prop · GJ035 · 1996-01-01 00:00:00 — Lagrådet har lämnat ett stort antal synpunkter på utformningen av lagförslagen. Synpunkterna är främst av redaktionell art, men avser även i vissa fall sakfrågorna. Regeringen har i stor utsträckning godtagit synpunkterna. På några punkter har regeringen emellertid inte följt Lagrådets förslag. Regeringens ställningstaganden i dessa delar kommenteras i det följande i de olika avsnitten. Redan här skall dock nämnas att det bland de till Lagrådet remitterade förslagen ingick ett förslag om ändring i 11 kap. 1 och 3 § . Detta förslag tas inte upp i propositionen. Skälet härför är att den i lagrådsremissen föreslagna ändringen av ifrågavarande strafföreskrifters tillämpningsområde inte kommer att innebära någon utvidgning av det straffbara området med hänsyn till svårigheterna att kunna fastställa någon viss tidpunkt för ett brotts fullbordan. En ändring enligt vad som föreslogs i lagrådsremissen skulle under sådana förhållanden bli missvisande. I de till Lagrådet remitterade förslagen har begreppet företagsrekonstruktion som benämning på det föreslagna förfarandet inte använts genomgående. I stället har omväxlande uttrycken företagsrekonstruktion , rekonstruktion , förfarande och rekonstruktionsförfarande använts. I propositionens lagförslag har vi genomgående använt benämningen företagsrekonstruktion för det föreslagna förfarandet. Nämnas kan slutligen att förslagen om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. inte varit föremål för Lagrådets granskning. Detsamma gäller den föreslagna ändringen i 12 § tredje stycket förmånsrättslagen. Förslagen i dessa delar är enbart att betrakta som naturliga följdändringar av enklare beskaffenhet i anledning av den föreslagna lagen om företagsrekonstruktion. 4 En särskild lag om företagsrekonstruktion 4.1 Behovet av en särskild lag om företagsrekonstruktion -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En särskild lag om företagsrekonstruktion | | införs. Dess syfte är att göra det möjligt att utan konkurs vidta| | åtgärder för att rekonstruera sådana företag i kris som bedöms ha| | utsikter till en fortsatt lönsam verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, med endast ett par undantag, tillstyrker eller lämnar utan erinran att en lag om ett särskilt rekonstruktionsförfarande införs. Skälen för regeringens förslag: Ett konkurrenskraftigt och välståndsskapande näringsliv förutsätter att dess enskilda delar, företagen, kan utvecklas i takt med de förutsättningar som ges på såväl den inhemska som den internationella marknaden. Det innebär att även framgångsrika, vinstgenererande företag från tid till annan kan behöva rekonstruera sin verksamhet för att behålla eller förstärka sin position. Så sker också kontinuerligt efter rent affärsmässiga överväganden och i helt frivilliga former. En sådan frivillig rekonstruktion kan även innebära en avveckling av olönsamma verksamheter eller en nedläggning av inte tillräckligt lönsamma delar för att konsolidera eller koncentrera verksam- heten i dess helhet. En väl fungerande marknad förutsätter emellertid också att verksamheter som saknar bärkraft kan avvecklas i ordnade former. Ett förfarande för detta erbjuder konkursinstitutet. Konkursens förutsättning är att ett företag kommit på obestånd (blivit insolvent), dvs. är mer än tillfälligt oförmöget att betala sina skulder. I den situationen skall verksamheten avvecklas genom att företaget ställs under särskild förvaltning, dess samtliga tillgångar säljs och influtna medel fördelas mellan företagets borgenärer enligt i lag bestämda regler. Konkursen är ett medel för vad som brukar betecknas som generalexekution. Det instrument av generalexekutiv karaktär utöver konkursen som det svenska regelsystemet erbjuder ett företag med betalningssvårigheter är ackordsför- farandet. Det kan sägas vara ett mindre ingripande alternativ till konkurs. Det förutsätter, liksom konkursen, att företaget är på obestånd och inleds med att en god man förordnas. Den gode mannens främsta uppgift är att åstadkomma en uppgörelse med företagets borgenärer som innebär att deras fordringar sätts ned. Det sker antingen formlöst (s.k. underhandsackord) eller, sedan förhandling ägt rum, i form av offentligt ackord genom beslut av domstol. Ackordsförfarandet har dock i praktiken knappast kommit att framstå som ett verksamt alternativ till konkurs. var antalet företagskonkurser 18 731. hade siffran sjunkit till 15 924. Den skjunkande tendensen synes hålla i sig även . förekom endast 68 förhandlingar om offentligt ackord vid landets tingsrätter. Därutöver förordnades, enligt en preliminär beräkning av , i ytterligare 480 fall en god man enligt ackordslagen. I vilken omfattning dessa förordnanden lett fram till underhandsackord är emellertid okänt. har, vilket också bekräftas av flera remissinstanser, konkurs i realiteten kommit att bli en ordning inte bara för avveckling utan också för rekonstruktion av företag. Frågan kan då ställas om det finns behov av ett nytt rekonstruktionsförfarande eller om nödvändig rekonstruktion kan komma till stånd genom konkursinstitutet eller med tillämpning av ackordslagens - eventuellt i någon mån reformerade - regler. Det bör genast betonas att de företag vars problem nu uppmärksammas inte är de i grunden olönsamma. Företag med en affärsidé som saknar bärkraft, en brist på kapital som inte kan botas eller en konkurrens som de saknar alla förutsättningar att bemästra skall givetvis inte rekonstrueras utan i stället avvecklas genom konkurs eller på annat sätt. De företag i kris som bör rekonstrueras är de som bedöms ha en bärande affärsidé men som råkat i svårigheter av det slaget att de bör kunna övervinnas. Det kan gälla problem hänförliga till såväl yttre faktorer, t.ex. möjligheterna att erhålla nödvändigt riskkapital, som inre faktorer, t.ex. en mindre ändamålsenlig organisation eller brister i marknadsföringen av företagets produkter eller bristande kompetens i företagets ledning. Det är emellertid härvidlag självfallet inte fråga om några klart åtskilda kategorier. En grupp av företag som borde kunna komma i fråga för rekonstruktion är också företag som kan konstateras ha ekonomiska svårigheter men där dessa svårigheters omfattning inte kan bedömas utan mera ingående utredning. Det kan t.ex. vara svårt att på ett tillförlitligt sätt värdera de tillgångar som ingår i företagshypoteksunderlaget. Ett rekonstruktionsförfarande kan i en sådan situation ge nödvändig grund för borgenärerna och gäldenären själv att bedöma om det finns möjlighet till fortsatt drift i rekonstruerad form eller om verksamheten bör avvecklas genom konkurs. Det är knappast möjligt att genom någon allmängiltig formel ange vilka företag som trots ekonomiska svårigheter kan bedömas äga en potentiell livskraft. Livskraften avgörs till slut av övriga inblandade marknadsaktörer genom att de tar ställning till frågan om de efter en rekonstruktion är beredda att fortsätta att göra affärer med företaget i fråga. Det är förmodligen inte möjligt, och kanske inte heller önskvärt, att helt undvika att företagsrekonstruktioner till en del sker inom konkursinstitutets ram. Konkursförfarandet bör dock främst vara inriktat på en avveckling av olönsamma företag. Det finns emellertid flera skäl för att tillhandahålla en effektiv form för rekonstruktion utan konkurs. För det första - och viktigast - är det från såväl samhällsekonomisk som företagsekonomisk synpunkt viktigt att företag i kris genom en omstrukturering i ett tidigt skede kan återfå livskraft innan krisen blivit så djup att en realisation av tillgångarna måste ske. En sådan innebär alltid viss risk för kapitalförstöring. Det finns därför behov av att främja en rekonstruktion av företag i kris innan de råkat i obestånd och därmed är konkursmässiga. För det andra är, som utredningen har påpekat, konkursförfarandet präglat av en tämligen detaljerad reglering i en rad hänseenden, t.ex. beträffande gäldenärens förlust av sin rådighet, återvinning till konkursbo, vilka fordringar som får göras gällande, förvaltningens anordnande, prövning av tvistiga fordringar, utdelning till borgenärerna, förvaltarens slutredovisning och konkurskostnader. Sådana regler är nödvändiga inte minst av hänsyn till konkursföretagets borgenärer. De medför emellertid att förfarandet kan tendera att dra ut och bli kostsamt. Det finns därför behov av ett förfarande som är enklare, snabbare och mer flexibelt. För det tredje är, som redan betonats, konkursinstitutet inriktat på att avveckla en verksamhet. Även om det förekommer rekonstruktion av företag inom den processens ram finns det behov av ett förfarande vars utgångspunkt är den motsatta, dvs. att genom en sanering konsolidera och utveckla verksamheten. För det fjärde, sist men inte minst, har en del av de rekonstruktioner som förekommit inom konkursinstitutets ram kommit att uppfattas som stötande. Det har då gällt vad som ibland betecknas som bekvämlighetskonkurser. För ett aktiebolag som är insolvent men som har ambitionen att fortsätta sin verksamhet kan konkurs ha vissa obestridliga fördelar som rekonstruktionsform. Det finns inget hinder mot att konkursförvaltaren, om han anser det lämpligt, anlitar bolagets ställförträdare att svara för driften under konkurstillståndet. De anställda kan sägas upp och deras uppsägningslöner under den fortsatta driften betalas med lönegarantimedel. Vidare blir skuldsaneringen effektiv bl.a. i den meningen att oprioriterade borgenärer ofta inte får någon utdelning alls. Ställföreträdaren kan genom ett nytt bolag förvärva det s.k. inkråmet, dvs. lager, inventarier och andra tillgångar i konkursbolaget. Det kan således vara möjligt för ställföreträdaren att fortsätta den verksamhet han har bedrivit men utan de gamla skulderna, med det antal anställda han anser lämpligt och utan att konkurstillståndet behövt medföra något egentligt avbrott i verksamheten. Ett konkursförfarande som bedrivs på angivet vis, och som kanske redan före konkursutbrottet planerats enligt det angivna schemat, kan framstå som föga mer än ett sätt för företagets ägare att utan någon större ekonomisk risk för egen del bli av med en del av sin personal och, framför allt, sina leverantörsskulder. Det framstår mot denna bakgrund som olämpligt att ytterligare utveckla möjligheterna till rekonstruktion genom konkurs. Tvärtom bör i den utsträckning det är möjligt konkursinstitutet renodlas mot sin egentliga uppgift, dvs. att i ordnade former avveckla i grunden olönsamma företag. I ett internationellt perspektiv går utvecklingen mot utvecklande av mer flexibla insolvensrättsliga system, där det inte alla gånger upprätthålls någon klar skiljelinje mellan avveckling och rekonstruktion. Detta beror på en ökad medvetenhet om att insolvensrättsliga problem är av mångskiftande natur och att olika problem kräver skilda instrument för att kunna hanteras på ett effektivt sätt ur såväl den enskildes som samhällets perspektiv. Sätten att lagstiftningsmässigt lösa de frågor som uppstår när man väljer ett mer flexibelt synsätt varierar från rättsordning till rättsordning. Som en sorts minsta gemensamma nämnare finns dock ett markant inslag av utvecklade rekonstruktions- förfaranden. För svenskt vidkommande kan erinras om skuldsaneringslagen (1994:334), som utgör ett exempel på en mer differentierad insolvensreglering. Förutom denna lag och konkurslagen finns i enbart ackordslagen att tillgå för att lösa insolvensrättsliga problem. Som nämnts har dock ackordslagen haft svårt att fylla någon egentlig funktion. Även om det vid formlösa ackordsförfaranden och i samband med underhandsackord som träffas under medverkan av god man kan förekomma åtskilliga överväganden om en möjlig rekonstruktion, så är ackordslagens regler om offentligt ackord uteslutande inriktade på den ekonomiska uppgörelsen med företagets borgenärer. kan således sägas vara främst tillbakablickande till sin karaktär, dvs. det reglerar en redan uppkommen situation. En reformerad ackordslag framstår bl.a. därför inte som en tillräckligt verksam lösning. Ett rekonstruktionsförfarande däremot måste syfta till överväganden om och planläggning av företagets fortsatta verksamhet med beaktande av en lång rad faktorer. Rekonstruktionsförfarandet är på så sätt att betrakta som framåtblickande. Förfarandet kan, men behöver alls inte, sluta med en ackordsuppgörelse. Man kan lika gärna tänka sig att en rekonstruktion t.ex. leder fram till att företagets verksamhet bäst kan fortsättas av en ny ägare utan att företagets skuldbörda reduceras. Sammantaget är det regeringens uppfattning att det finns ett behov av att kunna tillhandahålla en ordnad men flexibel form för rekonstruktion av i grunden livsdugliga företag i kris. Det behovet bör inte tillgodoses inom konkursinstitutets ram och kan inte tillräckligt väl tillgodoses genom endast smärre ändringar i ackordslagen. Vi förordar därför en helt ny lag om företagsrekonstruktion. 4.2 Huvuddragen i en ny lag om företagsrekonstruktion -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Företagsrekonstruktion är ett förfarande som| | syftar till att ge en näringsidkare som har betalnings- | | svårigheter ett rådrum under vilket han kan vidta åtgärder för att| | förbättra sin rörelses resultat och möjlighet att förhandla med | | sina borgenärer om ett ackord. Under företagsrekonstruktionen | | skyddas därför gäldenären mot säraktioner från borgenärernas sida.| | Gäldenären ges också ett visst skydd mot att hans avtalsmotparter| | häver ingångna avtal. En rekonstruktör utses som skall utreda | | näringsidkarens problem och ge förslag till hur de kan lösas. | | Borgenärerna skall ha insyn i och kunna påverka | | företagsrekonstruktionen. Utredningens förslag överensstämmer i det väsentliga med regeringens. Remissinstanserna har i stort sett genomgående anslutit sig till utredningens överväganden i vad gäller de grundläggande dragen i ett rekonstruktionsförfarande. Däremot framförs åtskilliga synpunkter på enskildheter i utredningens förslag och på angränsande frågor. Skälen för regeringens förslag: En lag om företagsrekonstruktion bör, i enlighet med vad som redan anförts, syfta till att tillhandahålla ett rättsligt förfarande inom vars ram en näringsidkares verksamhet kan rekonstrueras utan att denne försätts i konkurs. Beslut om företagsrekonstruktion bör som närmare kommer att utvecklas i avsnitt 5 meddelas av tingsrätt på ansökan av gäldenären eller en borgenär. En företagsrekonstruktion bör inriktas mot dels en rekonstruktion i sak, dvs. att gäldenärens verksamhet förändras så att den åter kan bli lönsam, dels en finansiell rekonstruktion, dvs. såväl en uppgörelse med borgenärerna om hur de redan existerande skulderna skall kunna betalas som åtgärder för att gäldenären skall kunna erhålla ny eller fortsatt kredit. Den uppgörelse med borgenärerna som således kan komma till stånd inom ramen för rekonstruktionsförfarandet kan ske antingen genom en frivillig överenskommelse, s.k. underhandsackord, eller med tillämpning av de regler om offentligt ackord som föreslås utgöra en integrerad del av lagen om företagsrekonstruktion. Det innebär att offentligt ackord bör upphöra som självständigt rättsligt i stället falla inom ramen för det nyskapade förfarandet företagsrekonstruktion som en möjlighet för en näringsidkares finansiella rekonstruktion. Med företagsrekonstruktion avses alltså här ett lagreglerat förfarande. Detta bör inte förväxlas med ett eventuellt resultat av förfarandet. Resultatet, dvs. att företaget i fråga rekonstrueras, kan annars också sägas innebära en företagsrekonstruktion. För att en rekonstruktion av verksamheten hos en näringsidkare med betalningssvårigheter skall kunna genomföras fordras att denne erhåller ett skäligt rådrum för att överväga sin situation och kunna vidta konstruktiva åtgärder för att komma till rätta med rådande problem. Ett grundläggande drag i den nya lagen bör därför vara att näringsidkaren (gäldenärsföretaget) under en företagsrekonstruktion åtnjuter ett skydd mot säraktioner från enskilda borgenä- rers sida. Huvudregeln bör vara att medan företagsrekonstruktionen pågår skall skulder som har uppkommit före företagsrekonstruktionen inte betalas. Några exekutiva åtgärder skall inte heller få ske beträffande gäldenärsföretaget. Som huvudregel får inte heller en ansökan från en borgenär om att gäldenärsföretaget skall försättas i konkurs bifallas. Av samma skäl bör en gäldenärsföretagets avtalsmotpart som före beslutet om företagsrekonstruktion har fått rätt att häva avtalet på grund av gäldenärens dröjsmål, inte får häva avtalet om gäldenärsföretaget med rekonstruktörens samtycke begär att avtalet skall fullföljas. När domstol beslutar om rekonstruktion skall den utse en rekons- truktör, vars huvuduppgift är att dels utreda företagets problem, dels lämna förslag till - utifrån samtliga relevanta aspekter - hur problemen skall kunna lösas. Rekonstruktören skall upprätta en rekonstruktionsplan för företaget. En sådan plan kan - men behöver inte - innefatta ett förslag till ackordsuppgörelse med företagets borgenärer. Det är över huvud taget viktigt att planens innehåll kan anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Vad en rekonstruktion kan innebära måste kunna variera högst väsentligt, främst i sak men även när det gäller finansieringen. I lagen bör därför inte närmare preciseras vad en plan skall innehålla och heller inte ges någon föreskrift om att den skall fastställas. Rekonstruktionsplanen är endast ett medel för att nå ett bakomliggande mål, dvs. en rekonstruktion av företagets verksamhet. Under en företagsrekonstruktion behåller, såsom närmare utvecklas i avsnitt 6.2, gäldenären rådigheten över sin egendom, men han är skyldig att löpande samråda med rekonstruktören och att i viktigare frågor inhämta dennes samtycke. Det är betydelsefullt att rekonstruktören under förfarandet kan ha ett nära samarbete med gäldenären liksom att rekonstruktionsplanen utformas så att gäldenären har både förutsättningar och vilja att fullfölja den. Lika viktigt är emellertid att undvika att de borgenärer, vilkas rätt inskränks förfarandet pågår, drabbas av illojala handlingar från gäldenärens sida. Om gäldenären underlåter att inhämta rekonstruktörens samtycke till viktigare rättshandlingar, bör det vara ett starkt skäl till att låta företagsrekonstruktionen upphöra. Rekonstruktören blir närmast att betrakta som en gäldenärens kvalificerade rådgivare som dock i stor utsträckning har att beakta borgenärernas bästa. På en punkt - när det gäller återvinning under rekonstruktion - bör emellertid rekonstruktören ges en i viss mening självständig befogenhet (avsnitt 6.5). Det är givetvis i hög grad borgenärernas fordringar och intressen i övrigt som står på spel i en företagsrekonstruktion. De bör därför ha möjlighet till insyn och kunna påverka förfarandet. Det sker till en början genom ett obligatoriskt borgenärssammanträde som normalt skall hållas från beslutet om företagsrekonstruktion. Rekonstruktören måste vid det tillfället kunna ge borgenärerna en mera ingående bild av näringsidkarens ekonomiska situation och kunna redovisa en uppfattning om den tilltänkta rekonstruktionens inriktning och förutsättningar. På den grunden skall borgenärerna ges tillfälle att uttala sig i frågan om förfarandet bör fortsättas. Vid sammanträdet skall också, på yrkande av en borgenär, utses en borgenärskommitté. Denna skall ges möjlighet att fortlöpande följa förfarandet och rekonstruktören skall i väsentliga frågor samråda med kommittén. En företagsrekonstruktion skall kunna pågå av , med möjlighet till förlängning i taget upp till högst . Den upphör genom beslut av domstol eller om gäldenären försätts i konkurs. Domstol skall besluta om att företagsrekonstruktionen skall upphöra när syftet med det har uppnåtts eller när det bedöms som utsiktslöst att fortsätta samt i vissa andra fall (se avsnitt 7.6). Normalt torde företagsrekonstruktionens syfte kunna sägas ha uppnåtts när borgenärerna anser att rekonstruktionen i sak är så hållbar att de är beredda att sätta ned sina fordringar genom en ackordsuppgörelse och en sådan uppgörelse också har kommit till stånd. Det torde normalt vara utsiktslöst att fortsätta företagsrekonstruktionen om gäldenären visar att han inte är intresserad av en rekonstruktion eller när en sådan av andra skäl inte synes vara realistisk att åstadkomma. Det gemensamma för de lösningar som regeringen i det följande förordar kan sägas vara att de begränsas till vad som har bedömts vara nödvändigt för att företagsrekonstruktion skall kunna vinna tilltro som ett lämpligt sätt att utan konkurs åtgärda ett företags betalningssvårigheter. En del förslag om längre gående, eller i vissa avseenden annorlunda utformade, åtgärder som framförts från olika håll kan dock ha visst fog för sig och man kan inte utesluta att en framtida utvärdering av det rekonstruktionsförfarande som föreslås kan leda till att vissa av de förslag som inte genomförs kan få förnyad aktualitet. Regeringen vill också inledningsvis ta upp och i allmänna ordalag kommentera dels utredningens förslag om ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och avgifter och om införande av en särskild framskjuten förmånsrätt för s.k. produktiva löner, dels vad har uttalat i samband med förändringarna i lönegarantilagen (se bet. 1993/94 :LU34, jfr också prop. 1994/95:180). Som kommer att framgå av det följande kan det diskuteras vilken betydelse skatteförmånsrätten har för möjligheterna att framgångsrikt rekonstruera ett företag i kris. Enligt regeringens mening är det dock klart att skatteförmånsrätten i och för sig inte har någon avgörande betydelse i ett sådant sammanhang. En lyckosam rekonstruktion är beroende av ett stort antal faktorer. Bland dessa är lagstiftningens innehåll på skilda områden inte oväsentligt. Ett flertal regelkomplex av avtalsrättslig, bolagsrättslig, skatterättslig och insolvensrättslig natur påverkar givetvis i hög grad förutsättningarna för att en rekonstruktion skall lyckas, liksom de påverkar förutsättningarna för företagandet över huvud taget. Skatteförmånsrätten är därvid endast en beståndsdel av flera. Enligt regeringens mening har frågan om skatteförmånsrättens vara eller inte vara i alltför hög grad dominerat den debatt som föregått och följt på slutbetänkande. Enligt regeringens uppfattning bör en lag om företagsrekonstruktion ha en viktig funktion att fylla alldeles oavsett skatteförmånsrätten. Mer problematiskt i sammanhanget är förhållandet mellan å ena sidan en ny rekonstruktionslag och å den andra löneförmånsrätten och lönegarantin.Under senare tid har, i syfte att motverka missbruk av lönegarantin, begränsningar införts som i inte oväsentlig mån begränsat skyddet för löntagarnas löneanspråk. Enligt regeringens mening är denna fråga viktig, som den inrymmer sådana svårigheter som gör att den kräver noggranna överväganden. Regeringen föreslår dock redan nu en ändring i förmånsrättslagen som förstärker skyddet för lönefordringarna när en konkurs följer på en företagsrekonstruktion (se avsnitt 8.7.2). Detta ändringsförslag får återverkningar även på lönegarantin. Härigenom riskerar inte den föreslagna rekonstruktionslagen att inverka menligt på löntagarnas möjligheter att tillvarata sina lönekrav. En annan omdiskuterad fråga är vilka fordringar som bör vara förenade med förmånsrätt och vilka avvägningar som bör göras när förmånsrätternas inbördes ordning skall bestämmas. Det gäller inte minst förhållandet mellan löneförmånsrätten och företagshypoteket (se avsnitt 8.2). De frågor om förmånsrätt och lönegaranti som nämnts är enligt regeringens mening i behov av ytterligare analys och överväganden. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning angående dessa frågor (se avsnitt 8 och 9).