prop · GJ0374 · 1996-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till avfattningen av ägarprövningsreglerna i det andra banksamordningsdirektivet anser regeringen att ett införlivande av dessa bör ske redan i förevarande lagförslag. De regler som berör ägarprövningen bör därför ändras så att de blir tillämpliga även på innehav i de nu föreslagna medlemsbankerna. Eventuella justeringar föranledda av den pågående översynen får göras . I överensstämmelse med vad som gäller enligt EG:s andra banksamordningsdirektiv, innehåller såväl banklagstiftningen som lagen om kreditmarknadsbolag bestämmelser om krav på minsta startkapital. För bankaktiebolagen gäller ett krav på eget bundet kapital om minst 5 miljoner ecu. Samma krav ställdes på de förutvarande centrala föreningsbankerna. Minimikravet för sparbankerna är 1 miljon ecu, vilket grundar sig på en särskild möjlighet i direktivet till undantag för "särskilda kategorier av kreditinstitut". Detta minimikrav är således tillämpligt generellt för sparbankerna, oavsett bankens storlek. När de nya reglerna om minsta startkapital infördes för sparbankerna anfördes som skäl för deras särbehandling att det efter sparbanksrörelsens omstrukturering, som innebar att de största sparbankerna sällat sig till bankaktiebolagskoncernen , inte fanns några tungt vägande skäl mot att hindra till- komsten av nya regionala banker inom en väl fungerande sparbanksstruktur. De nya medlemsbankerna skall kunna verka utan någon inbördes geografisk uppdelning. Med hänsyn till de senaste årens erfarenheter kan förväntas att bankrörelse av större omfattning kommer att bedrivas av bankaktiebolag. Det kan dock inte uteslutas att bankrörelse av större omfattning i en del fall kan komma att bedrivas även av en medlemsbank. Det största värdet av den nya lagen kommer emellertid sannolikt bestå i en ny möjlighet att bedriva bankrörelse inom ett visst område eller med ett visst syfte. Det finns därför goda skäl att utnyttja den möjlighet till ett lägre minsta startkapital som andra banksamordningsdirektivet erbjuder. Bankrörelse i medlemsbank bör därför i vissa fall tillåtas med ett lägsta startkapital om 1 miljon ecu. EG-direktivets undantagsbestämmelse avser särskilda kategorier av kreditinstitut. Med hänsyn härtill och till undvikande av gränsdragningsproblem bör det lägre startkapitalet kunna komma i fråga för medlemsbanker av viss begränsad storlek. Liksom är fallet i lagen om kreditmarknadsbolag bör värdet av tillgångarna i bankverksamheten användas som måttstock för verksamhetens omfattning. Den gräns som gäller för kreditmarknadsbolag, nämligen en balansomslutning på högst , finner regeringen väl avvägd. Regler om kapitalbas m.m. i medlemsbanker På samma sätt som var fallet för föreningsbankerna kommer de allmänna rörelse- regler som finns i banklagstiftningen att gälla även för de nya medlemsbankerna i tillämpliga delar. Detta innebär att reglerna om kapitalbas och kapitaltäckning som återfinns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar i kreditinstitut och värdepappersbolag får samma tillämpning på medlemsbankerna som för övriga banker och kreditinstitut. De krav som uppställts i denna lag motsvarar de EG-rättsliga föreskrifter som intagits bl.a. i direktivet om kapitalbasen i kreditinstitut (89/299/EEG) och direktivet om kapitaltäckningsgrad för kreditinstitut (89/647/EEG). Syftet med dessa regler är att tillse att ett kreditinstitut har en minsta kapitalbas i förhållande till dess kreditrisker till skydd för insättarna och för banksystemet i stort. Kapitalbasen utgörs av summan av primärt och supplementärt kapital. Med primärt kapital menas i medlemsbanker eget kapital med undantag för förlagsinsatser - det vill säga ett slags förlagslån som kan tillskjutas av andra än bankens medlemmar - samt kapitalandelen i skatteutjämningsreserv och periodiseringsfond. I det supplementära kapitalet får inräknas vissa förlagslån och andra skuldför- bindelser som uppfyller de i lagen angivna kraven. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att överväga eller föreslå förändringar i reglerna om kapitalbas och kapitaltäckning i bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag. har emellertid anfört att EG-direktiven om kapitalbasen i kreditinstitut medger kooperativa banker att beräkna sin kapitalbas på ett sätt som tar hänsyn till dessa instituts särart. Enligt kapitalbasdirektivet får i ett kooperativt kreditinstituts kapitalbas i vissa fall inräknas sådana förpliktelser som medlemmarna iklätt sig i förhållande till institutet, men som ej är inbetalda. I första bank- samordningsdirektivet finns vidare regler om lättnader av kapitalkraven för vissa kreditinstitut som ingår i en central företagsenhet vars verkställande ledning är bemyndigad att utfärda instruktioner till den verkställande ledningen för det underställda institutet (art. 2, punkt 4). Vad först gäller möjligheterna för en medlemsbank att i sin kapitalbas räkna in ej inbetalda medlemsförpliktelser gör regeringen följande överväganden. En av grundprinciperna för de svenska reglerna om kapitalbas är att de poster som får ingå i basen motsvaras av tillgångar som är tillgängliga för förlusttäckning. Karaktäristiskt för finansieringsföretag är att deras kreditvärdighet är svårbedömd. Om en bank skulle tillåtas att i sin kapitalbas inräkna garanterade men ännu inte inbetalda insatser skulle bedömningen av bankens ekonomiska stabilitet ytterligare försvåras. Kapitalbasen är tänkt att utgöra den hårda kärna kring vilken bankens mer svårgenomlysta in- och utlåningsverksamhet skall byggas. Bankens kapitalbas bör därför inte ens delvis ersättas av poster som motsvaras av fordringar som varierar i säkerhet och dessutom kan vara omständliga att driva in. Regeringen avvisar således Kooperativa Institutets förslag i denna del. Beträffande frågan om lättnader i kapitalkraven för lokala medlemsbanker konstaterar regeringen att den bestämmelse som åsyftar tar sikte endast på sådana federationer som vid direktivets ikraftträdande redan existerade. Som framgått av föregående avsnitt har föreningsbanksrörelsen ombildats till aktiebolag. Någon annan kooperativ bankfederation finns alltså inte i . EG-direktiven tillåter inte de lättnader i kapitalkraven som institutet föreslagit. har även föreslagit att medlemmens rätt att låna pengar i banken skall relateras till insatsbeloppets storlek. Låntagaren skulle därmed vara tvungen att ha en viss summa av lånebeloppet placerad som insatskapital i banken vilket skulle främja bankens kapitaltäckning. Utredningen har avvisat en sådan ordning med hänvisning till att det måste stå varje bank fritt att avgöra på vilket sätt kapitaltäckningen skall upprätthållas. Regeringen delar utredningens uppfattning i denna fråga. Ingenting hindrar sålunda att en medlemsbank inför en sådan ordning i sina stadgar. I 8 kap. 6 § föreningsbankslagen finns bestämmelser om bankens reservfond. Reservfonden utgör vid sidan av insatskapital och uppskrivningsfond bankens bundna eget kapital som alltså inte är tillgängligt för vinstutdelning. Till reservfonden skall avsättas av den del av nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser, det vill säga ett slags överskottsutdelning i form av återbäring eller liknande som grundas på rörelsens resultat. Uppgår reservfonden till av utlåning vid utgången av det närmast föregående räkenskapsåret, behöver någon avsättning till reservfond inte göras. I ett bankaktiebolag skall avsättning till reservfond ske med av den del av nettovinsten som inte går åt att täcka balanserad förlust, till dess att fonden motsvarar tjugo procent av aktiekapitalet. har hävdat att kraven på reservfondsavsättningarna i betaltjänstutredningens förslag - vilket i denna del helt överensstämmer med föreningsbankslagen - är alltför stränga. Instititutet har pekat på de inlåsningseffekter som reservfondsavsättningarna medför. Reservfonden måste nämligen byggas upp med medel som annars vore tillgängliga för överskottsutdelning till medlemmarna. Inte förrän fondens storlek uppnått erforderliga av bankens utlåning upphör avsättningsskyldigheten. Detta skapar enligt orättvisor mellan olika medlemsgenerationer. Förklaringen till att reservfondsreglerna i föreningsbankslagen har fått en annan utformning än motsvarande bestämmelse i bankaktiebolagslagen är att insatskapitalet i en föreningsbank inte är bundet på samma sätt som aktiekapitalet i ett aktiebolag. Aktiekapitalet får inte betalas tillbaka till aktieägarna utan rättens tillstånd; rätten skall i sin bedömning ta hänsyn till fordringsägarnas intressen. En föreningsbank ansamlar alltså, till följd av de nämnda reglerna, medel i reservfonden i betydligt större utsträckning än ett bankaktiebolag. En bank med den senare associationsformen bygger snarare upp fritt eget kapital, dvs. kapital som kan delas ut till ägarna. Reglerna får alltså olika effekter beroende på associationsform. Som redan nämnts anser regeringen - liksom , se bet. 1993/94:NU15, rskr. 1993/94:222 - att kooperativa företag skall ges en likvärdig behandling jämfört med andra företag. Mot den bakgrunden bör regeln om reservfondsavsättningar ses över. Det bör emellertid göras i samband med en analys av om det finns anledning att ställa upp regler som syftar till att säkerställa det primära kapitalets funktion som riskkapital om kapital- täckningssituationen är ansträngd. Analysen bör inbegripa alla slags banker oavsett associationsform. I väntan på denna översyn - regeringen avser att återkomma till frågan i ett annat sammanhang - bör regeln i föreningsbankslagen föras över till lagen om medlemsbanker utan saklig ändring. Enligt 11 § bokföringslagen (1976:125) skall för varje räkenskapsår den löpande bokföringen avslutas med ett årsbokslut. Enligt 4 kap. 1 § bankrörelselagen skall banker för varje räkenskapsår avge årsredovisning. I fråga om årsbokslut enligt bokföringslagen och årsredovisningen enligt bankrörelselagen gäller förutom bestämmelserna i bokföringslagen övriga bestämmelser i 4 kap. bankrörelselagen. Enligt 4 kap. 10 § bankrörelselagen skall en moderbank för varje räkenskapsår avge en koncernredovisning. Närmare bestämmelser om koncern- redovisningen finns i 10 och 11 §§ samma kapitel. Regeringen har i en nyligen avgiven proposition (prop. 1995/96:10) föreslagit nya års- och koncernredovisningsregler för bl.a. banker och andra kreditinstitut samt värdepappersbolag. Genom förslagen harmoniseras de svenska redovisningsreglerna med de regler som finns i EG:s direktiv (86/635/EEG) om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut (bankredovisningsdirektivet). I nämnda proposition föreslås bl.a. att en ny allmän redovisningslag som skall gälla för aktiebolag och vissa handelsbolag tillkommer. Vidare innehåller den förslag till två därtill anknutna redovisningslagar, dels en lag om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag (ÅRKL), dels en lag om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL). Förslagen innebär i ett flertal avseenden förändringar i förhållande till de bestämmelser som gäller för års- och koncernredovisning. ÅRKL är avsedd att träda i kraft för räkenskapsår som inleds . Bestämmelserna i den lag om medlemsbanker som regeringen nu föreslår överensstämmer i allt väsentligt med den nuvarande i föreningsbankslagen. Bortsett från vissa redaktionella ändringar innebär förslaget i huvudsak endast vissa sakliga ändringar, nämligen att de särskilda reglerna om centrala och lokala föreningsbanker inte överförs till den nya lagen om medlemsbanker och att termen "föreningsbank" ersätts med "medlemsbank". Vid utformningen av ÅRKL har inte här behandlade frågor om medlemsbanker kunnat beaktas. Däremot har justeringar föreslagits i föreningsbankslagen. Mot den angivna bakgrunden kan bestämmelserna i relativt enkelt anpassas till den nya lagen om medlemsbanker. I huvudsak blir det fråga om att dels i lagens tillämpningsområde ersätta hänvisningen till lagen om föreningsbanker med en hänvisning till lagen om medlemsbanker, dels låta de bestämmelser i som avser föreningsbanker i stället avse medlemsbanker och dels ta bort de bestämmelser i som avser centrala och lokala föreningsbanker. I övrigt kommer medlemsbanker att i allt väsentligt jämställas med andra banker vid till- lämpningen av den nya redovisningslagstiftningen. De regler för redovisningen som kommer att gälla för medlemsbanker framgår närmare av författnings- kommentaren till förslag till ändringar i ÅRKL. Införandet av ÅRKL förutsätter i sin tur ett flertal följdändringar i bank- lagstiftningen. 1995/96:10 har till följd av ÅRKL bl.a. föreslagits ändringar i föreningsbankslagen. Dessa ändringar har beaktas vid utformningen av förslaget till lag om medlemsbanker. angivna ändringar framgår närmare av författningskommentaren till ÅRKL. Genom lagändringar 1992 i bl.a. föreningsbankslagen infördes en möjlighet för föreningsbanksrörelsen att ombildas till bankaktiebolag. Syftet med förändringen var att banken genom den nya associationsformen skulle få bättre förutsättningar att klara kapitalförsörjningen och att säkra en stabil utveckling av bankrörelsen. Utredningen har föreslagit att dessa regler skall föras över till den nya lagen med hänsyn till samhällets intresse av av ett stabilt finansiellt system. har invänt att dessa regler utgör en misstroendeför- mot föreningsformen och att regleringen inte kan anses stå i samklang med det riksdagsuttalande om att alla företagsformer skall behandlas lika. Såsom nämnts tillskapades ombildningsreglerna i föreningsbankslagen med anledning av de finansiella problem som den dåvarande föreningsbanksrörelsen befann sig i. Reglerna var delvis betingade av den tvådelsorganisation som karaktäriserade den dåvarande föreningsbanksgruppen. Organisationen bestod således av en central föreningsbank - Föreningsbank - och 332 lokala föreningsbanker. Reglerna innebar bl a. att den centrala föreningsbanksstämman fick besluta att banken tillsammans med de lokala föreningsbankerna skulle upplösas utan likvidation för att ombildas till aktiebolag. Ombildningen tillgick sedan så att den centrala och de lokala föreningsbankernas samtliga tillgångar och skulder överläts på ett nybildat bankaktiebolag. Som vederlag erhöll aktier i bolaget som sedan utskiftades till bankens med- lemmar. Ombildningsreglerna i föreningsbankslagen består delvis av rent asso- ciationsrättsliga ändringar i föreningsbankslagen bl.a. av innebörd att ett ombildningsbeslut fordrar en viss kvalificerad majoritet och att medlem som motsätter sig ombildning under vissa förhållanden medges rätt att säga upp sig till utträde eller, utan att utträde begärs, rätt att säga upp ett eventuellt överskjutande insatsbelopp. Vidare innebär ombildningsbestämmelserna att ombildningsbeslutet skall anmälas för registrering hos och att tillstånd skall sökas hos regeringen för att få verkställa ombildningen. Förutom dessa bestämmelser möjliggjordes genom ändringar i bankrörelselagen och bankaktiebolagslagen att en föreningsbank kan uppträda som stiftare av ett bankaktiebolag, att en föreningsbanksrörelse kan överlåtas till ett bankaktiebolag samt att aktier i ett bankaktiebolag redan i samband med nybildning kan tecknas mot apport av den överlåtna rörelsen. Slutligen gjordes vissa förändringar på skatteområdet i syfte att eliminera olämpliga skatteeffekter i samband med ombildningen. Regeringen anser att en ombildning från en associationsform till en annan inte onödigtvis bör försvåras. En ombildning behöver inte nödvändigtvis vara föranledd av en medlemsbanks kapitalförsörjningsproblem - något som ensamt kan motivera särskilda ombildningsregler - utan kan vara ett naturligt led i en strukturförändring inom banksektorn. Flera av de lagändringar som kom till stånd i samband med ombildningsreglernas tillkomst bör kunna tillämpas även på medlemsbanker. Sålunda bör en medlemsbanks rörelse kunna överlåtas till en annan bank efter regeringens medgivande. Vidare bör en medlemsbank kunna teckna aktier mot apport av den egna rörelsen. Vad gäller ombildningsförfarandet i övrigt anser regeringen att medlemsbankerna bör inordnas under samma principer som gäller för ekonomiska föreningar i allmänhet. Några särskilda ombildningsregler har inte ansetts behövliga i föreningslagen. Däremot återfinns särskilda skatteregler i 3 § 8 mom lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt samt 4 stycket första punkten anvisningarna till 22 § kommunalskattelagen (1928:370). Om föreningens tillgångar och skulder överförs på ett aktiebolag mot betalning av aktier som sedan utskiftas till föreningens medlemmar utgår varken någon uttagsskatt i föreningen eller utskiftningsskatt hos medlemmarna. Dessa regler kommer att bli tillämpliga även på medlemsbankerna. Det innebär att om behov av ombildning föreligger innehåller lagstiftningen inte några hinder mot det. Sammanfattningsvis anser regeringen att det - utöver vad som angetts ovan - inte finns något behov av några särregler för medlemsbankernas ombildning till bank- aktiebolag. Den nya lagens innehåll i övrigt Utöver de frågor som behandlats i detta avsnitt innebär den nya lagstiftningen för medlemsbanker i huvudsak endast redaktionella ändringar i förhållande till föreningsbankslagen. Reglerna om bankens bildande och dess medlemmars förlagsinsatser, bankens ledning, föreningsstämma, överskottsutdelning, likvidation och fusion m.m. har alltså överförts helt utan materiella förändringar. En rad följdändringar - huvudsakligen föranledda av den nya bankbeteckningen - har införts i berörda lagar. 6.4 Finansieringsverksamhet i ekonomisk förening Enligt vad som utförligt beskrivits i avsnitt 5 är det just inlånings- verksamheten som befunnits så skyddsvärd att den måste vara föremål för den reglering - innefattande bl.a. krav på oktroj - som återfinns i banklagstiftningen. Med bankoktrojen följer emellertid också rätt att bedriva en rad andra finansiella verksamheter. En bank får således jämte inlåningsverksamheten bl.a. lämna och förmedla krediter, medverka vid finansieringsverksamhet och ikläda sig garantiförpliktelser. Ett företag som vill bedriva tillståndspliktig finansieringsverksamhet utan att bedriva inlåningsverksamhet behöver dock inte ansöka om bankoktroj. Ett sådant företag måste i stället ha tillstånd enligt lagen om kreditmarknadsbolag vars bestämmelser, enligt vad som beskrivits i avsnitt 5.4, inte är lika begränsande som bankrörelselagens. Till skillnad mot vad som gäller för bankverksamhet föreskriver lagen om kreditmarknadsbolag att endast aktiebolag kan komma i fråga för tillståndspliktig finansieringsverksamhet. I avsnitt 6.2 har beskrivits skälen för en associationsneutral banklag- stiftning. Enligt vad som uttalats där är det förutsättningarna för det enskilda företaget och inte den associationsrättsliga verksamhetsformen som skall avgöra om oktroj kan beviljas för den tilltänkta verksamheten. Vidare har uttalat att de kooperativa företagen skall behandlas likvärdigt med andra företag. har i sitt betänkande föreslagit att verksamhet som är tillståndspliktig enligt lagen om kreditmarknadsbolag skall få bedrivas i associationsformen ekonomisk förening. Regeringen anser att de skäl som talar för att bankverksamhet skall få drivas i den ekonomiska föreningens form i lika hög grad gör sig gällande beträffande finansieringsverksamhet som kräver tillstånd enligt den nuvarande lagen om kreditmarknadsbolag. Frågan om möjligheten att bedriva just finansieringsverk- samhet i ekonomisk förening har dessutom behandlats av i samband med dess beslut om ombildning av Landshypoteksinstitutionen (prop. 1993/94:216). beslutade då att rörelse skall bedrivas i aktiebolag, men att om så önskar och vissa kapitaltäckningskrav är uppfyllda, får institutet efter driva verksamheten i ekonomisk förening (rskr. 93/94:446). Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att möjligheten att bedriva till- ståndspliktig finansieringsverksamhet utan inslag av inlåningsrörelse bör göras associationsneutral. Detta görs lämpligen, såsom föreslagit, genom att lagen om kreditmarknadsbolag görs tilllämplig även på ekonomiska föreningar. Regeringen lägger trots detta inte nu fram något förslag till lagändring. Skälen till detta är följande. Regeringen har, som nämnts tidigare i avsnitt 6.3, lämnat en propo- sition till om bl.a. nya års- och koncernredovisningsregler för bl.a. banker och andra kreditinstitut samt värdepappersbolag (prop. 1995/96:10). Genom förslagen harmoniseras de svenska redovisningsreglerna med de regler som finns i EG:s direktiv (86/635/EEG) om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut, det s.k. bankredovisningsdirektivet. Kreditmarknadsbolag är sådana kreditinstitut som omfattas av bankredovisningsdirektivet och följaktligen av den nya redovisningslagstiftning som regeringen föreslagit. Det samma skulle gälla även ekonomiska föreningar som drev verksamhet enligt en ändrad lag om kreditmarknadsbolag. har inte under sitt arbete haft möjlighet att beakta de kommande nya reglerna om redovisning. Inte heller har under beredningen av redovisningsreglerna en associationsneutral lagstiftning om kreditmarknadsverksamhet kunnat läggas till grund för det i propositionen föreslagna regelverket. Vid utformingen av lagen om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappers- bolag har det beaktats att bankverksamhet kan drivas i en ekonomisk förening enligt föreningsbankslagen, där också vissa följdändringar föreslås. Det innebär att redovisningsreglerna relativt enkelt kunnat infogas i den här föreslagna lagen om medlemsbanker. Förhållandet är ett annat när det gäller kreditmarknadsverksamhet i ekonomisk förening. Sådan verksamhet som avses i kreditmarknadsbolagslagen kan nu inte drivas av en ekonomisk förening. Särskilda redovisnings- och redovisningsrelaterade regler finns inte i kreditmarknadsbolagslagen. Inte heller finns det några särskilda regler i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar som tillgodoser de behov som föranleds av att ett företag driver finansiell verksamhet. Det innebär att det inte finns någon lagstiftning som är anpassad till ekonomiska föreningar som driver finansiell verksamhet. Lagen om ekonomiska föreningar låter sig inte utan vidare användas som grund för redovisningsregler för sådana föreningar som skulle driva kreditverksamhet. Lagen är nämligen ännu inte anpassad till vederbörliga EG-direktiv, i synnerhet inte till bankredovisningsdirektivet. Det innebär att ytterligare överväganden fordras för att det skall vara möjligt att skapa ändamålsenliga redovisningsregler. Med tanke på det behov som finns av en reform som gör det möjligt att driva finansieringsverksamhet i den ekonomiska föreningens form ämnar regeringen emellertid återkomma till med förslag i ämnet. Regeringen föreslår emellertid redan nu ett undantag i kreditmarknadsbolagslagen som möjliggör för vissa mindre ekonomiska föreningar att bedriva sparlåneverksamhet, se avsnitt 5.4.3. 7 Banktjänster genom ombud Bankverksamheten genomgår en stark förändring. Med t.ex. nya tekniska lösningar som erbjuds kan mycket av det arbete som utförs på bankkontoren utföras till lägre kostnader. Kunder i flera banker är genom telefonkontakter i kombination med elektroniska hjälpmedel inte längre hänvisade till bankkontorens öppettider, utan kan göra sina affärer vid vilken tid som helst. Detta innebär att banken inte nödvändigtvis behöver bära stora kostnader för ett omfattande kontorsnät. Kontorsnätet, låt vara att det alltjämt i många fall utgör en viktig konkurrensfaktor, spelar inte längre samma självklara roll. Också detaljhandelsföretagen och bensinbolagen har tagit upp konkurrensen inom delar av bankmarknaden, främst inom områdena kontokortsverksamhet och kontobaserade förskottsbetalningar.