prop · GJ0330 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:30 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnas en redogörelse för förberedelsearbetet inför samt för vissa principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kan komma att behandla. 1 Ärendet.................................................... 3 2 Förberedelsearbetet inför regeringskonferensen ........ 4 2.1 Inledning........................................... 4 2.2 Den parlamentariska kommittén....................... 4 2.3 Reflektionsgruppen.................................. 7 3 Övergripande svenska målsättningar......................... 7 4 Demokrati, öppenhet och insyn.............................. 10 5 Jämställdhet............................................... 12 7 Tillväxt, sysselsättning, inre marknaden, miljöfrågor m.m.. 13 7.1 Sysselsättning...................................... 13 7.2 Den ekonomiska och monetära unionen................. 14 7.3 Inre marknaden...................................... 14 7.4 Konsumenternas intressen............................ 15 7.5 Miljöfrågor......................................... 15 7.6 Arbetstagarnas rättigheter.......................... 16 7.7 Ungdomsfrågor....................................... 17 7.8 Handikappfrågor..................................... 17 8 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ............ 18 8.1 Beslutsordningen ................................... 18 8.2 Förberedelser, genomförande och uppföljning av beslut 19 8.3 Försvarsfrågan och fredsbevarande insatser.......... 19 9 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor................... 21 9.1 Inledning........................................... 21 9.2 Beslutsnivåerna..................................... 22 9.3 Överföring av områden från tredje till första pelaren 22 10 Institutionella frågor..................................... 22 10.1 Rådet............................................... 23 10.2 Kommissionen........................................ 23 10.3 Domstolen........................................... 24 10.4 ................................... 24 10.5 Revisionsrätten..................................... 25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27 1 Ärendet är medlem i Europeiska unionen (EU) sedan den 1 januari 1995.Samarbetet inom EU grundar sig främst på fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (), fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) och fördraget om Europeiska unionen (). De tre förstnämnda fördragen utgör den s.k. första pelaren i vilken medlemsstaterna har överlåtit vissa beslutsbefogenheter till gemenskaperna. Genom har samarbetet utvidgats till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) och till det rättsliga och inrikespolitiska området (tredje pelaren). Fördragsändringar kräver enighet mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar. Ändringarna måste godkännas av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Fördragsändringar kan ske genom att en medlemsstat eller kommissionen föreslår ändringar till rådet. Rådet kan därefter inleda ett ändringsförfarande genom att kalla samman en regeringskonferens. Enligt (artikel N.2) skall en regeringskonferens sammankallas för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som skall revideras i enlighet med de mål som anges i fördragets inledning. Vid Europeiska rådets möte i beslutade stats- och regeringscheferna att upprätta en grupp bestående av personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar (reflektionsgrupp) med uppgift att förbereda regeringskonferensen. Gruppens rapport skall föreligga till Europeiska rådets möte i . I ett anförande i redovisade statsrådet regeringens arbete i vad avser den information till och det samråd med som skall äga rum inför och under regeringskonferensens genomförande (prot. 1994/95:113). har i sitt betänkande 1994/95:KU43 EU:s institutioner m.m. uttalat att regeringen i en skrivelse till bör redovisa uppläggningen av förberedelsearbetet inför regeringskonferensen samt vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. beslutade att ge regeringen tillkänna vad utskottet anfört (rskr. 1994/95:387). I denna skrivelse lämnar regeringen den redovisning som har begärt. 2 Förberedelsearbetet inför regeringskonferensen1996 Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att fullt ut deltar i besluten om EU-samarbetets inriktning och i beslut som är av stor betydelse för framtid. regeringskonferens är i dessa avseenden en viktig händelse. De svenska förberedelserna inför regeringskonferensen har pågått . I ett första skede har de frågor som väntas komma upp vid konferensen identifierats och de svenska intressena i dessa frågor analyserats. Detta arbete har löpande redovisats i samt vid föredragningar i utrikes- och konstitutionsutskotten. Vid EU-nämndens sammanträde ägde samråd rum om svenska intressen vid konferensen. Regeringen har vidare i en skrift - Svenska principiella intressen inför - redovisat sina utgångspunkter inför konferensen. Arbetet i reflektionsgruppen har pågått . Svensk företrädare i gruppen är statssekreteraren i . har fortlöpande informerats om arbetet i gruppen. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag dels att genomföra kvalificerade utredningar kring de frågor som väntas komma upp i regeringskonferensen, dels att anordna aktiviteter avsedda att stimulera den offentliga debatten kring dessa frågor (dir. 1995:15). Som ett led i förberedelserna för konferensen har EU:s institutioner och organ lämnat särskilda yttranden med synpunkter på hur och unionen har fungerat. Enligt planerna skall konferensen inledas under första hälften av . Hos flertalet medlemsländer förefaller siktet vara inställt på att konferensen skall vara avslutad . Inför och under de förhandlingar som förestår avser regeringen fortlöpande samråda med . 2.2 Den parlamentariska kommittén Den tillsatta kommittén har antagit namnet (UD 1995:02). Ordförande är (). Övriga ledamöter är (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om viktigare frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar. De utredningsinsatser som kommittén har enats kring rör ett brett fält av EU:s framtidsfrågor och engagerar experter från universitet, forskningsinstitut och statsförvaltning. De frågor som framför allt analyseras är: - Offentlighet och öppenhet. - Konsekvenser och genomförande av en utvidgning med fleramedlemsländer (anpassningsbehov, relationen mellan små och storastater, andra maktrelationer). - Subsidiaritet (bl.a. tillämpning och konsekvenser av principen). - Den demokratiska kontrollen (folkligaförankring, relationen mellan och de nationellaparlamenten,maktbalansen mellan institutionerna,effektiviteten i beslutsfattandet). - Instrument för legitimitet (folkomröstningar, möjligheter att sägaupp fördragen). - Medborgarskap och mänskliga rättigheter. - Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. - Rättsliga och inrikes frågor (bl.a. polissamarbete, asyl- och invandringspolitik). - Ekonomisk och monetär union. Expertrapporterna kommer att publiceras i . Kommittén har inte till uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Kommittén kan enligt sina direktiv, där den finner lämpligt, göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vid beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingarna.Kommittén arrangerar hearingar eller seminarier om olika teman som rör regeringskonferensen. Fr.o.m. november månad anordnas även regionala debatter på ett tiotal orter i landet. Offentliga möten är ett återkommande inslag i verksamheten. Temat vid kommitténs första hearing var de konstitutionella spelreglerna inom EU. Medverkande var samhällsdebattörer, organisations- och myndighetsföreträdare, politiker och forskare vilka redovisade sin syn på EU:s vägval, svenska intressen och regeringskonferens. avslutades ett seminarium som behandlade andra länders erfarenhet av EU - Vägen till . arrangerades en hearing om Europeiska unionens framtida utvidgning. hölls ett seminarium med - Makt, öppenhet och kontroll . Där medverkade svenskar verksamma i EU - medarbetare inom kommissionen och vid representation i , journalister med erfarenhet av EU, ledamöter i samt svenska ledamöter från EG:s förstainstansrätt och från revisionsrätten. ägde ett seminarium rum på temat Medborgaren i det utvidgade EU - frihet och säkerhet? Seminariet behandlade rättsliga och inrikes frågor. och 1996 planeras ytterligare ett antal hearingar/seminarier. Teman för dessa är: gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, olika sakfrågor under första pelaren (jämställdhet, konsumentfrågor, sysselsättning, miljöfrågor m.m.), institutionella och konstitutionella frågor och den offentliga debatten utomlands. Förutom dessa utåtriktade aktiviteter pågår en publiceringsverksamhet. Tre sorters skrifter har getts ut, nämligen: - sammanfattningar av synpunkter och debatt i övriga medlemsländer; - dokumentation av hearingar/seminarier; - skrifter som behandlar regeringskonferensens huvudfrågor. Särskilda medel - ca - har ställts till kommitténs förfogande för att stimulera den offentliga debatten och ge stöd till kunskaps- och åsiktsbildningen kring frågor om och EU:s långsiktiga utveckling. Detta har bedömts som angeläget emedan är ny medlem i EU och Europafrågorna bör få sin naturliga plats i den svenska samhällsdebatten. och övriga medlemsländer i EU står vid regeringskonferensen inför stora och för EU:s framtid viktiga frågor. Kommittén har beslutat om vissa riktlinjer och målsättningar för användningen och fördelningen av medlen. Tre program har utarbetats. Det första gäller folkbildning. Det andra handlar om åsiktsbildning bland gymnasieungdom. Det tredje avser debatt kring de svenska ståndpunkterna. Målet i det första programmet är att av befolkningen före regeringskonferensen skall ha kommit i kontakt med debatten om framtid och känna till regeringskonferensen. Målet med det andra programmet är att nå gymnasieungdomar för att öka kunskaper och fördjupa åsiktsbildningen om EU:s framtidsfrågor. I det tredje programmet är målet att stimulera en debatt kring dessa frågor i samband med att regering och riksdag lägger fast vilka frågor som önskar driva vid regeringskonferensen. Ca 300 organisationer, skolor, bibliotek m.fl. har ansökt hos kommittén om bidrag för olika verksamheter. Kommittén kommer att fatta beslut om fördelningen av de statliga medlen. beslöt under sitt möte på att tillsätta en reflektionsgrupp för att förbereda regeringskonferensen. Ledamöterna i reflektionsgruppen är personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar. I gruppen ingår också en representant för ordföranden i kommissionen samt två representanter för parlamentet. Ordförande i gruppen är statssekreterare för europeiska frågor. Ledamöterna från , , , , och är samtliga europaministrar eller statssekreterare för Europafrågor. , och företräds av diplomater. Övriga länder har sänt representanter som är mer fristående från sina regeringar. Enligt mandatet från skall reflektionsgruppen gå igenom och utarbeta idéer i anslutning till de bestämmelser i fördraget om en europeisk union som skall revideras. Gruppen skall också redovisa andra möjliga förbättringar med utgångspunkt från hur fördraget fungerar. Med hänsyn till den kommande utvidgningen skall den dessutom granska och föreslå alternativa lösningar på institutionella frågor, som behandlas i slutsatserna från Europeiska rådets möte i och Ioannina-kompromissen från utrikesministermötet i (röstviktning i rådet, antalet röster som krävs för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar i kommissionen samt reformer som kan anses vara nödvändiga för att underlätta institutionernas arbete och säkra att de fungerar väl vid en utvidgning). Reflektionsgruppen fick ett tilläggsmandat vid i . Enligt detta skall gruppen också inrikta sig på frågor av direkt intresse och betydelse för medborgarna i unionen. Det gäller särskilt sysselsättning, miljö, inre och yttre säkerhet samt subsidiaritetsfrågorna. Reflektionsgruppens första möte ägde rum i Taormina på . Under de efterföljande mötena har en genomgång skett av frågor relaterade till institutionerna, medborgarna och unionen, rättsliga och inrikes frågor, utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken samt vissa andra samarbetsområden. Med ledning av denna genomgång har ordföranden på eget ansvar lagt fram en interimsrapport som därefter har behandlats kapitel för kapitel i en ny omgång möten inom reflektionsgruppen. Arbetet i reflektionsgruppen är nu inne i en slutfas. Slutrapporten skall vara färdig till Europeiska rådets möte i . 3 Övergripande svenska målsättningar Medlemskapet i EU ger ökade möjligheter att verka för ett präglat av demokrati, solidaritet och öppenhet. En fortsatt sammanflätning av de europeiska staternas ekonomier och en ökad förståelse kulturer emellan skall göra krig och konflikter otänkbara i vår del av världen. Regeringen avser bedriva en aktiv och framåtsyftande EU-politik som bidrar till att lösa gemensamma problem och till att forma framtid. Uppgiften regeringskonferens är att se över de grundläggande fördragen i ljuset av unionens mål. äger rum i en situation då unionen står inför stora utmaningar, internt och externt. En central utmaning för regeringskonferensen är att inrikta EU-samarbetet mer på människors behov och problem i vardagen. För många ter sig EU och dess arbete avlägset och abstrakt. Endast om samarbetet avsätter konkreta resultat som bidrar till människors trygghet och välstånd kan EU få den förankring hos medborgarna som brister. Då måste EU bl.a. göra mer för att öka sysselsättningen och förbättra miljön, sträva efter att förbättra konkurrens och frihandel, stärka den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, främja jämställdhet mellan kvinnor och män, bekämpa internationell brottslighet och stärka konsumenternas och löntagarnas ställning på den gemensamma marknaden. Den nuvarande, mycket höga arbetslösheten driver fram den hopplöshet och de antidemokratiska tendenser som har fått växtkraft i dagens . Att 18 miljoner människor står utanför den ordinarie arbetsmarknaden är oacceptabelt och ett enormt slöseri med mänskliga resurser. Arbetslösheten är ett hot mot ekonomisk och social stabilitet och ytterst mot vårt demokratiska styrelseskick. EU-länderna måste höja ambitionen när det gäller att direkt bekämpa arbetslösheten och denna höjda ambition bör återspeglas i fördraget. har i förberedelserna för den kommande regeringskonferensen lagt fram förslag med denna inriktning. Regeringen vill se tydligare mål för och en starkare institutionell förankring av sysselsättningspolitiken. EU:s ambitioner måste vara lika höga för sysselsättningen som för den finansiella stabiliteten. En stark ekonomi förutsätter att människors vilja till arbete tas tillvara. EU bör bli en union för sysselsättning. Medborgarna runt om i kräver en bättre miljö och ett gränsöverskridande samarbete är ett oundgängligt medel för att uppnå detta mål. Skall miljösamarbetet bli effektivt bör fler beslut kunna fattas med majoritet och miljöhänsyn bör slå igenom på samtliga politikområden. Ett utan gränser skapar frihet och välstånd men kan också innebära hot mot människors säkerhet. Även den internationella brottsligheten skapar sin gemensamma marknad. Skall den framgångsrikt bekämpas måste EU:s rättsliga och polisiära samarbete göras mer effektivt. Andra hot mot säkerhet och stabilitet i utgörs av etniska och religiösa motsättningar, främlingsfientlighet och massiva flyktingströmmar. Det är problem som måste hanteras av de europeiska länderna i samverkan. Kriget i har drabbat befolkningen hårt. Det har djupt berört människorna runt om i och rest krav på att EU står bättre rustat för att förebygga och hantera konflikter i sitt närområde. Regeringen vill verka för en effektivisering av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och att EU utvecklar sin förmåga när det gäller konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser. måste också lägga grunden för en utvidgning av EU med länderna i inklusive de baltiska staterna samt och . En utvidgning av EU skulle stärka freden, välståndet och samhörigheten för alla folk. EU:s institutioner måste därför anpassas till att fungera i en väsentligt större medlemskrets. Principbeslut fattades vid i om att de länder i som så önskar skall bli medlemmar i . Därefter har viktiga steg tagits för att bereda vägen för unionens utvidgning men mycket återstår att göra både inom EU och i kandidatländerna. bör ges en viktig roll när det gäller att skapa förutsättningar för unionens kommande utvidgning. Konferensen får därmed särskild betydelse för EU:s och framtid. Regeringens utgångspunkt är att EU också i fortsättningen kommer att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål. De små staterna i unionen är relativt starkare i EU:s första pelare än i traditionella mellanstatliga relationer. En väl avvägd tillämpning av subsidiaritets- eller närhetsprincipen leder till ett effektivare unionssamarbete genom att beslut fattas på den nivå där de hör hemma. Vissa problem behöver hanteras på det europeiska planet medan andra bäst behandlas på nationell, regional eller lokal nivå. Regeringen anser att det noggrant bör prövas vilka frågor som med fördel kan föras till gemensam eller nationell nivå. Försök att i subsidiaritetens namn till det nationella planet återföra frågor som bäst hanteras på gemenskapsplanet, t.ex. miljösamarbetet, bör dock avvisas. Att ytterligare fördragsfästa subsidiaritetsprincipen synes inte vara motiverat. ser öppenhet som ett instrument för att stärka det medborgerliga inflytandet. Ett öppnare, enklare och effektivare EU är också en förutsättning för ökat folkligt stöd och demokratisk legitimitet. EU:s gemensamma handelspolitik bör präglas av en strävan mot ökad frihandel i enlighet med traditionella engagemang för öppna handelsvillkor för både i- och . Därmed stimuleras konkurrensen på den europeiska marknaden och konsumenternas intressen gynnas. har ett starkt intresse av att det gemensamma regelverket beträffande den ekonomiska integrationen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt. Det är viktigt att EU-samarbetet säkrar rättvisa konkurrensvillkor för företagen, en sträng disciplin vad gäller statsstöd, fortsatt strävan efter frihandel och en väl fungerande inre marknad. Den framtida utvidgningen kan komma att leda till krav på en integration vars innehåll varierar efter de enskilda medlemsländernas kapacitet och vilja. På några områden har det godtagits att länder kan närma sig ett gemensamt slutmål med olika hastigheter men inom ett gemensamt institutionellt ramverk. Denna lösning har valts ifråga om den ekonomiska och monetära unionen. Även på andra områden har särskilda lösningar överenskommits för enskilda medlemsländer. Sådana lösningar bör heller inte uteslutas för framtiden, eftersom de bidrar till en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet framåt. Icke desto mindre är det för svensk del ett intresse att den fortsatta integrationen - även i ett utvidgningsperspektiv - i största möjliga utsträckning bygger på ett sammanhållet samarbete inom ett enhetligt institutionellt ramverk. Ett europeiskt samarbete i vilket medlemsstaterna mer allmänt kan välja bort vissa samarbetsområden ligger inte i vårt intresse eftersom fördelarna med den inre marknaden då skulle urholkas. De mindre medlemsländernas ställning i samarbetet måste värnas. Detta gäller i synnerhet i rådet som i sig är ett uttryck för samarbete mellan suveräna och jämbördiga stater. Förslag som underminerar balansen mellan större och mindre medlemsländer bör avvisas. De frågor som kommer att behandlas vid konferensen är inte nya. Flertalet av dem är föremål för uppmärksamhet i det löpande samarbetet och kommer att söka uppnå sina målsättningar i EU såväl i det löpande samarbetet som vid regeringskonferensen. Konferensen är en förhandling mellan EU:s medlemsländer om ändringar i fördragen. Fördragsändringar kräver enighet medlemsländerna emellan. Det gör att kompromisser blir nödvändiga. bör konstruktivt verka för sådana och kommer att verka för sina mål med unionssamarbetet även efter konferensens slut. EU står inför flera viktiga beslut som inte direkt kommer att diskuteras vid regeringskonferensen men som ändå är centrala för EU- samarbetets fortsatta utveckling. Hit hör framför allt övergången till den ekonomiska och monetära unionens tredje fas, beslut om EU:s budget för samt reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och regionalpolitiken. 4 Demokrati, öppenhet och insyn Att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn är ett starkt svenskt intresse inför regeringskonferensen. Regeringen anser att EU måste bli öppnare. En offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla även för institutionerna inom EU. När sammanträder som lagstiftare bör debatterna i större utsträckning än vara offentliga. Protokoll från möten bör vara tillgängliga för allmänheten. Framsteg inom dessa områden har gjorts och på många håll har en attitydförändring ägt rum, men mer behöver göras. vill uppnå att medborgarnas möjligheter till insyn i EU- institutionernas verksamhet säkerställs på ett varaktigt sätt. Vår egen erfarenhet, som grundar sig på en långvarig tradition av offentlighetslagstiftning, visar att ett sätt att åstadkomma detta är att det i skrivs in grundläggande principer om offentlighet inom EU:s institutioner. Regeringen avser att vid regeringskonferensen verka för att fördragsändringar av denna innebörd genomförs. Härigenom skulle uppnås att offentlighet blev utgångspunkten för all verksamhet i institutionerna. Kommissionen skulle förpliktas att vaka över att principerna efterlevdes. För skulle fördragsförändringarna få betydelse som grundval för tolkningen av bestämmelser om offentlighet och sekretess i det EG-rättsliga systemet. Ett fördragsfästande av principerna skulle också ge en nödvändig markering av den betydelse som EU:s medlemsstater fäster vid insyns- och öppenhetsfrågorna. De principer som på detta sätt bör slås fast i grundfördragen skall gälla den verksamhet som EU:s institutioner bedriver. Däremot skall medlemsstaterna liksom själva bestämma vilka regler om offentlighet som skall gälla på det nationella planet. Det är alltså inte fråga om att i fördragen skriva in gemensamma principer för offentlighetslagstiftningen i de olika medlemsstaterna. är oöverskådligt och svårbegripligt. Fördraget bör göras enklare och lättare att förstå. Regeringen kommer att verka för detta vid regeringskonferensen. Beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är många och utomordentligt komplicerade. Detta är ett demokratiskt problem som också hämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen avser under regeringskonferensen verka för färre och enklare beslutsprocedurer och att beslutsfattandet effektiviseras. Rådets arbetsformer bör reformeras i syfte att förbättra möjligheterna till välgrundade ställningstaganden i huvudstäderna efter samråd med parlamentariska organ. Ett sätt att ytterligare betona den vikt som EU:s medlemsländer fäster vid respekten för mänskliga rättigheter vore att ansluta den europeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I debatten om Medborgarnas glöms ofta de demokratiska strukturer bort som ligger utanför den politiska sfären.