prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Lagen om insättningsgaranti behöver därigenom inte innehålla regler om all den information som under olika förhållanden kan behöva lämnas om insättningsgarantisystemet. Genom hänvisningen ges en möjlighet att med stöd av marknadsföringslagen tvinga fram information som i olika fall kan anses ha särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Sanktionsmöjligheterna kopplas därigenom inte endast till tillsyn utan även till . Genom dennes initiativ kan saken också komma under prövning. I direktivet framhålls i ingressen att en oreglerad användning i marknads- föring av hänvisningar till ersättningsnivån på och omfattningen av ett system för garanti för insättningar skulle kunna påverka insättarnas förtroende för eller stabiliteten i banksystemet. I artikel 9.3 anges därför att medlemslän- derna skall införa regler som begränsar användningen av information om garantisystemet i marknadsföringen. Vidare föreslås att medlemsländerna skall kunna begränsa en sådan marknadsföring till att vara en saklig hänvisning till det system som banken omfattas av. I skall endast ett garantisystem införas. Samtliga svenska banker kommer därför att omfattas av samma garantisystem. Att banken omfattas av garan- tisystemet kommer följaktligen inte i sig att innebära någon konkurrensfördel. Det är vidare förbjudet att exportera nationella garantisystem. Möjligheter för bankföretag från EES-länderna att från filial erbjuda insättare här i ett bättre skydd för insättningar genom hemlandets garantisystem än vad det svenska garantisystemet kan erbjuda kommer därför inte att föreligga. Motsvarande regel föreslås gälla även för filialer till bankföretag hemmahörande i länder utanför EES. Mot bakgrund härav och av att marknadsföringslagen innehåller bl.a. bestämmelser om otillbörlig marknadsföring gentemot konsumenter, torde särskilda bestämmelser som begränsar bankernas möjlighet att konkurrera genom marknadsföring med avseende på garantisystemet inte behövas. Om det ändå visar sig att sådana bestämmelser behövs, kan det föreslagna bemyndigandet att reglera informationsgivningen användas. I den mån svenska banker driver verksamhet i ett annat land torde bankens information om insättningsgarantin regleras av bestämmelser i det landet. Motsvarande gäller möjliga inskränkningar av friheten att i marknadsföringen behandla insättningsgarantin. Några svenska regler fordras inte i den delen. 12 blir ansvarig myndighet för det svenska systemet för garanti för insättningar Promemorians förslag: Överensstämmer, bortsett från förslaget om myndighetens namn, med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förs- laget att ges i uppgift att administrera det svenska garanti- systemet utan erinran. stöder förslaget och anför att alternativa befintliga myndigheter, såsom , och inte bör komma i fråga. I dessa fall skulle hanteringen av garantisystemet kunna komma i konflikt med myndigheternas övriga arbetsuppgifter. anser att den fondförvaltande myndighetens roll bör renodlas så att inga intressekonflikter kan uppstå. Inspektionen tillstyrker sålunda att varken eller inspektionen skall ansvara för garantisystemet. och Sparbankernas Säkerhetskassa har inget att invända mot att handlägger frågor om insättningsgarantin men är av uppfattningen att förvaltningen av de fonderade medlen bör åligga . Enligt bör det övervägas om inte ansvaret för garantisystemet bör läggas på någon annan myndighet än . Ur administrativ synvinkel är det, enligt , tveksamt om arbetsuppgifter som under vissa omständigheter mångdubblas skall läggas på en så liten myndighet som kommer att vara när nämndens befattning med bankstödsfrågor upphör. Även om det kan antas att under ännu efter avvecklingen av det nuvarande bankstödsåtagandet skall förvalta statens aktier i , och Retriva är det, enligt , bara fråga om ett fåtal år innan myndigheten skulle stå helt utan andra arbetsuppgifter än in- sättningsgarantin. Med tanke på kravet på skyndsamhet som ett ersättningsfall innebär måste anpassningen av myndighetens personella och övriga resurser ske snabbt. Enligt torde det vara nödvändigt att ha organisationen klar och i beredskap redan i förväg. Det är emellertid inte tillräckligt att det finns en arbetsstyrka, som kan sköta det ganska omfattande administrativa arbetet, utan det måste också finnas mer kvalificerad personal som kan leda arbetet och ta ställning till alla de oförutsedda frågor som sannolikt dyker upp när ett ersättningsfall väl inträffar. Åtminstone med den mycket begränsade uppgift som garantimyndigheten skall ha enligt det nu föreliggande förslaget, kan inte se att det skulle kunna uppkomma någon målkonflikt om uppgiften lades på . Enligt har inspektionen dessutom den stora fördelen att den redan har en fungerande rutin för att ta ut avgifter från de institut som skall omfattas av garantin. Inte heller i ett system där garantifondens medel i vissa fall kan tas i anspråk i samband med rekonstruktioner behöver egentligen några målkonflikter uppkomma enligt , eftersom det inte skulle behöva vara garantimyndigheten som fattade beslut om ett sådant ianspråktagande. Som ett alternativ anser att det är tänkbart att systemet skulle kunna administreras av någon myndighet som ligger utanför det finansiella området men som har erfarenhet av och resurser för masshantering, t.ex. Den finansiella kompetens som behövs kan lätt tillföras myndigheten genom nyrekryte- ring av en eller ett par personer. och anser att garantisystemet skall administreras av . I syfte att rationalisera och eftersträva enkelhet i hanteringen av garantisystemet föreslår att tillsammans med skall ansvara för garanti- systemet. Enligt i , SAF och finns det anledning att diskutera om inte ansvaret i stället skall ligga hos Finansin- spektionen eller hos en egen enhet inom inspektionen. anser det olämpligt att ges ansvaret för garantisystemet. Att permanenta skulle, enligt , lätt kunna leda till missförstånd hos allmänheten om vad insättningsgarantin egentligen omfattar. En sådan lösning skulle också riskera att skapa förvirring internationellt genom att ge sken av att svenska banker både har problem och är garanterade av staten. Detta motverkar, enligt , den tydlighet som insättningsgarantins utformning bör ha. anser därför att administrationen av garantisystemet bör skötas av en särskild för ändamålet nybildad, från fristående, myndighet. anser att det är oklart vilken roll och uppgift den nya myndigheten får vid en ändrad ambitionsnivå eller när ett ersättningsfall blir aktuellt. anser därför att frågan om ansvaret för garantisystemet bör övervägas ytterligare i en kommande utredning om garantisystemets uppgifter och befogenheter. anser att möjligheterna att skapa ett privat garantisystem bör övervägas ytterligare och påpekar att frågan om ansvaret för det svenska garantisystemet inte endast berör det administrativa ansvaret för systemet utan även innefattar ett ställningstagande till frågan om vem som har betalningsan- svar i förhållandet till insättarna. föreslår beträffande namnfrågan, att bör ges namnet eftersom detta bättre avspeglar nämndens huvudsakliga arbetsuppgift. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för utformningen av det svenska garantisystemet är att det skall vara ett konsumentskydd. Systemet skall, åtminstone i avvaktan på att frågan belysts ytterligare, inte få tas i anspråk för andra ändamål än att betala ut ersättning till berörda insättare i händelse av att insättningar hos en bank konstaterats vara indisponibla, dvs. att ett ersättningsfall föreligger. Detta innebär, åtminstone tills vidare, att garantisystemet och dess finansiella resurser inte skall kunna tas i anspråk för att, exempelvis, förhindra att ett institut drabbas av finansiella svårigheter eller för rekonstruktion av en bank. Med denna utgångspunkt innebär ett ansvar för det svenska garantisystemet huvudsakligen att svara för administrationen. Detta innefattar också ett ansvar för att initiera åtgärder mot en bank som inte fullgör sina skyldigheter mot systemet. Vidare skall garantimyndigheten, om ett ersättningsfall inträffat, fatta beslut om och i vilken utsträckning som insättare skall erhålla ersättning från garantisystemet. Ett ansvar för garantisystemet innefattar vidare samverkan med såväl svenska som utländska myndigheter av olika slag. Detta samarbete skall dels syfta till att ett utbyte sker av information angående de utländska bankföretag som driver bankrörelse från filial i , dels leda till att överenskommelser träffas med företrädare för garantisystem i andra länder. Sådana överenskommelser kan träffas angående t.ex. de villkor som skall gälla för filialernas anslutning till det svenska garantisystemet och regleringen av ersättningsfall när insättningar hos en sådan filial konstaterats vara indi- sponibla och dessa även omfattas av det andra landets garantisystem. En annan utgångspunkt bör vara att systemets verksamhet och organisation inte skall vara mer omfattande än vad som krävs för att systemet skall kunna upprätthålla en elementär basnivå i tider av finansiellt lugn men snabbt kunna byggas upp för att fungera i händelse av ett ersättningsfall. Inträffar ett ersättningsfall får verksamheten och organisationen anpassas efter de krav som den uppkomna situationen ställer. Enligt regeringens uppfattning föreligger avgörande skäl för att en befintlig myndighet inom den finansiella sektorn bör anförtros ansvaret för det svenska garantisystemet. För en sådan lösning talar bl.a. att verksamheten inledningsvis kommer att vara begränsad till ren administration av garantisystemet och att den först i samband med ett ersättningsfall byggs ut och anpassas till den uppkomna situationen. Det danska garantisystemet kan här tjäna som förebild. För denna lösning talar även de organisatoriska och kostnadsmässiga fördelar som uppstår genom att en ny självständig myndighet inte behöver inrättas. Trots de eventuella nackdelar som är förenade med att en befintlig myndighets ansvarsområde utökas med hanteringen av garantifrågor, och som vissa remissinstanser pekat på, bör ansvaret för det svenska garantisystemet av framför allt praktiska skäl läggas på en befintlig myndighet inom den finansiella sektorn. ansvarar för tillsynen av bankerna och andra finansiella institut. I tillsynsuppgiften ingår även en särskild uppföljning av banker som har drabbats av finansiella problem. Att inspektionen har en rutin för att ta ut avgifter från de institut som kommer att omfattas av garantisystemet motiverar inte att inspektionen bör ges i uppgift att ansvara för det svenska garantisystemet. Ett sådant ansvar skulle kunna leda till en potentiell målkonflikt och inverka på tillsynen. Därtill kommer att en fortsatt utveckling av garantimyndighetens uppgifter och befogenheter underlättas av att hänsyn inte behöver tas till en sådan målkonflikt. har också uppgifter i samband med hanteringen av problem i banker. svarar för att upprätthålla likviditeten i det finansiella systemet och har därför fått möjlighet att lämna krediter till banker och andra kreditinstitut som drabbats av likviditetsproblem. Det är dock inte uppgift att hantera problem i finansiella institut som beror på att instituten har ett otillräckligt eget kapital. huvudverksamhet är dessutom att ansvara för valuta- och kreditpolitiken samt att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det vore därför inte ändamålsenligt att ålägga ansvaret för det svenska garantisystemet. har bl.a. i uppgift att samordna myndigheters verksamhet med statliga garantier och statliga lån till näringslivet. Med hänsyn till dessa uppgifters karaktär vore ett ansvar för garantisystemet främmande för Riks- gäldskontoret. Kontorets huvuduppgift är dessutom att ta upp lån och att förvalta statsskulden så kostnadseffektivt som möjligt. Av dessa skäl vore det inte lämpligt att ge kontoret en uppgift som direkt anknyter till utbetalningar av ersättningar till kontoinnehavare i banker. övergripande mål är att genom stödåtgärder till banker och vissa andra kreditinstitut verka för att stabiliteten i betalningssystemet garanteras och kreditförsörjningen tryggas. Nämndens uppgifter är att sköta stödfrågor genom att analysera den finansiella situationen i de enskilda institut som ansöker om stöd och utforma förslag till villkor för stödet samt besluta om stöd. Det nuvarande statliga åtagandet, som är av extraordinär natur, är temporärt. Det skall avvecklas när förhållandena är sådana att det inte längre föreligger något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet och utan att fordringsägarnas intressen riskeras. Som redan nämnts har förberedelserna för en avveckling inletts. Någon tidpunkt har emellertid inte bestämts. Som angivits tidigare finns det inget hinder mot att garantisystemet träder i kraft medan det statliga åtagandet kvarstår. Bortsett från värdepappersbolagen torde något ersättningsfall emellertid inte kunna aktualiseras så länge som det statliga åtagandet inte avvecklats, eftersom åtagandet innebär att staten garanterar att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Den verksamhet som bedriver är enkelt uttryckt att förvalta ingångna stödavtal, hålla beredskap för eventuellt nya stödinsatser och förvalta statens ägande i , Retriva och Nordbanken. anfört kommer en avveckling av det statliga åtagandet sannolikt innebära att nämndens ansvarsområde begränsas till att endast avse uppgiften att förvalta och avveckla statens ägande i de berörda bolagen och insättningsgarantin med den här föreslagna ordningen. Utövandet av en ägares uppgifter i en bank är, från principiella utgångspunkter, inte lätt att förena med en roll som kan tänkas innefatta deltagande i en rekonstruktion av en krisdrabbad bank. Det finns dock all anledning att anta att rollkonflikten aldrig kommer att uppstå ens om garantimyndighetens uppgifter kommer att få denna inriktning, eftersom Nordbanken skall säljas. Därmed återstår endast förvaltningen av aktierna i och Retriva, en uppgift som principiellt inte strider mot garantimyndighetens uppdrag. Däremot skiljer sig uppgifterna åtskilligt åt till sin karaktär. Att nämndens kvarvarande uppgifter efter en avveckling av det statliga åtagandet kommer att vara så pass disparata, bör föranleda att andra former för statens ägande övervägs. Denna fråga får dock behandlas i ett senare sammanhang. Ovan har angetts att skall överväga om det svenska garantisystemet bör ges vidare uppgifter med möjlighet att förhindra att ett institut kommer i finansiella svårigheter eller att delta i en rekonstruktion av en bank. Som bl.a. påpekat förefaller det naturligt att i det sammanhanget och i ljuset av de förslag som då läggs fram även överväga frågan om var ansvaret för garantisystemet slutligen bör läggas. Med hänsyn till de betydande vinster som till dess följer med att hanteringen av garantisystemet läggs på en befintlig myndighet, bör utöver sina nuvarande uppgifter även få till uppgift att ansvara för det svenska garantisystemet. Även om denna lösning visar sig vara temporär, är det väsentligt att organiseras och ges de resurser som administrationen av garantisystemet kräver. De nackdelar ur administrativ synvinkel som anfört bör därigenom kunna hanteras. förvaltningskostnader för administrationen av garantisystemet bör anslagsfinansieras. Avgifter motsvarande för- valtningskostnaderna bör tas ut av de banker som omfattas av garantisystemet. Avgifterna redovisas under en inkomsttitel på statsbudgeten. Härigenom tillgodoses principen om bruttoredovisning på statsbudgeten som kostnaderna för verksamheten inte påverkar budgetsaldot. Tekniken för finansieringen blir därmed i princip densamma som den som tillämpas för den nuvarande verksamheten vid nämnden. Av administrativa skäl är det olämpligt att anvisas ett separat ramanslag för administrationen av garantisystemet vid sidan av sitt nuvarande ramanslag. Nödvändiga resurser för att klara garantiverksamheten bör i stället budgeteras i det befintliga anslaget. Däremot skall nämnden göra tydlig skillnad mellan de förvaltningskostnader som härrör från den nuvarande verksamheten och de som uppkommer i garantiverksamheten. Därmed säkerställs att det inte sker någon sammanblandning av kostnader mellan de båda verksamhetsområdena. Garantisystemet föreslås träda i kraft . De kostnader som uppkommer för uppbyggnaden och administrationen av garantisystemet under innevarande budgetår har inte budgeterats i anslag. Enligt nämndens uppskattningar kommer de totala kostnaderna för detta att uppgå till ca . Merparten av dessa kostnader utgörs av köp av konsulttjänster. Enligt regeringens bedömning bör det dock vara möjligt att rymma dessa tillkommande kostnader inom det anslag som anvisats nämnden för /96. Skälet till detta är att den nuvarande verksamheten med stor sannolikhet kommer att få en mindre omfattning än vad som förutsattes vid bud- geteringstillfället. har pekat på behovet av att inrätta en särskild beredskapsstyrka och särskilda system för utbetalningar av ersättning i händelse av ett större bankfallissemang. Enligt har den reguljära organisationen knappast kompetens, kapacitet och de resurser som krävs för att kunna klara den verksamhet som måste bedrivas under sådana extraordinära omständigheter som måste förutsättas råda i samband med ett större fallissemang. Regeringen har för avsikt att återkomma till i denna fråga i samband med budgetproposition. 13 Utbetalning av ersättning 13.1 Utbetalning av ersättning från garantisystemet Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian innehåller inget förslag om att konkursförvaltaren skall lämna nämnden det praktiska biträde som nämnden kan behöva för att klara av att betala ut ersättning i rätt tid. I promemorian föreslås till skillnad från regeringens förslag att den utdelning i en konkurs som en insättare fått för sin fordran skall räknas av från den ersättning som därefter betalas ut från garantisystemet. I promemorian föreslås även att om nämnden inte betalat ut ersättning från den dag då insättningen blev indisponibel, skall ränta därefter utgå på det belopp som insättaren är berättigad till. Remissinstanserna lämnar förslagen i stort sett utan erinran. förutsätter att den information som de av garantisystemet omfattade instituten skall lämna till garantimyndigheten inkluderar de uppgifter som myndigheten behöver för att betala ut ersättning och att det inte bara är konkursförvaltaren/konkursboet som skall lämna uppgifter i detta skede. Enligt behövs även en bestämmelse med innebörd att både institutet och konkursboet skall lämna myndigheten det praktiska biträde som myndigheten kan behöva för utbetalningen. Vidare föreslår beträffande betalningsfristerna att det i lagtexten endast bör anges att ersättningen skall "hållas tillgänglig" eller liknande inom fristen. Skälen för regeringens förslag: En allmän domstols beslut om konkurs, som innebär att en insättning hos en bank är indisponibel, skall medföra att ersättning skall betalas ut till insättarna så snart det är möjligt i den mån deras medel skyddas av garantin. Ersättningen skall normalt kunna betalas ut från beslutet enligt artikel 10.1 i direktivet. Motsvarande gäller om en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet omfattas av det svenska garantisystemet, är indisponibla. Nämnden har inledningsvis att bestämma kretsen av ersättningsberättigade insättare. Detta kan ske genom att nämnden ges tillgång till de uppgifter som skall finnas hos banken angående kontoinnehavare hos banken för beslutet. Genom konkursförfarandet får konkursförvaltaren tillgång till och kan infordra uppgifter angående bankens förhållanden som är av betydelse för konkursboets rätt. För att nämnden skall kunna få tillgång till de uppgifter som den behöver för att kunna fullgöra sin uppgift att snabbt betala ut ersättningar till insättarna bör konkursförvaltaren lämna nödvändiga uppgifter till nämnden. Med ledning av de uppgifter som konkursförvaltaren skall lämna om bankens tillstånd vid konkursen, torde nämnden normalt kunna betala ut ersättning till berörda insättare inom betalningsfristen. I ersättningsbeskedet bör anges vilket belopp som kommer att betalas ut och hur detta belopp bestämts. Vidare bör en insättare ges möjlighet att göra invändningar mot utbetalningen av ersättningen. Det kan bli aktuellt om t.ex. insättaren anser att ersättningen borde ha bestämts på annat sätt eller ersättningsanspråket överlåtits till någon annan och ersättningen rätteligen skall betalas ut till denne. Det avgörande är, enligt direktivets bestämmelse i artikel 10.1, att nämnden skall kunna verkställa betalningen inom betalningsfristen. föreslagit bör det tidsmässiga kravet på att ersättningen skall vara utbetald därför inte ställas högre än att nämnden skall hålla ersättningen tillgänglig för lyftning inom fristen. Detta innebär att ersättningen, på grund av omständigheter på insättarens sida, kan komma att faktiskt betalas ut efter den stadgade betalningsfristen. Det är däremot uteslutet enligt huvudregeln i direktivet att detta kan ske på grund av att nämnden inte aktivt försöker fullgöra sin uppgift att verkställa utbetalningen. Det bör understrykas att hanteringen måste gå snabbt. En bärande tanke bakom insättningsgarantin är att dess viktigaste syfte är att skydda privatpersoner och småföretag. Det kan antas att det för dessa grupper inte bara är viktigt att ersättning lämnas, utan också att utbetalningen sker med så litet dröjsmål som möjligt. Det ankommer på nämnden att inrätta sin organisation och rutiner på ett sådant sätt att insättarnas berättigade förväntningar i detta avseende infrias. Av de skäl som framfört bör konkursförvaltaren lämna nämnden det praktiska biträde i övrigt som nämnden kan behöva för att klara av att betala ut ersättning i rätt tid. Den föreslagna tidsfristen får således inte utgöra ett riktmärke för när utbetalningen skall göras, utan är avsedd att sätta en gräns för hur som får gå från det att de insatta medlen blivit indisponibla. Med hänsyn till detta behövs knappast någon regel av det slag som föreslogs i promemorian om att ersättningsbeloppet skall bli räntebärande. I avsnitt 9.4 har angivits att en tillämpning av allmänna civilrättsliga reg- ler torde vara avgörande för nämndens utbetalning av ersättning. I ett fordringsförhållande kan emellertid oklarhet på borgenärssidan uppstå bl.a. på grund av att fordringen överlåtits eller att fordringen innehas av flera borgenärer, t.ex. därför att ett bankkonto öppnats i två eller flera personers namn. Detta gäller inte minst om borgenärerna tvistar om behållningen på kontot eller, i det första fallet, nämnden inte känner till överlåtelsen. Av lätt insedda skäl kan den tidsutdräkt som garantiförfarandet innebär bidra till att tveksamhet uppstår för nämnden angående till vem ersättningen från garantisys- temet skall betalas ut. Garantiförfarandet kan sägas innebära att nämnden träder in mellan den aktuella banken i konkurs och berörda kontoinnehavare. Denna ordning innebär emellertid inte att det för nämnden kommer att råda en annan fordringsrättslig situation än den som gällde för banken innan den försattes i konkurs. En utgångspunkt vid införandet av ett garantisystem i bör vidare vara att särlösningar skall undvikas. Särskilda regler om oklarhet på borgenärssidan bör därför inte heller införas. I insättningsgarantisammanhang får en situation när en fordran på banken överlåtits eller kontoinnehavarna tvistar om behållningen på ett delat konto bedömas med utgångspunkt från allmänna civilrättsliga regler. För att undvika att nämnden gör sig skyldig till dröjsmål mot den som seder- mera visar sig ha varit rätt borgenär, kan nämnden prestera betalningen till enligt bestämmelserna i lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet.