prop · GJ03150 · 1996-01-01 00:00:00 — Kommunsektorn är starkt beroende av en god tillväxt och en hög sysselsättning. Arbetslösheten är ett grundproblem för både statens och kommunernas ekonomi, eftersom både skatteinkomster och utgifter påverkas negativt. Den ekonomiska politiken måste därför inriktas mot en minskad arbetslöshet. kommer att kännetecknas av fortsatta åtgärder för att förbättra de offentliga finanserna. Saneringsprogrammet skall fullföljas. Utrymmet för generella skattehöjningar är starkt begränsat. I syfte att stärka de offentliga finanserna har beslutat att införa ett tak för de offentliga utgifterna. Regeringens bedömning av den kommunala ekonomin och de generella statsbidragen måste sålunda göras utifrån kravet på stabilisering av de offentliga finanserna, målet att minska arbetslösheten och strävan att upprätthålla fortsatt god kvalitet i den kommunala verksamheten. För att i denna situation värna och utveckla de för välfärden viktiga verksamheterna är det nödvändigt att kommuner och landsting erhåller stabila förutsättningar som gör det möjligt att planera för än . Regeringen och de politiska företrädarna för och har därför kommit överens om vilka riktlinjer som bör gälla för den kommunala ekonomin . Överenskommelsen innebär att de generella statsbidragen inte minskas utan kommer att hållas på en nominellt oförändrad nivå . Överenskommelsen innebär också att regeringen, utöver vad som följer av finansieringsprincipen, kommer att lämna förslag för att ekonomiskt reglera även andra nya statliga beslut som påverkar det kommunala utgiftstrycket eller det kommunala skatteunderlaget. Detta gäller dock inte effekter av det redan antagna 118- miljardersprogrammet för att sanera de offentliga finanserna. Det kommunala förnyelsearbetet har varit framgångsrikt. Övergången till generella statsbidrag har bidragit till att den kommunala verksamheten har kunnat bedrivas mer effektivt. Det är av största vikt att förnyelsearbetet drivs vidare i kommuner och landsting. Regeringen avser att underlätta detta arbete genom att senare återkomma med förslag till avreglering av den kommunala verksamheten, bl.a. i fråga om socialbidragen, i syfte att minska utgiftstrycket. Kommuner och landsting kommer enligt överenskommelsen att få behålla sina skatteinkomster oavsett samhällsekonomisk utveckling. Sektorns inkomster, och därigenom utgiftsutrymme, kommer att påverkas om det kommunala skatteunderlaget får en annan utveckling än vad som prognostiseras. Regeringen har i flera propositioner uttalat att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är mycket begränsat. har kommunerna och landstingen och 1996 sammantaget ökat det genomsnittliga skatteuttaget med . Skattehöjningarna kan i vissa fall anses vara en nödvändig anpassning. Fortsatta skattehöjningar i sektorn bör dock inte få ske eftersom detta minskar hushållens köpkraft och därigenom hämmar den ekonomiska tillväxten. De båda kommunförbunden har åtagit sig att verka för att kommunalskatterna inte höjs . För att ytterligare motverka skattehöjningar avser regeringen att återkomma med ett förslag som innebär att statsbidraget, med vissa undantag, minskas för den kommun eller det landsting som höjer skatten . De enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation varierar kraftigt, från en stark ekonomisk ställning i vissa fall till en mycket svag ställning i andra. Exempel finns på kommuner och landsting som haft svårt att anpassa sin verksamhet till de ekonomiska ramarna och i stället valt att under- balansera budgeten. Regeringen aviserade i föregående års komplette- ringsproposition att en översyn skyndsamt skulle göras av kommunallagens kapitel om ekonomisk förvaltning. Syftet var att återinföra regler om ekonomisk balans. I denna proposition aviserar regeringen ett förslag om att införa ett sådant balanskrav för kommuner och landsting. Det är emellertid nödvändigt att ge alla kommuner och landsting en rimlig tid för att anpassa sig till detta krav. Därför anser regeringen att balanskravet bör gälla för kommunerna och för landstingen. 7.2 De senaste årens utveckling Detta avsnitt innehåller en beskrivning av kommunsektorns ekonomiska situation och utveckling . Redovisningen har i vissa fall kompletterats med preliminära uppgifter för . Det finansiella sparandet utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter. Efter att ha varit negativt var det finansiella sparandet kraftigt positivt . Därefter blev det åter negativt . Preliminära uppgifter för visar på ett negativt finansiellt sparande på . Tabell 7.1 Kommunsektorns finansiella sparande åren , löpande priser ------------------------------------------------------- 1992 1993 1994 19951 ------------------------------------------------------- Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9 sparande ------------------------------------------------------- varav ------------------------------------------------------- - kommuner -1,7 9,3 3,1 -4,6 -3,9 ------------------------------------------------------- - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3 ------------------------------------------------------- - övriga 2 -0,5 0,0 -0,7 -0,9 -2,3 ------------------------------------------------------- 1 Preliminärt utfall 2 Kyrkokommuner och kommunalförbund : , Kommunsektorns kraftigt förbättrade finansiella sparande berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster till följd av den två- åriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel i kombination med nedväxlingen av pris- och löneökningstakten under dessa år. Effekten av den tvååriga eftersläpningen finns inte kvar , då det nya systemet för utbetalning av skattemedel slagit igenom fullt ut. Skillnaden mellan preliminärt utbetalade och slutgiltigt beräknade kommunalskattemedel beror endast på avvikelse mellan progno- stiserad och verklig skatteunderlagsutveckling och kan vara såväl positiv som negativ. uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som kan hänföras till kom- muner, kyrkokommuner och kommunalförbund. Preliminära uppgifter för visar en mindre försämring av sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt kommunalförbund redovisar ett fortsatt sparandeunderskott medan landstingen även detta år uppvisar överskott. Underskottet i det finansiella sparandet motsvarar drygt en procent av sektorns totala inkomster eller ungefär en fjärdedel av sektorns investeringar. Medan finansiellt sparande mäter skillnaden mellan inkomster och utgifter, utgör ekonomiskt resultat enligt en resultaträkning skillnaden mellan intäkter och kostnader. De två sistnämnda begreppen är inkomster och utgifter periodiserade till ett visst verksamhetsår. Tabell 7.2 Kommunsektorns resultaträkning åren , löpande priser ------------------------------------------------------ 1992 1993 1994 ------------------------------------------------------ Verksamhetens intäkter 134,4 150,7 107,9 107,3 ------------------------------------------------------ Verksamhetens kostnader - - - - 365,4 385,7 385,8 396,5 ------------------------------------------------------ Verksamhetens - - - - nettokostnader 231,1 235,0 277,9 289,2 ------------------------------------------------------ Skatteintäkter 229,1 261,6 260,3 265,5 ------------------------------------------------------ Generella statsbidrag 20,8 11,0 44,8 39,8 ------------------------------------------------------ Finansnetto -4,9 -4,9 -2,8 -0,6 ------------------------------------------------------ Resultat efter skatteintäkter och ------------------------------------------------------ finansnetto (resultat 2) 14,0 32,7 24,3 15,5 ------------------------------------------------------ ------------------------------------------------------ Avskrivningar -15,0 -13,2 -13,4 -13,3 ------------------------------------------------------ Förändring av -12,2 -11,3 -9,6 pensionsskuld1 ------------------------------------------------------ Extraordinära poster -2,5 -0,2 -1,4 4,7 ------------------------------------------------------ Förändring av eget kapital -3,5 7,1 -1,7 -2,7 ------------------------------------------------------ (resultat 3) ------------------------------------------------------ varav ------------------------------------------------------ - kommuner -4,0 3,4 -5,5 1,1 ------------------------------------------------------ - landsting -0,5 1,2 1,5 -5,3 ------------------------------------------------------ - kyrkokommuner 1,1 2,2 2,1 1,5 ------------------------------------------------------ - kommunalförbund -0,1 0,3 0,1 0,0 ------------------------------------------------------ ------------------------------------------------------ Förändring av eget kapital ------------------------------------------------------ exklusive 19,3 9,6 6,9 pensionsskuldsförändring ------------------------------------------------------ 1 Särredovisas första gången . (dock ej ) ingår även pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl. Källor: , För sektorn som helhet försämrades resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, med ca . Kommunerna uppvisar en resultatförbättring medan landstingen och kyrkokommunerna redovisar en resultatförsämring. Resultaträkningen visar också att det finns skillnader 1994, då landstingen sammanlagt redovisar negativt resultat medan övriga redovisar positiva resultat. Uppgifterna är inte fullt jämförbara, bl.a. på grund av att pensionsskuldens förändring har hanterats olika. Detta medför att förändringen av eget kapital inte är direkt jämförbar de olika åren. Kommunernas resultatförbättring beror i första hand på att de extra- ordinära intäkterna ökade som de extraordinära kostnaderna minskade. Dessutom var den redovisade ökningen av pensionsskulden, vilken redovisas som en kostnad i resultaträkningen, betydligt mindre än , vilket också förbättrade resultatet. Den jämförelsevis låga ökningen av pensionsskulden beror bl.a. på de senaste årens minskande inflationstakt. Preliminära uppgifter för visar att kommunernas resultat 3 förbättras . Detta beror bl.a. på ökade skatteintäkter på grund av delavräkning preliminära skattemedelsutbetalningar (ca ) samt slutavräkning skattemedelsutbetalningar (ca ). Landstingens resultat försämrades , beroende på att verksamhetens nettokostnader ökade som skatteintäkterna minskade . Preliminär resultaträkning för lands- tingen finns ännu inte tillgänglig. För de enskilda kommunerna varierar det ekonomiska resultatet kraftigt för . Av samtliga 286 kommuner redovisade 139 ett negativt resultat 34. Preliminära uppgifter för visar att 129 5 kommuner redovisar ett negativt resultat 3. Ett negativt resultat 2 innebär att löpande intäkter inte täcker de löpande kostnaderna. redovisade ett tjugotal kommuner ett negativt resultat 2, som ett sjuttiotal kommuner redovisade ett positivt resultat 2 som översteg av skatteintäkter och generella statsbidrag. är motsvarande siffror ett femtontal kommuner respektive ett åttiotal kommuner. För att en kommun skall ha ett positivt resultat 3 enligt nuvarande redovisningspraxis bör resultat 2 minst uppgå till mellan av skatteintäkter och generella statsbidrag. Även för de enskilda landstingen varierar det ekonomiska resultatet för , dock inte lika mycket som för kommunerna. Av samtliga 23 landsting redovisade 19 ett negativt resultat 3. Ett landsting redovisade löpande intäkter som inte täckte de löpande kostnaderna som tre landsting redovisade ett positivt resultat 2 som översteg av skatteintäkter och generella statsbidrag. För att ett landsting skall ha ett positivt resultat 3 enligt nuvarande redovisningspraxis bör resultat 2 minst uppgå till- av skatteintäkter och generella statsbidrag.- uppgick kommunernas soliditet exklusive pensionsskuld till och landstingens till exklusive pensionsskuld. Kommunerna redovisar en minskning av soliditeten och landstingen en minskning med en procentenhet . Sammantaget får sektorns ekonomiska resultat, utifrån gällande förutsättningar, betraktas som relativt gott . Kommunerna redovisar enligt preliminära uppgifter ett förbättrat resultat bl.a. tack vare stora del- och slutav- räkningar av kommunalskattemedel. En spridning finns dock, såväl mellan som inom delsektorerna. Flera kommuner och landsting behöver förbättra sitt resultat för att få balans i ekonomin. Regeringen har med denna proposition överlämnat en skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1995/96:194). Av skrivelsen framgår att kostnadsneddragningar skett i delar av den kommunala verksamheten som en viss expansion skett inom t.ex. skola och barn- omsorg. Det material som redovisas ger inte grund för att påstå att kvaliteten generellt sett försämrats inom vård, omsorg och utbildning. Skillnader mellan enskilda kommuner och landsting har tenderat att öka, men genom det system för utjämning av inkomster och strukturella kostnader som beslutat om , förbättras de ekonomiska förutsättningarna för en likvärdig verksamhet i olika kommuner och landsting. 7.3 Den kommunala ekonomin 7.3.1 Riktlinjer för utvecklingen av skatteinkomster och statsbidrag Regeringens bedömning: De generella statsbidragen till kommuner och landsting bör vara nominellt oförändrade i förhållande till bidrag, med undantag av regleringar enligt finansieringsprincipen. Nya och ändrade regler, utöver vad som omfattas av regeringens 118- miljardersprogram för sanering av de offentliga finanserna, bör regleras ekonomiskt om de påverkar kommunsektorns skatteinkomster eller det kommunala utgiftstrycket. Utifrån nuvarande förutsättningar bör de generella statsbidragen vara nominellt oförändrade även för . Skälen för regeringens bedömning: uppgår de generella stats- bidragen till kommuner och landsting sammanlagt till , varav till kommunerna och till landstingen. Det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting har för fastställts till . Utjämningsbidraget motsvaras av en statlig utjämningsavgift för kommuner och landsting, som dessa betalar till staten. Utjämningsavgiften beräknas uppgå till samma belopp som utjämningsbidraget, dvs. Därutöver finns ett anslag om för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. Den ekonomiska situationen ställer krav på en mycket måttfull utgifts- utveckling . har beslutat om att införa ett tak för de offentliga utgifterna. Avsikten är att därigenom få en ökad kontroll över de offentliga utgifternas utveckling. Ett utgiftstak föreslås för hela den statliga sektorn, dvs. utgifterna på statsbudgeten exklusive stats- skuldsräntor men inklusive socialförsäkringssystemet vid sidan av statsbudgeten. För kommunsektorn får utgiftstaket en annan innebörd. Enligt regeringens uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn i första hand uppnås genom vissa restriktioner för sektorns inkomstutveckling i kombination med det i denna proposition aviserade lagstadgade kravet på ekonomisk balans. Statsbidragen till kommuner och landsting bör vara nominellt oförändrade . Därutöver skall ekonomiska regleringar göras till följd av finansieringsprincipen m.m. bedömer regeringen att de generella statsbidragen bör kunna ligga kvar på en i förhållande till föregående år nominellt oförändrad nivå även . Bidragsnivån för kommer emellertid att prövas på nytt. Kommunsektorns skatteinkomster kan endast beräknas utifrån prognoser för den samhällsekonomiska utvecklingen. Om denna utveckling blir bättre än den prognostiserade kommer sektorns skatteinkomster att öka i förhållande till nu föreliggande beräkningar. Även det motsatta förhållandet kan uppstå. Sådana förändringar av utfallet i förhållande till prognoserna bör inte föranleda några åtgärder från statens sida. En förbättrad ekonomisk utveckling avses således komma kommunsektorn till del i form av ökade skatteinkomster. Detta kan i och för sig innebära att den totalt beräknade ramen för de offentliga utgifterna ändras. Regeringen förutsätter att det genomsnittliga kom- munala skatteuttaget inte ökar. Det tidigare beslutade 118-miljardersprogrammet för sanering av de offentliga finanserna måste fullföljas i alla delar, även i de delar som påverkar kommu- nsektorn. Om nya eller ändrade regler föreslås därutöver, som påverkar de kommu- nala skatteinkomsterna eller det kommunala utgiftstrycket, kommer regeringen att föreslå en ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn genom en justering av statsbidragsnivån. Detta ligger i linje med den tidigare redovisade överenskommelsen mellan företrädare för regeringen och de båda kommunförbunden. Ett förslag till statsbidragsnivå för kommer att lämnas i höstens budgetproposition. De föreslagna generella statsbidragen till kommuner respektive landsting kommer då att innefatta en reglering till följd av det i denna proposition föreslagna systemet för kompensation avseende lärarpensioner m.m. (avsnitt 7.5.1). Förslaget innebär att statsbidraget till kommuner skall ökas med för , och statsbidraget till landsting ökas med . Därutöver kommer statsbidragsnivån för att justeras med anledning av andra förslag som påverkar den kommunala ekonomin. Fr.o.m. gäller ett nytt system för konkurrenskorrigering avseende kommunernas och landstingens kostnader för ingående mervärdesskatt (prop.1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). För att täcka kommunernas och landstingens kostnader för att finansiera systemet gjordes en ekonomisk reglering genom att de generella statsbidragen till kommuner och landsting höjdes med sammanlagt . Eftersom underlaget för den fastställda regleringen var osäkert, uttalade regeringen att en uppföljning borde göras när säkrare uppgifter finns att tillgå. Regeringen avser att återkomma med ett förslag om kompletterande reglering i budgetpropositionen. I samband med införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting tillfördes de generella statsbidragen sammanlagt . Dessa medel utgjorde huvuddelen av kommunsektorns kompensation för höjda arbetsgivaravgifter m.m. till följd av EU-inträdet. Av de totala medlen tillfördes kommunerna och landstingen . Fördelningen, som skedde med utgångspunkt i kostnaderna för de föreslagna införandereglerna samt kostnadsutjämningen i det nya systemet, innebar en överkompensation till landstingen i förhållande till deras relativa andel av kommunsektorn. beräknas kostnaden för landstingens in- föranderegler att minska och kostnaden för kommunernas införanderegler att öka. Mot denna bakgrund kommer regeringen att föreslå att ett belopp förs över från det generella bidraget till landsting till det generella bidraget till kommuner. Regeringen kommer även för att föreslå ett anslag för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting (avsnitt 7.5.3). Anslaget är beräknat till . 7.3.2 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Regeringens bedömning: Om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för åren 1997 eller 1998 än den som gällde för , bör det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Undantag från statsbidragsminskning bör medges för de kommuner vilkas skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Undantag bör medges även för sådana fall då ändringen av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting. Om så sker, bör den som tar över uppgifter få höja sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. **FOOTNOTES** 4 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, Bokslut ", och . 5 Totalt 284 av landets 288 kommuner (motsvarande av befolkningen) har besvarat SCB:s enkät. Skälen för regeringens bedömning: Som ett led i åtgärderna att komma till rätta med problemen i landets ekonomi har , som tidigare nämnts, antagit ett program för sanering av de offentliga finanserna, det s.k. 118-miljardersprogrammet. Regeringen uttalade i detta sammanhang att de offentliga utgifternas nivå är avgörande för hur de offentliga finanserna kommer att utvecklas och att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat. Skatteuttaget kan inte höjas nämnvärt utan risk för negativa ekonomiska återverkningar (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146 samt prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:416). Det var mot denna bakgrund som regeringen kompletteringsproposition föreslog att skall fastställa ett tak för de offentliga utgifterna, i syfte att förbättra kontrollen över utgiftsutveck- lingen. godkände vad regeringen anförde i denna fråga. Regeringen lade kompletteringsproposition även fram förslag till ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Efter riksdagsbehandlingen och uttryckliga begäran återkom regeringen till med ett reviderat förslag (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116), vilket antogs av . Det nya systemet infördes . I en överenskommelse som träffats mellan regeringen, och har de båda förbunden utfäst sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting och 1998. I detta sammanhang har regeringen också klargjort att man avser att föreslå åtgärder i form av innehållna statsbidrag om kommuner och landsting ändå höjer skatten. Åtgärder mot kommunala skattehöjningar tillämpades . Därefter har den genomsnittliga kommunala skattesatsen ökat; med per skattekrona och med ytterligare per skattekrona. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen uppgår till per skattekrona (inklusive kyrkliga kommuner). Regeringen anser mot denna bakgrund att åtgärder bör vidtas i syfte att motverka fortsatta skattehöjningar och förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna. Om en kommun eller ett landsting eller 1998 höjer skatten bör därför det generella statsbidraget till kommunen eller minskas. Ett tak för de offentliga utgifterna Vid behandlingen av regeringens förslag om ett tak för de offentliga utgifterna konstaterade finansutskottet att regeringens budgetberedning har stramats upp , och att även kommer att börja tillämpa en ny beredningsform. Förslaget om ett utgiftstak innebär att också det tredje ledet i budgetprocessen - genomförandefasen - stramas upp. förutsatte i sitt yttrande över regeringens förslag (1994/95:KU6y) att regeringen ordentligt utreder om det aviserade förslaget om ett utgiftstak är förenligt med kommunernas enligt regeringsformen tillförsäkrade självstyrelse. utgick från att så sker (bet. 1994/95:FiU20). Utgiftstaket måste emellertid, som tidigare nämnts, ges en annan innebörd för kommuner och landsting eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Enligt regeringens uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutveck- lingen, främst vad avser kommunalskatter och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner, i kombination med ett kommande lagstadgat krav på ekonomisk balans som aviseras i denna proposition, torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Tanken är att utjämningen skall leda till att skillnader i skattesatser främst skall spegla skillnader i effektivitet, val av ambitionsnivå och avgiftspolitik. Enligt regeringens uppfattning är det önskvärt att skillnaderna i skattesatser minskar. Införandet av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet innebär såväl inkomstökningar som inkomstminskningar för enskilda kommuner och landsting i förhållande till tidigare gällande system. För att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna tillämpas därför införanderegler.