prop · GJ0374 · 1996-01-01 00:00:00 — förutsätter att villkoren för tillståndsgivningen är flexibel och tar hänsyn till orten, verksamhetens omfattning, ombudet, lokalen samt övriga förutsättningar för verksamheten. Posten menar att verksamheten skall bedrivas under kontrollerade former och med betryggande säkerhet, men att kassaverksamheten för post- och banktjänster anslutna till Postens redovisningsverksamhet måste kunna utföras i samma expedition. Kravet på att in- och utbetalningar skall registreras maskinellt post för post är inte nödvändigt för de ombud vars banktransaktioner inordnats i Postens redovisnings- system. anför att tillstånd även fortsättningsvis bör krävas för att via ombud bjuda ut banktjänster. Enligt Posten bör en bank ges möjlighet att efter ett generellt tillstånd tillhandahålla enklare banktjänster i butik. och anser att tillstånd inte behövs i varje enskilt fall eftersom en sådan ordning är onödigt komplicerad. Det vore, enligt förbunden, att föredra att inspektionen utfärdade generella regler för hur bankverksamheten utanför en banklokal skall bedrivas medan det åligger banken att kontrollera att ombuden tillgodoser kraven. uppger att det prövningsförfarande som i och med förslaget åläggs inspektionen inte är förenligt med inspektionens nuvarande arbetssätt eftersom det blir en mycket detaljinriktad prövning medan inspektionens tillsyn är anpassad utifrån behovet att inom tillsynsområdet formulera övergripande principer, identifiera stora systemrisker m.m. TCO avstyrker förslaget eftersom den snabba tekniska utvecklingen på bankområdet inte tillräckligt beaktats och det dessutom saknas personalutbildning, kompetens samt säkerhet förknippad med banktjänster genom ombud. Skälen för regeringens förslag: Nedan följer en redogörelse för vad som avses med enklare banktjänster, vilka förutsättningarna är för tillstånd för sådana banktjänster och tillståndets räckvidd. Även vilka krav som bör ställas på den tekniska säkerheten för redovisning och kontroll, den fysiska säkerheten, sekretessfrågor samt utbildning av personal anges. Bankrörelse får bedrivas endast efter särskilt tillstånd (oktroj). Beviljande av sådant tillstånd föregås av en ingående prövning av verksamhet, säkerhet, organisation, kompetens m.m. Denna omfattande prövning syftar till en sund och seriös bankverksamhet. Flera av de tjänster som bankerna får tillhandahålla är av komplicerad natur och ställer stora krav på utbildning och kompetens hos dem som skall utföra uppgifterna. Felaktigt hanterade kan vissa av tjänsterna orsaka bankkunderna ekonomiska förluster, orsaka störningar på betalningssystemet samt ge bankerna ett dåligt renommé hos allmänheten. Vissa av tjänsterna kräver också speciella säkerhetsarrangemang rent lokalmässigt. Mot denna bakgrund är det naturligtvis väsentligt att de verksamhetsgrenar som generellt får komma i fråga för entreprenad består av enklare banktjänster. Av banktjänsterna som bör kunna tillhandahållas genom alla typer av ombud kan därför endast de vara aktuella som bl.a. med hjälp av tekniska landvinningar kan bedrivas med en tillräcklig grad av säkerhet. För att kvalitet och säkerhet inte skall försämras är det också - inte minst för bankernas egen kontroll - lämpligt att begränsa det antal tjänster till ett fåtal som generellt får bedrivas på entreprenad. Vilka banktjänster som kan ifrågakomma bör bestämmas med utgångspunkt från kundernas behov. Endast tjänster som kunderna önskar ha tillgång till med viss regel- bundenhet bör komma i fråga. Med hänsyn till vad som ovan anförts bör begränsning ske av de banktjänster genom ombud som kan komma i fråga för alla typer av ombud. De tjänster som bör omfattas är insättning på bankkonto, uttag från konto med bankbok och betalningsförmedling. Här har den tekniska utvecklingen nått så långt att säkerhetsfrågorna kan lösas tillfredsställande. För att en bank skall kunna tillhandahålla andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling genom ombud bör ställas andra och högre krav (se avsnitt 7.3.4). Till sådana banktjänster bör räknas kreditförmedling. Det bör ställas särskilda krav på kompetens hos ombudet för kreditförmedling. Även om inte ombudet utan banken själv fattar beslut om att bevilja krediten innefattar nämligen en förmedling ofta frågor som är av stor betydelse för kunden, såsom totala lånekostnader och eventuella borgensmäns ansvar. Rådgivning om krediter bör alltså inte förekomma bland de tjänster för vilka en bank kan erhålla ett generellt tillstånd att anlita ombud. Att däremot bara tillhandahålla en ansökningsblankett resp. att ta emot och vidarebefordra en färdig låneansökan kan inte anses rymmas under begreppet kreditfömedling. Förutsättningarna för tillstånd till enklare banktjänster Undantagsbestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen bör kunna tillämpas flexibelt. Kraven bör kunna anpassas med hänsyn till den tekniska utvecklingen, ortens beskaffenhet, verksamhetens omfattning och övriga förutsättningar. Det är därför inte möjligt eller ens lämpligt att i detalj slå fast vilka krav som skall gälla. Det är därför lämpligt att det överlämnas till att genom föreskrifter eller genom villkor vid tillståndsgivningen ange vilka krav som skall vara uppfyllda för att distribution av banktjänster genom ombud skall få förekomma. Vid utformningen av föreskrifterna kommer säkerligen olika intressen att behöva balanseras mot varandra. Så kommer exempelvis kraven på säkerhet att ställas mot kravet på att reglerna inte i alltför stor utsträckning inskränker de positiva effekter i olika avseenden som distribution av bank- tjänster genom ombud syftar till. Genom sin föreskriftsrätt kan Finansin- spektionen anpassa kraven till bl.a. verksamhetens omfattning. Förutsättningen för att få tillhandahålla banktjänster i andra lokaler än bankkontor är att verksamheten kan förväntas bli bedriven på ett tillräckligt säkert sätt. Banken, och inte bankens ombud, måste i alla transaktioner vara den som är rättsligt ansvarig gentemot kunden. Höga krav måste därför ställas på ombuden. Kunden skall inte behöva utsättas för större risker när banktjänster tillhandahålls genom ombud än när de tillhandahålls av bankens egen personal. Av betydelse vid bedömningen av om verksamheten kan förväntas bli bedriven med tillräcklig säkerhet är den tekniska säkerheten för redovisning och kontroll, den fysiska säkerheten, utbildning av personal samt sekretessfrågor. skall inte ha tillsyn över ombuden. Tillsynen skall i stället omfatta banken eftersom det är banken som skall ta ansvar för den verksamhet ombudet bedriver för banken och banken därvidlag står ansvarig för de handlingar som ombudet företar. Innebörden av detta är att banken på lämpligt sätt måste se till att ombuden uppfyller de krav som ställs. skall därvid kunna kontrollera att banken i sin tur utövar tillräcklig kontroll av ombudet. Vidare skall inspektionen kunna göra stickprovskontroller hos både banken och ombudet för att kontrollera att de uppfyller kraven. Detta handläggningsförfarande kan inte anses vara oförenligt med arbetssätt eftersom inspektionen även enligt nuvarande bestämmelse måste utföra granskning av den tillståndspliktiga verksamhetens form och säkerhet. bör kunna meddela föreskrifter om bankens kontroll över ombudet, säkerhetskrav hos ombuden, utbildning av ombudets personal samt krav på den redovisning som ombudet skall lämna. Enligt Lagrådets mening har regeringen möjlighet att meddela sådana föreskrifter, och även att överlåta åt att meddela dessa föreskrifter, utan att det behöver anges i lag (se 8 kap. 13 § regeringsformen). Regeringen delar den bedömningen. Något särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter behövs således inte. Nedan anges exempel på frågor som kan komma att behandlas i föreskrifterna. Den tekniska säkerheten för redovisning och kontroll De allmänna kraven på säkerhet och en sund utveckling av bankverksamhet innebär att vissa standardkrav måste upprätthållas vad gäller bl.a. det sätt på vilket bankverksamheten skall hållas avskild från annan verksamhet. Ett rimligt krav är att expeditionen hålls avskild från övrig ekonomisk verksamhet i butiken. Denna avskildhet kan ordnas vid en särskild disk i butiken där det inte sker andra ekonomiska transaktioner av någon omfattning. Sådan expedition bör vara markerad med bankens beteckning och bemannad endast med sådan butikspersonal som erhållit särskild utbildning för att hantera bankärenden. Hos ombud där ett litet antal ärenden med liten omsättning förekommer är en separering av bankärenden från övriga verksamheter dock ofta ett alltför strängt krav. I sådana fall kan man i stället tänka sig att transaktionerna sker i de vanliga butikskassorna med samma utrustning som används för normal kontokortshantering. Frågan om att låta bank- tjänster utföras i butikskassan är också avhängig av vilka tjänster det är fråga om. Det bör i sådana fall endast röra sig om insättningar och uttag som kan ske via kontokortsterminalen. Detta innebär att, när det gäller betalningsförmed- ling, även ombud med en mycket begränsad verksamhet såvitt avser banktjänster bör ha en separat disk. Det krävs även tillgång till terminal för täcknings- kontroll vid uttag från bankkonto/postgirokonto. Kravet på redovisning har främst aktualitet när insättningar sker på konto, men även vid olika former av betalningsförmedling. För att banken skall kunna kontrollera redovisningen av transaktionerna måste vissa krav ställas på redovisningen. In- och utbetalningar bör registreras maskinellt post för post. Med hänsyn till teknikutvecklingen bör all maskinell registrering kunna ske med direktuppkoppling till aktuell central enhet. Undantagsvis, och då under en kortare övergångstid, bör övervägas om man som alternativ skall kunna acceptera att inträffade affärshändelser fastställs i en rutin varvid kvitto på mottagna inbetalningar och noteringar i bankbok undertecknas av två personer från butiken. Även i dessa fall bör dock en övergång till maskinell hantering vara en prioriterad fråga. I samband med ansökan om tillstånd bör banken kunna ange när en övergång till direktuppkopplad maskinell registering kommer att ske. har i sitt remissyttrande angett att lantbrevbärarlinjerna inte kan leva upp till ett krav på att in- och utbetalningar skall registreras maskinellt . Eftersom lantbrevbärare arbetar ensamma är det, enligt Posten, inte heller möjligt att lämna ett kvitto som är undertecknat av två personer. Posten uppger att de har mycket väl fungerande kvitto- och kontrollrutiner för de kassorna. Lantbrevbärarnas bank- och betalningstransaktioner registreras dessutom normalt i kassaterminal av en postkassör när lantbrevbäraren har återvänt till postkontoret. Med hänsyn till vad Posten har anfört bör det inte föreligga någon skyldighet för Posten att ändra på sitt nuvarande redovisningssystem för lantbrevbärarna. För den händelse bankkunder i något hänseende skulle drabbas på ett negativt sätt krävs inte någon särskild sanktionsmöjlighet gentemot butiken eftersom det är bankens ansvar när verksamheten bedrivs genom ombud. I olika sammanhang har framförts farhågor för att bankverksamhet i butiker skulle kunna äventyra butikpersonalens fysiska säkerhet. Inte minst har en ökad risk för rån nämnts. I bankens skyldigheter ingår att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra brott. Härmed avses främst rånrisken. Säkerhetsrutinerna bör kunna utformas olika beroende på lokala variationer. Försäkringsbolagens krav bör dock alltid vara tillgodosedda. Säkerhetsåtgärder bör ta sikte på larmanordningar, placering och utformning av kassaskrin och värdeskåp samt säkerhetsglas och kamerabevakning. Behovet av säkerhetsåtgärder får anpassas efter lokalens förutsättningar och verksamhetens omfattning. Det förtjänar också att anmärkas att vad som troligen blir en av de vanligaste banktjänsterna, nämligen uttag av kontanter, bidrar till att balansera den ökning av mängden pengar som andra tjänster leder till. Sammanfattningsvis anser regeringen att kloka säkerhetskrav i tillräcklig grad motverkar dessa risker som i och för sig inte skall undervärderas. Enligt 1 kap. 10 § första stycket bankrörelselagen får enskildas förhållanden till bank inte obehörigen röjas. Enligt andra stycket i samma paragraf tillämpas i det allmännas verksamhet i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). I 8 kap. 5 § sekretesslagen skyddas i första hand affärs- eller driftsförhållanden i statlig myndighets verksamhet som består i tillstånds- givning eller tillsyn med avseende på bl.a. bankväsendet. För att inskärpa vikten av att sekretess iakttas i ombudets hantering av bank- ärenden bör personalens utbildning alltid innehålla frågor om sekretess. För att få hantera bankärenden bör personalen som genomgått erforderlig utbildning också underteckna en särskild sekretessförbindelse. Den tekniska utrustningen bör vara så anordnad att personalen hos ombudet inte kan ta del av andra uppgifter om kundens förhållanden med banken än vad som krävs för genomförandet av transaktionen. När det gäller tjänster utförda över kortterminaler behöver kontobehållningen således inte göras åtkomlig för ombudet på annat sätt än vad som framgår av att transaktionen accepteras eller inte accepteras. Som nämnts tidigare ställs inte några begränsningar upp för vilka företag som kan anlitas som ombud av en bank (annat än sådana som må följa av en eventuell reglering av det företagets verksamhet). Det innebär att andra finansiella företag, som i sig står under tillsyn, kan komma att uppträda som ombud för en bank. En oundviklig följd av detta blir att personal hos ombudet, som således driver finansiell verksamhet av ett eller annat slag, i sin kontakt med bankens kund och vid hanteringen av dennes ärende, får insyn i sådant som normalt är skyddat av banksekretessen. Det är naturligtvis av största betydelse att ombudet inte genom banken får tillgång till andra uppgifter än de som är absolut oundgängliga för att kunna utföra den tjänst det är fråga om, låt vara att den kund som väljer att anlita ett sådant ombud givetvis är medveten om att uppgifter som rör hans relation till banken kommer ombudets personal till del. Lika viktigt är att den som utfört tjänsten inte delar med sig av informationen inom det egna företaget. Utgångspunkten för möjligheten att tillhandahålla vissa banktjänster genom ombud är att verksamheten skall kunna bedrivas av ombudets personal. Förutsättningen för att detta skall kunna accepteras är att ombudets personal genomgår den utbildning som krävs för att banktjänsterna skall kunna handläggas professionellt. Nyss har nämnts den kunskap om sekretess som krävs. Personalen måste också bl.a. få tillräckliga kunskaper om insikter i regelverket om penningtvätt. Kraven på utbildning, inte minst i banktekniska ämnen, får naturligtvis anpassas till de banktjänster som ombudet skall tillhandahålla. Tillståndets räckvidd för enklare banktjänster En förutsättning för att enklare banktjänster skall kunna tillhandahållas genom ombud skall vara att tillstånd beviljas av . Det skall vara banken som ansöker om och beviljas tillstånd att tillhandahålla banktjänster genom ombud. I tillståndsprövningen bör ingå att pröva om förutsättningarna - kontrollerade former och betryggande säkerhet - kommer att uppfyllas. Det är därvid banken som prövas och inte de ombud som banken avser att anlita. Det är således en generell prövning av banken och de system som banken har byggt upp resp. avser att bygga upp för att trygga att ombudet uppfyller kraven på säkerhet, kompetens och rapportering. 7.3.4 Andra banktjänster genom ombud Utredningens förslag innebär att kreditförmedling jämställ med kontotjänster och betalningsförmedling och att tillståndet för dessa skall lämnas efter individuell prövning. Dessa tjänster är de enda tjänster som en bank, enligt utredningen, skall kunna få tillstånd att låta ett ombud tillhandahålla. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte anfört något i denna del. och anser att det i lagstiftningen inte bör regleras vilka tjänster som skall kunna erbjudas genom ombud men tillstånd bör, enligt , även fortsättningsvis krävas för att via ombud bjuda ut banktjänster. Posten förutsätter att förslag inte innebär en reglering av den bankverksamhet som tillhandahålls på postkontoren. Vidare anser Posten att det bör vara möjligt att lämna en bank ett generellt tillstånd att använda postkontoren som ombud. Möjligheten bör, enligt Posten, stå till buds också när det gäller andra ombud under förutsättning att banken följer ett genomgående upplägg och med en genomgående säkerhetsstandard. Posten motsätter sig utredningens förslag om det innebär inskränkningar i den bankverksamhet som tillhandahålls på postkontor. Om förslaget innebär inskränkningar bör i stället möjligheten att medge generella tillstånd för banker att tillhandahålla sina tjänster på postkontor övervägas. och Nordbanken tillhandahåller på postkontor andra banktjänster än de som föreslås kunna tillhandahållas genom ombud. Skälen för regeringens förslag: Nedan följer en redogörelse för vad som avses med andra banktjänster, vilka förutsättningarna för tillstånd bör vara för sådana banktjänster och tillståndets räckvidd. Med andra banktjänster avses här andra tjänster än de som behandlats i avsnitt 7.3.3, dvs andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling. I andra banktjänster ingår således kreditförmedling och de övriga banktjänster som räknas upp i 2 kap. 2 § bankrörelselagen. I sitt remissyttrande har Posten uppgett att och Nordbanken på postkontoren tillhandahåller även andra banktjänster än de som föreslås kunna tillhandahållas genom ombud. Posten har därvid uppgett att det på postkontoren tillhandahålls i stort sett samma banktjänster som Nordbankens kontor tillhandahåller åt privatpersoner, med undantag för kreditbeslut. Som exempel nämns att Posten som ombud åt och Nordbanken för in räntor i bankböcker, öppnar och avslutar konton, utfärdar bankböcker, gör överföringar mellan konton, lämnar ut bankkort, förmedlar krediter, lämnar rådgivning samt utför säljaktiviteter. Möjligheten att tillhandahålla vissa andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling på postkontor har varit väsentliga inslag i förut- sättningarna för Postens bolagisering och bildandet av samt för Postens möjligheter att fullgöra åtagandet att tillhandahålla daglig rikstäckande kassaservice. Det är banken som ansvarar gentemot kunderna. Verksamheten står under tillsyn. De banktjänster som en lantbrevbärare utför jämställs med de banktjänster som kan utföras på post- kontoren. Det föreligger således ett behov av att tillhandahålla mer avancerade banktjänster på postkontoren. Det bör därför enligt regeringens mening tillåtas att banker tillhandahåller även andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling på postkontoren. Den framtida utvecklingen kan också medföra behov av att tillhandahålla andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling genom ombud även utanför postkontoren. I den mån bankerna vill utföra mer avancerade banktjänster genom ombud bör detta därför vara möjligt. Det bör således finnas en möjlighet för bankerna att erhålla tillstånd för att tillhandahålla sådana banktjänster genom ombud. Någon begränsning av de banktjänster som kan erbjudas bör inte finnas. Den här föreslagna modellen för reglering av andra banktjänster genom ombud är mer resurskrävande för än för enklare banktjänster. Det är dock svårt att bedöma vilket intresse det finns för sådan verksamhet, förutom vad gäller verksamheten på postkontor. Utvecklingen får visa om det kan behövas en annan uppläggning av lagstiftningen om andra banktjänster genom ombud. En ändring kan aktualiseras om denna föreslagna reglering skulle ställa alltför stora krav på resurser för tillståndsprövning vid . Förutsättningarna för tillstånd till andra banktjänster Förutsättningarna för tillstånd att tillhandahålla andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling utanför bankens lokaler och med annan än bankpersonal bör bestämmas med utgångspunkt från de förutsättningar som angetts i avsnitt 7.3.3. Kraven på banken och ombuden bör emellertid generellt ställas högre för de fall att ombudet skall tillhandahålla andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling. Det kan även finnas anledning att ställa olika höga krav på säkerhetsnivån beroende på orten, kundunderlaget, verksam- hetens omfattning, organisatoriska förutsättningar och övriga säkerhetsarrange- mang. Kraven bör således utgå från ett mer flexibelt synsätt och differentieras mellan olika ombud framför allt beroende på vilka tjänster banken planerar att tillhandahålla genom ombudet. Ju mer avancerade banktjänster som avses utföras genom ombudet, desto högre ställs kraven på den tekniska säkerheten samt på vilken kompetens ombudets personal skall besitta. I vissa fall kan det tänkas att höga krav på den fysiska säkerheten måste uppfyllas, medan i andra fall den aspekten inte är så framträdande. Enligt propositionen om Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m. (prop. 1993/94:38) var det inte avsikten att inskränka eller reglera den verksamhet som bankerna enligt redan träffade avtal tillhandahåller på postkontoren. Med den nu föreslagna lagändringen kan tillstånd i stället meddelas för den verksamhet som tillhandahålls på postkontoren. Den bankverksamhet som utövas på postkontoren jämställs därigenom med alla andra banktjänster som sker genom ombud. Tillståndets räckvidd för andra banktjänster Förutsättningen för att andra banktjänster än kontotjänster och betal- ningsförmedling skall kunna tillhandahållas genom ombud bör vara att tillstånd beviljas av . Det bör vara banken som ansöker om och beviljas tillstånd att tillhandahålla banktjänster genom ombud. I tillståndsprövningen ingår att pröva om förutsättningarna - kontrollerade former och betryggande säkerhet - kommer att uppfyllas (se avsnitt 7.3.3). Det bör normalt ske en individuell prövning av varje enskilt ombud och dennes förutsättningar att vara ombud. Vilka krav som skall uppfyllas bör vara beroende av vilka tjänster som ombudet skall tillhandahålla. Om förhållandena är likartade hos flera ombud bör ett tillstånd kunna gälla för alla dessa individuellt angivna ombud. Som exempel på ombud som kan tänkas ha likartade förhållanden kan nämnas postkontoren. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Prome- innehåller dock inte något förslag om följdändring av för- säkringsrörelselagen. Remissinstanserna: , , och har tillstyrkt förslaget. har tillstyrkt förslaget under förutsättning att inspektionen får möjlighet att förhindra att en bank kommer att ingå i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en meningsfull tillsyn inte kan bedrivas. Inspektionen har även anfört att den s.k. banksmittobestämmelsen bör kompletteras med en regel som ger inspektionen rätt att föreskriva en lämplig koncernstruktur som villkor för att medge undantag från bestämmelsen. LO, som har avstyrkt förslaget, anser i huvudsak att de principiella betänkligheterna mot dominerande ägarandelar för icke-finansiella företag - risken för intressekonflikter och maktmissbruk - är så stora att någon ändring av nuvarande regler inte bör ske. Kammarrätten i har anfört att den föreslagna ändringen inte bör vidtas utan att bankrörelselagen ses över i dess helhet. Före fanns det inte några regler som förbjöd koncernbildningar med bankbolag som dotterföretag. Sedan antagit prop. 1986/87:148 om finansiella koncerner m.m., som behandlades parallellt med prop. 1986/87:12 om ny banklagstiftning, kom den nya bankaktiebolagslagen (1987:618) att innehålla följande bestämmelse (1 kap. 4 §). "Ett bankaktiebolag får ingå som dotterbolag i en koncern endast om ett annat bankbolag är moderbolag. Om det finns särskilda skäl får regeringen medge undantag från första stycket." I propositionen åberopades principen om att ägande och kreditgivning skall hållas isär.