prop · GJ0340 · 1996-01-01 00:00:00 — Som ett bidrag för att råda bot på dessa föreslår regeringen att civila internationella styrkor organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. FN:s svårigheter i och Bosnien kontrasterar mot framgångarna i och . Den viktigaste lärdomen är att det humanitära biståndet måste innefatta ett brett spektrum av insatser som bör genomföras i samverkan, och med ansträngningar på de politiska och fredsfrämjande områdena. Stöd till internflyktingar och deltagande i demobilisering och minröjning är exempel på nya insatser som måste integreras med övrig verksamhet. Humanitära insatser har visat sig kunna bidraga till fredliga lösningar, men har också använts som brickor i politiskt spel. Åtgärder i syfte att stärka rättsstaten, stävja konflikter och öka respekten för individer är centrala för att förebygga humanitära katastrofer. Sambanden mellan utveckling och fred gör också att gränsdragningen mellan utvecklingsarbete och humanitärt bistånd delvis suddas bort. Som nämnts arbetar aktivt för att FN och det multilaterala systemet skall anpassas till dagens ändrade villkor. var en av initiativtagarna till beslutet att skapa en särskild avdelning för humanitära frågor inom , , och bidrar med resurser för att utveckla denna verksamhet. Nästa steg är att åstadkomma en tydligare rollfördelning mellan FN-organen på katastrofområdet och utjämna de skillnader som fortfarande finns. På svenskt initiativ är detta nu en central fråga för EU-ländernas arbete inom det humanitära biståndet. ligger också bakom Ecosoc:s beslut att genomföra en grundlig översyn av rollfördelningen inom FN-systemet, som skall vara avslutad . FN:s flyktingkommissarie har en central roll inom katastrofområdet. Som en av de största bidragsgivarna till organisationen söker genomdriva administrativa och finansiella reformer för att anpassa strukturen till den ökande verksamheten. 6 FN:s finanser och administration Det är uppenbart att den finansiella krisen hotar FN:s förmåga att utföra de uppgifter, som medlemsländerna beslutat. Därmed är det inte längre enbart ett likviditetsproblem utan också ett politiskt problem. uppgick medlemsländernas skuld till den del av FN:s verksamhet (förutom fackorganen) som betalas med obligatoriska bidrag till totalt , varav 2,5 miljarder gäller fredsbevarande operationer och drygt 800 miljoner den reguljära budgeten. ansvarar för största delen av den totala skulden. Andra stora gäldenärer är och . Organisationens likviditet upprätthålls i stor utsträckning genom stigande skuldsättning, inte minst till truppbidragarländer, av vilka många, liksom , har god betalningsdisciplin. En illustration till den akuta finanskrisen är att generalsekreteraren tvingades besluta om vissa omedelbara åtgärder för att hålla nere kostnaderna. Häri ingår rekryteringsstopp, begränsning av mötesverksamhet, övertid och resande samt uppskjutna betalningar. Huvudorsaken är medlemsstaternas dåliga betalningsdisciplin. Flertalet stater betalar sent och ett betydande antal endast en del av sina obligatoriska bidrag. Flera länder har förlorat sin rösträtt i generalförsamlingen för att de inte betalar. har alltid tillhört de 30-tal länder som betalar hela sitt bidrag . Vissa länder, främst , har av politiska skäl hållit inne bidrag eller ställt villkor för att betala. Ett av den amerikanska kongressens huvudmotiv för fortsatta nedskärningar av FN-bidragen är att FN anses vara ineffektivt. Neddragningarna sägs syfta till att driva fram reformer av FN. Även FN:s, och de regionala utvecklingsbankernas utvecklingsprogram, som alla finansieras med frivilliga bidrag, hotas av de kraftiga amerikanska nedskärningarna, som i många fall uppgår till långt av tidigare års bidrag. Det är uppenbart att FN måste bli mer kostnadseffektivt och förbättra sin administration och förmåga till bl.a. samordning. Men unilaterala beslut om nedskärningar av medlemsbidrag är enligt svensk mening inte den rätta vägen. Ansvaret för bristerna i FN:s förvaltning kan inte enbart läggas på generalsekreteraren. En ständig kassabrist försvårar en effektiv förvaltning. Bidragande orsaker är också att medlemsländerna hellre ägnar sig åt detaljstyrning av verksamheten än åt att göra övergripande prioriteringar. Bakom varje program, beslut och tjänst finns i regel särskilda nationella intressen. Politiska motsättningar undergräver inte sällan generalsekreterarens möjligheter att lämna förslag till omfördelningar av resurser, avslutning av ineffektiva och föråldrade verksamheter. som medlemsstaterna ställer krav på att kostnaderna inte får öka, ger de FN nya uppgifter. har de stora bidragsgivarnas krav på nolltillväxt för FN:s reguljära budget tvingat fram en viss prioritering av verksamheten. anser att nolltillväxt inte är ett mål i sig. Men i avsaknad av verkliga prioriteringsdiskussioner kan en sådan politik vara nödvändig. I syfte att förstärka de interna kontrollfunktionerna inrättade generalförsamlingen , med bl.a. svenskt stöd, ett kontor för intern övervakning inom FN. Detta skedde efter uppgifter om oegentligheter och misskötsel. Förutom internrevision ansvarar kontoret för inspektioner, särskilda undersökningar och utvärdering. I återhållsamhetens tecken har generalsekreteraren för nästa budgetperiod 1996 -1997 lagt fram ett förslag till programbudget, som innebär en real minskning jämfört med innevarande period. FN:s finansiella problem behandlas i en arbetsgrupp med uppgift att säkerställa en solid finansiell grund för organisationen. Den amerikanska kongressens ensidiga beslut att minska andel av finansieringen av den fredsbevarande verksamheten är en central problemställning i förhandlingarna. eftersträvar helhetslösningar som utgår från medlemsländernas kollektiva ansvar för organisationens uppgifter och som på kan skapa en sund finansiell bas för FN. stöder också förslag om straffåtgärder som att ta ut ränta på sena inbetalningar och en striktare tillämpning av stadgans föreskrifter om förverkad rösträtt. I avsikt att förbättra betalningssystemet har tillsammans med presenterat ett förslag om reformering av FN:s bidragsskalor. Förslaget syftar till att förenkla nuvarande system och att återställa förhållandet mellan länders betalningsförmåga och bidragsandel. Orättvisor som f.n. drabbar länder i det f.d. och flera mindre, fattiga skulle därmed försvinna. behövs också en lösning som innebär att FN är så starkt beroende av en enskild bidragsgivare som . Kostnaderna för de fredsbevarande operationerna har växt från ca /år till 3,3 miljarder . är inte anpassat för en sådan utveckling. På svenskt initiativ har en process nu inletts för enklare och effektivare budgetering och administration av de fredsbevarande operationerna. har även varit aktivt i arbetet med att få fram förenklade metoder för återbetalning till truppbidragarländerna och deltagit i en översyn av organisation och rutiner vad gäller köp av tjänster och materiel till fredsbevarande missioner. Nedrustningsfrågorna är nära förbundna med FN:s huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Generalförsamlingens första resolution, , gällde avskaffande av kärnvapen och andra massförstörelsevapen. Huvuddelen av FN:s nedrustningsarbete handlar fortfarande om detta. inrättades i (Conference on Disarmament, CD) som förhandlingsorgan för nedrustningsfrågor, där bl.a. det viktiga icke-spridningsfördraget, NPT, har framförhandlats. har varit medlem sedan tillkomsten. Regeringen anser att FN har en central roll i nedrustningsarbetet. Det finns redan avtal om förbud mot kemiska och biologiska vapen. Förhoppningen är att det skall vara möjligt att också nå en överenskommelse om förbud mot kärnvapen. Ett centralt delmål är att få alla stater att ansluta sig till NPT. Andra viktiga delmål är ett fullständigt stopp för kärnvapenprov, ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen och ett internationellt avtal om s.k. negativa säkerhetsgarantier. Detta innebär juridiskt bindande utfästelser från kärnvapenstaterna att inte använda kärnvapen mot stater som frivilligt har avstått från sådana. F.n. pågår förhandlingar i CD om ett fullständigt provstoppsavtal, som väntas bli klart . är en viktig aktör i förhandlingarna såsom ordförande i den kommitté, som utarbetar metoder för kontroll av efterlevnaden av ett provstopp. avser också vara pådrivande i de överläggningar om ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen, som senare skall inledas. Fortsatt nedrustning och rustningskontroll även av andra typer av vapen är också ytterst viktig. En angelägen uppgift är att få till stånd ett internationellt totalförbud mot truppminor. Dessa har blivit ett oerhört humanitärt problem, särskilt som de ännu långt efter en konflikt fortsätter att kräva offer och förhindrar återgången till ett normalt liv. En förstärkt internationell kontrollregim är ett humanitärt krav på väg mot ett totalförbud. fortsätter att verka för dessa mål inom översynskonferensen konvention om särskilt inhumana vapen, under svenskt ordförandeskap. Denna översynskonferens enades om ett totalförbud mot laservapen, som kan göra en motståndare blind. föreslog ett sådant förbud och fick starkt internationellt stöd, bl.a. från övriga EU-stater. I inledning bekräftas tron på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde och på lika rättigheter för män och kvinnor. Respekten för de mänskliga rättigheterna (MR) återfinns på FN:s dagordning. Åratals arbete har resulterat i ett antal internationella konventioner om mänskliga rättigheter samt övervakningssystem. En central plats intas av båda konventioner om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter respektive medborgerliga och politiska rättigheter. Under fanns en spänning mellan öst och väst i olika betoning av dessa båda konventioner. finns större möjligheter att se till människan och mänskligt liv som en helhet där såväl medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är en förutsättning för ett fullvärdigt liv. Ett omfattande arbete återstår för att främja efterlevnaden av MR-reglerna och för att få dem allmänt erkända utan förbehåll i form av folkrättsstridiga reservationer. Övervakningen av hur staterna respekterar de mänskliga rättigheterna sker bl.a. i kommittéer för granskning av tillämpningen. Särskilda rapportörer utreder och rapporterar om MR-situationen i ett 15-tal enskilda länder. Rapportörer finns även för tematiska frågeställningar, t.ex. om försvinnanden och om domstolsväsendets oberoende. Dessa mekanismer utsätts för hårda angrepp av vissa stater, som vill inskränka deras omfattning och få dem ställda under kontroll av politiska organ. är f.n. inte medlem av . Arbetsmetoderna gör det ändå möjligt för oss, bl.a. inom ramen för EU-samarbetet och det nordiska samarbetet, att medverka aktivt. i om mänskliga rättigheter blev en milstolpe i arbetet med att fastställa världssamfundets syn på dessa frågor. Där bekräftades åter att de mänskliga rättigheterna är universella och att staterna ansvarar för att de mänskliga rättigheterna respekteras. Dessutom fastslogs det internationella samfundets legitima roll att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. har alltid aktivt slutit upp bakom synen på mänskliga rättigheter som individuella, dvs knutna till individen och dennes förhållande till statsmakten. inrättades posten som FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter med ansvar för MR-aktiviteter i hela FN-systemet. Hans framgångsrika arbete har givit ökad uppmärksamhet åt de mänskliga rättigheterna. Flera frågor återstår dock att lösa, t.ex. ansvarsfördelningen mellan högkommissarien och FN:s center för mänskliga rättigheter. Utvecklingen går mot ett tydligare FN-engagemang för skyddet för de mänskliga rättigheterna på fältet. MR-frågorna ingår t.ex. numera på ett självklart sätt i FN:s fredsbevarande och fredsfrämjande operationer. Högkommissariens önskemål om personal för fältverksamheten prövas i . Vid de senaste årens världskonferenser har de mänskliga rättigheterna lyfts fram kraftigt. Detsamma gäller i det regionala samarbetet. Respekt för de mänskliga rättigheterna har en välkänd roll i konfliktförebyggande verksamhet. Det är ett allvarligt hot mot MR-verksamheten att den reguljära FN- budgeten innehåller högst otillräckliga medel härför. Verksamheten är världssamfundets samlade ansvar och bör finansieras gemensamt. Andra svårigheter i MR-arbetet är bristande anslutning till och efterlevnad av det internationella regelverket. Ett problem är likaså vissa länders uppfattning att respekt för mänskliga rättigheter är en stats inre angelägenhet. Det är värt att notera att svårligen kan befatta sig med frågor om brott mot de mänskliga rättigheterna annat än om brotten bedöms hota internationell fred och säkerhet. är av tradition pådrivande i arbetet för de mänskliga rättigheterna och har haft ansvaret för generalförsamlingsresolutionen om MR-läget i (). En svensk är särskild rapportör om MR-situationen i . verkar med kraft mot dödsstraff och tortyr, och är en av de ledande staterna när det gäller motståndet mot folkrättsstridiga reservationer till konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Frågor om barnens rättigheter har särskilt uppmärksammats i . Under svenskt ordförandeskap inleddes arbetet med reglerna gällande barnsoldater. Avsikten är att utarbeta ett tilläggsprotokoll till om höjd åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor. Konventionen anger f.n. gränsen till . 9 Utvecklingssamarbete genom FN stöd till FN:s utvecklingssamarbete och till de internationella finansieringsinstitutionerna är mycket omfattande. Av den totala svenska biståndsbudgeten avsätts cirka en fjärdedel till multilateralt utvecklingssamarbete (ca 4,7 miljarder för /96). FN-systemets arbete med utvecklingsfrågor utgör ett viktigt komplement till bilateralt samarbete. Genom att vara obundet av enskilda länders politiska intressen har FN goda förutsättningar att verka inom områden som kan uppfattas som politiskt känsliga, exempelvis stöd till demokratins utveckling. Multilateralt samarbete förbättrar vidare möjligheterna att förmedla erfarenheter och kunskaper globalt och regionalt. FN:s universalitet innebär närvaro och kunskap även i länder där de bilaterala givarna är få. FN har ofta en katalytisk och samordnande funktion. De olika FN-organ som är verksamma inom det ekonomiska och sociala området tillskapades för att möta de akuta behov som då fanns. Utgångspunkten var tillgången till ständigt ökade resurser. Resultatet har blivit att respektive organisationers roll och mandat inte har preciserats. Dubbelarbete och bristande samordning har förhindrat effektiv verksamhet. Medlemsländerna har heller inte förmått att lämna det politiska och ekonomiska stöd som krävs för att FN skall kunna utveckla en effektiv verksamhet. Stödet för långsiktiga biståndsinsatser genom FN har nedprioriterats. Ett begränsat antal länder, däribland och andra nordiska länder, svarar för en oproportionellt stor andel av bidragen. Ett betydande antal i-länder bidrar enbart i begränsad utsträckning. Allt fler organisationer försöker istället få del av givarländernas bilaterala stöd. har tillsammans med övriga länder i det nordiska gjort en omfattande analys av FN:s biståndsverksamhet. Denna visar hur FN- systemet har splittrats och marginaliserats som effektiviteten har minskat. Ett genomgående tema i studien är att FN-organens roller och mandat måste göras tydligare. Vidare måste styr- och finansieringsformerna för FN:s program och fonder reformeras. beslutade generalförsamlingen om reformer som till stora delar bygger på det nordiska förslag. Ecosoc skall ge riktlinjer för FN:s samlade verksamhet inom det ekonomiska och sociala området. FN:s program och fonder får styrelser som är mindre än de tidigare och som sammanträder oftare. Ett viktigt steg har därmed tagits i reformprocessen, medan flera ännu återstår. Den nya styrelseformen har lett till att förändringsarbetet har accentuerats i FN:s operativa organ. I pågår nu arbetet med att fokusera och renodla verksamheten. arbetar aktivt för att UNDP:s samordnande roll på landnivå skall stärkas liksom mottagarländernas kapacitet att ansvara för sin egen utveckling. I UNFPA pågår arbetet med att göra handlingsplanen från befolkningskonferensen i styrande för verksamheten. UNFPA skall bl.a. bistå medlemsländerna med att ta fram nationella handlingsprogram. Inom pågår diskussionerna om att stärka fondens såväl operativa som normativa roll. När det gäller den operativa verksamheten anser att en tydligare avvägning bör göras mellan kortsiktiga temporära insatser och ett långsiktigt kapacitetsbyggande utvecklingssamarbete. Arbetet i Världslivsmedelsprogrammet är inriktat på att stärka programmets multilaterala karaktär och dess roll som policyorgan i frågor om livsmedelssäkerhet. I för palestinaflyktingar UNRWA anpassas nu verksamheten till fredsprocessen i . är positivt till att minska organisationens roll i regionen i takt med att lokal kapacitet utvecklas i de självstyrande palestinska områdena. Det ökade antalet konflikter och katastrofer i världen har gjort att FN:s flyktingskommissaries roll och arbetsuppgifter har vidgats. vill att organisationens arbete skall inriktas på mer aktivt arbete för att förebygga uppkomsten av flyktingströmmar och möjliggöra repatriering av flyktingar. Generalförsamlingens beslut om reformer av FN:s ekonomiska och sociala verksamhet innehöll också en överenskommelse om att förhandlingar skulle inledas om ett nytt finansieringssystem. Förhandlingar har pågått och möter stora svårigheter att nå positiva resultat. Inte minst är det ett problem att många givarländer är tveksamma till att införa system som innebär andra finansieringsformer än frivilliga bidrag. Från svensk och nordisk sida drivs förslagen från det nordiska FN- projektet. Målet är att skapa en jämnare bördefördelning mellan givare och en högre grad av förutsägbarhet i bidragsgivningen. Detta skulle kunna åstadkommas genom införande av två bidragsformer, nämligen uttaxerade bidrag och förhandlade bidrag. Reformarbetet pågår också inom FN:s olika fackorgan. arbetar för att de skall utveckla och renodla sina verksamheter inom respektive fackområde. Det normativa arbetet skall stå i centrum. Om operativ verksamhet skall bedrivas bör den utgå från de normativa funktioner som respektive mandat anger. Effektivare samverkan inom FN-systemet och mellan FN-organisationerna och andra multilaterala och bilaterala biståndsgivare är också utomordentligt viktig. Marginaliseringen av FN:s långsiktiga utvecklingssamarbete har medfört att fått ta över uppgifter från många FN-organ och har utfört dem med en hög grad av kompetens. anser att det inte finns någon konkurrenssituation mellan arbete och FN:s ekonomiska och sociala verksamhet och uppmuntrar samarbete och samordning. Banken är den största multilaterala aktören i det internationella utvecklingssamarbetet. Dess arbete har förändrats påtagligt mot en tydlig inriktning på fattigdomsbekämpning. Långsiktighet, hänsyn till sociala och miljömässiga dimensioner och satsning på mänskliga resurser är centrala faktorer i verksamheten, vilket förespråkats och välkomnats av . Det är en allt viktigare uppgift att utnyttja olika organisationers komparativa fördelar. Först då kan hela det multilaterala systemets utvecklingseffekter maximeras. Om inte FN:s och aktiviteter kan samordnas bättre finns risk för en fortsatt marginalisering av FN- systemet på utvecklingsområdet. Medlemsländerna måste i sin tur prioritera en inriktning på länder som har störst behov av stöd och på en verksamhet som har strategisk betydelse för mottagarlandet. påbörjade uppföljningen av generalsekreterarens En dagordning för utveckling. innehar en av två viceordförandeposter i den arbetsgrupp som tillsatts och är således aktivt engagerat i detta arbete. arbetar för att dagordningen ska fastställa prioriteringar för FN:s utvecklingssamarbete och att arbetsfördelning, mandat och roller inom FN-systemet klarläggs. Syftet är att de olika organen skall fungera som ett enhetligt system. Även samarbetet och arbetsfördelningen mellan FN och skall behandlas. 10 De stora FN-konferenserna har FN arrangerat en rad världskonferenser. Den första, i , gällde den mänskliga miljön. Andra konferenser har behandlat miljö och utveckling, narkotika, livsmedel, mänskliga rättigheter, social utveckling, kvinnor, befolkning och utveckling samt bebyggelsefrågor. Resultatet har i samtliga fall blivit att ett särskilt handlingsprogram har antagits. I vissa fall har konferenserna också enats om en politisk deklaration. Genom arbetet med dessa dokument har grundläggande analyser kunnat göras inom respektive områden. Kompromisser har vuxit fram om nödvändiga åtgärder på nationell, regional och internationell nivå. Dessa konferenser har blivit en viktig del av FN:s arbete. Världssamfundets intresse fokuseras för på ett ämnesområde. Intresset har inte begränsats enbart till medlemsländernas officiella representanter. I ökad utsträckning har även frivilliga organsationer och inte minst massmedia engagerat sig i konferenserna. Vid FN:s senaste kvinnokonferens i deltog mer än 25 000 representanter för frivilliga organisationer från hela världen. Konferensen bevakades också av tusentals journalister som beskrev kvinnans situation i olika länder. Konferenserna har till stor del bidragit till ett bredare synsätt. Konferensen om miljö och utveckling utvidgade miljöfrågan till att också inkludera hållbar utveckling. Vid konferensen om mänskliga rättigheter 1993 fastställdes världssamfundets samsyn på MR-frågor. ledde till att frågan om befolkningsutveckling utgår från en helhetssyn där kvinnans situation och den reproduktiva hälsan står i fokus. Genom toppmötet kom de sociala frågorna att uppmärksammas som en nödvändig del för ländernas ekonomiska utveckling. Vid kvinnokonferensen i togs ytterligare steg mot ökad jämställdhet och mot kvinnors möjligheter att fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter. De stora konferenserna har gett FN-arbetet en ny dimension. Det svenska deltagandet har förberetts mycket aktivt. Nationalkommittéer har bildats med representanter för regering, riksdag, myndigheter och intresse- och andra frivilliga organisationer. På detta sätt har arbetet med konferenserna förankrats och blivit en del av svensk politik. ser uppföljningen av konferenserna i första hand skall som en nationell angelägenhet. Utifrån överenskommelser på det globala planet skall den nationella verksamheten utvecklas. Ett exempel där detta har fungerat bra är uppföljningen av konferensen om miljö och utveckling. På det internationella planet har mycket aktivt drivit att världskonferenserna måste följas upp på ett sammanhållet och integrerat sätt. ECOSOC bör ha ett övergripande ansvar och ange vilka frågor som skall prioriteras i FN-systemet för att det globala uppföljningsarbetet skall fungera. 10.2 Det sociala toppmötet Världstoppmötet för social utveckling i ägnades åt de övergripande principerna för främjande av den sociala utvecklingen i världen och hade tre huvudteman: fattigdomens avskaffande, ökad produktiv sysselsättning och ökad social integration. Vid mötet antogs en deklaration med tio åtaganden och ett handlingsprogram. Bland de frågor som tilldrog sig störst intresse och där olika synsätt kom till uttryck kan nämnas jämställdheten, familjebegreppet, mänskliga rättigheter och reproduktiv hälsa. Även resursfrågorna och u- ländernas krav på bättre tillträde till i-ländernas marknader och på skuldlättnader föranledde långa diskussioner innan enighet om en godtagbar kompromisstext kunde nås. FN:s fjärde kvinnokonferens ägde rum i . Vid konferensen antogs dels en deklaration, dels en omfattande handlingsplan. Särskilt tillfredsställande är att konferensen i flera fall kunde enas om mer konkreta och långtgående åtaganden än som gjorts tidigare i FN- sammanhang.