prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Ett allmänt placerarskydd får sannolikt skadliga effekter på marknadens funktionssätt. Den nu gällande bankrörelsedefinitionen i bankrörelselagen grundas på upp- fattningen att inlåningsverksamheten är det som kännetecknar bankverksamhet. 1990/91:154 Rörelseregler för bank m.m. utvecklas vad som skall avses med inlåningsverksamhet (s. 52). Sådan verksamhet kännetecknas av ett antal faktorer. Den avser kontoinlåning från allmänheten med i princip likalydande villkor för alla insättare. Behållningen är nominellt säker och helt likvid eller, med ett annat ord, tillgänglig med kort varsel. Inlåningen är inte förknippad med några skyldigheter för insättarna, och den är inte kopplad till någon annan typ av näringsverksamhet eller rörelse. I regeringens lagrådsremiss Bättre bankkon- kurrens m.m. föreslås ett förtydligande av vad som avses med inlåning. Förslaget innebär bl.a. att insatta medel anses disponibla trots att de inte är tillgängliga. Så länge uppsägningstiden för ett inlåningskonto inte överstiger en månad skall insättningarna bedömas som disponibla i bankrörelselagens mening. Lagrådet har i sitt yttrande i den delen föreslagit att 1 kap. 2 § första stycket bankrörelselagen skall ges följande lydelse: "Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto, om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel." Den föreslagna definitionen bör läggas till grund för avgränsningen av insättnings- garantin. Det innebär att alla slag av konton i bank som uppfyller nämnda kriterier bör omfattas. Således skall bl.a. konton som har uppsägningstid men som ändå kan disponeras av insättaren, om än till en kostnad i form av uttagsavgifter, omfattas av garantin. Sparkonton i bank till fast ränta där beloppet är bundet , dvs. uttag kan inte göras före periodens utgång, uppfyller inte kriteriet att vara tillgänglig med kort varsel, dvs. Även om dessa konton är förenade med rätt till förtidslösen skall de inte omfattas av garantin om insättningen löper till fast ränta och aktuell kontobehållning vid "förtida" uttag beror av förändringar i marknadsräntorna. Bankcertifikat är också en form av insättning i bank som har fast ränta och som därför inte bör omfattas. Flera remissinstanser har rest invändningar mot detta synsätt. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid promemorians förslag ligga till grund för garantins avgränsning. Anledningen till detta är att nämnda placerings- former är nära konkurrenter med olika typer av obligationer, som inte omfattas av garantin. Det är viktigt att rågången mellan inlåning och placeringar till bunden ränta, vare sig de görs på räkning i en bank eller i något finansiellt instrument, kan upprätthållas. En annan egenskap som bör känneteckna skyddsvärda kontoslag är att insättaren skall ha möjlighet att fortlöpande sätta in medel på kontot. Detta är ytterligare en faktor som skiljer garanterad inlåning från certifikat och obligationer. efterlyser en analys om detta kriterium kan påverka räntan på inlåningskontona negativt och om detta kan leda till en ökad överströmning från sparkonton till obligationer och andra former som inte omfattas av insättningsgarantin. Det är flera remissinstanser som är tveksamma till förslaget med hänvisning till eventuella konkurrensproblem som kan uppkomma. Den gränsdragning som avgör vilka sparformer som skall skyddas är gjord med hänsyn till att konkurrensneutraliteten skall upprätthållas mellan sparformer som principiellt är lika. En överströmning från sparkonton till obligationer, som är likartade med avseende på de i förslaget angivna kriterierna, innebär att allt fler konsumenter föredrar obligationer. En sådan utveckling, om den skulle bli fallet, kan inte anses olämplig. Det är för övrigt svårt att se varför en garanti av likvid och nominellt bestämd inlåning skulle innebära en överströmning från icke-skyddade sparkonton till andra annorlunda placeringsformer som inte omfattas av garantin, t.ex. aktier. Dessutom finner inte, i sitt remissyttrande, att de avgränsningar som görs av olika placeringsformer i avsikt att definiera vad som skall omfattas av garantin innebär att konkurrensen snedvrids på kapitalmar- knaden. Som nämnts tas insättningar från allmänheten i princip endast emot av banker samt i vissa fall värdepappersbolag. Andra institut, såsom bostadsinstituten, kan som alternativ till obligationer erbjuda sparande genom insättningar i kontoliknande former. Dessa skiljer sig från inlåning bl.a. genom att de inte är nominellt bestämda. Sålunda bör de inte omfattas av en insättningsgaranti. I samband med införandet av det individuella pensionssparandet (prop. 1992/93:187, bet. SkU 1992:45, rskr. 92/93:359) angavs att frågan om vilken typ av inlåningskonton som lämpligen bör omfattas av ett system för in- sättningsgaranti, och behandlingen av pensionssparmedel i ett sådant system, skulle prövas i ett senare sammanhang. Det är flera remissinstanser som anser att inlåning inom det individuella pensionssparandets ram bör, till skillnad från förslaget i promemorian, omfattas av insättningsgarantin. Dessa insättningar är visserligen likvida i den meningen att uttag kan göras, men endast för omplacering inom sparsystemets ram. Pensionssparandet har alltså avgörande olikheter med sådana typer av insättningar som kommer att omfattas av garantin. Dessutom är det tveksamt om pensionsmedel på inlåningskonto skall garanteras som pensionsmedel inom fondförsäkringssystemet inte åtnjuter skydd. Dessa båda placeringsformer har likheten att pensionsspararen själv styr placeringarna av pensionsmedlen och att dessa inte är disponibla för uttag i valfria delposter. Medel på inlåningskonto inom det individuella pensionssparandets ram bör därför inte omfattas av garantin. Behållningen på allemanssparkonton ingår inte i bankens balansräkning och träffas inte av en banks betalningsinställelse. Behållningen på dessa konton slussas nämligen vidare till och utgör således egentligen inte inlåning i bank. Även dessa medel finns inom banken, dvs. innan de förs vidare till , garanterar staten genom denna behållning, såsom påpekar i sitt remissyttrande. Därmed bör inte behållningar på allemanssparkonto omfattas av insättningsgarantin vare sig banken överfört medlen till eller ej. Konton i utländsk valuta kan från strikt konsumentskyddssynpunkt möjligen ses som mindre centrala. Det finns emellertid inget som hindrar att de som det finns skäl att skydda utnyttjar möjligheten att göra insättningar i utländsk valuta. Det finns inget principiellt skäl att undanta valutainlåning från garantins räckvidd om denna uppfyller de i förslaget uppställda kriterierna. Avslutningsvis skall det även nämnas att för värdepappersföretag som efter tillstånd tar emot kunders medel på konto skall gälla samma regler som för banker i fråga om insättningsgarantin. Detta förslag redovisas i avsnitt 19. I promemorian föreslogs att regeringen skulle bemyndigas att närmare före- skriva vilka slag av insättningar som skall omfattas av garantin. Förslaget har föranletts av insikten att det på förhand kan vara svårt att - inte minst mot bakgrund av den ständigt pågående produktutvecklingen på det finansiella området - avgöra om ett insättningsslag omfattas eller inte av garantin. Det kan emellertid ifrågasättas om en föreskriftsmakt i någon större mån förmår minska oklarheten. Det torde istället vara mer ändamålsenligt att överlämna till rättstillämpningen att dra erforderliga gränser. Detta sker i förhållande till de omfattade instituten i och med att de skall betala en avgift, bestämd bl.a. med hänsyn till institutets volym garanterade insättningar. Dessutom kommer det att krävas att instituten informerar om ett kontoslag omfattas av insättningsgarantin eller inte. På det sättet kan knappast ett tvivelsmål om en insättning omfattas eller inte av garantin bli bestående. Promemorians förslag innebär att inga insättarkategorier undantas från garantin. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget eller lämnar det i huvudsak utan erinran. , Kammarrätten i samt framhåller att förslaget strider mot artikel 2 i direktivet som föreskriver att garantisystemet inte skall skydda insättningar som kreditinstitut gjort i eget namn eller för egen räkning. anser att kreditinstituts och andra finansiella instituts insättningar ej bör omfattas av garantin med hänvisning till att dessa institut har bättre möjligheter än andra insättare att bedöma kreditvärdigheten i andra finansiella institut. Dessutom ifrågasätter om kontobehållningar med huvudsakligt syfte att underlätta värdepapperstransaktioner skall omfattas av garantin, eftersom denna inte är avsedd för sådant sparande. Den bilaga till direktivet som preciserar vilka kategorier av insättare och insättningar som får uteslutas medger inte att dessa insättare skall utestängas från garantin. anser dock att den bör verka för att bilagan på denna punkt ändras i angiven riktning. anför att garantisystemet i ett första skede bör omfatta endast konsumenter i en inskränkt betydelse. Inspektionen anser att åtminstone de kategorier insättare som omnämns i EG-direktivets bilaga 1 bör undantas från systemet. delar promemorians uppfattning att det svenska garantisystemet bör ges en snävare inriktning än i vissa andra länder och principiellt koncentreras på konsumentskyddet. Man anser dock att skyddet bör kunna begränsas till att avse endast inlåning från allmän- heten. Skälen för regeringens förslag: EG-direktivet öppnar möjligheten att låta ett brett spektrum av insättarkategorier skyddas av garantisystemet. I direktivets artikel 2 anges vilka typer av insättningar som inte skall omfattas av återbetalning från garantisystem. Med hänsyn till denna bestämmelse i direktivet skall, vilket flera remissinstanser påpekat, insättningar som andra kreditin- stitut har gjort i eget namn och för egen räkning undantas från det svenska systemet för garanti för insättningar. Detta undantag är lämpligt även ur en principiell synvinkel eftersom denna typ av insättare inte kan anses lida brist på information om bankernas finansiella tillstånd. Regeringens förslag medför att sådana institut som tar emot insättningar som omfattas av garantin inte själva kan få ersättning i händelse av ett ersättningsfall till följd av att ett annat institut där institutets insättningar finns fallerar. Givetvis kan det ifrågasättas om ett konsumentskydd är berättigat för t.ex. storföretag. En praktiskt möjlig avgränsning med hänsyn till konsumentskyddsaspekten skulle vara att endast hushåll och till denna grupp närliggande egenföretagare omfattas. EG-direktivets artikel 7 medger att undantag görs från garantin för företag av en viss storleksordning (företag vilka inte är tillåtna att upprätta en balansräkning i förkortad form enligt artikel 11 i rådets fjärde direktiv /660/EEG). Det kan sannolikt med visst fog hävdas att sådana företag inte i samma ut- sträckning som hushåll och småföretag har problem med att följa och utvärdera information om den finansiella styrkan hos en bank. Den begränsningsmetod som används i direktivet förefaller dock godtycklig. Dessutom skulle en avgränsning enligt denna modell medföra betydande praktiska olägenheter. Innan en utbetalning kunde göras måste det nämligen kontrolleras om ett mottagande företag träffas av undantaget. Systemet kan därför rimligen väntas förlora i effektivitet om ett trots allt relativt litet antal större företag inte skall skyddas. Den beloppsgräns som föreslås i avsnitt 9.1 är dessutom så lågt satt att större företag har marginell betydelse för garantisystemet. I direktivets artikel 7 ges även möjlighet för medlemsländerna att undanta vissa andra insättarkategorier från insättningsgarantin. Det rör sig t.ex. om bankens ledning och revisorer och nära anhöriga till dem. anser i sitt remissyttrande att samtliga kategorier insättare som kan undantas enligt denna artikel i direktivet också bör undantas. Ett undantag förutsätter emellertid att kontoinnehavare granskas på ett sätt som inte är förenligt med strävandet att etablera ett administrativt enkelt och smidigt system. Även om undantag avseende nu angivna kategorier i och för sig ter sig tilltalande överväger intresset av ett lättadministrerat system, särskilt som den föreslagna garantin genom att ange en högsta ersättningsnivå inriktas på ett begränsat kon- sumentskydd. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag med avseende på beloppsgränsen som i promemorian föreslås vara 20 000 ecu. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget. , , samt tillstyrker den föreslagna beloppsgränsen. anser att beloppet av pedagogiska skäl bör anges i kronor och då sättas till . , Svenska , samt i anser uttryckligen att beloppet 20 000 ecu är för lågt. anger att beloppsgränsen måste vara minst 30 000 ecu. Fakulteten menar att ett sådant lågt ersättningsbart belopp kan innebära att åtskilliga insättare, särskilt företagare, kommer att sprida sina banktillgo- dohavanden mellan flera banker i händelse av en ny bankkris, vilket man anser olämpligt. och är också av den meningen att promemorians förslag kan leda till att insättarna kan uppleva stor osäkerhet och tvingas uppträda irrationellt, t.ex. genom att sprida ut kapitalet på flera institut. anser därför att garantin bör gälla hela det insatta beloppet även efter ackordsförhandling. , och framhåller att det är viktigt att konstatera att även småföretagarna lider av samma informationsbrist som hushållen. Storleken på det garanterade beloppet bör därför bestämmas även med hänsyn till omfattningen av de små och medelstora företagens banktillgo- dohavanden. Enligt Kammarrättens i mening är insättningsgarantins karaktär av konsumentskydd väl tillgodosett även om garantin begränsas till att täcka 20 000 ecu av en persons sammanlagda tillgodohavanden. lämnar ingen närmare synpunkt på beloppsgränsens storlek men påpekar att det finns olika slag av ecu, vilket innebär att det måste klargöras vilken ecu och vilken ecu-kurs, t.ex. köp- eller säljkurs som avses. anser, beträffande kortvariga större behållningar, att problemen med dessa inte tillräckligt analyserats och att de skäl som framförts inte är tillräckligt tungt vägande för att utesluta dessa behållningar. förordar att dessa tillfälliga stora kontobehållningar p.g.a. betalningar skall vara garanterade fullt ut. Skälen för regeringens förslag: Artikel 7 i direktivet lägger fast att insättningsgarantin skall täcka en kontoinnehavares samlade behållning hos ett kreditinstitut upp till ett belopp som motsvarar 20 000 ecu (f.n. ca ). Detta är ett minimikrav, högre belopp får täckas. Flera länder tillämpar ersättningsgränser i paritet med EG:s minimibelopp. Åtskilliga länder tillämpar emellertid högre belopp, åtminstone för vissa slag av konton. I något fall tillämpas inga beloppsgränser alls. Bilden är således splittrad. EU:s val av nivå får ses som ett försök att finna en från konsumentskyddssynpunkt rimlig nivå som bl.a. kostnaderna för systemet beaktas. Noteras bör att flertalet medlemsländer har någon form av insättningsgaranti med givna beloppsgränser. Genom att direktivet endast föreskriver ett minimibelopp kan dessa i flera fall behållas. I direktivet sägs att det av EU-länderna gemensamt beslutade minimibeloppet skall omprövas minst . Det står givetvis fritt att ompröva de svenska bestämmelserna oftare än så. En mycket omfattande garanti ökar naturligtvis de direkta kostnaderna när skyddssystemet tas i anspråk. Det innebär också att kraven på systemets kapacitet i motsvarande mån måste bli större. Följden av det blir att kostnaderna i form av avgifter för att finansiera den kapacitet systemet måste ha för att fullgöra sin uppgift i händelse av fallissemang blir större.En faktor av visst intresse gäller beloppsgränsernas eventuella inverkan på inlåningsstrukturen. En låg gräns kan öka benägenheten att sprida medlen på flera därigenom skydda så stor del som möjligt av de samlade inlåningsmedlen. Detta har också påpekats av flera remissinstanser. Ett sådant reaktionsmönster påverkar enskilda banker något olika beroende på bankens kundstruktur. På den punkten är osäkerheten naturligtvis stor men det finns knappast skäl att tro att de omflyttningar som kan komma att ske skulle bli särskilt stora eller substantiellt påverka fördelningen av bankernas totala inlåningsstockar. En angränsande fråga gäller risken för att inlåningsmedel söker sig till länder som tillämpar högre beloppsgränser. Ett visst flöde av inlåningsmedel över gränserna kan givetvis förekomma. Här tillkommer dock andra slag av hinder av mer praktisk och psykologisk art. Innan medel flyttas utomlands av just detta skäl torde det ligga närmare till hands att genom inhemska omflyttningar bättre tillgodogöra sig insättningsgarantin. Vidare kommer en mycket hög beloppsgräns innebära att bankerna måste betala högre avgifter för garantisystemet, vilket i förlängningen kan försämra villkoren för insättarna. Mot bakgrund av de olika faktorer av principiellt och praktiskt slag som här berörts bör utgångspunkten för svensk del vara att en relativt låg beloppsgräns bestäms för garantisystemet under förutsättning att den är förenlig med kravet på konsumentskydd. En självklar utgångspunkt är därvid den nedre beloppsgräns som EG-direktivet anger, nämligen 20 000 ecu. Vilket relativt skydd en sådan gräns skulle ge allmänheten varierar naturligtvis mycket beroende på insät- tarkategori. Då konsumentskyddet för den enskilde står i fokus är det hushållsinlåningens storlek och fördelning som är mest intressant. Detta motiveras dessutom av hushållssektorns stora andel av den totala inlåningen; cirka två tredjedelar. På grundval av tillgänglig statistik för hushållssektorn, bl.a. från SCB:s hus- hållsinkomstundersökningar, kan beräknas att banktillgodohavandena i genomsnitt uppgår till storleksordningen (fördelat på individnivå ). Räknas personer helt utan bankmedel bort stiger beloppet till . Statistiken tyder på att en beloppsgräns på 20 000 ecu per person bör vara tillräcklig för att täcka inlåningen för den helt dominerande delen av antalet hushåll och fysiska personer i . Det är emellertid flera remissinstanser som förespråkar en högre nivå. Beloppsgränsen 20 000 ecu är förmodligen inte tillräcklig för att täcka den dominerande andelen av inlåningen på småföretagares konton. Enligt vad , och framhåller i sina remissyttranden finns det anledning att anta att även denna grupp lider av brist på information om bankernas finansiella tillstånd. Detta bör beaktas och motiverar en något högre beloppsgräns än den lägsta som EG-direktivet godtar. Med hänsyn till de nämnda aspekterna bör ersättningsnivån i garantisystemet bestämmas till ett belopp som uppgår till högst per insättare och bank. Detta högsta belopp kan avse ersättning för såväl kapitalbeloppet som upplupen ränta till dagen för konkursbeslutet eller en förklaring att en insättning hos ett utländskt bankföretag är indisponibel, dvs. till den dag då ersättningsrätt inträder (jfr avsnitt 10). Det valda ersättningsbeloppet ligger mer i linje med vad jämförbara länder valt som högsta ersättningsnivå. Som exempel kan nämnas att beloppsgränsen i det danska garantisystemet höjdes till , vilket motsvarar . Genom att ersättningsnivån uttrycks i kronor i stället för ecu undviks, som påpekat, den osäkerhet som insättarna kan uppleva om vilket belopp som egentligen är skyddat. Enligt statistiken för hushållssektorn har endast av individerna en bankinlåning överstigande . Endast av den samlade inlåningen ligger . För företagssektorn inklusive organisationer etc. finns ingen statistik. Uppskattningsvis torde endast en mindre del ligga inom gränsvärdet. Eftersom även banker av ungefär samma storlek har olika inlåningsstruktur med avseende både på näringsgrenar och kontostruktur kommer de garanterade behållningarnas andel av total inlåning att variera mellan skilda banker. EG-direktivet lägger endast fast ett lägsta belopp som skall omfattas av en garanti. Det står länderna fritt att tillämpa högre gränser eller inga gränser alls. Det finns exempel på att enskilda länder tillämpar högre gränser för konton förknippade med sparande för pension eller bostad. Den svenska kontostrukturen rymmer olika spar- och transaktionskonton men i allmänhet är de inte öronmärkta för speciella ändamål. Några riktade subventioner från statens sida eller förmåner från institutens sida förknippade med vissa kontoslag finns i allmänhet inte. Ett undantag är ungdomsbosparkonton som medger en statlig subvention i form av extra räntegottgörelse. Det är dock svårt att se några övertygande skäl för att särbehandla dessa konton i garantisystemet. Dessutom torde behållningen på dessa konton endast undantagsvis uppgå till . En fråga som kan rymma en social aspekt men som är viktig även från rent principiella utgångspunkter är hur kortvariga större behållningar i samband med betalningar skall behandlas. Denna aspekt berörs inte i direktivet. Inte minst när det gäller bostadsöverlåtelser kan behållningarna ha en stor privatekonomisk, och därmed social, betydelse. Men detta kan även gälla många andra slag av betalningar, t.ex. utfallande livförsäkringar. Även här är det olyckligt om normalt säkra betalningsmetoder överges till förmån för mer komplicerade eller i realiteten mer osäkra. anser i sitt remissyttrande att problemen med kortvariga större behållningar bör analyseras ytterligare och förordar att dessa skall vara garanterade full ut. Det är emellertid uppenbart att undantag av detta slag, vilka i och för sig kan betraktas som önskvärda, måste omges med tydliga regler om systemet inte skall luckras upp och förfelas. Att avgränsa vad som ryms inom ett socialt kriterium innebär givetvis ett betydande mått av godtycklighet. En kostnadseffektiv kontroll måste också kunna göras. Här kan stora svårigheter förutses. En metod att införliva tillfälliga stora kontobehållningar inom garantisystemets ram skulle kunna vara att alla medel som kan dokumenteras ha funnits på kontot endast bör vara garanterade fullt ut. Även en sådan regel rymmer dock administrativa problem och riskerar att föranleda improduktiva beteenden hos insättarna. Det kan dessutom aldrig med precision konstateras hur länge medel skulle ha funnits kvar på kontot, bara hur de varit placerade där. Sammanfattningsvis tyder mycket på att ett garantisystem med den nu avsedda karaktären inte är lämpat att omfatta placeringar av nämnt slag. Systemet skall utgöra ett grundskydd från konsumentsynpunkt. Stora behållningar, om än tillfälliga, kräver då ökad medvetenhet hos insättarna om eventuella risker. Promemorians förslag överenstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget. De remissinstanser som yttrat sig i denna del anser att en självrisk bör införas. och föreslår att en självrisk på införs. föreslår en självrisk om . Enligt dessa remissinstanser riskerar frånvaron av självrisk att leda in bankkunderna i en otillfredsställande passivitet vad gäller valet av bank. En självrisk ger bankkunderna incitament att reagera om någon bank uppenbart börjar öka sitt risktagande. Även Kammarrätten i , , Nordiska Sparlån, SAF och anser att en självrisk skall införas utan att närmare ange ett belopp. Skälen för regeringens förslag: Artikel 7 i direktivet medger att en självrisk om högst av en enskild insättares garanterade insättning vid ett er- sättningstillfälle tas ut. Behovet av en självrisk i systemet är svårt att värdera. I försäkringssammanhang används ofta en självrisk för att motverka ett slarvigt eller oärligt beteende och därmed minska antalet "onödiga" försäkringsfall. Det huvudsakliga skälet för en självrisk i ett system för insättningsgaranti skulle vara att öka insättarnas vaksamhet och därigenom bidra till ett mer disciplinerat och samhällsekonomiskt sett sundare banksystem.