prop · GJ03215 · 1996-01-01 00:00:00 — Oavsett vilket belopp beräkningen leder fram till skall sanktionsavgiften alltid fastställas till ett belopp . Paragrafens första stycke innehåller bestämmelser som anger från vem avgift skall tas ut. Andra stycket innehåller procedurregler och en preskriptionsregel. Skyldig- heten att betala avgift preskriberas om inte den berörde från förseelsen har delgetts upplysning om att frågan om avgiftsuttag har tagits upp av . Delgivning skall ske i enlighet med de bestämmelser som finns i delgivningslagen (1970:428). Det får anses vara ett rimligt rättssäkerhetskrav att en person mot vilken utredning pågår bevisligen får reda på detta. Delgivning behöver emellertid inte ske redan när frågan om sanktionsavgift tas upp av inspektionen. I vissa fall skulle det kunna tänkas försvåra utredningen om ett sådan krav fanns. Ingenting hindrar därför att inspektionen delger den berörde informationen först i samband med att denne bereds tillfälle att yttra sig i ärendet. Paragrafen, som har utformats efter Lagrådets förslag, föreskriver under vilka omständigheter avgiften får efterges helt eller delvis. Inledningsvis sägs att får efterge avgiften om överträdelsen är ringa eller ursäktlig. Detsamma gäller om det finns synnerliga skäl. Om det gäller ett mindre antal aktier och fristen försuttits med får överträdelsen normalt anses vara ringa. I sådana fall bör avgift inte tas ut. Var gränsen skall dras i det enskilda fallet får överlämnas till rättstillämpningen att bestämma. Om anmälan inte ges in inom rätt tid och detta beror på omständigheter som den anmälningsskyldige inte rimligen kunnat råda över eller förutse bör överträdelsen anses vara ursäktlig. Området för att anse att det föreligger synnerliga skäl att efterge avgiften bör vara utomordentligt litet. Ett fall där eftergift skulle kunna komma i fråga på den grunden är när den anmälningsskyldiges ekonomiska förhållanden innebär att det framstår som oskäligt att ens ta ut den lägsta avgift som kan följa enligt paragrafen. Om affären i sådana fall dessutom rört endast ett mindre belopp bör eftergift kunna ske helt eller delvis. En annan situation där eftergift skulle kunna tänkas är när utredning pågår om insiderbrott. Om en person fälls till ansvar för insiderbrott och vinsten dessutom förverkas bör inte avgift tas ut för överträdelse av förbudet mot korttidsaffärer. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att insiderbrottet och korttidsaffären gäller samma aktier. Det skulle i och för sig kunna hävdas att redan grunderna för de allmänna straffrättsliga principer som gäller vid lagkonkurrens hindrar att avgift tas ut i nu avsedda fall. Det är emellertid vanskligt att förlita sig på ett sådant analogislut för sanktionsavgifter, som ju i egentlig mening inte är någon straffrättslig reglering. En lämplig lösning skulle därför kunna vara att i nu nämnda situationer avvaktar utfallet i utredningen om insiderbrott. Om fällande dom meddelas i den delen bör sanktionsavgiften kunna efterges helt. För att inte preskription skall hinna inträda måste emellertid delgivning ske inom den tvåårsfrist som anges i 23 §. Som Lagrådet påpekat kan inte vite föreläggas i någon av de situationer som kan omfattas av åläggande att betala särskild avgift. Andra stycket i lagrådsremissens lagförslag bör därför utgå. Paragrafen innebär att ansvarar för uppbörden av sanktionsavgifter. Av 3 kap. 1 § första stycket 6 och 20 § utsökningsbalken följer att, om inte avgiften betalas frivilligt, indrivning kan ske under samma förutsättningar som gäller för dom som meddelats av domstol. beslut är med andra ord att anse som exekutionstitel i detta avseende. Paragrafen motsvarar förutvarande 20 § och har flyttats av redaktionella skäl. Den ändring som har gjorts i paragrafen innebär i sak att , såvitt avser egna beslut om uttagande av sanktionsavgift, inte får förordna att sådant beslut skall gälla . Bestämmelsen fanns tidigare i 23 §. Ändringen är redaktionell och har införts med anledning av att kriminaliseringen av insiderbrott och vårdslöst insiderförfarande har flyttats till 20 §. Övergångsbestämmelserna har utformats i enlighet med Lagrådets förslag Andra punkten, som inte fanns med i lagrådsremissen, innebär ett klargörande av bestämmelsen om förbud mot korttidshandel skall tillämpas endast på förvärv som har gjorts efter ikraftträdandet. Förbudet mot retroaktiv lagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen omfattar formellt inte administrativa påföljder som är av straffliknande natur. Enligt förarbetena skulle det emellertid innebära ett kringgående av förbudet att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana administrativa sanktioner (prop. 1975/76:209 s. 125). Bestämmelserna om sanktionsavgifter bör därför inte ges retroaktiv verkan. När ansvar döms ut med stöd av 22 § i dess äldre lydelse kan därför - som framgår av punkterna 3 och 4 - endast böter komma i fråga. Övergångsbestämmelserna har kommenterats närmare i avsnitt 14. 15.2 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 kap. 1 § Genom en ny punkt i första stycket klargörs att sekretess av utredningsskäl kan föreligga för uppgifter i utredande verksamhet enligt insiderlagen och när det gäller utredningar om otillbörlig kurspåverkan. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7. Sekretess gäller även om det inte inleds någon förundersökning och är således inte beroende av om ärendet överlämnas till åklagare. För sekretesskyddet gäller ett s.k. rakt skaderekvisit vilket innebär att det finns en presumtion för att uppgifterna är offentliga. 15.3 Förslaget till ändring i aktiekontolagen (1989:827) 2 kap. 6 § I paragrafen har rättelse skett av en felskrivning, ordet får har bytts ut mot för . Ändringen fanns inte med i lagrådsremissen. 5 kap. 5 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I första stycket har en terminologisk ändring gjorts för att åstadkomma en språklig överensstämmelse med insiderlagens föreskrifter om frågerätt. Dessutom har rätten för eller åklagare att begära uppgifter utvidgats till de fall där det finns misstanke om otillbörlig kurspåverkan. Vidare skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, kunna föreskriva hur uppgifterna skall lämnas. På detta sätt skapas möjlighet att hämta in uppgifter på ADB-medium. Genom paragrafens nya andra stycke öppnas möjlighet för att få terminalåtkomst till Värdepapperscentralens avstämningsregister. En förutsättning för sådan åtkomst är att regeringen föreskriver att så får ske. När regeringen har meddelat en sådan föreskrift bör uppkopplingen föregås av samråd mellan , Värdepapperscentralen och Datainspektionen. Frågan om terminalåtkomst behandlas utförligt i avsnitt 7. 15.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument Straff m.m. 1 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen innebär en kriminalisering av olika åtgärder som vidtas i kursdrivande syfte. Som förutsättning för straffbarhet gäller att åtgärden vidtas vid handel på värdepappersmarknaden. Med handel på värdepappersmarknaden förstås detsamma som i 2 § första stycket 1 insiderlagen, nämligen handel på börs eller annan organiserad marknadsplats eller genom någon som yrkesmässigt bedriver sådan verksamhet som avses i 1 kap. 3 § 1- 5 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Detta innebär att även sådan handel som sker utomlands kan komma att omfattas av kriminaliseringen. För straffbarhet krävs i sådana fall att gärningen är kriminaliserad även i det land där brottet har begåtts. Detta följer av principen om dubbel straffbarhet i 2 kap. 2 § andra stycket . För straffbarhet krävs att gärningsmannen har handlat i avsikt att otillbörligt påverka priset vid allmän omsättning av sådana instrument. De gärningar bestämmelsen tar sikte på är sådana som typiskt sett är riktade mot marknaden. Att gärningsmannen har påverkat priset vid en enskild transaktion saknar därför betydelse. Vad som avses är i stället marknadspriset. Dessutom krävs att det föreligger direkt uppsåt att förändra kurssättningen. Endast åtgärder där avsikten är att åstadkomma en otillbörlig kurspåverkan är förbjudna. Affärer som i sin normala verksamhet genomför i penningpolitiskt syfte skall därför inte kunna medföra ansvar enligt bestämmelsen. Exempel på en sådan handling som omfattas av bestämmelsen är då någon säljer värdepapper till annan över börsen utan att någon egentlig äganderättsövergång mellan parterna är avsedd. Syftet är endast att påverka kursen och transaktionen är avsedd att återgå mer eller mindre omgående. I dessa situationer kan det vara svårt att dra gränsen mot försäljning med återköpsförbehåll (jfr betänkandet s. 113 med där anförd litteraturhänvisning). Normalt sett torde det vara fråga om en försäljning med återköpsförbehåll om det är avsett att förvärvaren skall utöva ägarfunktioner i något väsentligt avseende. I sådana fall kan avtalet träffas av paragrafen enligt vad som anges i punkt 2. Ett annat exempel på rättshandling som sker för skens skull är att någon med anlitande av olika värdepappersinstitut säljer och köper samma finansiella instrument. I sådana fall handlar placeraren med sig själv men för marknaden framstår det som om handel i egentlig mening har skett. Punkten tar sikte på transaktioner med återköpsförbehåll eller villkor med förbud mot vidareförsäljning. I dessa fall är det alltså fråga om en äganderättsövergång men förvärvarens rätt att förfoga över värdepapperen är begränsad. För straffbarhet krävs att villkoren inte är kända för andra än de som är inblandade i transaktionen. Effekten av sådana avtal det gäller är att tillgången på finansiella instrument begränsas vilket kan få till följd att marknadspriset påverkas. Vad gäller överlåtelser med återköpsförbehåll krävs att villkoret har varit en förutsättning för förvärvarens beslut att genomföra transaktionen. Bestämmelsen kan komma att bli tillämplig vid vissa åtgärder som vidtas i samband med nyemission i ett aktiemarknadsbolag. Huvudägaren, som kanske har garanterat emissionen, kan då ha ett intresse av att hålla aktiekursen uppe före emissionen. Insiderreglerna och reglerna om flaggningsskyldighet innebär i sådana fall att han måste tillkännage åtgärderna, vilket innebär att syftet inte uppnås. Om han i stället avtalar med någon annan att stå för köpen till den avsedda kursen och garanterar att återköpa aktierna till samma kurs kan överenskommelsen vara att bedöma som otillbörlig kurspåverkan. Genom ett sådant arrangemang kan nämligen aktieägarna vilseledas att delta i den förestående nyemissionen. För straffbarhet krävs att det föreligger direkt uppsåt. Genom denna be- gränsning utesluts från straffstadgandets tillämpningsområde fullt legitima konsortialavtal och hembudsarrangemang. En annan förutsättning för straffbarhet är att nu nämnda överenskommelser är hemliga. Den som offentliggör sina avsikter, t.ex. genom en presskommuniké eller underrättelse till börsen utan sekretessförbehåll, undgår således ansvar. Straffet för brott av normalgraden är böter eller fängelse i högst . Även andra stycket avser operationer vid handel på värdepappersmarknaden. Vad som här avses är emellertid andra åtgärder än medverkande i skenavtal eller hemliga överenskommelser av det slag som nämns i första stycket. Bestämmelsen tar endast sikte på marknadsoperationer. De åtgärder som avses är sådana som till det yttre framstår som helt ordinära men som företas med avsikt att påverka kursen och därför skall ses som otillbörliga. För straffbarhet krävs att åtgärden skall ha varit ägnad att vilseleda köpare och säljare av finansiella instrument. Detta innebär att åtgärden skall kunna få till följd att investerarna som kollektiv bibringas en felaktig uppfattning om kurssättningen. Att t.ex. motparten till den som vidtar åtgärden vilseleds är inte tillräckligt för att bestämmelsen skall bli tillämplig. I sådana fall bör i stället bedrägeriparagrafen i tillämpas. Åtgärden skall ha vidtagits i avsikt att otillbörligt påverka priset. Det räcker således inte med att avsikten varit att påverka kursen. Motivet för den kurspåverkande åtgärden måste framstå som otillbörligt. Att någon genom köp- eller säljorder avser att sätta de naturliga marknadskrafterna ur spel behöver inte innebära att en eventuell kurspåverkan är otillbörlig. I vissa sådana situationer finns det fullt lojala och legitima motiv. Det är t.ex. självklart att åtgärder som vidtar i penningpolitiskt syfte inte faller under kriminaliseringen. Otillbörlig kurspåverkan får normalt anses föreligga om åtgärden är inriktad endast på att gärningsmannen eller annan skall kunna göra en förtjänst på en senare affär, att rigga kursen vid nyemission eller utförsäljning eller att förbättra gärningsmannens position i samband med företagsöverlåtelse, inlösen av minoritetsaktier eller liknande. Att straffbestämmelsens huvudsyfte är att skydda marknaden hindrar inte att förfarandet kan framstå som otillbörligt i förhållande till en enskild part, exempelvis om någon avser att förvärva en större aktiepost och gärningsmannen åstadkommer mindre affärer till överkurs i nära anslutning härtill med syfte att rigga kursen. På samma sätt gäller att det kan framstå som otillbörligt att rigga kursen med uteslutande syfte att påverka värdet av lämnad säkerhet eller att upprätthålla en avtalad konsolideringsgrad. För straffbarhet krävs inte att gärningsmannen själv ingår avtal eller liknande som har omedelbar påverkan på kursen. Även de fall där han förmår andra personer att göra affärer med finansiella instrument kan omfattas. Två förfaranden som kan nämnas som exempel är s.k. pegging och scalping . Att pegga en kurs innebär att en aktör, t.ex. en anställd hos ett värdepappersföretag, talar sig varm för ett mindre bra finansiellt instrument hos en del kunder men inte hos andra. Priset kan därigenom hållas uppe på en konstgjord nivå genom att de peggade kunderna förmås att köp sådana finansiella instrument som det är fråga om. De kunder som från början innehaft det ifrågavarande finansiella instrumentet gör således en förtjänst på att kursen manipulerats. Scalping innebär att någon, t.ex. en investeringsrådgivare, först förvärvar finansiella instrument av visst slag. När gått rekommenderar han sina kunder att investera i motsvarande instrument. På så sätt drivs kursen upp och gärningsmannen kan därefter sälja sitt innehav med förtjänst. Slutligen förutsätts för ansvar enligt andra stycket att åtgärden skall vara ägnad att vilseleda köpare och säljare av finansiella instrument. Härigenom utesluts från det straffbara området sådana fall där någon som företagit en kurspåverkande åtgärd öppet har informerat marknaden om bakgrunden till sitt handlande. Ett exempel är sådana kursstabiliserande åtgärder som vidtas i anslutning till en börsintroduktion och som har tillkännagetts i prospektet. I sådana fall kan inte heller något otillbörligt syfte anses föreligga. Stycket föreskriver en särskild straffskala för grova brott. Att åtgärden har lett till en väsentlig kurspåverkan är normalt en omständighet som bör föranleda att brottet bedöms som grovt. Ett annat fall som normalt bör föranleda en sådan bedömning är vissa situationer där någon för egen eller annans utnyttjar en ställning som innebär ett särskilt förtroende från andra personer. Som exempel kan nämnas det fallet att en anställd i ett värdepappersbolag förmår bolagets kunder att genomföra affärer i en sådan omfattning att kursen på ett visst finansiellt intrument påverkas och att han själv eller någon annan därigenom gör en vinst på grund av kursförändringen. Att använda enskilda investerare som medel för att driva kursen får anses vara särskilt straffvärt. Om brottet har föregåtts av en mer eller mindre noggrann planering och genomförandet kännetecknats av en sällsynt stor förslagenhet bör brottet normalt också bedömas som grovt. Tanken faller här närmast på situationer med låg upptäcksrisk och stora utsikter till väsentlig vinst. Uppräkningen i stycket är inte uttömmande. De förfaranden som avses kan även vara att bedöma som brott enligt , främst svindleri eller bedrägeri. I sådana fall skall bestämmelser ha företräde. Om däremot insiderlagen är tillämplig skall dömas för otillbörlig kurspåverkan och insiderbrott i s.k. brottskonkurrens. Förfaranden som framstår som bagatellartade bör inte föranleda straffansvar. Det anges därför uttryckligen i detta stycke att det inte skall dömas till ansvar i ringa fall. Vad som avses är framför allt åtgärder som visserligen är ägnade att påverka kursen men som vid en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet framstår som betydelselösa. Tillämpningen av bestämmelsen kan innefatta en hel del frågor som rör medverkansansvar. Framför allt gäller detta i de fall placerare genomför affärer genom ett värdepappersinstitut. Utredningen har utförligt redogjort för olika situationer som kan uppstå i sådana fall (se betänkandet s. 155 f). Frågor av nu anfört slag bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra utifrån vanliga regler och principer om medverkansansvar i brottmål. Det ankommer enligt 5 kap. 1 § på att övervaka att bestämmelserna i lagen följs. Genom att bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan placeras i samma lag kommer detta att gälla även för den nya straffbestämmelsen. får därför samma ställning som enligt insiderlagen när det gäller övervakningen av bestämmelsen. För att denna funktion skall kunna fullgöras har inspektionen försetts med samma rätt att begära upplysningar som enligt insiderlagen. En förutsättning för att sådana uppgifter skall få begäras är därvid att det finns anledning anta att någon har gjort sig skyldig till otillbörlig kurspåverkan. 15.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden Paragrafen har ändrats som en följd av att insiderlagens centrala bestämmelser har utvidgats till att avse finansiella instrument. 15.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank Ändringen är föranledd av att insiderlagens centrala bestämmelser har utvidgats till att avse finansiella instrument. 15.7 Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) Tillägget i andra stycket innebär att avdrag inte får göras för sanktionsav- gifter. Genom ändringen uppnås överensstämmelse med vad som gäller för liknande avgifter på andra ställen i lagstiftningen, t.ex. avgift enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160). sammanfattning av betänkandet Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor Vi har haft i uppdrag att särskilt överväga vissa specifika frågor avseende insiderlagstiftningen. Därutöver omfattar direktiven frågor om otillbörlig kurspåverkan och om fördelningen av kostnaderna för insiderövervakning. I denna sammanfattning summeras huvuddragen i våra överväganden och förslag. Insiderregler avseende valuta eller finansiella instrument med valuta som underliggande tillgång. Såväl som flertalet främmande länder saknar insiderregler på detta område. Enligt vår mening gäller dock samma grundläggande förutsättningar för handeln med sådana tillgångar som för de instrument som täcks av den nuvarande insiderlagstiftningen, nämligen att det är möjligt att med tillgång till kunskap om icke offentliggjorda omständigheter skapa en vinst, innan marknaden har fått del av informationen. Dessutom kan valuta- och räntemarknaderna ses som kommunicerande kärl där insiderinformation om en valutakursförändring resp. en ränteförändring kan utnyttjas genom affärer på både den ena och den andra av dessa marknader. Även denna omständighet talar för att valutainstrument och valuta som sådan bör omfattas av lagstiftningen på samma sätt som redan nu gäller för räntebärande värdepapper. Vi har - om än efter viss tvekan - stannat för att föreslå att insiderlagen blir tillämplig såväl på handel med valuta som på handel med derivat med valuta som underliggande tillgång. För dessa tillgångsslag måste dock vissa speciella omständigheter av både principiell och praktisk natur beaktas i utformningen av lagregler. Det innebär bl.a. att lagstiftningen på detta område bör begränsas till ett förbud mot att dra fördel av insiderinformation. Detsamma gäller för räntebärande värdepapper. Vi har gjort en förutsättningslös bedömning av frågan om en offentlig registrering av de aktieaffärer som personer i insynsställning gör bör finnas kvar. Enligt vår uppfattning talar fortfarande starka skäl för att registret bör behållas. De invändningar som har funnits mot registret har i första hand tagit sikte på vissa mer tekniska ofullkomligheter i den nuvarande hanteringen. På många håll reagerar man också mot att allmänheten och massmedia har svårt att skilja mellan brott mot anmälningsskyldigheten och egentliga insiderbrott, dvs. brott mot handelsförbudet i insiderlagen. Vi föreslår att man övergår till ett automatiskt uppgiftslämnande från VPC till avseende alla innehavsförändringar för personer med insynsställning beträffande aktierelaterade instrument som återspeglas i VPC:s avstämningsregister. Detta förutsätter vissa tekniska förändringar i övrigt. Bl.a. måste man ta bort den minigräns som föreskrivs för att anmälningsskyldighet skall föreligga beträffande andra instrument än aktier. Påföljder vid underlåten anmälan. På vissa områden måste en anmälningsskyldighet finnas kvar. Vi föreslår att straffsanktionen vid underlåten anmälan byts ut mot en sanktionsavgift, som skall tas ut av . Förslaget får inte ses som en uppmjukning av synen på intresset att insiderregleringen respekteras utan syftar till att ersätta ett sanktionssystem med ett annat som ter sig mera adekvat och som minskar risken för sammanblandning med egentliga insiderbrott. Den som har insynsställning är förbjuden att ha sina aktier i det ifrågavarande aktiemarknadsbolaget förvaltarregistrerade. Det är ett önskemål från praktiskt synpunkt hos värdepappersinstitut och berörda placerare att förvaltarregistrering skall kunna ske. Vi föreslår att förbudet mot förvaltarregistrering förses med en möjlighet till dispens. rätt att erhålla uppgifter vid brottsmisstanke. Finans- inspektionen har med hänvisning till behovet av ökad snabbhet och effektivitet vid utredningar av misstänkta brott mot insiderlagen hemställt att inspektionen skall få direkt insyn i VPC:s register via egen terminal. Vi anser att frågan helst bör lösas utan att mot VPC:s bestridande erhåller rätt till terminaltillgång visavi VPC. Diskussioner om olika effektivitetshöjande tekniska lösningar pågår emellertid mellan VPC och , och frågan torde kunna få sin lösning i det sammanhanget. frågerätt när misstanke uppstår om att anmälnings- skyldighet har försummats bör utvidgas även till värdepappersinstitut . Begränsningar av korttidsaffärer. Utredningen har i direktiven ålagts att undersöka möjligheterna att införa lagregler som begränsar utrymmet för personer i ledande ställning i aktiemarknadsbolag att göra vinst på korttidsaffärer med aktier i bolaget. Flera av de antaganden som förefaller ligga till grund för detta förslag kan enligt vår mening ifrågasättas. Det syns av flera skäl mindre ändamålsenligt ett införa en reglering av detta slag vid sidan av insiderlagen med dess nuvarande kosntruktion. Vi är därför inte beredda att lägga fram ett förslag till lagstiftning på detta område utan anser att frågan bör överlämnas till självreglering, i den mån inte insiderlagens reglering slår till. Frågan om otillbörlig kurspåverkan på den svenska värdepappersmarknaden har diskuterats i skilda sammanhang . Allmänt har enligt vår uppfattning behovet av åtgärder på detta område ökat . I det numera internationellt sett välutvecklade regelverket kring värdepappersmarknaderna i synes otillbörlig kurspåverkan vara den enda större luckan. Vi föreslår att en straffbestämmelse införs i lagen om handel med finansiella instrument. Nykriminaliseringen avser vissa marknadsoperationer och liknande åtgärder.