prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Detta sker på ett standardiserat sätt genom att för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel skall anvisas. använder sig av fyra typer av anslag, nämligen obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och ramanslag. De skilda anslagstyperna kännetecknas av att olika regler gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Anslagssystemets närmare utformning påverkar på detta sätt befogenhetsfördelningen mellan och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga verksamheterna. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om de olika anslagstyper som kan använda sig av och de villkor som skall gälla för regeringens disposition av medlen. De olika villkoren syftar till att ge anslagstyperna egenskaper som svarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden. gäller i huvudsak följande. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Anslagstypen används främst för bidrag till exempelvis organisationer, museer och akademier. Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Förslagsanslag används främst för att finansiera utgifter för sådana regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för att komma i åtnjutande av den är reglerad i lag men antalet ersättningsfall inte exakt kan förutses. Som exempel kan nämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och räntebidrag. Det beloppsmässigt största förslagsanslaget avser dock utgifter för räntor på statsskulden. Ett reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får användas under högst efter det budgetår då anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Denna anslagstyp används huvudsakligen för internationellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, högskolor och forskning samt vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Gemensamt för dessa är att de belopp som skall anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl men att det kan vara svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till bestämda budgetår. Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk på följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar om merutgift. Outnyttjade medel får sparas till följande budgetår. Denna anslagstyp används främst för de statliga myndigheternas förvaltningskostnader men numera även för det militära försvarets utgifter samt för investeringar i vägar och järnvägar. Valet av anslagstyp görs i allmänhet med ledning av de möjligheter som finns att förutse medelsbehovet för ett visst budgetår. Förslagsanslag används för att finansiera förmåner till enskilda som styrs av villkor och belopp som anges i lag. Övriga anslagstyper används för verksamheter där omfattningen av verksam- heten styrs av det anvisade beloppet. I det förra fallet är medelsbehovet resultatet av gällande regler och yttre omständigheter. I det senare fallet påverkas verksamhetens omfattning av anvisade medel. De tre verksamhetsstyrande anslagstyperna skiljer sig åt genom att de mer eller mindre bestämt knyter medelsförbrukningen till ett visst budgetår. Statskontoret anser att budgetdisciplinen skulle främjas om de olika anslagstypernas huvudsakliga användningsområden fick en tydlig belysning t.ex. genom utförliga författningskommentarer. Regeringen, som inte delar denna uppfattning, vill här betona att valet av anslagstyp måste ske utifrån varje områdes specifika förutsättningar. I det följande diskuteras vilka anslagstyper och anslagsvillkor som fortsättningsvis bör finnas. Det obetecknade anslaget bör finnas kvar med oförändrade villkor. Denna anslagstyp behandlas därför inte närmare. Det är besvärande när de förslagsanslag som anvisas på statsbudgeten inte med rimlig precision motsvarar utfallet på respektive anslag. Stora avvikelser har förelegat . Detta kan - särskilt i statsfinansiellt ansträngda situationer - minska tilltron till statsbudgeten som ett effektivt ekonomisk- politiskt instrument. De förmånssystem som finansieras från förslagsanslag är i stor utsträckning lagreglerade. Därför kommer regler om förmåners storlek och vem som kan komma i åtnjutande av dem liksom samhällsutvecklingen i stort att avgöra anslagsbelastningen olika budgetår. Detta skulle ändras om förmånernas storlek och villkoren för att bli ersättningsberättigad även underordnades storleken av det anslag som anvisat för ändamålet. En sådan ordning innebär emellertid att de svenska rättighetsbaserade välfärdssystemen skulle förändras på ett grundläggande sätt. Något sådant är inte aktuellt utan åtgärder av mer begränsad räckvidd måste övervägas. Det som ligger närmast till hands är att modifiera eller helt avveckla anslagstypen förslagsanslag. anser att det finns skäl att överväga möjligheten att även anvisa medel på förslagsanslag. Budgettekniken kan komma att ändras så att de styrformer som tillhör anslagstypen åter blir aktuella. Enligt verket vore det olyckligt om lagen då måste ändras för att medge möjligheten till förslagsanslag. Lagen bör i stället vara flexibel och ge utrymme för budgetteknisk utveckling. Om, och i vilken utsträckning, förslagsanslag skall användas, bör enligt vara en fråga för . kan då avstå från att utnyttja möjligheten att anvisa förslagsanslag eller använda anslagstypen i exklusiva fall. Anslagstypen är, enligt Riks- revisionsverket, redan nu lämplig i fråga om räntor på statsskulden. Enligt verket är det inte enkelt att ersätta förslagsanslag med ramanslag. Vissa ramanslag kan komma att egenskapsmässigt utvecklas till olika mellanformer av förslagsanslag och ramanslag utan att detta kan klargöras med anslagsbenämningen. Enligt finns risk för att det då kan komma att bli svårt att överblicka och följa upp de anslagsbeslut som fattas i de enskilda fallen. Även om regelsystemen styr budgetutfallet på de viktigaste förslagsanslagen finns det, enligt regeringens uppfattning, anledning att förutsätta ett tydligt samband mellan anslagsformen och den precision med vilken anslagsberäkningen sker. Att förmånssystemen finansieras från förslagsanslag kan antas ha lett till att de prognoser som anslagsbeloppen grundas på inte alltid varit utformade med tillräcklig omsorg. Kraven på precision i beräkningen har mindre betydelse än vid andra anslagstyper. Medel kommer ju ändå alltid att finnas så att lagstadgade förmåner kan betalas ut oavsett vilket belopp som budgeterats. Tillämpning av rambudgetteknik kan också leda till att inom en given ram räknas förslagsanslag lågt och begränsade anslag högt. I och med att förslagsanslag används för lagreglerade förmånssystem, försvagas incitamenten att göra omsorgsfulla beräkningar av medelsbehovet. I fråga om regelstyrda anslag är det särskilt viktigt att signaler och tendenser till utgiftsökningar fångas upp och analyseras tidigt så att motåtgärder kan sättas in utan onödigt dröjsmål. När en verksamhet finansieras från ett förslagsanslag är risken stor att överskridanden sker utan att de underliggande orsakerna får tillräcklig uppmärksamhet. En grundläggande svårighet med regelstyrda förmånssystem är att kunna förutse medelsförbrukningen. Detta är i stor utsträckning ett prognosproblem. En sådan realitet som anslagstyp och anslagsvillkor medverkar dock till att forma incitament och beteenden vid beräkningen av anslagsbeloppet. Detta skulle kunna tala för att man valde en lösning som innebär att rätten att överskrida förslag- sanslag begränsas. Förutsättningarna är dock så olika för de skilda verksamheter som finansieras med förslagsanslag att en långtgående differentiering av rätten till överskridande därför skulle behöva göras för att utgöra en fungerande begränsning. Detta talar för att anslagstypen förslagsanslag bör avvecklas. Kravet på att budgeterade anslag bättre skall motsvara utfallet får en särskild tyngd i och med det införda systemet med utgiftstak och utgiftsramar för statens utgifter. För att de avvägningar och prioriteringar som gör om de samlade statsutgifterna, mellan utgiftsområden och inom utgiftsområden inte skall framstå som meningslösa, måste de i budgeten upptagna beloppen vara realistiska. Enligt regeringens uppfattning är det därför, till följd av den nya budgetprocessen, nödvändigt att slopa förslagsanslagen. När det gäller regelstyrda utgifter inom socialförsäkringssystemet samt statsskuldsräntor kan ramanslag i stället användas. Denna anslagstyp erbjuder stadga eftersom det är ett i viss mening begränsat anslag. erbjuder anslagstypen flexibilitet genom de kredit- och sparmöjligheter som finns och genom den möjlighet regeringen har att under vissa förutsättningar besluta om merutgift, dvs. På detta sätt kan villkoren anpassas till de förutsättningar som finns på skilda områden. När det gäller annan verksamhet än regelstyrda förmåner och statsskuldsräntor, bör det i de flesta fall inte möta några större svårigheter att i stället för förslagsanslag använda andra typer av anslag. Ramanslag infördes för att ge myndigheterna ett ytterligare incitament att genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslagsmedlen. Dessa mål främjas av att både en sparmöjlighet och en kreditmöjlighet har kopplats till ramanslaget. Detta skapar en flexibilitet kring budgetårsskiftena vilket ökar den finansiella handlingsfriheten. Ursprungligen användes ramanslag för förvaltningsutgifter som i regel finansierats från förslagsanslag. Det blev då naturligt att regeringen fick besluta om överskridande av det anslag som anvisat genom att låta en myndighet redovisa merutgifter. Ramanslag används numera även för att finansiera annan verksamhet än den ursprungligen avsedda förvaltningsverksamheten, exempelvis försvarsutgifter och infrastrukturella investeringar. I och med att förslags- anslagen avvecklas kommer ramanslag att användas även för regelstyrda utgifter, räntor på statsskulden, garantier och EU-avgifter. Eftersom tillämpningsområdet för ramanslaget vidgas är det nödvändigt att villkoren för anslagstypen preciseras. I annat fall finns risk för att riks- dagens befogenheter på finansmaktens område undergrävs. Preciseringar behövs främst i fråga om möjligheten att ta i anspråk en kredit på följande års anslag och rätten för regeringen att besluta om överskridande i form av merutgifter. Ett ramanslag får tillfälligt överskridas ett budgetår genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. En sådan kredit antas bli avvecklad under de närmast följande åren genom att utgifterna då blir lägre än anslagen. Inget hindrar emellertid att en sådan kredit förblir stående över . Krediten får normalt uppgå till högst av anslagsbe- loppet. För flertalet ramanslag räcker en kreditmöjlighet av denna omfattning mer än väl. Erfarenheten visar att kreditmöjligheten för anslagen för förvaltningsändamål normalt knappast behöver vara större än av anslagsbeloppet. Anslag som används för att finansiera investeringar kan dock behöva en högre kreditgräns för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. I samband med övergången från reservationsanslag till ramanslag för infrastrukturinvesteringar beslöt av detta skäl (bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446) att kreditgränsen för berörda ramanslag fick uppgå till så mycket som av anslagsbeloppet. Särskilt svårt kan det vara att budgetera de medel som behövs för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även i fråga om vissa anslag inom socialförsäkringsområdet kan det vara problematiskt att budgetera med hög precision. Konjunkturrelaterade fenomen och beteendeförändringar kan på ett överraskande sätt påverka medelsförbrukningen. När ramanslagets tillämpningsområde nu vidgas väsentligt och även kommer att innefatta verksamheter som är långt svårare att prognosticera än anslag för för- valtningsändamål, är det enligt regeringens uppfattning ofrånkomligt att en högre kreditgräns än kan behövas i en del fall. Finansiering med en anslagskredit är en tillfällig lösning som gör det nödvändigt att överväga de utgiftsdrivande faktorerna eller aktualisera en höjning av anslagsnivån. Finansiering av överskridanden genom beslut om merutgift är däremot en definitiv åtgärd. Ett sådant beslut föranleder därför inte alltid en fördjupad diskussion om vilka åtgärder som måste vidtas för att man skall komma till rätta med utgiftstrycket på ett visst område. Rätt hanterad kan därför en ökad möjlighet till finansiering med anslagskredit bidra till en skärpning av budgetdisciplinen. Det högsta kreditutrymme som skall vara tillgängligt för ett enskilt anslag måste prövas efter de förutsättningar som föreligger i det särskilda fallet. En sådan prövning för vart och ett av kanske 400 ramanslag kan av praktiska skäl inte göras av utan det får ankomma på regeringen att utföra detta. måste - liksom - en begränsning av kreditmöjligheten finnas för att finansmakt inte skall undergrävas. Olika lösningar kan då väljas. En lösning är att föreskriva att an- slagskrediten får uppgå till högst av anslagsbeloppet, om inte för ett visst anslag beslutar att den får uppgå till högst . Regeringen får sedan i budgetförslaget för de anslag där så önskas motivera och hemställa om den högre kreditmöjligheten. En annan lösning är att generellt beslutar att anslagskrediten får uppgå till högst av anslagsbeloppet. Det får sedan ankomma på regeringen att inom denna gräns anpassa kreditutrymmet till vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. En sådan lösning torde leda till att krediten för anslag för förvaltningsändamål i regleringsbreven i allmänhet sätts till och för de flesta övriga ramanslag till . Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret, kan regeringen i steg höja kreditgränsen av anslagsbeloppet. Behov av motåtgärder prövas i sådana sammanhang. Endast för några få ramanslag skulle regeringen redan i regleringsbrevet medge anslagskredit på maximala . Enligt regeringens uppfattning bör den sistnämnda lösningen väljas. På så sätt kan befogenheter på finansmaktens område vidmakthållas som regeringen ges tillräcklig handlingsfrihet. För sparandet på ramanslag finns inte några begränsningar. Vid utgången av /95 var de samlade medel som överfördes till följande budgetår större än de utnyttjade anslagskrediterna. Nettot av sparande och krediter uppgick på ramanslag till . En regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamentet till god hushållning. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt att lagfästa en sådan generell regel. Däremot avser regeringen att pröva överföringar av anslagsmedel i den ordinarie budgetprocessen. När det gäller möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k. merutgift kan följande anföras. Med ramanslag kan de flesta behov av ytterligare medel utöver anvisat anslag tillfälligt genom utnyttjande av kreditmöjligheten på berört anslag. Det torde vara mycket sällsynt att ett ramanslag behöver överskridas med . Skulle det bli aktuellt, är det naturliga i stället att regeringen för redovisar orsaken till den uppenbara felbudgeteringen eller de förändrade förutsättningarna och hemställer om ett förhöjt anslag. Det kan emellertid vara så att ett hotande överskridande upptäcks så sent att tidsförhållandena inte medger att en proposition med hemställan om tilläggsanslag behandlas före budgetårets slut. För kan det kanske också upplevas som mindre meningsfullt att - under arbetet med nästa års budget - ägna tid och kraft åt att närmast expeditionsartat besluta att anvisa tilläggsanslag för utgifter som i praktiken redan är fullbordade. Om kreditgränsen höjs och om regeringen i ökad utsträckning väljer att vid behov inhämta beslut om förhöjda anslag från , bör antalet fall då det är nödvändigt att överskrida ramanslag bli ganska få. Det kan emellertid tänkas situationer när det är nödvändigt, eller i vart fall lämpligt, att regeringen får besluta om utgifter på ramanslag utöver anvisat belopp. En snabb händelseutveckling kan leda till att belopp som inte ryms inom den högsta kreditgränsen måste betalas utan dröjsmål. Exempel på detta kan vara kraftigt höjda räntor på statsskulden i samband med oro på kreditmarknaden, tillkommande EU-avgifter, utgifter med anledning av katastrofer och utbetalningar till följd av infriade garantier. beslut om ett förhöjt anslag hinner då inte inhämtas. Det är därför angeläget att regeringen under vissa villkor har möjlighet att besluta att ett ramanslag får överskridas eller, som det benämns, får besluta om merutgift. När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och liknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande vara desamma som gäller. Överskridande bör i dessa fall få beslutas endast i rena undantagsfall för att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndighetens kontroll. Med detta avses ytterligare utgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte beaktats vid budgeteringstillfället. Vidare avses utgifter till följd av force majeureli- knande förhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier (jfr bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). Det kan dock förutsättas att det nästan aldrig blir aktuellt att under genomförandet av verksamheten öka anslagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Skulle det bli nödvändigt finns troligen skäl att begära tilläggsfinansiering i . Beslut om överskridande kan därför förutsättas komma att ske endast i mycket sällsynta fall. När det däremot gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagreglerade socialförsäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden och garantier kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner inte ett tilläggsanslag anvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det behövs för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.Den ytterligare be- gränsningen bör dock gälla att ett överskridande måste avräknas mot reserver som har beslutat om eller så skall regeringen ha stöd i ett annat särskilt bemyndigande som har lämnat. Regeringen avser att i propositionen med förslag till statsbudget för presentera förslag till hur detta bemyndigande närmare bör utformas. I de flesta fall är det naturligt att först överväga möjligheten att utnyttja en anslagskredit innan regeringen begär tilläggsanslag eller, i sista hand, beslutar om överskridande. Enligt uppfattning bör det endast i ett fåtal fall vara möjligt att avvika från denna turordning. Den är dock, enligt regeringens uppfattning, inte alltid självklar. Valet av metod kan - inom ramen för gällande bestämmelser - antas i hög grad komma att påverkas av orsaken till det ökade medelsbehovet, storleken av det samt tidsförhållandena. När ramanslaget ges ett kraftigt utökat användningsområde är det vik-tigt att får en klar bild av de olika myndigheternas och verksamheternas ekonomiska situation. Regeringen avser därför att i budgetpropositionen och i andra anslagspropositioner för varje ramanslag ange senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit. kommer också att bli upplyst om det samlade nettot av sparande och krediter på ramanslag. Beslutade överskridanden avses bli behandlade i årsredovisningen. Det finns inte skäl att ändra de villkor som gäller för reserva- tionsanslag. har uttryckt önskemål om att redovisningen av reservationsanslagen skall ge en bättre bild av de behållningar av reservationsmedel som finns kvar vid budgetårsskiftena. Regeringens strävan är först och främst att minska reservationernas storlek. Detta bör kunna ske på två sätt. I stället för att tidigt anvisa ett stort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenheten att göra åtaganden som sträcker sig tillföras genom ett bemyndigande eller en investeringsplan. Anslag behöver då anvisas först de senare budgetår då utgifter uppstår och behovet av medel rent faktiskt föreligger. Då kan det i många fall också vara möjligt att gå över från reservationsanslag till ramanslag. Regeringen anser vidare att det är möjligt att för ytterligare några stora förvaltningsområden övergå från att använda årliga reservationsanslag till att i stället använda ramanslag för verksamhet, som visserligen kan bestå av många åtaganden , men där den samlade volymen är någorlunda . Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter räcker i de flesta fall till för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika år som normalt förekommer. Även om antalet minskas, kommer vissa reservationsanslag dock att finnas kvar. Regeringen avser att göra presentationen av reservationsmedelsbehållningarna på dessa anslag mer aktuell i tiden. Däremot är det inte möjligt att rutinmässigt redovisa hur stor del av den ingående reservationsmedelsbehållningen som utgörs av medel där någon bindande ekonomisk utfästelse ännu inte gjorts. Antalet anslag på statsbudgeten uppgår till omkring 650 stycken. Om antalet minskas ökar förutsättningarna för att olika budgetavvikelser kan jämna ut varandra. Dessutom får regeringen större möjligheter att omfördela medel i syfte att nå optimala resultat inom ett givet anslag. Vidare blir bilden av statsutgifterna mer överskådlig och förutsättningarna för övergripande styrning förbättras. Sedan beslutat att i sin budgetprocess hänföra anslagen till utgiftsområden sker en viktig politisk ändamålsavvägning av olika utgifter på en högre nivå än den nuvarande anslagsnivån. Även detta talar för att antalet anslag kan minskas. Anslagen får dock inte bli så stora och heterogena att det blir omöjligt att på ett tillfredsställande sätt ange anslagets ändamål samt att värdera verksamhetens resultat i förhållande till angivna mål. Med beaktande av de olika intressen som finns avser regeringen att pröva om antalet anslag på statsbudgeten kan minskas. 6.2 Utnyttjande av anslag Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter som begränsar myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedlen. Dessutom får regeringen under vissa förutsättningar besluta att inte använda de medel som anvisats för ett visst ändamål. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 155 f.) Remissinstanserna: Inga synpunkter har i denna del framförts på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: De olika anslagstyperna skiljer sig åt genom de villkor som gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida anvisade medel och att använda outnyttjade medel . Villkoren gäller i förhållandet mellan och regeringen. De kan av regeringen föras vidare till myndigheterna och även gälla i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. I många fall är det dock nödvändigt att regeringen begränsar myndigheternas rätt att använda anslagsmedel. Denna möjlighet bör anges i budgetlagen. Begräns- ningarna är i regel motiverade av regeringens strävan att nå god hushållning med statens medel, god måluppfyllelse eller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och anvisade medel. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten har blivit vanligare. Exempel på detta är att regeringen föreskrivit för myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att reservationer inte får utnyttjas som själva anslagstypen medger, att krediten på ramanslag skall vara lägre än och att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning. Det finns anledning att här också knyta an till den mer principiella diskussionen om huruvida ett av anvisat anslag inte endast skall anses utgöra en befogenhet utan även en skyldighet för regeringen att förbruka anvisade medel för ett visst ändamål. I förslaget till ny regeringsform (prop. 1973:90 s. 223) intogs den ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas.