prop · GJ03180 · 1996-01-01 00:00:00 — Undantaget från tystnadsplikten såvitt avser uppgift om teleabonnemang gäller endast om fängelse är föreskrivet för brottet och detta enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. För annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande gäller undantaget endast om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (27 §). Beträffande uppgifter om innehållet i ett telemeddelande genombryts tystnadsplikten inte i något fall. För myndigheter som driver televerksamhet gäller i stället 9 kap. 8 § och 14 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna motsvarar i huvudsak regleringen i telelagen. Enligt sekretesslagen kan emellertid också - när förutsättningarna är uppfyllda - uppgifter om innehållet i telemeddelanden lämnas ut. Användningen av tvångsmedel på teleområdet berör bl.a. frågor om mänskliga rättigheter. antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I art. 12 sägs bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens. Grundsatsen har därefter arbetats in om medborgerliga och politiska rättigheter. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna är av intresse också på teleområdet. I art. 8 första punkten tillförsäkras envar rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begränsningar får ske endast om åtgärden är förenlig med de strikta undantag som ställs upp i art. 8 andra punkten. I den praxis som har utvecklats hos den europeiska domstolen för mänskliga fri- och rättigheter vid tillämpningen av den europeiska konventionen har fastslagits att hemlig teleavlyssning kan ses som ett ingrepp i såväl privatliv som korrespondens (t.ex. fallen Huvig, och Klass). I internationella fora pågår arbete med olika frågor som rör telekommunikation. Inom har en expertkommitté arbetat fram ett förslag till rekommendation rörande processuella frågor med anknytning till informationsteknik där vissa aspekter av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning uppmärksammas. Även inom EU, inom gruppen för polissamarbete under den s.k. tredje pelaren, är frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning aktuella. har antagit en resolution (9529/95 ENFOPOL 90) som hänvisar till en upprättad kravspecifikation för verkställighet av tvångsmedel på teleområdet (se vidare härom i avsnitt 8). Syftet är bl.a. att de angivna kraven skall beaktas i det nationella lagstiftningsarbetet. När man från svensk sida överväger olika frågor som har anknytning till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är det naturligtvis av intresse att jämföra hur andra länder har hanterat dessa frågor. Det bör emellertid redan från början klargöras att problemställningarna är gemensamma för de flesta länder. Detta innebär att några nationella regelsystem som skulle kunna tjäna som direkta förebilder för en svensk reglering är svåra att urskilja. Något skall dock beröras den reglering som finns i vissa andra länder med avseende på teleoperatörernas ansvar och skyldigheter. I , , , och finns lagregler som förpliktar teleoperatörer att se till att hemlig teleavlyssning möjliggörs. I är vissa teleoperatörer undantagna från denna skyldighet. Den holländska regeringen har överlämnat en proposition till parlamentet med förslag om att de teleoperatörer som tillhandahåller GSM-baserad mobiltelefoni skall stå för de kostnader som uppkommer när telesystemen skall anpassas. I står teleoperatörerna själva för anpassningskostnaderna. Även i har teleo- peratörerna ett kostnadsansvar. har bestämmelser som förpliktar teleoperatörerna att utföra ett avlyssningsbeslut. Därutöver måste tele- operatörerna, med ansökan om tillstånd att driva televerksamhet, lämna in en plan över hur avlyssnade meddelanden kommer att hållas tillgängliga. Teleoperatörerna är dessutom skyldiga att svara för kostnaderna med att anpassa sina telesystem så att beslut om hemlig teleavlyssning kan verkställas. På framgår teleoperatörernas skyldighet att möjliggöra hemlig teleavlyssning av en Ministerial Order. I finns inga uttryckliga bestämmelser som reglerar operatörernas skyldigheter men dessa anses följa implicit av ett beslut om hemlig teleavlyssning. I vissa länder framgår teleoperatörernas skyldigheter av de koncessionsvillkor som berättigar dem till att bedriva televerksamhet. Inte i något land görs någon skillnad mellan enskilda företag och sådana företag som drivs i allmän regi. De flesta länder har straffbestämmelser för operatörer som inte uppfyller sina skyldigheter. Det är här ofta fråga om påföljderna böter och fängelse. Den närmare praktiska innebörden av teleoperatörernas skyldigheter att tillhandahålla möjligheter till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning tycks i många länder ha lämnats oreglerad. I bl.a. och har lagstiftningen däremot kommit längre. framskjutna position i världen avseende reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning hänger samman med att landet är mycket långt framme när det gäller telekommunikationer i allmänhet. Detta förklaras i sin tur av att landet till ytan är mycket stort men har ett lågt antal invånare som dessutom till största delen är bosatta inom ett begränsat område i sydöstra . har påbörjat en avreglering av telemarknaden som förväntas vara helt genomförd 1997. finns det tre stora teleoperatörer, , Optus och Vodaphone och ett fyrtiotal mindre operatörer som hyr kapacitet från de stora operatörerna. De tre stora teleoperatörerna har var och en ett tillstånd att driva televerksamhet som, till skillnad från de mindre operatörerna, är förenat med villkor avseende bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av villkoren framgår att telesystemen måste vara uppbyggda och utformade på ett sådant sätt att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas. Det finns möjlighet för kommunikationsministern att medge undantag från detta villkor. Teleoperatörerna är vidare skyldiga att samråda med de olika myndigheter som kan verkställa beslut om tvångsmedel på teleområdet vid införande av ny teknik i systemen. Även samråd med Authority (AUSTEL), vilken myndighet närmast motsvarar , är nödvändigt. Denna myndighet har möjlighet att meddela föreskrifter om operatörernas verksamhet i olika hänseenden. Kostnaderna för anpassningar av systemen betalas i av teleoperatörerna som sedan har rätt att få ersättning från staten med motsvarande belopp. har de tre federala polisiära myndigheterna som verkställer tvångsmedel på teleområdet erhållit ett tilläggsanslag om motsvarande . Denna summa utgör den ekonomiska ram inom vilken myndigheterna får prioritera vilka anpassningar i operatörernas system som de anser mest angelägna. är alltså teleoperatörerna skyldiga att anpassa sina system. I de fall operatörerna och polismyndigheterna inte kan komma överens får AUSTEL agera skiljenämnd. Denna ordning är en slags kompromisslösning som rådande system ses över. Det kan nämnas att de anslagna medlen till alldeles övervägande del kommer att bekosta anpassningar av det mobila GSM-nätet. Inom berörda departement utesluter man inte att det efter 1997, bland annat på grund av det ansträngda statsfinansiella läget, blir teleoperatörerna som får bära hela eller delar av kostnaderna. Tele-operatörerna svarar för övrigt för en stor del av de kostnader som är betingade av försvarets behov av telekomunikationer och av nödvändiga teleanläggningar för att nå alarmeringstjänsten. Detsamma gäller kostnaderna för olönsamma abonnemang. Det bör nämnas att polismyndigheterna i utöver de tidigare angivna kostnaderna betalar en viss avtalad mindre summa vid varje enskild verkställighet. I betonas vikten av gemensamma internationella kravspecifikationer som kommer att leda till standardprodukter hos tillverkarna. I finns en långtgående skyldighet för teleoperatörerna att medverka vid verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Teleoperatörerna skall lämna all information, upplåta all teknisk utrustning samt ge den tekniska assistans som behövs för att avlyssningen eller övervakningen skall kunna genomföras på ett så smidigt sätt som möjligt. Vidare har i antagits vissa federala lagändringar som syftar till att ytterligare klargöra och definiera innebörden av teleoperatörernas skyldigheter. Lagstiftningen innehåller även regler för företag som tillhandahåller underhållstjänster samt för företag som tillverkar telekommunikationsutrustning. De nya amerikanska bestämmelserna, som är mycket detaljerade och innehåller en rad undantagssituationer, innebär bl.a. följande. Tele-operatörerna är skyldiga att anpassa sina telesystem så att hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning kan ske av alla telemeddelanden som förmedlas inom operatörens egen televerksamhet. Bestämmelsen omfattar alltså även trådlös kommunikation, t.ex. mobiltelefoni, för vilken verksamhet gäller en rad särskilda regler. Teleoperatören skall se till att avlyssningen eller övervakningen kan genomföras utan tidsutdräkt. Det skall vara möjligt att avlyssna flera samtal utan att detta drabbar personer som inte innefattas i beslutet om avlyssning. Teleoperatören skall se till att avlyssningen eller övervakningen sker diskret och på ett sådant sätt att andra abonnenter förorsakas så lite besvär som möjligt. Det ankommer på teleoperatören att göra innehållet i ett avlyssnat meddelande eller uppgifterna som hämtats in vid en övervakning tillgängliga i en godtagbar form och på en annan plats än hos operatören. Teleoperatören skall se till att verkställigheten av tvångsmedlen inte röjs. Bestämmelserna innebär inte någon begränsning avseende vilken utrustning eller annat som får användas i systemen så länge operatören uppfyller de angivna kraven. Vidare finns regler för operatörens skyldigheter avseende krypterade meddelanden som i korthet innebär att teleoperatörerna är skyldiga att dekryptera meddelanden endast i de fall som operatören tillhandahåller krypteringssystemet och operatören har möjlighet att dekryptera meddelandet. Det finns också ett relativt komplicerat regelsystem som tar sikte på hur och under vilken period teleoperatörerna skall uppfylla sina åtaganden och under vilka förutsättningar som operatören kan underlåta att anpassa sina system. Här inryms bland annat ett administrativt förfarande med publicering och registrering av olika uppgifter. Vad avser kostnader för anpassningar av telesystemen som blivit nödvändiga till följd av de nya reglerna ersätter staten teleoperatörerna i denna del. Statens kostnadsansvar gäller dock endast om kostnaderna är skäliga och längst till . Därefter får teleoperatörerna stå för kostnaderna om detta kan anses skäligt, vilket innebär att teleoperatörerna får betala om anpassningarna kan ske utan betydande svårigheter och oproportionellt stora kostnader. För kostnader som ligger över denna gräns kan de få ersättning av staten. Alternativt kan teleoperatörerna undantas från bestämmelserna. Slutligen finns bestämmelser om effekten av utebliven betalning från statens sida och om kontrollfunktionen över betalningssystemet. Som ett grundbelopp för statens kostnadsansvar har budgeterats . -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den tekniska utvecklingen på teleområdet | | och den avreglerade telemarknaden har skapat behov av regler | | om telesystemens utformning för att bibehålla hemlig | | teleavlyssning och hemlig teleövervakning som effektiva tvångs- | | medel. En sådan reglering kräver inte att man reglerar| | närliggande frågor som tredje mans medverkan vid all tvångs- | | medelsanvändning, kryptering av telemeddelanden och användande | | av s.k. överskottsinformation. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning eller lämnar denna utan erinran. anser att behovet av lagstiftning är svårt att bedöma eftersom promemorian inte närmare anger i vilken utsträckning som teleoperatörerna underlåter att medverka vid verkställighet . Förslaget kommer enligt Post- och uppfattning inte att få avsedda effekter bl.a. på grund av teknikutvecklingen och alltmer lätthanterliga krypteringsprogram. Den enda realistiska vägen för att upprätthålla effektiva möjligheter till avlyssning är enligt styrelsen att ingripa i klartextmomentet, dvs. ha en avlyssningsanordning placerad där information lämnas eller tas emot (buggning). () anser att det saknas en analys av tvångsmedlens effektivitet så att nyttan av en reform kan vägas mot kostnaderna. Vidare bör enligt föreningen tredje mans medverkan vid all verkställighet av beslut om tvångsmedel på teleområdet klarläggas liksom behovet av skydd för näringslivets informationssystem och användande av krypteringslösningar, innan någon lagstiftning genomförs. Några remissinstanser vill också se en reglering av användandet av s.k. överskottsinformation. Regeringens bedömning: Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är betydelsefulla straffprocessuella tvångsmedel bl.a. i kampen mot narkotikan, den organiserade brottsligheten och allvarligare ekonomisk brottslighet samt vid brott mot rikets inre och yttre säkerhet. Tvångsmedlen är i dessa fall oumbärliga verktyg i den brottsutredande verksamheten. Det kan med fog hävdas att avancerade brottslingar som har tillgång till kommunikationsvägar som inte kan avlyssnas eller övervakas har goda möjligheter att bedriva sina kriminella aktiviteter utan att avslöjas. Det är därför enligt regeringens mening ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmedlen på teleområdet upprätthålls. Den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet har inneburit nya och utvidgade möjligheter för människor att kommunicera på andra sätt än genom att tala i telefon. Framför allt har kommunikation med hjälp av telefax och datorer kommit att i stor utsträckning ersätta de vanliga telefonsamtalen. Men även taltelefonin har genomgått stora förändringar. Utvecklingen av mobiltelefoni har varit rekordartad och har flest sådana abonnemang per person i världen. Den i reglerade teleavlyssningen och teleövervakningen omfattar alla telemeddelanden som befordras via ett telenät. Dock får avlyssning eller övervakning inte avse telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Telemeddelanden via datorer, telefax och mobiltelefoner får alltså avlyssnas och övervakas på samma sätt som vanliga telefonsamtal. Den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet har dock inneburit att de praktiska förutsättningarna för att verkställa beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har ändrats radikalt. Beslut om hemlig teleavlyssning verkställs numera i allt större utsträckning genom en anpassning av de datorprogram som styr telekommunikationerna. En allmän förutsättning för att hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning sålunda skall vara möjlig är att telekommunikationssystemet är anpassat för detta. Anpassningen kan avse såväl hård- som mjukvara. Det går inte att upprätthålla acceptabel kvalitet och effektivitet vid användningen av tvångsmedlen på teleområdet om sådana anpassningar inte har vidtagits i systemen. Bakgrunden till den inom EU antagna resolutionen om tvångsmedlen på teleområdet (9529/95 ENFOPOL 90, se avsnitt 6 och 8) är just risken för att de moderna telekommunikationssystemens utformning kan hindra hemlig teleavlyssning såvida de inte anpassas för det ändamålet. var tidigare den enda teleoperatören på telemarknaden. samarbetade med polisen när beslut om tvångsmedel på teleområdet skulle verkställas. Som en följd av att telemarknaden har avreglerats finns det flera bolag som bedriver televerksamhet. Förutom det av staten helägda aktiebolaget kan nämnas aktiebolagen . Förekomsten av enskilda från staten fristående teleoperatörer och den snabba tekniska utvecklingen innebär försämrade möjligheter för polisen att verkställa beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Man kan inte utan vidare räkna med att alla nya teleoperatörer på marknaden kommer att medverka i den utsträckning som erfordras. Några remissinstanser har ifrågasatt om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning numera är så verkningsfulla straffprocessuella tvångsmedel att det finns skäl att, med beaktande bl.a. av de kostnader det medför, genomföra en reform av det slag som föreslås i promemorian. SAF hävdar att det redan av det förhållandet att telefonavlyssning endast förekommer i några hundratal fall kan dras slutsatsen att teleavlyssning inte har någon avgörande betydelse för brottsbekämpningen i landet. Att antalet teleavlyssningar är begränsat kan enligt regeringens mening inte leda till slutsatsen att hemlig teleavlyssning inte är ett verkningsfullt straffprocessuellt tvångsmedel. Detta är i stället en naturlig följd av den restriktiva lagstiftningen på området, som har sin grund i en önskan att värna den enskildes integritet. Den användning av tvångsmedlen på teleområdet som redovisas till tyder tvärtom på en ganska hög grad av effektivitet (se regeringens skrivelse 1995/96:9). Så hade hemlig teleavlyssning betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte i av fallen . Svaren från flera remissinstanser talar i samma riktning. Bl.a. Riks- åklagaren framhåller att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är mycket viktiga instrument för inhämtande av uppgifter vid bekämpning av allvarlig brottslighet. Teknikutvecklingen, som bl.a. lett till alltmer lätthanterliga krypterings- program, innebär enligt att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte kommer att vara de verkningsfulla straffprocessuella tvångsmedel som de varit. Förslaget kommer därför inte att få avsedd verkan enligt styrelsens mening. SAF har också tagit upp krypteringsfrågor i sitt remissvar och anser att lagstiftaren i detta sammanhang måste ta ställning till den framtida användningen av kryptering bl.a. med beaktande av näringslivets behov av skydd för sina informationssystem. Den sist nämnda problemställningen är mycket komplicerad och bör lösas i samförstånd med andra länder i vår omvärld. Det pågår också flera internationella projekt på området där deltar. Det är därför varken önskvärt eller möjligt att nu tar ställning för en viss lösning. Det är otvivelaktigt så att kryptering försvårar polisens arbete i viss utsträckning. Kryptering förutsätter dock, som framhålls i promemorian, en viss administration. De kriminella måste ha krypteringsutrustning tillgänglig och de måste samordna sig. Vissa krypteringsanläggningar är inte helt enkla att använda. Vidare kan forceras. I det avseendet skiljer sig ett krypterat meddelande inte från ett meddelande där t.ex. en kod används. Kriminella måste tala i klartext när de talar med andra än medbrottslingar. Kryptering kommer inte i fråga när den kriminelle beställer varor, bokar flygbiljetter, hyr lokal osv. Vidare kan alla samtal - även krypterade - ge betydelsefull information vid hemlig teleövervakning. De farhågor som framförts om att utvecklingen av krypteringslösningar mer eller mindre skulle innebära slutet för tvångsmedlen på teleområdet är enligt regeringens mening överdrivna. Att de myndigheter som närmast sysslar med telekontroll är angelägna om en reform talar också i denna riktning. Så instämmer Riksåklagaren, i , Regionåklagar- myndigheten i , , och i de bedömingar som görs i promemorian. vid framhåller att det vore oacceptabelt att låta den snabba utvecklingen leda till att möjligheterna till telekontroll tunnas ut eller försvinner. Regeringen delar denna uppfattning och avser inte att mer eller mindre ge upp tvångsmedlen på teleområdet. Denna bedömning hindrar inte att det kan finnas skäl att bl.a. med hänsyn till teknikutvecklingen överväga behovet av avlyssning i klartextmomentet och även i övrigt noga följa utvecklingen på teleområdet. En annan fråga som aktualiserats i promemorian och som också tagits upp av några remissinstanser är frågan om teleoperatörernas roll när beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall verkställas och om vilka befogenheter som rent allmänt kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel. Användandet av tvångsmedel innebär alltid ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel. Det är däremot inte lika klart vad som gäller om tredje mans medverkan vid verkställighet av ett tvångsmedel. SAF har framhållit att detta bör klarläggas innan någon lagstiftning genomförs. Denna allt annat än okomplicerade fråga aktualiseras emellertid vid all tvångsmedels- användning och måste därför enligt regeringens mening behandlas i ett större sammanhang än inom ramen för tvångsmedlen på teleområdet. Den tveksamhet som finns på området förorsakar inte några andra praktiska problem vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning än de som behandlas i detta ärende. Slutligen har bl.a. , vid och kritiserat att promemorian inte behandlar frågan om användande av s.k. överskottsinformation - dvs. information som inte har samband med den brottsmisstanke som har föranlett ingripandet. Denna fråga har tagits upp i olika sammanhang, senast i slutbetänkande Tvångsmedel (SOU 1995:47) s. 196 f. anser där att det inte finns skäl att reglera polisens rätt att använda överskottsinformationen. Det är närmast i ett sådant bredare sammanhang som denna fråga bör övervägas. Den reform som behandlas i detta ärende avser egentligen inte att utöka polisens tillgång till information, utan endast till att återställa telekontrollens effektivitet. Problematiken kring användandet av s.k. överskottsinformation bör inte hindra en sådan begränsad reform som behandlas i detta lagstiftningsärende. 8 Ansvaret för telesystemens utformning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt| | 5 § telelagen (1993:597) att inom ett allmänt tillgängligt telenät| | tillhandahålla telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta tele-| | förbindelser är skyldiga att se till att telesystemen som | | tillhandahåller dessa tjänster är så uppbyggda och utformade att| | beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan | | verkställas. Teleoperatörerna svarar vidare för att innehållet i| | och uppgifter om telemeddelanden som avlyssnas eller hämtas in | | görs tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand | | samt att verkställandet av beslut om hemlig teleavlyssning och | | hemlig teleövervakning inte röjs. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. och anser att det principiella ansvaret bör vila på polisen, som genom kravspecifikationer skall ange vilken information man önskar tillgång till. Med dessa som utgångspunkt skulle operatörerna sedan göra nödvändiga anpassningar. () och påpekar att gränsdragningen mellan de operatörer som omfattas av förslaget och de som faller utanför är oklar. RRV framhåller vidare att det finns en mängd möjligheter att skicka meddelanden som inte regleras i telelagen, t.ex. datatrafik, internet, e- mail, satellittelefoni och dataöverförda telefonsamtal. Några teleoperatörer menar att det skall fastställas standardiserade normer som är lika för alla operatörer som omfattas av förslaget medan ett par andra remissinstanser framhåller att det bör fastställas standardiserade och lika villkor för samtliga teleoperatörer. anser att ansvaret bör begränsas till att möjliggöra avlyssning av telemeddelanden mellan enklare teleterminaler.