prop · GJ03129 · 1996-01-01 00:00:00 — Detta skall anses vara fallet när staten, kommunerna, landstingen eller de kyrkliga kommunerna ensamma eller tillsammans 1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med fler än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2. har rätt att utse eller avsätta fler än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en förening eller en stiftelse, eller 3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Vid tillämpningen av 1 - 3 skall ett inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten, kommunen, eller den kyrkliga kommunen bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna, anses utövat av staten, kommunen, eller den kyrkliga kommunen. Ordalagen är hämtade från 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelsen i sekretesslagen gäller endast för kommuner och landsting. Avgränsningsmetoden bör dock kunna användas även i övriga fall där det allmänna utövar ett bestämmande inflytande över verksamhet som bedrivs i privaträttsliga former. Genom att säkerhetsskyddslagen blir direkt tillämplig på de nämnda företagen blir ledningen för dessa skyldig att överväga vilket säkerhetsskydd verksamheten kräver med hänsyn till rikets säkerhet och för att förebygga terroristdåd. Rätten att besluta om inplacering av olika anställningar i säkerhetsklasser och om registerkontroll bör dock ligga på myndigheter, kommuner och landsting. Även om säkerhetsskyddslagen blir direkt tillämplig på verksamheten bör det allmänna ha kvar ett övergripande myndighetsansvar för säkerhetsskyddet hos sina företag. Detta behandlas vidare i avsnitt 7. Till de nu nämnda företagen hör Posten, , och . Även , som från beredskaps-synpunkt har ungefär samma ställning som , hör till denna grupp av företag. Enskilda som bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet När det gäller företag som, utan att det allmänna utövar ett bestämmande inflytande eller att en upphandlingssituation föreligger, bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet är det, med hänsyn till de väsentliga intressen som lagstiftningen avser att skydda, naturligt att överväga införandet av direkt tillämpliga tvingande lagregler om säkerhetsskydd. har emellertid stannat för en modell som innebär att lagen blir tillämplig för dessa företag först efter det att ett säkerhetsskyddsavtal har slutits mellan företaget och det allmänna. Om lagen i stället är direkt tillämpbar på dessa företag tvingas de, enligt utredningen, att själva avgöra om den verksamhet de bedriver är av sådan betydelse för rikets säkerhet att lagen gäller för dem. Med hänsyn till bestämmelsernas generella utformning skulle detta, enligt vad utredningen vidare har anfört, inte vara helt enkelt. Enligt förslag är det den funktionsansvariga myndigheten enligt beredskapsförordningen (1993:242) som skall företräda det allmänna vid framförhandlandet av säkerhetsskyddsavtalet. Den funktionsansvariga myndigheten har i de fall som är aktuella också ålagts ett tillsynsansvar. Utredningen har framhållit det nära samband som råder mellan beredskapsplanläggning och säkerhetsskydd. Medan beredskapsplanläggningen syftar till att få en viss verksamhet att fungera i kris och krig kan säkerhetsskyddet enligt utredningen sägas utgöra en metod för att skydda planläggningen och den tänkta verksamheten från skador och angrepp utifrån. Den funktionsansvariga myndigheten har enligt beredskapsförordningen ett långtgående ansvar för beredskapsplanläggning och verksamhet inom respektive funktion. Enligt utredningen torde detta bidra till att det hos myndigheten finns betydande insikter inte bara i den verksamhet som bedrivs inom funktionen utan också om sårbarheten och de speciella risker som kan föreligga för angrepp mot det aktuella området. Om en funktionsansvarig myndighet finner att viss verksamhet som bedrivs av enskild har betydelse för rikets säkerhet får myndigheten, enligt utredningen, ta initiativ till att träffa ett säker- hetsskyddsavtal med det aktuella företaget. Som har redovisats i inledningsskedet av detta avsnitt har Säkerhets- skyddsutredningens förslag mött en del kritik. JO har invänt att det inte är godtagbart utifrån konstitutionella utgångspunkter att genom civil-rättsliga avtal göra en offentligrättslig lagstiftning tillämplig på vissa rättssubjekt. JO har vidare anfört att det ter sig naturligare att ta in hela regleringen om vad som skall gälla i avtalet, och att särskilda regler om avtalets utformning kan införas i säkerhetsskyddslagen och en komplet-terande säkerhetsskyddsförordning. , , och i har haft invändningar mot att säkerhets-skyddet för de aktuella företagen skall regleras genom avtal. har anfört att det egentligen inte finns något förhandlingsutrymme för avtalens utformning och att avtalsfriheten därför framstår som skenbar. SAF har framfört liknande invändningar. i har betecknat avtalsmetoden som meningslös eftersom tvångsmedel saknas mot tredskande företag. Invändningarna är berättigade. Det är svårt att överblicka vilka konsekvenserna av utredningens förslag blir om ett företag som bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet vägrar att sluta ett säker- hetsskyddsavtal. Det är inte utrett att all sådan verksamhet ligger under någon form av tillståndsplikt och att den naturliga konsekvensen därför blir att ett tillstånd för verksamheten vägras eller att ett redan beviljat tillstånd återkallas. Även om några sanktionsmöjligheter inte föreslås (avsnitt 7) ligger det ett särskilt värde i en direkt gällande och tvingande lagstiftning. Vid sidan av upphandlingssituationerna, som beskrivs nedan, får man med en sådan lösning ett enhetligt system för regleringen av säkerhetsskyddet hos företagen. Vid en sammantagen bedömning kommer regeringen därför fram till slutsatsen att en direkt tillämplig lag är att föredra. förslag förutsätter att den funktionsan-svariga myndigheten tar ett initiativ till säkerhetsskyddsavtal när den finner att ett företags verksamhet är av betydelse för rikets säkerhet. Regeringen, som instämmer i vad utredningen har framfört om förutsättningarna för myndighetens medverkan, menar att rollen som initiativtagare är viktig även om författningen görs direkt tillämplig. Myndigheten bör således i förekommande fall erinra företaget om att det omfattas av säkerhetsskyddsregleringen. Regeringens förslag innebär därmed inte att den funktionsansvariga myndigheten får en tyngre börda än vad utredningen föreslagit. Ett exempel på sådana företag som avses här är Svensk Elberedskap. I de fall där en myndighet avser att begära in anbud eller träffa avtal om upphandling som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemlig, skall myndigheten träffa skriftlig överenskommelse med anbudsgivaren eller leverantören om det säkerhetsskydd som behövs i det särskilda fallet. Den nu beskrivna tekniken för reglering av säkerhetsskyddet vid statlig upphandling har använts och fungerat väl. Till skillnad från vad som gäller för enskilda som bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet finns i dessa fall en tydlig negativ konsekvens för företaget av att ett avtal inte träffas. Om anbudsgivaren eller leverantören inte går med på de krav som ställs i säkerhetsskyddshänseenden, blir upphandlingsaffären inte av. Företaget har således ett intresse av att uppfylla säkerhetskraven. Någon ändring av vad som gäller föreslås därför inte. Det skall här betonas att förslaget inte innebär att säkerhetsskyddslagen görs tillämplig genom säkerhetsskyddsavtalet. Vad som skall gälla regleras i avtalet. Om lagen ändå är tillämplig på företaget, exempelvis på grund av att det bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet, kan åliggandena enligt lagen inte inskränkas genom avtalet. Det finns å andra sidan i dessa situationer inget som hindrar att myndigheten träffar ett säkerhetsskyddsavtal med anbudsgivaren eller leverantören för att precisera skyddet till vad som erfordras för den aktuella upphandlingen. 6.1 Övergång till ett system för säkerhetsklarering m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Huvuddragen i det nuvarande systemet skall | | behållas. Benämningen skyddsklass skall ersättas av benämningen | | säkerhetsklass. Klasserna skall knytas till anställningar i | | stället för till tjänster. Med anställning skall jämställas annat| | deltagande i säkerhetskänslig verksamhet. En ny kontroll skall | | inte alltid vara nödvändig vid byte av anställning. Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanserna: har kritiserat förslaget. Verket har anfört att säkerhetsprövningen i högre grad skall knytas till person. Enligt verket arbetar man där ofta i arbetslag, vilket medför att ett flertal personer med olika befattningar skall samarbeta över gränserna. I verkets skiftande verksamhet med rådande ekonomisk åtstramning krävs en hög flexibilitet beträffande resursanvändningen. Enligt verket är det därför påkallat med en justering i anknytningsavseende från befattning till person. Övriga instanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det i allt väsentligt utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I uppdrag har ingått att göra jämförelser mellan det svenska systemet för personalkontroll och de system som tillämpas i övriga . En huvudfråga under arbetet med att få fram en ny gemensam reglering på säkerhetsskyddsområdet har därvid varit huruvida ett kontrollsystem som anknyter till olika tjänster skall behållas. Även om den sammantagna bedömningen är att några grundläggande skillnader mellan den svenska personalkontrollen och de utländska systemen inte föreligger, finns det på en punkt en överensstämmelse mellan några av de utländska systemen som skiljer dem från det svenska. Prövningen i dessa utländska system mynnar ut i en bedömning som visar att personen i fråga har godkänts för hantering av sekretessbelagda uppgifter upp till en viss nivå. manifesteras denna bedömning i utfärdandet av ett särskilt intyg om verkställd säkerhetskontroll, på engelska kallat security clearance. En sådan kontroll skulle kunna tillämpas så att man t.ex. låter ett antal olika personer genomgå kontroll och att man sedan, för det fall det blir aktuellt att tillsätta en känslig befattning, väljer någon ur den kretsen. Systemet förefaller dock att vara möjligt endast i teorin. I praktiken måste säkerhetsprövningen knytas till de krav som befattningen eller verksamheten ställer i det särskilda fallet. Dessutom måste lämpligheten avgöras utifrån även andra kriterier än resultatet av en registerkontroll. Det finns i de utländska system som har granskats en koppling till befattningen på det sättet att arbetsuppgiftens art i det konkreta fallet bestämmer på vilken nivå säkerhetsklareringen skall ske och vilka krav som skall ställas på klareringen. Även om det finns enstaka skäl som talar för att överge kopplingen mellan registerkontrollen och de konkreta arbetsuppgifterna bör således huvuddragen i det nuvarande systemet behållas. Den skillnad i förhållande till det svenska systemet som utfärdandet av ett skriftligt intyg innebär är visserligen av mer formell än saklig karaktär, men det skulle underlätta ett internationellt utbyte om en säkerhetsprövning som innehåller en registerkontroll dokumenteras. På grundval av en sådan dokumentation skulle sedan en säkerhetsklarering kunna utfärdas, om en framställning om detta görs av annan stat. Säkerhetsskyddslagen föreslås innehålla en undantagsregel enligt vilken det skall vara möjligt att efter framställan från annan stat göra registerkontroll även i andra fall än då det krävs med hänsyn till svenska intressen. Detta förslag behandlas vidare i avsnitt 6.14. Lagen bör vidare innehålla en regel om att en registerkontroll får underlåtas i sådana fall där den framstår som obehövlig mot bakgrund av att vederbörande har genomgått en kontroll och där den nya arbetsuppgiften inte kan anses ställa nya krav. Även i detta syfte är någon form av dokumentation av betydelse. En regel om att kontrollen skall dokumenteras kan dock ha förordningsform. Utvecklingen inom arbetsrätten på det offentliga området har lett till att tjänstebegreppet har utmönstrats. Tjänstebegreppet bör därför inte användas heller i detta sammanhang. Då emellertid registerkontrollen, som har redogjorts för, även fortsättningsvis bör ha en anknytning till arbetsuppgifterna är det lämpligt att, såsom har gjorts i andra sammanhang, byta ut begreppet tjänst mot anställning. Med anställning bör jämställas annat deltagande såsom uppdrag, utbildning m.m. i säkerhetskänslig verksamhet. Benämningen säkerhetsklass får anses vara mer adekvat än begreppet skyddsklass. 6.2 Kriterierna för registerkontroll -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Registerkontroll skall kunna göras inte | | endast när det gäller skydd mot röjande av uppgifter som omfattas| | av sekretess av hänsyn till säkerhet utan också när det| | gäller skyddet mot terrorism.Utredningens förslag stämmer i sak med regeringens. | | Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget | | eller lämnat det i huvudsak utan erinran. | | | | | | Skälen för regeringens förslag: | | För vilka skyddsintressen skall det göras kontroll ? | | har i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbets-| | metoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) | | föreslagit att personalkontroll skall få ske även för andra ändamål| | än . Kommittén har pekat på förekomsten av befattningshavare| | med arbetsuppgifter som är känsliga från säkerhetssynpunkt, även om| | inte sekretessbelagda uppgifter delges dem. Dit hör exempelvis | | flygplatspersonal. Kommittén har framhållit att en utvidgning av| | personalkontrollen skulle ligga i linje med de förpliktelser | | som har genom anslutandet till olika internationella | | konventioner om terrorism (bet. s. 232). Enligt | | bör således även risken för terroristhandlingar och annan liknande| | säkerhetshotande verksamhet utgöra grund för personalkontroll. | | Utgångspunkten för arbete har enligt| | direktiven varit att överväga en utvidgning av | | personalkontrollsystemet i överensstämmelse med | | förslag. En utvidgning av personalkontrollförfarandet till att | | omfatta också ett skydd mot terrorism har därvid föreslagits. | | Regeringen anser liksom och | | att en sådan utvidgning är påkallad. | | Frågan om behovet av registerkontroll i dessa fall behandlas | | vidare i avsnitt 6.3.2. | | En annan fråga som förtjänar att ställas i detta sammanhang är | | huruvida förfarandet med registerkontroll, inom ramen för | | säkerhets-skyddssystemet, skall omfatta totalförsvarspliktiga | | som i fredstid anför-tros vapen eller annan militär materiel som| | kan användas vid brottslig verksamhet. Det måste anses mycket | | angeläget att från samhällets sida i möjligaste mån förebygga att| | dokumenterat våldsbenägna personer får tillgång till vapen som kan| | utnyttjas för allvarliga brott, eller att de får en utbildning | | som kan användas för liknande syften. Denna angelägenhet har | | emellertid mer karaktären av ett allmänt intresse av att | | förhindra personer från att få anställningar eller motsvarande som| | de inte är lämpade för. Problemet bör inte lösas inom ramen för det| | registerkontrollförfarande som behandlas, utan genom | | ändringar i polisregisterförfattningarna. -------------------------------------------------------------------- | Vilka är riskfaktorerna ? | | Att lämna en uttömmande uppräkning av de olika omständigheter som| | kan vara av betydelse vid en prövning av någons pålitlighet från| | säkerhetssynpunkt och att inbördes rangordna dessa efter | | betydelse, är inte möjligt. Bland de omständigheter som kan ha | | betydelse bör emellertid särskilt nämnas personliga förhållanden| | som kan utnyttjas i utpressningssyfte, dålig ekonomi som kan | | fresta till brottsliga handlingar, redan dokumenterad | | kriminalitet, samröre med kriminella kretsar, sådana förbindelser| | med utländska medborgare och resor i utlandet som kan ha | | resulterat i kontakter med främmande underrättelseorganisationer| | eller förbindelser med utländska eller inhemska organisationer | | som bekänner sig till våld och terrorism eller som på annat sätt| | hotar samhällsordningen. Det bör betonas att det inte är | | självklart att faktorer av dessa slag skall vara | | diskvalificerande i ett enskilt fall. Något fastställande av mer| | allmänna normer för vad som bör accepteras eller inte är det | | således inte frågan om. Det handlar endast om att ange några av | | kriterierna för bedömningen. | | | | | | 6.3 Anknytningen till anställning | | 6.3.1Klassningssystemet när det gäller tillgången till | | sekretessbelagda uppgifter | | Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanserna har utöver den kritik som redovisats i avsnitt 6.1 och som har viss giltighet även i detta avsnitt lämnat förslaget utan erinran. Bakgrund: Till skyddsklass 1 A räknas tjänster som innebär att befattningshavaren i stor omfattning får ta del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret. Skyddsklass 1 B omfattar tjänster där befattningshavaren annars i en omfattning som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Till den lägsta klassen, skyddsklass 2, hör tjänster där befattningshavaren antingen i obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Enligt en enkät som gjorde fanns det ca 1 000 tjänster i skyddsklass 1 A, ca 10 000 i skyddsklass 1 B och ca 400 000 i skyddsklass 2. Av tjänsterna i klass 2 var den helt övervägande delen hänförliga till försvaret och krigsplaceringen av värnpliktiga. I dessa siffror ingick sålunda även med tjänster jämställda uppdrag.När det gäller antalet skyddsklassade tjänster torde inte några mer betydande förändringar ha skett sedan arbete avslutades. gjordes drygt 87 000 personalkontroller, varav ca 480 gällde klass 1 A, 6 700 klass 1 B och 80 500 klass 2. /93 gjordes betydligt fler kontroller. Ökningen skall enligt uppgift ha berott på genomförda omläggningar av försvarets datasystem. /94 gjordes 133 429 kontroller, varav 924 avseende personer i skyddsklass 1 A, 6 026 personer i skyddsklass 1 B och 126 479 personer i skyddsklass 2. Skälen för regeringens förslag: En huvudfråga under arbetet med en ny reglering av säkerhetsskyddet har, som nämnts i avsnitt 6.1, varit huruvida ett system som anknyter till olika tjänster skall behållas eller om kontrollen i stället skall anknyta till person. Enligt vad som har framförts där bör huvuddragen i det nuvarande systemet behållas. Som redovisas närmare nedan kan dock grunden för placering i den lägsta säkerhetsklassen göras något snävare för att åstadkomma ett lägre antal kontroller. Även den högsta klassen, säkerhetsklass 1, kan behöva en mindre justering. Några mer ingripande förändringar bör dock inte genomföras. För enkelhetens skull föreslås att de olika klasserna 1 A, 1 B och 2 tilldelas nummer 1, 2 respektive 3. Det är angeläget att få ned det stora antal kontroller som genomförs, framför allt när det gäller den kategori som motsvaras av skyddsklass 2. Det förhållandet att även anställda inom kommuner och landsting samt och dess myndigheter föreslås omfattas av de nya kontrollreglerna understryker detta behov. Preciseringen av vilka anställningar som skall ingå i den föreslagna säkerhetsklass 3 bör därför göras snävare. Definitionen bör bl.a. ta sikte på vilka följder ett eventuellt röjande av de sekretessbelagda uppgifterna får för rikets säkerhet i det konkreta fallet. Självfallet är detta en svår uppgift, varför alltför stora krav på konkretion inte kan ställas. I säkerhetsklass 3 bör i fortsättningen de anställningar placeras där befattningshavaren får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av de sekretess- belagda uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa. Det är naturligtvis tänkbart att effekterna av en sådan precisering blir begränsade, särskilt eftersom redan det förhållandet att uppgifterna är sekretessbelagda innebär att man har gjort bedömningen att det finns risk för skada om de röjs för obehöriga. Förslaget innebär emellertid ett krav på att skadan måste vara av en viss storlek. Vidare leder en ny lydelse av grunden till att myndigheterna tvingas att på nytt och utifrån något ändrade förutsättningar göra en prövning av behovet av placering i säkerhetsklass. När det gäller de högre säkerhetsklasserna får det antas att det alltid föreligger en risk för betydande skada om sekretessbelagda uppgifter röjs för obehöriga, eftersom de tar sikte på uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Något motsvarande skaderekvisit är därför inte påkallat för dessa. Enligt den nuvarande ordningen gäller klass 1 A uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret. Skäl saknas att ha kvar formuleringen som hänvisar till totalförsvaret. Till denna klass bör hänföras samtliga anställningar som innebär att den som anlitas i stor omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. 6.3.2 Registerkontroll till skydd mot terrorism -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Sådan kontroll som behövs för att förebygga| | terrorism och som inte skall följa redan av att en anställning är| | placerad i säkerhetsklass, skall få göras endast om det finns sär-| | skilda skäl. Denna prövning skall, utom såvitt avser | | och dess myndigheter, göras av regeringen. Någon indelning i | | olika säkerhetsklasser skall inte göras när det gäller de per- | | sonkategorier som kontrolleras på grund av risken för terrorism.| -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag stämmer överens i sak med regeringens. Remissinstanserna: och Säkerhetspolisen () har anfört att registerkontroll till skydd mot terrorism bör hänföras till en egen säkerhetsklass. I övrigt har förslaget tillstyrkts eller lämnats i huvudsak utan erinran. Skälen för regeringens förslag: En möjlighet till registerkontroll skall tillämpas med återhållsamhet. För detta talar främst hänsynen till den personliga integriteten men också praktiska skäl. När det gäller tillgången till hemliga uppgifter föreligger inga större svårigheter att avgränsa vare sig arten av information eller personkretsen. Utvidgningen av säkerhetsskyddet och registerkontrollen till ett skydd mot terrorism för däremot med sig besvärliga gränsdragningsproblem. Den innebär en risk för en betydande ökning av antalet registerkontroller. har föreslagit (SOU 1990:51) att en indelning i olika klasser skall ske också när det gäller registerkontroll till skydd mot terrorism. Utan att ange några mer bestämda förslag till indelning har kommittén föreslagit vissa riktlinjer för hur avgränsningen bör göras (a.a. s. 315 f). har haft som en av sina huvuduppgifter att avgränsa den personkrets som skall kunna kontrolleras av annan anledning än tillgången till hemlig information. De av föreslagna riktlinjerna, vilka inte närmare kommer att redovisas här, visar på svårigheterna med att avseende skyddet mot terrorism göra en motsvarande avgränsning som den i frågan om kontroll på grund av tillgången till hemlig information.