prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — Med utgångspunkt från dessa övergripande antaganden kan vissa riktlinjer formuleras för svensk del. förmåga, möjligheter och förutsättningar att bidra till internationell fred och säkerhet skall ökas. Utifrån ett vidgat säkerhetspo- litiskt synsätt är det ambition att genom politiska, diplomatiska, civila, humanitära och militära bidrag ytterligare stärka vårt deltagande i internationella fredsfrämjande insatser. En väsentlig del av denna generella ambitionshöjning inom ramen för den svenska säkerhetspolitiken utgörs av en ökad kapacitet för totalförsvaret att medverka i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Efterfrågan på svenska bidrag till fredsfrämjande och humanitära insatser kommer att vara fortsatt hög. Genom deltagande kan bidra till fred och säkerhet. Deltagande med personella och materiella resurser av god kvalitet leder till att vi vinner internationellt anseende och respekt för vår förmåga. De internationella organisationerna har inte tillräckliga resurser för sina många uppgifter. bör därför verka för att stärka FN:s, EU:s, och förmåga såväl generellt som speciellt vad gäller förmågan till snabba och tidiga fredsfrämjande insatser. Detta gagnar också vår egen säkerhet. Det är därför angeläget att förbättra FN:s system för styrkor i beredskap (Stand-by- Forces) innefattande även upprättandet av särskilda snabbt insatsberedda fredsfrämjande multinationella styrkor att ställa till FN:s förfogande. Hög beredskap måste också upprätthållas för katastrofinsatser och humanitära insatser. För att utveckla doktriner och utbildning och för att öka interoperabiliteten på det fredsfrämjande området skall fortsätta att medverka i NATO:s program Partnerskap för Fred (PFF). Detta samarbete är också viktigt i syfte att förstärka demokratisk kontroll av försvarsmakter och respekten för internationell rätt. För att de fredsframtvingande insatserna inte helt skall domineras av stormakterna, är det betydelsefullt att även andra stater med omsorg om multilateralismen som princip och FN:s ledande roll deltar i sådana operationer. Svenskt deltagande i fredsframtvingande insatser med väpnad styrka förutsätter riksdagsbeslut. I kvantitativa termer har , då de fredsbevarande truppinsatserna inleddes, normalt sett bidragit med styrkor motsvarande ca en bataljon. Kortare tider har insatsen legat på högre nivå, men aldrig överstigit två bataljoners styrka. Till normalbilden hör att medverkat med ett begränsat antal militära observatörer i upp till ett tiotal olika FN-missioner. har också ett ökande antal civilpoliser sänts ut. omfattade det svenska deltagandet en förstärkt bataljon samt ett par andra mindre styrkor och enskilda observatörer och civilpoliser som sammanlagt uppgick till ca 1 300 personer. Humanitärt har såväl genom akuta insatser som med mer långsiktigt uppbyggda hjälpinsatser medverkat vid flera flykting- och katastrofsituationer med mycket värdefulla resultat. Detta har i huvudsak skett genom stöd till internationella organisationer och frivilligorganisationer. I växande utsträckning används civil kapacitet inom totalförsvaret, främst och . Ambitionsnivå kan för de fredsfrämjande insatserna emellertid, förutom i kvantitativa mått, också mätas i kvalitativa termer som t.ex. den beredskap som är berett att hålla. Mot denna bakgrund anser regeringen att ambitionsnivån i totalförsvarets utlandsinsatser skall höjas. Särskilt bör förmågan att snabbt kunna igångsätta verkningsfulla insatser utvecklas och civila insatser systematiseras. När såväl de fredsfrämjande som de humanitära insatserna nu utvecklas är det naturligt att förstärka samverkan mellan de berörda civila och militära organisationerna. Samverkan bör bl.a. omfatta förberedelser som planering och utbildning. Ett förslag till utbildning inom totalförsvaret för den fredsfräm- jande och humanitära verksamheten bör tas fram i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. Mot bakgrund av en ökad ambitionsnivå bör också större uppmärksamhet ges åt insatser med militära observatörer. Förebyggande diplomati blir ofta effektivare om konkreta åtgärder t.ex. förebyggande gruppering av observatörer och/eller förband kan ske snabbt. De av regeringen föreslagna ökade ambitionsnivåerna finansieras inom och Försvarsdepartementets huvudtitlar enligt tidigare redovisade principer (se avsnitt 5.1). Försvarsforskningen bör vidare stödja svenskt deltagande i internationella humanitära och fredsfrämjande insatser. Forskningen skall kunna stödja statsmakternas beslut om sådant deltagande med analyser av säkerhetspolitiska förhållanden. Forskningen skall också kunna stödja totalförsvaret med underlag för att kunna utforma och ta fram resurser för att effektivisera sådana insatser. I detta sammanhang bör satsningar ske på forskning för att utveckla materiel för fredsfrämjande insatser, t.ex minröjningsutrustning och förbättrat skydd för deltagande personal samt på insatser av humanitärt slag. 6.1.4 Ökad betydelse av internationella insatser Enligt regeringens syn omfattar säkerhetspolitiken dels en nationell, dels en internationell dimension. Stöd åt internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet skall vid sidan av de traditionella uppgifterna utgöra en av huvuduppgifterna för totalförsvaret. Totalförsvarets internationella insatser utgör en viktig del av samlade säkerhetspolitik. Dess internationella dimension omfattar hela spektrat av insatser från politisk förvarning till återuppbyggnads- och utvecklingsinsatser. Vid genomförandet av den ovannämnda ambitionshöjningen skall hänsyn tas till alla dessa typer av insatser och deras inbördes beroende. Ställningstagande till omfattningen av de internationella insatser som faktiskt skall genomföras förutsätts ske efterhand mot bakgrund av de behov som kan uppkomma och vilkas enskildheter inte går att förutse. Inom de ramar som regeringen här föreslår för totalförsvaret bör dock utbildning och andra förberedelser av generell karaktär för att kunna delta i internationella insatser tillmätas relativt större vikt . 6.2 Försvarsmaktens internationella styrka Försvarsmakten bör organisera en internationell styrka för fredsfrämjande insatser under mandat av FN eller . Vissa delar därav skall hålla särskilt hög insatsberedskap för att t.ex. kunna ingå i multinationella snabbinsatsstyrkor. Styrkan skall utöver skytteförband även innehålla vissa specialenheter t.ex. för ledning, fältarbeten, sjukvård och transporter. Såväl personal som resurser i övrigt bör kunna tillhandahållas från samtliga försvarsgrenar. Specialenheterna bör också kunna medverka i civila insatser. Styrkans sammansättning skall väl återspegla den internationella efterfrågan. I detta sammanhang bör även beaktas den ökande betydelsen av särskilt utbildade militära observatörer, civilpoliser m.fl. Försvarsmaktens internationella styrka bör bestå av en chef med stab, personal och förband i beredskap eller under utbildning för tjänst i styrkan samt förband och personal insatta i pågående operationer. Försvarets internationella centrum () bör ingå i styrkan. I normalfallet bör 800-1 400 personer ur den internationella styrkan kunna tjänstgöra utomlands . Större variation i insatsvolymen bör eftersträvas för att kunna möta nya behov m.m. Med god förberedelsetid och bör insatsvolymen kunna gå utöver ovan angivna nivå. En ökad flexibilitet i insatsvolymen och tidsgränser för insatser är betydelsefulla åtgärder för att tvinga konfliktparterna att själva ta ökat ansvar för konfliktlösningen och för att kunna hushålla med de begränsade resurserna för den fredsfrämjande verksamheten. En extra hög insatsberedskap bör därutöver upprätthållas för ett eller två kompanier i denna svenska internationella styrka. För att ge insatser av detta slag tillräcklig effekt bör dock särskild förhandssamordning med andra länder eftersträvas. Det beprövade nordiska samarbetet bör därvid utgöra grund. De enheter som upprätthåller extra hög beredskap bör kunna insättas senast inom 15- efter regeringens beslut om svensk medverkan. Rekognosceringsstyrka ur dessa enheter bör kunna sändas till operationsområden inom . Personalen i dessa enheter bör omfattas av särskilda beredskapskontrakt. Övriga enheter skall åläggas den insatsberedskap som kan uppnås med förberedelser motsvarande de som vidtas vid prioriterade krigsförband samt därutöver förberedelser för att underlätta snabb rekrytering av personalen. Personalen skall rekryteras på frivillig väg med ekonomiska incitament att fullfölja sina åtaganden. Meritvärdet av utlandserfarenhet skall i större utsträckning än beaktas vid urval och befordran av anställd personal. Om svårigheter uppstår för att fullfölja sina internationella åtaganden, kan det behöva övervägas att vid nyrekrytering av fast anställd personal till Försvarsmakten ange att anställningen kan komma att omfatta även tjänst i fredsfrämjande verksamhet i utlandet. Den internationella styrkan bör således vara anpassad för deltagande i såväl traditionella fredsbevarande operationer som utvidgade multifunktionella insatser. För pågående insatser bör utbildning och bemanning ske i nuvarande former med långsiktigt, växlande bemanningsansvar mellan brigaderna. Den breda förankring och rekryteringsbas detta ger för de internationella insatserna är av stort värde. Utbildningen skall förbättras med syftet att utveckla samverkan mellan civila och militära enheter inom ramen för multifunktionella insatser. Den materiella standarden skall svara mot de behov som insatsen kräver. Skyddet av förband och den enskilde är viktigt vid fredsfrämjande operationer. Hög skyddsnivå, tillgång till modern materiel, effektiv sjukvård och säkra ledningsfunktioner är betydelsefulla grundvillkor. starka sidor som truppbidragare - kvalitativt och kvantitativt -måste beaktas noga vid urvalet av uppgifter. Omvänt bör erfarenheter från den internationella verksamheten tas tillvara i det nationella försvaret. Svensk förmåga att medverka i specialuppgifter till stöd för olika typer av fredsfrämjande insatser bör förbättras. Möjligheten att använda specialenheterna i civila, humanitära insatser bör också säkerställas. I vissa fall kan det också bli nödvändigt, att den fredsbevarande truppen medverkar i humanitära hjälpinsatser för att säkerställa livsnödvändiga funktioner åt civilbefolkningen. bör eftersträva att tillmötesgå den efterfrågan som finns på olika typer av specialenheter. Erfarenheterna visar dock tydligt på betydande rekryteringssvårigheter vad gäller vissa kategorier av specialister. Möjligheten att förbättra tillgången på specialister genom utbildningsinsatser och förmånsförbättringar bör övervägas, om rekryteringssvårigheter uppstår. Sammantaget bör det således vara möjligt för att bidra med vissa specialenheter även om insatserna i vissa fall måste vara strängt tidsbegränsade. Försvarsmakten bör mot denna bakgrund närmare pröva formerna för att inkludera stabsförband och ledningskader, ingenjörenheter, fältsjukhus samt transportenheter i den internationella styrkan samt vidta åtgärder för att förbättra rekryteringsunderlaget. Avslutningsvis bör den internationella styrkan också innehålla pooler av utbildade och snabbt gripbara militära observatörer, monitorer (övervakare) och stabsofficerare. 6.3 Civila internationella styrkor Regeringen har vid sina säkerhetspolitiska överväganden anfört att ett vidgat säkerhetspolitiskt begrepp bör omfatta också internationella humanitära insatser och att det är ett svenskt intresse att på detta sätt kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld. Den internationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och organisation är föremål för omfattande diskussioner och förändringar. Olika FN-organ har efter det att generalförsamlingen antog resolution 46/1991 om stärkande av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd vidtagit en rad åtgärder för att snabbare och effektivare kunna samordna de internationella hjälpinsatserna. EU har genom tillskapandet av en egen hjälporganisation, ECHO, gett uttryck för medlemsländernas vilja att utveckla ett samarbete på detta område. Erfarenheterna av de internationella hjälpinsatser, som genomförts av och , Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära hjälpinsatser, som komplement till insatser genom internationella organisationer eller svenska enskilda organisationer är goda. Det är troligt att efterfrågan på svenska insatser från de berörda FN-organen kommer att öka. En särskild utredare, ambassadör , har sett över hur samlade resurser för internationell katastrof- och flyktinghjälp skall kunna utvecklas för att möta framtida behov. Utredaren har överlämnat sitt betänkande (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp. De svenska humanitära insatserna inom totalförsvarets ram bör nu utvecklas vidare bl.a. genom ökad samverkan med fredsfrämjande verksamheter. Betydande medel avsätts på katastrofanslag för humanitär hjälp under huvudtitel. har dock endast en liten del av detta anslag utnyttjats för att finansiera insatser med svensk personal och materiel. Utredaren föreslår att en större andel än av katastrofanslaget bör användas för direktfinansiering av svenska insatser. Regeringen delar bedömningen att svenska insatser bör användas i de fall då de är kostnadseffektiva och svarar mot behov och efterfrågan. Sådana insatser kan även finansieras över andra anslagsposter inom Utrikes- departementets huvudtiteln. Totalförsvarets verksamhet inom detta område bör enligt regeringens mening inriktas på främst räddnings- och miljöskyddsinsatser samt insatser vid omfattande och komplexa katastrofer. Erfarenheterna visar emellertid att det vanligtvis inte är ändamålsenligt att skicka räddningsresurser till områden långt borta från i samband med naturkatastrofer. Inriktningen vid naturkatastrofer bör därför ta hänsyn till dessa erfarenheter. Denna geografiska prioritering är emellertid mindre relevant vid komplexa katastrofer. Inom ramen för konventionen om skydd av miljö (Helsingforskonventionen) finns ett nära samarbete mellan på miljöområdet. Ett liknande samarbete har utvecklats mellan de nordiska länderna i den s.k. Köpenhamnsöverenskommelsen om åtgärder mot oljeförorening av havet. På motsvarande sätt har också de nordiska länderna och inom utvecklat ett samarbete främst på miljöområdet i regionen kring . Det är angeläget att kontakterna med våra grannländer utvecklas också ifråga om internationella humanitära insatser. Härvid bör formerna för det nuvarande samarbetet på miljöområdet till stora delar kunna användas som förebild. En uppgift som bedöms få stor betydelse är lokalisering och oskadliggörandet av landminor. Antipersonella minor är i många länder ett akut utvecklingshinder. Kvarliggande antipersonella minor medför personligt lidande samt ett oerhört hinder för jordbruk och transporter. bör utveckla sin förmåga att på olika sätt hjälpa till med insatser av olika slag. Inte minst kan därvid utveckling av metoder och teknik för att hitta och röja minor spela en stor roll. Vidare bör stöd i form av utbildning av instruktörer och minröjningsledare från drabbade länder utvecklas. De genomförda humanitära insatserna har byggt på användning av personal och utrustning som funnits i beredskap för räddningstjänst i fred och vid höjd beredskap men även Försvarsmakten och andra organisationer har ställt resurser till förfogande. Vid sidan om detta bör nu också särskilda civila insatsstyrkor för internationella humanitära insatser organiseras. Totalförsvarspliktiga som utbildas inom det civila försvaret, med dess vidgade uppgifter i krig och för att förebygga och hantera stora påfrestningar och risker i fred, bör ha möjlighet att anmäla sitt intresse att ingå i styrkorna. Utbildningen av de totalförsvarspliktiga bör anpassas så att den också blir en förberedelse för medverkan i internationella insatser och underlättar rekrytering till sådan. I det fortsatta arbetet inför försvarsbeslutets etapp två bör det närmare prövas hur insatser med civila styrkor i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kan systematiseras, organiseras och förberedas så att det civila försvarets kompetenser tas tillvara och utnyttjas också för internationella uppgifter och så att insatser kan göras snabbt och effektivt utifrån de behov som faktiskt föreligger. Utgångspunkter bör därvid bl.a. vara vad regeringen här anfört samt vad som föreslagits i det nämnda betänkandet. Det är tydligt att utbildningsfrågorna i samband med fredsfrämjande och humanitära insatser i hög grad har kommit i centrum för den internationella uppmärksamheten. Det beror inte minst på såväl breddningen av bidragarkretsen och uppgiftsspektrum som av behovet av samverkan militärt och civilt. Med utgångspunkt från den betydande kompetens som , i vissa avseenden också tillsammans med de nordiska länderna, har utvecklat genom lång erfarenhet, anser regeringen att det finns goda förutsättningar och skäl för att vidareutveckla utbildningsinsatserna. Det gäller inte minst förmågan att möta en ökande efterfrågan från andra bidragarländer. bör alltså, bl.a. inom ramen för deltagandet i PFF-samarbetet, bygga vidare på det samarbete med andra länder som redan utvecklats t.ex. när det gäller stabsofficersutbildning för ledningsuppgifter i fredsbevarande insatser och motsvarande för civila ledarinsatser i humanitära insatser. Att sprida våra kunskaper internationellt ligger i linje med den betydelse som tillmäts utbildningsfrågorna i olika multilaterala organisationer. Ett utökat internationellt utbildningssamarbete bidrar dessutom till att vidareutveckla vår egen kompetens. Som en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen i efter det slut, har den svenska försvarssektorns internationella kontakter ökat kraftigt . Detta gäller inte bara det militära och det civila försvaret utan också myndigheterna i övrigt inom Försvarsdepartementets område. Förändringen märks tydligast inom det fredsfrämjande området, men de multilaterala och bilaterala kontakterna i övrigt har också ökat i omfattning. Av betydelse i sammanhanget är naturligtvis att det begränsningar av samarbetsmöjligheterna inte längre har någon aktualitet och att behovet av samarbete har ökat. Kännetecknande för den nya situationen är att många av de internationella initiativen och aktiviteterna ännu befinner sig i ett inledningsskede. I en del fall sker förändringarna snabbt och det är därför svårt att förutse den fortsatta utvecklingen. Aktörerna är många och i flera fall är det internationella organ som utövar ledningen och styrningen. Det innebär att den internationella verksamheten inte alltid kan planeras eller styras på samma sätt som den nationella verksamheten. Detta gäller inte minst kris- och konflikthanteringen inom ramen för FN och . Omfattande internationella kontakter inom försvarssektorn har främst förekommit inom området för fredsbevarande och humanitära insatser, försvarsmaterielområdet och räddningstjänstområdet. Vid en jämförelse med länder som ingår i allianser framstår dock erfarenheter av internationella kontakter och internationell samverkan som begränsade. Utbildningsaktiviteter har förekommit i liten utsträckning. Detta innebär att en stor del av den svenska personal som deltar i en intensiv internationell verksamhet i regel saknar eller har begränsade erfarenheter av kontakter och samverkan på ett internationellt plan. Internationellt samarbete och internationella kontakter rörande totalförsvarsfrågor är ytterst ett led i vår egen säkerhetspolitik. säkerhetspolitiska situation påverkas genom vårt internationella agerande. De internationella aktiviteterna måste, liksom annan utrikesverksamhet, styras av säkerhets- och utrikespolitiska mål och intressen. Den betydelse som internationell verksamhet har för vår utrikes- och säkerhetspolitik gör att har en positiv grundsyn till internationellt samarbete och internationella kontakter. Utrymmet för deltagande i sådana sammanhang är också mycket stort. innebär de utrikes- och säkerhetspolitiska aspekterna att det sätts gränser för vårt handlande. Det är inte alltid uppenbart vilka aktiviteter som ligger inom ramen för vår alliansfria politik. Myndigheternas agerande och beslut måste i många fall föregås av en politisk bedömning. I detta sammanhang är det väsentligt att svenskt agerande präglas av konsekvens och tydlighet. I har vi en förvaltningsstruktur med departement och ett flertal verkställande myndigheter. Myndigheterna lyder under regeringen men är tillförsäkrade en uttrycklig självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det svenska systemet skiljer sig från förvaltningsorganisationen i flera andra länder i . Den internationella verksamhetens ökande omfattning och resursfördelningen mellan departement och myndigheter innebär att en stor del av denna verksamhet måste skötas på myndighetsnivå. Det är dock regeringen som anger de mål och ramar som skall gälla för verksamheten och återrapporteringen från myndigheterna. 6.5.2 Behovet av en långsiktig planering m.m. En utveckling av statsmakternas riktlinjer i form av nationell vägledning för olika delområden skulle underlätta myndigheternas överväganden i samband med internationellt samarbete och internationella kontakter. En sådan långsiktig inriktning skulle kunna vara lämplig för områdena försvarsmateriel och försvarsforskning men också i fråga om fredsfrämjande och humanitära insatser samt förtroendeskapande samarbete. I regeringens styrande funktion ingår att leda myndigheternas verksamhet. När representanter för myndigheter företräder i arbetsgrupper eller i andra organ, sker det i princip som representant för regeringen. Regeringen kan dock även ge särskilt bemyndigande till vissa myndigheter att företräda . Ofta är det nödvändigt att myndigheten från regeringen får tydlig vägledning för sitt handlande. Denna vägledning bör i regel grundas på beslut av regeringen. Det krävs emellertid också ett nära samspel mellan departement och myndigheter för att på en mer vardaglig nivå kunna anpassa handlandet efter förändringar i händelseutvecklingen. Ofta ställer det internationella samarbetet krav på snabba ställningstaganden. Ett gemensamt agerande från departement och myndigheter kan också vara nödvändigt. är det svårt att få en samlad överblick över alla internationella kontakter och internationellt samarbete inom försvarssektorn. Ett mycket stort antal besök på olika nivåer genomförs. Det finns således ett behov av att i större utsträckning få systematiska och regelbundna redovisningar och dialoger rörande den internationella verksamheten. De samråds- och koordineringsgrupper som verkar kan därvid tjäna som exempel på hur vi skulle kunna uppnå en ökad samordning till gagn för verksamheten i stort. Inriktningen av besöksverksamheten, rapporteringsrutiner och övriga uppföljningsrutiner bör ses över. Det internationella samarbetet sker till stor del multilateralt. En koordinering krävs för att det svenska agerandet i de olika organisationerna skall uppfattas som entydigt. Även här krävs långsiktig inriktning, regelbundna dialoger och samråd. Den mängd aktiviteter som genomförs i de multilaterala organisationerna kräver en avvägning och prioritering i fråga om utnyttjandet av tillgängliga resurser. Det kan gälla såväl vår representation i organisationerna som vårt deltagande i övningsverksamhet men även i fredsfrämjande insatser och humanitär verksamhet. En långsiktig inriktning måste ligga till grund för dessa avvägningar och prioriteringar. Samarbetet och kontakterna internationellt sker med ett stort antal länder. En prioritering bör ske på regeringsnivå och ha som utgångspunkt olika intressen av och motiv för samarbetet. Prioriteringen bör kunna gälla , vilket underlättar myndigheternas möjligheter till långsiktig inriktning av verksamheten.