prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — I det s.k. ramdokumentet identifieras förmågan att samverka i fredsfrämjande operationer, räddningsinsatser och internationella humani-tära operationer som ett viktigt mål för PFF-samarbetet. Öppenhet och demokratisk kontroll av försvarsmakter är ytterligare två viktiga huvud-mål för PFF-samarbetet. Genom en s.k. Planning and Review Process, PARP, utvecklas de praktiska möjligheterna till samverkan mellan NATO och de övriga PFF-staterna ytterligare. definierar VEU som en tänkbar bärare av EU:s framtida gemensamma försvarspolitik och därmed vad gäller den kollektiva försvarsdimensionen som en länk mellan EU och NATO. Inom NATO finns stor uppslutning bakom VEU som den europeiska pelaren i alliansen. Den s.k. Petersberg-deklarationen stadgar att VEU också skall kunna utföra humanitära insatser och rädd-ningstjänst, fredsbevarande operationer och krishantering. För utvecklingen av relationen EU/VEU är av avgörande betydelse. Även den praktiska tillämpningen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken påverkar hur denna relation utkristalliseras. De associerade partnerskapen för nio stater i innebär att VEU tagit på sig en ny roll som forum för en vidgad europeisk säkerhetsdialog som, i motsats till NACC, PFF och , inte innefattar , övriga OSS- stater, och . deltar i VEU som observatör. 2.1.5 Kärnvapen och övriga massförstörelsevapen Kärnvapendiskussionen har i huvudsak koncentrerats dels till den faktiska nedrustningen, dels till kärnvapenspridningen. Relativt lite utrymme har ägnats åt kärnvapnens roll i den förändrade säkerhetspolitiska situationen. De traditionella kärnvapenmakternas förmåga att använda kärnvapen kommer att bestå trots kraftiga reduceringar. Sannolikt pågår också en kvalitativ utveckling. Uppbyggnad av ett begränsat skydd mot angrepp av kärnvapen har fått förnyad aktualitet. Trots vad som sagts så har vissa intressanta förändringar av kärnvapendoktrinerna skett. NATO har i praktiken tagit ett stort steg i riktning mot existentiell avskräckning i stället för den tidigare doktrinen om graderad vedergällning. I den ryska försvarsdoktrinen saknas de tidigare sovjetiska utfästelserna om "no first use" av kärnvapen. Den starka reduceringen av den konventionella militära förmågan har lett till en rysk betoning av kärnvapnens roll på ett sätt som nära motsvarar den tidigare NATO-doktrinen. Frågan om den amerikanska kärnvapengarantin kan komma att ersättas av europeiska kärnvapen har så länge NATO består ingen aktualitet. Icke-spridningsfördraget (NPT) har permanentats genom ett beslut . Antalet stater med deklarerat kärnvapeninnehav är alltjämt begränsat till de fem permanenta medlemmarna i . Vad gäller kärnvapeninnehav i övrigt finns två kategorier av potentiella kärnvapenstater. En första utgörs av stater med klarlagd kärnvapenkapacitet, som inte deklarerat innehav. En andra kategori är sådana länder som snabbt skulle kunna utveckla kärnvapen. C-vapenkonventionen föreskriver att arsenalerna av kemiska vapen successivt skall förstöras och att fortsatt utveckling, tillverkning samt anskaffning av sådana vapen skall upphöra. Den långa avvecklingsperioden fram medför dock att försvarspolitiska hänsyn till kemiska vapen måste tas . Utvecklingsmöjligheterna inom det biologiska vapenområdet inger stora farhågor för framtiden. Slutligen bör även utvecklingen av vapenbärare för kemiska och biologiska vapen i form av missiler och kryssningsrobotar uppmärksammas. Den militärstrategiska situationen i har länge kunnat beskrivas utifrån ett stabilt blockperspektiv. är det svårt att finna ett entydigt mönster som grund för förutsägelser om framtiden. Den historiskt sett tillfälliga stabiliteten har avlösts av ett antal motstridiga tendenser. I finns åtskilliga hot mot den inre stabiliteten. finns en ambition att återta en stormaktsroll om än snarare med regionala än med globala förtecken. Inom den västliga säkerhetsstrukturen finns starka strävanden till ökad säkerhetspolitisk integration. tar sig de större ländernas nationella ambitioner och intressen tydliga uttryck. Till detta kan läggas osäkerheten om strategiska prioriteringar och den ekonomiska utvecklingen. Länge uppdämda etniska och religiösa motsättningar har frigjorts i många länder i samband med den allmänna upplösningen av gamla strategiska mönster. Det långa tidsperspektivet rymmer därför mycket varierande militärstrategiska utvecklingsalternativ. Vad som säkert kan sägas är att den militärstrategiska utvecklingen kommer att karakteriseras av dynamik och svårförutsägbarhet. Den ryska krigsmaktens nuvarande tillstånd liksom landets strategiska intressen återspeglas i den officiella ryska militärdoktrinen. Hotet mot den inre säkerheten och otillräcklig kapacitet att möta yttre hot med konventionella stridskrafter anges som de viktigaste dimensionerna i säkerhet. De strategiska kärnvapnen ges av det sistnämnda skälet en avgörande roll. Sammantaget är den nya doktrinen strategiskt defensiv, men med en tydlig ambition att hävda ryska intressen i det s.k. "nära utlandet". NATO:s militära doktrin är i grunden strategiskt defensiv och utgår från en alltmer breddad hotbild. Som grund för doktrin framhävs den förändrade hotbilden med regionala konflikter och massförstörelse-vapen, men även hot mot den amerikanska ekonomin samt risken för en negativ utveckling av demokrati och reformsträvanden i öst. Styrande för utformningen av de konventionella styrkorna är målet att "nästan " kunna möta och hantera två regionala konflikter. Den permanenta närvaron utanför minskar kraftigt i omfattning, men den strategiska rörligheten förstärks. Teknisk överlägsenhet skall bibehållas. Kärnvapenstyrkorna reduceras kraftigt. och strävar även de efter fortsatt förmåga att agera självständigt utanför . I den tyska doktrinen finns en klar inriktning att utveckla en oberoende nationell ledningsförmåga, större strategisk rörlighet samt förmåga att verka med stridskrafter utanför eget territorium. De sammanlagda västliga försvarsutgifterna kulminerade . NATO står för den dominerande delen av dessa kostnader och ensamt svarar för av NATO:s försvarssatsning. har i genomsnitt en minskning skett i NATO- länderna med . Om man jämför försvarsbudgetarna för åren 1986 med 1994 är dock skillnaderna mellan olika länder avsevärda. har t.ex. minskat sin budget medan , och minskat med . Som kontrast har ökat med och , och har ungefär oförändrad budget. Materielanslagen reducerades i många länder mer än totalanslagen även om prioriteringarna är olika i skilda länder. har t.ex. minskat mest med medan NATO-länderna i snitt minskade med . har , och avdelat ungefär oförändrad andel till materiel. satsar av BNP för försvaret. Det motsvarar ett medeltal bland de små och medelstora länderna i . Det finns en tydlig koppling mellan förändringarna i det säkerhetspolitiska läget och de minskade försvarssatsningarna. I de flesta länder både i öst och väst finns det därutöver ekonomiska hänsyn bakom gjorda nedskärningar. I samband med minskade försvarssatsningar diskuteras i många länder frågan om värnplikt kontra yrkesförsvar. Folkligt stöd, legitimitet, demokratisk kontroll och integration i samhället är nyckelord i debatten om hur förbanden skall bemannas. Olika modeller diskuteras för att ta hänsyn till dessa parametrar t.ex. civil samhällstjänst som alternativ till värnplikt eller utnyttjande av plikttjänstgörande för insatser inom ramen för ett bredare hotspektrum. Försvarsutgifterna i steg fortlöpande fram till början av 1980- talet. började försvarsutgifterna minska. Militärutgifterna i /OSS kan ha fallit med i fast penningvärde . beräknas anslagsnivån för den ryska försvarsmakten motsvara ungefär en tredjedel av den sovjetiska försvarsbudgeten . Medelstilldelningen för materiel-anskaffning föll i fast värde och utgör nu av budgeten. Den militära delen av försvars-industrin producerar av vad den gjorde , vilket ändå är mer än vad krigsmakten behöver eller kan betala för. Försvarsindustrin befinner sig ändå av allt att döma i ett bättre tillstånd än övrig industri. Efterhand torde emellertid den militärtekniska utvecklingen i stagnera med ökad eftersläpning som följd. I de central- och östeuropeiska länderna har försvarsanslagen i flera fall halverats sedan 1980- talets mitt. Utvecklingen av de konventionella stridskrafterna styrs av en växelverkan mellan doktriner, teknisk utveckling, ekonomiska förutsättningar samt uppfattningar om ett framtida krigs karaktär. Det dominerande konfliktscenariot har övergått från bipolärt världskrig till mer regionala eller lokala krig med flera aktörer inblandade. Utformningen av den utvecklade världens stridskrafter torde främst påverkas av en strävan att utnyttja de möjligheter tekniken erbjuder. Utvecklingen av lednings- och underrättelsesystem kommer att ge stormakterna möjligheter att fortlöpande följa upp en motståndares större styrkor. Ett mer utspritt uppträdande där syftet inte främst är att ta och hålla terräng utan att slå ut motståndarens stridskrafter leder till att framtida operationer blir mer öppna och flytande. Stridsfältet blir fragmenterat i så måtto att egentliga frontlinjer saknas. Kostnaderna för tekniskt avancerade vapensystem ökar dock snabbt. Detta leder till en uppdelning av stridskrafterna i skilda kategorier; med en begränsad del bestående av högmoderna stridskrafter, s.k. strategiska insatsstyrkor. En andra och större del med högmoderna stridskrafter ges en något lägre beredskap. Återstoden av stridskrafterna ges lägre kvalitet och kräver för mobilisering. I stormakterna får flygstridskrafter och luftburna förband en framträdande roll. De stridskrafterna får ökade uppgifter i landkriget genom att utgöra plattformar för flyg- och robotbekämpning. Markstridskrafterna får ökad flexibilitet och effekt genom förbättrad rörlighet, bättre skyddade fordon, långskjutande artilleri, robotar och starkare luftvärn. Förutsättningarna att genomföra överraskande inledda militära operationer ökar genom satsningen på utveckling av strategiskt rörliga insats-styrkor. kan antas att omfattande lokala krig kommer att föras på en mycket låg teknisk nivå. Den ryska krigsmakten omfattade vid utgången av omkring 1,3 miljoner man. Detta skall jämföras med mer än 4,4 miljoner man i den tidigare sovjetiska krigsmakten (). Bristande personaltillgång och stora ekonomiska problem har medfört att utbildning och övningar inte kunnat genomföras annat än på låga förbandsnivåer. Tillbakadragandet från har i grunden förändrat den ryska strategiska situationen. Den framtida utvecklingen inom den ryska krigsmakten är starkt kopplad till den inrikes- och utrikespolitiska situationen samt till den ekonomiska utvecklingen. Inriktningen enligt doktrinen är att de ryska stridskrafterna skall indelas i fyra huvudkomponenter: de strategiska avskräckningsstyrkorna, mobila styrkor, territorialförband och den mobiliserande strategiska reserven. Inom NATO indelas styrkorna i Reaction Forces (beredskapsförband), (huvudförsvarsstyrkor) och Augmentation Forces (förstärkningsförband). Utvecklingen går mot en ökande spridning i beredskap och framför allt kvalitet på förbanden. I en alltmer krympande försvarsekonomi kan NATO-länderna komma att tvingas välja mellan kvantitet och kvalitet på huvudförsvarsstyrkorna. De flesta NATO-länderna prioriterar resurserna till beredskapsstyrkorna. NATO:s förmåga att delta i och leda fredsfrämjande operationer bedöms vara god. Doktrinerna understryker behovet av allsidigt sammansatta och uppgiftsanpassade stridskrafter som skall kunna sättas in var som helst i världen. Krigföringsprinciperna koncentreras kring förmågan att initialt kunna hejda en regional angripare och därefter säkerställa en styrkeuppbyggnad i operationsområdet, för att slutligen slå motståndaren. är ett av flera viktiga avtal och överenskommelser som undertecknades i samband med i . Avtalets ursprungliga syfte var att reducera förmågan till överraskande an- fallsoperationer och att därvid i synnerhet minska de stående militära styrkorna i anslutning till blockgränsen genom centrala . Avtalet innehåller bestämmelser om kvantitativa begränsningar av viktiga materielslag, ett omfattande årligt informationsutbyte samt inträngande verifikationsåtaganden. För att begränsa möjligheterna till koncentrering av styrkor i flankområden finns särskilda begränsningar för de nordvästra och sydöstra delarna av . Det ursprungliga syftet med har kommit i bakgrunden efter och samt militära tillbakadragande. Avtalet har inte desto mindre fortsatt grundläggande betydelse för den militära stabiliteten. Den fortsatta tillämpningen av innehåller dock betydande frågetecken. Av intresse för del är därvid inte minst att avtalets särskilda begränsningar av tung armémateriel i avtalsområdets norra och södra flanker långsiktigt blir bestående. Med hänsyn till att i det nordeuropeiska området är så dominerande militärt är flankzonsbegränsningarna av stor betydelse för stabiliteten i området. Bestämmande för den militärstrategiska utvecklingen i närom-råde är dels fortsatta kärnvapenstrategiska roll, dels skilda aktörers intressen i . En militär konflikt som skulle inne-fatta en eller flera av staterna i kan knappast förutsättas ske annat än i samband med en stormaktskonflikt som eskalerar till hög nivå. Liksom tidigare förefaller det således inte rimligt att väpnade angrepp skulle riktas mot om de inte har ett vidare strategiskt syfte. förblir den viktigaste enskilda strategiska inflytelsefaktorn i området. I ett längre tidsperspektiv finns många svårbedömda faktorer som kan påverka det militärpolitiska läget i norra . De strategiska och militärgeografiska förutsättningarna har i grunden förändrats i . kontakt med begränsas nu till inre delen av och till . Någon motsvarighet till tidigare kustinvasionskapacitet finns inte kvar. Kapaciteten byggde dels i hög grad på infrastruktur i , och , dels på tillgång till omfattande specialresurser. Huvuddelen av infrastrukturen förfaller nu i brist på underhåll eller är under avveckling. En stor del av de stridskrafter och resurser i övrigt som tidigare utgjorde basen för kustinvasionskapaciteten är inte längre användbara. En uppbyggnad av rysk förmåga att genomföra en storskalig traditionellt upplagd kustinvasion i måste ske från en låg nivå och från nya geografiska förutsättningar. En sådan uppbyggnad torde inte kunna ske än något decennium. NATO, och då framförallt , kommer att vara marint dominerande i . Även har en stark marin ställning i området. Den strategiska situationen i norra delen av det nordiska området är i sina grunddrag oförändrad. Om START 2-avtalet genomförs, kommer huvuddelen av de ryska strategiska kärnvapnen att vara lokaliserad till ubåtar ingående i den Norra marinen. Som en följd av den samlade utvecklingen inom kärnvapenområdet kan områdets strategiska betydelse till och med komma att öka. Därmed förblir området av strategiskt intresse också för NATO, och då främst . De konventionella stridskrafterna i det ryska Norra militärområdet har av flera skäl påverkats långt mindre av de senaste årens omvälvningar av den ryska militära strukturen än stridskrafterna i respektive . Den kvantitativa minskning som har skett av markstridskrafterna har kompenserats genom den omfattande materiella modernisering som möjliggjorts i samband med tillbakadragandet av styrkor från . Därtill kommer betydande tillskott av flygstridskrafter och stridshelikoptrar. Liksom i övriga ligger dock utbildnings- och övningsverksamheten på en mycket låg nivå. Sammanfattningsvis kan konstateras att offensiva förmåga i området är starkt begränsad. Den torde under inskränka sig till att kunna genomföra operationer mot svagt försvarade områden i nära anslutning till ryskt territorium. Även NATO saknar utan en omfattande tillförsel av stridskrafter offensiv kapacitet i området. De alltmer förbättrade möjligheterna att uppnå överraskning med strategiskt rörliga insatsstyrkor bör dock observeras. I norr finns rent tekniskt förut-sättningar att förstärka operationsmöjligheterna genom att sätta befintliga resurser i stånd. 2.1.7 Internationella perspektiv på fredsfrämjande insatser Den nya säkerhetspolitiska situationen har ytterligare stärkt betydelsen av fredsfrämjande insatser. På det europeiska planet är det viktigt att verka för tillkomsten av en fungerande säkerhetspolitisk struktur med uthållig förmåga att skapa stabilitet. redovisade FN:s generalsekreterare rapporten (Dagordning för fred) där han bl.a. angav ett spektrum av åtgärder från preventiv diplomati till fredsframtvingande insatser. Behovet av samarbete med regionala aktörer som t.ex. NATO och en mera rationell arbetsfördelning mellan FN och regionala organisationer uppmärksammades också i rapporten. Ett grundläggande problem var och är dock hur medlemsländerna och särskilt stor- makterna skall hantera avvägningen mellan det allmänna behovet av FN-ledd multilateralism och tveksamheten till att ställa erforderliga resurser och befogenheter till den överstatliga nivåns förfogande. Mot bakgrund av dessa problem kopplat till de senaste årens utveckling av FN:s fredsfrämjande operationer med alltmer multifunktionella upp-gifter och, en i vissa fall, utökad våldsanvändning från världssamfundets sida redovisade generalsekreteraren sitt tillägg till "An Agenda for Peace". I denna senare rapport diskuteras bl.a. möjligheten att överlåta mer krävande uppgifter på grupper av stater ledda av stormakter, en metod som också föredras av vissa stormakter. Generalsekreteraren påpekar dock att detta medför risker för att FN:s trovärdighet och ställning undergrävs samt att stormakter kan utnyttja FN:s legitimitet för egna syften. I förlängningen finns också en risk för intressesfärer och uppluckring av internationell rätt som knappast ligger i mindre staters intressen. Vidare framhåller generalsekreteraren också att problemen med tillgång till styrkor och utrustning blivit större vilket är bakgrunden till initiativet att skapa "", som är under uppbyggnad. Systemet bygger på nationella föranmälda bidrag i beredskap för fredsbevarande operationer. Som en komplettering till detta system diskuteras också upprättandet av särskilda snabbinsatsstyrkor med extra hög beredskap. I detta sammanhang finns det också anledning att peka på de diskussioner som förs inom t.ex. , NACC och VEU om behovet av en utveckling på det fredsfrämjande området. Betydande ansträngningar har med andra ord lagts ner inom det internationella samfundet för att utveckla och förbättra den fredsfrämjande kapaciteten. En utbredd försiktighet och restriktivitet har blivit en följd av senare års erfarenheter på området. Det råder osäkerhet om vilja att arbeta med och genom FN. har visat en ökad utrikespolitisk självständighet. Det är sammanfattningsvis troligt att det internationella samfundet kommer att behöva hantera en konfliktvolym minst motsvarande nuvarande nivå. Mycket talar för att det i stor utsträckning kommer att handla om inomstatliga konflikter med allvarliga humanitära konsekvenser. Insatserna kan förväntas få ett mycket varierande innehåll alltifrån olika förebyggande till utvidgade multifunktionella insatser och i vissa fall renodlade fredsframtvingande insatser. 2.1.8 Ett bredare spektrum av hot och risker De senaste årens utveckling medför att vi måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot som vi långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Förändringarna i den internationella säkerhetspolitiska miljön innebär att risken för storkrig i är mindre än på mycket . Men även om denna risk för överskådlig framtid reducerats kraftigt har den för den skull inte slutgiltigt eliminerats. Något sådant är knappast möjligt så länge nationalstatsystemet består och så länge stater eller grupper av stater måste ansvara för sin egen säkerhet. Särskilt de inre väpnade konflikterna har varit omfattande trots att FN:s fredsfrämjande insatser kunnat utvecklas både vad gäller omfattning och innehåll. De underliggande konfliktorsakerna kan sökas i såväl politiska som etniska, religiösa, ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Sprängkraften och varaktigheten i de konflikter som kommit upp till ytan får inte underskattas. Ytterst utgör de ett hot mot de fortsatta ansträngningarna att bygga en gemensam säkerhet. Om någon av aktörerna i dessa konflikter också skulle utnyttja icke- konventionella stridsmedel skulle konsekvenserna bli närmast oöverblickbara. Risken för spridning och användning av kärnvapen, men också i lika hög grad biologiska och kemiska vapen, gäller inte endast stater utan även organisationer och enskilda aktörer, exempelvis terroristgrupper. Den fördjupade integrationen och den ekonomiska och tekniska ut-vecklingen ger det moderna samhället en styrka under normala förhållanden och en potential att hantera även svåra situationer. innebär utvecklingen ökade risker. Allt oftare uppstår också akuta störningar i samhället som inte kunnat förutses eller situationer där för-beredelser inte vidtagits i tillräcklig utsträckning. I vårt närområde skulle den ekonomiska och ekologiska situationen kunna leda till bl.a. flykting- eller migrationsrörelser av stor omfattning. De flesta länder har redan omdefinierat sin syn på säkerhet. Den huvudsakliga inriktningen är därvid att lägga in ett vidgat säkerhetsbegrepp, där konfliktförebyggande samarbete och internationella insatser av humanitär och fredsfrämjande karaktär ingår. En annan alltmer allmänt accepterad del i säkerhetsbegreppet är hot och risker som i sig kan vara av gränsöverskridande karaktär. Ett annat område rör de hot och risker som kan drabba fredssamhället där i många fall de resurser som avdelats för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer kan utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt. Det kan därutöver vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som är risker i fred och vad som är att betrakta som säkerhetspolitiskt relevant. Kännetecknande för diskussionen kring ett bredare spektrum av hot och risker och det vidgade säkerhetsbegreppet är den allmänna insikten om de direkta och indirekta sambanden mellan olika aspekter på säkerhet. Sambanden gäller t.ex. en positiv utveckling av ekonomi och miljö, respekt för demokrati och mänskliga rättigheter, m.m. som grund för internationell stabilitet och säkerhet. De internationella fredsfrämjande humanitära insatserna för att förhindra mänskligt lidande, som också syftar till att hindra vidare eskalering och spridning av konflikter, bör också ses i detta sammanhang. Sammantaget talar detta för ett vidgat säkerhetsbegrepp med en helhetssyn på hot och risker av olika slag och på samhällets hantering av dessa. är i både positiv och negativ bemärkelse starkt internationellt beroende. Ett gott internationellt samarbetsklimat ger utrymme för såväl en fortlöpande utveckling på olika samhällsområden som stabilitet och säkerhet i bred mening. Omvänt gäller att ökade motsättningar i den internationella politiken minskar detta utrymme. På en grundläggande nivå formas ramförutsättningarna i huvudsakligen av sådana tongivande aktörer som , , , och . På det globala planet får till denna grupp fogas bland annat och , liksom en grupp stater vilka i sina respektive regionala sammanhang har särskild tyngd. Dessa aktörers inflytande är ojämnt fördelat över de militära, ekonomiska och politiska områdena. är de regionala variationerna betydande. På ett övergripande plan har därmed ett intresse av att de interna- relationerna domineras av samarbete, säkerhetsgemenskap och respekt för demokrati och mänskliga rättigheter. I ett sådant system respekterar staterna det gemensamma regelverket och betraktar säkerheten som odelbar. Mindre och större stater har jämbördig ställning.