prop · GJ03208 · 1996-01-01 00:00:00 — En arbetsgrupp inom har i en promemoria Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar (Ds 1996:2) lämnat förslag till hur reglerna för samhällsstöd till barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar kan ändras så att de negativa verkningarna av samordningen mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna för bidragsförskott så långt möjligt elimineras, som den aviserade besparingen uppnås. Samråd om förslaget ägde rum med företrädare för samtliga riksdagspartier vilka, med undantag för representant, uttalade stöd för grundprinciperna i förslaget. Departementspromemorian har remissbehandlats och ligger huvudsakligen till grund för förslagen i denna lagrådsremiss. En förteckning över remissinstanserna samt en sammanfattning av förslagen och remissyttrandena finns i bilaga 1. En utförligare sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S96/308/F). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. I ärendet har dessutom ett antal skrivelser inkommit från organisationer och enskilda. Förutsättningarna för att genomföra arbetsgruppens förslag har emellertid ändrats. För att uppnå målet för saneringsprogrammet för de offentliga finanserna krävs ytterligare utgiftsminskningar. Detta medför att kostnaderna för bidragsförskottssystemet, utöver vad som tidigare beslutats, skall mins-kas med ytterligare ca . Frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott har bl.a. också övervägts i betänkandet Underhållsbidrag och bidragsförskott (SOU 1995:26). I betänkandet föreslogs bl.a. förenklingar i reglerna för beräkning av underhållsbidrag och vissa begränsningar i rätten till bidragsförskott. Däremot ingick det inte i utredningens direktiv att pröva några mer genomgripande förändringar med sikte på att bryta sambandet mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott. Betänkandets förslag innebar inte heller besparingar i den storleksordning som är aktuell. Avsikten var, vilket framgår av departementspromemorian (Ds 1996:2), att de förslag som lämnats i betänkandet skulle behandlas tillsammans med förslagen i departemenspromemorian. Det har emellertid visat sig att detta inte är möjligt av tidsskäl. För att uppnå det fastställda sparkravet för krävs att en proposition i frågan måste föreläggas . De förslag som utredningen har lagt fram har inte några budgetkonsekvenser som behöver beaktas i samband med de regler som behandlas i detta förslag. Regeringen avser därför att behandla Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen - 93:s förslag i ett annat sammanhang. Regeringen har förelagt förslag till relativt omfattande ändringar i lagen (1993:737) om bostadsbidrag (prop. 1995/96:186). Propositionens förslag bygger på ett betänkande av - 95, Bostadsbidragen - effektivare inkomstprövning - besparingar (SOU 1995:133). En av de föreslagna ändringarna är införande av en förmögenhetsprövning, som innebär att bostadsbidraget reduceras på grund av förmögenhet överstigande ett visst belopp. Under beredningen har myndigheter, försäkringskassor m.fl. lämnat synpunkter på utredningens förslag dels vid en hearing, dels skriftligt. Härvid har frågan om kontroll av förmögenhetsuppgifter tagits upp, vilket har föranlett det förslag till komplettering av lagen om bostadsbidrag med en uppgifts- skyldighet för banker m.fl. som propositionen innehåller. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet finner att den föreslagna lagstiftningen föranleder åtskilliga invändningar, men att dessa inte är av sådan art att Lagrådet har anledning att avstyrka att förslaget genomförs. Om förslaget skall läggas till grund för lagstiftning anser Lagrådet emellertid att lagtexten bör justeras på en rad punkter. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexterna. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter dels i avsnittet 5.4.3, dels i författningskommentaren. I detta kapitel lämnas en kort redogörelse för gällande bestämmelser om bidragsförskott (avsnitt 4.2) och underhållsbidrag (avsnitt 4.3) samt redovisas vissa uppgifter om bidragsskyldiga och barn som får bidragsförskott, m.m. (avsnitt 4.4). För en mer utförlig redovisning hänvisas till betänkandet Underhållsbidrag och bidragförskott (SOU 1995:26) 4.2 Regler om bidragsförskott m.m. Bestämmelser om bidragsförskott finns i lagen (1964:143) om bidragsförskott (BFL). Bidragsförskottet uppgår till (4 § första stycket), dvs. Bidragsförskott kan lämnas när inte någon av föräldrarna eller endast en av dem har vårdnaden om barnet. Bidragsförskott lämnas i förhållande till den förälder som inte har vårdnaden om barnet. En förutsättning för att bidragsförskott skall lämnas är att denna förälder inte varaktigt bor tillsammans med barnet. Bidragsförskott kan lämnas också när båda föräldrarna har vårdnaden om barnet gemensamt, men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en av dem. Bidragsförskott lämnas då i förhållande till den andra föräldern (1 § andra stycket). Bidragsförskott lämnas inte om den förälder som barnet bor hos uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt. Bidragsförskott lämnas inte heller om det finns grundad anledning att anta att den bidragsskyldige i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag till barnet och underhållsbidraget uppgår till minst samma belopp som bidragsförskottet (2 §). Beslut om bidragsförskott fattas av de allmänna försäkringskassorna (5 §) och består av två delar; en förskottsdel och en utfyllnadsdel. Förskottsdelen motsvarar fastställt underhållsbidrag och betalas om underhållsbidraget inte erläggs eller med rätt belopp. Underhållsbidrag förskotteras med högst det belopp som svarar mot bidragsförskottet (). Utfyllnadsdelen utgör skillnaden mellan bidragsförskottet och underhållsbidraget. Finns det grundad anledning anta att det fastställda underhållsbidraget betalas i vederbörlig ordning, betalas bidragsförskott endast i form av utfyllnadsbidrag (4 § andra stycket). Om det underhållsbidrag som fastställts uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala, lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget (4 § tredje stycket). Något utfyllnadsbidrag betalas alltså inte. Det belopp som staten förskotterat skall den bidragsskyldige betala tillbaka till staten. Utfyllnadsbidraget däremot är ett rent samhällsstöd som inte återkrävs från den bidragsskyldige. Bidragsförskott betalas längst t.o.m. den månad under vilken barnet fyller (3 § andra stycket). Härefter kan barnet få förlängt bidragsförskott enligt bestämmelser i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande (). Bestämmelser om särskilt stöd motsvarande bidragsförskottet till barn som är adopterade av endast en person finns i lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn (SBAL). Reglerna för bidraget motsvarar i huvudsak dem som gäller för bidragsförskott och förlängt bidragsförskott. 4.3 Regler om underhåll Bestämmelser om föräldrars underhållsskyldighet gentemot sina barn finns i 7 kap. (FB). Föräldrarnas underhållsskyldighet beror på deras respektive ekonomiska förmåga och barnets behov av underhåll. Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När underhållsskyldigheten bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner enligt de föreskrifter som finns för dessa. Sinsemellan skall föräldrarna ta del i kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga. Föräldrarnas underhållsskyldighet är således inte ovillkorlig. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller . Går barnet i skolan eller återupptar barnet skolgången är föräldrarna underhållsskyldiga så länge skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller . Till skolgång räknas studier i , gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning (1 §). En förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. En förälder som har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet om barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern (2 § första stycket). Även en förälder som bor tillsammans med sitt barn kan åläggas att betala underhållsbidrag om han eller hon försummar sin underhållsskyldighet (6 §). Underhållsbidrag skall som regel betalas förskottsvis för kalendermånad (7 §). När underhållsbidrag skall bestämmas får den bidragsskyldiga föräldern förbehålla sig ett normalbelopp för egna levnadskostnader (av basbeloppet enligt lagen [1962:381] om allmän försäkring) och ett skäligt belopp för bostadskostnad. Vidare får den bidragsskyldige förbehålla sig ett belopp för hemmavarande barns försörjning (av basbeloppet för varje barn). Avräkning skall dock göras för vad som betalas till sådana barn av resp. barns andra förälder, eller för dennes räkning, t.ex. genom bidragsförskott. Om det finns särskilda skäl, får den bidragsskyldige förbehålla sig ett belopp för underhåll åt en make som han eller hon varaktigt bor tillsammans med (av basbeloppet). Med make jämställs den som den bidragsskyldige bor tillsammans med, om de har barn tillsammans. Underhållsbidrag bestäms genom dom eller avtal. Det anpassas automatiskt till ändringarna i penningvärdet. Bestämmelser om detta finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den s.k. indexlagen. Föräldrarna kan genom avtal ändra vad som bestämts om underhållet i en dom eller ett avtal. Domstol kan jämka en dom eller ett avtal om underhåll, om ändring i förhållandena föranleder det. För tiden innan talan har väckts får dock mot parts bestridande jämkning göras endast på så sätt att obetalda bidrag sätts ned eller tas bort (10 § första stycket). Ett avtal om underhåll kan också jämkas av rätten, om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt (10 § andra stycket). Ett fastställt underhållsbidrag som inte har ändrats av kan alltid omprövas för framtiden utan att anledning till jämkning enligt de just återgivna reglerna behöver åberopas (10 § tredje stycket). Till ledning för bl.a. vissa myndigheters rättstillämpning har utarbetat allmänna råd som har publicerats i , Allmänna råd från 1989:6. 4.4 Uppgifter om bidragsskyldiga och om barn som får bidragsförskott, m.m. Nettokostnaderna för bidragsförskott har ökat påtagligt ; från till . En orsak till utgiftsökningen är att antalet barn som får bidragsförskott har ökat från omkring 275 1990 till omkring 315 1995. Utgiftsökningen beror också på att fastställda och inbetalade underhållsbidrag minskat i storlek i förhållande till utbetalade bidragsförskott. finansierades av de totala kostnaderna för bidragsförskott genom inbetalningar från de bidragsskyldiga. hade andelen sjunkit till . Återkrävda belopp i förhållande till utbetalade belopp minskade från . Antalet bidragsskyldiga inom bidragsförskottssystemet uppgår till omkring 218 000. Omkring 315 000 barn har bidragsförskott eller förlängt bidragsförskott. Bland de barn som får bidragsförskott fördelar sig underhållsbidragens genomsnittliga storlek enligt följande. Antal barn Underhållsbidrag kr/månad 106 986 0 180 910 1 - 1 173 20 500 1 174 - Det genomsnittliga underhållsbidraget uppgår till per barn och månad. Även barn till bidragsskyldiga som har ett underhållsbidrag fastställt till noll kr och barn till bidragsskyldiga för vilka underhållsbidrag inte har fastställts ingår i beräkningen. Barn för vilka faderskapet inte är fastställt ingår inte i sammanställningen. Av de bidragsskyldiga har 125 165 en skuld till det allmänna för förskotterade underhållsbidrag. Den totala skulden uppgår till . Den genomsnittliga skulden för dem som är skuldsatta uppgår till . En anledning till att skulder uppstår med dagens regler är att det kan dröja från det underhållsskyldigheten uppstår och bidragsförskott börjar utbetalas tills dess underhållsbidraget är fastställt och den bidragsskyldige börjar betala. kan stora skulder ha ackumulerats. Inbetalningsgraden, dvs. hur mycket av återkrävt belopp som betalas in, är . För att få en bild av hur höga underhållsbidrag som fastställts i olika inkomstlägen har låtit göra en samkörning av in- komstuppgifter från taxeringen avseende och de fastställda underhållsbidragen per för ett tioprocentigt urval av de bidragsskyldiga i bidragsförskottssystemet (tabell 1). Tabell 1: Underhållsbidrag (uhb*) per barn och per underhållsskyldig (uhs) för underhållsskyldiga med olika inkomstnivåer (kr/mån). -------------------------------------------------------- Inkomst Underhålls- Underhålls- Antal uhs bidrag bidrag kr/barn kr/uhs -------------------------------------------------------- 0 259 395 20 830 -------------------------------------------------------- 1-9 999 276 418 53 630 -------------------------------------------------------- 10 000- 468 696 64 940 14 999 -------------------------------------------------------- 15 000- 644 965 39 200 19 999 -------------------------------------------------------- 20 000- 773 1 135 9 460 24 999 -------------------------------------------------------- 25 000- 921 1 333 2 590 29 999 -------------------------------------------------------- 30 000- 953 1 378 1 860 -------------------------------------------------------- Samtliga 452 678 192 510 -------------------------------------------------------- * Även de fall där uhb är fastställt till noll eller ännu inte fastställts har beaktats i tabellen. Med inkomst avses här förvärvsinkomst, dvs. löne- och företagarinkomst. Pen- sions- och socialförsäkringsinkomster har inte beaktats vilket innebär att arbetslösa, långtidssjukskrivna, förtidspensionärer kan ingå i den grupp som har noll kronor i förvärvsinkomst. Inkomsterna kan också för övriga grupper vara något högre än vad som anges i tabellen. Bidragsförskottsnivån låg på per barn och månad. Tabellen visar hur höga de fastställda underhållsbidragen per barn och per un- derhållsskyldig är för bidragsskyldiga med olika inkomster. Av tabellen framgår bland annat att även föräldrar med låga inkomster i många fall är skyldiga att betala underhållsbidrag. Underhållsbidragen ökar med stigande inkomst. Ökningen är dock relativt liten och även bland de föräldrar som har de högsta inkomsterna understiger det genomsnittliga underhållsbidraget bidragsförskottsnivån. För föräldrar i bidragsförskottssystemet med en månadsinkomst är förskottsdelen av bidragsförskottet i genomsnitt . Ett utfyllnads- bidrag på i genomsnitt utgår i dessa fall. Många föräldrar med höga inkomster är i och för sig inte med i bidragsförskottssystemet. Men det faktum att bidragsförskott faktiskt lämnas när den bidragsskyldiga föräldern har höga inkomster är en av bristerna i dagens system. 5 Nya regler om samhällsstöd 5.1 Utgångspunkter för ändringar i reglerna om samhällsstöd ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Samhällsstödet till barn vars | | föräldrar inte bor tillsammans skall vara oberoende| | av regler om underhållsbidrag. Det | | skall utformas så att statens kostnader minskar. | | Samhällsstödet skall i fortsättningen benämnas under-| | hållsstöd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom de grundläggande principerna för arbetsgruppens förslag. Kammarrätten i anför att flertalet av de olägenheter som är förknippade med nuvarande ordningen elimineras. Centerkvinnorna anför att det är bra att man här har eftersträvat ett system som ur samhällsekonomisk synpunkt är kostnadsnedbringande, men även för den enskilda människan enkelt och mindre byråkratiskt. stöder i stort de förslag som framförs och anser vidare att det är bra att förslaget understryker att det är båda föräldrarna som har ansvaret för barnen medan samhällets uppgift är att träda in först när föräldrarna inte har möjlighet att klara det själva. är positivt till förslaget och understryker vikten av att framhålla att det är föräldrarna som har det grundläggande ansvaret för barnets försörjning. Förbundet framhåller vidare att reglerna för underhållsstöd måste utformas så att de stimulerar till gemensam vårdnad. Några remissinstanser är tveksamma eller avstyrker förslaget. anser att promemorian innehåller många positiva förslag men enligt styrelsens mening kan dock förslaget komma att uppfattas negativt av vissa föräldrar, som kan uppleva att han eller hon betalar en avgift till samhället och inte till sina barn, vilket kan medföra negativa konsekvenser för kontakterna med barnet. framför liknande synpunkter. Några remissinstanser anser sig inte kunna tillstyrka förslaget. Länsrätten i län ifrågasätter om den ur ett civilrättsligt avtal mellan enskilda eller av en dom på underhållsskyldighet härledda rätten till underhållsbidrag kan fråntas någon genom den aktuella lagen. vid anser problemen med nuvarande negativa verkningar av samordningen mellan reglerna för underhålls- bidrag och reglerna för bidragsförskott i stället bör lösas genom att rätten till utfyllnadsbidrag avskaffas och det härefter aktuella behovet av samhällsstöd tillgodoses inom bostadsbidragssystemet. anser att det är felaktigt att förvandla nuvarande underhållsbidrag till en avgift. Föreningen jurister vid de allmänna advokatbyråerna avstyrker förslaget såväl av principiella skäl som på grund av att de anser att förslaget inte medför ett bättre bidragssystem. Föreningen förordar i stället att avsevärda förenklingar göres i . Skälen för regeringens förslag: Bidragsförskotten har spelat en viktig fördel- ningspolitisk roll. De har gjort det möjligt för ensamföräldrar att ge sina barn en rimlig ekonomisk standard och har underlättat ensamstående föräldrars situa- tion. Många ensamföräldrar har en ansträngd ekonomisk situation. Internationella jämförelser visar dock att det svenska familjestödet generellt har varit framgångsrikt på så sätt att fattigdom har kunnat undvikas bland barn - i famil- jer med såväl en som två föräldrar - utan att det har uppstått besvärande margi- naleffekter som har hindrat föräldrarna från att förvärvsarbeta. Bidragsför- skotten har haft en stor betydelse i detta sammanhang. De har lett till att flertalet barn till ensamstående föräldrar har kunnat leva ett ekonomiskt tryggt och socialt väl integrerat liv. Svenska män och kvinnor behöver inte heller av ekonomiska skäl stanna i konfliktfyllda och dåliga relationer. Genom att reglera föräldrars underhållsbidragsskyldighet och vid bristande förmåga att betala underhåll ge samhällsstöd, garanterar samhället barn till särlevande föräldrar en viss ekonomisk standard. Utan denna garanti skulle många barn hamna i en mycket svår ekonomisk och social situation. Det skulle bli fallet dels om en underhållsbidragsskyldig förälder inte har någon förmåga eller endast en begränsad förmåga att bidra till sitt barns försörjning, dels om föräldern visserligen kan bidra till barnets underhåll men inte betalar i rätt tid. Det anförda talar för att det finns anledning att behålla en ordning som innebär att det allmänna träder in och ger barn till särlevande föräldrar ett garanterat bidrag till sin försörjning, om barnet inte har möjlighet att direkt av den bidragsskyldige föräldern få ett underhåll av tillräcklig storlek. Reglerna om bidragsförskott har emellertid kritiserats i olika sammanhang. Det har konstaterats att bidragsförskotten medför stora kostnader för staten. () har i en nyligen utförd effektivitetsrevision (Bidragsförskott - effektivitetsrevision av ett statligt stöd till barnfamiljer, 1995:34, s. 9, 37 f. och 75 f.) konstaterat att bidragsförskott i en inte obetydlig omfattning betalas till barn som inte kan anses vara i behov av det och att samhällsstödet i stor utsträckning kommit att få en omvänd fördelningsprofil. Ett annat problem som konstaterades av RRV var att underhållsbidrag inte omprövas tillräckligt ofta. Detta leder enligt RRV till för låga underhållsbidrag. Marginaleffekterna för den bidragsskyldige har vidare i vissa fall uppgått till , vilket strider mot målsättningen att det ska finnas drivkrafter till egen försörjning. Det har vidare i andra sammanhang anförts kritik mot det nära samband som råder mellan den offentligrättsliga regleringen av bidragsförskott och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag. Sambandet kan kort beskrivas så att reglerna om bidragsförskott utgår från reglerna om underhållsbidrag. Det innebär att den del av bidragsförskottet som skall återbetalas av den bidragsskyldiga föräldern till staten (förskottsdelen) bestäms av det underhållsbidrag som fastställs genom dom eller avtal. I konsekvens med detta bestäms också den del av bidragsförskottet som är ett rent bidrag från staten (utfyllnadsdelen) av det underhållsbidrag som fastställs. Sambandet mellan reglerna leder i vissa fall till oönskade konsekvenser. Enligt reglerna om bidragsförskott har barnet rätt till bidragsförskott så snart det inte lever med båda sina föräldrar. Detta gäller även om barnet inte har behov av något underhållsbidrag, därför att barnet har egna inkomster eller därför att den förälder som barnet bor hos ensam kan försörja barnet. Reglerna medför också att utfyllnadsbidraget höjs, om ekonomin hos den förälder som barnet bor hos förbättras och underhållsbidraget därför sänks. Underhålls- bidraget är således inte någon bra mätare på barnets behov av ekonomiskt stöd från det allmänna. Därtill kan anföras att reglerna om bidragsförskott medför administrationskostnader för staten eftersom försäkringskassorna måste kontrollräkna att underhållsbidraget är riktigt innan bidragsförskott kan lämnas. Barnet eller någon av dess föräldrar torde knappast agera för att underhållsbidraget skall höjas, annat än om ett underhållsbidrag som överstiger bidragsförskottets nivå kan bli aktuellt. De nu nämnda problemen har varit kända och olika förslag till lösningar har framförts, bl.a. i betänkandet Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn I-III (SOU 1990:8 och SOU 1990:48) samt i departementspromemorian Ensamförälderstöd (Ds 1992:53). De förslag som fördes fram i dessa sammanhang har inte lett till lagstiftning. Mot bakgrund av det anförda och saneringsprogrammet för de offentliga finanserna bör det ånyo övervägas om reglerna om samhällsstöd till barn vars föräldrar lever åtskilda kan utformas på ett annat sätt än . Både regler om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott syftar till att reglera frågor som gäller barns försörjning, men från olika utgångspunkter. innehåller en civilrättslig reglering av föräldrarnas underhållsansvar gentemot sina barn. Enligt dessa regler fördelas underhållsansvaret mellan föräldrarna inom ramen för barnets behov och föräldrarnas förmåga att bidra till barnets behov av underhåll. Gällande rätt innebär att barnet skall ha en standard som beror av föräldrarnas ekonomi. Sinsemellan skall föräldrarna fördela kostnaderna för barnet efter sin ekonomiska förmåga. Underhållsbidrag som skall utges av en förälder kan alltså i princip inte bestämmas enbart med ledning av den bidragsskyldiga förälderns inkomster. Reglernas funktion är att reglera alla slags situationer, såväl när föräldrarna lever tillsammans som när de lever åtskilda, och oavsett om samhällsstöd lämnas eller inte. Det nu angivna bör gälla även för framtiden. Det finns inget behov att ändra dessa regler i detta sammanhang. Samhällsstödet har en annan funktion än reglerna om underhållsbidrag. Det syftar till att garantera barn till särlevande föräldrar en viss försörjning och vilar på offentligrättslig grund.