prop · GJ03140 · 1996-01-01 00:00:00 — Det faktum att de själva i många fall tillämpar konventionen (t.ex. beträffande territo- rialhavets avgränsning, inrättandet av ekonomisk zon, iakttagandet av passageregler etc.) samt att de inte protesterar mot andra stater som tillämpar konventionen utgör dock en indikation på att konventionens regler, i de flesta fall, redan utgjorde eller har kommit att utgöra gällande sedvanerätt och i denna form binder staterna. Många av , andra internationella organisationer liksom FN har som uppdrag att handlägga havsrättsliga frågor. Exempel på sådana organisationer är FN:s livsmedels- och jordbruks- organisation, and of the United Nations , Internationella arbetstagarorganisationen, , Internationella sjöfartsorganisationen, , Internationella civila luftfartsorga-nisationen, , Inter-nationella atomenergiorganet, samt för utveckling, vetenskap och kultur, United Nations Educational, Scientific and . Tillsammans med FN tillämpar dessa organisationer kon- ventionen i sin löpande verksamhet. Konventionen innehåller i sina delar II, III, IV och XII åtskilliga hänvisningar till IMO:s uppdrag på det havsrättsliga området. Åtskilliga internationella konferenser som hållits efter 1982 har lagt konventionen till grund för sitt arbete. Ett exempel är FN:s konvention om olaga handel med psykotropa ämnen, ett annat exempel är FN:s s.k. om miljö och utveckling. 4.4 Havsrätten och den svenska miljölagstiftningen 4.4.1 Konventioner om skydd för den miljön Allt eftersom hänsynen till miljön har kommit att inta en mer framträ- dande roll både vid planeringen och genomförandet av olika typer av miljöpåverkande verksamheter, har den svenska miljölagstiftningen i mot-svarande mån vidgats. Även andra länders miljölagstiftning har betydelse för tillståndet i miljön i . Det framstår numera som en självklarhet att luft- och vattenföroreningar sprider sig utan att ta hänsyn till nationella gränser. Mot den bakgrunden intar internationella överenskommelser på miljöområdet en viktig plats också för den svenska miljön. När det gäller havsmiljöfrågorna har den svenska miljölagstiftningen ofta skett både utifrån nationella behov och efter internationella överenskommelser på området. För svenskt vidkommande startade denna dubbla process med en vattenrättskonvention mellan och . Det nordiska samarbetet utvecklades därefter och kulminerade nordiska miljöskyddskonvention. Förutom den inledningsvis nämnda överenskommelsen med kan, i fråga om konventioner som syftar till att motverka föroreningar och annan påverkan vid utnyttjande av gränsöverskridande vattendrag, för nordiskt vidkommande nämnas gränsälvsöverenskommelse mellan (SÖ 1971:44, 1978:44 och 1987:71). Den påminner om den svenska miljöskyddslagen, även om överenskommelsen är begränsad till påverkan på älvarna längs mot . Vidare bör i sammanhanget nämnas den inom FN:s ekonomiska kommission för (ECE) avslutade vattendragskonventionen, som är en allmänt hållen konvention i fråga om kuststaternas förpliktelser mot varandra när det gäller att skydda miljön. Vid sidan av havsrättskonventionen finns, förutom de nu nämnda överenskommelserna, ett stort antal konventioner och andra överenskom- melser, som innefattar regler om skydd för den miljön. har tillträtt flera av dessa överenskommelser, som kan vara antingen av global eller regional karaktär. Den nedan angivna redogörelsen är inte uttöm-mande. (SÖ 1974:8), som är en global konvention, förbjuder eller reglerar dumpning av vissa särskilt angivna miljöfarliga ämnen. reglerar också frågan om förbränning av avfall till havs. Bland de regionala avtalen till skydd för den miljön bör särskilt nämnas Oslokonventionen (SÖ 1972:25, 1985:22 ,1987:43 och 1992:9) samt (SÖ 1976:14) och Helsingforskonventionen (SÖ 1976:13, 1981:53 och 1984:38). har tillkommit en ny Helsingfors- konvention, konvention om skydd av miljö, som avses ersätta den nu gällande Helsingforskonven- tionen. Oslokonventionen omfattar och Nordostatlanten. Den har till ändamål att förhindra förorening av havet på grund av dumpning från fartyg och luftfarkoster. omfattar samma områden som Oslokonventionen. Konventionen syftar till att förhindra havsföroreningar från landbaserade källor. har Oslo- och Pariskonventionerna förts samman till en gemensam konvention, konvention för skydd av den mari-na miljön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25). De globala internationella reglerna om skydd för havsmiljön mot vattenföroreningar från fartyg finns i MARPOL 73/78, dvs. internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg samt ändringsprotokoll och senare ändringar (SÖ 1980:7). Dessa regler avser förbud mot eller begränsning av utsläpp från fartyg av olja, kemikalier och fast avfall. För bekämpning av föroreningar i samband med olyckor deltar genom det s.k. (SÖ 1984:13 och 1986:51), ett avtal som främst omfattar länderna kring . På det globala området för att bekämpa speciellt oljeföroreningar finns internationella konven- tion om beredskap för insatser och samarbete vid förorening genom olja (SÖ 1992:16). Denna s.k. beredskapskonvention kan sägas operera genom andra konventioner som MARPOL och och genom andra mer regionala överenskommelser. De nordiska länderna har t.ex. ett särskilt samarbete i fråga om åtgärder mot oljeföroreningar genom det s.k. (SÖ 1971:23). Dessutom har bilaterala avtal med bl.a. , och i frågor om miljösamarbete som rör den miljön i . Civilrättsliga ersättningsanspråk på grund av oljeutsläpp regleras av ansvarighetskonventionen med tilläggsprotokoll (SÖ 1975:46 och 1978: 17). Ett tillägg till ersättningsreglerna har föreslagits genom prop. 1994/ 95:165. Till den ordning genom vilken ersättning kan utgå hör också den särskilda fond, oljeskadefonden, som har knutits till ansvarighetskon-ventionen (SÖ 1975:43 och 1978:18). Ansvarighetskonventionen har ändrats genom ett protokoll . har tillträtt det proto- kollet (prop. 1994/95:169). En konvention som också har betydelse vid oljebekämpning till havs i detta sammanhang är internationella konvention om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att leda till förorening genom olja, den s.k. ingreppskonventionen (SÖ 1973:2). Ingreppskonventionen reglerar rätten för en stat att vidta åtgärder för att skydda sina kuster och därmed sammanhängande intressen, om en sjöolycka inträffar på det fria havet och som kan leda till allvarlig och överhängande fara för förorening genom olja. Genom ett tilläggsprotokoll (SÖ 1976:12) utvidgades ingreppskonventionen till att omfatta andra föroreningar än sådana som härrör från olja. Det finns också skäl att nämna internationella konvention om bärgning. I denna konvention åläggs bärgare, redare, ägare och befälha-vare en skyldighet att ta ansvar för den miljön när bärgning utförs. Bärgningskonventionen innehåller också ersättningsbestämmelser som skall uppmuntra till bärgning av fartyg som skadats och som utgör ett hot mot den miljön. Bärgningskonventionen träder i kraft . ratificerade konventionen , och för svenskt vidkommande träder den i kraft . ratificering har föranlett ändringar i sjölagen, se SFS 1995:1312-1314. 4.4.2 Svensk lagstiftning om havsmiljön Många av de nämnda konventionerna återspeglas på olika sätt i svenska författningar, exempelvis genom tillämpningsföreskrifter som gränsälvs-avtalen med och . Andra överenskommelser har fått formen av en till konventionen särskilt knuten lag. Detta gäller i fråga om lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten och de beskrivna lagarna om vattenförorening och om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Andra konventioner, t.ex. Helsingforskonvention, har inte ansetts behöva föranleda någon svensk lagstiftning. En inte obetydlig del av internationella åtaganden i frågor som rör föroreningar från fartyg kommer till uttryck genom föreskrifter. En genomgång av den svenska lagstiftningen kan i detta sammanhang begränsas till de mer framträdande författningarna på området. Ett av de viktigaste instrumenten för att motverka föroreningar i den miljön från landbaserade källor är miljöskyddslagen (1969:387). Lagen är tillämplig i fråga om åtgärd eller användning som avser utsläpp av avloppsvatten från byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Lagen är vidare tillämplig i fråga om annan använd- ning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra förorening av grundvatten, vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall vidta åtgärder för att förebygga och motverka störningar från verksamheten. Han skall välja den ur miljöskyddssynpunkt bästa platsen och använda den bästa tekniken, allt mot bakgrund av vad som är rimligt att begära. I lagen anges vidare vissa typer av avloppsvatten som i princip inte får släppas ut i sjöar eller andra vattenområden. Detta gäller t.ex. avloppsvatten från tätbebyggelse och som inte undergått längre gående rening än slamavskiljning. har stora satsningar gjorts på utbyggnad av kommunala reningsverk och begränsningar av industrins avloppsutsläpp. Även om dessa insatser får sägas ha varit framgångsrika, har andra problem tillkommit. Särskilt kommer detta till uttryck genom det överflöd av växtnäringsämnen som sjöar och kustområdena har tillförts . För att motverka denna utveckling infördes särskilda regler i miljöskyddslagen om skydd för föroreningskänsliga områden. Därefter har också kompletterande regler, som syftar till att skydda vattenområden för övergödning, införts genom en utvidgning i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Naturvårdslagen (1964:822) skall skydda naturen mot ingrepp och hålla den tillgänglig för friluftslivet. Lagen har fått stor betydelse för biotop- skyddet i den miljön genom de särskilda regler om strandskydd som finns i lagen. Ett strandskydd omfattar normalt ett område om från strandkanten, men kan utvidgas . Inom detta område är det normalt inte tillåtet att uppföra byggnader. Med stöd av naturvårdslagen kan också hotade eller sällsynta arter fridlysas eller skyddas på annat sätt. Som en följd av internationella åtaganden i fråga om dump- ning infördes lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Lagen, som trädde i kraft , reglerar dumpning av avfall från svenska fartyg, oberoende av var fartyget befinner sig, och från utländska fartyg som befinner sig i svenskt territorialhav. Enligt dumpningslagen är det förbjudet att inom Sveriges sjöterritorium släppa ut avfall från fartyg, luftfartyg eller annat transportmedel. Bestämmelserna i havsrättskonventionens artikel 230 påverkar dumpningslagens bestäm-melser (se förslag till lag om ändring i lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten och förslag till lag om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg). Dumpning får inte heller ske från svenskt fartyg i det fria havet. Avfall som är avsett att dumpas i det fria havet får inte föras ut ur . För brott mot lagen kan följa böter eller fängelse i högst . Som en följd av ratifikation av konvention om skydd av Östersjö- områdets miljö har dumpningslagen kompletterats med föreskrifter om förbud mot förbränning av avfall till havs. I gällande svensk lagstiftning regleras skyddet av den miljön mot föroreningar från fartyg genom lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och tillhörande föreskrifter. Lagstiftningen bygger i stor utsträckning på internationella överenskommelser. Lagstift- ningen om vattenföroreningar innehåller bestämmelser om fartygs konst- ruktion, förbud mot vattenförorening från fartyg, mottagning från fartyg av rester och avfall som innehåller skadliga ämnen samt tillsyn och andra åtgärder för att förebygga eller begränsa vattenförorening från fartyg. Reglerna om konstruktion, utsläpp av skadliga ämnen, utrustning och drift av fartyg är tillämpliga på svenska fartyg överallt i världen och på utländska fartyg inom Sveriges sjöterritorium. Reglerna om utsläpp är också tillämpliga på utländska fartyg utanför Sveriges sjöterritorium i den mån svensk jurisdiktion föreligger enligt bestämmelserna i . Med stöd av lagstiftningen om vattenföroreningar kan förbud införas mot ett fartygs avgång eller vidare resa. Det är också möjligt för myndig- heterna, närmast , att meddela beslut som innebär att ett fartyg måste följa en viss färdväg. Även har vissa befogenheter när det gäller fartyg som uppvisar väsentliga brister i fråga om konstruktion, utrustning eller drift. I vattenföroreningslagen finns också regler om vattenföroreningsavgift. Sådan avgift kan tas ut om olja eller andra förorenande ämnen släpps ut i strid mot bestämmelserna i lagen och utsläppet inte är obetydligt. Avgiften fastställs med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek. Frågor om vattenförorenings- avgift prövas av . Även sjötrafikförordningen (1986:300) med tillämpningsföreskrifter, som utfärdas av , innehåller regler av betydelse för skyddet av den miljön. I sammanhanget bör också nämnas lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Denna lag reglerar ersättningsanspråk på grund av oljeskada som orsakats av fartyg som fraktar olja. Även ersättning för kostnad för att förhindra eller begränsa oljeskada omfattas av lagens bestämmelser. Enligt lagen ersätts oljeskada av fartygets ägare. Lagen bygger på den förut nämnda konventionen , den s.k. ansvarig-hetskonventionen. Reglerna om oljeansvar har förts in i 10 kap. sjölagen (1994:1009). Den nya lydelsen av sjölagen träder i kraft . Med stöd av räddningstjänstlagen (1986:1102) har ansvaret för miljöräddningstjänst till sjöss. Vid sidan av de ovan angivna lagarna finns en rad andra lagar som delvis innehåller föreskrifter till skydd för havsmiljön, men som har ett annat regleringssyfte såsom exempelvis utvinning av havets tillgångar. Bland dessa lagar kan främst nämnas fiskelagen (1993:787) och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, som båda inrymmer särskilda bestäm- melser för skydd av havsmiljön. 4.4.3 Konventionen och svensk miljölagstiftning Redan innan havsrättskonventionen trädde i kraft låg den till grund för svensk lagstiftning nämligen i fråga om lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Denna lag trädde i kraft . Skälet till denna lagstiftning var att rätten att inrätta en ekonomisk zon speglade den folkrättsliga sedvanerätten och att en sådan zon utanför Sveriges sjöterrito-rium bedömdes avsevärt kunna öka möjligheterna att införa en svensk reglering främst till skydd för havsmiljön också utanför landets gränser. I samband med det lagstiftningsärendet (prop. 1992/93: 54) gjordes också ändringar i bl.a dumpningslagen, vattenföroreningslagen och räddnings-tjänstlagen. De materiella miljöskyddsregler som lagstiftningen om ekono- miska zon byggde på utgjordes av del XII i havsrättskonventionen. Eftersom konventionen kan ses som förtydliganden av MARPOL i vissa frågor med anknytning till ingripande mot fartyg m.m. gjordes också en bedömning om del XII i konventionen föranledde någon ytterligare svensk miljölagstiftning såvitt avser Sveriges sjöterritorium. Bedömningen resul-terade i att det ansågs vara tillräckligt att utvidga gällande svensk rätt till att omfatta den ekonomiska zonen, men att ytterligare regleringar var onödiga för svenskt vidkommande såvitt avser stadgandena i del XII. Endast i fråga om lagstiftningen om kontinentalsockeln gjordes materiella ändringar i den reglering som också kan röra svenskt territorium, men då av andra skäl än konventionen. Del XII rör, utifrån en strävan att förstärka det miljöskyddet, flera andra rättsområden än miljörätten. Såvitt angår miljörätten i begrän- sad mening är det för del, utöver lagen om ekonomiska zon, närmast miljöskyddslagen, naturvårdslagen, dumpningslagen och vattenföroreningslagen som är berörda. Miljöskyddslagen reglerar utsläpp till vatten från landbaserade källor. Genom vattenföroreningslagen och dumpningslagen regleras miljöstörande verksamhet från fartyg. Natur-vårdslagen är en bevarandelag och genom den kan den natur-vården regleras. Konventionen rymmer i fråga om miljöskyddet en rad bestämmelser som också finns i globala eller regionala konventioner vilka i stor utsträckning redan har anslutit sig till. Dessa konventioner har i samband med att de har införlivats i svensk rätt prövats mot den vid tiden gällande svenska lagstiftningen, vilken med sedvanlig lagstiftningsteknik har anpassats till att uppfylla internationella åtaganden. Frågan om svensk miljölagstiftning med anledning av svensk ratifi- cering av miljökonventioner har prövats senast i prop. 1992/93: 237 om godkännande av vissa konventioner m.m. På grundval av denna proposition beslutade att ratificera och konventionen om skydd av den miljön i . I den propositionen fördes också ett allmänt resonemang om införlivandet av internationella avtal inom miljörättens område med svensk lagstiftning. En jämförelse mellan den svenska miljölagstiftningen och havsrätts- konventionens bestämmelser i del XII ger vid handen att de centrala miljölagarna inte behöver ändras vid en svensk anslutning till konven-tionen. Däremot får en ratificering vissa straffrättsliga implikationer på miljöområdet (se avsnitt 6.3). 4.5 Havsrätten och det svenska fisket 4.5.1 Internationellt samarbete på fiskeriområdet Fisket har länge varit föremål för internationella överenskommelser rörande bevarandet och nyttjandet av gemensamma bestånd och regler för hur fisket skall bedrivas. En stor del svenska föreskrifter för främst yrkesfisket har sin grund i sådana åtaganden. Havsrättskonventionens bestämmelser om bevarandet och förvaltandet av de levande tillgångarna i havet kan sägas utgöra grunden för det internationella samarbetet på detta område. Enligt havsrättskonventionen skall miljöfaktorer och ekonomiska faktorer ligga till grund för bevarandeåtgärder om att skydda eller återupprätta bestånd, och hänsyn skall även tas till fiskemönster. Avvägningar mellan miljö- respektive ekonomiska faktorer är svåra, bl.a. mot bakgrund av fiskets betydelse för kustfiskebefolkningarnas utkomst- möjligheter, och har med minskande fiskbestånd kommit alltmer i förgrunden. Betydelsen av vetenskaplig information är därför stor, liksom den rapportering om fångster m.m. som fiskarena levererar och som utgör en del av grunddata för den vetenskapliga rådgivningen. Sådana uppgifter utbyts inom bl.a. de regionala organisationer där beslut om fiskeförvalt-ning tas och t.ex. kvoter fastställs. Nationellt fastställda fångstmängder är för de viktigare fiskslagen oftast en följd av beslut vid internationella överläggningar på basis av främst vetenskaplig rådgivning från , . Enligt havsrättskonventionen skall stater som fiskar i samma område förhandla och upprätta organisationer. För svensk del har arbetet inom för , IBSFC International Baltic Sea Fishery Commission varit betydelsefullt. Den har upprättats för att administrera konventionen om fisket och bevarandet av de levande tillgångarna i och Bälten (, SÖ 1974:24) vilken reviderades 1982 (SÖ 1983:59) i anledning av att staterna utvidgade sina fiskezoner och EG tillträdde Gdanskkonventionen. Kommissionen lämnar rekommendationer om regle-ring av fisket, utrustning, metoder, minimimått för fisk som får landas, fredningstider och fredningsområden samt andra åtgärder för förbättringar av beståndssituationen. Konventionsparterna har förpliktat sig att säker-ställa sådana åtgärder. I Nordostatlantiska , NEAFC North East Fisheries Commission tas också beslut som berör svenskt fiske även om de väsentligaste fiskeriregleringarna avseende fisket i samt och har fastställts i årliga överenskommelser mellan EU/och . Kommissionen har upprättats med stöd av konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i (SÖ 1982:14) och äger tillämpning på , , , och . I denna konvention undantas bl.a. tonfisk, lax och laxöring från tillämpningsområdet. Det åligger kommis-sionen att reglera de fiskbestånd som finns i konventionsområdet och den kan för fisket i områden under nationell jurisdiktion rekommendera red-skapsregleringar, minimimått, förbudsområden och förbudstider, bestånds-befrämjande åtgärder, kvantitativa fångstbegränsningar samt kontrollåt- gärder. Enligt konventionen kan myndigheter från konventionsparterna ges rätt att ombord på de olika parternas fiskefartyg undersöka redskap, fångst och lastutrymmen samt loggböcker varvid befälhavaren förutsätts medver-ka för att underlätta detta. I första hand skall detta förfarande användas utanför de nationella zonerna men det kan på berörd stats begäran även användas inom den egna zonen. En utförlig redovisning av de svenska åtagandena på fiskeområdet finns i departementspromemorian Enklare fiskebestämmelser Ds 1992:70 s. 74-82. Konventionen om gränsöverskridande fiskbestånd Ett avtal om tillämpningen av havsrättskonventionens bestämmelser om gränsöverskridande fiskbestånd (vanligtvis kallat konventionen om gräns- överskridande fiskbestånd) antogs formellt av , varvid avtalet respektive konferensens slutakt öppnades för undertecknande. Avtalet undertecknades av 26 stater och slutakten undertecknades av 47 stater (däribland Europeiska gemenskapen och dess medlemsländer , , , , , , , och ). EG respektive dess med-lemsländer undertecknade inte avtalet då den interna EG-rättsliga kompetensfrågan ännu inte fastställts. Konferensen, som pågått med sammanlagt sex förhandlings- sessioner, har sitt ursprung i i (UNCED 1992). Den vid upprättade reglerar i kapitel 17 skyddet av den miljön inklusive de levande tillgångar-na. Ett av programområdena för kapitel 17, område C, rör frågan om ett hållbart nyttjande av, liksom bevarande av, de levande tillgångarna i det fria havet. I havsrättskonventionen regleras, något översiktligt, formerna för samarbete avseende beståndsbevarande åtgärder för de fiskbestånd som förekommer både inom ekonomiska zoner ut och i det fria havet, s.k. gränsöverskridande fiskbestånd (jfr med konventionens del V och del VII kapitel 2). I takt med att situationen för fiskbestånden i världshaven kraftigt försämrats har kontroverser uppkommit om den närmare innebörden av dessa samarbetsformer. Flera kuststater har erfarit att fiskbestånden måste vårdas och att överutnyttjande inte utgör en hållbar politik. Svårigheten har gällt hur den havsrättsliga gränsen vid skall kunna överbryggas så att samma långtgående åtgärder för förvaltning och bevarande vidtas i såväl det fria havet som i områden under nationell fiskejurisdiktion. Ett bety- dande fiske försiggår utanför och i synnerhet på sådana platser där kontinentalsockeln löper utanför denna gräns. Konferensens huvudsakliga mandat har varit att utarbeta ett rättsligt instrument för hur denna situation långsiktigt skall lösas. Det nu antagna avtalet Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the of the Sea of Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks bygger på en samarbetsskyldighet för kuststater och stater som fiskar på det fria havet utanför områden under kuststaternas fiskejurisdiktion. Samarbetet skall ske i regionala organisa-tioner eller arrangemang. Det övergripande målet är att åstadkomma långsiktigt bevarande av fiskbestånd och ett optimalt nyttjande av tillgångarna. En ledstjärna för all fiskeverksamhet är att söka tillämpa en försiktighetsprincip samt att tillse att beståndsbevarande åtgärder vidtas såväl i områden under nationell fiskejurisdiktion som på det fria havet. Det nu framförhandlade avtalet är inte formellt tillämpligt inom nationell fiskejurisdiktion, men kuststater har en skyldighet att tillämpa samma beståndsbevarande åtgärder som enligt avtalet skall gälla i det fria havet. Artiklarna 63, 64, 87 samt 116-119 i havsrättskonventionen står i direkt relation till det framförhandlade avtalet. De regionala organisationerna eller arrangemangen skall vara öppna för ansökan om medlemsskap från alla stater som har ett verkligt intresse i fisket inom respektive organisationsområde.