prop · GJ034 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:4 Internationell rättshjälp på förundersökningsstadiet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås lagändringar som syftar till att förbättra möjligheter att medverka till att brott, som berör flera stater, kan utredas och lagföras. Den svenska lagstiftningen saknar regler om sådan internationell rättshjälp på förundersökningsstadiet som gäller förhör. Det innebär att inte kan bistå främmande stat med sådana åtgärder om den som skall höras inte medverkar frivilligt. Eftersom många länder har ett krav på ömsesidighet i sin lagstiftning på området, kan denna brist dessutom inverka negativt på möjligheter att få motsvarande hjälp. I propositionen föreslås att det införs regler som gör det möjligt för en svensk åklagare att lämna utländsk undersökningsdomare eller åklagare bistånd med förhör på förundersökningsstadiet. Härigenom kan tvångsmedel tillgripas om den som skall höras inte medverkar frivilligt. Vidare föreslås att även en annan utländsk myndighet än en undersökningsdomare eller åklagare blir behörig att göra framställning om förhör i den utsträckning kommit överens om detta med den främmande staten. En sådan behörighet förutsätter sålunda att godtagit den vid bilaterala eller multilaterala förhandlingar. Den svenska lagstiftningen om bevisupptagning åt utländsk domstol tillåter i brottmål endast utländsk domstol eller undersökningsdomare att göra framställning om bevisupptagning. En del främmande staters rättsordning innebär att det ankommer på någon annan, t.ex. en åklagare, att begära bevisupptagning vid utländsk domstol. I propositionen föreslås att utländska åklagare skall vara behöriga att göra framställning om bevisupptagning vid svensk domstol. Om kommit överens om detta med den främmande staten skall även annan ha rätt att göra framställning om bevisupptagning. I propositionen föreslås också att lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol ändras så att svenska åklagare kan hos svensk domstol utverka att bevisupptagning på förundersökningsstadiet skall ske vid utländsk domstol. Vidare införs en möjlighet att hålla bevisupptagning i form av förhör med målsägande vid utländsk domstol. I samband med detta förtydligas lagtexten så att det klart framgår att bevisupptagning vid utländsk domstol även omfattar förhör med medmisstänkta som inte är tilltalade i målet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 5 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol................. 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol................ 7 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet 8 3 Ärendet och dess beredning................................. 10 4 Internationell rättshjälp i brottmål....................... 10 4.1 Gällande ordning.................................... 10 4.2 Reformbehovet....................................... 13 5 Internationell rättshjälp på förundersökningsstadiet....... 14 5.1 Bistånd av svensk åklagare.......................... 14 5.2 Bevisupptagning vid svensk domstol.................. 16 5.3 Bevisupptagning vid utländsk domstol................ 17 6 Ekonomiska konsekvenser.................................... 19 7 Ikraftträdande............................................. 19 8 Författningskommentar...................................... 19 8.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol................. 19 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol................ 20 8.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet 20 Bilaga 1 Promemorians lagförslag............................. 22 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över departementspromemorian tillträde till förverkandekonvention (Ds 1993:17)..... 26 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag......................... 27 Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................. 32 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 33 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländskdomstol, 2. lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol, 3. lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om in- ternationellt samarbete på brottmålsområdet. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (l946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 §1 -------------------------------------------------------------------- Har i visst mål eller ärende Har i visst mål eller ärende en utländsk domstol gjort framställ- utländsk domstol gjort framställ- ning hos domstol här i riket om ning hos en svensk domstol om att vidtagande av någon till rätte- det skall vidtas någon åtgärd som hör gången hörande åtgärd, såsom till rättegången, såsom upptagande upptagande av ed, anställande av av ed, anställande av förhör med förhör med part eller upptagande part eller upptagande av bevis av bevis genom vittne, sakkunnig genom vittne, sakkunnig eller syn eller syn eller av skriftligt eller av skriftligt bevis, och bevis, och varder framställningen överlämnas framställningen genom genom till den överlämnad till den svenska svenska domstolen, skall den domstolen, skall den äskade begärda åtgärden vidtas i enlighet åtgärden vidtagas efter vad i med denna lag. Vad som har denna lag sägs. Vad sålunda sagts skall inte tillämpas, om det stadgats äge dock ej tillämpning, är fråga om ansvar för en gärning som där fråga är om ansvar för gärning inte motsvarar brott enligt som ej motsvarar brott enligt svensk lag. I mål om ansvar för svensk lag. Ej heller må i mål om brottslig gärning får inte heller ansvar för brottslig gärning part en part höras under ed eller san- höras på ed eller under sannings- ningsförsäkran. Avser en framställning enligt Avser framställning enligt första stycket fråga om ansvar för första stycket fråga om ansvar för en gärning, som har karaktär av gärning, som har karaktär av politiskt brott, skall denna lag politiskt brott, äger denna lag tillämpas endast om framställningen tillämpning endast om framställ- har gjorts av en domstol i en ningen har gjorts av domstol i stat som har tillträtt den stat som har tillträtt den europeiska konventionen den 27 europeiska konventionen om bekämpande av om bekämpande av terrorism och gärningen utgör brott terrorism och gärningen utgör som avses i denna konvention. brott som avses i denna Lika med utländsk domstol anses konvention. i denna lag utländsk undersök- ningsdomare och åklagare samt det Lika med utländsk domstol anses europeiska patentverket och annan i denna lag annan utländsk som enligt en internationell judiciell myndighet och det överenskommelse som är bindande för europeiska patentverket. får göra sådan framställning. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1979:99. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § -------------------------------------------------------------------- I mål eller ärende som är vid I mål eller ärende vid en svensk svensk domstol anhängigt må rätten domstol får domstolen besluta att förordna, att bevis genom vittne, bevis skall tas upp vid en sakkunnig, syn eller förhör med utländsk domstol. Sådan part under sanningsförsäkran eller bevisupptagning får avse syn, skriftligt bevis skall upptagas skriftligt bevis eller förhör med vid utländsk domstol. vittne, sakkunnig, part under sanningsförsäkran, målsägande eller den som avses i 36 kap. 1 § andra eller tredje stycket rätte- I brottmål må bevisupptagning gångsbalken. som nu sagts äga rum allenast om I brottmål får bevisupptagning synnerliga skäl äro därtill. enligt första stycket äga rum endast om det finns synnerliga skäl. På begäran av åklagare får en svensk domstol besluta att åtgärder som avses i 23 kap. 13-15 §§ skall vidtas vid en utländsk domstol. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet Härigenom föreskrivs att det i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet skall införas två nya paragrafer, 9 och 10 §§, samt närmast före 9 § en ny rubrik av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Förhör i samband med förundersökning -------------------------------------------------------------------- 9 § Om förundersökning eller liknande förfarande pågår i en främmande stat, får på begäran av en utländsk under- sökningsdomare eller åklagare förhör hållas enligt bestämmelserna i 23 kap. rättegångbalken. Sådant förhör får också hållas på begäran av någon annan, om i en inter- nationell överenskommelse har åtagit sig det i förhållande till den främmande staten. En framställning om förhör enligt första stycket får inte beviljas, om den gärning som framställningen avser inte motsvarar brott enligt svensk lag. Avser en framställning en gärning som har karaktär av politiskt brott, tillämpas första stycket endast om framställningen har gjorts av någon i en stat som har tillträtt den europeiska konventionen om bekämpande av terrorism och gär- ningen utgör brott som avses i den konventionen. 10 § -------------------------------------------------------------------- En framställning om förhör enligt 9 § skall ges in till Utrikes- departementet på diplomatisk väg, om inte med den främmande staten har kommit överens om en annan ordning. Framställningen skall innehålla uppgift om - den eller de personer som skall höras, - den brottsliga gärningen samt tid och plats för den, - vad förhöret skall avse. skall över- lämna ärendet till Riksåklagaren för de åtgärder som påkallas av framställningen. Ärendet skall där- efter redovisas till Utrikes- departementet. Anses omständigheterna vara så- dana att framställningen inte bör bifallas, prövar regeringen om framställningen skall avslås. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning I departementspromemorian tillträde till förverkandekonvention (Ds 1993:17) föreslås vissa lagändringar som ger bättre möjligheter att samarbeta med främmande stat på förundersökningsstadiet. De lagförslag som lagts fram i promemorian finns i bilaga 1. Förslagen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju93/965). Regeringen tar i detta ärende upp promemorians lagförslag. Frågan om tillträde till förverkandekonventionen tas upp i ett annat sammanhang. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som utarbetats i ärendet. Förslagen som remitterades till Lagrådet finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Vissa redaktionella ändringar har gjorts i lagtexten. 4 Internationell rättshjälp i brottmål lämnar sedan gammalt andra länder internationell - eller inbördes - rättshjälp i brottmål. Rättshjälp lämnas i princip både till stater som har träffat en överenskommelse med om internationell rättshjälp och sådana stater som inte kan stödja en framställning om rättshjälp på en särskild överenskommelse. En del länder kräver emellertid avtal med den andra staten för att lämna den rättshjälp. Sådana avtal skapar också klarhet mellan länderna under vilka förutsättningar rättshjälpen lämnas. Avtalen brukar också innehålla bestämmelser som syftar till att underlätta det praktiska förfarandet. Mellan de nordiska länderna gäller överenskommelsen om inbördes rättshjälp genom delgivning och bevisupptagning (SÖ 1975:42), se cirkuläret (1995:419) om inbördes rättshjälp mellan , , , och genom delgivning och bevisupptagning. Överenskommelsen omfattar såväl tvistemål som brottmål. På brottmålsområdet finns en multilateral reglering genom en i dagtecknad europeisk konvention om inbördes rättshjälp i brottmål (se prop. ratificerade konventionen 1967. I samband med detta gjordes vissa förbehåll och förklaringar (SÖ 1968:15). Konventionen trädde i kraft för del . har därefter ändrat två av förbehållen (SÖ 1977:88 och 1992:4). I konventionen åtar sig staterna att lämna varandra internationell rättshjälp i största möjliga utsträckning i mål eller ärenden som avser beivrandet av brott. Konventionen omfattar huvudsakligen bevisupptagning - varmed förstås utredning och överlämnande av bevismaterial eller handlingar - delgivning av rättegångshandlingar och judiciella beslut, översändande av utdrag ur kriminalregister, lagföring i annat land samt underrättelse om brottmålsdomar. Rättshjälpskonventionen har kompletterats med ett tilläggsprotokoll av , som i vissa hänseenden utvidgar konventionens tillämpningsområde, bl.a. i fråga om brott mot skatte- och avgiftsförfattningar och rättshjälp på verkställighetsstadiet. har tillträtt tilläggsprotokollet (SÖ 1979:12). Frågor om sådan rättshjälp behandlas även i en del andra multilaterala konventioner, t.ex. de europarådskonventioner som rör överförande av lagföring och straffverkställighet. Bestämmelser om inbördes rättshjälp ingår dessutom i vissa utlämningsavtal. En del bestämmelser av den innebörden finns sålunda i den europeiska utlämningskonventionen (prop. 1958:139, SÖ 1959:65) liksom avtal med om ömsesidigt utlämnande av förbrytare (1870:37 och 39) och avtalet med om ömsesidig rättshjälp i brottmål (prop. 1956:100; SÖ 1959:14). Det sistnämnda avtalet sattes emellertid i stora delar ur kraft genom och anslutningar till den europeiska rättshjälpskonventionen (jfr SÖ 1969:50). Efter att under en lång följd av år inte ha ingått några bilaterala avtal utanför om inbördes rättshjälp ingick sådana avtal med (prop. 1985/86:8, SÖ 1986:5), (prop. 1986/87:96, SÖ 1987:18) och (prop. 1989/90:55, SÖ 1990:9). Avtalet med f.d. upphörde enligt överenskommelse med att gälla i samband med de två tyska staternas enande (SÖ 1992:3). De former av rättshjälp som omfattas av avtalen med och är delgivning, bevisupptagning och överförande av lagföring. Bestämmelserna har sin motsvarighet i den europeiska rättshjälpkonventionen. De svenska bestämmelserna om internationell rättshjälp återfinns i en mängd olika författningar. Förfarandet när en svensk domstol vill anlita en utländsk domstol för att skaffa fram utredning i en rättegång regleras i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol och i kungörelsen (1947:847) med vissa bestämmelser rörande tillämpningen av nämnda lag. I 1 § i lagen föreskrivs att bevisupptagning inför utländsk domstol i brottmål får ske endast om det finns synnerliga skäl. Delgivning i brottmål i utlandet sker genom med stöd av en kungörelse i ämnet (SFS 1933:618). Bestämmelserna om bevisupptagning vid svensk domstol är i princip desamma i brottmål och tvistemål. Förfarandet regleras i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol. I kungörelsen (1947:848) med särskilda bestämmelser om bevisupptagning åt domstolarna i vissa främmande stater finns bl.a. regler om att kostnader som har uppstått vid bevisupptagningen i vissa sammanhang skall betalas av svenska staten. Bestämmelser rörande utländska framställningar om beslag och husrannsakan finns i lagen (1975:295) om användning av vissa tvångs-medel på begäran av främmande stat. I 2-5 §§ lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet finns regler om överförande av en i frihetsberövad person till främmande stat för förhör eller konfrontation som avser annat än den frihetsberövades egen brottslighet. Lagen reglerar också frågan om immunitet för vittnen m.fl. Delgivning på begäran av utländsk myndighet utförs enligt kungörelsen (1909:24 s. 1) angående delgivning av handling på begäran av utländsk myndighet antingen av eller en länsstyrelse. I praktiken ombesörjer de flesta delgivningarna. Länsstyrelserna handlägger dock framställningar om delgivning från övriga . Vid utförandet av delgivning tillämpas i princip delgivningslagen (1970:428), men en begäran om delgivning i annan ordning skall åtgärdas, om det kan ske. De aktuella lagarna har en i grunden likartad uppbyggnad. I särskilda bestämmelser finns regler om vilka åtgärder som lämnar bistånd med. I anslutning till dessa finns föreskrifter om vilka villkor som gäller för att aktuellt bistånd skall ges. Ett exempel på mer allmänna villkor är att gärningen, som är föremål för utredning eller lagföring i den främmande staten, skall motsvara brott enligt svensk lag eller att brottet skall vara av viss svårhet eller att det inte får röra sig om ett politiskt brott. De olika villkoren är oftast tvingande; om något av dem inte är uppfyllt kan den begärda åtgärden inte vidtas. Författningarna innehåller även regler om själva förfarandet. I förhållande till stater utanför , som inte träffat särskild överenskommelse med, gäller så gott som genomgående att framställningen skall ges in till . Normalt skall framställningen ges in på diplomatisk väg, såvida det inte finns en överenskommelse om att direkt kommunikation är tillåten. I fråga om förfarandet inom gäller i stort sett samma regler som när motsvarande åtgärd vidtas i samband med en inhemsk utredning av eller lagföring för brott. I lagen (1994:569) med anledning av inrättandet av Internationella tribunalen för brott i f.d. ges bestämmelser om internationell rättshjälp från sida till tribunalen. I fråga om förfarandet vid verkställandet av olika rättshjälpsåtgärder hänvisar lagen i stor utsträckning till de ovannämnda lagarna. Eftersom enskilda stater enligt resolution om inrättandet av tribunalen är skyldiga att samarbeta med tribunalen, saknas det dock hänvisningar till de villkor som enligt dessa lagar gäller för att en begäran skall kunna bifallas. Det internationella samarbetet på brottmålsområdet är under ständig utveckling. är aktivt engagerat i detta arbete. Genom unionsfördraget i infördes inom EU ett samarbete i rättsliga och inre angelägenheter. Ett område som enligt fördraget skall betraktas som en fråga av gemensamt intresse är straffrättsligt arbete. Inom EU är arbetet på detta område inriktat på att utveckla samarbetet mellan medlemsländerna i fråga om att beivra gränsöverskridande brottslighet. har inrättat en expertkommitté som har till uppgift att se över tillämpningen av de olika europeiska konventionerna på brottmålsområdet. Arbetet är bl.a. inriktat på möjligheterna att utvidga användningen av rättshjälpskonvention. I regi pågår ett internationellt samarbete som syftar till att en internationell brottmålsdomstol skall inrättas. Målet är att skapa ett internationellt organ med världsvid behörighet att döma över mycket allvarliga brott och då främst krigsförbrytelser. har också pågående överläggningar med främmande stater om att ingå ytterligare bilaterala avtal om internationell rättshjälp i brottmål. Det intensiva internationella samarbetet på området påverkar den svenska lagstiftningen om internationell rättshjälp. pågår inom en översyn av de internationella straffprocessuella frågorna. Arbetet syftar till att skapa en mer enhetlig och modern lagstiftning som kan svara mot de krav som ställs i det internationella samarbetet. Arbetet är omfattande och dessutom i viss mån beroende av det pågående internationella arbetet. Det finns dock anledning att redan nu ta upp vissa reformer på området. Det rör sig om ändringar som det är angeläget att genomföra så snabbt som möjligt, nämligen lagändringar som krävs för ett förbättrat internationellt samarbete på förundersökningsstadiet. Det handlar om att skapa rättsliga förutsättningar för bl.a. utländska åklagare att få bistånd av svenska åklagare med förhör på förundersökningsstadiet (avsnitt 5.1), och av svenska domstolar med bevisupptagning (avsnitt 5.2). Det finns inte några regler i svensk rätt som hindrar svensk åklagare från att begära bistånd av utländsk åklagare på förundersökningsstadiet. Om och i vad mån en sådan framställning kan bifallas beror helt på lagstiftningen och praxis i den främmande staten. I den delen behövs det därför inte några lagändringar. Däremot krävs regler för att svensk åklagare skall kunna begära att bevisupptagning på förundersökningsstadiet sker vid utländsk domstol (avsnitt 5.3). 5 Internationell rättshjälp på förundersökningsstadiet 5.1 Bistånd av svensk åklagare -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Bestämmelser införs som gör det möjligt för| | svensk åklagare att på begäran av utländsk undersökningsdomare | | eller åklagare hålla förhör enligt reglerna i 23 kap. | | . I den utsträckning kommit överens om det| | med främmande stat får sådana förhör hållas även på begäran av annan än| | undersökningsdomare eller åklagare. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en utländsk undersökningsdomare eller åklagarmyndighet skall få göra framställning om förhör på förundersökningsstadiet. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Den svenska lagstiftningen innehåller inte några generella regler om internationellt samarbete som begärs av en utländsk åklagare och riktas till en svensk åklagare. I förhållande till den av inrättade Jugoslavientribunalen lämnar dock sådan rättshjälp, se 11 § lagen (1994:569) med anledning av inrättandet av Internationella tribunalen för brott i f.d. . Denna avsaknad av lagstiftning hindrar i och för sig inte att det förekommer informellt samarbete med utländska polis- och åklagarmyndigheter som också omfattar förhör i utredningssyfte under för- undersökning. I dessa fall är det dock inte möjligt att använda tvångsmedel. Bistånd kan därför lämnas i endast i den utsträckning som förhörspersonen frivilligt går med på att höras. Begränsningarna i fråga om möjligheterna för att lämna rättshjälp i form av förhör under förundersökning är av många skäl otillfredsställande. Avsaknaden av möjligheter att från svensk sida använda tvångsmedel när ett förhör sker på begäran av en utländsk åklagare innebär också att man alltid måste räkna med samma begränsningar när det gäller en begäran om förhör utomlands. I den mån andra stater ger rättshjälp åt svenska myndigheter i större utsträckning än kan lämna, beror detta således uteslutande på välvilja från dessa stater. Såsom föreslås i promemorian bör det därför införas regler som gör det möjligt för svenska åklagare att bistå främmande stat med förhör under förundersökning för att tvångsmedel skall kunna tillgripas om den som skall höras inte medverkar frivilligt. I promemorian föreslås att förhör får hållas om en utländsk under- sökningsdomare eller åklagarmyndighet begär det. Regeringen delar promemorians uppfattning att detta är en lämplig avgränsning i fråga om vilka som skall vara generellt behöriga att göra en framställning.