prop · GJ0390 · 1996-01-01 00:00:00 — Provverksamheten skall omfatta dels kommun, dels i . Dessa områden bedöms vara representativa beträffande sådana faktorer som måste testas och utvärderas. Här finns också väl utbyggda adressregister. För genomförande av provverksamheten skall uppgifter få hämtas från olika personregister enligt vad regeringen föreskriver. Vad gäller informationen till de berörda anser regeringen att det förutom en allmän information om provverksamheten skall ges information till de registrerade om de uppgifter som påförs av skattemyndigheten, dvs. lägenhetsbeteckning för medlemmar i hushåll med utgångspunkt i kontraktsinnehavarens personnummer. Informationen skall ges i samband med att folkbokföring sker på lägenhet och innebär att inga uppgifter kommer att registreras utan de berördas vetskap. Förfarandet innebär naturligtvis också att den som åsatts en felaktig uppgift genom kontakt med skattemyndigheten får den rättad. I likhet med vad som regelmässigt skett vid tidigare folk- och bostadsräk- ningar behöver provverksamheten följas upp i fråga om tillförlitlighet i uppgifterna och ajourföring av registren m.m. Därför kan bl.a. behövas ett särskilt statistikregister för kvalitetsundersökning. Regeringen föreslår också att registret skall gallras efter det provverksamheten avslutats. Införandet av folkbokföring på lägenhet sker successivt i hela landet. Detta erfordrar vissa särskilda regler om främst uppgiftsplikt. Dessa regler skapas i enlighet med Lagrådets förslag genom ändringar av befintliga bestämmelser i folkbokföringslagen. Det alternativ till uppläggning av lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet som regeringen har valt beräknades i utredningen kosta ca . Kostnaderna omfattar utveckling, uppläggning, ajourhållning och statistikredovisning. Beräkningarna är svåra att precisera bl.a. beroende på hur omfattande kompletteringsarbetet blir för att få en godtagbar kvalitet i lägenhets- och folkbokföringsuppgifterna. Efter provverksamheten kommer regeringen att ha tillgång till ett betydligt bättre beslutsunderlag vad gäller de totala kostnaderna för reformen. Regeringen avser att återkomma till med information och förslag i kostnadsfrågor. Registerbaserade folk- och bostadsräkningar innebär stora besparingar för stat och kommun jämfört med traditionella räkningar. Kostnaden för en traditionell folk- och bostadsräkning kan uppskattas till ca . Detta skall jämföras med kostnaden för att bygga upp ett lägenhets- register och införa folkbokföring på lägenhet, totalt . De därefter återkommande folk- och bostadsräkningarna har beräknats till ca per gång. Detta innebär att engångskostnaderna för reformen i princip är intjänade redan efter det att den första registerbaserade folk- och bostadsräkningen genomförts, vilket sker . Därefter realiseras besparingarna fullt ut för statsverket. Regeringen återkommer med förslag till hur finan- sieringen skall ske. Regeringen bedömer att kostnaderna för systemets fortvarighet (ajourhållning och återkommande folk- och bostadsräkningar) inte är större än att de genom omprioriteringar kan täckas inom ramen för berörda myndigheters förvaltningsanslag. Utredningen tar inte ställning till kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna, men pekar på att det finns två alternativ. Det ena innebär att staten och kommunerna ansvarar för sina egna kostnader i likhet med tidigare folk- och bostadsräkningar. Folk- och bostadsräkningen kostade totalt ca , varav hänförde sig till kommunerna och till staten. Det andra alternativet är den finansieringsform som har använts vid uppbyggnaden av byggnadsregistret och som innebär att kommunerna får ersättning av staten för det arbete man utför vid uppläggningen. Användarna betalar därefter för användningen av registret. Arbetsgruppen har för sin del förutsatt att kommunerna skall erhålla finansiellt stöd från staten för det arbete man avsätter för själva registre- ringsarbetet. Flertalet remissinstanser har inte behandlat dessa frågor. framhåller dock att finansieringen av uppläggningen av adress- och lägenhetsregister bör ske på liknande sätt som vid uppläggningen av byggnadsregistret. Avtalsliknande ersättning bör ges till kommunerna för utfört arbete. I gengäld får kommunerna vara beredda att betala för vissa uttag. En nödvändig förutsättning för ett rikstäckande lägenhetsregister, folkbokföring på lägenhet och en registerbaserad folk- och bostadsräkning är ett heltäckande register över adresser. Drygt 200 kommuner för nu på frivillig grund adressregister i fastighetsdatasystemet hos CFD. Dock återstår adressättning och registrering av ca 900 000 adresser på landsbygden och registrering av ytterligare ca 875 000 tätortsadresser. måste vara komplett för att en registerbaserad folk- och bostadsräkning skall kunna genomföras . Därför föreslår regeringen, som redovisats i avsnitt 6.4, att kommunerna åläggs att fastställa adresser. Således skall och 1997 ett stort antal belägenhetsadresser föras in i registret och en omfattande adressättning genomföras på landsbygden. En arbetsgrupp med representanter för CFD, , RSV och Posten har beräknat totalkostnaden för att upprätta ett basregister över adresser till ca , varav för Posten, för kommunerna och för CFD. Posten beräknas göra stora besparingar om förslaget genomförs, beroende på att antalet felaktiga adresser kommer att minska. Posten är enligt arbetsgruppen beredd att stå för sin del av kostnaderna. Även för kommunerna bör ett heltäckande adressregister kunna medföra besparingar inom bl.a. räddningstjänsten, , sophämtningen och annan service. De stora besparingarna för kommunerna skall dock ses mot bakgrund av att de inte behöver vara med och finansiera folk- och bostadsräkningar . Regeringen anser mot bakgrund av kommunernas uttalade behov av hus- hållsstatistik och de stora besparingar för kommunerna som en registerbaserad folk- och bostadsräkning medför jämfört med en traditionell räkning att kommunerna bör svara för de kostnader som rör registreringen av adresser. När det gäller uppläggning av lägenhetsregistret förordar regeringen i likhet med att kommunerna erhåller ersättning av staten för det arbete som de utför vid uppläggningen av registret. Storleken på ersättningen till kommunerna bör, liksom i fallet med byggnadsregistret, kunna fastställas som ett normalavtal mellan CFD och . Kostnaderna för ajourhållning bör kunna ersättas enligt samma princip. Utom för statistikproduktion som regleras i lagen om den officiella statistiken betalar användarna därefter för användningen av registret. Staten ansvarar också för kostnaderna för förändringar i folkbokföringen. Jämfört med den kostnadsfördelningsprincip som tidigare använts innebär detta att staten tar ett ökat ansvar i förhållande till kommunerna när det gäller folk- och bostadsräkningarna. kommer kostnadsfördelningen mellan kommunerna att bli mer rättvis eftersom endast kostnader knutna till den egna kommunen (komplettering av adresser och faktisk statistikanvändning) kommer att belasta de enskilda kommunerna. 11 Anslagsfrågor för /96 Skälen för regeringens förslag: Utredningen beräknar totalkostnaden för att inrätta ett lägenhetsregister och införa folkbokföring på lägenhet till ca fram , varav ca avser beräknad ersättning till kommunerna för uppläggningsarbetet. Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att genomföra en prov- verksamhet för att förbättra kostnadsberäkningarna och utreda rutiner kring folkbokföringen och identitetssättningen av lägenheterna. En provverksamhet skall därför genomföras i kommun och i i . Provverksamheten skall genomföras gemensamt av kommunerna, CFD, RSV och SCB. Provverksamheten är också en del i uppbyggnaden av lägenhetsregistret och folkbokföring på lägenhet. Provverksamheten måste påbörjas redan under innevarande budgetår för att en registerbaserad folk- och bostadsräkning skall kunna genomföras . De berörda myndigheternas kostnader för provverksamheten beräknas till ca under innevarande budgetår. För CFD:s del beräknas kostnaderna för innevarande budgetår till . Kostnaderna innefattar bl.a. systemutveckling, utredningsarbete, uppgiftsinsamling från fastighetsägarna, registrering, utveckling av adressregistersystemet samt ersättning till kommunerna. För RSV beräknas kostnaderna till , vilket innefattar bl.a. utvecklingskost- nader för folkbokföringen och kostnader för att hämta in uppgifter från fastig- hetsägarna och koppla ihop hushållen. För SCB:s del beräknas kostnaderna till och innefattar bl.a. utveckling av definitioner och innehåll i de variabler som skall in gå i lägenhetsregistret samt statistisk bearbetning och förberedelser för kvalitetsmätning. Regeringen föreslår därför att det på tilläggsbudget för /96 under sjunde huvudtiteln anvisas ett nytt reservationsanslag, benämnt Folk- och bostadsräkning på . 12.1 Förslaget till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter 1 § Paragrafen anger lagens tillämpningsområde, som gäller provverksamhet i en kommun och en församling. Provverksamheten går ut på att precisera kostnader, klargöra ansvarsområden för berörda myndigheter, utreda rutiner kring identitetssättning av lägenheter och folkbokföring på lägenhet och testa framställning av registerbaserad statistik. som lagen om provverksamhet träder ikraft börjar lägenhets- registerlagen att gälla för provområdena och något senare även ändringen i folkbokföringslagen (1991:481). Hela kedjan från kommunens identitetssättning av lägenheter till folkbokföringen på lägenhet är avsedd att testas i provområdena. Efter Lagrådets påpekande har de bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m. som behövs för att genomföra folkbokföring i hela landet på lägenhet överförts till folkbokföringslagen genom komplettering av 32 §. 2 och 3 §§ För att kunna genomföra provverksamheten kommer de berörda myndigheterna att behöva inrätta personregister särskilt för provverksamheten. På motsvarande sätt som vid tidigare folk- och bostadsräkningar kommer t.ex. provverksamheten att behöva följas upp i vad avser tillförlitligheten i uppgifterna. Det kan således behövas ett särskilt register för kvalitetsundersökning. Som framgår av 5 § föreslås en begränsad bevarandetid för uppgifterna i dessa för provverksamheten särskilt inrättade register. Myndigheterna ges i 3 § rätt att inhämta uppgifter från andra personregister för sambearbetning med de personregister som används för provverksamheten. Detta avser framför allt uppgifter som skall användas på de förtryckta blanketterna. Regeringen kommer att i förordning meddela närmare föreskrifter angående vilka uppgifter som får hämtas in på detta sätt. 4 § I paragrafen regleras skyldigheten att ge en allmän information om prov- verksamheten. 5 § I denna paragraf finns en bestämmelse som tar över arkivlagens (1990:782) regler om gallring. Regleringen avser de särskilda personregister för bl.a. kvalitetskontroll som myndigheterna får inrätta med stöd av 3 §. Regeringen anser att det i en provverksamhet som denna är viktigt att inte bevara uppgifter hos en myndighet när ändamålet med uppgifterna är fullgjort. Det stärker integritetsskyddet utan att värden för framtida forskning o. dyl. kan bedömas gå förlorade. 12.2 Förslaget till lag om lägenhetsregister 1 § kommer att i teknisk bemärkelse föras av det blivande , men med kommunerna som ansvariga för de uppgifter som hänför sig till respektive kommun. Registret utgör inte ett personregister i datalagens (1973:289) mening. Regeringen anser emellertid att registret, med hänsyn till sin rikstäckande karaktär och de möjligheter till sambearbetning som finns, bör regleras på ett sätt som i stor utsträckning motsvarar regleringen av ett personregister. Andra stycket tar upp ansvarsfrågor som kan aktualiseras på olika sätt. I datalagen används begreppet registeransvar som i sin tur aktualiserar ett särskilt regelverk. bör ha ett övergripande ansvar för lägenhetsregistret, inte minst i tekniskt hänseende. De uppgifter i registret som hänför sig till respektive kommun bör ajourföras av respektive kommun. Det är givet att kommunen då också ansvarar för kvalitet m.m. beträffande de uppgifterna. 2 § Ändamålet för ett register utgör ramen för dess användning och måste på ett tydligt sätt avgränsas till det som utgjort motivet för inrättandet av registret. Detta är särskilt viktigt om registret har ett integritetskänsligt innehåll men det är också angeläget att ge en tydlig ändamålsbeskrivning för register som har rikstäckande karaktär. Modellen har tidigare använts för reglering av personregister, där integritetsaspekterna talar för en tydlig reglering i detta avseende. Även om det ges utförliga föreskrifter för innehållet i registret har ändamålsbeskrivningen betydelse för vilka uppgifter som får tillföras. kommer visserligen inte att innehålla personinformation, men väl rikstäckande information om bostadslägenheternas beskaffenhet som, till- sammans med andra uppgifter, skulle kunnas användas för andra ändamål än som underlag för folkbokföring och för framställning av statistik. En utvidgning av det angivna ändamålet kräver, även om bestämmelsen har givits en något annorlunda utformning än den av Lagrådet föreslagna, beslut av . Det är av stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten. Förslaget till ändamålsbeskrivning omfattar det förfarande som beskrivs i avsnitt 6. Också provverksamheten (avsnitt 7) täcks av ändamålet. Registret bör också få användas för en rad andra samhällsnyttiga ändamål med anknytning till samhällsplaneringen i stort. 3 § Innehållet i lägenhetsregistret beskrivs utförligt i avsnittet 6.3. Registret skall omfatta alla lägenheter som helt eller till en inte oväsentlig del kan användas som bostad. Häri inräknas således både enbostadshus och lägenheter i flerbostadshus, specialbostäder av olika slag samt fritidsbostäder. I lagen räknas de olika huvudkategorierna av innehållet upp. En närmare beskrivning av innehållet kommer att ges i förordning. 4 § Mer lägenhetsspecifika uppgifter, som inte varit registrerade, måste inhämtas från fastighetsägare. Insamlingen sker med stöd av närmare föreskrifter i en förordning som får utfärdas i anslutning till lagen. Uppgiftsinsamlingen ombesörjs praktiskt av . Uppgifter om vilka som bor i lägenheterna hämtas in i ett senare skede av skattemyndigheten med stöd av bestämmelser i folkbokföringslagen. 5 § Adress och lägenhetsbeteckning är centrala faktorer i lägenhetsregistret och det faller på kommunernas ansvar att fastställa dessa. Förfarandet beskrivs närmare i avsnittet 6.4 och förutsätts ske i nära samarbete med fastighetsägarna. Det bör ändock finnas en klar regel om en skyldighet att informera fastighetsägarna om det fastställda uppgifterna. Bestäm- melsen har korrigerats något efter synpunkter från Lagrådet 6 och 7 §§ Eftersom uppgifter till lägenhetsregistret till betydande del hämtas in från enskilda fastighetsägare med stöd av uppgiftsskyldighet, måste vissa tvångsmedel kunna tillgripas om de begärda uppgifterna inte kommer in inom angiven tid. Det är härvid föreläggande om vite som kommer i fråga. Vitet för fastighetsägare skall bestämmas enligt lagen (1985:206) om viten, vilket innebär att vite bestäms med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt i syfte att förmå honom att följa föreläggandet. Ett vitesföreläggande bör inte kunna överklagas. 12.3 Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) 6 § I ett nytt stycke i paragrafen har anförts en bestämmelse om att folkbokföring skall ske på lägenhet och inte bara på fastighet, om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter. 28 § Ändringen innebär att det införs en skyldighet att, i de fall folkbokföring skall ske på lägenhet, ange ny lägenhetsbeteckning i samband med anmälan om flyttning. 31 § Ändringsförslaget innebär att ett nytt andra stycke tillkommer som ger skattemyndigheten rätt att i egenskap av folkbokföringsmyndighet förelägga en person att uppge lägenhetsbeteckning även i andra fall än i samband med flyttning. Bestämmelsen är nödvändig vid utredning rörande folkbokföring av personer som inte inledningsvis kan knytas till viss lägenhet. 32 § För att kunna införa folkbokföring på lägenhet måste skattemyndigheten ha möjlighet att hämta in vissa uppgifter från fastighetsägare, i sista hand med tvångsmedel. Paragrafen har därför kompletterats med en skyldighet för ägare av flerbostadshus att lämna de uppgifter som krävs för att en person skall kunna folkbokföras på lägenhet. Förutom namn och personnummer på den eller de till vilken lägenheten är upplåten skall uppgifter lämnas om fastighets- och lägenhetsbeteckning. De senare uppgifterna behövs för att den koppling till befintliga uppgifter som skall utföras av skattemyndigheterna skall kunna bli så korrekt som möjligt. Bestämmelserna har givits en något mer detaljerad utformning än den Lagrådet föreslagit. I ett nytt andra stycke har i enlighet med Lagrådets förslag tagits in en bestämmelse om att ägare av byggnad skall jämställas med fastighetsägare. 12.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister 6 § Förslaget innebär att ett folkbokföringsregister också får innehålla uppgift om lägenhetsbeteckning för den folkbokförde. Sammanfattning av rapporten angående förbättrad hushållsstatistik med hjälp av lägenhetsidentitet i folkbokföringen och en sammanställning av remissvaren över rapporten Regeringen gav () i uppdrag att i samarbete med () och () utreda möjligheterna till förbättrad hushållsstatistik med hjälp av registerdata. Målet var enligt direktiven att studera möjligheterna att producera statistik för hushållen och dess boende med hjälp av ett framtida lägenhetsregister och förbättrad adressuppgift i folkbokföringen. Utredningen visar att möjlighet finns att upprätta ett lägenhetsregister och införa lägenhetsidentitet i folkbokföringen. Enligt utredningens bedömning finns inga hinder utifrån säkerhets- och integritetsaspekter. Vissa ändringar i befintlig författning behöver dock ske för folkbokföringen, och för lägen- hetsregistret kan det bli nödvändigt att införa en helt ny författning. Även uppläggningsfasen måste författningsregleras bl.a. med avseende på upp- giftslämnarskyldigheten. Kommunernas uppgift att föra adressregister kommer också att behöva regleras. Uppläggningsarbetet är mycket omfattande och kräver stora förberedelser för att lyckas så att registeruppbyggnaden ger godtagbar kvalitet. Utredningen presenterar två huvudlinjer med delvis olika uppläggning som ger hushållsstatistik . I huvudlinje 1 sker huvuddelen av arbetet i kommunala granskningskontor, medan i huvudlinje 2 är det de lokala skattekontoren som får den största arbetsbelastningen. Kostnaden för utveckling, uppläggning, ajourhållning och statistikproduktion för huvudlinje 1 uppgår till totalt ca och för huvudlinje 2 till ca . Om vissa förändringar i genomförandet kan förverkligas skulle dock huvudlinje 1 kunna bli billigare (till totalt ca ). För huvudlinje 2 är motsvarande kostnadssänkning beräknad till ca (till totalt ca ). För att säkerställa dessa beräkningar föreslår därför utredningen att upp- läggningsarbetet inleds med en försöksverksamhet under /95. Försöksverksamheten skall framför allt kartlägga volymer och tidsåtgång för de olika kompletteringsmoment som finns i uppläggningsarbetet. Försöksverksamheten kommer att ge ett betydligt bättre beslutsunderlag för att sedan göra ett val mellan genomförande enligt någon av huvudlinjerna. Efter remiss har yttranden över rapporten avgetts av Datainspektionen, , , , , , , , , , , , , , Länsrätten i , i , , , , och kommun, , , , , och planering samt . Posten och har också avgett yttrande över utredningen. , , , Universitetskansleräm- betet, TCO och har meddelat att de avstår från yttrande. Av de 29 remissinstanser som har inkommit med synpunkter på utredningen har 26 tillstyrkt utredningens förslag medan 3 har avstyrkt (DI, SAF och fastighetsägarförbundet). kommun skriver t.ex. att "här presenteras förslag som en gång för alla borde kunna ge den slutliga lösningen vad gäller samhällets behov av statistik om hushåll, lägenheter och boende". Flera remissinstanser framhåller också att argumenten för en renodlad registerlösning, i stället för traditionella FoB:ar, är dels att samhället inte i onödan skall kräva in uppgifter av medborgarna och dels att en sådan lösning skulle innebära lägre kostnader för stat och kommun och ge ett bättre faktaunderlag. Hushållsstatistikens innehåll, användning och tillgänglighet Flertalet remissinstanser, t.ex. , , , , , , i , och , framhåller behovet av hushållsstatistik för bl.a. uppföljnings-, planerings- och utvärderingsupp- gifter. skriver t.ex. att det är hushållet, inte den enskilde individen, som utgör den agerande enheten på bostadsmarknaden, och när effekterna för de boende resp. utvecklingen på bostadsmarknaden skall analyseras är det därför boendesituationen för hushållen som behöver studeras. skriver att uppgifter om socioekonomisk tillhörighet, bostadsförhållanden, hushållssammansättning och samboende används vid fördelning av resurser avseende bl.a. sjukvård och socialtjänst. Betydande samhällsekonomiska vinster och besparingar har därvid kunnat konstateras. Från politiskt håll har man dessutom upplevt att resursfördelningarna kunnat göras på ett mer rättvist sätt. KSP menar att nya användare av hushållsstatistik har tillkommit och tidigare användare, t.ex. inom den statliga sektorn, har fått nya arbetsuppgifter som gör att de måste ha tillgång till statistik om hushåll och boende. Exempel på nya användare är bostadskreditinstitut och byggföretag som p.g.a. den avreglerade bostadsmarknaden nu efterfrågar hushållsstatistik för att själva analysera tillgång och efterfrågan på bostäder. Ett exempel på användare som fått nya arbetsuppgifer är , som skriver att statistik om hushållsuppgifter är oundgängliga för de uppföljnings- och utvärderingsuppgifter som verket har att utföra. SAF skriver å andra sidan att många av önskemålen från olika planeringsmyndig- heter starkt kan ifrågasättas. SAF skriver dessutom att "Mer avgörande för behoven av registeruppgifter är själva samhällsutvecklingen. Denna är i allt mindre grad möjlig att planera. Den pågående internationaliseringen och decentraliseringen förändrar också informationsbehoven. Utvecklingen och den politiska beslutsprocessen påverkas och styrs i första hand av andra faktorer än av detaljrik generell statistisk information. Den sociala ingenjörskonstens tid är förbi." anser att ingen av de medverkande myndigheterna närmare har kunnat ange vilken statistik eller annan information som är nödvändig för samhället och som dessutom förutsätter uppbyggnaden av ett lägenhetsregister. Förbundet anser därför att utredningen inte gjort det troligt att det föreslagna lägenhetsregistret har ett sådant värde för statistiken att det motiverar vare sig samhällets kostnader eller det merarbete som fastighetsägare kommer att drabbas av. Uppbyggnaden av ett lägenhetsregister med den föreslagna omfattningen bör därför inte komma till stånd såvida det inte kan motiveras av andra skäl än de rent statistiska. Förslag till lägenhetsregistrets innehåll, användning och tillgänglighet Flertalet remissinstanser har inte några synpunkter på vilka variabler som bör ingå i ett framtida lägenhetsregister. Några påpekar dock vikten av att variabelklassificeringen ägnas stor omsorg och noga analyseras innan arbetet med registrering påbörjas, eftersom man då kommer att låsa innehållet i registren för överskådlig framtid. Vissa remissinstanser poängterar betydelsen av att ett framtida lägenhets- register innehåller motsvarande variabler som finns i tidigare FoB:ar. Om inte jämförbarheten, vad gäller innehåll och omfattning, kan tryggas minskar både värdet av det gamla FoB-materialet och den nya hushålls- och boendestatistiken.