prop · GJ03225 · 1996-01-01 00:00:00 — Vid en genomgång av diarium till fann man bara ett ärende () som avsåg missvisande beskrivning i marknadsföringen av glas. Det gällde ett företag som betecknade en lampa som tillverkad av "kristall" när den i själva verket var tillverkad av glasmassa av enkel beskaffenhet. Detta belyser ytterligare att kristalldirektivet knappast kommer att avsätta så många spår i , varken bland tillverkare, säljare, köpare eller myndigheter. I kristalldirektivet slås fast att det bl.a. är blyinnehållet i glaset som avgör om en tillverkare får använda någon av definitionerna i kolumnerna b och c i direktivets bilaga 1. I liksom i många andra länder strävar man , av hälso- och miljöskäl, efter att minska användningen av bly. I regeringens proposition En god livsmiljö redovisade regeringen för sitt ställningstagande att all användning av bly bör avvecklas , i huvudsak genom frivilliga åtgärder (prop. 1990/91:90 s. 41, 97 f., 226 och 249 ff.). Miljöaspekterna med avseende på bly bevakas i första hand av Kemikalie- inspektionen. Inspektionen har i en rapport (Avveckling av bly och kvicksilver. En redovisning från Kemikalieinspektionen. ) redovisat bl.a. förekomsten av bly inom olika användningsområden. I rapporten konstateras att bly som grundämne inte bryts ner. Bly bioackumuleras och är toxiskt. Blyhantering kan också ge upphov till hälsoeffekter, bl.a. i arbetsmiljön. Av rapporten framgår att bly (blyoxid) mycket länge har använts som råvara vid tillverkning av glasmassa för kristallglas. blyoxid används i halvkristall och i helkristall. Av rapporten framgår vidare, i fråga om glastillverkningen i , att högst bly användes vid tillverkningen av halvkristall, medan bly användes i tillverkningen av helkristall (Enligt uppgift från hade användningen av bly 1994 gått ned till ca ). I rapporten redovisas det avvecklingsarbete som har bedrivits hos företag och andra med anledning av vad som sades i den proposition som nämndes . Det konstateras att användningen av bl.a. bly i halvkristall hade minskat väsentligt (från år ). För svensktillverkad halvkristall har avvecklingsmålet i stort sett uppnåtts, konstateras det. Avvecklingen har kunnat komma till stånd genom frivilliga insatser från branschen. Men det slås fast att användningen av bly i helkristall ännu inte har ändrats. Detta anges bero på kristalldirektivet jämte det faktum att det ännu inte finns något tekniskt fullgott alternativ (i alla applikationer). Ett allmänt motstånd hos delar från den internationella marknaden och från den internationella glasbranschen mot en övergång till blyfritt glas bidrar likaså. Men av rapporten framgår också att det bedrivs ett utvecklingsarbete i syfte att få fram blyfria recept för helkristall. Och det framhålls att Kemikalieinspektionen kommer att verka för att en ändring i kristalldirektivet i fråga om helkristall kommer till stånd, så att andra egenskaper än blyinnehåll blir avgörande för när glas får kallas helkristall. 4.4 tolkning av kristalldirektivet Kristalldirektivets innebörd har prövats av i ett avgörande av (målet C-51/93 Meyhui mot ). Bak- grunden var en tvist inför en domstol i i mellan en tysk glastillverkare Schott och ett belgiskt företag , som bl.a. importerade produkter av glas i kategori 3 från . Tvisten gällde vägran att märka produkterna med beteckning på språken i det medlemsland där de marknads- fördes, i det aktuella fallet (Schott märkte produkterna på tyska, franska och engelska men inte på flamländska). Den belgiska domstolen underställde med stöd av artikel 177 i två frågor om tolkningen av kristalldirektivet. Tolkningsfrågorna tog båda sikte på innehållet i bilaga 1 till direktivet och vad som där sägs i kolumn c (Förklaringar) i fråga om beteckningarna för glas i kategorierna 3 och 4 ("Christallin" och "Verre Sonore") om att "endast språket eller språken i det land där varorna släpps ut på marknaden får användas". (Citatet är hämtat ur den svenska översättningen av direktivet. I den franska versionen talas om språket i det land där produkten "est commercialisée", i den tyska om det land "in dem die Ware in den Verkehr gebracht wird", medan den engelska versionen talar om det land "in which the goods are marketed"). Den första tolkningsfrågan gällde om det överensstämmer med artikel 30 i att direktivet bara tillåter att definitionerna görs på det eller de språk där produkten släpps ut på marknaden (marknadsförs). konstaterade att i fråga om glas i kategori 1 och 2 skyddas konsumenterna genom att ordet "kristall" är lätt igenkännbart i definitionerna på samtliga språk och dessutom är åtföljt av en uppgift ("" eller "") om blyoxidinnehåll. När det däremot gäller glas i de kvalitetsmässigt två lägsta kategorierna 3 och 4 är det inte lätt för genomsnittskonsumenten, som inte köper kristallglas regelbundet, att urskilja kvalitetsskillnaderna. Det är därför, slog domstolen fast, nödvändigt att konsumenten får så tydlig information som möjligt om vad han köper så att han inte blandar ihop en produkt i kategori 3 eller 4 med en av högre kvalitet och därmed betalar för mycket. Det faktum att konsumenterna i en medlemsstat där produkterna marknadsförs skall informeras på landets språk är därför ett rimligt sätt att skydda dem. Domstolen konstaterade vidare att ett sådant krav inte heller strider mot proportionalitetsprincipen (som innebär att en åtgärd som vidtas för att ett visst syfte skall uppnås inte får vara mer ingripande för den enskilde än som kan anses nödvändigt för att syftet skall uppnås). Det fanns inget i ärendet som pekade på att det skulle gå att uppnå målet (att undanröja den nyssnämnda förväxlingsrisken) på något annat sätt som skulle vara mindre betungande för tillverkarna. Domstolens slutsats var att kravet i fråga är nödvändigt för att skydda konsumenterna. Inget hade således uppdagats som påverkade giltigheten av förklaringen i direktivet om att bara beteckningarna på språket eller språken i det land där produkterna marknadsförs får användas i fråga om glasprodukter i kategori 3 och 4. Den andra tolkningsfrågan gällde vilket land som avses i det citerade avsnittet i direktivet, nämligen om det är den medlemsstat där produkterna först släpps ut på marknaden (marknadsförs) eller den stat där produkterna marknads- förs för slutlig konsumtion. Med hänvisning till ställningstagandet i den första frågan konstaterade domstolen att efterlevnaden av det tidigare behandlade språkliga kravet måste ske med hänsyn till den slutliga förbrukaren, oavsett var produkterna marknadsförs första gången. Domstolen konstaterade därför att det avsnitt i direktivet som är i fråga avser den medlemsstat där produkterna marknadsförs för slutlig konsumtion. 5 Den svenska regleringen 5.1 Behovet av svenska regler Kristalldirektivet delar in kristallglas i fyra olika kategorier, där bl.a. glasets blyhalt i två kategorier avgör till vilken kategori en viss produkt av kristallglas skall hänföras. Det är bara glas av högsta kvalitet som får betecknas "Cristal supérieur" ("Hochbleikristall", "Full lead "). För att höra dit skall glaset ha hög blyoxidhalt (över 30 viktprocent). Det är tydligt att denna konstruktion får direktivet att stå i strid mot sådana hälso- och miljösträvanden som har redovisats tidigare (se avsnitt 4.3). Från hälso- och miljösynpunkt måste ambitionen vara att ersätta bly i helkristall med ett ämne som är mindre skadligt. Det bör betonas att direktivet, som har framhållits (avsnitt 4.3), knappast kommer att få någon större praktisk betydelse här i landet. Så länge direktivet inte har ändrats med anledning av medlemskap i finns det inte några skyddade beteckningar (legaldefinitioner) på svenska. Visserligen kan de skyddade beteckningarna för glas i kategori 1 och 2 användas på vilket officiellt EG-språk som helst i varje medlemsland. Men det verkar osannolikt att man nu skulle börja använda de skyddade beteckningarna på främmande språk i marknadsföringen i . Till detta kommer att beteckningarna för glas i kategori 3 och 4 inte får användas i på något annat språk än svenska. En första fråga är då vilka regler som behöver införas för att syftena skall uppnås. Kristalldirektivet förutsätter för det första att det finns bestämmelser som säkerställer att sammansättningen, tillverkningsegenskaperna och märkningen m.m. av kristallglas stämmer överens med definitionerna och reglerna i direktivet (artikel 2). För det andra måste en medlemsstat vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att förhindra att de skyddade beteckningarna används felaktigt (artikel 3). För det tredje måste en medlemsstat se till att ett varumärke m.m. som har ett innehåll som kan skapa risk för förväxling innehåller kompletterande information (artikel 4.2). För det fjärde måste det finnas regler om vilka metoder som skall användas när det genom analys skall avgöras om en glasprodukt får bära en viss beteckning (artikel 6). De tre första kraven kan sägas ta sikte på en reglering för att förhindra vilseledande marknadsföring av visst slag (missvisande användning av de skyddade beteckningarna). Några särskilda regler om beteckningar på kristallglas eller om egenskaperna hos sådant glas finns inte - lika lite som bestämmelser om analysmetoder - i . Däremot finns bestämmelser om vilseledande marknadsföring, liksom om krav på kompletterande information i marknadsföringen i vissa fall, i marknadsföringslagen (1995:450). Men marknadsföringslagen kan inte ensam anses tillräcklig för att direktivets syften skall uppnås. De två bilagorna med anslutande artiklar i direktivet innehåller bestämmelser på en hög detaljnivå. I bilaga 1 preciseras noga förutsättningarna för att de fyra olika beteckningarna för kristallglas skall få användas i marknadsföringen. Motsvarande gäller i viss mån också vad som sägs i artikel 4.2 om att kompletterande information skall lämnas i vissa fall då det finns en förväxlingsrisk. För att fullt ut tillgodose direktivets syften krävs regler genom vilka dessa detaljbestämmelser överförs till svensk rätt. Sammanfattningsvis behöver svenska bestämmelser således införas som slår fast vilka beteckningar som skall vara skyddade och förutsättningarna för att de skall få användas, liksom om när och på vilket sätt kompletterande information skall lämnas. Däremot behövs inga särskilda sanktionsregler. Marknadsföringslagens sanktionssystem bör vara tillräckligt och lämpligt för att säkerställa att bestämmelserna efterlevs. Detta utvecklas närmare längre fram (avsnitt 5.3). Slutligen måste också bestämmelser införas om hur en analys av glas skall genomföras. 5.2 Utformningen av svenska regler -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: EG-reglerna om beteckningar på och symboler| | för kristallglas samt om analysmetoder genomförs i svensk rätt | | genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den | | myndighet som regeringen bestämmer. | | I en särskild lag om marknadsföring av kristallglas meddelas | | de bemyndiganden för regeringen som behövs. Promemorians förslag: Överenstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allmänhet inget att erinra mot att det införs svenska föreskrifter om marknadsföring av kristallglas i enlighet med EG-direktivet. ifrågasätter dock lämpligheten av att genomföra kristalldirektivet i svensk rätt eftersom det kommer i direkt konflikt med strävanden på miljö- och hälsoskyddsområdet. Några remissinstanser har haft synpunkter på vissa enskilda frågor. har anmärkt att lagen borde rubriceras lag om marknadsföring av kristallglas. vid har anfört att någon begränsning till näringsidkares marknadsföring inte har gjorts i direktivet. Marknadsdom- stolen har framfört att marknadsföringslagen i princip är tillämplig endast på marknadsföringsåtgärder som är riktade till den svenska marknaden. Skälen för regeringens förslag: Flera remissinstanser har påpekat att utformningen av direktivet är olycklig eftersom det föreskrivs om ett betydande blyinnehåll för att kristallglas skall få marknadsföras under de skyddade beteckningarna enligt kategori 1 och 2. har till och med gått så långt att verket starkt ifrågasätter lämpligheten av att genomföra kristalldirektivet i svensk rätt eftersom det kommer i direkt konflikt med strävanden på miljö- och hälsoskyddsområdet. medlemskap i innebär, enligt anslutningsfördraget och lagen (1995:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen, att de rättsakter som före anslutning till EU har antagits av EG gäller här i landet. Några särskilda undantag eller övergångsregler gäller inte för kristalldirektivet. Detta innebär att har åtagit sig att införa de regler som behövs för att syftena med direktivet skall uppnås. I annat fall begår ett fördragsbrott enligt artikel 169 i EG-fördraget. Detta vill regeringen självfallet undvika. En annan sak är att bestämmelserna i direktivet står i dålig överensstämmelse med den i förda miljöpolitiken och andra angränsande politikområden. Detta gör att regeringen vid lämpligt tillfälle kommer att ta upp frågan om ändringar i kristalldirektivet. I sammanhanget måste också kraftigt understrykas att direktivet inte föreskriver några krav på att glasprodukter i allmänhet skall märkas på ett visst sätt och att direktivet inte heller förbjuder att kristallglas märks på ett annat sätt än med de beteckningar som anges i direktivet. Det är alltså enbart då någon väljer att använda sig av någon av de skyddade beteckningarna i sin marknadsföring som denne måste följa direktivets föreskrifter. De föreskrifter som behövs för att skall uppfylla kraven i kristalldirektivet i fråga om användningen av beteckningar och symboler innefattar sådana åligganden för enskilda som enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall meddelas genom lag. Utan hinder av det får dock regeringen enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om näringsverksamhet. kan också enligt 11 § samma kapitel bemyndiga regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet. Regleringen i kristalldirektivet är detaljerad. Såvitt kan bedömas måste direktivet ändras med anledning av och (och kanske också ) medlemskap i . Det är också sannolikt att det kan komma att ändras som en följd av hänsynstaganden till miljö- och hälsoaspekter och nya tekniska rön. Föreskriftsrätten bör därför så långt det är möjligt delegeras till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En lämplig ordning är alltså att lagstiftningen utformas som en be- myndigandelag som ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om beteckningar och symboler för kristallglas, liksom om metoder för analys av om glas i förekommande fall har de egenskaper som beteckningarna och symbolerna står för. Föreskriftsrätten bör kunna delegeras vidare till den myndighet som regeringen bestämmer. Vilken myndighet som bör utfärda föreskrifterna behandlas i avsnitt 5.3. Regeringen delar tingsrätts uppfattning att lagen bör rubriceras lag om marknadsföring av kristallglas, vilket innebär att lagens innehåll anges mera korrekt. Tillämpningsområdet är således begränsat till marknadsföring av visst kristallglas och gäller därigenom inte i något annat avseende. Av kristalldirektivets lydelse framgår att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att förhindra att de skyddade beteckningarna används kommersiellt om de inte uppfyller direktivets bestämmelser. För svenska förhållanden innebär detta att produkterna skall marknadsföras av en näringsidkare. Vem som är att betrakta som näringsidkare framgår av författningskommentaren till 1 §. Det är således bara när kristallglas marknadsförs av en näringsidkare som lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den blir tillämpliga. En i svensk rätt vedertagen princip är att marknadsföringslagen är tillämplig under förutsättning att en åtgärd är inriktad på en svensk publik och på den svenska marknaden. Kristalldirektivet riktar sig till medlemsstaterna i EU. Alla medlemsstater skall alltså ha genomfört direktivet i sina rättsordningar. Om någon vidtar marknadsföringsåtgärder som faller utanför den svenska marknadsföringslagens tillämpningsområde gäller bestämmelserna i respektive medlemsstat. Olika situationer som kan uppkomma i tillämpningen behandlas i avsnitt 5.3 och i författningskommentaren till 6 §. Av artikel 7 i direktivet framgår att direktivet inte är tillämpligt på produkter som är avsedda för export från gemenskapen. Någon svensk föreskrift om detta bedöms inte nödvändig. I en särskild lag - lag om marknadsföring av kristallglas - ges de bemyndiganden för regeringen som behövs. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den myndighet som regeringen bestämmer | | skall ha hand om tillsynen över att föreskrifterna följs. | | Marknadsföringslagen tillhandahåller det sanktionssystem som | | behövs för reglernas efterlevnad. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag att skall utses till tillsynsmyndighet och att marknadsföringslagens bestämmelser skall tillämpas vid överträdelser av meddelade föreskrifter. har dock ställt sig negativt till att utfärda föreskrifter i strid med det särskilda miljömålet som har antagits för konsumentpolitiken. är kritiskt till att /KO skall utfärda föreskrifter eftersom KO kommer att vara part i en process inför domstolarna som då har att tillämpa de föreskrifter som har utfärdats av verket. har framfört liknande kritiska synpunkter som . Skälen för regeringens bedömning Enligt kristalldirektivet skall medlemsstaterna vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att - säkerställa att sammansättningen, tillverkningsegenskaperna och märkningen av produkter som omfattas av nummer 7013 i Gemensamma tulltaxan samt alla former av marknadsföring av sådana produkter överensstämmer med definitionerna och reglerna i direktivet och dess bilagor (artikel 2), - förhindra att beteckningarna i direktivet används kommersiellt för produkter som inte har de angivna egenskaperna (artikel 3) samt - säkerställa att ett varumärke m.m. på glaset eller dess förpackning i vissa fall föregås av information om glasets beteckning eller egenskaper (artikel 4.2). Direktivet förutsätter alltså att medlemsstaterna övervakar att glas som marknadsförs på den svenska marknaden under de beteckningar som definieras i direktivet uppfyller kraven i detta. Därigenom efterlevs de två förstnämnda åliggandena. Medlemsstaterna skall också se till att glas och förpackningar i förekommande fall föregås av sådan text som avses i det tredje åliggandet. är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Verket har bl.a. till uppgift att utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och information samt för utformningen av varor, tjänster och andra nyttigheter. Verket utövar tillsyn enligt marknadsföringslagen (1995:450). Verket har vidare ett tillsynsansvar enligt bl.a. lagen (1992:1231) om märkning av textilier, lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater samt lagen (1995:669) om märkning av skor och enligt de tillämpningsföreskrifter som meddelats med stöd av bemyndiganden i dessa lagar. Verket bevakar också att de egna föreskrifterna och riktlinjerna följs. Verket har således erfarenhet och kompetens på området. Kristalldirektivets bestämmelser rör marknadsföring av kristallglas. Bestämmelserna riktar alltså in sig på näringsidkares marknadsföring av en viss typ av produkt. Det är således marknadsföringen som skall övervakas. Regeringen gör den bedömningen att bör sköta marknadsövervakningen även i detta fall och se till att reglerna om marknadsföring av kristallglas efterlevs. I samband med behandlingen av lagstiftning av delvis likartad karaktär som den nu aktuella, t.ex. om märkning av textilier och om märkning av hushållsapparater, har frågan uppkommit om inte det förhållandet att som föreskrivande myndighet också skall utföra tillsynen över att verkets föreskrifter följs står i strid med regeringsformen. I de nämnda lagstiftningsärendena har det konstaterats att det inom svensk förvaltning inte är ovanligt att en tillsynsmyndighet har denna dubbla funktion och att det inte finns några konstitutionella hinder mot en sådan ordning (prop. 1992/93:33 s. 15 och 1992/93:34 s. 15 f). I det förslag som läggs fram är, som bl.a. har påpekat, situationen delvis en annan. För det fall man låter tillsynsmyndigheten utfärda de tillämpningsföreskrifter som är nödvändiga kommer KO - som också är chef för - att vara part i processen när han är kärande eller svarande i ett mål inför eller . Den ordningen finns enligt prisinformationslagen (1991:601). Enligt 12 § prisinformationslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om prismärkning m.m. och enligt 14 § nämnda lag skall marknadsföringslagen tillämpas om en näringsidkare inte lämnar prisinformation enligt lagen. Detta innebär i praktiken att vid överträdelse av de av utfärdade föreskrifterna om prismärkning skall KO föra talan i eller vid , som då har att pröva om överträdelsen står i strid med föreskrifter. Därutöver kan i detta sammanhang nämnas att har det införts en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen (prop. 1995/96:22). Bestämmelserna innebär att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart i målet. I t.ex. lagarna om märkning av textilier och märkning av hushållsapparater föreskrivs att tillsynsmyndighetens beslut i enskilda fall enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I domstolen är sedan den enskildes motpart. Enligt regeringens mening bör även i detta fall kunna bemyndigas att utfärda de föreskrifter som behövs för att man på ett korrekt sätt skall genomföra kristalldirektivet i svensk rätt. Detta gäller även om föreskrifterna inte står i överensstämmelse med t.ex. det miljömål som tillkommit för konsumentpolitiken. Föreskrifterna tar som redan sagts sikte på marknadsföring av kristallglas och gäller inte i något annat avseende. Det kan tilläggas att föreskrifternas innehåll i praktiken helt måste styras av direktivet, och deras materiella innehåll måste därför bli detsamma, oavsett vem som är föreskrivande myndighet (jfr prop. 1992/93:111 s. 34). Det är naturligt och får förutsättas att detaljerade myndighetsföreskrifter utarbetas efter samråd med berörda branschorgan. Som har framgått kräver direktivet att materiella regler införs i två avseenden, dels i fråga om de skyddade beteckningarna (legaldefinitionerna), dels om analysmetoderna. Kraven på efterlevnad av regler av det första slaget måste i praktiken rikta sig till dem som marknadsför glasprodukter. Det senare kravet riktar sig till både det organ som skall se till att reglerna av det första slaget efterlevs och den som kan vara skyldig att styrka att uppgifter i marknadsföringen om glasprodukters egenskaper är riktiga. Reglerna om de skyddade beteckningarna måste gå ut på att de beteckningar och symboler för glas som anges i direktivet bara får användas när de förutsättningar som beskrivs där är uppfyllda. De måste vidare ta sikte på vissa fall då ett varumärke m.m. innehåller ett ord som kan ge intryck av att den vara som det är fäst på hör till någon av de kristallglassorter som direktivet gäller för. För det första fallet måste det säkerställas att det inte förekommer någon vilseledande eller på annat sätt missvisande användning av beteckningarna och symbolerna. För det senare fallet behövs en regel om kompletterande information. I den lagstiftning som har införts om bl.a. märkning av textilier, hushållsapparater och skor har det tagits in särskilda bestämmelser om att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att se till att meddelade föreskrifter följs.