prop · GJ03181 · 1996-01-01 00:00:00 — understryker i sitt yttrande vikten av att direktivet om gränsöverskridande betalningar endast bör omfatta konsumentbetalningar. anser att arbetsgruppen givit de i detta avsnitt behandlade frågorna för lite uppmärksamhet. Att förenkla och förbilliga transaktionskostnaderna vid gränsöverskridande gireringar borde anses vara en högprioriterad konsumentpolitisk uppgift. Vidare behöver konsumenternas rättsliga ställning vid fel i finansiella transaktioner stärkas. Skälen för regeringens bedömning Allmänna krav på konsumentskyddet Företag som erbjuder finansiella tjänster har stor frihet att med stöd av hem- landsauktorisation etablera sig i övriga medlemsländer och att erbjuda sina tjänster till konsumenter över gränserna. Detta skapar goda förutsättningar för en förbättrad konkurrens med lägre priser och ett ökat utbud med en större variationsrikedom. I samband med avreglering och internationalisering har civil- och marknadsrättslig lagstiftning införts på såväl gemenskapsnivå som nationellt i syfte att stärka konsumentskyddet. På försäkringsområdet har även lagvalsregler införts enligt vilka konsumentens nationella lagstiftning som huvudregel skall gälla för avtalet. Det har dock, särskilt i de medlemsländer där handeln över gränserna med finansiella tjänster har störst omfattning, visat sig att konsumentskyddet fortfarande har brister. Detta gäller bl.a. avsaknaden av tydlig information till konsumenten. När det gäller vissa tjänster, t.ex. olika sparformer och försäkringar, har inte en mer ingående analys av problemens art och omfattning på gemenskapsnivå dokumenterats. Enligt kommissionens uppfattning är dock konsumenternas problem särskilt tydliga vid köp av finansiella tjänster på distans. Detta föranledde kommissionen att föreslå att även finansiella tjänster skall omfattas av distansförsäljningsdirektivet. De möjligheter som den utökade marknaden ger konsumenterna bör balanseras av ett starkare konsumentskydd för att breda grupper av konsumenter i realiteten skall kunna dra nytta av det ökade utbudet. Detta synsätt kommer till uttryck även i den av fastställda handlingsplanen för finansiella tjänster och i avsnittet om finansiella tjänster i kommissionens konsumentpolitiska prioriteringar för 1996-1998. Regeringen anser att bör verka för att det arbete med finansiella tjänster som äger rum på gemenskapsnivå främst inriktas på åtgärder som stärker konsumentskyddet i samband med de tjänster som i större omfattning erbjuds över gränserna. Den enskilde konsumenten är vid dessa transaktioner särskilt sårbar till följd av svårigheten att hävda sin rätt enligt den nationella lagstiftningen. Sårbarheten är särskilt accentuerad om skyddsnivån i hemlandet är högre än enligt gemenskapslagstiftningen. Regler om informationskrav och ångerrätt är exempel på detta. De regler om information som finns i den näringsrättsliga lagstiftningen är inte heller heltäckande, då vissa finansiella tjänster också erbjuds av företag som inte står under särskild tillsyn. Arbetet bör inriktas på åtgärder som leder till att konsumenterna genom krav på tydlig information får bättre möjligheter att jämföra pris och kvalitet på utbudet av finansiella tjänster, att de rådgivningstjänster och den förmedling som erbjuds rörande finansiella tjänster är tillförlitlig samt att konsumenternas rättigheter vid fel i tjänsterna förbättras och att reklamationshanteringen blir mer effektiv. bör dock verka för att åtgärder som föreslås i förekommande fall föregås av en grundlig analys av konsumentproblemens art och omfattning samt vilka fördelar eventuella åtgärder på gemenskapsnivå har från konsumentsynpunkt. Det finns en skillnad mellan låntagarnas och småspararnas möjligheter att få goda villkor på grund av olikheter i konkurrensläget. De senaste årens utveckling har lett till större valfrihet och förbättrade villkor för den som önskar placera pengar, inte minst till följd av etableringen av nya aktörer och utvecklingen av nya produkter. Utvecklingen har inte varit lika positiv på kreditsidan, även om tendensen går åt rätt håll. Under förutsättning att det kan ske under former som är betryggande för konsumenterna, bl.a. med hänsyn till valutarisker, skulle det från konsumentsynpunkt dock vara önskvärt med en ökad konkurrens från kreditgivare i andra medlemsstater, inte minst från kreditgivare i medlemsstater med lägre räntenivåer eller räntemarginaler. Den enskilde konsumentens tveksamhet inför varje form av risktagande är dock befogad. Detta gäller även kreditgivarnas tveksamhet inför de ökade risker och kostnader som blir följden vid gränsöverskridande kreditgivning om t.ex. kreditprövning av praktiska skäl inte kan ske på ett tillfredsställande sätt. Förutsättningarna för bostadskreditgivning varierar också mellan medlemsstaterna. Det beror bl.a. på nationella särdrag i fråga om upplåtelse- och ägandeformer samt metoder för ställande av säkerhet. Regeringen anser därför att bör verka för att kommissionen gör en analys av om det är möjligt att ytterligare stimulera konkurrensen inom detta område och vilka ytterligare åtgärder för att upprätthålla en hög konsumentskyddsnivå detta eventuellt kan kräva. Exempel på åtgärder som omnämns i kommissionens nya treårsprogram är en undersökning av konsumentkreditmarknadens funktionssätt, en utvidgning av konsumentkreditdirektivet till att omfatta även bostadskrediter samt en analys av kreditförmedlarnas roll i sammanhanget. har uppmärksammat att området behöver undersökas vidare. Vid ministerrådsmötet antogs därför en resolution om konsumentkrediter. Kommissionen uppmanas där att, på grundval av sin rapport om tillämpningen av konsumentkreditdirektivet 87/102/EEG, fortsätta sin undersökning av de områden som rapporten pekar ut samt lämna lämpliga förslag till åtgärder på gemenskapsnivå. Mot bakgrund av vad som tidigare anförts bör aktivt stödja ett sådant arbete och även verka för att åtgärder vidtas i syfte att öka konsumenternas möjligheter att få överblick över marknaden. Enligt regeringens mening bör konsumentkreditdirektivets tillämpningsområde utvidgas inte bara till att omfatta även bostadskrediter, utan också till att omfatta alla konsumentkrediter över 20 000 ecu. Ökad överblick bör kunna åstadkommas dels genom skärpta och enhetliga pris- och produktinformationskrav, dels genom åtgärder som i övrigt innebär att informations- och utbildningsinsatser förbättras. Ett konkret exempel på förbättrad information är införande av regler i konsumentkreditdirektivet om krav på information om kreditkostnaden vid kreditköp av en vara eller tjänst. En ökning av den gränsöverskridande handeln med krediter samt en ökad rörlighet för personer torde fordra en ökad samordning av regler och rådgivning för att förhindra överskuldsättning och att ge bistånd med skuldsanering för kraftigt skuldsatta hushåll. Med tanke på de problem med överskuldsättning hos många hushåll som existerar såväl i som i andra medlemsländer i EU är det angeläget med ett samarbete. Detta gäller särskilt åtgärder som branschöverenskommelser, rekommendationer eller eventuell lagstiftning angående marknadsföring och kreditprövning. Även samarbete i fråga om budget- och skuldrådgivning mellan kreditgivare, gäldenärer och det allmänna bör enligt regeringens mening övervägas i detta sammanhang. Såväl europeiska konsumentorganisationer som (ett nätverk för konsumenträttsexperter inom EU), The Consumer Debt Net (ett informellt nätverk mellan myndigheter och organisationer som arbetar med frågor som rör budgetrådgivning och överskuldsättning) som kommissionen har också uppfattningen att det finns ett behov av att höja konsumentskyddsnivån för att komma till rätta med överskuldsättningsproblemen. Denna fråga tas även upp i kommissionens konsumentpolitiska prioriteringar . Det är regeringens uppfattning att bör delta aktivt i detta arbete och som bidra med erfarenheter och förslag. Även om erfarenheterna i av erbjudanden över gränserna när det gäller finansiella tjänster är begränsade pekar tendensen mot att de tjänster som erbjuds i huvudsak är olika spar- och investeringsformer. En bidragande orsak till detta torde vara att nackdelarna av att inte vara etablerad på plats är mindre vid inlåning än vid kreditgivning. En grundläggande skillnad består här i att det företag som erbjuder sparformer intar gäldenärsrollen i förhållande till kunden i stället för den borgenärsroll företaget får vid kreditgivning. Det finns genom insättningsgarantin ett grundskydd för sedvanlig bankinlåning. För kunders skydd vid ett värdepappersbolags obestånd förväntas ett EG-direktiv beslutas . Vid livförsäkringssparande har kunden enligt svenska regler en särskild förmånsrätt vid ett försäkringsbolags obestånd. har föreslagit att en utredare ges i uppgift att lämna förslag på förstärkt skydd för försäkringskunder, exempelvis genom en garantiordning. Frågan är under prövning i . Enligt regeringens mening är det av stor vikt att det successivt görs utvärderingar av om dessa olika former av skydd för konsumenten vid finansiella företags obestånd ger konsumenterna ett adekvat skydd vad gäller nivå och omfattning. Det bör dock i detta sammanhang noteras att avvägningar behöver göras mot andra intressen. Det är viktigt för kapitalmarknadens funktion att placerarna, även hushållen, har anledning att göra bedömningar av sina investeringar. De sparformer på en finansiell marknad som är förknippade med ett högre risktagande och större möjligheter till högre avkastning är också i allmänhet förknippade med större förlustrisker. Detta samband kan inte brytas utan att störningar i marknadens funktion uppkommer. Ett särskilt konsumentproblem som kommit att uppmärksammas alltmer, bl.a. i , är oklarheter när det gäller ansvaret för de rådgivare som arbetar med olika sparformer och andra placeringar. Ett säkert och långsiktigt sparande med god avkastning får ökande betydelse för allt bredare grupper i samhället. Men det är svårt för enskilda konsumenter att bedöma förhållandet mellan möjlig avkastning och risktagande. Marknaden för finansiell rådgivning kommer således sannolikt att växa i . Det är därför viktigt att den information som lämnas och den rådgivning som erbjuds uppfyller högt ställda krav på tillförlitlighet. bör därför verka för att kommissionen gör en översyn av vilka konsumentproblem som finns i medlemsländerna på detta område och lämnar förslag till eventuella åtgärder på gemenskapsnivå som kan stärka konsumenternas ställning. Det har exempelvis framgått att det finns behov av att införa regler om konsumentens ångerrätt när det gäller finansiella tjänster, i synnerhet vid fjärrköp av olika spar- och andra placeringsformer samt försäkringar. Enligt regeringens mening är det dock väsentligt att ångerrättens utformning anpassas speciellt till de skilda förutsättningar som gäller för olika finansiella tjänster. Därvid bör särskilt beaktas faktorer som risker och kostnader till följd av spekulation i värdeförändringar som sker mellan avtals- och ångertillfället, vem som tog initiativet till avtalet - dvs. om marknadsföringen varit påträngande - och ytterst risken för instabilitet i det finansiella systemet. Den ökande användningen av olika elektroniska betal- och transaktionsformer motiverar att bl.a. den rekommendation (88/590/EEC) som finns inom EU ses över. Enligt uppgift från kommissionen har genomförandet av rekommendationen inte fungerat tillfredsställande. De olikartade säkerhetsrutiner m.m. som finns i olika medlemsländer ställer dessutom mycket stora krav på hur konsumenten själv handhar betalningsmedlet. Konsumentens och den betaltjänstansvariges ansvar bör därför klargöras vid en översyn av rekommendationen. Vidare bör kraven på säkerhet och användarvänlighet vid utnyttjandet av dessa tjänster höjas. När det gäller direktivförslaget gränsöverskridande betalningar har ministerrådet antagit en gemensam ståndpunkt (EGT nr C 353, 30.12.1995, s. 52). Direktivförslaget behandlas nu i parlamentet. I det arbete som bedrivits har eftersträvat en så vid tillämpning av direktivet som möjligt. Enligt svensk uppfattning borde direktivet göras tillämpligt på i stort sett alla överföringar en privatperson eller ett mindre eller medelstort företag kan tänkas göra. En beloppsgräns kan accepteras, men den bör mot den angivna bakgrunden vara så hög som möjligt. Även en annan beloppsgräns, den för återbetalning av förkomna medel och ersättning vid andra fel i tjänsten har enligt regeringens uppfattning satts för lågt. kommer att verka för att de nu berörda gränserna höjs, från föreslagna 25000/30000 ecu avseende hela direktivet och från 10000 ecu vid återbetalning. Om detta inte kan uppnås vid parlamentets och rådets slutliga behandling av förslaget bör verka för att kommissionen gör en uppföljning av om de beslutade gränserna leder till oacceptabla följder för konsumenterna. Ett av mål efter är att det inom EU skall upprättas en ekonomisk och monetär union. Enligt fördraget skall den tredje och sista etappen av den ekonomiska och monetära unionen inledas . Enligt planerna skall sedlar och mynt i den gemensamma valutan (euro) börja cirkulera tillsammans med nationella sedlar och mynt. Senast därefter skall de nationella valutorna helt ha ersatts av euro. har ännu inte tagit slutlig ställning till frågan om deltagande i den ekonomiska och monetära unionen. Vad som med säkerhet kan sägas är att omställningen kommer att bli stor för konsumenterna om valutaunionen kommer till stånd. De kommer inledningsvis att få svårare att bedöma pengarnas värde. Det blir svårare att göra prisjämförelser mellan olika varor och tjänster samt att observera förekomsten av dolda prishöjningar. Risken för att konsumenterna kommer att känna osäkerhet rörande sparmedel, lån, skulder, försäkringsavgifter osv. bör verka för att prisinformationen för varor och tjänster i samband med omläggningen blir både tydlig och ändamålsenlig. Exempel- vis bör medlemsländerna tillförsäkras rätten att föreskriva att pris och jämförpris skall anges i både den gamla nationella valutan och den nya euron. När det gäller sammansättningen, utformningen och antalet valörer av sedlar och mynt har , , fattat vissa principbeslut och bör inför det slutliga beslutsfattandet verka för att det tas hänsyn till de behov som allergiker och synskadade har. Arbetet därmed bör ske i nära samarbete med företrädare för dessa grupper. Inom försäkringsområdet regleras få konsumentfrågor på gemenskapsnivå. I takt med ökad avreglering och ett tilltagande antal gränsöverskridande erbjudanden bör dock även konsumentskyddet ges ökad uppmärksamhet. bör verka för att kommissionen generellt ser över behovet av gemenskapsreglering rörande marknadsföring och information m.m. rörande försäkringar. När det gäller skadeförsäkringar bör, i likhet med övriga finansiella tjänster, också frågan om konsumentens ångerrätt övervägas. 7.3.2 Marknadsföring och information -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall verka för att kraven som | | gemenskapsreglerna ställer på företagens marknadsföring blir | | strängare. Direktivet om vilseledande reklam bör utvidgas till | | att gälla otillbörlig marknadsföring. Det s.k. TV-direktivet bör| | ändras så att TV-reklam riktad till barn uttryckligen förbjuds. | | Direktivet om prisinformation bör ändras så att krav på jämförpriser| | läggs fast. Arbetsgruppen: Arbetsgruppens bedömning överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Konsumenter i samverkan - anser att näringslivets egenåtgärder beträffande marknadsföring inte är tillräckliga och förespråkar att det inrättas ett konsumenternas etiska forum för reklam. Handikappförbundens samarbetsorgan påpekar att dagens marknadsföring inte på ett rättvisande sätt speglar verkligheten och betonar vikten av att ha en korrekt bild av konsumenternas förutsättningar och behov. Samarbetsorganet förespråkar ett förbud mot diskriminerande reklam vad gäller funktionshinder. ställer sig bakom förslaget rörande ett europeiskt förbud mot TV-reklam riktad till barn. och är negativa till ett lagstadgat förbud och anser istället att barn som målgrupp bör skyddas genom självreglering hos annonsörerna. anser vidare att sändarlandsprincipen, som enligt förbundets uppfattning är intimt förknippad med EU:s fria rörlighet för varor och tjänster, bör få ett större utrymme och omfatta även andra mediakanaler såsom etermedia och elektronisk media. stödjer den uppfattning som arbetsgruppen framför beträffande sändarlandsprincipen och behovet av att utvidga direktivet om vilseledande reklam till att omfatta även otillbörlig marknadsföring. tillstyrker att bör driva frågan om jämförpriser. Skälen för regeringens bedömning Den gränsöverskridande marknadsföringen blir allt mer omfattande på den europeiska marknaden. De säljfrämjande åtgärderna sker i nya former och genom nya kanaler. Den nya informationsteknologin gör att utvecklingen går fort. Annonser i TV-reklam, direktreklam, fax, sponsring och andra säljfrämjande metoder blir mer omfattande till följd av nya möjligheter att förmedla kommersiella budskap och ökad konkurrens mellan företagen. Utvecklingen ger nya villkor för flera olika aktörer på marknaden och deras intressen kan till del vara motstridiga. Företagen får nya möjligheter att skapa efterfrågan i form av olika regler för marknadsföring i olika medlemsländer. För konsumenterna märks utvecklingen genom att marknadsföringen blir mer intensiv. I detta ligger fördelar genom att man får ökad kunskap om utbudet men också risker för att marknadsföringen blir påträngande och svår att värja sig mot. Utvecklingen har uppmärksammats inom EU. beslutade kommissionen att se över den övergripande policy som unionen har när det gäller säljfrämjande åtgärder ("commercial communications") och att resultatet skall presenteras i en grönbok. Denna beräknas komma att läggas fram . förefaller det som om kommissionen främst koncentrerat sin analys till de hinder som nationell lagstiftning på marknadsföringsområdet kan vara för företag som vill utnyttja den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital på den gemensamma marknaden. bör därför verka för att konsumentintressena lyfts fram i det arbete som pågår när det gäller säljfrämjande åtgärder. Från såväl konsument- som näringslivssynpunkt är det viktigt att det finns fasta spelregler för företagens marknadsföring inom gemenskapen. Det måste vidare vara en strävan att skyddet för konsumenterna i medlemsländernas lagstiftning på marknadsföringsområdet inte skiljer sig alltför mycket åt. är det angeläget att gemenskapsreglerna föreskriver en hög etisk nivå för företagens marknadsföring eftersom det är en av förutsättningarna för att konsumenterna skall kunna ha förtroende för den gemensamma marknaden. Marknadsföring får inte vara vilseledande eller otillbörlig på annat sätt och den måste vara särskilt varlig när den vänder sig till grupper som av olika skäl har svårt att kritiskt granska det kommersiella budskapet. Marknadsföringen måste också innehålla information som underlättar konsumenternas val. De skillnader som finns mellan medlemsländernas regler för marknadsföring har inte enbart sin grund i olika ambitioner i konsumentpolitiken utan beror också på nationella kulturella skillnader som gör att synen på vad som är oetiskt och otillbörligt kan variera. För är det viktigt att regleringar på gemenskapsnivå som rör marknadsföring föreskriver vilket minsta konsumentskydd som skall finnas och att det även i fortsättningen finns utrymme för medlemsländerna att ha ett starkare konsumentskydd om man anser det påkallat. Utifrån de utgångspunkter som vi nu har redovisat bör verka för att gemenskapsreglerna när det gäller marknadsföring läggs på en högre etisk nivå än vad som gäller . bör aktivt verka för att flera direktiv skärps. bör också vara positivt till nya regler som värnar om utsatta grupper. Ett exempel är det arbete som påbörjats när det gäller s.k. mirakelprodukter, dvs. produkter som påstås ha föryngrande och hälsobringande effekter. Det är vidare angeläget att det utvecklas ett samarbete på gemenskapsnivå när det gäller tillsynen av att marknadsföringsreglerna följs. Direktivet 84/450/EEG om vilseledande marknadsföring syftar till att skydda såväl konsumenter som näringsidkare mot vilseledande reklam. Enligt direktivet skall bedömningen av om marknadsföring är vilseledande ske med beaktande av alla inslag i reklamen. Som vägledning finns en lista på typfall på vilseledande uppgifter. Bevisbördan för att uppgifterna är vederhäftiga ligger på näringsidkaren. Direktivet, som är ett minimidirektiv vilket ger medlemsländerna rätt att införa strängare regler, fick en begränsad räckvidd på grund av att det fanns mycket stora skillnader mellan medlemsländernas lagstiftning på området. Den svenska uppfattningen, som vi fört fram i olika sammanhang, är att direktivet inte är tillräckligt långtgående. Den svenska marknadsföringslagens regler går längre än och omfattar också otillbörlig marknadsföring. De mångåriga erfarenheter som finns i av denna lagstiftning visar att det inte räcker att ha regler som enbart fångar in vilseledande reklam eftersom marknadsföring kan vara otillbörlig mot konsumenter också av många andra skäl. bör därför verka för att direktivet om vilseledande reklam utvidgas till att även avse otillbörlig ("unfair") marknadsföring. Detta får särskild betydelse i ljuset av den s.k. sändarlandsprincipen som gäller enligt TV- direktivet, vilket närmare redovisas i det följande. Om det sändande landets lag skall tillämpas är det nödvändigt att den ger ett fullgott konsumentskydd mot oönskade former av marknadsföring. Förbud mot TV-reklam riktad till barn Inom EU regleras TV-sändningar av direktivet 89/552/EEG om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet). Direktivet syftar till att skapa förutsättningar för fri rörlighet av TV-sändningar inom EU enligt den grundläggande sändarlandsprincipen. Denna princip går ut på att det är det land varifrån programbolaget sänder, som har att iaktta att de varsamhetskrav som direktivet uppställer efterlevs av det sändande bolaget. Det mottagande landet får som huvudregel inte förhindra vidareutsändning av program som uppfyller dessa varsamhetskrav, även om sändningen står i strid med mottagarlandets lagstiftning. Direktivet är under revision efter ändringsförslag från kommissionen (EGT nr C 185, , s. 5). TV-direktivet innehåller bestämmelser om reklam. Bland annat uppställs vissa varsamhetskriterier när det gäller reklam riktad till barn. Reklamen får t.ex. inte direkt uppmana minderåriga att köpa en produkt eller tjänst genom att utnyttja deras oerfarenhet eller godtrogenhet. Inte heller får den direkt uppmuntra minderåriga att övertala sina föräldrar eller andra att köpa de utannonserade varorna eller tjänsterna. har under arbetet med revideringen av direktivet aktivt verkat för ett förbud mot TV-reklam riktad till barn , i enlighet med den lagstiftning som vi har i . Barnen är i regel oerfarna och godtrogna i kommersiella sammanhang och utgör därför en särskilt utsatt grupp. TV-reklam till barn kan ses från såväl konsument- som barnkultursynpunkt. Argumenten mot att kommersiella aktörer skall tillåtas locka barn till köp via det suggestiva TV-mediet är väl underbyggda. bör därför även fortsättningsvis i enlighet med de mål som uppställs regeringsförklaring verka för att TV-direktivet ändras så att TV-reklam riktad till barn uttryckligen förbjuds. Det vi har uppnått i denna del är utfästelser från kommissionens sida att medverka till att studier görs av reklamens effekter på barn. Vid sidan av kravet på förbud mot TV-reklam riktad till barn har också drivit att TV-direktivet skall förtydligas när det gäller rätten för medlemsländerna att ingripa mot annonsörer som genom att vända sig till ett utländskt programbolag kringgår det mottagande landets lagstiftning.