prop · GJ03162 · 1996-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Arbetstidslagen tillförs för tydlighetens | | skull en hänvisning till arbetsmiljölagens regler om arbetstid. | | Arbetstidsreglernas tillämpningsområde kvarstår tills vidare oför-| | ändrat. Frågan om arbetstidslagens tillämpning på hemarbete utreds| | dock vidare. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i frågan. Hovrätten för delar bedömningen att hänvisningen till arbetsmiljölagens regler är tillräcklig för att tydliggöra förutsättningarna för att utnyttja EG-direktivets avvikelsemöjligheter i fråga om vissa arbeten. påpekar att en tillämpning av direktivets regler fullt ut på polisverksamheten, särskilt vissa verksamheter inom , skulle innebära stora praktiska svårigheter och väsentligt ökade kostnader. LO, TCO, och understryker vikten av att kommittén i sitt fortsatta arbete återkommer till frågan om arbetstidslagens tillämpning på arbetstagare som utför arbete i sitt eget hem. Skälen för regeringens förslag: En redogörelse för EG-direktivets till- ämpningsområde finns i avsnitt 4. Arbetstidslagen gäller varje verksamhet där arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning (1 §). Undantag görs dock enligt 2 § för följande fall: 1. arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat, 2. arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid, 3. arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll, 4. skeppstjänst. För arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll finns särskilda bestämmelser i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Arbetstider vid skeppstjänst regleras framför allt genom sjöarbetstidslagen (1970:105). I detta sammanhang bör också arbetsmiljölagen nämnas. Särskilt andra och tredje kapitlet i lagen innehåller allmänna krav på en godtagbar arbetsmiljö. Bland annat stadgas att förläggning av arbetstider skall beaktas när teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll utformas (2 kap. 1 § fjärde stycket arbetsmiljölagen). Lagen, vars regler är tvingande, omfattar allt arbete utom visst fartygsarbete och arbete i arbetsgivarens hushåll av den som fyllt . En jämförelse mellan EG-direktivets och de svenska arbetstidsreglernas tillämpningsområde visar att EG-direktivet inte är tillämpligt på vissa områden som omfattas av den svenska arbetstidslagstiftningen, som t.ex. en rad transportsektorer och viss offentlig verksamhet, t.ex. försvarets och polisens verksamhet. Detta förhållande bör dock inte medföra att arbetstidslagens tillämpningsområde bör inskränkas. Däremot kommer det att medföra att parterna liksom nu har full frihet att träffa kollektivavtal på sådana områden som t.ex. polisverksamheten. Den begränsning av rätten att i kollektivavtal avvika från lagens regler som föreslagits i föregående avsnitt berör ju inte dessa områden eftersom de inte omfattas av direktivet. Den enda skyldighet som följer av EG-direktivet i dessa fall är en allmän skyldighet att i enlighet med artikel 2 i det s.k. ramdirektivet (89/391/EEG) trygga arbetstagarnas hälsa och säkerhet (se avsnitt 4). Sådana regler finns i arbetsmiljölagen. Vad gäller totalförsvaret kan den nuvarande möjligheten att genom särskilda föreskrifter avvika från arbetstidslagen behållas. Som kommittén konstaterat undantar emellertid arbetstidslagen vissa kategorier som i princip omfattas av direktivet, nämligen arbetstagare som utför s.k. okontrollerbart arbete (2 § 1) samt arbetstagare med företagsledande eller där- med jämförlig ställning och arbetstagare som själva disponerar sin arbetstid (2 § 2). EG-direktivet ger i artikel 17.1 möjlighet att för vissa speciella arbets- tagarkategorier avvika från direktivets bestämmelser om dygns- och veckovila, begränsning av nattarbete och arbetstiden samt raster. Sådana avvikelser får göras när - med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art - arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Som exempel nämns bl.a. företagsledare eller andra personer med självständiga beslutsbefogenheter. Arbetstidslagens undantag för arbetstagare med företagsledande eller därmed jämförlig ställning bör utan vidare anses kunna utgöra en sådan avvikelse som tillåts enligt direktivets artikel 17.1. Vad gäller de arbetstagare som avses i 2 § 1 arbetstidslagen är läget inte lika klart. Lagens undantag för okontrollerbart arbete motsvaras dock av den möjlighet av avvika som direktivet ger. Det kategoriska undantaget för hemarbete som görs i arbetstidslagen har däremot ingen direkt motsvarighet i direktivets avvikelseregler. Av lagtextens lydelse (2 § 1) framgår nämligen att det förutsätts att det inte i något fall är möjligt att kontrollera arbetstiden vid hemarbete ("...hem, eller annars under sådana förhållanden att..."). Endast under sådana förhållanden har undantaget för hemarbete stöd i artikel 17.1. Nya former av hemarbete har emellertid tillkommit genom bl.a. datateknologin. Visst sådant arbete, t.ex. vid en terminal i hemmet, kan vara möjligt att övervaka via arbetsgivarens datasystem. Det borde därmed inte vara att betrakta som okontrollerbart i arbetstidslagens mening. Även beträffande andra former av hemarbete kan de nu gällande reglerna diskuteras. I viss utsträckning omfattas dock hemarbetande av kollektivavtal om arbetstid. Regeringen delar de synpunkter som framförts av flera remissinstanser att det är synnerligen angeläget att kommittén i det fortsatta utredningsarbetet noga uppmärksammar hemarbete och arbete på distans. Som kommittén påpekar är detta också ett område som uppmärksammas både inom EU och . En grundlig genomgång är nödvändig innan ett ställningstagande kan ske i fråga om ändring av arbetstidslagens tillämpningsområde så att vissa former av hemarbete omfattas av lagen. Arbetstidslagens tillämpningsområde bör därför kvarstå oförändrat i avvaktan på en närmare utredning av frågan. Förutsättningen för de nämnda avvikelserna från EG-direktivet är att de allmänna principerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet iakttas. De aktuella arbetstagarna omfattas av sådana regler i arbetsmiljölagen. I den lagen anges vissa allmänna krav på arbetsmiljön och reglerna innebär bl.a. att arbetstidens längd och förläggning skall ses som en del av arbetsmiljön. Detta framgår redan av förarbetena till arbetstidslagen (se prop. 1981/82:154 s. 17) och har därefter konkretiserats och förtydligats genom de ändringar i arbetsmiljölagen som trädde i kraft (se prop. 1990/91:140 s. 32 ff.). Det finns även andra skäl för en hänvisning till arbetsmiljölagens regler. Regeringen återkommer till dessa i följande avsnitt. 8 Veckoarbetstid, dygnsvila och nattarbetets längd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: EG-direktivets regler om begränsning av | | veckoarbetstiden, dygnsvila och nattarbetets längd bör inte | | föranleda någon ändring i arbetstidslagen. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser det tveksamt om svensk rätt uppfyller direktivets krav vad gäller veckoarbetstid och dygnsvila. LO uttrycker en liknande uppfattning och anser att detta även gäller reglerna om nattarbetets längd. TCO och uttrycker också sådan tveksamhet särskilt vad avser reglerna om dygnsvila och nattarbetets längd. Samtliga nu nämnda remissinstanser accepterar dock den bedömning som kommittén gjort med hänvisning till den fortsatta översyn av reglerna som kommittén skall göra. Hovrätten för och vid godtar däremot inte förslaget utan anser att det är nödvändigt med nya regler som uppfyller direktivets krav i fråga om veckoarbetstid och dygnsvila. Samma inställning har och Arbetsdomstolen som båda dessutom anser att uttryckliga regler bör införas i lagen vad beträffar nattarbetets längd. Skälen för regeringens bedömning: Enligt EG-direktivet får den genomsnittliga arbetstiden, dvs. den tid då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande och utför aktiviteter eller uppgifter, uppgå till högst , inklusive övertid (artikel 6). Enligt huvudregeln får den period under vilken genomsnittet beräknas vara högst . Betald semester och sjukfrånvaro skall antingen inte inkluderas i beräkningsperioden eller räknas som arbetad tid (artikel 16.2). Beräkningsperioden får - genom regler beslutade av medlemsstaterna - förlängas för de olika typer av arbeten som avses i artikel 17.2.1-2 och under de förutsättningar som anges där. Direktivet ger vidare en möjlighet för medlemsstaterna att inte alls tillämpa regeln om veckoarbetstid (artikel 18.1 b i). En av förutsättningarna för att detta skall vara tillåtet är att ingen arbetsgivare skall kunna kräva högre veckoarbetstid än enligt huvudregeln utan arbetstagarens medgivande. Arbetstidslagens huvudregel är 40 timmars ordinarie arbetstid , eller, om det i vissa fall behövs, i genomsnitt under en fyra- veckorsperiod (5 §). Till detta får läggas övertid per fyraveckorsperiod eller per kalendermånad, dock (8 §). S.k. nödfallsövertid, som inte är begränsad, får tas ut i vissa situationer (9 §). Kommittén har med hjälp av räkneexempel (s. 91 ff.) försökt jämföra de båda regelsystemen. Exemplen visar att utfallet beror på vilken beräkningsperiod som väljs. Om en period väljs kan lagens regler tillåta ett större arbetstidsuttag än direktivets regler, eftersom hela årets tillåtna övertid kan koncentreras till den perioden. Resultatet blir däremot det motsatta om man väljer en beräkningsperiod som är . Kommittén menar att jämförelsen inte kan stanna där, utan att det är nödvändigt att också beakta framför allt de skillnader som föreligger när det gäller sättet att beräkna arbetstid och övertid. Arbetstidslagen skiljer på ordinarie arbetstid och övertid, vilket inte direktivet gör. När övertid beräknas skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid (7 § andra stycket arbetstidslagen). Det kan alltså förutom sjukdom och semester vara fråga om föräldraledighet, studieledighet, ledighet på grund av fackligt arbete, enskilda angelägenheter m.m. Enligt direktivet kan endast sjukledighet och semester jämställas med arbetstid. Kommitténs slutsats är att vid en samlad bedömning av bestämmelserna har de svenska reglerna ett lika högt eller högre skyddvärde än det direktivet föreskriver. Hovrätten för anser att man vid en jämförelse mellan regelsystemen skall utgå från en "normal" tjänstgöring och att en sådan jämförelse visar att EG-direktivets regler inte kan garanteras i svensk rätt. vid och hävdar, med stöd av andra räkneexempel, att de svenska reglerna innebär att direktivets krav inte i alla situationer uppfylls. De anser vidare att det i detta sammanhang inte skall tas någon hänsyn till de svenska ledighetsreglerna. Kommitténs resonemang om reglernas skyddsvärde avvisas. och anser att bör utnyttja den möjlighet som erbjuds i artikel 18.1 b i att genom individuella avtal avvika från direktivets regler om veckoarbetstid. Enligt regeringens uppfattning är en jämförelse mellan regelsystemen utifrån en sådan samlad bedömning som kommittén gjort värdefull. Det är av stor vikt att det ges en helhetsbild av det skydd som erbjuds enligt de olika regelkonstruktionerna, och alla aspekter som kan ha betydelse bör beaktas. Som flera av remissinstanserna påpekat måste givetvis beaktas att de rättigheter direktivet ger skall ges varje enskild arbetstagare utan undantag och att i sina avgöranden inte godkänt att fördelar i ett rättssystem skall kunna uppväga brister vad gäller genomförandet av enskilda regler i ett direktiv. Enligt regeringens mening visar emellertid den redogörelse som kommittén presenterat att EG-direktivets regler på detta område inte utan vidare låter sig fogas in bland de svenska arbetstidsreglerna. Olikheterna i regelsystemen är alltför stora. Effekterna av en kombination av direktivets timbegränsning och arbetstidslagens sätt att beräkna ordinarie arbetstid låter sig inte utan vidare överblickas. Helt klart skulle dock en direkt tillämpning av det svenska sättet att beräkna ordinarie arbetstid på direktivets begränsningsregel generellt sett innebära en betydligt kraftigare begränsning av arbetstiden än den direktivet kräver. Detta visar att det är nödvändigt att denna typ av förändringar görs i samband med en översyn av reglerna i dess helhet. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning - som majoriteten av remissinstanserna accepterat - att arbetstidslagens regler nu bör lämnas oförändrade, och förutsätter att kommittén i sitt fortsatta arbete med frågor om arbetstidsförkortning och övertid även beaktar vad som här framförts om behovet av uttryckliga regler som tillgodoser direktivets krav på denna punkt. EG-direktivets regel om dygnsvila innebär att varje arbetstagare skall erhålla minst 11 timmars sammanhängande ledighet (artikel 3). Möjligheterna att avvika från artikeln genom regler beslutade av medlemsstaterna är omfattande och anges i artikel 17.1-2. Arbetstagarna skall vid sådana avvikelser erhålla kompensationsledighet eller lämpligt skydd. Arbetstidslagen saknar en motsvarande regel om dygnsvila. Däremot finns en regel om nattvila i lagens 13 §. Enligt denna regel skall alla arbetstagare ha ledigt för nattvila och i den ledigheten skall ingå tiden mellan och . Undantag från detta nattarbetsförbud får göras om det är nödvändigt med hänsyn till arbetets art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter. Den svenska regeln för dygnsvila innebär alltså att dygnsvilan i första hand skall vara en nattvila, men klockslagen för denna nattvila är inte fixerade. I förarbetena till arbetstidslagen konstaterades att rätten till nattvila även innebär begränsningar i möjligheten att anlita arbetstagare till arbete eller , även om dessa klockslag inte preciserats. Arbetstagaren skall ges behövlig ledighet. Den utredning som lade fram förslag till den nuvarande arbetstidslagen gjorde en grundlig genomgång av frågan om dygnsarbetstid och dygnsvila. Bland de skäl som utredningen framförde mot att införa preciserade regler för begränsning av dygnsarbetstiden i lagen var bl.a. farhågor för att sådana regler skulle kunna få en rad rent negativa följdverkningar ur arbetstagarsynpunkt. Bl.a. antogs att de skulle kunna få en styrande effekt mot längre dygnsarbetstider allmänt sett. Det ansågs dessutom att en sådan regel skulle behöva förses med så långtgående undantagsbestämmelser att den i det stora hela skulle komma att bli utan verkan. Utredningens ställningstagande att inte föreslå en regel om dygnsbegränsning godtogs av samtliga remissinstanser. I propositionen liksom i betänkandet betonades parternas gemensamma ansvar för att arbetstiden fördelas på ett tillfredsställande sätt med utgångspunkt i arbetsmiljölagens bestämmelser om vikten av att väga in mer långsiktiga verkningar av olika arbetstidssystem etc. (se SOU 1981:5, s. 56-60 och prop. 1981/82:154, s. 17). har gjort en jämförelse mellan direktivets regler och de svenska reglerna och funnit att arbetstidslagens regler om nattarbetsförbud och de tidigare nämnda allmänna skyddsreglerna i arbetsmiljölagen tillsammans med den tillsyn och myndighetskontroll som finns på området inte innebär ett sämre skydd för arbetstagarna än direktivets regler. Kommittén har härvid även tagit hänsyn till de tidigare nämnda skillnaderna i sättet att tillämpa arbetstidsbegreppet och de långtgående avvikelsemöjligheter som direktivet ger (s. 86 ff.). Någon ändring av reglerna föreslås därför inte. Många av remissinstanserna, även några av de som accepterar den bedömning som kommittén har gjort, anser dock att det är tveksamt om direktivets klara och preciserade dygnsvileregel kan anses vara uppfylld genom hänvisning till bl.a. uttalanden i lagförarbeten. Det har påpekats från flera håll att EG-rätten inte accepterar sådana uttalande som en godtagbar rättskälla när det är fråga om införlivande av direktiv. Enligt bl.a. LO finns det ett behov av tydligare regler om dygnsvila alldeles oavsett om detta påkallas av direktivet eller ej. Regeringen delar den uppfattning som framförts av kommittén och som fått stöd av de flesta remissinstanserna, nämligen att ändringar i lagen även i detta avseende nu bör undvikas. En av huvuduppgifterna i kommmitténs fortsatta arbete är att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstider kan införas i svensk lagstiftning. Som LO och TCO påpekat bör kommittén, då den överväger flexiblare arbetstidsregler, även på denna punkt beakta behovet av mer preciserade regler. Den svenska arbetstidslagen, som har ett principiellt nattarbetsförbud, saknar en särskild regel om längsta tillåtna arbetstid för de fall då sådant arbete undantagsvis tillåts enligt lagen. Enligt EG-direktivet är däremot nattarbete i princip tillåtet, men det finns regler om begränsning av sådant arbete. Enligt den ena av dessa regler (artikel 8.1) får den normala arbetstiden inte överstiga ett genomsnitt av . Begränsningsperiodens längd fastställs inte i direktivet utan får bestämmas av medlemsstaterna efter samråd med arbetsmarknadens parter (artikel 16.3). Som kommittén framhållit (s. 96 ff.) har de olika regelsystemen skilda utgångspunkter. Vid sin genomgång av reglerna har kommittén gjort en jämförelse mellan direktivets regel och arbetstidslagens regler om ordinarie arbetstid och övertid och därvid gått till väga på samma sätt som vid jämförelsen av reglerna om begränsningen av veckoarbetstidens längd, dvs. tagit hänsyn även till de skilda sätten att beräkna arbetstid m.m. Resultatet av jämförelsen blir, enligt kommittén, att de svenska arbetstidsreglerna sammantaget ger ett väl så högt skydd som det direktivet föreskriver - även innan man tar hänsyn till möjligheterna att avvika från regeln i direktivet. Den andra av EG-direktivets regler om nattarbetets längd innebär att arbetstiden per 24-timmarsperiod inte får genomsnittsberäknas vid vissa typer av arbeten (artikel 8.2). Nattarbetet får alltså i dessa fall aldrig pågå per 24-timmarsperiod. Detta gäller arbeten som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning. Medlemsstaterna får dock besluta om regler som innebär avvikelse från denna artikel i alla de situationer som anges i artikel 17.1 och 17.2 1-2. Kommittén har vid sin jämförelse utgått från att detta krav uppfylls först och främst genom nattarbetsförbudet i 13 § första stycket arbetstidslagen. I de situationer då avvikelser enligt lagen är möjliga från detta nattarbetsförbud, nämligen då arbetet med hänsyn till sin art, allmänhetens behov eller andra liknande omständigheter måste fortgå även , finns det däremot som nämnts ingen begränsning av den tillåtna arbetstiden. Dessa typer av arbeten motsvaras dock enligt kommitténs bedömning av de arbeten, för vilka avvikelse även från direktivets regel får ske enligt artikel 17.2, t.ex. arbeten som kräver kontinuitet i servicen eller produktionen, under de förutsättningar som anges i artikeln. Vid den sammantagna bedömning som kommittén har gjort har även myndighetstillsynen, arbetsmiljölagens allmänna skyddsregler m.m. vägts in och kommittén har funnit att inte heller den andra av direktivets regler om nattarbetets längd skulle tillföra det svenska regelsystemet ett högre skyddsvärde. Bland de kritiska remissinstanserna är meningarna delade om behovet av lagändringar på denna punkt. Hovrätten för har stannat för att det svenska regelsystemet kan behållas, även om överensstämmelsen är dålig mellan svensk lagstiftning och EG-direktivets bestämmelser. Hovrätten har därvid särskilt beaktat att nattarbete till största delen torde regleras genom kollektivavtal, varför arbetstagarnas skydd kan upprätthållas genom den föreslagna bestämmelsen om att kollektivavtal inte får strida mot direktivets bestämmelser. och vid uttrycker inga invändningar när det gäller nattarbetsreglerna. Arbetsdomstolen och anser däremot att lagändringar behövs. Beträffande den första av reglerna behövs enligt institutet en regel om den valda perioden för genomsnittsberäkning och vad gäller den andra regeln godtas inte kommitténs argumentation om betydelsen i detta sammanhang av myn- dighetstillsynen och arbetsmiljölagens skyddsregler. På den sistnämnda punkten uttrycker LO, som i huvudsak tillstyrker kommitténs förslag, en liknande uppfattning. Enligt LO:s mening är vare sig anvisningarna för tillsyns- myndigheten eller effektiviteten i tillsynen sådan att denna ordning kan anses likvärdig med en tydlig lagregel. LO anser att kommitténs bedömning endast kan godtas om Arbetarskyddsstyrelsen utfärdar den länge efterfrågade anvisningen om arbetsmiljölagens tillämpning i detta hänseende "och därmed ger tillsynsmyndig- heten det verktyg för tillsyn den uppenbart behöver". Även på denna punkt delar regeringen den uppfattning kommittén har och som stöds av en majoritet av remissinstanserna, nämligen att nu inte ändra i det svenska regelverket. På detta område är skillnaden mellan regelverkens konstruktion ännu större än på de tidigare berörda områdena, även om det resultat som blir följden av en tillämpning av reglerna av allt att döma tycks bli likartat. Eftersom frågan om nattarbetets längd hänger nära samman med reglerna om begränsning av veckoarbetstiden och om dygnsvila förutsätter regeringen att direktivets regler även i detta avseende kommer att bli föremål för överväganden på nytt i samband med kommitténs behandling av frågan om flexibla arbetstider. Regeringens bedömning i denna del har skett med utgångspunkt i det allmänna ställningstagande som redovisats ovan vad gäller tillvägagångssättet vid genomförandet av EG-direktivet. I syfte att bereda så stort utrymme som möjligt för kommitténs fortsatta arbete, särskilt vad gäller flexibla arbetstider och eventuella arbetstidsförkortningar, bör alltså ingreppen i regelsystemet nu begränsas. Några ändringar i lagens materiella regler bör inte göras. Däremot kan det finnas behov av föreskrifter om den närmare tillämpningen av de nu behandlade reglerna. Sådana regler kan Arbetarskyddsstyrelsen meddela med stöd av 1 § 2 arbetstidsförordningen (1982:901). Även utan sådana föreskrifter skall givetvis tolkningen av de svenska reglerna i fortsättningen ske i ljuset av EG-direktivet. Till detta kommer att direktivets regler skall iakttas vid dispenser. Dessa frågor behandlas i avsnitt 11. En annan grundläggande förutsättning för ställningstagandet att tills vidare behålla arbetstidslagens regler oförändrade är, som framhållits i avsnitt 5, att dessa frågor i mycket hög grad regleras i kollektivavtal. Enligt regeringens mening är det lämpligt att parterna själva får avgöra hur direktivets olika avvikelsemöjligheter skall tillämpas på olika områden och därmed också ta ett ansvar för att direktivet genomförs på ett tillfredsställande sätt. Som tidigare nämnts tillåter direktivet att parterna i kollektivavtal avviker från reglerna om dygnsvila och om kraven på nattarbetets längd, förutsatt att de berörda arbetstagarna ges motsvarande kompensationsledighet eller erbjuds lämpligt skydd (artikel 17.3). Regeln om begränsning av veckoarbetstiden kan däremot aldrig helt åsidosättas vare sig genom lag eller kollektivavtal. Som tidigare nämnts har dock parterna frihet att, under vissa förutsättningar, utöka perioden för genomsnittsberäkning av veckoarbetstiden (artikel 17.4). Regeringen förutsätter alltså att avtalsparterna, i den mån avtalen inte redan uppfyller direktivets krav, ser till att avtalen får en utformning som tillgodoser kraven i direktivet. Frågan om sanktioner för det fall så inte sker behandlas i avsnitt 12. 9 Hälsoundersökning och omplacering