prop · GJ03173 · 1996-01-01 00:00:00 — Direktivet ställer således krav på att i vart fall någon verksamhet skall bedrivas i den medlemsstat i vilken det finansiella företaget är auktoriserat och där det har sitt huvudkontor. Det bör dock noteras att detta inte hindrar det finansiella företaget från att uteslutande bedriva gränsöverskridande verksamhet till andra medlemsländer så länge verksamhet i form av faktisk ledning av rörelsen förekommer i auktorisationslandet. Investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG, artikel 3.2) innehåller motsvarande regel för värdepappersföretag. Bestämmelsen är genomförd i svensk rätt genom ett nytt tredje stycke i 2 kap. 4 § lagen om värdepappersrörelse (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12, rskr. 1994/95:164, SFS 1994:2015). Där stadgas att ett värdepappersbolag, dvs. enligt definitionen i 1 kap. 2 § 2 ett svenskt aktiebolag som fått tillstånd att bedriva värdepappersrörelse, skall ha inte bara sitt juridiska säte utan också sitt huvudkontor i . Denna bestämmelse bör nu omformuleras något som motsvarande regel införs i försäkringsrörelselagen, lagen om understödsföreningar, bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag. 7 Informationsutbyte och sekretess 7.1 Nuvarande regler på det finansiella området Det finns gemenskapsrättsliga regler om utbyte av sekretessbelagd information mellan myndigheter verksamma på området för finansiella tjänster. Bestämmelserna avser såväl kreditinstitut som försäkringsföretag och värdepappersföretag. Dessa regler - som i huvudsak är likalydande - finns i första banksamordningsdirektivet (artikel 12, i dess lydelse enligt andra banksamordningsdirektivet, 89/646/EEG, artikel 16), tredje skadeförsäkringsdirektivet (92/49/EEG, artikel 16), tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG, artikel 15) och investerings- tjänstedirektivet (93/22/EEG, artikel 25). Bestämmelserna - som är minimiregler - har följande innebörd. Personer som är eller har varit anställda hos tillsynsmyndigheter samt revisorer och experter som är verksamma för myndighetens räkning skall vara bundna av tystnadsplikt. Tystnadsplikten innebär att förtrolig information som erhållits i tjänsten inte får röjas till någon annan person eller myndighet utom i sammandrag som omöjliggör identifikation av enskilda institut, med förbehåll i princip för fall som omfattas av straffrättslig lagstiftning (punkt 1). Tystnadsplikten skall inte hindra det informationsutbyte som förutsätts äga rum mellan medlemsländernas tillsynsmyndigheter. Utbyte av information får därför ske oberoende av tystnadsplikten (punkt 2). En tillsynsmyndighet som tar emot sekretessbelagd information från ett annat lands tillsynsmyndighet skall dock se till att sekretessen för dessa uppgifter består (punkt 3). Den mottagna informationen får inte heller användas annat än för vissa begränsade ändamål (punkt 4). I vissa undantagsfall får sekretessbelagd information yppas oavsett om den inhämtats inom landet eller härrör från en medlemsstats tillsynsmyndighet. Undantag från sekretessen gäller vid civilrättsliga eller kommersiella förfaranden när ett finansiellt företag försatts i konkurs eller underkastats tvångslikvidation. Vidare gäller undantag från sekretessen i processammanhang, om något av tillsynsmyndighetens beslut har överklagats eller på annat sätt blivit föremål för rättslig åtgärd. Sekretessbelagd information får också i vissa fall lämnas till organ som handhar ett finansiellt företags konkurs eller likvidation, till personer som är ansvariga för obligatorisk revision av finansiella företags räkenskaper och till centralbanker (punkterna 5 och 6). Vid genomförandet av de grundläggande reglerna för EG:s inre marknad för finansiella tjänster gjordes följande analys av bestämmelserna om utbyte av sekretessbelagd information (se prop. 1992/93:89 Ändrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av , m.m., s. 135 f, prop. 1994/95:50 Nya kapitaltäckningsregler m.m., s. 134 f och prop. 1994/95:184 Genomförande av EG:s tredje skade- resp. livförsäkringsdirektiv, s. 231 f). För att tillsynen över finansiella företag som verkar i olika länder skall bli effektiv är det av största vikt att EG-reglerna om obligatoriskt utbyte av information och fortlöpande sammarbete mellan prövnings- och tillsynsmyndigheter fungerar väl. Beroende på sakens natur kommer myndighetskontakterna i vissa fall att vara mindre formaliserade. Det bedöms därför inte som ändamålsenligt att i lag ta in detaljerade föreskrifter om i vilka situationer och under vilka förutsättningar skall förse tillsynsorganen i andra länder - inom och utom EES - med uppgifter om i verksamma institut. Sådana föreskrifter kan vid behov meddelas genom förordning. Det konstateras vidare att den informationsskyldighet som följer av EG- direktivens regler till stor del avser sådana uppgifter som är sekretessbelagda enligt 8 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100) (mer härom under avsnitt 7.2.2, se även prop. 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen med anledning av , s. 21 f). En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Uppgift som är sekretessbelagd enligt sekretesslagen får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i annat fall än om utlämnandet sker i enlighet med föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. En annan fråga rör sekretess för uppgifter av förtrolig karaktär som inspektionen erhållit från en utländsk tillsynsmyndighet. Enligt 8 kap. 5 § fjärde stycket sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter som erhållits enligt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, i den mån godkänt avtalet. I nämnda propositioner görs den bedömningen att bestämmelsen i 1 kap. 3 § sekretesslagen ger goda möjligheter att i tillsynsarbetet lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga utländska myndigheter. Där konstateras vidare att såväl som tilläggsavtalet till detta är av sådan karaktär som avses i 8 kap. 5 § fjärde stycket sekretesslagen och att bestämmelsen därför torde vara tillämplig på information som erhållits i enlighet med direktiv som ingår i de nämnda avtalen. I nämnda prop. 1992/93:89 anförs särskilt att det är av största betydelse för ett väl fungerande betalningsväsende att och verkar i nära och förtroendefullt samarbete. Där konstateras också att sekretesslagens bestämmelser inte lägger hinder i vägen för sådant utbyte av information som de båda myndigheterna behöver för fullgörande av de uppgifter som ålagts dem. Sammanfattningsvis har slutsatsen av de analyser av direktivens regler om informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter resp. tillsynsmyndigheter och centralbanker som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden blivit att den svenska lagstiftningen väl motsvarar de krav som ställs i direktiven. Någon svensk lagstiftningsåtgärd med anledning av dessa direktivbestämmelser har således inte ansetts påkallad. 7.2.1 Allmänt om artikel 4 BCCI-direktivet, artikel 4, kompletterar under avsnitt 7.1 nämnda artiklar i tredje skade- och tredje livförsäkringsdirektiven, första banksam- ordningsdirektivet och investeringstjänstedirektivet. Bestämmelsen rör informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter som bidrar till att stärka stabiliteten hos det finansiella systemet. Nedan räknas de i direktivet beskrivna myndigheterna m.m. upp samt anges i vilka fall bestämmelsen kan anses tillämplig på svenska förhållanden. - myndighet med ansvar för tillsyn över de organ som har befattning med finansiella företags likvidation, konkurs och liknande förfaranden För svenskt vidkommande är bestämmelsen endast tillämplig för de kronofogdemyndigheter som av regeringen utsetts att vara tillsynsmyndigheter i konkurs, dvs. övervaka konkursförvaltarnas arbete med att förvalta konkursboet (se 7 kap. 25 § konkurslagen (1987:672) och förordningen (1988:400) om tillsynsmyndighet i konkurs). - myndigheter med ansvar för tillsyn över de personer som ansvarar för lagstadgad revision av försäkringsföretags, kreditinstituts, värdepappers- företags och andra finansinstituts räkenskaper Bestämmelser om revision finns för banker i 3 kap. bankrörelselagen och för försäkringsbolag i 10 kap. försäkringsrörelselagen. För kreditmarknadsbolag och värdepappersföretag gäller aktiebolagslagens regler om revision i 10 kap. Tillsyn över revisorerna utövas av (se lagen (1995:528) om revisorer). - oberoende aktuarier för försäkringsföretag som utövar lagstadgad tillsyn över dessa företag samt de organ som har till uppgift att övervaka dessa aktuarier Bestämmelsen saknar tillämpning i . - myndigheter eller organ som enligt lag är ansvariga för att upptäcka eller utreda överträdelser av bolagsrätten I några av medlemsländerna saknas myndighet med ansvar för tillsyn över revisorer. Lagstadgad företagsrevision utförs i dessa länder av en viss myndighet eller av ett visst organ. aktuell direktivbestämmelse skall ses som ett komplement till ovan beskriven regel som avser tillsynsmyndigheter för revisorer och saknar således aktualitet för svenska förhållanden. - centralbanker och andra organ med liknande uppgifter i dessas egenskaper av monetära myndigheter och i förekommande fall till andra myndigheter med uppgift att utöva tillsyn över betalningssystem För svensk del är bestämmelsen tillämplig på . Beträffande detta förhållande innehåller nu aktuell artikel i en ny lydelse av första banksamordningsdirektivet och investeringstjänstedirektivet som i huvudsak endast innebär införande av en ömsesidighet i utbytet av sekretessbelagd information. En motsvarande frivillig regel införs i tredje skade- och tredje livförsäkringsdirektiven. Av bestämmelsen (artikel 4) framgår att det är frivilligt för medlemsstaterna att införa speciella regler om informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheten och andra ovan nämnda myndigheter. Beträffande centralbanker gäller frivilligheten endast nu aktuella försäkringsdirektiv. Om medlemsstaterna beslutar att införa reglerna skall dock - med undantag för informationsutbytet med centralbanker - minst följande villkor vara uppfyllda. Den sekretessbelagda informationen skall användas för att utöva myndigheternas resp. tillsynsuppgifter. När informationen härrör från en annan medlemsstat får den inte vidarebefordras utan uttryckligt tillstånd från de myndigheter som har lämnat ut den och då endast för de ändamål för vilket myndigheten givit sitt tillstånd. Dessutom skall medlemsstaterna meddela kommissionen och de andra medlemsstaterna vilka myndigheter som har tillåtelse att motta information enligt denna punkt. Genom BCCI-direktivet fogas även en ny punkt till första bank- samordningsdirektivet gällande vidarebefordran av information från tillsynsmyndigheten till clearingorganisation m.m. Bestämmelsen har sin direkta motsvarighet i investeringstjänstedirektivet (artikel 25 punkt 7). De villkor som skall vara uppfyllda är delvis annorlunda än de ovan angivna. BCCI-direktivet innebär vidare (artikel 4, punkt 7) att samtliga gemenskapsrättsliga regler om utbyte av sekretessbelagd information - som har genomförts och genomförs i investeringstjänstedirektivet - nu på en gång införs i UCITS-direktivet (85/611/EEG). Syftet med bestämmelsen i artikel 4 beskrivs i ingressen till direktivet på i huvudsak följande sätt. Det är lämpligt att föreskriva utbyte av information mellan tillsynsmyndigheterna och de myndigheter som bidrar till att stärka stabiliteten hos det finansiella systemet. Det är viktigt att sekretessen inte bryts (punkt 8) och det är nödvändigt att fastställa förutsättningarna för informationsutbytet (punkt 10). Vidarebefordran av uppgifter får ske endast efter tillstånd från den myndighet som har lämnat ut den. Dessa myndigheter får ställa stränga krav som villkor för tillståndet (punkt 11). Informationsutbyte bör tillåtas mellan tillsynsmyndigheter och centralbanker (punkt 12). Det är vidare lämpligt att i UCITS-direktivet införa samma tystnadsplikt och samma möjligheter till informationsutbyte för tillsynsmyndigheten (punkt 13). Sammanfattningsvis kan följande sägas om BCCI-direktivets artikel 4. För medlemsstaterna är det frivilligt att genomföra reglerna om utbyte av sekretessbelagd information för tillsynsändamål mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter som bidrar till att stärka stabiliteten i det finansiella systemet. Om reglerna införlivas skall - som nämnts - dessutom vissa ytterligare villkor uppfyllas. Det är således en fråga för medlemsstaterna att bedöma om de finner det lämpligt att på detta sätt föreskriva om utbyte av sekretessbelagd information för tillsynsändamål mellan tillsynsmyndigheten och ett antal andra myndigheter. I övrigt innehåller bestämmelsen vissa ändringar (minimiregler) i direktiven som utgör komplement till redan beslutade regler. 7.2.2 Bedömning och slutsatser Regeringens bedömning: Det saknas anledning att som komplement till sekretesslagens regler genomföra de frivilliga föreskrifterna i BCCI-direktivets artikel 4. Bestämmelsen föranleder inte heller i övrigt nu någon svensk lagstiftningsåtgärd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom har tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran. har dock ifrågasatt om direktivets regler om informationsutbyte mellan tillsynsmyndighet och centralbank är genomförda utan någon svensk lagstiftningsåtgärd. har anfört att det är lämpligt att föreskriva om informationsutbyte mellan och . Skälen för regeringens bedömning: Det är uppenbart att ett väl utbyggt informationsutbyte mellan myndigheter - såväl nationellt som internationellt - förbättrar tillsynsmyndigheternas möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn över finansiella företag. Det är dock möjligt att nå detta mål även på annat sätt än genom införlivande av gemenskapsrättsliga föreskrifter. Om de svenska sekretessbestämmelserna tillåter ett väl avvägt informationsutbyte av sekretesskyddad information mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter som med sin verksamhet bidrar till att stärka stabiliteten i det finansiella systemet, finns det inte någon anledning att som komplement genomföra föreskrifterna i BCCI-direktivets artikel 4. Som framgått ligger detta resonemang helt i linje med den analys som regeringen tidigare gjort av ifrågavarande obligatoriska direktivbestämmelser om informationsutbyte och sekretess mellan i huvudsak tillsynsmyndigheter i olika länder. Vid genomförande av första banksamordningsdirektivet, tredje skade- resp. livförsäkringsdirektivet och investeringstjänstedirektivet gjordes således den bedömningen att syftet med bestämmelserna kunde uppnås med gällande sekretessregler. Det finns nu anledning att göra motsvarande analys av de tilläggsregler om informationsutbyte som finns i BCCI-direktivet. Den analys som bör göras sönderfaller i följande delfrågor. Dels en bedömning av om den information till och från nu aktuella myndigheter omfattas av sekretess enligt svensk lagstiftning, dels vilka personer som enligt svensk lagstiftning omfattas av denna sekretess och dels om utbyte av sekretessbelagd information. Den första delfrågan är således om information till och från nu aktuella myndigheter omfattas av sekretess enligt svensk lagstiftning. I 8 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om affärs- och driftförhållanden hos den som står under tillsyn om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dvs. sekretess med rakt skaderekvisit. För uppgift om ekonomiska förhållanden för annan som trätt i affärsförbindelse med den som är föremål för inspektionens verksamhet (kunder) gäller absolut sekretess. Enligt 8 kap. 19 § sekretesslagen gäller sekretess hos tillsynsmyndighet i fråga om konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs (rakt skaderekvisit). Sekretess gäller vidare enligt 9 kap. 12 § andra stycket sekretesslagen hos i ärende om bl.a. disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. Även här gäller ett rakt skaderekvisit. Regler om sekretess hos finns i bl.a. 3 kap. 1 §, 5 kap. 2 §, 6 kap. 1 §, 8 kap. 8 § och 9 kap. 5 § sekretesslagen. I 8 kap. 8 § gäller absolut sekretess; beträffande övriga bestämmelser gäller olika former av skaderekvisit. Den tystnadsplikt som skall gälla enligt EG:s direktiv på det finansiella området innebär att förtrolig information som erhållits i tjänsten inte får röjas annat än under vissa förutsättningar. När det i den svenska sekretesslagen talas om uppgifter som lämnas i förtroende avses med detta en situation som skiljer sig från den som direktiven reglerar. En motsvarighet för svenska förhållanden bör vara sådan information vars spridning är till skada för den som uppgiften rör. Den skadeprövning som skall göras enligt bl.a. 8 kap. 5 och 19 §§ samt 9 kap. 12 § syftar just till att sådan information inte skall lämnas ut. I ovan nämnd prop. 1992/93:120 (s. 23) ansågs därför att sekretesslagen uppfyller de krav direktiven ställer och att någon lagändring i sak inte var påkallad i samband med ingående av . Det finns nu inte anledning att ha en annan uppfattning. Nästa delfråga är vilka personer som enligt svensk lagstiftning omfattas av denna sekretess. Medlemsstaterna skall enligt direktiven föreskriva att alla personer som arbetar eller som har arbetat för nu aktuella myndigheter samt revisorer och experter som är verksamma för dessa myndigheters räkning skall vara bundna av tystnadsplikt. Tystnadsplikten innebär att ingen förtrolig information som erhålls i tjänsten får röjas till någon person eller myndighet utom i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av enskilda institut, dock med förbehåll för fall som omfattas av straffrättslig lagstiftning. I svensk lagstiftning finns en motsvarande bestämmelse i sekretesslagen. Enligt 1 kap. 6 § gäller nämligen ett förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och på så sätt fått kännedom om uppgiften. Såsom redogörs för i avsnitt 7.1 gjordes en analys av bestämmelserna om utbyte av sekretessbelagd information vid genomförandet av de grundläggande reglerna för EG:s inre marknad för finansiella tjänster. Regeringens bedömning där, som det inte heller här finns anledning att frångå, är att 8 kap. 5 § sekretesslagen är tillämpligt på information som erhållits i enlighet med bestämmelser grundade på EG-direktiv (jfr. 1994/95:184 s. 231 och prop. 1994/95:50 s. 135). I tidigare nämnda 14 kap. 1-3 §§ sekretesslagen finns allmänna bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter. Den bestämmelse som normalt är tillämplig på ifrågavarande information är generalklausulen i 3 §. Där stadgas att sekretessbelagd uppgift endast får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. När myndighet erhållit direktivbunden information från utlandet gäller att föreskrifterna i 14 kap. 1-3 §§ inte får tillämpas i strid med EG-direktiven. Dessa regler bör säkerställa att på ett säkert sätt vidarebefordrar information från en annan medlemsstat till myndighet i (jfr villkoret i BCCI-direktivets artikel 4 beträffande vidarebefordran av information från en annan medlemsstat). Sammanfattningsvis kan följande sägas. I BCCI-direktivet förordas informationsutbyte av sekretessbelagda uppgifter för tillsynsändamål mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter som bidrar till att stärka stabiliteten i det finansiella systemet. Detta informationsutbyte bör ske mellan myndigheter inom landet och mellan inhemska och utländska myndigheter. Vad gäller utbyte av sekretessbelagd information mellan inhemska myndigheter är det - av skäl som kommenterats ovan - för svenskt vidkommande här endast aktuellt att analysera informationsutbytet mellan å ena sidan och å andra sidan i egenskap av tillsynsmyndighet, och . För utbyte av information mellan och de andra myndigheterna gäller de allmänna reglerna i 14 kap. 1-3 §§ om informationsutbyte mellan myndigheter. Den bestämmelse som torde bli tillämplig här är generalklausulen i 3 § som säger att sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Det sägs i förarbetena att det är givet att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte bl.a. när det är fråga om myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna. I den mån har erhållit information från utlandet i enlighet med bestämmelser grundade på EG-direktiv gäller att föreskrifterna i 14 kap. 1-3 §§ inte får tillämpas i strid med dessa regler. Det bör dock uppmärksammas att generalklausulen i 14 kap. 3 § inte är tillämplig på sådant material hos som omfattas av sekretess enligt 8 kap. 8 § första stycket, dvs. kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. I 42 a § lagen (1988:1385) om riksbank föreskrivs emellertid att i viktigare frågor som berör verksamhetsområde eller som i övrigt har samband med betalningssystemets stabilitet, skall samråda med , och . Vid ett sådant samråd skall lämna berörda myndigheter de uppgifter som behövs. Den myndighet som erhåller information har att pröva om förutsättningarna för att sekretessbelägga informationen är tillämpliga där enligt tidigare nämnda bestämmelser i sekretesslagen. Om sekretess skall gälla, blir reglerna om yrkessekretess för anställda tillämpliga även där. Därutöver ger bestämmelsen i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen goda möjligheter för svensk myndighet att lämna ut handlingar och uppgifter till utländska myndigheter. Det står således klart att sekretesslagen inte lägger hinder ivägen för ett väl avvägt utbyte av sekretesskyddad information - dvs. sådan information som myndigheterna behöver för fullgörande av de uppgifter som ålagts dem - mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter som med sin verksamhet bidrar till att stärka stabiliteten i det finansiella systemet. Någon anledning att som komplement genomföra de frivilliga föreskrifterna i BCCI-direktivets art. 4 föreligger därför inte. Som beskrivits i avsnitt 7.2.1 innebär art. 4 i BCCI-direktivet även vissa ändringar av obligatorisk natur. Dessa ändringar utgör dock endast ett komplement till redan tidigare beslutade gemenskapsrättsliga regler. Med det synsätt som beskrivits i avsnitt 7.1 - och som det nu saknas anledning att ändra på - bör inte heller dessa ändringar föranleda någon svensk lagstiftningsåtgärd. Som framgått delar regeringen inte bedömning att det krävs en lagstiftningsåtgärd för att BCCI-direktivets regler om informationsutbyte mellan tillsynsmyndighet och centralbank skall anses genomförd. Regeringen har dock förståelse för att det kan uppstå vissa problem vid tillämpningen av 42 a § riksbankslagen. I propositionen Avveckling av bankstödet föreslår regeringen därför ett förtydligande av 42 § riksbankslagen.