretagen verkar dessutom under helt andra förutsättningar än banker och andra institut som får ta emot inlåning från allmänheten. Enligt regeringens uppfattning kan det därför inte vara aktuellt att låta kundmedel på konto omfattas av en insättningsgaranti. Enligt nyssnämnda betänkande måste den verksamhet som i vart fall de större sparkassorna och sparlåneföreningarna bedriver anses vända sig till allmänheten. Slutsatsen grundas på att var och en - mot erläggande av viss avgift - kan vinna inträde i den förening som driver verksamheten. Innebörden av utredningens resonemang är att sparkassorna och sparlåneföreningarna måste driva verksamheten enligt de gällande reglerna i andra banksamordningsdirektivet. Det betyder att insättningar skulle kunna tas emot av föreningarna bara om de är auktoriserade kreditinstitut (i banker och vissa värdepappersbolag) eller står under den särskilda reglering som krävs enligt artikel 3 i direktivet. medger inte lagstiftningen att banker har annan associa- tionsform än bankaktiebolag, sparbank eller föreningsbank. Betaltjänstut- redningen har emellertid föreslagit att bankverksamhet skall kunna drivas även av kooperativa företag (ekonomiska föreningar). En sådan möjlighet skulle kunna vara aktuell främst för större sparlåneföreningar. Regeringen ämnar också, som tidigare aviserats, lägga fram ett förslag till lag om medlemsbanker , se den tidigare nämnda lagrådsremissen. Eftersom en sådan ekonomisk förening i alla avseenden legalt sett kommer att bli jämställd med andra banker är det naturligt att även de insättningar som dessa företag tar emot omfattas av insättningsgarantin. Regeringens kommande proposition i ämnet kommer att ta upp den frågan. Regeringen kommer i det sammanhanget också att behandla frågan om mindre sparlåneföreningar. Det är med tanke på sparlåneföreningarnas verksamhet (att ta emot insättningar och att låna ut pengar) naturligt att skapa ett regelverk som helt eller i allt väsentligt ansluter till det som gäller för banker i allmänhet, detta alldeles oavsett hur EG-direktivets allmänhetsbegrepp rätteligen skall tolkas. Förhållandena för vissa ekonomiska föreningars sparkassor är däremot andra. Insättningarna har i många avseenden samma kännetecken som de som kan göras hos en bank. Medlen kan vara nominellt bestämda, likvida, räntebärande etc. Däremot använder de mottagande företagen pengarna på helt olika sätt. En bank placerar till övervägande delen de inströmmade insättningarna i krediter. Det sker under ett regelverk som bl.a. föreskriver riskspridning samt ingående analyser av vilka förlustrisker som finns. Dessutom fordras att banken, utöver de medel som lånas upp genom inlåningen, har ett eget kapital av viss storlek. Slutligen står bankens verksamhet under det allmännas tillsyn genom . Sparkassorna, däremot, saknar regelverk. Några krav på viss uppnådd soliditet eller andra skyddsregler finns inte. De inlånade medlen används, som tidigare antytts, ofta i företagets allmänna rörelse. Även om det finns stora skillnader mellan olika sparkassor - och olika individer - uppgår ibland de insättningar som en enskild medlem gjort i en sparkassa till betydande belopp. Alldeles oavsett om en sparkasseverksamhet skulle anses vända sig till allmänheten - och således omfattas av den nämnda regeln i andra banksam- ordningsdirektivet - eller inte kan det finnas skäl att fråga sig om den inte borde omgärdas av vissa regler och i så fall också om någon form av samhällelig kontroll av verksamheten borde arrangeras. Den främsta anledningen är givetvis att vissa större sparkassor har åtskilliga insättare och förvaltar betydande belopp. Det rör sig också om, i många fall, ett långsiktigt sparande, stundom motiverat av socialt viktiga sparmål, t.ex. bostadssparande. Det argumentet förstärks också av att insättarna i många fall inte har något klart begrepp om hur deras sparmedel förvaltas. Mot den bakgrunden är det angeläget att frågan om en reglering av sparkassorna belyses. Regeringen har därför tillkallat en utredare med uppdrag att se över frågan. Avsikten är att, om denne bedömer det som lämpligt, förslag till en ändamålsenlig reglering av sparkasseverksamhet skall läggas fram. Eftersom medlemsfinansiering ingår som ett traditionsenligt och ändamålsenligt inslag i den kooperativa företagsformen bör det regelverk som sedermera införs inte onödigtvis lägga hinder i vägen för sparkasseverksamhet i ekonomiska föreningar. Regelverket bör alltså inte vara mer strikt än som oundgängligen fordras för det grundläggande skydd som insättarna kan göra anspråk på. Motsvarande bör också vara vägledande vid bestämmandet av den tid inom vilken sparkassorna skall inrättas enligt den nya modellen. Det som sagts är avsett att utgöra en bakgrund till regeringens ställningstagande i den fråga som väckts av flera remissinstanser, nämligen om insättningar i kooperativa sparkassor bör omfattas av den i denna lagrådsremiss föreslagna insättningsgarantin. Som redan framgått menar regeringen att insättarna i sparkassorna förtjänar att skyddas genom att särskilda bestämmelser införs om sparkasseverksamhet. Sparkassorna har emellertid inte den centrala roll, för hushållen och samhället, i betalningssystemet som bankerna har. Att insättningar i sparkassor skall omfattas av det obligatoriska garantisystemet, som vissa remissinstanser anfört, är inte självklart. Enligt regeringens uppfattning talar nämligen flera skäl med beaktansvärd styrka mot en sådan lösning. Som kommer att framgå senare i denna proposition föreslår regeringen införandet av ett insättningsgarantisystem som i princip är solidariskt. Alla institut som enligt gällande lag får ta emot inlåning från allmänheten (dvs. banker och i vissa fall värdepappersbolag) verkar under identiska förut- sättningar. De är kringgärdade av ett gemensamt regelverk, syftande både till skydd av betalningssystemet och av konsumenterna. Insättningsgarantin förutsätter att alla dessa institut bidrar till finansieringen av garantin. Om ett institut fallerar kommer dess insättare att kompenseras av medel som alla institut samlat samman. Vidare kommer alla kvarvarande institut, om ett fallerat, att solidariskt få bidra till återställande av garantisystemets kapacitet. Mot den bakgrunden är det svårt att föreställa sig att företag som inte omfattas av det grundläggande regelsystemet - som bl.a. garanterar riskspridning, något som strider mot sparkassornas grundidé att vara till gagn för föreningens verksamhet inom dess verksamhetsområde - skall inrymmas i garantiordningen. Ett viktigt inslag i det garantisystem som regeringen föreslår är att omfattade institut skall bidra till systemet med avgifter i förhållande inte bara till institutets andel av de totalt garanterade insättningarna, utan också att avgiftssättningen skall grundas på en bedömning av varje enskilt instituts risknivå. Som kommer att framgå i det följande har regeringen valt att använda institutens kapitaltäckningsgrad som ett mått på risknivån. I ett sådant system låter sig andra företag, som inte lyder under kapitaltäckningskrav, svårligen inordna. Sammantaget anser regeringen att skälen mot att sparkassor skall omfattas av den obligatoriska insättningsgarantin överväger. Det innebär att endast insättningar i banker och vissa värdepappersbolag, skall omfattas av den obligatoriska garantin. Regeringens ståndpunkt i den frågan innebär emellertid inte att tanken på en garantiordning för insättare i sparkassor förkastas. Tvärtom förtjänar sparkassesparares insättningar av flera skäl skydd. Som redan anmärkts kan en enskilds sparande i en sparkassa uppgå till betydande belopp och vara av väsentlig betydelse för dennes ekonomi. Ofta är också sparandet långsiktigt och tjänar viktiga syften. Det bör därför klarläggas hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan utformas. Det ingår i den tidigare nämnda utredarens uppdrag. 7.2.1 Direktivets förbud mot export av nationella garantisystem I ingressen till direktivet framhålls att det inte är meningen att garantisys- temen i de olika medlemsländerna skall användas som konkurrensmedel. Skälet till detta anges vara att det kan leda till marknadsstörningar och snedvridning av konkurrensen om ett utländskt bankföretag tillåts att genom hemlandets garantisystem erbjuda insättare hos bankföretagets filial i värdlandet en bättre garanti för insatta medel än vad värdlandets system kan erbjuda. Följden av att garantisystemen enligt den tvingande bestämmelsen i direktivet (artikel 4.1) inte får användas som konkurrensmedel är att det svenska garantisystemet inte får ge ett skydd för insättningar som en insättare gör i en svensk banks filial i ett EES-land som är bättre än det som insättaren får om denne sätter in medlen i ett bankföretag som omfattas av ett inhemskt garantisystem. Omvänt gäller att filialer från vilka utländska bankföretag driver bankrörelse i inte får exportera det skydd för insättningar som hemlandets garantisystem kan erbjuda om detta ger ett bättre skydd än det svenska systemet. I båda fallen torde det ankomma på resp. lands tillsynsmyndig- heter och garantisystem att reagera om sådant förekommer. Om den nationella lagstiftningen i ett annat EES-land mot förmodan skulle tillåta att ett bankföretag från ett sådant land driver bankrörelse från filial i ett annat EES- land och där erbjuder insättare ett bättre skydd för insättningar än vad ett inhemskt garantisystem kan erbjuda, torde det emellertid inte bli aktuellt för att i första hand vidta sanktioner mot bankföretaget i fråga. Att en sådan konkurrensfördel tillskapats av den nationella lagstiftningen i ett EES-land bör i stället angripas genom de förfaranden som anges i EG-fördraget. skall före utvärdera denna begränsnings- regel och i en rapport till och föreslå i vilken utsträckning som den skall bestå. Det kan nämnas att vänt sig till EG- domstolen och där angripit bl.a. bestämmelserna om exportförbud i direktivet. Detta förhållande påverkar emellertid inte medlemsländernas skyldighet att införliva direktivets bestämmelser i de nationella rättsordningarna. Det kan noteras att direktivet inte förbjuder export av garantisystem i förhållande till tredje land. 7.2.2 Svenska bankers filialer utomlands Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag utom på följande punkter. Möjligheten för en svensk banks filial i ett land utanför EES att omfattas av det svenska garantisystemet regleras. I stället för att avtal skall träffas om att bankens filial skall omfattas av det svenska garantisystemet införs en ordning som innebär att garantimyndigheten skall fatta beslut om detta efter en ansökan från banken. Remissinstanserna: Enligt har garantimyndighetens beslut, att tillåta eller vägra svenska instituts filialer utanför EES eller utländska instituts filialer i att omfattas av det svenska garantisystemet, karaktär av myndighetsutövning. I stället för att myndigheten träffar avtal om att en sådan filial skall omfattas av garantisystemet, bör myndigheten, efter ansökan från det aktuella institutet, avgöra frågan genom ett beslut. Denna ordning hindrar inte att det till grund för ett sådant beslut ligger avtal mellan myndigheten och institutet eller en myndighet i institutets hemland. påpekar vidare att det saknas bestämmelser som reglerar det fallet att ett svenskt institut vill ansluta en filial i ett land utanför EES till det svenska garantisystemet. En något utförligare reglering av förutsätt- ningarna för att låta svenska resp. utländska instituts filialer omfattas av det svenska systemet är därför påkallad enligt nämnden. Vidare framhåller att det är av betydelse för tillämpningen av regelsystemet att det kan fastställas att en insättning är gjord hos en filial. förutsätter därvid att uttrycket gjord hos inte innebär att insättaren skall ha gjort insättningen vid ett besök på det aktuella filialkontoret, utan att det är insättarens konto som skall vara kopplat till filialen. anser att det inte är motiverat att det svenska garantisystemets omfattning sträcker sig utanför EES-området. Enligt samfundet skulle en sådan utvidgning innebära en ökad belastning på garantisystemet och skulle i förlängningen drabba aktieägare och insättare i svenska banker och, i den mån tillgångarna i systemet inte räcker till, de svenska skattebetalarna. Samfundet anser därför att det svenska garantisystemet inte skall omfatta svenska bankers filialer i länder utanför EES-området. Filialer i dessa länder får i stället erbjuda det insättarskydd som normalt tillhandahålls i respektive land. Övriga remissinstanser kommenterar inte förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 6 § bankrörelselagen krävs tillstånd för att ett svenskt bankaktiebolag skall få inrätta filial utomlands. Bestämmelsen gäller all filialetablering utomlands. Om etableringen skall ske i ett EES-land tillämpas de kompletterande reglerna i 1 kap. 7 § samma lag. När ett filialtillstånd ges skall underrätta den behöriga myndig- heten i det land där filialen skall inrättas. Till underrättelsen skall fogas uppgifter om bl.a. det system för garanti för insättningar som gäller för banken. Avgörande för frågan om den svenska bankens filial skall omfattas av det svenska garantisystemet eller ett garantisystem i det land där filialen driver verksamhet (värdlandet) är om värdlandet är ett EES-land. Om värdlandet är ett EES-land skall filialen omfattas av hemlandets, dvs. Den ersättning som kan komma att lämnas av det svenska garantisystemet begränsas emellertid i princip av förbudet mot export av nationella garantisystem (se avsnitt 7.2.1). Denna begränsning innebär även att ersättningen inte får avse fler slag av insättningar eller betalas till andra insättare än vad som följer av bestämmelserna i det landet. Direktivet behandlar inte frågan om en svensk banks filial i ett land utanför EES skall omfattas av det svenska garantisystemet. Utgångspunkten för utformningen av det svenska garantisystemet bör vara, som Svenska Advokatsam- fundet anfört, att en sådan filial inte skall omfattas av det svenska systemet. Skälet är att ett motsatt ställningstagande skulle kunna innebära en konkurrensnackdel för banken. Det är nämligen inte säkert att konkurrensmiljön (exempelvis brister i informationen till insättarna eller statens förhåll- ningssätt till krisdrabbade banker) i ett sådant land är sådan att en kostnad för en insättningsgaranti uppfattas som motiverad av kunderna. Om det svenska garantisystemet har en ersättningsnivå som överstiger vad värdlandets garantisystem erbjuder, kan detta medföra att bankens kostnader för inlåningen därigenom blir högre, eftersom banken måste betala för den garanti som det svenska systemet erbjuder filialens insättare. Detta gäller med än större styrka om värdlandet saknar insättningsgaranti. Eftersom direktivets exportförbud inte gäller i förhållande till tredje land, bör emellertid den svenska banken kunna välja att låta bankens filial omfattas helt eller delvis av det svenska garantisystemet. Denna valfrihet för den svenska banken kan i praktiken givetvis komma att begränsas beroende på vilket utrymme värdlandets lagstiftning ger banken att låta insättningarna hos filialen omfattas av det svenska garantisystemet. Den frågan ankommer emellertid inte på svenska myndigheter att pröva. Ett beslut av garantimyndigheten att tillåta eller vägra en filial att omfattas av det svenska garantisystemet har, som påpekat, karaktär av myndighetsutövning.