prop · GJ0387 · 1996-01-01 00:00:00 — Täkttillstånd får förenas med villkor för att motverka företagets menliga inverkan på naturmiljön. Täkttillstånd enligt naturvårdslagen får beviljas endast om sökanden ställt säkerhet för de villkor som skall gälla för tillståndet. Det är tillståndshavaren som ansvarar för täkten. Emellertid exploateras täkten ofta av någon annan än tillståndshavaren. Den som exploaterar naturgrusfyndigheten har skattekraften och den faktiska kontrollen över såväl verksamheten som beskattningsunderlaget. Exploatören bör därför vara den som är primärt skattskyldig. Det kan tänkas att det i ett visst fall saknas uppgift om exploatör. I skattehänseende är det av intresse att det alltid finns någon som svarar för skatten. Som redan tidigare framhållits är det tillståndshavaren som har rätten att utvinna materialet och som har det fulla ansvaret för täkten. Tillståndshavaren måste således ha kontroll över vem som egentligen bedriver täktverksamheten. I flertalet fall är också tillståndshavaren och exploatören samma person. För det fall det inte finns uppgift om någon exploatör bör skattskyldigheten i sådana fall därför, såsom Lagrådet föreslagit, åvila tillståndshavaren och exploatören solidariskt. I vissa lagar föreskrivs skyldighet för fastighetsägare att upplåta täkt åt annan. Så anges i 38 § väglagen (1971:948) att i vissa fall kan föreskriva att rätt till täkt skall upplåtas om väghållare behöver ta sten, grus, sand eller jord för drift av väg. Motsvarande rättigheter finns i 13 § lagen (1939:608) om enskilda vägar och 51 § anläggningslagen (1973:1149). Skattens skyddssyfte och även rättviseskäl talar för att även dessa täkter bör vara föremål för beskattning i de fall materialet är naturgrus. har dock framhållit att det från skatteadministrativ synpunkt är praktiskt ogenomförbart att ta ut skatt i de fall täkt sker med stöd av lagen om enskilda vägar eller anläggningslagen. Verket pekar bl.a. på att rätten till täkt enligt dessa lagar är knuten till fastigheten och att det är svårt att uppskatta hur många som skulle bli skattskyldiga. Skattebeläggning av sådan täkt skulle teoretiskt kunna innbära att tusentals personer skulle bli skattskyldiga. Det skulle också komma att bli mer eller mindre omöjligt att utreda vilka som är skattskyldiga och därmed skall registreras. Det är även troligt att skatten för flertalet skulle komma att vara så låg att den inte skulle behöva betalas in. Mot bakgrund av de administrativa problem som pekat på och eftersom tvångstäkter inte är vanligt förekommande, bör endast tvångstäkter enligt 38 § väglagen omfattas av naturgrusskatten. Skattskyldig i dessa fall blir den som har fått rätt till täkten. För att skattskyldigheten i möjligaste mån skall riktas endast mot exploatören av en täkt bör en möjlighet införas för regeringen att föreskriva att den som innehar täkttillstånd skall lämna in uppgift om vem som är exploatör. Den föreslagna konstruktionen, där skattskyldigheten läggs även på tillståndshavaren när uppgift om exploatör saknas, bör leda till att uppgiftsskyldigheten fullgörs. En sådan föreskrift kan också vara till nytta för länsstyrelsernas och kommunernas verksamhet enligt naturvårdslagen. Ett bemyndigande för regeringen att föreskriva sådan upplysningsplikt bör därför föras in i naturvårdslagen och gälla all täktverksamhet som sker efter tillstånd enligt 18 § naturvårdslagen eller motsvarande tillstånd enligt vattenlagen. Det är regeringens avsikt att i naturvårdsförordningen (1976:484) införa en bestämmelse om skyldighet för den som innehar tillstånd till täkt att till lämna uppgift om vem som är exploatör av täkten. De uppgifter som erhåller beträffande täkt av sand, grus, sten och block skall av vidarebefordras till beskattningsmyndigheten. 6.4 Skattskyldighetens inträde m.m. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. anser att brytningstillfället bör vara den lämpligaste tidpunkten för skattskyldighetens inträde. och i anser inte att en avregistrering skall medföra att skattskyldighet inträder. Skälen för regeringens förslag: Olika tidpunkter för skattskyldighetens inträde kan tänkas; dels då själva brytningen sker, dels då materialet är färdigbearbetat och lagt i upplag och dels då det säljs alternativt förbrukas. Naturvårdssyftet, dvs. hänsyn till naturmiljö och landskapsbild, talar för att själva brytningen skall utlösa skattskyldighet. När brytning väl skett kan materialet inte återläggas och fyndigheten återfå sin ursprungliga form och funktion. Det är alltså viktigt att inte mer material bryts än vad som verkligen behövs. Det måste dock också ligga i exploatörens intresse att inte bryta mer material än han kan förvänta sig få avsättning för. En beskattning vid själva brytningen skulle innebära betydande problem att bestämma beskattningsunderlaget eftersom materialet som regel inte vägs förrän det levereras. Dessutom skulle likviditetsproblem kunna uppstå för exploatören om han tvingas betala in skatten innan han har sålt materialet. Liknande problem uppstår om skattskyldigheten knyts till den tidpunkt då materialet är färdigbearbetat och lagt i upplag. Dessa praktiska överväganden gör att skattskyldigheten i likhet med flertalet andra punktskatter bör inträda först då materialet säljs eller på annat sätt tas i anspråk. Vidare bör - bl.a. för att skatten inte skall kunna kringgås - beskattning utlösas om den skattskyldige låter avregistrera sig. En del material kan komma att användas inom täkten, antingen för efterbehandling eller för tillfälliga vägar m.m. Material som på detta sätt tas i anspråk enbart för ändamål som är nödvändiga för att bedriva täktverksamheten bör undantas från skattskyldighet. Enligt vad som är gängse för punktskatter bör den skattskyldige i sin deklaration få göra avdrag för skatt på sådant naturgrus som har tagits tillbaka i samband med återgång av köp och vid förvärv av naturgrus för vilket skattskyldighet har inträtt. Avdrag medges i punktskattesammanhang också regelmässigt när varor exporteras. Med tanke på hushållningssyftet bör dock ett avsteg från den ordningen göras för naturgrusskatten. Någon avdragsrätt för naturgrus som exporteras skall således inte finnas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Naturgrusskatten är en punktskatt. Det är därför naturligt att beskattningsförfarandet är det samma som för flertalet andra punktskatter. Något skäl att låta annan myndighet än i vara beskattningsmyndighet har inte framkommit. Naturgrusskatten bör således föras in under 1 kap. 1 § första punkten LPP. Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattningsmyndigheten. bör som hjälpmedel vid granskningen av de skattskyldigas deklarationer kunna använda sig av de uppgifter som enligt 27 a § naturvårdsförordningen lämnas till länsstyrelserna. Uppgifterna kontrolleras emellertid inte regelmässigt av länsstyrelserna, varför det i vissa fall kan finnas anledning att göra en fysisk kontroll. Vid dessa förrättningar bör täkthandläggaren på kunna biträda beskattningsmyndigheten. Täkthandläggaren bör ha tillgång till uppgifter om hur täkten sett ut vid senaste besök och kan i så fall också ungefärligen beräkna de uttag som skett . På grundval av dessa beräkningar kan jämförelse göras med deklarationen, varvid en uppenbart felaktig redovisning bör kunna medföra skönsbeskattning. Även täkttillståndet kan vid revision eller skönsbeskattning tjäna som viss ledning för en uppskattning av vilken mängd material som har tagits ut. Liksom för flertalet övriga punktskatter bör skattebrottslagen (1971:69) och lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. göras tillämplig på naturgrusskatten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. ifrågasätter undantaget för husbehovstäkter. anser inte att undantag bör göras för väsentliga uttag. Genom att fastställa ett visst minsta årligt belopp som skatten måste uppgå till för att debiteras, torde man enligt utan svårighet kunna undvika beskattning av sådant husbehov för trädgårdsskötsel och liknande, som mindre markägare kan tänkas ha. i anser att större husbehovstäkter bör beskattas. Bakgrunden till regeringens förslag: När regleringen av täktverksamheten infördes i naturvårdslagen uttalades i förarbetena att den borde inriktas på sådana täkter som, med hänsyn till sin allmänna förekomst och det sätt som de vanligen utförs på, medför särskilda vådor för landskapsbilden. Täkt som tillgodoser markinnehavarens husbehov borde dock inte omfattas av tillståndstvång. Med husbehov avsågs den förbrukning som krävs för skötseln av en jordbruks- eller skogsfastighet, men däremot inte exempelvis ett cementgjuteris grusuttag från egen fastighet (prop. I 18 § naturvårdslagen stadgas att tillståndsplikt endast gäller täkt för annat ändamål än markinnehavarens husbehov. Paragrafens ordalydelse innebär således en något vidare definition än vad som angavs i förarbetena. I rättspraxis har också ansetts att reglerna om husbehovstäkt inte endast kan tillämpas på fastigheter med jord- och skogsbruk. I stället får husbehovstäkt anses kunna ske på varje slag av fastighet och det avgörande är om det utbrutna materialet används inom fastigheten för dess eget behov och inte avyttras (jämför RÅ 1993 ref. 4). Den enda reglering i lag som direkt gäller husbehovstäkter återfinns i 20 § naturvårdslagen. Om arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång, kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall - innan företaget utförs - samråd ske med . Möjlighet finns att föreskriva att inom landet eller del därav anmälan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag, t.ex. husbehovstäkt. Beträffande sådana arbetsföretag som kräver samråd får förelägga företagaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får förbjuda företaget. Innebär förbud att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet är fastighetsägaren och innehavare av särskild rätt till fastigheten, enligt 26 § naturvårdslagen, berättigade till ersättning av staten för den skada de lider genom förbudet. I praktiken medför det en betydande begränsning av möjligheterna att vägra husbehovstäkt. Skulle material från en tidigare husbehovstäkt användas till annat än fastighetens eget behov krävs tillstånd enligt 18 § naturvårdslagen innan utvinningen sker. Att med uppsåt eller av oaktsamhet utföra täkt utan behövligt tillstånd medför straffansvar enligt 37 § naturvårdslagen. Straffet är böter eller fängelse . Vidare skall utbytet av brottet förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt. Om brottet har utförts med uppsåt och i övrigt är att anse som grovt skall fängelse, högst , dömas ut. Skälen för regeringens förslag: Från såväl hushållnings- som natur- vårdssynpunkt men även till viss del av konkurrensskäl kan det finnas anledning att beskatta husbehovstäkterna. På grund av att husbehovstäkterna i stort sett är oreglerade saknas dock kännedom om i vilken omfattning husbehovstäkter förekommer och hur mycket material som tas ut. Man bör dock kunna utgå från att flertalet husbehovstäkter är av så ringa omfattning att en generell beskattning inte är motiverad. Allt talar också för att beskattningsmyndighetens hanteringen av husbehovstäkterna skulle bli mycket kostsam i förhållande till skatteintäkterna. Frågan om att kunna införa tillståndsplikt även för husbehovstäkter utreds av . Enligt regeringens bedömning finns anledning att avvakta den lagstiftning som arbete kan leda fram till innan slutlig ställning tas beträffande beskattning av husbehovstäkterna. bör de dock inte bli föremål för beskattning. Den önskvärda övergången till ökad användning av krossat berg leder till en ökning av energiförbrukningen och i vissa fall också till något längre transporter. Utredningen har beräknat att branschens energiförbrukning, i det extrema fall att all nuvarande naturgrusproduktion ersätts med krossat berg, skulle öka från till av hela industrins energiförbrukning. De ökade föroreningsutsläpp som blir följden får dock bedömas vara förhållandevis små och skall ställas mot förbrukningen av en ändlig naturresurs med stor betydelse för bl.a. dricksvattenförsörjningen. Energiförbrukning och utsläpp av föroreningar kan också efter hand komma att minska i omfattning genom bl.a. teknisk utveckling. En naturgrusförekomst däremot kan inte ersättas annat än möjligen som formelement i landskapet. Om naturgruset tar slut framtvingas för övrigt ändå en övergång till krossat berg med åtföljande miljöeffekter. Även om skatten kommer att utgöra en relativt liten del av den totala kostnaden för produktionen av naturgrus kan det inte uteslutas att vissa täkter blir olönsamma och får läggas ned. Det rör sig då om små täkter i områden där tillgången på alternativa material är god. Skatten kommer att innebära en viss ökning av produktionskostnaderna för byggande. Antingen genom att naturgruset blir dyrare eller genom att det ställer sig något dyrare att använda alternativa material. Fördyrningen är emellertid endast marginell. svarade naturgrus för av ballastproduktionen. Utifrån denna förbrukning ger skatten i intäkter. De ökade skatteintäkterna motsvaras av höjda kostnader inom bygg- och anläggningsbranschen vilket i sin tur leder till reducering av andra skattebaser. Vid oförändrad förbrukningsnivå kan nettobudgeteffekten beräknas till ca . Med utgångspunkt i att andelen naturgrus sjunker till kan den varaktiga budgetförstärkningen på lång sikt uppskattas till . Skälen för regeringens förslag: För att ge beskattningsmyndigheten och de blivande skattskyldiga en rimlig tid att utarbeta administrativa rutiner bör lagen om skatt på naturgrus träda i kraft . Genom att ändringen i naturvårdslagen träder i kraft bör beskattningsmyndigheten hinna skaffa sig en överblick över dem som skall anses som skattskyldiga när lagen om skatt på naturgrus träder i kraft. Följdändringarna i skattebrottslagen (1971:69), lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar och lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall träda i kraft med lagen om skatt på naturgrus. 7.1 Förslaget till lagen om skatt på naturgrus 1 § Som framgått av avsnitten 6.3 och 6.6 skall naturgrusskatten endast omfatta tillståndspliktiga täkter. Genom hänvisningen i första punkten till 18 § naturvårdslagen undantas de s.k. husbehovstäkterna. Någon motsvarande inskränkning av tillståndsplikten finns inte i vattenlagen. Därför har i andra punkten särskilt angetts att sådan utvinning av naturgrus som sker efter tillstånd enligt vattenlagen är skattepliktig om den sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov. Skatten är således avsedd att träffa kommersiell täktverksamhet. Någon uppdelning av materialet från en tillståndspliktig naturgrustäkt på kommersiell användning och användning för husbehov kan dock inte ske. Bedrivs verksamheten till någon del kommersiellt uppkommer skatteplikt även för det material som endast används för fastighetens behov, jämför 6 § andra punkten. Frågan om skatteplikt är naturligtvis inte beroende av om tillstånd sökts eller ej. Ledning för att närmare avgöra om en verksamhet är tillståndspliktig -och därmed också skattepliktig - får hämtas ur förarbetena och praxis till 18 § naturvårdslagen (se avsnitt 6.6). Av paragrafen framgår vidare att naturgruset blir skattepliktigt i och med att det bryts. Det är således oväsentligt hur den skattskyldige sedan förfar med gruset; i och med att det har brutits uppkommer en latent skattskuld för materialet. 2 § I paragrafen definieras vad som från beskattningssynpunkt skall anses som naturgrus. För det första skall det röra sig om naturligt sorterade jordarter. Sorteringen skall alltså ha skett genom naturliga processer t.ex. i rinnande vatten, genom vågverkan eller vindverkan. Vidare skall jordarten till övervägande del (dvs. ) bestå av fraktionerna sand, grus, sten och block. Den gängse geotekniska indelningen i blockfraktion (större än ), stenfraktion (), grusfraktion (), sandfraktion (0,), siltfraktion (0,002 - ) och lerfraktion (mindre än ) får användas här. För att falla in under det skattemässiga begreppet skall således jordarten till övervägande del består av kornstorlekar och uppåt. Är så fallet blir även övrigt ingående material som bryts (dvs. material med andra kornstorlekar) skattepliktigt. I ansökan till om tillstånd till täkt anges alltid vilken/vilka materialkategorier som ansökan avser. har i allmänhet tillgång till faktaunderlag (såsom grusinventering, grushushållningsplan) för att bedöma ansökningens definitioner. I flertalet fall bör det därför inte vålla några problem att bedöma om ett material i skattehänseende skall definieras som naturgrus. 3 § Skatten skall vara per ton. De flesta som är verksamma i branschen använder vågar för att mäta materialet. För dem uppstår inga problem att fastställa beskattningsunderlaget. För dem som saknar vågar måste av praktiska orsaker en viss schablonmässighet accepteras vid bestämmande av beskattningsunderlaget. I de fall gruset inte kan vägas bör en omräkning från volym till vikt kunna göras utifrån materialets sammansättning. 4 § Här regleras vem som är skattskyldig. När det gäller tillståndspliktiga täkter svarar exploatören för att skatten betalas. För tvångstäkter gäller motsvarande skyldighet den som fått rätt till täkt enligt väglagen. Andra stycket innebär att den som har tillstånd till täktverksamhet enligt naturvårdslagen eller vattenlagen i vissa fall, jämte exploatören, blir skattskyldig även om han själv inte exploaterar täkten. För detta krävs att tillståndshavaren försummat att korrekt ange vem den verklige exploatören är. Som framgått av avsnitt 6.3 kommer regeringen att föreskriva att tillståndshavare skall anmäla vem som är verksam i täkten. Tillståndshavaren kan alltså genom att på ett korrekt sätt följa den bestämmelsen undvika att drabbas av skattskyldighet. 5 § Paragrafen anger att skattskyldiga skall vara registrerade hos beskatt- ningsmyndigheten, dvs. Att den skattskyldige själv skall anmäla sig till beskattningsmyndigheten framgår av 2 § förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter. 6 § Tidpunkten för när skattskyldigheten inträder överensstämmer med vad som är gängse för punktskatter. Således inträder skattskyldighet, enligt första punkten, vid leverans till en köpare. Leveransbegreppet överensstämmer med köplagens regler om äganderättens övergång. Uttrycket "tas i anspråk för något annat ändamål än försäljning" i andra punkten avser i princip varje sätt, utöver försäljning, som den skattskyldige förfogar över materialet, såsom nyttjande i egen rörelse, byte, gåvor osv. Tredje punkten innebär att skattskyldighet inträder för det naturgrus som den skattskyldige har i lager då han avregistreras som skattskyldig. Motsvarande regel finns i ett flertal andra punktskatte- författningar. 7 § Paragrafen är ett undantag från regeln i 6 § andra punkten. Ett typiskt exempel på "ändamål som är nödvändiga för täktverksamhetens bedrivande" är tillfälliga vägar i täkten som byggs med naturgrus. Undantaget från skattskyldighet gäller dock bara så länge naturgruset används på detta sätt. Om materialet från vägen sedermera säljs eller tas i anspråk på annat sätt inträder skattskyldighet. I samband med att tillstånd ges till täktverksamhet fastställs också hur täkten skall efterbehandlas. För naturgrus som används i denna efterbehandling inträder inte heller skattskyldighet. Skulle det även sedan efterbehandling skett finnas kvar brutet naturgrus kvarstår skatteplikten för detta. Väljer den skattskyldige i det läget att avregistrera sig som skattskyldig inträder skattskyldighet enligt 6 § tredje punkten. 8 § I paragrafen regleras avdragsrätten i enlighet med vad som normalt gäller i fråga om punktskatter, dock med undantag för avdragsrätt vid export (jämför avsnitt 6.4). Avsikten med bestämmelsen är att undvika dubbelbeskattning. Således kan en skattskyldig komplettera sitt sortiment utan att materialet beläggs med skatt två gånger. Likaså kan naturgrus, som återtas och för vilket köpeskillingen i sin helhet - inklusive skatt - återbetalas eller krediteras till det fulla beloppet, säljas på nytt utan att dubbelbeskattning sker. 9 § Förfarandebestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall tillämpas. Detta gäller reglerna om skattekontroll, beskattningsbeslut, betalning av skatt, överklagande m.m. 7.2 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen 18 a § Ändringen av första stycket är motiverad av det behov som föreligger av att 18 a § begreppsmässigt skall överensstämma med lagen om skatt på naturgrus. Det nya andra stycket innebär en möjlighet för regeringen att föreskriva att den som innehar ett täkttillstånd skall hålla underrättad om vem som är exploatör, dvs. vem som faktiskt bedriver verksamheten i täkten. Detta gäller oavsett om täkt sker med stöd av naturvårdslagen eller vattenlagen. Bestämmelsen är straffsanktionerad genom 37 § naturvårdslagen. Av tredje stycket, som också är nytt, framgår att om exploatören av en täkt är okänd så skall tillståndshavaren anses som exploatör vid tillämpning av paragrafen eller av föreskrifter som meddelats med stöd av paragrafen. Detta medför att det alltid finns någon person som är att anse som exploatör av en tillståndsgiven täkt. 43 b § I naturvårdslagen tas in en ny bestämmelse om avgifter för tillstånd och tillsyn. En generell sådan bestämmelse saknas i naturvårdslagen. En liknande bestämmelse finns i bl.a. 69 § miljöskyddslagen (1969:387). Enligt bestämmelser i naturvårdslagen förekommer ansökningar om tillstånd bl.a. när det gäller grustäkter, torvtäkter, markavvattning och vilthägn. När föreskrifter om avgifter beslutas måste gränsdragningen mellan avgifter och skatter alltid beaktas. Avgiftskriterierna är uppfyllda i den mån pålagan utgör ersättning för en myndighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller en anmälan eller för provtagning eller inspektion. Delegationsbestämmelsen i paragrafen får inte användas för att besluta om avgifter som skall utgå om en verksamhet inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida, eftersom en sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Med stöd av bemyndigandet i paragrafen kan föreskrivas om de avgifter som kan tas ut för en myndighets verksamhet med prövning och tillsyn enligt lagen. Också anmälningsärenden kan avgiftsbeläggas enligt denna bestämmelse. Även kostnaden för en myndighets tillsyn kan tas ut med stöd av bestämmelsen. För tillståndsärendena betalas avgifterna av dem som ansöker om tillstånd. I tillsynsärendena bör den som ansvarar för den verksamhet som föranleder tillsynen betala kostnaderna. Den föreslagna lagen om skatt på naturgrus föranleder följdändringar i 1 kap. 1 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, i 1 § skattebrottslagen (1971:69) och i 1 § lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar. Efter remiss har yttrande över betänkandet lämnats av , Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , Statens väg- och transport- forskningsinstitut, , Statskontoret, Riks- revisionsverket, , , , , , geologiska undersökning, i , i , i , i , i , i , i , , , (M 1993:04), och , , , Svenska geotekniska föreningen, , och . Yttrande har också kommit in från Maskinentreprenörerna, AB Underås, Byggentreprenörerna och i . åberopar yttrande från Byggentreprenörerna. i har bifogat yttrande från och .