prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Utöver detta redovisas i en plan även de åtgärder som behöver vidtas. Om en sådan plan för budgetpolitiken läggs fram får de krav som ställs i förevarande paragraf anses väl tillgodosedda. I paragrafen anges inte en långsiktskalkyl skall presenteras. En sådan kalkyl ersätter förslag till beslut om fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden. Det är då naturligt att den presenteras då sådana förslag annars skulle ha presenterats. Långsiktskalkylen bör därför tas in i den ekonomiska vårpropositionen eller - om någon sådan proposition inte avlämnas - då en sådan proposition skulle ha lämnats (se kommentaren till 40 §). 44 § Regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. I paragrafen föreskrivs en allmän redovisningsskyldighet för regeringen. Vidare regleras redovisningsskyldighetens omfattning. Bestämmelser om de närmare krav som ställs på redovisningen finns i 45 §. Redovisningsskyldigheten omfattar de medel och övriga tillgångar som står till regeringens disposition. Vilka tillgångar som står till regeringens disposition regleras i angivet lagrum i regeringsformen. I RF 9:8 anges inledningsvis att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Med detta avses enligt förarbetena till rege- ringsformen (prop. 1973:90 s. 347) tillgångar som tillkommer det offentligrättsliga organet staten. Där sägs vidare att egendom som tillhör aktiebolag, vilka helt eller delvis ägs av staten, inte omfattas av be- stämmelsen. Samma sak gäller stiftelser som bedriver statlig verksamhet. Däremot omfattar bestämmelsen självfallet de andelar staten äger i aktiebolag. Från regeringens dispositionsrätt undantas i RF 9:8 sådana tillgångar som tillhör staten men som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Frågan om vad som avses med tillgångar som i lag har avsatts till särskild förvaltning behandlas i förarbetena till regeringsformen. Som exempel nämns de tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden (prop. 1973:90 s. 347). Ett annat exempel som kan nämnas är de tillgångar som riksbank förvaltar. Redovisningsskyldighet för AP-fonden och riksbank samt för aktiebolag och stiftelser som bedriver statlig verksamhet regleras i andra lagar. Som utredningen närmare behandlar i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.1) begränsas redovisningsskyldigheten inte till enbart en bokföringsskyldighet. Begreppet innefattar även en skyldighet för regeringen att redovisa hur den har genomfört den av beslutade verksamheten och förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Skyldigheten omfattar också en redovisning av statens skulder och förvaltningen av dessa samt av övriga ekonomiska förpliktelser. Redovisningsskyldigheten enligt förevarande paragraf omfattar den verksamhet och den förvaltning som sköts av regeringen och myndigheter under regeringen. Av skäl som närmare behandlas i den allmänna motiveringen, är det lämpligt att regeringen även lämnar en redovisning för de medel och övriga tillgångar som handhas av och dess myndigheter undantagandes riksbank. Det förutsätts att regeringen erhåller den information som behövs för att redovisningen skall kunna lämnas på dessa områden. Delar av redovisningsskyldigheten kan fullgöras genom att en årsredovisning lämnas till . När en sådan skall avlämnas och vad den skall innehålla regleras i 38 §. Redovisningen av de sakliga resultat som uppnåtts bör, av skäl som anförs i den allmänna motiveringen, inte ingå i årsredovisningen. Redovisning av resultat regleras i 2 §. I redovisningsskyldigheten ingår vidare att under löpande år lämna prognoser. Detta regleras i 36 §. Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort med stöd av beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från (se 12 §) och som inte avräknats mot anvisade anslag, s.k. bemyndigandeskuld, skall enligt paragrafen redovisas för . Detta kan ske i anslutning till respektive verksamhet eller anslag. Dessutom bör den samlade bemyndigandeskulden redovisas för , lämpligtvis i årsredovisningen för staten. Sådana åtaganden i den löpande verksamheten som regleras i 13 § är till sin omfattning okända. Någon redovisning av dessa förpliktelser kan därför helt enkelt inte ske. Utestående kreditgarantier och liknande åtaganden enligt 14 § utgör potentiella ekonomiska förpliktelser. De skall därför redovisas för . Detta kan ske med en samlad redovisning av alla statliga garantier m.m. samt med en fördjupad redogörelse i anslutning till den verksamhet eller det anslag som belastas med utgifter vid infriande av ett åtagande. 45 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För att en redovisningsskyldighet skall få en meningsfull innebörd krävs regler för hur bokföringen skall skötas. I paragrafens första stycke uttrycks därför det allmänna krav som kan ställas på bokföringen i staten. Bokföringen skall ske med iakttagande av god redovisningssed. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2.) preciseras för det privata näringslivets del detta begrepp av bl.a. . Även kommuner och landsting skall tillämpa god redovisningssed. Inom det statliga området utformar regeringen och föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisningssed. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen kan uttrycket god redovisningssed - med hänsyn tagen till statliga förhållanden - användas och vara vägledande även i staten. Det kan anmärkas att god redovisningssed inte har ett en gång för alla fastslaget innehåll. Innehållet förändras över tiden och anpassas till förutsättningarna i olika verksamheter. I paragrafens andra stycke anges de kvalitetskrav som kan ställas på den redovisning som omfattas av regeringens skyldighet enligt 44 §. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Enbart tillämpning av god redovisningssed är inte tillräckligt för att en rättvisande bild skall erhållas i t.ex. årsredovisningen. Rättvisande blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten. Det är alltså inte tillräckligt att informationen är korrekt, utan den skall också förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den. Urval, presentation och förklarande kommentarer utgör viktiga inslag för att uppnå detta. För att bilden skall bli rättvisande kan det även behövas tilläggsinformation om exempelvis annan värdering eller om gjorda antaganden. I paragrafens tredje stycke föreskrivs en skyldighet för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Sådana föreskrifter är ett led i utformningen av god redovisningssed för staten och är av stor betydelse för att god hushållning med statens medel skall kunna iakttas. Regeringen meddelar sådana föreskrifter bl.a. i bokföringsförordningen (1979:1212) och förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. meddelar tillämpningsföreskrifter och allmänna råd. 46 § Statens verksamhet skall granskas genom revision. I denna paragraf markeras att granskning av statens verksamhet skall genomföras och att detta skall ske genom revision. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 11.3 i den allmänna motiveringen. Revisionsuppgiftens fördelning mellan olika organ och dessa organs befogenheter m.m. bör beslutas av . Detta bör ske med lag. Statens verksamhet avgränsas här på samma sätt som i kommentaren till 1 §. Med anledning av Lagrådets påpekande finns här anledning att göra det förtydligandet att revisionen inte endast avser sedvanliga ekonomiska uppgifter utan även redovisningen av sakliga resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. 47 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje styckena samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet som regeringen bestämmer. Lagen reglerar i första hand förhållandet mellan och regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av statliga myndigheter under regeringen. Den rätt som enligt denna lag tillkommer regeringen måste i de flesta fall kunna delegeras. Stöd för denna delegationsrätt ges i förevarande paragraf. Delegation av beslutanderätten kan t.ex. ske i förordningar eller i regleringsbrev. Behoven av delegering har på vissa ställen berörts i den allmänna motiveringen. När regeringen delegerar befogenheterna kan den självfallet begränsa den beslutanderätt som tillerkänns en myndighet. Det förhållandet att regeringen till en myndighet delegerar en befogenhet enligt denna lag påverkar inte regeringens ansvar inför enligt RF 1:6. Denna lag träder i kraft . Lagen bör träda i kraft , dvs. när en statsbudget som beretts och beslutats på ett delvis nytt sätt skall börja tillämpas. Budgetlagen ersätter inte någon äldre lag på området. På åtskilliga områden som lagen reglerar gäller i stället bemyndiganden och andra beslut som meddelat under nästan . Detta belyses närmare i avsnitt 4. I samband med att lagen beslutas bör även besluta att givna bemyndigan- den och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som lagen reglerar. Utredningen har haft i uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag. Den nuvarande rättsliga regleringen Regeringsformens reglering av statsbudgeten är kortfattad och avser främst grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar. I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggning samt om vad som skall ingå i budgetprositionen och när den skall lämnas. Vidare ges föreskrifter om behandling av budgetpropositionen och andra propositioner. Av särskilt intresse är de antagna bestämmelserna om den s.k. rambeslutsmodellen och om utgiftsområden. beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöver inte ha lags form. Med undantag för lagen (1988:1387) om statens upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats på området. tillbaka har i stället med anledning av förslag från regeringen eller på eget initiativ meddelat särskilda beslut avseende finansmakten och statsbudgeten. På detta sätt har beslut fattats i viktiga frågor om bl.a. anslagstyper och anslagsvillkor, försäljning av statens egendom, finansiering av investeringar och redovisning. Reglering i andra länder I de flesta länder är bestämmelserna om finansmakten och statens budget fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag. I regel föreskrivs i konstitutionen att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut. I fråga om budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall vara framlagt och olika lösningar anvisas för situationer där statsbudgeten inte är beslutad före budgetårets början. De mer detaljerade bestämmelserna om hur befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen samt om statsbudgeten finns i de flesta länder i en budgetlag. I regel föreskrivs i budgetlagen att statsbudgeten i princip skall omfatta statens samtliga inkomster och utgifter och att bruttoredovisning skall tillämpas. Vanligen anges också verksamheter som inte behöver tas upp på budgeten och sådana som får nettoredovisas. Ofta finns föreskrifter om hur statsbudgeten skall vara uppställd och indelad. Bestämmelser finns om olika möjligheter för regeringen att överskrida anslag, att spara anslag till kommande budgetår och att överföra anslag mellan olika delar av statsbudgeten. Bemyndiganden att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar. Bestämmelser finns i regel om de redovisningsprinciper som skall tillämpas samt om när och hur statsbudgetens utfall skall rapporteras till parlamentet. har teoretiskt och empiriskt inriktad forskning bedrivits i syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkommit i åtskilliga länder och framför allt för att förklara de väsentliga skillnader i fråga om statsskuldens utveckling som finns mellan olika länder. En stigande arbetslöshet har naturligvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskuldsutvecklingen. Men skillnaderna i utveckling mellan de olika länderna förklaras dessutom av utformningen av de politiska institutionerna och den statliga budgetprocessen. I budgetprocessen ingår tre faser, nämligen regeringens beredning av budgetförslaget, parlamentets beslut om statsbudgeten och regeringens genomförande av den beslutade verksamheten. En slutsats som dras av flera forskare är att det finns starka indikationer på att budgetprocessernas utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den budgetpolitik som faktiskt förts. En budgetprocess som - på grundval av olika preciserade egenskaper - kan betecknas som stram, anses kunna medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling. Den svenska budgetprocessen bedömdes vid en analys vara mycket svag jämfört med dåvarande tolv . Därefter har processen stärkts i olika avseenden. Förutsättningarna för långsiktighet har förbättrats genom att valperiod förlängts från tre till . Behandlingen av statsbudgeten kommer att förändras i och med användningen av den s.k. rambeslutsmodellen. Vidare avses ett tak för de offentliga utgifterna komma till användning. Sammantaget innebär dessa förändringar en betydande förstärkning av budgetdisciplinen. Även efter dessa förändringar finns det svaga punkter i den svenska budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa återfinns främst i de två faser av budgetprocessen som utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget och genomförandet av den beslutade statsbudgeten. Behov av en budgetlag Det ankommer på att besluta i för statsbudgeten grundläggande frågor. har också fattat en rad sådana beslut. Detta har dock inte skett i lags form utan genom särskilda beslut som inte tagits in i författningar. En förklaring till att meddelat beslut på detta sätt, är att här aktuella beslut inte behöver ha lags form. Den tillämpade ordningen medför att det kan vara svårt att finna de intressanta besluten och att överblicka de regler som gäller. Befogenhets- fördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område blir därmed inte alltid så klar som är önskvärt. Regeringen har behövt meddela bestämmelser på det statsfinansiella området som berört grundläggande element som det ankommer på att besluta om. Regeringen har då inhämtat godkännande genom att redovisa det huvudsakliga innehållet i förordningarna för . Detta är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från . Förfarandet rymmer två delvis motsatta risker. Den ena hänger samman med att om regeringen utförligt och detaljerat beskriver en ny ordning, kan den i förhållande till komma att binda sig även i detaljer som får anses höra till regeringens befogenhetsområde. Den andra risken hänger samman med att en allmän redogörelse för en tilltänkt reglering har sämre precision än en författningstext. Oklarhet kan också uppstå om vad faktiskt godkänt, särskilt när ett förslag i en redogörelse inte uttryckligen godkänts, utan i stället lämnats utan erinran eller utan åtgärd lagts till handlingarna. Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett samlat i lags form blir särskilt besvärande när regeringens befogenheter på ett visst område bygger på bemyndiganden som lämnats och ändrats under många decennier. Det förekommer också att i anslutning till behandling av en sakfråga har beslutat att ett visst budgettekniskt förfarande skall tillämpas på ett område. När tiden går finns det risk att sådana beslut faller i glömska. På en del områden har i avsaknad av särskilda beslut en viss praxis vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. På andra områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även på mycket centrala områden har uppstått osäkerhet om vad som gäller. Vad som anförts visar att det är angeläget att på finansmaktens område klargöra vilka regler som faktiskt gäller och att skapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga. Frånvaron av en lag som reglerar statsbudgeten och befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område är mycket ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen kan inte motiveras av att regeringsformen eller riksdagsordningen skulle innehålla så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Kunskap som vunnits i teoretisk och empirisk forskning visar att budgetprocessens utformning är av betydelse för budgetunderskottets och statsskuldens utveckling. Lämpligt utformade bestämmelser kan medverka till en ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen. En medlemsstat i EU skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser och skall ha sådana regler på budgetområdet att staten kan uppfylla denna förpliktelse. Medlemskapet i EU utgör således ett motiv för att utforma bestämmelser som kan medverka till att stärka budgetdisciplinen. De förhållanden som redovisats har lett till slutsatsen att betydelsefulla fördelar står att vinna om bestämmelser om statsbudgeten och om regeringens närmare befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område samlas i en särskild budgetlag. Den naturliga utgångspunkten när en budgetlag skall utformas är regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statsbudgeten. En budgetlag bör innehålla preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens kortfattade bestämmelser. Därmed ges en grund för regeringens handlande och skapas en brygga mellan regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser och de många och detaljerade förordningar som regeringen behöver utfärda. Budgetlagen skall skänka stadga åt budgetprocessen i vid bemärkelse genom att reglera vissa grundläggande förhållanden. skall statsmakterna behålla en nödvändig grad av handlingsfrihet. Reglerna bör därför vara så allmänna att olika budgettekniska lösningar kan väljas utan att lagen behöver ändras. Vid behov kan punktvisa ändringar i lagen göras parallellt med beredningen av och besluten om statsbudgeten. har inte haft någon strävan att påverka befogen- hetsfördelningen mellan och regeringen. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordningen så långt möjligt skall komma till uttryck i lagen. På vissa områden har dock förelegat oklarhet om vad som kan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit att utforma ändamålsenliga bestämmelser utifrån de viljeyttringar som återfinns i främst finansutskottets betänkanden och yttranden samt regeringens propositioner. I budgetlagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Det är emellertid ofrånkomligt att även formerna för handlande kan påverkas i en del fall, liksom myndigheternas agerande. I det följande presenteras det huvudsakliga innehållet i lagförslaget. Det finns allmänna krav som måste ställas på hur regeringen leder genomförandet av statens verksamhet. I lagen kommer ett sådant krav till uttryck genom att det inledningsvis anges att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna bestämmelse utgör också en grund för bestämmelser om bl.a. resultatstyrning, redovisning och revision. För att en verksamhet successivt skall kunna styras mot allt högre effektivitet behöver mål anges och resultat mätas. I lagen föreskrivs att regeringen för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Med resultatredovisning stärks möjlighet att följa och värdera resultaten i de verksamheter som den beslutat om. Genom att anvisa anslag bestämmer hur statens medel skall användas. Olika anslagstyper finns som skiljer sig åt i fråga om rätten för regeringen att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. De anslagstyper som tillämpas och de villkor som gäller för dessa tas in i budgetlagen. Reglerna för obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag anges sålunda. Det nuvarande förslagsanslaget avvecklas eftersom det är svårt att förena med tanken bakom utgiftstak och utgiftsområden. För att främja hög effektivitet och god hushållning får regeringen befogenhet att för underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslagen. Dessutom slås en rätt fast för regeringen att avstå från att utnyttja anvisade anslag om statsfinansiella skäl eller särskilda omständigheter i en verksamhet motiverar detta. Begreppet inkomsttitel saknas i regeringsformen. Begreppet ges stadga genom att i lagen tas in en bestämmelse om att statsinkomster som beräknas av skall redovisas på inkomsttitlar. Regeringen får inte utan bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser. I budgetlagen anges förutsättningar under vilka regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser. Regeringen får för ändamål och intill belopp som bestämmer beställa varor och tjänster och besluta om bidrag och liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Under samma förutsättningar får regeringen ställa ut kreditgarantier och liknande. För garantier skall en riskanpassad avgift tas ut. Regeringen får också ett uttryckligt bemyndigande att ikläda staten ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Ekonomiska förpliktelser som regeringen ikläder staten skall redovisas för . Med hänsyn till den centrala roll som statsbudgeten har föreslås regler för vilka av statens inkomster och utgifter som skall tas upp i statsbudgeten. Förslaget till statsbudget skall i princip omfatta alla statens inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka utgifterna i verksamheten får dock nettoredovisning ske. På statsbudgeten skall inte redovisas inkomster och utgifter i sådana verksamheter där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter. Regeringens befogenhet att besluta om disposition av vissa avgiftsinkomster slås fast. Statens investeringar är av olika karaktär och kan finansieras på olika sätt. Regler behövs om detta. I budgetlagen föreskrivs att behov av rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i och att skall fastställa en ram för sådana krediter. Anskaffning av anläggningstillgångar av materiell, immateriell och finansiell natur som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i . skall fastställa ramar för sådana lån. Anskaffning av tillgångar av infrastrukturell art skall finansieras med anslag. kan besluta om undantag från dessa regler för vissa anskaffningar eller myndigheter. Överlåtelse av statens egendom Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom.