prop · GJ03218 · 1996-01-01 00:00:00 — Europeiska gemenskapernas kommission publicerade en s.k. grönbok om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster (KOM(91) 476 slutlig). utgjorde upptakten till arbetet att få till stånd gemensamma regler på postområdet inom EU. Efter det att grönboken remissbehandlats publicerade kommissionen ett meddelande om riktlinjer för utvecklingen av posttjänster i gemenskapen (KOM(93) 247 slutlig). och har därefter fattat beslut om olika resolutioner om utvecklingen av posttjänster i gemenskapen. Kommissionen skulle enligt rådets resolution om utvecklingen av posttjänster i gemenskapen (94/C 48/02) lämnat ett förslag till direktiv . På grund av stor oenighet såväl inom kommissionen som mellan olika medlemsländer lyckades inte kommissionen enas kring ett förslag . Kommissionen beslutade först om ett förslag till direktiv om gemensamma regler för utvecklingen av posttjänster i gemenskapen och för förbättring av servicekvaliteten (KOM(95) 227 slutlig). Kommissionens förslag till direktiv grundar sig på artikel 100a och 189b i vilket innebär att ett beslut fattas av och enligt samrådsförfarandet. Kommissionen lämnade ett utkast till tillkännagivande om riktlinjer för tillämpningen av konkurrensreglerna i på postområdet (SEC(95) 830). Riktlinjerna är inte legalt bindande utan skall ses som vägledning för medlemsländerna, postoperatörer, kunder m.m. Vid möte hölls en inledande diskussion om kommissionens förslag till direktiv. Mot bakgrund av de stora meningsskiljaktigheterna mellan medlemsländerna kan det komma att ta innan och kan nå fram till ett beslut om ett direktiv. Kommissionens förslag till direktiv innehåller följande huvudpunkter: - En gemensam basservice måste säkerställas för såväl nationell som gränsöverskridande postservice. - Postmarknaderna inom medlemsländerna skall stegvis liberaliseras. - Tjänster vilka övergångsvis tillåts omfattas av monopol (exklusiva tjänster) harmoniseras. - Riktlinjer anges för tillhandahållande av tjänster som inte får omfattas av monopol och tillgång till nätet. - Avgifts- och redovisningsprinciper läggs fast. - Standarder för servicekvaliteten införs. - Förenklade och kundanpassade reklamationsförfaranden skall införas. - Harmonisering av tekniska standarder förutses. - Oberoende nationella tillsynsmyndigheter skall bildas. Kommissionens förslag till direktiv skulle om det antogs endast i vissa begränsade delar innebära att nuvarande reglering på postområdet i behöver förändras. Postsektorns reglering i EU:s medlemsstater Huvudskälet till att kommissionen försöker få till stånd gemensamma regler på postområdet inom EU är att det föreligger mycket stora skillnader avseende posttjänsterna i de olika medlemsländerna. Såväl posttjänsternas utformning som deras prissättning och kvalitet liksom regelverket på postområdet skiljer sig i stor utsträckning mellan de olika medlemsstaterna. Målsättningen med kommissionens förslag är att få till stånd en förbättrad och mer enhetlig postservice inom unionen. För att nå dit krävs en harmonisering av regelverken i de olika länderna. tillhör de länder som har det största utbudet av posttjänster och den högsta servicekvaliteten inom EU. Ett av kommissionens förslag är att få till stånd en gemensam basservice i de olika länderna tillsammans med vissa minimikrav på servicekvaliteten. Den av kommissionen föreslagna basservicen upprätthålls i princip redan i . Postens kvalitetsnivå är vidare bland de högsta i . Ett antal länder inom EU ligger under de av kommissionen föreslagna nivåerna. Ett flertal länder har påbörjat eller kommer att påbörja en översyn av regelsystemen på postområdet. I samtliga medlemsländer utom och har den nationella postoperatören i varierande omfattning ensamrätt att tillhandahålla olika posttjänster. I får postförmedling endast bedrivas efter koncession av statsrådet. Flertalet länder har mycket omfattande monopol medan vissa länder, bl.a. , har påbörjat en stegvis liberalisering av postmarknaden. Ett annat land med ett begränsat formellt monopol och i praktiken en avreglerad situation är . Priset för att skicka t.ex. ett brev inom respektive land skiljer sig mycket kraftigt mellan de olika länderna. Priset för att skicka ett brev inom och är t.ex. högre än i och . Sedan införde mervärdesskatt för brevförsändelser hamnar det svenska portot för ett normalbrev i nivå med genomsnittet vid en jämförelse med övriga länder. Endast och har infört mervärdesskatt för befordran av brevförsändelser. Ytterligare en skillnad mellan länderna är att de nationella postoperatörer som är ansvariga för bastjänsterna har skilda associationsformer i de olika länderna. , och t.ex. har valt att bilda helt eller delvis statligt ägda bolag. I andra länder utgör postoperatören en del av ministeriet eller ett statligt verk. Det finns ingen exakt definition av vad som avses med posttjänster vilket i sin tur innebär att omfattningen av postmarknaden inte är helt klar. I den beskrivning av postmarknaden som görs här omfattas befordran av olika typer av skrivna meddelanden och lättare gods. Med utgångspunkt från den verksamhet som Posten bedriver görs en beskrivning av respektive delmarknad. Olika former av kringtjänster vid sidan av den fysiska distributionen behandlas inte. Den i postlagen definierade postverksamheten, dvs. regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket, utgör endast en del av den faktiska postmarknaden. I detta kapitel beskrivs Postens befordran av postförsändelser och den konkurrens bolaget möter på de olika delmarknaderna. är moderbolag i postkoncernen. Brev- och paketdistribution, liksom kontorsrörelsen bedrivs i dotterbolag. förlorat ensamrätten till brevbefordran och statliga betalningar agerar Posten på helt avreglerade marknader. Den faktiska konkurrens Posten möter skiftar dock från delmarknad till delmarknad även om Posten har en dominerande ställning i flertalet fall. Konkurrensen från substitut till den traditionella postbefordran redovisas inte. Andra kommunikationsformer, t.ex. telefax, elektronisk kommunikation (, eMail m.m.), utövar ett större konkurrenstryck på Posten än konkurrensen från andra operatörer på postmarknaden. Med brev avses enligt postlagen postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpningen av postlagen. finns det fyra anmälda postoperatörer på den svenska postmarknaden, Posten, , och . Ytterligare företag har vänt sig till och förhört sig om vilka regler som gäller för anmälan som postoperatör. Posten är det helt dominerande företaget på postmarknaden. Posten och befordrar av de anmälningspliktiga postvolymerna i . Posten är den enda postoperatören som befordrar alla typer av brevförsändelser över hela landet. Befordringskedjan omfattar allt från inlämning av enskilda brev i brevlådor, sortering och transport till utdelning. Distributionen är rikstäckande och sker varje arbetsdag med undantag för de drygt 1 500 hushåll som har postservice . Posten har två distributionsströmmar för inrikes brevförsändelser, A-post och B-post. A-post innebär att försändelsen delas ut nästa vardag medan B-post innebär att försändelsen delas ut senast efter inlämnandet. befordrar försorterade försändelser i . Försändelserna delas ut enligt ett schema som innebär att varje hushåll kan nås . I samband med Postens förvärv av dåvarande beslöt parterna att en utredning om bolagets framtida verksamhet skulle genomföras. I rapporten gjordes bedömningen att det inte fanns en god prognos för den fortsatta verksamheten inom ramen för befintlig affärsidé. Bolaget försattes vid slutet av i konkurs. Företaget har emellertid under det nya namnet och med delvis nya ägare fortsatt rörelsen. Det är åter verksamt i och expanderar sin verksamhet till och . befordrar främst oadresserade försändelser i större delen av landet. I begränsad omfattning befordras även adresserade försändelser. Bolaget är uppbyggt av lokala franchiseföretag och når ca 3,9 miljoner av landets totalt 4,2 miljoner hushåll genom den egna distributionsorganisationen. Företaget erbjuder dock rikstäckning och köper därvid distributionstjänster av Posten för de delar av landet det inte självt täcker. befordrar främst adresserade försändelser från företag på de finansiella marknaderna i till motsvarande företag i . Det har förflutit förlorade ensamrätten till brevbefordran. Endast ett fåtal operatörer har etablerat sig på marknaden. Två operatörer påbörjade sin verksamhet redan innan ensamrätt avvecklades, och Distributionskanalen i . Dessa bolag har försatts i konkurs. bedriver dock som beskrivits ovan fortfarande sin verksamhet enligt företagets ursprungliga affärsidé. Övriga operatörer har endast i mycket liten omfattning distribuerat adresserade försändelser. Antalet operatörer på denna marknad kan dock komma att öka . har fått förfråg- ningar från potentiella operatörer såväl vad gäller inrikes befordran som gränsöverskridande befordran. 5.2 Befordran av oadresserade försändelser Befordran av oadresserade försändelser omfattar främst reklam som delas ut direkt till konsumenterna. En annan form av oadresserade försändelser utgörs av samhällsinformation. Denna del av marknaden är till stor del uppdelad mellan Posten och . Förutom dessa företag finns ett antal mindre företag som befordrar oadresserade försändelser i vissa delar av landet (t.ex. i ). Tidningsmarknaden i kan delas in i följande tre grupper: - Dagstidningar, vilka når mottagarna väsentligen genom befordran som utförs av särskilda distributionsbolag eller, i de delar av landet dessa inte täcker, av Posten genom sitt lantbrevbärarsystem. - Facktidningar som nästan uteslutande utgörs av tidningar som är abonnerade. Facktidningarna är helt beroende av Posten för befordran. - Veckotidningar som distribueras dels som lösnummersålda exemplar, dels som prenumerationer. De prenumererade exemplaren (uppskattningsvis av den totala upplagan) befordras i stort sett uteslutande av Posten. Dessa gruppers distributionsproblem ser olika ut. Gemensamt är dock att de för sin distribution till den enskilda mottagaren anlitar distributörer med ett stort täckningsområde. sköts den rikstäckande distributionen av dagstidningar av i huvudsak tre distributörer: , samt Posten. ingår i Postkoncernen. Företaget är verksamt över hela landet och befordrar de lokala tidningarna och rikstidningarna. är ett helägt dotterbolag till . Medlemmar i föreningen är dagstidningarna. är företaget verksamt över hela landet. Posten täcker via sin lantbrevbäring, utdelning i postboxar och utdelning genom vanliga brevbärare de områden i landet som inte nås av de övriga tidningsdistributörerna. Vidare finns två regionala företag, nämligen i som ägs av och och Tidningsbärarna KB i som ägs av ett antal skånska tidningar. De olika distributörerna delar ut samtliga dagstidningar som ingår i samdistributionen inom deras respektive distributionsområde. I regel delas tidningar ut . Undantaget gäller lant- brevbärare som inte delar ut tidningar . På orter, där lokal lördagstidning saknas, sker inte heller någon utdelning genom Posten. Inom vissa distributionsområden på landsbygden blir således tidningsdistributionen beroende av den allmänna postservicen. Konkurrens råder främst mellan de båda dominerande företagen . Företagen konkurrerar om geografiska områden och inte om distributionen av enskilda tidningar. I första hand handlar det om att slå vakt om, och bevaka de marknadsandelar respektive distributör redan har. En av anledningarna till att konkurrensen inriktats på geografiska områden är att samdistribution är en förutsättning för att få del av det stöd som betalas ut till tidningar som samdistribuerar. På förslag av pressutredning infördes ett samdistri- butionsstöd för att få till stånd en fungerande samdistribution. Enligt pressutredning saknade de upplagemässigt dominerande tidningarna på orten tillräckliga incitament för att ingå i samdistribution med ortens övriga tidningar. Avsikten med stödet, som fortfarande tillämpas, är att genom ekonomiska stödåtgärder stimulera de olika tidningsföretagen till att samdistribuera sina tidningar och på så sätt dela på och sänka den totala kostnaden för distributionen. Befordran av facktidningar, veckotidningar m.m. /tidskrifter och andra fack- och specialtidskrifter är för distributionen praktiskt taget helt beroende av Posten. Dessa tidningar/tidskrifter är till övervägande delen abonnerade och endast mindre del av upplagorna säljs som lösnummer. Även majoriteten av veckotidningarna är abonnerade. Inom befordrar dock tidningar till vissa hushåll. Det förekommer att svarar för befordran av tidningar/tidskrifter, dock i mycket begränsad utsträckning. Posten ansvarar endast för själva befordran och svarar normalt sett inte för kringtjänster såsom sortering, buntning och säckning. Tryckerierna själva ansvarar för denna del av distributionen och ser till att tidskrifterna levereras till inlämningsställen för vidarebefordran genom postoperatörens försorg. Kundvillkoren är baserade på att kunden själv utför dessa moment. När operatören undantagsvis utför dem är det som ett tillägg till standardtjänsten. Posten skiljer i sin prissättning mellan marknadstidningar och posttidningar. Posttidningsportot är det lägsta och förmånligaste porto som gäller för adresserad post jämfört med andra adresserade försändelser. För att falla in under begreppet posttidning ställs särskilda krav på dessa tidningar. Två grundläggande förutsättningar är att tidningen skall ha ett utgivningsbevis för periodisk skrift, utfärdat av , och vara införd i Postens tidningsregister. Huvudsyftet med tidningen får inte vara att sprida reklam eller att marknadsföra ett företags produkter, tjänster eller dylikt. För att bli införd i tidningsregistret får därför högst av tidningens innehåll utgöra reklam och högst får bestå av reklam för några få företag. Posten tar ut en särskild registreringsavgift för posttidningar samt en årlig grundavgift. De tidningar som distribueras som marknadstidningar är dels tidningar som inte uppfyller kriterierna för posttidning, dels tidningar som visserligen uppfyller kriterierna, men vilkas utgivare inte gjort anspråk på att få tidningen distribuerad som posttidning. Med paket avses enligt postlagen adresserade försändelser som väger men högst . Det intervallet motsvaras inte av någon marknadsdefinition som tillämpas av godstransportföretagen och det är därför inte möjligt att få tillförlitliga uppgifter om marknadsandelar i detta intervall. Paketmarknaden kännetecknas av hård konkurrens och det finns konkurrerande företag över hela landet. När det gäller inrikes godstrafik domineras marknaden av tre företag. Dessa är Posten, och . Posten är dock den dominerande operatören för befordran av gods i lägre viktklasser. tillhandahåller enligt Posten av lönsamhetsskäl inte en lika långtgående befordran som detta bolag. Posten är i huvudsak verksamt på marknaden för befordran av försändelser upp till . Posten varierar sitt tjänsteutbud vad gäller dels tiden för befordran, dels servicegraden i övrigt. Ungefär hälften av försändelserna avser befordran från och till postkontor eller lantbrevbärare. Leverans från dörr till dörr kan erhållas som en tilläggstjänst. Andelen paket som levereras från dörr till dörr ökar stadigt medan antalet paket som distribueras från och till postkontor eller lantbrevbärare halverats . Paket från privatpersoner utgör av antalet paket. och befordrar främst paket från företag till företag i hela landet. har ett dotterbolag som befordrar postorderpaket via drygt 800 utlämningsställen över hela landet såsom bensinstationer och livsmedelsaffärer. Därutöver befordrar postorderföretaget paket via ca 150 främst i Syd- och . Det är ASG som svarar för distributionen till . 6 Ändringar i postlagen m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den grundläggande postservicen skall utvid-| | gas till att omfatta samtliga adresserade försändelser upp till | | och inte som endast brev och paket. Härigenom kommer | | även adresserade, men icke inneslutna försändelser upp till ,| | som exempelvis tidningar och tidskrifter att omfattas av | | begreppet. Det skall finnas en rikstäckande postservice som | | innebär att det skall vara möjligt att få enstaka försändelser | | befordrade till alla oavsett adressort till enhetliga och | | rimliga priser. Enstaka paket till och från privatpersoner och | | företag kommer därmed att omfattas av kraven på enhetliga och | | rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra | | försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse| | har tagits emot. | | Den fastlagda grundläggande postservicen bör säkerställas i ett| | nytt avtal med . Det skall framgå av avtalet att servicen | | även fortsättningsvis i normalfallet skall tillhandahållas | | (helgfri ). Det nya avtalet bör gälla| | och förlängas om ingen | | uppsägning sker senast före avtalets utgång. | | Posten skall kunna upphöra med tjänster inom ramen för den | | grundläggande postservicen under förutsättning att motsvarande | | åtagande kan avtalas med annan operatör. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna utvidgningen av den grundläggande postservicen. Några remissinstanser bl.a. och anser att även elektroniska meddelanden bör omfattas eftersom expansionen och konkurrensen på postmarknaden främst kommer från dessa. Flera remissinstanser anser att skälen för utvidgningen behöver utvecklas. påpekar att det för företag som står inför ett beslut att träda in på en marknad är viktigt att få kännedom om vilka förutsättningar och regler som gäller på denna. Skälen för regeringens förslag: I postlagen anges de övergripande kraven för den grundläggande postservice som skall finnas i landet. Enligt postlagen skall det finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall också ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser. Posten har i ett avtal om särskilda åtaganden förbundit sig att upprätthålla denna postservice. Utöver de grundläggande kraven i postlagen innehåller avtalet ett antal ytterligare krav och preciseringar avseende omfattningen av den grundläggande postservicen. Avtalet mellan staten och Posten innebär att Posten skall tillhandahålla en daglig och rikstäckande postservice i enlighet med följande kriterier: - En god och grundläggande service skall ges till såväl stora som små kunder i hela landet. Kundernas efterfrågan bör vara styrande. Förändringar av servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt. - I normalfallet skall alla oavsett adressort ha tillgång till postutdelning (helgfri ). Antalet hushåll (ca 1 500) utan daglig postservice bör inte öka. - Brevbefordran skall tillhandahållas med hög tillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan. Enstaka försändelser skall befordras till rimliga och för respektive viktklass enhetliga priser. - Paketbefordran från privatpersoner skall tillhandahållas till priser som är enhetliga för enstaka försändelser i respektive viktklass. Det är av avgörande betydelse för såväl privatpersoner som företag och organisationer att det finns en fungerande postservice i alla delar av landet. Dessa kundgrupper kan och bör ställa krav på att kunna få olika former av postförsändelser distribuerade till en adressat oavsett adressort. Den nuvarande omfattningen av den grundläggande postservicen enligt postlagen och avtalet mellan staten och Posten säkerställer vissa av de viktigaste posttjänsterna. Ett antal frågor kan dock väckas mot bakgrund av den nuvarande regleringen: - Bör statsmakterna säkerställa att även paket kan distribueras till rimliga priser på samma sätt som gäller för brev ? - Skall avsändarna kunna ställa krav på att få adresserade tidningar, tidskrifter och kataloger m.m. distribuerade även om dessa inte är inneslutna i ett kuvert eller annat omslag ? - Bör kravet på enhetliga priser gälla även för företag ? - Bör statsmakterna säkerställa att det finns möjlighet att försäkra en försändelse och få kvittens på att den nått mottagaren ? - Bör nya helt eller delvis icke-fysiska kommunikationsformer (t.ex. hybridpost och ) omfattas av den grundläggande postservicen ? När det gäller den sista frågan så kan följande anföras: Den nuvarande postregleringen har avgränsats till att omfatta enbart fysisk befordran av olika försändelser. Några remissinstanser bl.a. och anser att eftersom konkurrensen och utvecklingsmöjligheterna finns på den elektroniska marknaden så bör dessa tjänster innefattas i den grundläggande servicen. Regeringen delar inte denna uppfattning. Även om den tekniska utvecklingen successivt medför att nya kommunikationsformer introduceras kommer det finnas behov av fysisk distribution av brev och paket. Postlagen bör därför även i fortsättningen ta sikte på att säkerställa den traditionella postservicen. Det faktum att postoperatörer etablerar sig på marknader utanför den traditionella postverksamheten för att bemöta den ständigt växande konkurrensen är inte tillräckliga skäl för att nu vidga begreppet grundläggande postservice mer än vad som föreslås. Anledningen till att de övriga frågeställningarna inte i större omfattning aktualiserats tidigare är med stor sannolikhet att Posten tillhandahåller dessa tjänster även utan uttalade krav från statsmakterna eftersom rikstäckning och ett brett tjänsteutbud ingår i Postens affärsidé. Även om t.ex. tidningar, som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag, inte ingår i den grundläggande postservicen så tillhandahåller Posten en rikstäckande befordran av tidningar. Posten befordrar t.ex. morgontidningar i de delar av landet som inte täcks av någon annan tidningsdistributör. Enligt regeringens mening föreligger ett behov av att utvidga den grundläggande postservicen till i princip den omfattning Posten tillhandahåller . Det är otillfredsställande att ha ett regelverk som förutsätter att Posten på lång sikt upprätthåller en rikstäckande servicenivå som överstiger den av statsmakterna fastlagda nivån. Posten konkurrerar med såväl nya kommunikationsformer som med andra postoperatörer och det är inte självklart att Posten i denna konkurrenssituation även fortsättningsvis kommer att tillhandahålla en lika omfattande service. Den dag postoperatörerna inte tillhandahåller möjligheten att exempelvis befordra tidningar eller paket till rimliga priser har staten i princip övergett kravet på att upprätthålla en tillfredsställande postservice för alla. Den i lag fastlagda grundläggande postservicen bör omfatta samtliga adresserade försändelser upp till och inte som enbart brev och paket. Det skall vara möjligt att få enstaka försändelser befordrade till alla oavsett adressort (rikstäckande postservice). Denna service skall erbjudas till enhetliga och rimliga priser. Därutöver skall det finnas möjlighet att försäkra en försändelse och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse tagits emot. Härigenom kommer begreppet grundläggande postservice även omfatta adresserade, men icke inneslutna försändelser upp till , som exempelvis tidningar och tidskrifter. Enligt förslaget skall enstaka försändelser distribueras till enhetliga och rimliga priser inom respektive viktklass. Kravet på rimliga priser utvidgas härigenom till att omfatta även enstaka paket till och från privatpersoner och företag. Därutöver kommer kravet på enhetliga priser nu även omfatta företag. Vid bedömningen av vad som är rimliga priser bör i första hand användarnas synvinkel beaktas. Statens ansvar är att tillförsäkra den enskilde både som privatperson och som företagare en möjlighet att få sina försändelser distribuerade utan att kostnaden för denne blir alltför betungande.