prop · GJ0349 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:49 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skall tillträda konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (förverkandekonventionen). I propositionen föreslås även att vid tillträdet skall avge förklaringar beträffande vissa av bestämmelserna i konventionen. Konventionen innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar och av brottsverktyg. Enligt konventionen åläggs parterna bl.a. att straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt, dvs. förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från brottslig verksamhet. Syftet med konventionen är att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Ärendet och dess beredning................................. 4 3 Förverkandekonventionen.................................... 5 3.1 Bakgrund............................................ 5 3.2 Förverkandekonventionens huvudsakliga innehåll...... 6 4 tillträde till förverkandekonventionen............ 7 5 Nuvarande svenska regler i jämförelse med konventionen m.m. 8 5.1 Definitioner (kapitel I, artikel 1)................. 8 5.2 Åtgärder som skall vidtas på nationell nivå (kapitel II) 8 5.2.1 Förverkande (artikel 2)....................... 8 5.2.1.1 Allmänt.............................. 8 5.2.1.2 Förklaring beträffande artikel 2..... 9 5.2.2 Förberedande åtgärder m.m. (artiklarna 3-5) .. 12 5.2.3 Penningtvättbrott (artikel 6)................. 12 5.2.3.1 Allmänt.............................. 12 5.2.3.2 Förklaring beträffande artikel 6..... 13 5.2.3.3 Övriga bestämmelser rörande penning- tvättbrott ......................... 15 5.3 Internationellt samarbete (kapitel III)............. 16 5.3.1 Gällande svenska bestämmelser................. 16 5.3.1.1 Bevisupptagning...................... 17 5.3.1.2 Användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat................................... 18 5.3.1.3 Verkställighet av utländska brottmålsdomar....................... 18 5.3.1.4 Säkerhetsåtgärder.................... 20 5.3.2 Förverkandekonventionens regler (kapitel III) .21 5.3.2.1 Avdelning 1: Principer för inter- nationellt samarbete (artikel 7)..... 21 5.3.2.2 Avdelning 2: Bistånd med efterspaning (artiklarna 8-10).................... 21 5.3.2.3 Avdelning 3: Säkerhetsåtgärder (artiklarna 11 och 12)............... 23 5.3.2.4 Avdelning 4: Förverkande (artiklarna 13-17)................... 24 5.3.2.5 Avdelning 5: Vägran och uppskjutande av samarbete (artiklarna 18-20)...... 30 5.3.2.6 Avdelning 6: Underrättelser (delgivning) och skyddande av tredje mans rättigheter (artiklarna 21 och 22)............... 32 5.3.2.7 Avdelning 7: Procedurregler samt andra allmänna bestämmelser (artiklarna 23-35)................... 35 5.4 Konventionens slutbestämmelser (artiklarna 36-44)............................ 39 6 Behovet av tillämpningsföreskrifter........................ 39 7 Kostnader.................................................. 40 Bilaga 1 konvention om penningtvätt, efter- forskning, beslag och förverkande av av brott ........................................... 41 Bilaga 2 Sammanfattning - departementspromemorian tillträde till förverkandekonvention (Ds 1993:17)........................................ 72 Bilaga 3 Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig över promemorian.................................... 73 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .. 74 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott med de förklaringar beträffande artiklarna 2, 6, 21 och 25 som regeringen förordat. 2 Ärendet och dess beredning Inom har utarbetats ett flertal konventioner om inbördes rättshjälp och annat samarbete i brottmål. Bland dessa konventioner kan nämnas konvention om utlämning (utlämningskonventionen), konvention om inbördes rättshjälp i brottmål (rättshjälps-konventionen), konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen), konvention om överförande av lagföring (lagföringskonventionen) och konvention om överförande av dömda personer (överförandekonventionen). antog ministerråd en ny konvention om internationellt samarbete i brottmål: konventionen om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime, ETS No. 141), i fortsättningen kallad förverkandekonventionen. Syftet med den nya konventionen är att utveckla och förstärka samarbetet bl.a. för att kunna förverka vinsterna från allvarligare brottslighet. Konventionen öppnades för undertecknande och undertecknade den . Sedan tre stater - , och - ratificerat konventionen trädde den i kraft . Övriga stater som tillträtt konventionen är , , , och . I likhet med har ett flertal stater undertecknat konventionen. Slutligen bör i detta sammanhang också nämnas att konventionen är öppen för anslutning även av andra än medlemsstater. och har deltagit vid utarbetandet och har undertecknat konventionen. Konventionstexten i engelsk lydelse och i svensk översättning finns i bilaga 1. Till konventionen har också utarbetats en förklarande text. I har upprättats en departementspromemoria, tillträde till förverkandekonvention (Ds 1993:17). I promemorian föreslås att skall tillträda konventionen och att vid tillträdet skall göra vissa förbehåll. I promemorian behandlas även vissa förslag till lagändringar i syfte att öka möjligheterna att lämna en annan stat bistånd i form av förhör under förundersökning. Dessa frågor har tagits upp i prop. 1995/96:4 Internationell rättshjälp på förundersökningsstadiet, som regeringen överlämnade till . Promemorian har remissbehandlats. Promemorians sammanfattning finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju93/965). Organiserad internationell brottslighet och annan allvarlig kriminalitet ger ofta upphov till stora vinster. En viktig del av brottsbekämpningen är därför att beröva gärningsmännen vinsterna av deras verksamhet. Syftet med förverkandekonventionen är att utveckla samarbetet i fråga om förverkande av utbyte av brott. Den ovan nämnda brottmålsdomskonventionen innehåller visserligen också bestämmelser om verkställighet av beslut om förverkande. Konventionen gäller dock endast verkställighet av slutliga avgöranden och omfattar inte säkerhetsåtgärder. Endast ett fåtal stater har anslutit sig till brottmålsdomskonventionen och dess praktiska betydelse har visat sig vara mycket begränsad. Förverkandekonventionen är avsedd att ge möjlighet till rättsligt samarbete under alla stadier i förfarandet, dvs. från förundersökningsskedet fram till dess att det finns ett slutligt beslut om förverkande. antog FN en konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (), som syftar till att förstärka det internationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den internationella narkotikabrottsligheten. Konventionen innehåller bl.a. krav på parterna att kriminalisera förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinster från den illegala narkotikahandeln, dvs. förfaranden som brukar kallas penningtvätt. har tillträtt konventionen (prop. 1990/91:127 om tillträde till , m.m.). Förverkandekonventionen har utarbetats med narkotikabrottskonven-tionen som förebild. Många av de frågor som behandlas i narkotikabrottskonventionen tas upp även i förverkandekonventionen. Konventionen innehåller förutom bestämmelser om förverkande också regler om penningtvätt. Till skillnad från narkotikabrottskonventionen är emellertid förverkandekonventionen inte begränsad till någon viss typ av förbrott. Syftet är att den skall kunna omfatta alla slags brott och särskilt sådana brott som medför stora ekonomiska vinster. Frågan om penningtvätt har också varit aktuell i andra internationella sammanhang. Särskilt bör nämnas EG-direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt (91/308/EEG). Genom införandet av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt har genomfört direktivet i svensk lagstiftning (prop. 1992/93:207, bet. 1992/93:JuU37, rskr. 1992/93:375). 3.2 Förverkandekonventionens huvudsakliga innehåll Förverkandekonventionen är indelad i fyra kapitel. Kapitel I innehåller definitioner av vissa termer som skall gälla vid konventionens tillämpning. Kapitel II gäller åtgärder på nationell nivå. I kapitel III, som är indelat i sju avdelningar, behandlas frågor om internationellt samarbete. Kapitel IV innehåller konventionens slutbestämmelser med bl.a. regler om ikraftträdande och reservationsmöjligheter. Konventionen innehåller således två huvuddelar, nämligen dels regler som skall gälla nationellt och dels föreskrifter om det internationella samarbetet. När det gäller den första delen föreskrivs att den nationella lagen skall ge möjligheter att förverka av brott och föremål som använts som hjälpmedel vid brott. Säkerhetsåtgärder som beslag och liknande skall kunna vidtas. En annan viktig punkt gäller kriminaliseringen av s.k. penningtvättbrott. Parterna skall straffbelägga uppsåtliga förfaranden som innefattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom. Även gärningar som innebär döljande av egendomens ursprung och liknande förfaranden omfattas av bestämmelserna. Skyldigheten att kriminalisera handlingar av detta slag föreligger oavsett om förbrottet är underkastat partens domsrätt. Parterna kan begränsa sin kriminalisering till vissa förbrott eller kategorier av förbrott. En central del i förverkandekonventionen gäller det internationella samarbetet för att öka möjligheterna att förverka egendom som utgör av brott eller hjälpmedel vid brott. Parterna skall anpassa sin lagstiftning så att det skall vara möjligt såväl att verkställa ett i en annan stat meddelat beslut om förverkande som att vidta säkerhetsåtgärder för att säkra ett framtida förverkande. Det sagda skall gälla oberoende av om det är fråga om sak- eller värdeförverkande. Parterna skall också lämna varandra hjälp vid identifiering och spårande av egendom som kan vara underkastad förverkande. En huvudprincip är att den anmodade staten skall godta det beslut som har meddelats i den ansökande staten. Någon omprövning under verkställighetsförfarandet av t.ex. den tilltalades skuld får således i allmänhet inte ske. Samarbete får vägras bl.a. om den sökta åtgärden skulle strida mot grundläggande principer i den anmodade statens lag eller inkräkta på dess suveränitet, säkerhet, allmänna rättsprinciper (ordre public) eller andra väsentliga intressen. Är ärendet sådant att det enligt den anmodade statens uppfattning inte motiverar åtgärden ifråga eller är den brottslighet med vilken åtgärden har samband att anse som ett politiskt eller fiskaliskt brott, kan samarbete också vägras. för vägran är även att frågan redan har prövats genom ett lagakraftvunnet avgörande i en annan stat. Även i fall när den brottslighet med vilken åtgärden har samband inte utgör brott enligt den anmodade statens lag kan samarbete vägras. Konventionen innehåller vidare regler till skydd för tredje mans intressen. Konventionen ger bl.a. utrymme för att avslå en framställning om verkställighet av förverkande, om tredje mans möjligheter att ta till vara sin rätt inte har tillgodosetts. Enligt konventionen bör tvister i anledning av dess tillämpning lösas genom förhandlingar mellan berörda parter eller genom att parterna enas om att hänskjuta tvisten t.ex. till skiljedom. I anslutning härtill kan tilläggas att antog en rekommendation - Recommendation No.R(91)12 - angående handläggningen vid sådant skiljeförfarande. 4 tillträde till förverkandekonventionen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: skall tillträda konventionen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: En avgörande förutsättning för att med framgång kunna bekämpa allvarlig kriminalitet är att det finns effektiva möjligheter att beröva gärningsmännen vinsterna från den brottsliga verksamheten. Det gäller framför allt, men inte uteslutande, narkotikabrottsligheten där just den stora lönsamheten är själva drivkraften bakom brottsligheten. I takt med den ökande rörligheten mellan olika länder ökar också över huvud taget brottslighet med internationella förgreningar. En effektiv brottsbekämpning förutsätter därför i allt högre grad ett utvecklat och väl fungerande internationellt samarbete. medför att parterna åtar sig att bredda de brottsbekämpande åtgärderna genom att bl.a. kriminalisera gärningar som innebär bistånd med att omsätta vinsterna från illegal narkotikahantering. I detta hänseende innebär förverkandekonventionen en ytterligare utveckling på det sättet att det internationella samarbetet utvidgas till andra former av allvarlig kriminalitet. Konventionen kan förväntas få betydelse också genom att dess principer sannolikt kommer att tillämpas även i förhållande till utom- europeiska stater. Förverkandekonventionen förutsätter att överensstämmande förverkanderegler finns i de till konventionen anslutna länderna. En bred anslutning till konventionen ökar därför möjligheten till samarbete internationellt i dessa frågor. har deltagit i det straffrättsliga samarbetet främst inom ram. För del är erfarenheterna därav positiva. Som EU- medlem tar nu också del i EU:s rättsliga och inrikes samarbete, vilket kommer att väsentligt öka våra möjligheter att bedriva kampen mot den internationella brottsligheten på ett effektivt sätt. Det är regeringens avsikt att aktivt skall medverka i detta samarbete. Vad gäller det arbete som utanför EU - främst inom ram - bedrivs mot internationell brottslighet kommer också i fortsättningen att delta aktivt och bidra till att utveckla det ytterligare. Ratifikation av förverkandekonventionen utgör ett naturligt led i det internationella straffrättsliga samarbetet. Regeringen föreslår därför att en sådan ratificering nu sker. 5 Nuvarande svenska regler i jämförelse med konventionen m.m. 5.1 Definitioner (kapitel I, artikel 1) Konventionens inledande artikel innehåller definitioner av vissa termer som skall gälla vid konventionens tillämpning. I artikeln föreskrivs att i konventionen avses med varje ekonomisk fördel av brott och med egendom all slags egendom. Vidare definieras i artikel 1 hjälpmedel , förverkande och förbrott . Definitionerna är vidsträckta för att konventionen skall kunna få en så omfattande tillämpning som möjligt. Det har därför överlämnats till de tillträdande staterna att begränsa konventionens tillämpningsområde på olika sätt genom avgivande av förklaringar. Regeringen återkommer till detta beträffande artiklarna 2 och 6. 5.2 Åtgärder som skall vidtas på nationell nivå (kapitel II) 5.2.1 Förverkande (artikel 2) Allmänna regler om förverkande finns i 36 kap. . Enligt 1 § skall utbyte av brott enligt balken förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller ersättning för kostnader i samband med ett brott (förlag), om mottagandet av ersättningen utgör brott enligt balken. I stället för det mottagna får dess värde förverkas. Utbyte av brott avser således såväl den konkreta egendom som mottagits som det i pengar uppskattade värdet av det mottagna. I 2 § föreskrivs att egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt eller som frambragts genom sådant brott får förklaras förverkad, om det är påkallat för att förebygga brott eller om det annars föreligger särskilda skäl. Förverkande kan också komma i fråga beträffande egendom, vars användande utgör brott eller egendom med vilken någon i annat fall har tagit brottslig befattning. Detta gör förverkande möjligt bl.a. i fall då det föreligger sådan befattning med t.ex. dyrkar, vapen eller förfalskningsverktyg som enligt 23 kap. 2 § utgör straffbelagd förberedelse. På samma sätt som i fråga om utbyte av brott kan i stället för egendomen dess värde förklaras förverkat. I 3 § ges vissa särskilda regler om förverkande i fall då något brott ännu inte har ägt rum. Sålunda får förverkande beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Bestämmelsen tar således sikte på typiska brottsverktyg. Under vissa förutsättningar kan också föremål som är ägnade att användas som vapen mot liv eller hälsa eller som hjälpmedel vid skadegörelse förverkas. Eftersom 3 § tar sikte på förverkande av särskilt farliga föremål, gäller att förverkande kan ske endast av föremålet i fråga och inte av dess värde. Bestämmelserna i 1 och 2 §§ gäller endast i fråga om brott enligt . Motsvarande förverkandebestämmelser finns emellertid i viss specialstraffrättslig lagstiftning, t.ex. narkotikastrafflagen (1968:64). Till skillnad från 1 och 2 §§ är däremot 3 § tillämplig inte endast i fråga om brott enligt utan även när det gäller brott enligt andra författningar. Enligt förverkandekonventionens artikel 2, punkt 1 skall parterna anpassa sin lagstiftning så att det blir möjligt att förverka hjälpmedel och eller egendom som motsvarar värdet av vinningen. Som har påpekats är syftet att förverkandebestämmelserna skall ha en så vidsträckt tillämpning som möjligt. Av denna anledning är definitionen av begreppet utbyte vidsträckt. Utbyte avser enligt artikel 1 varje ekonomisk fördel av brott . Någon uttrycklig begränsning till något visst eller vissa brott har inte tagits in i konventionen. I stället har det överlämnats åt parterna att avgöra i vilken utsträckning förverkande bör komma i fråga. Enligt punkt 2 har därför en part rätt att begränsa tillämpningen till vissa bestämda brott eller vissa kategorier av brott. 5.2.1.2 Förklaring beträffande artikel 2 -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vid tillträdet till konventionen bör | | i enlighet med artikel 2, punkt 2 avge en förklaring om att | | bestämmelsen i artikel 2, punkt 1 för del skall vara | | tillämplig på sådant utbyte av brott och sådana hjälpmedel vid | | brott som kan förverkas enligt bestämmelserna i , | | narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (1991:1969) om | | förbud mot vissa dopningsmedel. Beträffande annan brottslighet | | bör förbehålla sig rätten att, i den utsträckning så är | | motiverat med hänsyn till brottstypen, föreskriva förverkande i | | mer begränsad omfattning. Promemorians förslag: Att vid tillträdet till konventionen skall göra förbehåll om att artikel 2, punkt 1 för del skall vara tillämplig på sådant utbyte av brott och sådana hjälpmedel vid brott som kan förverkas enligt bestämmelserna i och narkotikastrafflagen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker promemorieförslaget eller lämnar det utan erinran. Riksåklagaren delar uppfattningen att konventionens tillämpningsområde bör begränsas på visst sätt, men framhåller att det framstår som angeläget att inte begränsar konventionens användbarhet mer än vad som är absolut nödvändigt eftersom varje enskilt förbehåll torde medföra att konventionens genomslagskraft försvagas. Enligt Riksåklagaren krävs ytterligare överväganden innan slutlig ställning tas till hur förbehållen skall utformas. Liknande synpunkter framförs av överåklagarna vid Regionåklagarmyndigheterna i och samt av . Riksåklagaren och överåklagaren vid i anser vidare att konventionen skall vara tillämplig även på sådant utbyte av brott och sådana hjälpmedel vid brott som kan förverkas enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. föreslår att möjligheter skapas för att utbyte av varusmugglingsbrott skall kunna förverkas. Skälen för regeringens förslag: Begreppet utbyte av brott torde i allt väsentligt motsvara med den innebörd som detta uttryck har enligt förverkandekonventionen. Trots det ger konventionens förverkandebestämmelser anledning till vissa tillämpningsproblem. Även om förverkande av utbyte kan komma i fråga vid brottsbalksbrotten och många brott inom specialstraffrätten, så sträcker sig lagstiftningen inte alltid lika långt som förverkandekonventionen. Detta gäller t.ex. lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen). Enligt 9 § varusmugglingslagen kan sålunda i fråga om egendom som varit föremål för varusmugglingsbrott endast egendomen eller, om egendomen inte längre finns i behåll, dess värde förklaras förverkat. Förverkande kan alltså inte ske i fråga om annat utbyte av ett varu- smugglingsbrott. Även hjälpmedel skall kunna förverkas enligt artikel 2. Med hjälpmedel avses enligt artikel 1 egendom som har använts eller varit avsedd att användas vid brott. Detta senare går längre än vad som är generellt möjligt att förverka enligt svensk lag, även om egendom av detta slag i många fall kan förverkas enligt 36 kap. 2 eller 3 § . Något behov av en generell utvidgning av möjligheterna till förverkande kan enligt regeringens mening inte anses föreligga. Frågan om hur långt dessa möjligheter skall sträcka sig får i stället övervägas särskilt för varje brott. Det skulle föra för långt att i detta sammanhang göra sådana överväganden. Enligt regeringens mening bör den möjlighet att begränsa bestämmelsernas tillämpning som står till buds därför utnyttjas av . Såsom konstateras i departementspromemorian är svårigheten emellertid hur denna begränsning skall utformas. Enligt konventionen förutsätts det att tillämpningen begränsas till vissa brott eller kategorier av brott. Det bör betonas att artikel 2 endast avser åtgärder på det nationella planet och att särskilda regler gäller för det internationella samarbetet. Det torde betyda att parterna bör ha relativt stor frihet att anpassa tillämpningen av förverkandebestämmelserna till de nationella lagarna. Som några remissinstanser framhållit är det emellertid viktigt att inte begränsa konventionens tillämpningsområde mer än vad som kan anses vara nödvändigt. De nationella bestämmelserna kommer ju att ange ramarna för hur långt det internationella samarbetet kommer att kunna sträcka sig och målsättningen bör, enligt regeringens mening, vara att detta samarbete skall få en så vidsträckt omfattning som möjligt. Syftet med konventionen är att komma åt framför allt allvarligare former av kriminalitet. De bestämmelser som är av central betydelse för förverkande av av sådan brottslighet återfinns i och narkotikastrafflagen. Förverkandebestämmelserna i båda dessa lagar är utformade på ett sådant sätt att konventionens förverkandebestämmelser inte ger någon anledning till några tillämpningsproblem, varför artikel 2 för del generellt bör kunna gälla utbyte och hjälpmedel för vilka förverkande enligt dessa lagar kan komma i fråga. Som framhållits av Riksåklagaren och överåklagaren vid i bör även lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel omfattas av konventionens tillämpningsområde. Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel har utarbetats med narkotikastrafflagen som förebild, varför även möjligheterna till förverkande överensstämmer med dem som ges enligt sistnämnda lag. Den svenska lagstiftningen medger dock i stor utsträckning förverkande beträffande annan allvarlig brottslighet. Som exempel kan nämnas varusmuggling av annat än narkotika, t.ex. vapen, och människosmuggling. Även om förverkandebestämmelserna knutna till dessa brottstyper inte medger lika långtgående möjligheter till förverkande som förverkandekonventionen avser är det enligt regeringens mening angeläget att skapa så goda generella förutsättningar som möjligt för ömsesidigt samarbete avseende förverkande.