prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Å andra sidan kan nämnas att tusentals personer, med tjänst inom de större företagen inom transport- och resebranschen, använder och har tillgång till dessa uppgifter i tjänsten. Vidare är de svenska resenärerna när de reser utomlands utsatta för denna integ- ritetskränkning men av andra länders tullmyndigheter. Frågan är således om intrånget i de resandes integritet är otillbörligt eller försvarbart och överkomligt i förhållande till syftet. Regeringen finner vid en samlad bedömning att väger behovet av dessa uppgifter i brottsbekämpningen tyngre än det intrång i de resandes personliga integritet som ligger i att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän får tillgång till uppgifter av detta slag. Regeringen anser av effektivitetsskäl att uppgifterna skall få göras läsbara för tullen genom terminalåtkomst. En möjlighet att arbeta med uppgifter av detta slag i förspaningen kan ses som en kompensatorisk åtgärd vad gäller den storskaliga internationella brottslig- heten, men torde ha ringa eller mycket liten effekt i den småskaliga smugglingen. Metoden kan således inte ersätta gränskontrollerna och ensamt motivera en sänkning av kontrollnivån vid gränserna. Däremot minskar stör- ningarna i den legala trafiken och ger tullen möjlighet att rikta mer av sina resurser mot underbyggda misstankebaserade kontroller. Metoden är lika angelägen och användbar i trafiken med länder utanför EU och medverkar till att höja skyddsnivån i förhållande till dessa länder. En stärkt kontroll av trafiken vid den yttre gränsen är också en viktig kompensatorisk åtgärd. Motsvarande bestämmelser bör därför införas i TL. 10.3.1 Tullens hantering av bokningsuppgifter Regeringens förslag: Tullen får begära in uppgifter om bokning och incheckning som är av särskild betydelse för att bekämpa brottslighet som faller under tullens ansvarsområde och i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga hos företagen. Uppgifter som visar sig sakna betydelse för vidare åtgärder skall förstöras. Uppgifter som tullen får tillgång till genom terminalåtkomst får endast användas i den omfattning och som behövs för att ta ställning till vidare kontrollåtgärder. Skälen för regeringens förslag: De personer vars bokningsuppgifter granskas har inte någon möjlighet att hindra åtgärden eller få den prövad. Inte heller kan kontroll ske från allmänhetens sida eftersom sekretess hindrar från insyn i myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelserna måste därför utformas på ett sådant sätt, att metoden kan accepteras som nödvändig i tullens kamp mot den internationella brottsligheten och att risken för missbruk av uppgifterna minimeras. Det är därför viktigt att framhålla att det inte är fråga om att tillåta någon systematisk kartläggning av resandeströmmarna eller något generellt insamlande av uppgifter. Syftet med metoden är att ge ett bättre underlag för de fysiska kontrollerna och minska riskerna för att resande eller varusändningar i onödan utsätts för integritetskränkande kontrollåtgärder. Enligt uppgift från tullens underrättelsetjänst finns det inte heller något behov eller intresse att kartlägga, registrera eller på annat sätt sammanställa bokningsuppgifter. Regeringen delar därför inte utredningarnas bedömning att skyddet för resenärernas personliga integritet kräver en så begränsad tillgänglighet till uppgifter som föreslagits. Vissa begränsningar i inhämtandet och användningen av uppgifter behövs dock. För det första bör uppgiftsskyldigheten endast omfatta de uppgifter som företaget rent faktiskt har tillgång till och uppgifter av det slag som kan vara av betydelse i sammanhanget. Vad gäller passagerare bör således tullen endast vara berättigad att ta del av uppgifter som kan förekomma i samband med bokning av resa såsom namn, resrutt, medpassagerare, incheckning av bagage och uppgifter om när, var och hur bokning och betalning skett. Uppgiftsskyldigheten bör således avse sådana uppgifter och endast i den utsträckning företaget har tillgång till dessa. Ett inhämtande av uppgifter av detta slag bör heller inte få ske oavsett för vilket ändamål tullen anser sig ha behov av den begärda uppgiften. Ett sådant generellt inhämtande går enligt vår uppfattning utöver vad som erfordras för att uppnå syftet med åtgärden. För att begränsa integritetsintrånget och följa de internationella åtaganden gjort avseende behandlingen av personuppgifter till skydd för enskilda personer, bör en därför en begränsning införas i lagtexten så att uppgifter endast får inhämtas om de behövs i tullens brottsbekämpande verksamhet. Alla tulltjänstemän skall således inte slentrianmässigt, på måfå och oavsett syfte få begära in uppgifter av detta slag från transportföretagen. Metoden att utifrån bokningsuppgifter bilda sig en uppfattning om det finns anledning att misstänka brottslighet, kräver särskild träning och kunskap i vilka uppgifter som är intressanta och hur dessa skall tolkas. Det är endast ett begränsat antal tulltjänstemän med brottsbekämpande arbetsuppgifter och nödvändig utbildning, som därför bör få befogenhet att begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till bokningsregister. Tullens övriga verksamhetsområden lämnas utanför tillämpningsområdet.Den brottsbekäm- pande verksamheten kan dock avse även annat än narkotika. Tullen har t.ex. en viktig roll och uppgift i att bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med internationell anknytning avseende EU:s finansiella system. EU:s medel utgörs till av tullintäkter. Bedrägerier i organiserad form och i stor skala förekommer gentemot EU:s medel både på inkomstsidan i samband med import, men också på utgiftssidan i samband med bidragsberättigad export. Bedrägerierna orsakar EU årliga förluster på åtskilliga miljarder kronor. och övriga medlemsstater har skyldighet att vidta alla åtgärder som står till hands för att skydda gemenskapens medel och tillse att skyddsnivån blir likvärdig i hela gemenskapen. Tullen har en viktig roll när det gäller att upptäcka sådan brottslighet. De utländska tullmyndigheterna har mest använt metoden i bekämpningen av narkotikasmuggling i flygtrafiken. Metoden är väl utvecklad i där tekniken utvecklats och blivit en viktig komponent i det engelska gränsskyddet. Man skulle därför kunna inskränka tillgången till bokningsuppgifter till flygtrafiken och till syftet att uppdaga narkotikabrott. Även fartygstrafiken har emellertid i allt större utsträckning uppgifter om både passagerare och fordon. Utvecklingen på andra områden som rör tullens brottsbekämpande verksamhet bl.a. i anledning av att dokumentation och gränsformaliteter avseende varutransporter bortfallit i EU-trafiken, gör att det även finns behov av denna sortens uppgifter för att spåra och upptäcka varusändningar eller fordon som kan misstänkas vara inblandade i smuggling eller bedrägerier av olika slag. Eftersom det i princip skall råda fri rörlighet av varor över gränserna inom EU skall varutransporter inte stoppas bara för att de passerar en gräns. Ur kontrollsynpunkt är geografiskt gynnat på det sättet att största delen av EU-trafiken till kommer med båt eller flyg. En möjlighet för tullen att inhämta information från bokningsregister i färje- eller flygtrafik angående last av varor, fordon och passagerare skulle därför innebära en stor effektivi- tetsvinst i tullens brottsbekämpande arbete också inom andra områden. Eftersom metoden kan vara användbar även för att upptäcka annan allvarlig brottslighet som tullen har att bekämpa bör användningen inte begränsas endast till narkotikabekämpning. Tullen är verksam vid gränserna och när väl fordon eller personer passerat gränsen försvinner de ur tullens kontroll in eller ut ur landet. För tullen är därför bokningsuppgifter "färskvaror" på det sättet att det är endast under en ytterst begränsad tidsrymd tullen har tillfälle att upptäcka brottslighet genom fysisk kontroll. Det är därför av avgörande betydelse att uppgifterna kan nå fram till tullen snabbt, innan tillfället till kontroll gått förbi. Formerna för uppgiftslämnande kan komma att bli mycket skiftande, beroende på företagens sätt att förvara sina uppgifter och på hur frekvent tullen behöver uppgifter från företaget i fråga. Vad gäller stora flygföretag kan det finnas behov av en mer eller mindre löpande tillgång till uppgifter. För andra företag, t.ex. ett rederi med begränsad trafik kanske det endast blir aktuellt och då. Uppgifterna skall således kunna lämnas på det sätt som för situationen är det mest lämpliga, även på dataterminal. Med tanke på att det fråga om uppgifter som är intressanta under en mycket begränsad tidsrymd förutses det däremot inte bli intressant i praktiken att information på datadisketter för ADB överlämnas till tullen. Information på en diskett är ur intergritetssynpunkt dessutom betydligt känsligare än uppgifter som ges via terminal eftersom möjligheterna att själv sammanställa och bearbeta materialet är större. Vid terminalåtkomst styrs bearbetningsmöjligheterna av den som handhar databasen. Mot bakgrund härav bör bestämmelsen utformas så att den endast ger behövligt stöd för att uppgifter får lämnas genom att tullen får ta del av uppgifterna på dataterminal. Av effektivitetskäl vore det praktiskt om tullen fick ta del av uppgifter på detta sätt. Det kommer dock inte på fråga att för detta syfte ålägga privata transportföretag att ställa terminaler till tullens förfogande. När det gäller t.ex. större flygbolag med datautrustning på flygplatserna är det kanske inte något större problem att komma överens om att göra uppgifterna tillgängliga för tullen genom terminalåtkomst, men för mindre företag inom transportnäringen kan det vara betydligt mer kostsamt och opraktiskt. Förslaget till reglering av uppgiftsskyldigheten innefattar därför inte en skyldighet att tillhandahålla uppgifterna på detta sätt. Däremot bör så få ske om tullen och transportföretaget i fråga finner att det är en praktisk och möjlig lösning. Närmare om hantering av uppgifter som gjorts tillgängliga för tullen Begränsningar avseende uppgifternas användning erfordras för att uppnå mesta möjliga integritetsskydd utan att effektivitetsvinsterna minskar. Det är inte avsett att uppgifter om resande skall, registreras, lagras eller bearbetas av tullen på ett sådant sätt att nya personregister med uppgifter om resande skapas. Det är svårt att på förhand överblicka omfattningen av denna verksamhet, men det är troligt att det kan komma att röra sig om ett stort antal uppgifter vilka till allt övervägande del rör passagerare och varutransporter som inte kan misstänkas för någon brottslighet. Det kommer således att röra sig om en ansenlig mängd med överflödiga uppgifter. Den omständigheten att det kommer att röra sig om en stor andel överskottsuppgifter, mängden av uppgifter samt att de snabbt skulle kunna bearbetas med datateknik, medför att de blir särskilt integritetskänsliga. Inhämtade bokningsuppgifter måste givetvis granskas för att underrättelsetjänsten skall kunna bedöma om de kan ligga till grund för vidare åtgärder som spaning eller fysiska kontroller. Ur integritetssynpunkt är det dock viktigt att granskningen av uppgifterna sker . Tullen har emellertid på sig innan transporten ankommer eller avgår att ta ställning till om uppgifterna föranleder några vidare åtgärder och även av det skälet faller det sig naturligt att uppgifterna granskas rätt omgående. När tulltjänstemannen gjort profilsökning och riskanalys och tagit ställning till om någon uppgift behöver följas upp med vidare åtgärder, kommer han inte ha någon ytterligare användning av uppgifter om resterande passagerare eller varusändningar. Saknar uppgifterna betydelse för vidare åtgärder finns det ingen anledning att spara dessa. Visar det sig däremot att uppgifterna har betydelse för vidare åtgärder kan de behöva bevaras så länge de någon betydelse för den fortsatta handläggningen. Till den del uppgifterna inte kommer till användning för någon kontrollåtgärd eller brottsutredning är det regeringens bedömning att de bör förstöras. Även i de fall uppgifterna ger upphov till en brottsutredning torde de endast undantagsvis vara av något värde för den fortsatta utredningen eller av bevisvärde i en senare process att de av den anledningen behöver sparas. Vad gäller att inhämta uppgifter genom uppkoppling till databaser via terminal ger detta tillgång till stora uppgiftsmängder som kan vara av mer eller mindre integritetskänslig natur. För att terminalanvändning inte skall leda till onödigt integritetsintrång bör sökning endast få ske på sådant sätt, i sådan omfattning och under den tidsrymd som behövs för att tullen skall kunna ta ställning till om det finns grund för fortsatta åtgärder i form av spaning eller kontroll. Vidare är informationen endast tillgänglig för tullen på så sätt att den är läsbar. Det går därför inte att föreskriva att uppgifter som tullen tar del av via terminal skall förstöras, eftersom informationen fortfarande tillhör och förvaras av transportföretaget. Vad gäller tillgängligheten till uppgifter via terminal får det därför anses tillräckligt att tullen inte får använda bokningsregister än vad som behövs för att få fram de relevanta uppgifterna och ta ställning till eventuella fortsatta åtgärder. Allmänt gäller att om det framkommer uppgifter i brottsbekämpning om någon som misstänks för brott, och uppgiften är av särskild betydelse för brottsbekämpningen, får tullen föra in vissa uppgifter om denne i register för brottsbekämpning. Detsamma gäller för varor och transporter. Uppgifter om bokning torde dock sällan ha någon större betydelse sedan någon väl har stoppats för kontroll. Motsvarande uppgifter kan då dessutom inhämtas från den resande själv eller ur dennes resehandlingar. Att införa något förbud för registrering, för det fall uppgifter framkommer i denna verksamhet och anses ha denna betydelse för brottsbekämpningen, synes dock inte motiverat. Registrering av uppgifter kan således komma att ske i den utsträckning det är särskilt förskrivet, t.ex. i förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet eller i internationell överenskommelse som ingått. Konsekvenser för allmänhet och transportföretag För allmänheten medför den föreslagna regleringen, att bokningsuppgifter om oss alla i egenskap av resenärer, emellanåt kan komma att granskas av tullen, något som dock inte kommer att märkas i praktiken. Konsekvenserna blir störst för transportföretagen som blir ålagda en ytterligare uppgift gentemot de svenska myndigheterna. De företrädare för transportbranschen som yttrat sig i frågan, och för vilka uppgiftslämnande onekligen kan medföra visst besvär, har i princip ställt sig positiva till att på detta sätt medverka i kampen mot den in- ternationella brottsligheten. Tillstyrkandet har getts under förbehåll att det inte onödigt belastar företagen arbets- eller kostnadsmässigt. Det är ytterst angeläget att näringslivets goda vilja att samarbeta med tullen i dessa frågar tillvaratas och att de adminstrativa och praktiska arrangemangen utformas så smidigt som möjligt så att det inte onödigt belastar företagen. Därför bör de praktiska formerna för uppgiftslämnandet närmare utarbetas genom frivilliga överenskommelser mellan tullen och företagen. I den utsträckning det behövs kommer regeringen att meddela tillämpningsföreskrifter. 11 Trafikanternas skyldigheter vid den inre gränsen Regeringens förslag: De i övergångsbestämmelserna till TL införda reglerna om omhändertagande av varor i vissa fall, om transportföretagens skyldighet att ställa lokaler och anordningar till förfogande samt om den kontrollerades skyldighet att biträda vid kontrollen m.m. förs över till den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: I övergångsbestämmelserna till TL har införts regler som tidigare endast gällde mot yttre gräns. Sålunda skall rätt att omhänderta varor liksom bestämmelserna om transportföretagens skyldigheter att ställa lokaler och anordningar till förfogande även gälla vid inre gräns. Detsamma gäller för den kontrollerades skyldighet att biträda vid kontrollen m.m. När det gäller omhändertagande av varor får en tullmyndighet ta hand om en vara för att kontrollera om den är av sådant slag som nämns i övergångsbestämmelserna och därvid lägga upp den på lager för tillfällig förvaring. Kostnaderna skall täckas av trafikanten såvida det inte föreligger särskilda skäl för befrielse från ersättningsskyldighet. Denna bestämmelse kan bli tillämplig, förutom när det gäller av avgöra om en vara är av sådant slag som nämns i övergångsbestämmelserna, och som inte får föras in utan tillstånd, i avvaktan på att en fråga om tillstånd blir löst. De bestämmelser om transportföretagens skyldigheter att utan kostnad ställa lokaler och anordningar till förfogande gäller numera även transportföretag som befordrar resande från annat EU-land i fråga om sådana varor som nämns i övergångsbestämmelserna. Även bestämmelserna om den kontrollerades skyldighet att biträda vid kontrollen m.m. beträffande varor som tagits ut för kontroll med stöd av övergångsbestämmelserna gäller numera också för trafikanter från annat land inom gemenskapen. De nu berörda bestämmelserna bör föras över till den nya lagen. För torde den samlade effekten av förslagen inte innebära någon ökad arbetsbelastning. Kontroller vid de inre gränserna sker i stort sett efter samma mönster som föreslås, även om reglerna i den nya lagen är något annorlunda utformade än de övergångsbestäm- melser som gäller . Den föreslagna regleringen av tullens kontrollbefogenheter vid inre gräns torde inte bli mer resurskrävande än nuvarande ordning. Detta inte minst med tanke på att det nya regelverket får anses underlätta den brottsbekämpande verksamheten genom att tullen får tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister. Regeringen gör därmed bedömningen att förslagen ryms inom nuvarande resursramar. Som framgår av författningskommentaren till 21 § i den nya lagen kommer de allmänna förvaltningsdomstolarna åläggas att pröva frågor om utdömande av vite såväl enligt den nya lagen som i fråga om sådant vite som föreläggs transportföretag som underlåtit att fullgöra skyldighet som föreskrivs i 67 a § tullagen (1994:1550). Vidare kommer sådana överklaganden som kan följa av 22 § att prövas av förvaltningsdomstol.Förvaltningsdomstolarna har redan stor vana av att hantera de aktuella måltyperna. Det lär inte bli fråga om något större antal mål som kan tänkas komma under domstol enligt den nu föreslagna regleringen. Regeringen gör därför den bedömningen att domstolsväsendet bör kunna klara dessa uppgifter inom ramen för befintliga resurser. 13.1 Förslaget till lag om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen Denna lag innehåller bestämmelser om befogenheter vid införsel eller utförsel över gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (EU- land). I denna paragraf anges lagens tillämpningsområde. Den nya lagen innehåller bestämmelser om kontrollbefogenheter vid gräns mot annat EU-land. Efter några inledande allmänna bestämmelser (1-4 §§) finns i lagen bestämmelser om kontrollverksamhet (5-18 §§). Sedan följer bestämmelser om straff och vite (19-21 §§) samt om överklagande (22 §). Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. I paragrafen betonas att kontrollen enligt lagen inte får ske i form av slumpvisa kontroller. Som påpekats i avsnitt 9.1 är s.k. stickprovskontroller eller systematiska kontroller inte längre tillåtna vid inre gräns. Enbart det förhållandet att någon passerar en sådan gräns är sålunda inte tillräckligt för att han skall kunna kontrolleras. Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor: 1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter, 2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen, 3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), 4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), 5. injektionssprutor och kanyler, 6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, 7. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande, 8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., 9. hundar och katter för annat ändamål än handel, 10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), 11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda. Lagen gäller bara vissa närmare angivna varuslag, nämligen krigsmateriel och strategiska produkter, alkohol- och tobaksvaror som skall beskattas, narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, vapen och ammunition, springstiletter, springknivar och vissa andra farliga föremål, vissa äldre kulturföremål, spritdrycker, vin och starköl, hundar och katter som förs in i landet för annat ändamål än handel, nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler samt andra djur än sådana som nämnts ovan och produkter av djur om det finns särskild anledning att misstänka bl.a. att smittsam sjukdom förekommer. Lagen är tillämplig både på införsel från och utförsel till ett land som är medlem i EU. Det är dock bara i fråga om narkotika som det råder ett principi- ellt förbud både mot införsel och utförsel. I övrigt gäller enbart införsel- restriktioner i fråga om de varor som anges under punkterna 4-7 och 9-12 samt enbart utförselrestriktioner i fråga om krigsmateriel och strategiska produkter samt för kulturföremål (punkterna 1 och 8). Vad som enligt punkt 1 utgör krigsmateriel framgår av 1 § lagen om krigsmateriel. Lagen gäller vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. I en bilaga till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen angett vad som utgör krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. I lagen (1991:341) om strategiska produkter bemyndigas regeringen föreskriva vilka produkter som skall omfattas av lagen och rådets förordning (EG) nr 3381/94 av om inrättandet av en gemenskapsordning för kontroll av export av strategiska produkter. Detta har skett i förordningen (1994:2060) om strategiska produkter. Lagen reglerar förutom utförsel även avtal om tillverkningsrätt och tillhandahållande, vilket är en ren svensk reglering. Punkt 2 avser det undantag som har fått i förhandlingarna inför EU-medlemskapet beträffande införsel av alkoholdrycker och tobaksvaror. har sålunda medgetts rätt att ta ut punktskatt på sådana varor även om de har inköpts i ett annat EU-land om införseln överstiger vissa angivna kvantiteter. I punkt 3 används begreppet narkotika och det klargörs att med detta begrepp skall i denna lag avses detsamma som i narkotikastrafflagen. Enligt 8 § narkotikastrafflagen förstås med narkotika läkemedel eller hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper och som 1. på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2. av regeringen har förklarats skola anses som narkotika enligt lagen. har biträtt allmänna narkotikakonvention - den s.k. Single Convention - med tilläggsprotokoll 1972 - samt konvention om psykotropa substanser. Vidare har biträtt konvention 1988 mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen.