prop · GJ03215 · 1996-01-01 00:00:00 — De kurspåverkande förfaranden som behandlas i paragrafen innebär spridande av vilseledande uppgifter i exempelvis ett aktiebolags årsbokslut eller i den allmänna informationsgivningen om bolaget. I paragrafens första stycke kriminaliseras spridande av vilseledande uppgift som lämnas av vilken person som helst, oavsett om denne har anknytning till företaget eller ej. För straffbarhet krävs att uppgiften lämnats i syfte att påverka priset på t.ex. värdepapper. Enligt andra stycket krävs inte något syfte att påverka priset för att straffbarhet skall föreligga. Däremot krävs att den oriktiga uppgift som lämnats varit ägnad att påverka bedömningen av bolaget i ekonomiskt hänseende på ett sätt som kan medföra skada. I de fallen är bestämmelsen tillämplig endast i förhållande till en begränsad krets personer med nära anknytning till bolaget. Till denna personkrets hör bl.a. stiftare, styrelseledamot och verkställande direktör. Vidare innefattas sådana personer som genom aktieinnehav utövar ett faktiskt inflytande över företaget. Utomstående personer omfattas inte av andra stycket även om de har tillgång till sådan information om bolaget som kan påverka bedömandet av det i ekonomiskt hänseende. Som exempel kan nämnas att anställda i värdepappersbolag inte omfattas av paragrafens andra stycke. Vidare är paragrafen bara tillämplig om de oriktiga uppgifterna är riktade till en obestämd krets. Om uppgifterna riktar sig till bolagets intressenter kan det därför bara bli fråga om svindleri om de är så många att man kan tala om ett spridande bland dem. För att paragrafens andra stycke skall vara tillämpligt krävs även att den uppgift som lämnats är ägnad att påverka bedömandet i ekonomiskt hänseende och att medföra skada. Innebörden av detta är att någon kan förväntas att göra en förlustbringande affär på grund av uppgiften. Bestämmelsen täcker bl.a. det fall att någon lägger en sådan oriktig uppgift till grund för ett beslut att köpa eller sälja aktier i bolaget. Slutligen krävs inte för ansvar enligt bestämmelsen att någon faktiskt har genomfört en förlustbringande affär. Det är tillräckligt att uppgiften eller bokföringen har offentliggjorts eller spritts bland allmänheten. För ansvar enligt andra stycket räcker det även med att uppgiften har lämnats av grov oaktsamhet. Om de personer som avses där vidarebefordrar oriktiga uppgifter utan att kontrollera om de är riktiga kan de därför ställas till ansvar för svindleri. I 11 kap. 5 § finns dessutom en bestämmelse om bokföringsbrott som främst syftar till att informationen om ett företags ekonomiska resultat skall vara korrekt. Om de uppgifter som lämnas i bokföringen inte är tillräckliga för att rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning i huvudsak skall kunna bedömas kan ansvar följa enligt paragrafen. En förutsättning är emellertid att brottet inte kan anses ringa. De bestämmelser för vilka nu redogjorts tar främst sikt på den allmänna informationsgivningen kring aktiebolag. Någon lagstiftning som direkt tar sikte på kursmanipulativa åtgärder vid själva handeln med finansiella instrument finns inte i , även om sådana åtgärder i vissa fall torde kunna vara att bedöma som brott enligt . Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga lagstiftning mot otillbörlig kurspåverkan. Utredningens förslag innebär en kriminalisering av åtgärder som är riktade mot själva marknaden och där syftet är att påverka kursen vid handel med finansiella instrument. Sådana marknadsoperationer kan enligt förslaget bestå av olika avtalstyper såsom skenavtal och avtal med hemliga återköpsklausuler eller villkor om förbud mot vidareförsäljning. I en del av dessa fall kan följden bli att kursen drivs upp på grund av att tillgången till instrumenten i fråga minskar på marknaden. Vad gäller skenavtal kan sådana påverka kursen genom att en investerare t.ex. hindrar kursen från att falla under en viss lägsta nivå genom att genomföra affärer mellan egna depåer . Investeraren gör således affärerna med sig själv men utåt sett framstår det som om verklig handel har skett. nämnda avtalstyper exemplifieras i det första stycket i lagförslaget. Enligt ett andra stycke i förslaget skall även andra åtgärder som vidtas i syfte att otillbörligt påverka kursen omfattas. För straffbarhet krävs emellertid i sådana fall att effekten har inträtt, dvs. att kursen faktiskt har påverkats. Frågan om kriminalisering av otillbörlig kurspåverkan har varit föremål för behandling tidigare. föreslog sådan lagstiftning i sitt betänkande Värdepappersmarknaden (SOU 1989:72 s. 198 ff). Vid remissbehandlingen av förslaget pekade emellertid flera remissinstanser på svårigheterna med att på ett tillräckligt klart sätt definiera det straffbara området. Departementschefen delade den uppfattningen och ansåg att frågan borde övervägas närmare (prop. 1990/91:42 s. 74 f). Frågor som hör samman med otillbörlig kurspåverkan har även varit föremål för överväganden av de av tillsatta utredningarna kring och m.fl. Som uttalats i tidigare lagstiftningssammanhang bör sådana förfaranden motverkas som inte har något legitimt syfte utan enbart är avsedda att vara vilseledande och kursmanipulativa (prop. 1990/91:42 s. 74). Det förslag som har lagts fram har kritiserats främst för att det anses leda till tolknings- och bevissvårigheter. Å andra sidan har flera remissinstanser framhållit att omfattningen av det straffbelagda området är väl avvägt, särskilt mot bakgrund av att det är fråga om en nykriminalisering. Man har även betonat bestämmelsens moralbildande funktion. Regeringen delar uppfattningen att den föreslagna lydelsen skulle kunna medföra tillämpningssvårigheter. Å andra sidan är det angeläget att nu täcka den lucka som finns i svensk lagstiftning vad gäller vissa kursmanipulativa åtgärder. Som utredningen framhållit är ett av de få länder som inte har någon lagstiftning som direkt tar sikte på otillbörlig kurspåverkan. Med den snäva utformning lagrummet fått enligt förslaget kan det inte anses föreligga någon risk för att fullt legitima marknadsoperationer kan komma att omfattas av kriminaliseringen. Redan av brottsrubriceringen framgår att endast otillbörliga åtgärder omfattas av bestämmelsen. För att undanröja eventuella tveksamheter finns det emellertid anledning att, som föreslagit, införa ett uttryckligt otillbörlighetsrekvisit även i den del av bestämmelsen som tar sikte på skenavtal och hemliga avtal (första stycket). Rekvisitet bör på samma sätt som i den del av bestämmelsen som tar upp andra typer av åtgärder (andra stycket) uttryckas på så sätt att avsikten med åtgärden skall ha varit att otillbörligt påverka kursen. Ett sådant förtydligande torde reducera eventuella tillämpningssvårigheter. Visserligen har åklagaren enligt allmänna principer bevisbördan även för att avsikten med en åtgärd har varit att otillbörligt påverka priset men de avtal som anges är till sin natur typiskt sett sådana att de används vid kursmanipulationer. Om övriga förutsättningar är uppfyllda torde man därför som regel kunna utgå från att avtalen ingåtts med avsikt att otillbörligt påverka priset på de finansiella instrument avtalet gäller. Den misstänkte kan i sådana fall bemöta detta genom att ange en rimlig förklaring till varför bedömningen bör bli en annan. Om förklaringen inte kan lämnas utan avseende följer av allmänna regler om bevisning i brottmål att åklagaren har bevisbördan för att syftet med förfarandet har varit att otillbörligt påverka kursen. Utredningen har föreslagit att bestämmelsens andra stycke utformas efter förebild av bestämmelsen i 11 kap. 4 § första stycket andra meningen om mannamån mot borgenärer. För att förhindra att normala transaktioner omfattas har därför föreslagits att bestämmelsen skall gälla för den som i otillbörligt syfte påverkar priset vid allmän omsättning av finansiella instrument. Brottet är alltså i den delen ett s.k. effektdelikt, dvs. det krävs att priset faktiskt har påverkats för att straffbarhet skall inträda. Utredningen har inte motiverat detta närmare. Som flera remissinstanser påtalar kan det inte anses föreligga några sakliga skäl för att kräva att en prispåverkan inträffat. För att något minska de tillämpningssvårigheter som kan uppstå bör det därför räcka med att det föreligger en avsikt att otillbörligt påverka priset. Enligt utredningen är det vid tillämpning av andra stycket en förutsättning för straffbarhet att åtgärden har varit ägnad att vilseleda marknaden. Som framhållits under remissbehandlingen bör detta rekvisit klart framgå av lagtexten. Utredningen diskuterar även frågan i vad mån uppgifter som sprids via massmedia, t.ex. av ekonomijournalister, och som påverkar kurssättningen bör kriminaliseras. Enligt den bedömning utredningen gör möter emellertid en sådan kriminalisering hinder på grund av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det finns betänkligheter mot en kriminalisering av de fall där kursen kan påverkas av rapportering i massmedia. Något förslag om en sådan kriminalisering bör därför inte läggas fram. Otillbörlig kurspåverkan kan inte anses vara mindre straffvärt än insiderbrott. Beträffande insiderbrott gäller enligt 20 § andra stycket insider- lagen att om brottet med hänsyn till affärens omfattning och övriga omständigheter är grovt skall dömas till fängelse i lägst och högst , om gärningen inte är belagd med strängare straff i . Även för otillbörlig kurspåverkan bör det därför införas en särskild straffskala för grova brott. En omständig som kan beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt eller ej är omfattningen av kurspåverkan. Om det kan påvisas att den åtgärd som har vidtagits har lett till en väsentlig kursförändring bör således brottet kunna bedömas som grovt. Vad som skall förstås med väsentlig kurspåverkan bör överlämnas till rättstillämpningen att bestämma. Till ledning för tolkningen bör emellertid viss jämförelse kunna ske med bedömningen av motsvarande begrepp när det gäller insiderbrott. Som framgår ovan skall emellertid ansvar för otillbörlig kurspåverkan kunna följa även om det inte kan bevisas att en vidtagen åtgärd har lett till någon kurspåverkan. I sådana fall kan givetvis inte den kurspåverkan som skett ligga till grund för en bedömning av brottets svårighetsgrad. Detta utesluter inte att brottet bör kunna anses vara grovt även i sådana fall. Vid organiserad och omfattande brottslighet bör exempelvis brottet kunna bedömas vara grovt oavsett om det kan bevisas att de vidtagna åtgärderna har lett till någon kurspåverkan. Om handeln genomförs från flera olika institut som dessutom kanske finns i olika länder kan detta vara en försvårande omständighet. Sådan handel är nämligen ägnad att avsesvärt försvåra utredningen av den brottslighet det nu är fråga om. Ett annat exempel på när ett brott bör kunna bedömas vara grovt är när t.ex. ett värdepappersinstitut använder ett stort antal kunder i uteslutande syfte att driva upp kursen på ett visst finansiellt instrument. I författningskommentaren anges några exempel på förfaranden som kan användas i sådant syfte. Det kan inträffa att en gärning är straffbar både som otillbörlig kurs- påverkan och svindleri eller bedrägeri. Bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan bör i sådana fall vara subsidiär i förhållande till bestämmelser. Som utredningen föreslagit torde det vara mest lämpligt att den föreslagna bestämmelsen placeras i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Detta får nämligen till följd att övervakande uppgifter även kommer att gälla ifråga om otillbörlig kurspåverkan. För att inspektionen skall ges möjlighet att under utredningen inhämta uppgifter bör även en hänvisning ske till insiderlagens bestämmelser i den delen. Som utredningen anfört är det även påkallat att komplettera 5 kap. 5 § aktiekontolagen på så sätt att rätt att erhålla uppgifter från Värdepapperscentralen kan tillämpas även när otillbörlig kurspåverkan kan misstänkas. 10 Rådgivare och marknadsgaranter Regeringens förslag: Förbudet för personer med insiderinformation att lämna råd till annan gäller bara om informationen används vid rådgivningen. I verksamhet som marknadsgarant skall insiderlagens handelsförbud gälla bara om handel sker med användande av insiderinformation. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 83 och 84). Remissinstanserna: Endast har yttrat sig i denna del. Kontoret anser att marknadsgaranter skall vara oförhindrade att utnyttja kurspåverkande information när de fullgör åtaganden som går ut på att upprätthålla en marknad i ett eller flera värdepapper genom att ställa köp- och säljpriser. Skälen för regeringens förslag: Förbudsbestämmelsen i 4 § insiderlagen gäller även vid rådgivning. Detta innebär att den som har tillgång till insiderinformation inte heller med råd eller på annat därmed jämförligt sätt får föranleda någon annan till köp eller försäljning av fondpapper. Enligt utredningen har bestämmelsen föranlett vissa problem i den praktiska tillämpningen. Bland yrkesmässiga rådgivare råder nämligen tvekan om hur det skall förfaras när rådgivaren beträffande ett värdepapper känner till en omständighet som skulle kunna vara förbudsgrundande men där det, även med bortseende från omständigheten, skulle vara naturligt att nämna det ifrågavarade värdepapperet som en god placering. I vissa fall skulle det t.o.m kunna förefalla uppseendeväckande att underlåta att rekommendera en placering i det aktuella värdepapperet, t.ex. när rådet innebär en rekommendation att förvärva aktier i en hel bransch. För att vara på den säkra sidan menar utredningen att en rådgivare bör avstå från att lämna råd om värdepapperet eller, alternativt, helt avstå från rådgivning . I syfte att undanröja dessa tveksamheter föreslår utredningen att rådgivning skall vara förbjuden endast om det sker med begagnande av insiderinformation. Härigenom markeras enligt utredningen att det måste föreligga ett samband mellan insider- informationen och rådet. Från straffbarhet undantas alltså de fall där rådgivningen skulle ha fått samma innehåll även om rådgivaren inte haft tillgång till insiderinformationen. Som rådgivningsförbudet är utformat kan det leda till tillämpningssvårigheter för framför allt professionella rådgivare. Detta kan i vissa fall, som utredningen påpekat, leda till orimliga konsekvenser. Utredningens förslag innebär att de tveksamheter som föreligger beträffande tillämpningen av bestämmelsen minskas. Ändringen torde i praktiken ha betydelse bara för sådan rådgivning som sker yrkesmässigt. Om någon annan än en yrkesmässig rådgivare har tillgång till förbudsgrundande information och lämnar ett råd får det därför normalt förutsättas att överträdelse av rådgivningsförbudet föreligger. Genom att begränsa det straffbara området till sådana råd som lämnas med användande av väsentlig kurspåverkande information avgränsas enligt regeringens uppfattning det straffbara området på ett tydligare och mer konsekvent sätt. Enligt 7 § 1 insiderlagen får befattningshavare hos den som driver värde- pappersrörelse med stöd av 1 kap. 3 eller 3 a §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse fullgöra köp- eller säljorder i rörelsen. Bestämmelsen utgör ett undantag från handelsförbudet och gäller för bl.a. marknadsgaranter. Uppdrag som marknadsgarant (market maker) innebär en skyldighet att upprätthålla en marknad i de värdepapper som uppdraget avser. Detta innebär bl.a. att marknadsgaranten alltid måste vara beredd att ställa köp- eller säljkurser. Utredningen har föreslagit att lagtexten ändras så att det klarare framgår att undantaget gäller även vid fullgörande av uppdrag som marknadsgarant. Som en begränsning föreslår emellertid utredningen, på samma sätt som vid rådgivning, att det även för marknadsgaranter skall vara förbjudet att begagna sig av insiderinformation vid affärer i det ifrågavarande värdepapperet. Mot detta har invänt att det på penning- och obligationsmarknaderna inte finns något behov av en sådan begränsning och att den föreslagna regeln skulle kunna ha negativ påverkan på likviditeten och därmed fördyra kontorets upplåning. Vidare anser kontoret att den föreslagna regeln skulle bli omöjlig att tillämpa. Enligt kontoret är det orealistiskt att marknadsgaranter skulle ställa kurser utan att beakta all kunskap och information som finns tillgänglig . Regeringen delar farhågor att en regel som den föreslagna kan bli svår att tillämpa. Särskilt på penning- och obligationsmarknaden, där det finns ett stort antal institut som fullgör uppdrag som marknadsgaranter i samma värdepapper, är utrymmet att utnyttja insiderinformation utomordentligt litet. Det torde även med nödvändighet vara förenat med stora bevissvårigheter att visa att en aktör som har skyldighet att göra en affär har använt sig av information som i normalfallet är förbudsgrundande. Det kan därför förväntas att en regel som den föreslagna skulle kunna komma att användas endast i sällsynta undantagsfall. Regeln skulle därför sannolikt komma att få betydelse endast i de fall där det är uppenbart att en affär har genomförts på grund av den särskilda kännedomen. Å andra sidan framstår det som stötande att sådana fall, även om de är sällsynta, inte skulle vara förbjudna. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att undantagsbestämmelsen inte bör vara tillämplig om affären uteslutande är föranledd av icke offentliggjord information som kan ha väsentlig kurspåverkan. Enligt regeringens bedömning torde en sådan bestämmelse endast marginellt kunna påverka upplåningskostnader. Regeringens förslag: Preskriptionstiden för vårdslöst insiderförfarande förlängs till från det brottet begicks. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 107). Remissinstanserna: och Överåklagaren i tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Påföljden för vårdslöst insiderförfarande är böter eller fängelse i högst . Detta innebär att preskriptionstiden för sådant brott enligt bestämmelser är . Utredningarna i insiderärenden är emellertid ofta komplicerade och kan dra ut . Till detta kommer att brotten, som ju typiskt sett är riktade mot marknaden, inte avser ingrepp i den enskildes rättssfär och att de därför inte har samma förutsättningar att upptäckas så snart efter förövandet som brott mot enskilda. Dessa omständigheter leder i många fall till att lagföring inte kan ske på grund av att åtalspreskription har inträtt. Förhållandena är här delvis desamma som inom skatteområdet, där det infördes en förlängd preskriptionstid för vissa brott mot skattebrottslagen (1971:69). Enligt 14 § i nämnda lag inträder åtalspreskription för de brott som har ett lägre straffmaximum än fängelse , om inte den misstänkte har häktats eller erhållit del av åtal för brottet från det brottet begicks. Enligt regeringens uppfattning bör en motsvarande bestämmelse införas för vårdslöst insiderförfarande. 12 Fördelningen av kostnaderna för insiderövervakningen Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna i insiderlagen om fördelningen av kostnaderna för insiderövervakningen ändras inte. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkandet s. 75-78). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i denna del anser att insiderövervakningen bör finansieras över statsbudgeten. Om så inte sker anser att utredningens alternativa förslag bör utredas närmare. Det förslaget innebär att endast banker, värdepappersbolag, börser och marknadsplatser bör bekosta den del av övervakning som beräknas ta sikte på övervakningen av insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan. Skälen för regeringens bedömning: övervakning enligt olika lagar bekostas genom avgifter från de institut som står under inspektionens tillsyn. När det gäller insiderövervakningen framgår detta av 24 § insiderlagen. Grunderna för beräkningen av avgifterna för de olika instituten framgår av förordningen (1994:1321) om finansiering av verksamhet. Där sägs att bankaktiebolag, sparbanker, kreditmarknadsbolag, finansbolag, kreditaktiebolag och hypotekskassor, värdepappersbolag samt försäkringsbolag m.fl. skall betala en avgift som står i relation till balansomslutningen för närmast föregående räkenskapsår. Utländska försäkringsföretag betalar avgifter i relation till premieinkomsten från direkt försäkringsverksamhet i och mottagen återförsäkring från utländska bolag. För Värdepapperscentralen, börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer baseras avgiften i stället på tidsredovisning för resp. institut och den timkostnad som fastställs av inspektionen . Försäkringsmäklare betalar fasta avgifter. har på regeringens uppdrag utarbetat ett förslag till nytt avgiftssystem för tillsynsverksamhet m.m. Vad gäller avgifterna för inspektionens övergripande tillsyn föreslås att den årliga avgiften för merparten av instituten skall beräknas utifrån en gemensam procentsats i förhållande till balansomslutningen. och Värdepapperscentralen m.fl. föreslås emellertid att nuvarande beräkningsgrund behålls. Förslaget bereds inom . Synpunkter på att insiderövervakningen bör finansieras över statsbudgeten har tidigare framförts i olika sammanhang. I budgetpropositionen för /94 gjordes emellertid den bedömningen att det inte fanns anledning att ändra på den gällande ordningen för finansieringen (prop. 1992/93:100, bilaga 8, s. 70). Samma uppfattning uttrycks i direktiven till insiderutredningen (se betänkandet s. 131). Regeringen anser inte att det finns anledning att ompröva detta ställningstagande. Frågan är i stället om fördelningen mellan de olika berörda instituten bör ändras. Utredningen diskuterar olika alternativ till fördelningen av kostnaderna. Ett sådant alternativ är att lägga avgiftsskyldigheten på de personer som har insynsställning. Utredningen avfärdar emellertid en sådan ordning med hänvisning främst till det merarbete som skulle uppstå. Som exempel nämner utredningen att ett stort antal personer skulle behöva faktureras och att inspektionen skulle tvingas utarbeta ett system för betalningspåminnelser m.m. Regeringen delar dessa synpunkter och anser att ett sådant system inte bör införas. Med hänvisning till att den dominerande delen av insiderövervakningen hänför sig till den aktiehandel som sker vid diskuterar utredningen även möjligheten av att begränsa avgiftsskyldigheten till sådana börser och marknadsplatser som står under tillsyn. Utredningen menar emellertid att detta skulle kunna ha negativ påverkan ur konkurrenssynpunkt och att fondbörsen har en egen organisation för marknadsövervakning. Dessutom menar utredningen att börsmedlemmar m.fl. indirekt ändå skulle komma att bidra till övervakningen med ett sådant system genom sina avgifter till börsen. Regeringen ansluter sig till utredningens överväganden även i denna del. Om gällande ordning skall ändras är den enda rimliga lösningen enligt utredningen att övervakningen finansieras endast av banker, värdepappersbolag, börser och marknadsplatser. Utredningen stannar emellertid vid att nuvarande regler bör behållas eftersom det inte är möjligt att skapa ett system med absolut rättvis fördelning av avgiftsskyldigheten. En särreglering av avgiftsskyldigheten för insiderövervakningen skulle innebära att nuvarande enhetliga system för finansieringen av Finans- inspektionens verksamhet kompliceras. De skäl som kan anföras för en sådan särbehandling är enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt starka för att ändra på gällande ordning. Nuvarande bestämmelser bör därför behållas. Utvidgningen av insiderlagens handelsförbud, kriminaliseringen av otillbörlig kurspåverkan och införandet av ett förbud mot korttidsaffärer innebär att tillsynsuppgifter blir mer omfattande . Detta kommer att innebära merarbete för inspektionen. tilldelas dessutom ytterligare arbetsuppgifter genom att anmälningsskyldigheten avkriminaliseras och ersättas med sanktionsavgifter.