prop · GJ0374 · 1996-01-01 00:00:00 — Med hänsyn också till de förpliktelser som i och med åtagit sig att respektera såvitt avser en harmonisering av de europeiska regelsystemen på det finansiella området, ansåg regeringen att det var nödvändigt att utreda hur sparkassorna och de övriga föreningar som driver inlånings- eller finan- sieringsverksamhet skulle regleras . överlämnade utredningen ett delbetänkande, Finansiella tjänster i förändring SOU 1994:66, som behandlar bl.a. inlåningsbegreppet i bankrörelselagen samt sådan finansieringsverksamhet som bedrivs i föreningsform. Vidare lämnas förslag om banktjänster genom ombud. Betänkandet har remissbehand- lats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Fi 94/1942). Inom har utarbetats en promemoria, Ändringar i lagstift- ningen för kreditinstitut och värdepappersbolag med anledning av nya EG- direktiv, m.m. (Ds 1994:78). Huvuddelen av promemorians för-slag har lett till lagstiftning (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12 och rskr. 1994/95:164). Promemorian innehåller dock även förslag angående icke-finansiella företag som ägare till banker. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Fi 95/1565). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten. Regeringen har följt Lagrådets förslag och synpunkter. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren, avsnitt 12. 4 Konkurrensen på bankmarknaden Generellt gäller att ju fler företag som uppträder på en marknad desto mindre är risken för ett konkurrensbegränsande beteende, och desto större är chansen till ett brett utbud av varor och tjänster av hög kvalitet, till konkurrenspressade priser. På bankmarknaden betyder konkurrenspressade priser framför allt att konsumenterna får lägre utlåningsräntor och högre inlåningsräntor - dvs. En skarp konkurrens på en marknad medför också, visar erfarenheten, att konsumenterna får större valfrihet och bättre service. Bankmarknaden utgör inget undantag. En ökad konkurrens på bankmarknaden kan således förväntas bidra till bl.a. minskade räntemarginaler. Dessa har varit relativt höga . Den höga räntemarginalen kan främst förklaras av bankkrisen, men även av att konkurrensen är ofullständig. Den svenska bankmarknaden har av tradition dominerats av ett fåtal stora aktörer. Det höga ränteläget har inneburit påfrestningar både på hushåll och företag. En ökad konkurrens och lägre marginaler är därför önskvärda även ur ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv. Härigenom kan den ekonomiska tillväxten stimu- leras genom ökad privat efterfrågan och ökade investeringar. Bankmarknaden kan dock inte lämnas helt oreglerad av flera skäl. Regler behövs för att främja det finansiella systemets stabilitet och ett gott konsumentskydd. Stabilitetsmålet avser skyddet av betalningssystemet, så att inte enskilda instituts problem via effekter på betalningssystemet orsakar allvarlig skada för den ekonomiska aktiviteten i samhället. Det är således olämpligt att formulera regler som skall ge ökad konkurrens på bankmarknaden utan att bevaka att de två andra målen tillgodoses. Konsumentskyddet och systemskyddet måste vara de vägledande principerna vid utformningen av åtgärder som skall leda till ökad bankkonkurrens. Mycket tyder på att de negativa effekterna av den oligopolliknande struktur som har kännetecknat den svenska bankmarknaden och som i viss mån förstärkts av bankkrisen har minskat till följd av ökad konkurrens om framförallt inlåningstjänsterna. Denna utveckling har bl.a. orsakats av framväxten av en ny kategori banker som är mera specialiserade, s.k. nischbanker. Dessa banker använder nya och mindre kostnadskrävande distributionsvägar. Så har t.ex. ett antal nya s.k. telefonbanker lyckats attrahera inlåningskunder från de etablerade bankerna genom förmånligare villkor. Regeringen ser positivt på denna utveckling eftersom den innebär en effektivisering av hanteringen av banktjänster, vilket i slutändan kommer kunderna till godo. Denna utveckling har tillsammans med andra faktorer lett till att räntemarginalen minskat något . är det viktigt att inte slå sig till ro med uppfattningen att konkurrenssituationen inte kan förbättras ytterligare. Det gäller att systematiskt söka efter företeelser i det finansiella systemet och inslag i regelverket som begränsar konsumenternas möjligheter till säkerhet, valfrihet och service till konkurrenspressade priser. Regeringen anser att åtgärder behövs för att öka konkurrensen på bankmarknaden. Denna proposition innehåller en rad olika förslag som skall bidra till att regleringen av bank- marknaden blir ännu mer konsumentvänlig. Den positiva utvecklingen med nya nischbanker kan förklaras med den tekniska utvecklingen och med senare års liberaliseringar av ägar- och verksamhetsregler. För att denna utveckling ytterligare skall befästas är det lämpligt att de kvarvarande ägarrestriktionerna ses över. krävs mycket starka skäl för att ett icke-finansiellt företag skall få äga en bank. Motivet för detta har varit risken för intressekonflikter, för maktkoncentration och för att blandade koncernbildningar kan medföra att banklagstiftningens rörelse- och tillsynsregler får en begränsad verkan och kringgås. Emellertid kan det hävdas att risken för intressekonflikter och maktkoncentration inte nödvändigtvis är större i blandade koncerner än i rena finansiella koncerner. Dessutom, med ökad internationalisering av bankmarknaden, som bl.a. innebär att utländska banker med icke-finansiella moderbolag kan vara verksamma med egna filialer i , har dessa regler urholkats. Det finns därtill flera andra skäl till att liberalisera reglerna om ägande av banker. Detta skulle förutom att medverka till ökad mångfald och konkurrens även öppna nya möjligheter till riskkapitalförsörjning för bankerna. Regeringen föreslår därför att det nuvarande kravet om att det skall föreligga synnerliga skäl för att ett icke- finansiellt företag skall få vara moderföretag till en bank skall tas bort. Den tekniska utvecklingen och ökad konkurrens medför vissa negativa bieffekter såtillvida att kostnader för att ställa om verksamheter uppkommer, vilket kan påverka många enskilda individer på ett påtagligt sätt. Detta kommer t.ex. till uttryck när bankerna till följd av ökade krav på kostnadseffektivitet skär ned kontorsnäten. Även om det i växande utsträckning är möjligt att nå bankernas tjänster utan att utnyttja bankkontor, t.ex. via telefon, finns det en mängd tjänster som kan erhållas bara på bankkontor. Utvecklingen mot färre bankkontor i landet riskerar att leda till en sämre service till konsumenter och företag, framförallt i glesbygdsområden. På orter där det inte bedöms som lönsamt att hålla ett bankkontor finns det en allvarlig risk för utarmning av näringslivet som enskilda konsumenters dagliga liv försvåras. Det finns således ett behov av åtgärder som motverkar denna försämrade situation för konsumenterna. Därför lägger regeringen fram ett förslag om vidgade möjligheter för bankerna att distribuera banktjänster genom ombud. Det är lämpligt att bankerna i större utsträckning kan välja det sätt på vilket man skall nå ut till sina kunder under förutsättning att verksamheten uppfyller de erforderliga säkerhetskraven. Regeringen föreslår att banktjänster skall kunna tillhandahållas i andra lokaler än bankens egna och med annan personal än bankens över hela landet. Återigen skall dessa flexiblare rörelseregler samordnas med bestämmelser som säkerställer kundens säkerhet - i detta fall genom krav på särskilt tillstånd. Genom de nya reglerna ökar också sannolikheten för att konsumenterna på många orter får en reell möjlighet att välja mellan olika banker. Ett annat inslag i en konkurrensfrämjande bankpolitik är att se över i vilken utsträckning vissa företeelser verkligen måste omfattas av de stränga bankrörelsereglerna. Det saknas anledning att förbjuda de aktörer som inte är banker att tillhandahålla vissa tjänster om det inte behövs av systemskydds- eller konsumentskyddsskäl. Den traditionella strukturen på den svenska bankmarknaden har förändrats till följd av utvecklingen på elektronikens och datateknikens område. Företag som inte omfattats av den finansiella lagstiftningen tillhandahåller tjänster som liknar de som bankerna erbjuder. Exempel på detta är att icke-finansiella företag inom t.ex. dagligva-ruhandeln erbjuder sina kunder att göra insättningar på s.k. kundmedelskonton för användning till framtida köp av varor. Regeringens bedömning är att denna utveckling i grunden är positiv eftersom den ger konsumenten en bättre service och valfrihet. Kontokort knutna till ett kundmedelskonto är ett praktiskt och bekvämt sätt för konsumenterna att sköta betalningen av främst dagligvaror. Att kontona dessutom är räntebärande är en fördel för konsumenterna. Det är därför viktigt att bara förbehålla banksektorn de kontoformer som är särskilt betydelsefulla från ett systemskydds- och konsumentskyddsperspektiv. Eftersom transaktionskonton är viktiga såväl för betalningssystemet som för konsumenternas förmåga att effektivt utföra löpande betalningar bör dessa inrymmas i inlåningsdefinitionen och därmed vara inordnade i bankrörelselagstiftningen. Däremot kan inte insättningar på kundmedelskonton betraktas som vitala för betalningssystemet. Dessa verksamheter kan således undantas från bankrörelsedefinitionen under förutsättning att säkerhetsintressen är tillvaratagna. För att mottagande av medel på kundmedelskonto inte skall omfattas av begreppet inlåningsverksamhet och därmed stå utanför kravet på oktroj bör begränsningar införas för högsta tillåtna kontobehållning samt för vilket ändamål dessa insatta medel får användas. Även mindre spar- och låneföreningar kan undantas från bankrörelsedefi- nitionen. Dessa förutsätter normalt ett nära förhållande mellan medlemmarna och föreningen som innebär att medlemmarna förväntas delta i verksamheten och därtill ha relativt stor insyn i rörelsen. har enbart banker haft rätt att bedriva inlåningsverksamhet från allmänheten. Skälet för denna ensamrätt är främst att bankernas inlåningskonton utgör basen för det allmänna betalningssystemet. Genom att ålägga bankerna en strängare reglering än andra finansiella företag har lagstiftaren verkat för ett stabilt betalningssystem. Utöver detta s.k. systemskyddsintresse motiveras bankernas inlåningsmonopol av ett konsumentskyddsintresse i vanlig bemärkelse. Insättarna är nämligen beroende av att de företag som förvaltar deras transaktions- och sparmedel driver en stabil verksamhet. Ett fallissemang i ett företag som förvaltar hushållens transaktions- och sparmedel kan få allvarliga privatekonomiska konsekvenser för berörda hushåll, som är beroende av medlen för sina dagliga betalningstransaktioner och sitt långsiktiga kontosparande. För att värna dessa intressen har lagstiftaren valt att förbehålla bankerna - som ju kringgärdas av särskilt stränga regler - rätten att ta emot insättningar från allmänheten. I själva verket är det just inlåningsmomentet som definierar vad som är bankrörelse. Med bankrörelse avses nämligen enligt 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617) verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank allmänt använder. Denna definition kan tyckas något oegentlig eftersom bankerna vanligtvis erbjuder allmänheten ett bredare produktsortiment. Detta kommer till uttryck i 2 kap. bankrörelselagen, där de verksamhetsgrenar som är tillåtna för banker räknas upp. Hänvisningen till inlåningsverksamhet kan således inte sägas till fullo klargöra innebörden av begreppet bankrörelse i en vidare bemärkelse. Om å andra sidan en definition skulle utformas så att den omfattade alla de verksamheter som typiskt sett in- ryms under bankrörelsebegreppet enligt gängse språkbruk skulle den täcka ett större område än lagstiftaren funnit särskilt skyddsvärd. Som antytts ovan träffas även andra finansiella företag av näringsrättslig reglering. Särskilt kreditmarknadsbolagen, som ägnar sig åt tillståndspliktig finansieringsverksamhet utan att driva inlåningsrörelse, omfattas av ett regelverk som i stora stycken påminner om bankernas. Beträffande t.ex. förutsättningarna för kreditgivning och rätten att göra placeringar i andra företag har bankerna emellertid, av skäl som utvecklats kortfattat ovan, ålagts mera ingripande restriktioner än kreditmarknadsbolagen. I regeringens proposition 1995/96:60 har föreslagits en ny lag om insättningsgaranti avsedd att träda i kraft . Det primära syftet med att införa en garanti för insättningar är att stärka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna. Därutöver är som medlemsstat i EU skyldigt att införa ett system för insättningsgaranti i enlighet med EG:s direktiv (94/19/EEG) om system för garanti för insättningar. Enligt regeringens förslag om insättningsgaranti kommer insättningar i bank på sådana inlåningskonton som avses i 1 kap. 2 § bankrörelselagen att ersättas i händelse av bankinstitutets konkurs . Genom detta system kommer alltså skyddet för en av betalningssystemets vitalaste delar, nämligen avistainlåningen, ytterligare att stärkas. Bankrörelsedefinitionen i 1 kap. 2 § bankrörelselagen har fått sitt huvudsakliga innehåll genom banklagstiftning. 1990/91:154 angående rörelseregler för bank anförde föredragande statsrådet bl.a. följande om inlåningsbegreppets innebörd (s. 52): "Inlåningsverksamhet i bankrörelse kännetecknas av ett antal faktorer. Den avser kontoinlåning från allmänheten med i princip likalydande villkor för alla insättare. Behållningen är nominellt säker och helt likvid. Inlåningen är inte förknippad med några skyldigheter för insättarna, och den är inte kopplad till någon annan typ av näringsverksamhet eller rörelse. Det är viktigt att inlåningsverksamhet med dessa kännetecken förbehålls bankerna. Som auktorisationspliktig inlåningsverksamhet bör inte anses sådan inlåning till sparkassa som utan vinstsyfte drivs av en förening, vars uppgift är att tillgodose finansieringsbehov hos föreningens medlemmar. Den sparkasserörelse som KF och HSB bedriver har således ansetts falla utanför bankverksamhetsbegreppet eftersom insättarna måste vara medlemmar i respektive organisation. Andra former av kontoinsättningar med anknytning till viss affärsverksamhet har blivit allt vanligare. Skiljelinjen mellan sådana kontoinsättningar och inlåning i bank är inte alltid helt tydlig". En företeelse som inte är ny men som har ökat i omfattning är detaljhandelsföretags erbjudande till kontokortskunder att sätta in medel på räntebärande konto. Sådana företag bedriver inte någon finansiell verksamhet mot allmänheten. Insatta medel är i samtliga fall avsedda att användas vid köp av företagets varor eller tjänster. I flertalet fall är rätten att sätta in pengar begränsad genom att tillgodohavandet får uppgå till ett visst högsta belopp. Att beloppsbegränsning finns kan bero på att företagen själva vill ha en beloppsbegränsning, men även på att i en skrivelse på fråga från förklarade att bolaget genom att ta emot insättning av medel på konto inte bedrev tillståndspliktig verksamhet enligt bankrörelselagen om bl.a. den högsta tillåtna behållningen på kontot begränsades till . 1990/91:154 uttalades (s. 52) att en förutsättning för att sådana kontoinsättningar skall falla utanför bankinlåningsbegreppet är att de har nära anknytning till någon annan affärsverksamhet än bankrörelse eller annan finansiell rörelse. En till inlåningsverksamhet gränsande företeelse utgör mottagande av kundmedel på konto enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Enligt 3 kap. 4 § i lagens lydelse får värdepappersbolag och vissa utländska företag efter tillstånd från ta emot kunders medel på konto för att underlätta värde- pappersrörelsen. Sådant tillstånd får endast meddelas tillsammans med tillstånd att lämna kunder kredit mot säkerhet för placeringar i finansiella instrument enligt 3 kap. 4 § p. 4 och 5 samma lag. För de värdepappersföretag som avser att ta emot kundmedel gäller vissa särskilda inskränkningar som i allt väsentligt har sin upprinnelse i EG-rättens krav på reglering, varom mer nedan (avsnitt 5.2). Ytterligare en verksamhet som tangerar bankrörelselagens inlåningsbegrepp är utgivning av s.k. kontobaserade obligationer. Obligationsmarknaden har utvecklats så att gränsdragningen mellan inlåning och s.k. upplåning har blivit allt mindre tydlig. Vid obligationsutgivning har det blivit vanligt att förvärvaren av obligationen endast registreras i ett ADB-baserat kontoregister utan att erhålla något värdepapper av utgivaren. Som bevis på registreringen erhåller förvärvaren i stället ett kontoutdrag. För att uppfylla kraven på fondpapper enligt lagen (1991:980) om finansiella instrument fordras dock att det vid obligationsutgivningen sker en utgivning av ett fysiskt värdepapper eller en offentlig registrering enligt aktiekontolagen (1989:827). Vid sådan registrering sker ägarbyten genom att registreringen ändras i stället för en tradering av ett fysiskt värdepapper. Registreringen fullgör de civilrättsliga funktioner som annars är knutna till själva innehavet av värdepapper. Genom registreringsmöjligheten är dessa obligationer omsättningsbara på värdepappersmarknaden. Vissa av de på marknaden förekommande kontobaserade obligationerna har dock ingen andrahandsmarknad. Benämningen obligation kan därmed tyckas något oegentlig. Däremot kan de lösas in hos utgivaren som, om räntan är bunden, tillgodogör sig eller betalar räntekom- pensation vid förtida inlösen. I EG-rätten finns bestämmelser som rör inlånings- och kreditgivningsverksamhet bl.a. i direktivet om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och bedriva verksamhet i kreditinstitut (77/780/EEG), det s.k. första banksamordningsdirektivet, och direktivet av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (89/646/EEG), det s.k. andra banksamordningsdirektivet. EG-rättens grundläggande principer kan i korthet sägas innehålla följande. En auktorisation som ett finansiellt företag erhållit i det medlemsland där före- taget hör hemma skall ha giltighet i EU-området. Genom utsträcks giltighetsområdet till att avse hela EES-området (EU:s medlemsländer samt , och ). Företaget skall med stöd av denna enda auktorisation obehindrat kunna erbjuda tjänster till mottagare i andra medlemsländer utan att det där ställs krav på etablering eller särskilt tillstånd. Verksamheten skall - var den än bedrivs inom EES - i princip stå under hemlandstillsyn, d.v.s. hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret även för filialer etablerade i andra EES-stater. En ordning med en enda auktorisation och hemlandstillsyn förutsätter i princip att varje EES-land godtar övriga EES- länders regler för finansiell rörelse och offentlig tillsyn som tillräckliga för att tillgodose det egna landets anspråk på sundhet i rörelsen. Denna ordning kallas för principen om ömsesidigt erkännande. Därför har i direktivform - bl.a. de två banksamordningsdirektiven - lagts fast vissa minimiregler som syftar till harmonisering av grundläggande regler för verksamheten i olika typer av finansiella företag. EG:s banksamordningsdirektiv avser - såvitt nu är i fråga - främst kreditinstitut enligt den definition som återfinns i första banksamordningsdirektivet. avses där ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar och andra återbetalningspliktiga medel och att bevilja kredit för egen räkning. I ingressen till direktivet förtydligas att definitionen omfattar företag som tar emot medel från allmänheten, antingen genom insättningar eller i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer eller andra jämförbara värdepapper. Definitionen träffar alltså såväl svenska banker som kreditmarknadsbolag som bedriver upplåning från allmänheten. Från direktivens tillämpningsområde har undantagits centralbanker, postgiroinstitut samt vissa namngivna kreditinstitut i olika medlemsstater. Enligt EG-direktiven är det således kombinationen av inlåning eller upplåning från allmänheten å ena sidan och kreditgivning å den andra som skall vara föremål för särskild reglering. Därutöver skall medlemsstaterna enligt artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar mottagandet av insättningar och andra återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Från förbudet undantas emellertid bl.a. verksamhet som omfattas av nationell lagstiftning, under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. 5.3 Behovet av lagstiftning Som framgått av föregående avsnitt förekommer i institut utanför banksektorn vissa verksamhetsformer som i mångt och mycket liknar inlåningsverksamhet enligt bankrörelselagen i dess nuvarande lydelse. Allt fler marknadsaktörer utanför banksfären tenderar att erbjuda allmänheten kontoformer som ligger nära den traditionella bankinlåningstjänsten. Det är därför angeläget att bank- rörelsedefinitionen på ett klart och tydligt sätt markerar gränserna mellan å ena sidan den särskilt skyddsvärda bankinlåningen och å andra sidan övriga näraliggande finansiella tjänster. Såväl de som tillhandahåller tjänsterna, deras kunder och de berörda myndigheterna är betjänta av att denna gränsdragning görs klar på ett sätt som är lätt att tillämpa. I takt med att inlåningsliknande verksamheter vuxit fram utanför banksektorn har svagheterna hos den nuvarande inlåningsdefinitionen gjort sig påminda. Enligt 1 kap. 2 § bankrörelselagen är bankrörelse - som alltså förbehållits banker - verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank allmänt använder. Idén att koppla inlåningsdefinitionen till bankernas existerande kontoformer må ha fungerat väl i då det finansiella produktutbudet var mindre diversifierat . I takt med att bankerna nu får vidkännas ett högre mått av konkurrens måste emellertid inlåningsdefinitionen förtydligas. Vid sidan av svårigheterna att bestämma vad som menas med inlåning i 1 kap. 2 § bankrörelselagens mening kan tillämpningsproblem uppkomma också beträffande begreppet "allmänheten" i samma lagrum. Som anförts i avsnitt 5.1 anses att exempelvis KF:s och HSB:s sparkasseverksamheter inte fordrar bankoktroj eftersom de endast bedrivs gentemot medlemmarna, låt vara att medlemskap i föreningarna i princip står öppet för envar. Allmänhetsbegreppet, och dess tolkning, måste sedan anslutit sig till det EG-rättsliga regelverket också ses i nytt ljus. Enligt andra banksamordningsdirektivet får nämligen inga andra företag än kreditinstitut ta emot inlåning från allmänheten. Vad som avses med allmänheten i detta direktivs mening har inte närmare angetts i direktivet. Frågan har inte heller prövats av . Eftersom det inte är otänkbart att en utomstående betraktare skulle kunna komma fram till att i vart fall de stora kooperativen riktar sin sparkasseverksamhet mot allmänheten - medlemskap står ju öppet för envar - finns det skäl att diskutera i vilken mån den svenska uttolkningen av allmänhetsbegreppet i bankrörelselagen är förenlig med de EG-rättsliga principerna. I föregående avsnitt har beskrivits syftet med principen om bankernas ensamrätt till inlåning från allmänheten. Såsom tidigare nämnts överensstämmer det regelverk som styr bankerna i stora stycken med de regler som gäller för kreditmarknadsbolagen. Vissa skillnader kvarstår dock.