prop · GJ0350 · 1996-01-01 00:00:00 — Det vanliga är att dessa organisationer på ett eller annat sätt har kopplingar till centralbanksclearingen och att nettot av clearingverksamheten förs vidare för slutlig avveckling i system. Beträffande sådana underliggande betalningssystem och andra system som bedriver clearingverksamhet rörande stora betalningar föreligger det inte något krav på att avveckling skall ske brutto i realtid. För att förbättra säkerheten av dessa system är arbetet inriktat på vissa väsentliga delmoment, exempelvis nettningsförfaranden, säkerhetssystem och om en betalning i ett sådant system kan återkallas. Nettningsförfarande förekommer vid avveckling av stora betalningar liksom att en särskild organisation på annat väsentligt sätt, t.ex. genom kreditgivning eller ett säkerhetssystem, sörjer för betalningsförpliktelsernas avveckling. Även beträffande betalningar bedrivs således sådan verksamhet som ovan har bedömts beträffande finansiella instrument och valuta vara så riskfylld att den bör kräva tillstånd och stå under tillsyn. Det internationella arbetet tar främst sikte på gränsöverskridande betalningar och de särskilda svårigheter som föreligger vid clearingverksamhet avseende betalningar över gränserna. Som exempel på sådana svårigheter kan nämnas de tekniska och administrativa problem som uppstår när två betalningssystem skall kopplas ihop samt att clearingverksamheten kan beröra två eller flera rättssystem med olikartade innehåll. För att sådan gränsöverskridande clearingverksamhet skall kunna fungera på ett säkert och effektivt sätt krävs det emellertid att de nationella systemen för clearingverksamhet avseende stora betalningar uppfyller högt ställda krav. Om clearingverksamhet rörande betalningar generellt omfattas av tillståndskravet så uppstår dessutom inte några gränsdragningsproblem beträffan- de betalningar avseende finansiella instrument och andra betalningar. En ytterligare fördel är att samma principer kommer att gälla för clearingverksamhet oavsett om den avser finansiella instrument, valuta eller betalningar. Det är inte helt ovanligt att en organisation hanterar clearingverksamheten avseende leveransledet vid en transaktion med finansiella instrument medan en annan eller andra organisationer sköter clearingverksamheten avseende betalningsledet inkl. eventuell valutaclearing. Enligt vår bedömning bör således clearingverksamhet rörande stora betalningar kräva tillstånd. Kravet på tillstånd bör på samma sätt som för finansiella instrument och valuta riktas mot en särskild organisation och inte mot samma eller likartad verksamhet som bedrivs av institut under tillsyn, främst banker. Vi har ovan tagit upp gränsdragningsfrågan mellan clearingverksamhet och likartad eller identisk verksamhet som bedrivs med stöd av värdepappers- rörelselagen eller bankrörelselagen och därvid föreslagit att denna skall undantas från tillståndsplikt enligt lagen om börs- och clearingverksamhet. När det gäller clearingverksamhet avseende främst betalningar inkl. valuta kan andra gränsdragningsproblem uppkomma. aktuell lagstiftning riktar sig som angetts i avsnitt 4.3 mot de direkt deltagande, nämligen clearingorganisationer och clearingmedlemmar. Syftet med lagregleringen är begränsat till sådana områden och aktiviteter som har en påtaglig betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. har i två betänkanden lagt fram förslag rörande bl.a. valutaväxling och betaltjänster (SOU 1994:66 och SOU 1995:69). Förslagens tyngdpunkt ligger på sådana tjänster som används av privatpersoner och av mindre företag. Beredningen pågår av betänkandena. Det kan uppkomma gränsdragningsproblem även gentemot dessa tjänster. aktuell lagstiftningen i lagen om börs- och clearingverksamhet riktar sig mot större professionella aktörer på den finansiella marknaden medan betaltjänstutredningens förslag till övervägande delen rör vad man kan kalla konsumentledet eller allmänheten. En avgränsning bör ske även mot sådan verksamhet. Med hänsyn härtill bör likartad eller identisk verksamhet som huvudsakligen riktar sig till allmänheten undantas från nu aktuell reglering. Tillståndskravet för clearingverksamhet enligt det utvidgade verksamhets- begreppet innebär att VPC kommer att behöva tillstånd som clearingorganisation enligt lagen om börs- och clearingverksamhet för centralens clearingverksamhet. Olika krav ställs på clearingmedlemmar i förhållande till kontoförande institut. Det kan också föreligga behov för ett visst institut att vara kontoförande institut men inte att vara clearingmedlem och vice versa. Detta medför med stor sannolikhet att de båda kategorierna av aktörer hos VPC, kontoförande institut och clearingmedlem, kan komma att skilja sig åt. OM har som enda organisation tillstånd att bedriva clearingverksamhet enligt lagen om börs- och clearingverksamhet. Någon omprövning av OM:s tillstånd med anledning av förändringarna av begreppet clearingverksamhet lär inte behövas. Däremot kan den utvidgade definitionen medföra att OM behöver komplettera sitt tillstånd. Någon tillståndspliktigt clearingverksamhet avseende valuta enligt lagen om börs- och clearingverksamhet finns inte i . Det kan emellertid bli aktuellt för att söka tillstånd såvitt avser centralens nettning av betalningar mellan de deltagande bankerna. För att underlätta en övergång till det utvidgade tillståndskravet för clearingverksamhet bör övergångsbestämmelser föras in. I dessa bör föreskrivas att den som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndspliktig verksamhet får forsätta verksamheten efter det att lagen trätt i kraft till dess ansökan om tillstånd har prövats av . Det utvidgade tillståndskravet kommer givetvis att medföra en hel del förberedelsearbete för och även för de organisationer som behöver ansöka om tillstånd. Föreskrifterna avseende tillståndsgivning för clearingverksamhet måste exempelvis ses över. För de organisationer som avser att ansöka om tillstånd måste en anpassning ske till verksamhetsförutsättningarna i lagen om börs- och clearingverksamhet. För att detta arbete skall kunna genomföras i god ordning, utan onödig tidspress, bör tidsfristen för en ansökan om tillstånd i enlighet med det utvidgade kravet förlängas i förhållande till tidpunkten för ikraftträdandet. För VPC innebär de föreslagna reglerna att centralens huvudsakliga verksamhet i fortsättningen kommer att styras av två regelverk, dels lagstiftningen om clearingverksamhet, dels regelsystemet för aktiekontosystemet. Därtill kommer att VPC enligt förslag i ett följande avsnitt skall överta prövningen av de kontoförande instituten. De institut som har tillstånd som kontoförande institut deltar i både kontohållnings- och clearingverksamheten hos VPC. De lagändringar som föreslås medför att antagningen, kontrollen och övervakningen samt regleringen av ansvarsförhållandena mellan VPC och kontoförande institut/clearingmedlemmar kommer att behöva regleras på ett nytt sätt. Det kan även bli svårt för VPC och de kontoförande instituten/clearingmedlemmarna att och i nödvändig omfattning anpassa organisation, rutiner och säkerhetssystem. Även beträffande de föreslagna förändringarna i aktiekontolagens regelsystem bör därför föras in över- gångsbestämmelser som underlättar övergången till de nya reglerna. 5.2 Krav på clearingorganisationer Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. föreslår att utredningens restriktiva inställning till sidoverksamheter för en clearingorganisation lindras. Även OM anser att förslaget i denna del är för strängt. Bakgrund: I lagen om börs- och clearingverksamhet har uppställts vissa grundläggande krav på clearingverksamhet för att en sådan verksamhet skall kunna betraktas som sund. Med stöd av sundhetskriteriet prövas organisationen av verksamheten, uppbyggnaden av inre kontroll och säkerhet samt organisationens verkställande ledning och större ägares förmåga att driva verksamheten (se prop. 1990/91:142 s.115, 116 och 156 samt prop. 1991/92:113 s. 59). För clearingverksamhet gäller dessutom för att verksamheten skall kunna betraktas som sund följande krav, nämligen säkra tekniska system, fritt tillträde, neutralitet och ett säkerhetskrav (prop. 1991/92:113 s. 59-62). I 8 kap. anges förutsättningarna för tillstånd. Sundhetskravet återfinns i 8 kap. 1 §. I de efterföljande paragraferna föreskrivs vissa villkor för tillstånd att bedriva clearingverksamhet för svenska resp. utländska företag. I 9 kap. regleras clearingorganisationens verksamhet varvid bl.a. föreskrivs att organisationen skall ha ändamålsenliga regler för hur clearingen hos organisationen går till. Vidare uppställs som huvudregel krav på att clearingorganisationen skall se till att det vid clearingen ställs betryggande säkerhet för gjorda åtaganden och att sådan säkerhet vidmakthålls så länge ett åtagande består. Om en clearingorganisation träder in som part i handeln skall organisationen se till att dess riskmässiga ställning i handeln är balanserad. Enligt bedömning motsvarar sundhetskraven väl de grund- läggande anspråk som bör ställas på en clearingverksamhet. Enligt utredningen bör dessa krav gälla generellt och således inte endast för den mera speciella clearingverksamhet som är lagreglerad. Enligt utredningen måste en clearingorganisation ha viss finansiell styrka och dessutom tillgodose kraven på säkerhet i vid mening. Häri ingår att clearingorganisationen skall uppfylla högt ställda krav vad avser organisation och riskhanteringssystem samt säkra tekniska system. Vidare skall verksamheten vila på en stabil juridisk grund. Utredningen anser att dessa krav är så väsentliga att de bör lagfästas. Enligt mening utgör en noggrann och ingående riskanalys av den planerade verksamheten en första förutsättning för en clearing- organisations verksamhet. Denna analys bör inte vara begränsad till att avse de risker som organisationen själv ikläder sig utan bör också ta sikte på de risker som är förenade med systemet som sådant för parterna och därmed för marknaden och betalningssystemet. En sådan riskanalys utgör i sin tur grunden för den beskrivning av hur dessa risker skall hanteras (riskhanteringsplan) som varje clearingorganisation bör upprätta. Vilka krav bör då ställas på en clearingorganisations riskhanteringssystem? För hanteringen av riskerna är det enligt utredningen väsentligt att en clearingorganisation har finansiell och operationell integritet. Vidare anser utredningen att organisationens riskhanteringssystem skall dels begränsa kredit- förluster och likviditetsproblem vid en clearingmedlems fallissemang, dels trygga att avvecklingen kan ske och att eventuella förluster kan täckas av övriga, dels trygga den operationella tillförlitligheten av ADB- och kommunikationssystem som är nödvändiga för clearingorganisationens fullgörande av avvecklingen. har påpekat vikten av att de finansiella resurserna liksom riskanalysen, riskhanteringsplanen och organisationsplanen hos en clearingorganisation är föremål för återkommande granskning allteftersom verksamheten ökar eller minskar i volym eller förhållandena ändras i övrigt. I riskhanteringsplanen bör det vara klart och tydligt fastlagt hur ansvaret för riskhanteringen i institutet är fördelat. Det bör också vara bestämt vilka befogenheter den ansvariga enheten har och vem eller vilka av befattningshavarna i ett institut som i en krissituation har ansvaret för att nödvändiga åtgärder vidtas. Vid bedömningen av hur dessa frågor skall lösas är det lämpligt att det också prövas om den enhet som har ansvaret för riskhantering bör vara åtskild från affärsenheterna. Riskhanteringsplanen och ansvaret för hanteringen av riskerna vid clearing- och avvecklingsverksamhet är av väsentlig betydelse inte bara för clearingorganisationer utan också för värdepappersbolag, banker och andra företag på de finansiella marknaderna. Enligt utredningens uppfattning är det därför av vikt att ledningen i nu diskuterade institut är väl medveten om vilka risker som föreligger vid clearing- och avvecklingsverksamhet och hur dessa risker skall hanteras. Beslut rörande riskhanteringsplanen och ansvaret för riskhanteringen bör därför fattas av institutens styrelse, åtminstone när det gäller grundläggande frågor. Dessa beslut bör dessutom vara föremål för en regelbundet återkommande prövning av institutens styrelse och verkställande ledning. Utredningen anser att en clearingorganisation utöver clearingverksamheten endast skall få bedriva sådan verksamhet som har nära samband med den, exempelvis s.k. förvaringstjänster. Dessutom får en clearingorganisation, efter särskilt tillstånd från , i syfte att underlätta clearingverksamheten förmedla försträckning av finansiella instrument (värdepapperslån) eller lämna kredit mot säkerhet. Däremot anser utredningen inte att en clearingorganisation skall få bedriva förvaltningstjänster. De risker sådana tjänster kan vara förenade med bör nämligen inte träffa en clearingorganisation. Därtill kommer att en clearingorganisations integritet i sådant fall skulle kunna ifrågasättas. Enligt har det inte framkommit något under utredningens arbete som ger anledning att ompröva säkerhetskravet i 9 kap. 2 § lagen om börs- och clearingverksamhet för en sådan clearingorganisation som inträder som part i handeln eller garanterar förpliktelserna. För bibehållande av detta säkerhetskrav talar enligt utredningen också den centrala roll en sådan organisation intar på värdepappersmarknaden och att ett fallissemang för en sådan organisation kan få svåra konsekvenser för marknaden och följderna därav i värsta fall kan sprida sig i det finansiella systemet. Beträffande sådana former av clearingverksamhet som inte innebär att clearingorganisationen går in som central motpart eller garant kan enligt utred- ningen, med hänsyn till de skilda former av sådan verksamhet som kan förekomma, en lika kategorisk regel inte rimligen gälla. I fråga om sådan clearing bör föreskrivas att säkerhet skall ställas i den utsträckning som behövs. En sådan regel i förening med rätten för tillsynsmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om säkerhetskravet är enligt utredningens bedömning ett ändamålsenligt sätt att reglera övriga former av clearingverksamhet utan att lägga hinder för nytillkommande former av sådan verksamhet. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4 har konstaterats att det föreligger betydande risker vid clearing och avveckling och att ett materialiserande av dessa risker kan få allvarliga konsekvenser för de finansiella marknaderna och i värsta fall även för det finansiella systemets stabilitet. Det är därför ett väsentligt allmänt intresse att sådan verksamhet inte innehåller oacceptabla risker för deltagarna, för de finansiella marknaderna och för det finansiella systemet. Detta intresse riktar sig i första hand mot de direkt deltagande, nämligen clearingorganisationer och clearingmedlemmar. En reglering av clearingverksamhet bör vara inriktad på att tillgodose detta skyddsintresse. Clearingverksamhet bör bedrivas på ett sådant sätt att risknivån begränsas på ett tillförlitligt sätt. Därvid bör verksamheten innehålla rutiner och säkerhetsåtgärder för hantering av eventuella problem och risker. En viktig utgångspunkt för en reglering bör vara att clearingverksamheten skall ske på ett sådant sätt att eventuella problem kan hanteras av clearingorganisationer och clearingmedlemmar vid denna verksamhet samt att risken för att problem sprider sig till andra marknader och i värsta fall till det finansiella systemet begränsas så långt som är möjligt och rimligt. Med hänsyn till en clearingorganisations centrala ställning och de konsekvenser en sådan organisations fallissemang skulle kunna få finns det från allmän synpunkt ett starkt intresse av att en clearingorganisation har en mycket god finansiell styrka. Från allmän synpunkt finns det också ett befogat önskemål att clearingorganisationens verksamhet har en tillräcklig varaktighet och stabilitet, så att man säkerställer att denna funktion upprätthålls på marknaden i fråga. Beroende på hur verksamheten är organiserad kan en clearingorganisation vara föremål för betydande kredit- och likviditetsrisker samt även operativa och administrativa risker. Dessa risker är särskilt påtagliga om en clearingorganisation inträder som central motpart eller garanterar de affärer som är föremål för clearing och avveckling. Utredningen har övervägt om inte ett uttryckligt krav på aktiekapital borde ställas. En clearingorganisations finansiella styrka kan vara uppbyggd på skilda sätt. Förutom eget kapital kan organisationen ha garantier eller åtaganden från ägarna eller medlemmarna. Det kan också förekomma att en organisation har byggt upp sin finansiella styrka genom försäkringar eller på annat liknande sätt. Med hänsyn till att olika lösningar för att uppnå finansiell styrka finns och till att riskerna vid verksamheten kan vara fördelade på skilda sätt anser regeringen i likhet med utredningen och den bedömning som gjordes vid lagens tillkomst (prop. 1991/92:113 s. 126) att det inte finns skäl eller behov att fastställa ett visst bestämt kapitalkrav. Det är emellertid väsentligt att frågan om finansiell styrka är föremål för särskilda överväganden vid tillståndsprövningen och att prövningen sker med beaktande av riskerna vid verksamheten. Kravet på finansiella resurser bör dock uttryckligen knytas till det betalningsansvar som kan drabba organisationen. Det är också viktigt att prövningen av de finansiella resurserna sker kontinuerligt allteftersom verksamheten ökar eller minskar i volym eller förhållandena ändras i övrigt. förslag om att en clearingorganisation skall tillgodose kravet på säkerhet i vid mening har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Enligt regeringens mening bör detta grundläggande krav uppställas i lagstiftningen. Regeringen delar som framgår av avsnitt 4.3 utredningens bedömning att de grundläggande krav på clearingverksamhet som uppställts i lagen om börs- och clearingverksamhet bör gälla generellt och således inte endast för den mera speciella clearingverksamhet som är lagreglerad. I avsnitt 4.3 har vi också betonat att krav uppställs på att clearingorganisationer själva identifierar och mäter de väsentliga risker som föreligger vid deras clearingverksamhet samt att denna analys sedan ligger till grund för institutens hantering av riskerna. Kravet på riskhanteringsrutiner som har föregåtts av en riskanalys och dokumenterats i en riskhanteringsplan är av sådan betydelse att det bör lagfästas. Att en clearingorganisation har en riskhantering och intern kontroll som uppfyller de riktlinjer som angetts i avsnitt 4.3 bör enligt vår mening utgöra en grundläggande förutsättning för att få bedriva verksamhet på de finansiella marknaderna. Det är väsentligt att en kontinuerlig prövning av säkerheten i verksamheten sker på samma sätt som för de finansiella resurserna allteftersom verksamheten ökar eller minskar i volym eller förhållandena ändras i övrigt. Det sagda innebär också ett krav på clearingorganisationer att avsätta resurser för att fortlöpande analysera och anpassa sina riskhanteringssystem. De grundläggande kraven på en clearingorganisation omfattar som behandlats i avsnitt 4.3 krav avseende organisationen av verksamheten och på den verkställande ledningens förmåga att driva verksamheten. I samma avsnitt har understrukits betydelsen av att ledningen i ett institut, t.ex. en clearingorganisation, är väl medveten om riskerna vid clearingverksamhet och har utarbetat strategier för hur dessa skall minimeras. Det nu anförda aktualiserar, tillsammans med vad som i föregående stycke har betonats beträffande riskhanteringen och den interna kontrollen, en väsentlig fråga, nämligen i vilken omfattning ansvaret för dessa frågor bör vila på styrelsen? Enligt bör beslut rörande riskhanterings- planen och ansvaret för riskhanteringen fattas av institutens styrelse, åtminstone vad avser grundläggande frågor. Dessa beslut bör dessutom, enligt utredningen, regelbundet omprövas av institutens styrelse och verkställande ledning (SOU 1993:114 s. 245). Det ansvar clearingverksamhet medför för riskerna och riskhanteringen på den finansiella marknaden innebär att sådan verksamhet, enligt vårt förslag, skall kräva tillstånd och stå under tillsyn. Syftet med en clearingorganisations verksamhet är att bidra till att förpliktelserna på den marknad organisationen betjänar avvecklas på ett säkert och effektivt sätt. Identifieringen av de risker som är förenade med verksamheten och hanteringen av dessa är av grundläggande betydelse för en clearingorganisation. Styrelsen har, enligt aktiebolagslagen (1975:1385), ansvar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Beträffande den löpande förvaltningen skall styrelsen ge verkställande direktören riktlinjer och anvisningar (8 kap. 6 §). Mot denna bakgrund bör, enligt vår mening, väsentliga beslut rörande organisationen av clearingverksamheten och rutinerna för riskhanteringen fattas av styrelsen. Det är därvid av särskild vikt att ansvaret för riskhanteringen klarläggs på så sätt, att det är bestämt vilka befogenheter den ansvariga enheten har och vem eller vilka befattningshavare som i en krisstituation har ansvaret för att nödvändiga åtgärder vidtas. Vad som anförts äger giltighet beträffande clearingorganisationer. För clearingmedlemmar och kontoförande institut skall självfallet beslut i de grundläggande frågorna rörande organisationen av verksamheten fattas av styrelsen. När det gäller beslut om riskhanteringen är frågan inte lika enkel. Vilken betydelse verksamheten som clearingmedlem eller kontoförande institut har för ett institut kan variera betydligt, liksom vilka risker som är knutna till denna verksamhet. Verksamheten som clearingmedlem eller kontoförande institut kan, å ena sidan, utgöra en huvuduppgift för institutet. Å andra sidan, kan sådan verksamhet, t.ex. bedriven endast för egen räkning, vara av mindre betydelse för ett annat institut, i vart fall i jämförelse med detta instituts huvudsakliga affärsområden. För finansiella institut som banker och värdepappersbolag stämmer vad regeringen anfört väl överens med de principer och riktlinjer som arbetat fram i inspektionens allmänna råd avseende styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut (FFFS 1994:35)3. Det bör emellertid anmärkas att den kommitté som har i uppdrag att göra en översyn av vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet skall granska de särskilda regler som finns om styrning och ansvarsfördelning inom banker (se dir 1995:86 s. 6). En generell revidering av dessa regler som beaktar ansvaret för samtliga verksamhetsområden inom ett finansiellt institut kan således komma att ske. Det avgörande för om ansvaret för riskhanteringen skall placeras hos styrelsen bör, enligt regeringens mening, vara omfattningen av verksamheten som clearingmedlem eller kontoförande institut och riskerna vid denna verksamhet. För de flesta banker och värdepappersbolag som är aktiva för egen och annans räkning som clearingmedlem eller kontoförande institut bör denna bedömning leda till att åtminstone beslut i de grundläggande frågorna bör fattas av styrelsen. Stabil juridisk grund och säkra tekniska system Enligt lagen om börs- och clearingverksamhet skall en clearingorganisation ha ändamålsenliga regler för hur clearingen går till. Någon närmare utveckling av denna regel finns inte i förarbetena. Det anges dock att regeln innebär att det skall finnas föreskrifter om risk- och säkerhetshantering (prop. 1991/92:113 s. 72 och 124). En av förutsättningarna för clearingverksamhet är självklart clearing- organisationens egna regelverk. Utöver reglerna för själva clearingverksamheten behandlas, i det vanligen mycket detaljerade regelverket, förhållandet mellan clearingorganisationen och dess medlemmar.