prop · GJ03218 · 1996-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av den nuvarande marknadssituationen saknas det därmed förutsättningar att ändra ägarstrukturen i Posten. Enligt regeringens mening bör Posten emellertid verka under liknande förutsättningar som privata aktiebolag. En skillnad är dock att Posten inte enbart har lönsamhetskrav på sig utan även krav i form av de särskilda mål som statsmakterna har satt upp. Avtalet mellan staten och Posten avseende den grundläggande post- och kassaservicen kan till viss del uppfattas som ett åläggande från ägaren. Posten liksom alla andra statliga bolag bör vidare i särskilt hög grad bedriva sin verksamhet på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral. I aktiebolagslagen definieras ägarens, revisorernas, styrelsens och den verkställande ledningens roller samt fördelningen av ansvar och befogenheter dem emellan. Grundläggande för Postens verksamhet och utveckling är därutöver uppsatta mål och riktlinjer för bolagets verksamhet. Bolagsstämman, vilken är ägarens starkaste instrument för att påverka och styra bolagets utveckling och verksamhet, väljer bolagets styrelse samt fastställer bolagsordningen. Bolagsstämman ger även ägaren möjlighet att besluta i bolagets angelägenheter. Ägardirektiv är en annan form av instrument med vilket ägaren, på stämman, kan klargöra för styrelsen vad som förväntas av denna. Särskilda avtal med bolaget utgör ytterligare instrument för staten i rollen som ägare till Posten. För att ägaren skall kunna styra ett företag på ett ändamålsenligt sätt måste ägaren inhämta information från bolaget. Enligt aktiebolagslagens 9 kap. 12 § skall varje aktieägare, i bolag med högst tio aktieägare, beredas möjlighet att ta del av böcker, räkenskaper och andra handlingar som rör bolagets verksamhet, i den omfattning som behövs för att aktieägaren skall kunna bedöma bolagets ställning och ärenden som skall tas upp på bolagsstämman. är staten ensam ägare varför principen är tillämplig. Emellertid bör här betonas att informa- tionsutbytet skall bygga på ömsesidigt förtroende. På basis av ett sådant förtroende bör rutiner för ett ändamålsenligt informationsutbyte utvecklas. I statens roll som ägare ingår att granska de mål och riktlinjer för Postens verksamhet som styrelsen lägger fram. Ansvars- och rollfördelningen, såväl den formella som informella, bör löpande diskuteras mellan ägaren, styrelsen och bolagsledningen för att upprätthålla en jämvikt mellan dessa tre parter. En fungerande dialog mellan dessa parter är avgörande för att bolagets verksamhet skall utvecklas väl. I avsnitt 9.3 Postens huvudinriktning och befogenheter, redovisas regeringens syn på bolagets nuvarande verksamhetsinriktning. Den av regeringen föreslagna ändamålsparagrafen i bolagsordningen bör ses som ett långsiktigt övergripande styrinstrument. Därutöver kommer ägaren löpande, inom ramen för bolagsordningen, att behöva ta ställning till Postens verksamhetsinriktning. Detta bör enligt regeringens uppfattning ske i form av ägardirektiv till styrelsen på bolagsstämman. Regeringen avser att bli en mer aktiv ägare av Posten och ägardirektiv kan komma att utgöra ett instrument för att uppnå detta. har en debatt uppstått angående Postens agerande på postmarknaden. Det har i olika sammanhang framförts att bolaget inte borde bemöta konkurrensen fullt ut på bl.a. brevmarknaden. Bolaget borde i enlighet med detta resonemang t.ex. inte ha utnyttjat möjligheten att genom prissättningen bemöta konkurrensen från de brevoperatörer som agerat framför allt i . De flesta tjänster bolaget erbjuder utvecklas på en konkurrensutsatt marknad. För att kunna uppfylla ägarens krav är det därför enligt regeringens uppfattning nödvändigt att bolaget har möjlighet att utveckla och anpassa sitt tjänsteutbud och sina priser till kundernas efterfrågan. I konkurrenslagen (1993:20) föreskrivs förbud mot missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden. Det ankommer på att bedöma om Postens agerande står i strid med konkurrenslagstiftningen. Postkoncernen bör dock vid sitt bemötande av konkurrens på marknaden, lägga stor vikt vid att bedriva sin verksamhet på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral. Ekonomiska och finansiella mål som är avstämda mellan ägare, styrelse och ledning är av stor betydelse. Syfte och argument för riktlinjer och krav måste dokumenteras och kopplas till statens styrning, kontroll och insyn i Posten. Mål för nyckeltal bör tas fram i dialog och fastslås i samband med bolagsstämman. Omprövningar kan behöva göras med jämna mellanrum mot bakgrund av omvärldsanalys, marknadsutveckling, konkurrenssituation m.m. För att kunna fastställa och följa upp dessa nyckeltal förutsätts bl.a. att ägaren har insyn i Postens olika verksamhetsområden. Detta i sin tur ställer bl.a. utökade krav på att tydlig och längre driven kostnadsfördelning, dels inom bolaget, dels mellan koncernbolagen kan särskiljas i internredovisning. De ekonomiska krav ägaren ställer på Posten skall möjliggöra en stabil ekonomisk utveckling av verksamheten samt tillgodose långsiktig kapitalavkastning och förmögenhetstillväxt. Ägarens krav begränsas till ett fåtal centrala nyckeltal som medger en övergripande finansiell styrning och är enkla att följa upp och agera utifrån. De ekonomiska kraven skall fastställas efter samråd med styrelse och ledning. För den ekonomiska uppföljningen bör bl.a. följande finansiella faktorer ingå: - Finansiell risk, t.ex. soliditet och räntetäckningsgrad. - Lönsamhet, avkastning på eget och sysselsatt kapital. - Utdelning på det kapital ägaren binder i verksamheten. Det är väsentligt att marknadsmässigheten i kraven stäms av mot företag med jämförbara verksamheter. I samband med bolagiseringen beslutade om ekonomiska riktlinjer för verksamheten. En av utgångspunkterna för staten som ägare är att erhålla avkastning på det egna kapitalet. Postkoncernen skall vidare uppvisa en marknadsmässig avkastning jämförbar med större välskötta företag i motsvarande branscher. Enligt trafikutskottets betänkande (bet. 1993/94:TU9) skall det långsiktiga utdelningskravet utgöra av justerat eget kapital. Utdelningen bör ej överstiga av resultatet efter skatt. Totalproduktiviteten skall öka . Soliditeten på koncernnivå bör vara . Det kan konstateras att de bedömningar, avseende vilka mål och riktlinjer Posten skulle verka efter, som gjordes i samband med bolagiseringen delvis har visat sig vara felaktiga. Det fastställdes att Posten skulle nå en rimlig soliditetsnivå för hela koncernen om , men då gjordes bedömningen att soliditeten efter bolagiseringen skulle ligga på . Verkligt utfall blev per och per var soliditeten . Den låga soliditetsnivån beror på att kapitalvärdet av pensionsåtagande om bokfördes i samband med att verksamheten överfördes till aktiebolag . Den låga soliditetsnivån i postkoncernen beror också på att postkoncernens balansräkning till stor del består av inlåning i Postgirorörelsen och att detta ger ett starkt genomslag i den konsoliderade koncernen. När det gäller fastställandet av nyckeltal bör därför behandlas separat och jämförelser göras med andra banker och betalningsförmedlare. Dessutom redovisar kapitaltäckningen till . Kapitaltäckningen är i huvudsak det egna kapitalet och bankens riskavvägda placeringar och utgör ett mått på relationen mellan de risker banken tar i sin verksamhet och den finansiella styrka banken har att balansera sina olika risker med. Vid fastställande av relevanta nyckeltal för postkoncernen, exkl. bör jämförelser göras med industri- och transportföretag. Även exkl. utgör postkoncernen ett konglomerat vilket försvårar jämförelsen med andra bolag. För att underlätta fastställandet av övergripande nyckeltal bör därför de olika verksamheterna inom postkoncernen analyseras separat. Regeringen under den förra mandatperioden bedömde att Postens resultat inledningsvis skulle försämras mot bakgrund av de kostnader som uppkommer till följd av en bolagisering (prop. 1993/94:38). Mot denna bakgrund enades ägaren och bolaget om att Posten inte skulle behöva lämna utdelning . Postkoncernen prognostiserar i det närmaste ingen omsättningsökning . Fortsatta rationaliseringar indikerar dock att prognostiserat resultat efter finansiella poster kan komma att öka från till en nivå om 1997-1998. Posten anger dock att resultatet kan komma att bli betydligt sämre om konkurrenssituationen utvecklas ogynnsamt . Regeringen bedömer att postkoncernens finansiella styrka måste utvecklas gynnsamt innan någon utdelning kan göras till ägaren. Företagets mål skall vara att skapa en långsiktig tillväxt av det egna kapitalet samt att nå en soliditet som medger utdelning. Förutom de ekonomiska och finansiella målen kommer Posten dessutom bl.a. genom det föreslagna avtalet mellan staten och Posten att ha ett antal mål avseende service och kvalitet. Avtalet och de olika service- och kvalitetskriterierna redovisas i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice samt 7.1 Kassaservice. Det utvidgade statliga ansvaret för en grundläggande postservice föreslås säkerställas i avtalet mellan staten och Posten. Eftersom bolaget åtar sig att tillhandahålla servicen utan ersättning får förslaget därigenom inga kostnadskonsekvenser. De merkostnader för tillståndsmyndigheten som förslaget om tillståndskrav innebär, bör kunna täckas med avgifter enligt postlagen med stöd av principerna i avgiftsförordningen (1992:191). Även om införande av tillståndskrav kan förväntas medföra en viss ökning av antalet mål om tillämpning av postlagstiftningen i förvaltningsdomstolarna torde sådana mål även i fortsättningen bli förhållandevis sällsynta. De merkostnader som skulle kunna uppkomma kan antas uppvägas av de besparingar som införandet av prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten medför. De kostnadskonsekvenser som förslaget om ett upphandlingsförfarande för upprätthållande av kassaservice kan få, redovisas i avsnitt 7.3 och 8.2. 11.1 Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684) Grundläggande post- och kassaservice 1 § I landet skall det finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev, andra adresserade försändelser som väger högst och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till enhetliga och rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. I paragrafen anges omfattningen av den grundläggande post- och kassaservicen. Genom det föreliggande förslaget utvidgas området för den postservice som staten säkerställer. Förslaget motiveras i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice. I förhållande till nuvarande lydelse kommer även andra adresserade försändelser än brev, dvs. försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag, att omfattas av den grundläggande postservicen. Vykort, brevkort och liknande försändelser är jämställda med brev vid tillämpning av lagen. De försändelser som det huvudsakligen är fråga om är adresserade tidningar och tidskrifter, men även t.ex. adresserade kataloger, böcker och reklamförsändelser omfattas. Denna kategori omfattar bara försändelser som väger högst . Adresserade försändelser som väger anses som paket. Kravet på enhetliga priser gäller liksom enligt nu gällande ordning bara befordran av enstaka försändelser. I begreppet grundläggande postservice föreslås ingå även en skyldighet att erbjuda tjänster med försäkrade försändelser och möjlighet att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. 4 § Tillstånd enligt denna lag krävs för rätten att bedriva postverksamhet. I paragrafens nya lydelse fastslås att tillstånd krävs för rätten att bedriva postverksamhet. Tillståndskravet motiveras i avsnitt 6.3 Bedrivande av postverksamhet. Eftersom definitionen av postverksamhet i 3 § är oförändrad överensstämmer kretsen av anmälningsskyldiga enligt nu gällande ordning med kretsen av tillståndspliktiga enligt den föreslagna lydelsen. 4 a § Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten). Paragrafen är ny. skall pröva alla frågor om tillstånd, t.ex. även frågor om återkallelse av tillstånd. 5 § Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd enligt 4 § skall beviljas, om sökanden inte saknar förutsättningar att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket. Paragrafen, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, upptar bestämmelser om förutsättningarna för att få tillstånd. Dessa överens-stämmer med vad som gäller för att bedriva postverksamhet. Som anförs i avsnitt 6.3 Bedrivande av postverksamhet, saknas skäl att förändra kraven på de företag som vill bedriva postverksamhet. Tillståndskravet motiveras främst med vikten av att kunna förhindra företag som inte har vilja eller förmåga att upprätthålla lagens krav från att etablera sig på brevmarknaden. Kravet på tillstånd bör emellertid i normalfallet inte innebära något påtagligt hinder för den som vill bedriva postverksamhet. En ansökan om tillstånd att bedriva sådan verksamhet bör således i allmänhet beviljas. En ansökan bör avslås endast om det av utredningen framgår att den sökande saknar möjlighet att bedriva verksamheten under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Ett tillstånd skall gälla tills vidare. 5 a § Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om återkallelse av tillstånd. Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen - närmast 5, 9 och 10 §§ - eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får tillståndet återkallas. En så ingripande åtgärd som återkallelse av ett tillstånd bör naturligtvis tilllämpas restriktivt. Detta innebär bl.a. att tillståndsmyndigheten med stöd av 17 § först bör förelägga tillståndshavaren att rätta det felaktiga beteendet innan frågan om återkallelse kan bli aktuell. Endast i undantagsfall bör ett tillstånd återkallas utan att tillståndshavaren haft en möjlighet att vidta rättelse. Situationen kan ibland vara den att tillståndsmyndigheten finner anledning till kritik mot en tillståndshavares agerande trots att det saknas tillräckliga skäl för att återkalla tillståndet. I sådana fall kan tillståndsmyndigheten i stället meddela tillståndshavaren varning. Enligt andra stycket får tillståndsmyndigheten en möjlighet att besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske efter en återkallelse. Ett beslut om återkallelse får enligt tredje stycket förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Av förslaget till 17 b § följer att ett beslut om förbud kan förenas med vite. 16 § har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. har också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs. har rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena. Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken. Tillägget i tredje stycket har införts på förslag av . Enligt den nuvarande lydelsen har inte kronofogdemyndigheten någon befogenhet att utöva tvång. Genom den föreslagna hänvisningen till 16 kap. 10 § utsökningsbalken blir bl.a. bestämmelserna om tvång i 2 kap. 17 § den balken tillämpliga. 17 a § skall förelägga den som utan tillstånd bedriver postverksamhet enligt denna lag att upphöra med verksamheten. får besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske. Är det osäkert om viss verksamhet utgör postverksamhet enligt denna lag, får tillståndsmyndigheten förelägga den som bedriver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet. Bestämmelserna i 16 § andra och tredje styckena skall tillämpas även i fråga om beslut om åtgärder enligt denna paragraf. Paragrafen är ny. Enligt förslaget får tillståndsmyndigheten en skyldighet att ingripa mot den som bedriver postverksamhet utan att ha tillstånd. Om det är osäkert om viss verksamhet skall anses omfattad av lagen får tillståndsmyndigheten i stället begära in upplysningar av den som bedriver verksamheten. Myndigheten får därigenom underlag för bedömningen om verksamheten är tillståndspliktig. Av tredje stycket framgår att tillståndsmyndigheten som ett led i utredningen har möjlighet att få tillträde till utrymmen där den ifrågasatta verksamheten bedrivs. 17 b § Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite. Möjligheten att förena förelägganden och förbud enligt lagen med vite samlas i en ny paragraf. kan meddela beslut om förbud enligt 5 a § och förelägganden enligt 17 § och 17 a §. Om det skulle bli aktuellt att döma ut förelagt vite skall tillståndsmyndigheten ansöka om detta hos länsrätten i enlighet med lagen (1985:206) om viten. 18 § Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet eller ansöker om tillstånd att bedriva sådan verksamhet att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag. Ändringen innebär att avgift får tas ut även för myndighetens verksamhet med tillståndsprövning. 25 § Beslut av tillståndsmyndigheten enligt denna lag eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten. får bestämma att beslut enligt denna lag skall gälla . Enligt vad som blivit vedertaget i detta sammanhang bör numera anges att myndighetens beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, jfr. 14 § lagen (1971:389) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), som trädde i kraft , får i de fall det särskilt föreskrivits kammarrätten pröva ett överklagande från länsrätten endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Prövningstillstånd får enligt andra stycket i paragrafen meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Krav på prövningstillstånd föreskrivs normalt i mål där beslut av för- valtningsmyndighet skall överklagas till länsrätt. Mål enligt postlagen skiljer sig inte på något väsentligt sätt till sin natur från andra sådana måltyper. I postlagen bör därför införas en bestämmelse om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Av andra stycket framgår att tillståndsmyndigheten i brådskande fall kan meddela interimistiskt beslut. Det måste då särskilt anges i beslutet att det skall gälla . 7, 9, 10, 12, 15, 17 och 26 §§ Ändringarna är påkallade främst av att tillsynsmyndigheten nu benämns tillståndsmyndigheten. Genom andra punkten ges den som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndspliktig verksamhet skäligt rådrum att komma in med en ansökan om tillstånd. Tredje punkten, som har lagts till på förslag av Lagrådet, innebär att kravet på prövningstillstånd inte gäller om Post- och beslut har meddelats före ikraftträdandet. Ändringarna är påkallade av att tillsynsmyndigheten enligt lagförslaget till lag om ändring i postlagen benämns tillståndsmyndigheten. Förslag till lag om ändring i Postlagen (1993:1684) Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684) dels att 1, 4, 5, 7, 9, 10, 15-18 och 26 §§ samt rubrikerna närmast före 1 och 4 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fem nya bestämmelser, 4 a, 5 a, 18 a, 24 a och 24 b §§ samt närmast före 24 a § en ny rubrik av följande lydelse. ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ------------------------------------------------------- Grundläggande postservice Grundläggande post- och kassaservice ------------------------------------------------------- I landet skall det I landet skall det finnas en rikstäckande finnas en rikstäckande postservice som innebär att postservice som innebär att brev och paket kan nå alla brev och paket samt andra oavsett adressort. Det adresserade försändelser som skall finnas möjlighet för väger högst kan nå alla alla att få brev befordrade oavsett adressort. Det till enhetliga och rimliga skall finnas möjlighet för priser. Privatpersoner alla att få sådana försändelser skall också ha möjlighet attbefordrade till enhetliga få paket befordrade till och rimliga priser. Det enhetliga priser. skall också finnas möjlighet att försäkra försändelser och befordra försändelser med möjlighet till kvitto från mottagaren. Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. ------------------------------------------------------- Befordran av Tillståndsplikt m.m. postförsändelser ------------------------------------------------------- Postverksamhet får be- Tillstånd enligt denna drivas först efter anmälan lag krävs för rätten att be- hos den myndighet som driva postverksamhet. regeringen bestämmer (till- synsmyndigheten). ------------------------------------------------------- 4 a § Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (till- ståndsmyndigheten). ------------------------------------------------------- Postverksamhet skall Tillstånd enligt 4 § skall bedrivas under förhållanden beviljas om inte den sökande som tillgodoser rimliga saknar förutsättningar att krav på tillförlitlighet bedriva postverksamhet och, när det gäller under förhållanden som befordran av brev, så att tillgodoser rimliga krav på skyddet för avsändarens och tillförlitlighet och, när det mottagarens personliga gäller befordran av brev, så integritet upprätthålls. att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får tillståndet återkallas. ------------------------------------------------------- Regeringen eller, om Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får för-tillståndsmyndigheten får eskriva om i vilken ut- föreskriva om och i vilken sträckning brevförsändelser utsträckning brevförsändelser skall utvisa vem som har skall utvisa vem som har befordrat dem. ------------------------------------------------------- Ett obeställbart brev Ett obeställbart brev skall om möjligt återställasskall om möjligt återställas till avsändaren. Om avsän- till avsändaren. Om avsän- darens adress inte är känd, darens adress inte är känd, skall brevet sändas till skall brevet sändas till tillsynsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, gäller dock inte vykort, brevkort och liknande för- brevkort och liknande för- sändelser som inte är in- sändelser som inte är in- neslutna i kuvert eller neslutna i kuvert eller annat omslag.