prop · GJ03129 · 1996-01-01 00:00:00 — Till avgränsningssvårigheterna kommer att omständigheter av betydelse för bedömningen av risken för att en person skulle komma att göra sig skyldig till terroristhandlingar sannolikt skiljer sig något från faktorer som kan vara av vikt vid bedömningen av om en person kan komma att röja hemlig information av betydelse för rikets säkerhet. Vad man vill stoppa är presumtiva terrorister. Dokumenterad vålds-kriminalitet eller samröre med terroristorganistationer är troligen viktigare bedömningsgrunder än ekonomiska trassligheter och eventuella missbruksproblem som inte återspeglas i kriminalregistret. Faktorer av det senare slaget har däremot erfarenhetsmässigt visat sig kunna vara betydelsefulla för t.ex. personers villighet att låta sig värvas av främmande länders underrättelseorganisationer. Registerslagningens omfattning när det gäller skyddet mot terrorism kommenteras vidare i avsnitt 6.5. I de länder där en registerkontroll genomförs till skydd mot terrorism och vars system har studerat, görs kontrollen vanligen utanför den egentliga personalkontrollens ram. Mot bakgrund av det anförda bör den nuvarande inriktningen av registerkontrollen behållas . Som huvudregel bör således registerkontroll endast få ske i fråga om personer som på grund av sina arbetsuppgifter har tillgång till hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Säkerhetsklassningen bör vara förbehållen dessa grupper. Registerkontrollen avseende terroristskyddet, som alltså föreslås bli utförd endast när det finns särskilda skäl, bör ske under särskilda former och vara inriktad på omständigheter som har särskild betydelse för bedömningen av risker för terroristaktioner. Erfarenhetsmässigt har riskerna för terroristaktioner varit stora vid flygplatser. För dessa gäller lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Enligt lagen får vissa särskilda kontrollåtgärder vidtas på flygplats till förekommande av brott som utgör en allvarlig fara för säkerheten vid luftfart (1 §). För att söka efter vapen eller andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott mot luftsäkerheten får väskor och andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område undersökas. Vidare får flygpassagerare och andra personer som uppehåller sig inom området kroppsvisiteras (3 §). Det framstår som en brist att registerkontroll av de anställda inte är tillåten. Skyddet mot terroristhandlingar bör emellertid inte begränsas till flygplatser. I lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) finns bestämmelser om åtgärder till skydd mot sabotage, terrorism, spioneri och andra fall av röjande av hemliga uppgifter inom totalförsvaret. Om allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg behöver begränsas för något av dessa ändamål, får bestämmas att anläggningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra skyddsobjekt (3 §). Genom att kunna förordna att personal vid anläggningar som utgör skyddsobjekt enligt skyddslagen och vid flygplatser får underkastas registerkontroll kan man på ett relativt tydligt sätt åstadkomma en begränsning som medför att registerkontroll bara får ske beträffande personal med arbetsuppgifter som har särskild betydelse från säkerhets-synpunkt. Det kan diskuteras om det inte är tillräckligt att låta skyddslagen ensam utgöra avgränsningen. Att flygplatserna omfattas är emellertid av så stor vikt att denna avgränsning inte bör få bero på om de även kommer att omfattas av beslut enligt skyddslagen. Även om kontroll av personalen vid flygplatser och skyddsobjekt framstår som mest angelägen, bör det finnas en möjlighet att utsträcka omfattningen av denna kontroll. Den militära hotbilden kan förändras och målen för terroristaktioner kan bli andra än de är . Vi föreslår därför att det i lagen anges att registerkontroll till skydd mot terrorism får ske om det finns särskilda skäl, medan bestämmelser om när särskilda skäl skall anses föreligga kan ha formen av tillämpningsföreskrifter. Genom angivandet av att det krävs särskilda skäl kommer kravet på en restriktiv tillämpning till uttryck i lagen. 6.4 Registerslagningens omfattning när det gäller tillgången till sekretessbelagda uppgifter 6.4.1 Uppgifter från Säkerhetspolisens register () -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Uppgifter från skall kunna | | lämnas ut vid registerkontroll i alla säkerhetsklasser. Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det i allt väsentligt utan erinran. Skälen för regeringens förslag: är ett register som är avsett för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. Registret har det dubbla ändamålet att tjäna som spaningsregister för Säkerhetspolisens verksamhet och att vara underlag för det som heter personalkontroll. Enligt 2 kap. 3 § regeringsformen får anteckningar om en medborgare i ett allmänt register inte grundas enbart på hans politiska åskådning, om han inte har gett sitt samtycke till att anteckning sker. I enlighet med detta förbud mot politisk åsiktsregistrering föreskrivs i 2 § andra stycket personalkontrollkungörelsen (1969:446) att anteckning i inte får ske enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på något annat sätt gett uttryck för en viss politisk uppfattning. Bestämmelsen har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter av regeringen. Enligt de öppna föreskrifterna skall anteckning ske i av uppgifter om medlemmar eller sympatisörer i organisationer och grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång. Till dessa grupper hör bl.a. terroristorganisationer. Enbart en uppgift om att någon tillhör en organisation som i sitt program har angett att den skall verka för att omvandla samhället med våld är dock inte tillräcklig för registrering. Anteckning får bara ske om någon medlem eller sympatisör genom sina åtgärder har gett anledning till misstanke om att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets yttre säkerhet eller som syftar till att med våld förändra det demokratiska statsskicket. I de hemliga föreskrifterna ges mer preciserade anvisningar för i vilka fall registrering får ske av medlemmar och sympatisörer som hör till den sistnämnda kategorin. Det kan konstateras att , även om det har också andra ändamål än att tjäna som underlag för den nuvarande personalkontrollen, innehåller uppgifter som i hög grad är relevanta för den säkerhetsprövning som är kontrollens syfte. När prövningen avser någon av de från säkerhetssynpunkt känsligaste befattningarna, dvs. i föreslagna säkerhetsklasserna 1 och 2, bör uppgifter kunna lämnas ut från i samma utsträckning som , nämligen om det framstår som antagligt att uppgifterna har relevans för säkerhetsprövningen. har föreslagit (SOU 1990:51) att uppgifter från inte skall få läggas till grund för bedömning i andra fall än de som gäller befattningar i dagens skyddsklass 1 A och 1 B. Mot förslaget har under remissbehandlingen invänts att detta i praktiken skulle innebära att uppgifter om samröre med utländska underrättelseorganisationer eller med kända terrorister i vissa fall inte skulle kunna lämnas ut vid en säkerhetsprövning. Till de nämnda fallen kan fogas registeruppgifter om eventuella kontakter med politiska extremistorganisationer. Även om uppgifter i kan vara av särskilt integritetskänslig art, bör därför någon inskränkning på det sätt som har föreslagit inte genomföras. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inga begränsningar föreslås i de båda högsta| | klasserna, dvs. säkerhetsklass 1 och 2. I fråga om | | säkerhetsklass 3 skall uppgifter kunna lämnas ut från person- och| | belastningsregistret (PBR).Med stöd av en undantagsregel skall regeringen| | i enskilda fall, om det finns synnerliga skäl, kunna besluta | | att även andra uppgifter får lämnas ut. Utredningens förslag stämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det i allt väsentligt utan erinran. Vid den nu förekommande personalkontrollen sker sökning, förutom i SÄPO- registret, också i person- och belastningsregistret (PBR). PBR innehåller uppgifter om ådömda påföljder och om att någon är skäligen misstänkt för brott. Vid personalkontroll rörande befattningar i de nuvarande skyddsklasserna 1 A och 1 B får alla tillgängliga uppgifter som anses relevanta lämnas ut från PBR och övriga polisregister. Till de övriga polisregistren hör olika spaningsregister. I skyddsklass 2 gäller vissa begränsningar som gör att inte alla uppgifter som har relevans får lämnas ut. Enligt den nu gällande personalkontrollkungörelsen får () beträffande den som innehar eller avses tillträda en tjänst i den lägsta skyddsklassen lämna ut uppgifter ur polisregister om att den kontrollerade 1. dömts eller är misstänkt för brott som avses i 1 § lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller annars för brott som avses i 3, 4 eller 6 kap., 8 kap. 5 eller 6 §, 12 kap. 1 eller 3 §, 13 kap. eller 16 kap. 1 - 6 §§ eller 1 eller 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), 2. annars dömts eller är misstänkt för sådan handling eller försök eller förberedelse därtill som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat, eller 3. genom sin verksamhet eller annars kan befaras vara beredd att deltaga i sådan handling som avses under 1 eller 2. Är en sådan tjänst som har redogjorts för förenad med bevakningsuppgift, chefsskap för förråd eller kassaförvaltning eller ansvar för penningmedel, får RPS därutöver på framställan lämna ut uppgift ur polisregister om att den som innehar eller avses tillträda tjänsten har dömts för brott som avses i 8 - 11 eller 14 kap., 16 kap. 17 §, 17, 18 eller 20 - 22 kap. , 3 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 1 eller 3 § narkotikastrafflagen (1968:64)) eller 10 kap. 2 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Skälen för regeringens förslag: Säkerhetsklass 1 och 2 De befattningar som kommer att höra till de nu föreslagna två högsta klasserna, säkerhetsklasserna 1 och 2, är av så säkerhetskänslig art att alla tillgängliga uppgifter i polisregistren bör få lämnas ut. I likhet med vad som i praktiken gäller kommer dock endast uppgifter som bedöms vara relevanta att få lämnas ut. Närmare kommentarer om detta krav lämnas i avsnitt 6.8. Det måste alltid tillmätas en viss betydelse från säkerhetssynpunkt att en person som skall anförtros hemliga uppgifter har gjort sig skyldig till kriminalitet av mer allmänt och inte alltför bagatellartat slag. I avsnitt 6.4.1 har föreslagits att uppgifter i skall få lämnas ut avseende alla säkerhetsklasserna. Möjligheten att inhämta polisregisteruppgifter när det gäller anställningar i den lägsta säkerhetsklassen bör nu ändras på så att även alla nödvändiga uppgifter i PBR omfattas. En möjlighet bör vidare öppnas för att i särskilda undantagsfall lämna ut uppgifter i större utsträckning än som har sagts i det föregående. Det kan inte anses ligga i linje med registerkontrollens syfte att man av formella skäl är förhindrad att lämna ut en uppgift som uppenbarligen har relevans i ett enskilt kontrollärende. En sådan regel medför när det gäller de kontrollerade att andra polisregister än och PBR kan användas. Vad den innebär för anhöriga till den kontrollerade och för dem som kontrolleras på grund av risken för terrorism berörs i avsnitt 6.4.4 respektive 6.5. Undantagsregeln bör förenas med ett krav på stor restriktivitet vid dess tillämpning. Ett villkor bör därför vara att det finns synnerliga skäl för att låta registerkontrollen omfatta även andra uppgifter. Någon möjlighet att utfärda undantagsregler av generell karaktär skall inte finnas. I stället bör regeringen i varje enskilt fall med prövning av samtliga därvid föreliggande omständigheter kunna bestämma om en utvidgad rätt till uppgifter. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En särskild personutredning skall genomföras| | i de två högsta säkerhetsklasserna. Utredningen skall omfatta en| | undersökning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden. | | Personliga förhållanden i övrigt skall utredas i den omfattning | | som behövs. Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens Remissinstanserna har inte haft någon erinran. Skälen för regeringens förslag: Utredning om ekonomiska förhållanden Enligt 2 § personalkontrollkungörelsen skall vid kontroll avseende den nu befintliga skyddsklass 1 A en särskild personutredning företas, om detta inte är obehövligt med hänsyn till omständigheterna. De uppgifter som kommer fram vid en sådan utredning skall tillföras Säkerhetspolisens register (). Inom ramen för personutredningen görs en viss undersökning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden. Det är viktigt att kontrollen inte blir schablonmässig. Den bör inriktas på alla omständigheter som i det särskilda fallet är av vikt vid bedömningen av en persons pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Med hänsyn till den betydelse som de ekonomiska faktorerna erfarenhetsmässig har bör en utredning om ekonomiska förhållanden göras i större utsträckning än . Av resursskäl framstår det dock som nödvändigt att begränsa en sådan undersökning till de fall där det är särskilt viktigt. En utredning om ekonomiska förhållanden bör vara ett obligatoriskt inslag endast när det gäller de känsligaste befattningarna, närmare bestämt säkerhetsklasserna 1 och 2. För att en särskild personutredning skall få göras krävs att den som avses har gett sitt samtycke. Frågan om samtycke kommenteras närmare i avsnitt 6.6. Om samtycke föreligger bör det inte finnas några hinder mot att man företar en så omfattande utredning som anses motiverat. I första hand bör ansvaret för den ekonomiska utredningen ligga hos den som har beslutat om registerkontroll. Närmare bestämmelser om vilket organ som skall utföra den särskilda personutredningen och om formerna för utredningens genomförande kan meddelas genom tillämpningsföreskrifter. Enligt 2 § tredje stycket personalkontrollkungörelsen skall uppgifter som har kommit fram vid en personutredning föras in i . En motsvarande bestämmelse torde inte behövas . Förutsätt-ningarna för att de uppgifter som har kommit fram skall antecknas i bör i stället vara de samma som för anteckning i över huvud taget. Att uppgifterna ändå kan omfattas av sekretess följer av 9 kap. 17 § första stycket 2 sekretesslagen (1980:100). Utredning om personliga förhållanden i övrigt Enligt den nuvarande ordningen gör Säkerhetspolisen inom ramen för den särskilda personutredning som avser skyddsklass 1 A en viss utredning av även andra personliga förhållanden än de ekonomiska. Den kontrollen omfattar normalt en kontroll av uppgivna personliga data, en slagning i körkortsregistret för en kontroll av om vederbörande har blivit omhändertagen enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. samt, om det finns anledning till det, samtal med referenter. En utredning om någons personliga förhållanden i denna omfattning är särskilt integritetskänslig och bör bara komma i fråga i de fall där det framstår som absolut nödvändigt. Närmare bestämmelser om vilket organ som skall utföra den särskilda personutredningen och om formerna för utredningens genomförande kan, som har anförts tidigare, meddelas genom tillämpningsföreskrifter. När det gäller införande i av de uppgifter som framkommit vid utredningen och frågan om sekretess för uppgifterna hänvisas till vad som har sagts om de ekonomiska förhållandena. 6.4.4 Kontroll av anhöriga -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vid registerkontroll som avser | | säkerhetsklasserna 1 och 2 skall uppgifter i polisregister om | | den kontrollerades make eller sambo kunna lämnas ut, om det är | | oundgängligen nödvändigt. Med stöd av en undantagsregel skall | | regeringen i enskilda fall kunna besluta att även andra | | uppgifter om anhöriga får lämnas ut, om det finns synnerliga skäl| | för det. Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanserna: Försvarsmakten har anfört att kontrollen av de anhöriga bör ha samma omfattning som kontrollen av huvudpersonen. Övriga instanser har i allt väsentligt lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga är om en persons lämplighet från säkerhetssynpunkt kan påverkas av förhållanden som inte direkt gäller den kontrollerade själv utan anhöriga till denne. I regel avses då en make eller sambo eller andra nära anhöriga. Enligt den nuvarande ordningen förekommer det att uppgifter i polisregister som gäller en anhörig till den kontrollerade lämnas ut vid personalkontroll. Något uttryckligt författningsstöd för detta finns inte, men förfarandet har ansetts ha visst stöd i att upplysningar får lämnas ut beträffande den kontrollerade. En sak är att en uppgift rörande en viss person kan innefatta uppgifter även om en annan. Särskilt i spaningssammanhang förekommer det att kontakter och samröre med andra personer bedöms som viktiga för utredningen och att uppgifter om sådana förhållanden därför antecknas i spaningsregister. Sådana uppgifter kan vara av betydelse för en viss persons pålitlighet. De bör därför kunna lämnas ut i ett registerkontrollärende i samma utsträckning som andra uppgifter om den kontrollerade. En annan sak är däremot mer självständiga anteckningar om en annan person. Frågan är om t.ex. uppgifter om att en anhörig har dömts för ett brott bör få lämnas ut i ett ärende om registerkontroll. Vad som sägs i det följande tar sikte på denna typ av uppgifter. Uppgifter om någon utanför den allra närmaste familjekretsen kan inte anses ha så stor betydelse att de bör få lämnas ut. Att som förekommer på en del håll utomlands schablonmässigt utsträcka kontrollen så att den omfattar en så utvidgad krets bör alltså inte komma i fråga. I regel torde också sådana polisregisteruppgifter som eventuellt förekommer om föräldrar och barn till den kontrollerade sakna betydelse. När det gäller en make eller sambo till den kontrollerade föreligger däremot normalt särskilda lojalitets- och beroendeförhållanden. I andra sammanhang tillmäts sådana släktskapsförhållanden sålunda en särskild relevans. Det bör därför finnas utrymme för att ta med uppgifter rörande sådana anhöriga även i prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. I princip bör därvid uppgifter av samma art som när det gäller den kontrollerade själv kunna inhämtas. Därmed bör även uppgifter från kunna lämnas ut. Utgångspunkten måste dock vara att möjligheten skall tillämpas restriktivt. Utlämnande av uppgifter som rör en make eller sambo skall som huvudregel kunna ske endast om det är oundgängligen nödvändigt och bara för kontroll som gäller säkerhetsklass 1 eller 2. I avsnitt 6.4.2 har föreslagits en undantagsregel som innebär att regeringen i enskilda fall om det finns synnerliga skäl kan besluta att uppgifter i större omfattning än som annars är medgivet får lämnas ut. Med stöd av denna bestämmelse kommer således i en del fall även sådana uppgifter om andra anhöriga än make eller sambo att kunna lämnas ut. En annan konsekvens av undantagsregeln är att uppgifter om anhöriga till den som avses i säkerhetsklass 3 kan få lämnas ut om synnerliga skäl för detta finns. Med stöd av undantagsregeln kan också andra uppgifter än sådana som finns i olika polisregister få lämnas ut beträffande en make eller sambo. Arten och omfattningen av dessa uppgifter kan naturligtvis variera. Vad som har sagts tar sikte på frågan huruvida uppgifter som finns i något polisregister eller som annars har framkommit vid en särskild personutredning skall få lämnas ut. Något hinder mot att uppgifter om anhöriga skaffas in på annat sätt, exempelvis genom att den som har beslutat om registerkontroll ställer frågor till den som säkerhetsprövningen avser föreligger naturligtvis inte. 6.5 Registerslagningens omfattning vid kontroll till skydd mot terrorism -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kontroll till skydd mot terrorism begränsas| | till uppgifter i säkerhetspolisens register och uppgifter i | | person- och belastningsregistret om dom eller misstanke om | | narkotikabrott och grovt narkotikabrott (1 och 3 §§ | | narkotikastrafflagen [1968:64]), brott mot 37 § vapenlagen | | (1973:1176) samt vissa | | - brott mot liv och hälsa (3 kap. ), | | - brott mot frihet och frid (4 kap. ), | | - sexualbrott (6 kap. ), | | - tillgreppsbrott (8 kap. ), | | - oredlighetsbrott (9 kap. ), | | - skadegörelsebrott (12 kap. ), | | - allmänfarliga brott (13 kap. ), | | - brott mot allmän ordning (16 kap. ), | | - brott mot allmän verksamhet m.m. (17 kap. ), | | - högmålsbrott (18 kap. ) och | | - brott mot rikets säkerhet (19 kap. ). | | Med stöd av den tidigare nämnda undantagsregeln skall regeringen| | i enskilda fall om det finns synnerliga skäl kunna besluta att | | även andra uppgifter får lämnas ut. Utredningens förslag: Kontroll till skydd mot terroristaktioner begränsas till kontroll av uppgifter i polisregister om brott mot rikets säkerhet, våldsbrott, brott som innefattar allvarlig skadegörelse samt allmänfarliga brott. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen () har anfört att samtliga uppgifter om brott i person- och belastningsregistret bör få lämnas ut. I varje fall bör enligt , utöver de föreslagna uppgifterna, dom eller misstanke om brott enligt 8 kap. 1, 2 och 7 §§, 9 kap. 1, 3 och 4 §§, 14 kap. 1 § samt 16 - 20 kap. få lämnas ut. Försvarsmakten har framhållit att även brott enligt 6 kap. 1 § och 4 § andra stycket bör omfattas av registerkontrollen. i har pekat på att brotten enligt 16 kap. 1 - 3 §§ och 17 kap. 1 § bör omfattas för att ge en mer fullständig kontroll. i har anfört att registerkontroll till skydd mot terrorism bör få ske i åtminstone samma omfattning som kontroll enligt säkerhetsklass 3. Alternativt bör kravet i undantagsregeln sänkas från synnerliga till särskilda skäl och prövningen av om undantagsregeln är tillämplig få ankomma på den myndighet som prövar utlämnandefrågan i övrigt, och inte på regeringen. har yttrat att skyddet mot terrorism endast kan fylla en funktion om samtliga brottskategorier omfattas av kontrollen, liksom uppgifter om en make eller sambo. har förordat att även uppgifter om ekonomisk brottslighet skall få lämnas ut. Slutligen har Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) anfört att det mot bakgrund av regleringens angivna syfte finns goda skäl att till uppräkningen av vilka brott som skall omfattas foga misstankar och dom om brott som avses i 16 kap. 8 och 9 §§ samt dom i vilken straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 7 har tillämpats. Övriga instanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det i huvudsak utan erinran. Skälen för regeringens förslag: En uppgift om att en person har gjort sig skyldig till t.ex. förskingring kan ha betydelse för den säker-hetsmässiga pålitlighetsbedömningen av en person som avses få tillgång till sekretessbelagd information. Det kan finnas risk för att en sådan person ger efter för påtryckningar av olika slag av rädsla för att uppgiften sprids. För bedömningen av risken för olika terroristhandlingar får sådana uppgifter emellertid anses ha en avsevärt mer begränsad betydelse. När det gäller tillgången till hemlig information måste dessutom inte bara risken för ett uppsåtligt brott tas i beaktande, utan även risken för att uppgifterna röjs genom ren obetänksamhet eller liknande.