prop · GJ0390 · 1996-01-01 00:00:00 — anser att, för att folkbokföring på lägenhet skall kunna ske, alla lägenheter där personer kan tänkas bli folkbokförda bör finnas i ett lägenhetsregister. Även beträffande lokaler kan motsvarande synpunkter anläggas, eftersom lokaler i vissa fall kan byta användning. bör enligt verkets mening endast innehålla uppgifter om lägenheternas fysiska egenskaper. Uppgifter om den aktuella användningen bör inte ingå. Också Lantmäteriet framhåller att vissa typer av lokaler bör ingå i registret för att de funktionsomvandlingar som sker mellan boende och kontor skall kunna hanteras. Skälen för regeringens förslag: måste, som redan framgått, tillföras vissa uppgifter från fastighetsdatasystemet, främst bygg- nadsregistret. Vidare erfordras adress och lägenhetsbeteckning samt ett antal olika lägenhetsspecifika uppgifter som inte varit registrerade. En mer preciserad utformning av variabelinnehåll och variabelklassificeringar kan ske först efter det användarna lämnat synpunkter på behov m.m., vilket endast till viss del har skett under remissbehandlingen. Viss ledning be- träffande innehållet kan dock hämtas från variabelinnehållet i tidigare folk- och bostadsräkningar, som med något tillägg ser ut enligt följande: ägarkatego- ri, hustyp, värmesystem, byggnadsår, antal våningsplan, antal rum, förekomst av kök, lägenhetsyta, dispositionsform/upplåtelseform, kollektivt boende, hiss (endast flerbostadshus) samt våningsplan. Flertalet av dessa uppgifter finns inte registrerade i fastighetsdatasystemet. Regeringen kommer att genom förordning föreskriva om innehållet i registret. Definitioner av variabler m.m. bör utformas i samråd mellan berörda myndigheter. De uppgifter som hämtas från fastighetsdatasystemet bör också kunna ajour- hållas löpande från samma källa. Fastighetsägarna bör bli fortsatt uppgiftsskyldiga beträffande vidtagna förändringar som påverkar den lägen- hetsspecifika information de tidigare lämnat. Rutinerna för aktualisering/ajourhållning bör utformas i samarbete mellan kommunerna, CFD, SCB och andra berörda. Ett syfte med rapportrutinerna bör vara att så långt möjligt eliminera risken för dubbelarbete. Registret kommer också att omfatta special- och fritidsbostäder. Spe- cialbostäder kan märkas genom kodsättning på lägenhetsnivå, uppdelat på särskilda koder för t.ex. studentbostad, bostad för äldreboende och övrig specialbostad. Klassficeringen av fritidshus kan komma att medföra särskilda problem. kan uppgifter hämtas från fastighetstaxeringen om att fastigheten är taxerad som fritidshus. En möjlighet är att man vid uppläggningen tar in typkoden för taxering i lägenhetsregistret med markering för fritidshus. kan nybyggda hus ges en markering för fritidshus av kommunen vid uppdateringen. Ändamålet med lägenhetsregistret kräver, som tidigare angivits, inte att det omfattar sådana lägenheter som används för annat ändamål än boende. Insamlingen av uppgifter till lägenhetsregistret i uppbyggnadsskedet skall, efter det att kommunerna har fastställt adress och lägenhetsbeteckningar, ombesörjas av det blivande . Fastighetsägarna tillställs blanketter med de uppgifter förtryckta som hämtas från fastighetsdatasystemet. Uppgiftsplikten enligt lägenhetsregisterlagen omfattar en kontroll av dessa samt komplettering med angiven lägenhetsspecifik information inklusive lägenhetsbeteckningar. 6.4 Fastställande av adress och lägenhetsbeteckning Arbetsgruppens förslag: Adressregistren i fastighetsdatasystemet skall bli obligatoriska för kommunerna i fråga om inrättande och ajourhållning. Kommunerna skall fastställa adress och lägenhetsbeteckning för varje lägenhet. Dessa uppgifter bildar en lägenhetsidentitet. Remissinstanserna: anser att frågan om åsättande av lägenhetsidentitet bör bli föremål för särskilt noggrann utvärdering och att särskilda resurser kan komma att behövas specifikt för denna del av provverksamheten. Förbundet ser en risk för att kommunerna som ansvariga för lägenhetsidentiteterna förorsakas betydande arbetsinsatser när det gäller vissa fastighetsägarkategorier. Förbundet förespråkar en värdebärande modell för åsättande av lägenhetsidentitet och ser inget hinder i att densamma återges på adresstavlor i portuppgångar och liknande. Förbundet delar inte arbetsgruppens uppfattning att inrättande och ajourhållning av ett adressregister inte skulle komma att bli särskilt tung arbetsbörda för kommunerna utan pekar på motsatsen. Uppgiften bör avtalsregleras och kommunerna erhålla full kostnadstäckning för insatsen. SCB konstaterar att ett obligatoriskt adressregister och byggnadsregister är en helt nödvändig utgångspunkt innan ett administrativt system med ett lägenhetsregister och förbättrad folkbokföring kan byggas upp. Denna uppbyggnad kan inte, som sker med CFD:s byggnadsregister, bygga på frivilliga överenskommelser mellan t.ex. kommunerna och CFD. Obligatoriet är nödvändigt för att klara en riksomfattande statistikredovisning med hög kvalitet. Centralbyrån förespråkar vidare en värdebärande modell för lägenhetsbeteckningen med löpnummer per våningsplan. En sådan modell minskar behovet av frågor om våningsplan till uppgiftslämnarna och dessutom vara till fördel för andra användare. SCB anser däremot inte att det krävs en obligatorisk skyltning vid respektive dörr. RSV förespråkar att en belägenhetsangivande modell väljs för lägenhetsbeteckningen. Utgångspunkten bör vara att dessa utformas på ett sådant sätt att de får största möjliga användningsområde. Enligt verkets mening torde en lämplig modell vara en numrering som är unik inom en uppgång och anger våningsplan. Verket framhåller vidare att utformningen av lägenhetsbeteckningarna är mycket viktig för ett framgångsrikt genomförande. RSV menar att en förutsättning för att uppgifterna om lägenhet i rimlig omfattning skall komma att lämnas av de flyttande är en tydlig skyltning vid lägenheterna. Verket ser inte någon annan möjlighet att tillse att detta sker än att föreskriva en skyldighet för fastighetsägarna. Slutligen framhåller man att kommunernas skyldighet att fastställa adresser till alla byggnader med lägenheter bör komma till uttryck i en tydlig lagbestämmelse, vilket inte är fallet i arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens förslag: För att hushålls- och bostadsstatistik skall kunna tas fram med hjälp av registerdata måste varje bostadslägenhet ges en identitet som medför att den går att särskilja från andra bostadslägenheter. Identifieringen bör av naturliga skäl bygga på kopplingen fastighet - byggnad - adress. Ett införande av folkbokföring på lägenhet förutsätter därför först och främst att varje bostadslägenhet har en fastställd adress. Kommunerna bör ansvara för att adresser fastställs. Den gällande folkbokföringslagen (1991:481) avser liksom den tidigare lagen endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet. I de fall det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress måste varje lägenhet ges en särskild beteckning (lägenhetsbeteckning). Också fastställande av en sådan lägenhetsbeteckning bör bli kommunens skyldighet. Ca 200 kommuner förde adressregister i fastighetsdatasystemet. Adresserna omfattar i huvudsak tätortsområden. För att kommunerna skall kunna tillhandahålla behövliga adresser bör registrets uppbyggnad, fortlevnad och kvalitet säkerställas. Den frivilliga överenskommelse som nåtts har tveklöst utfallit med mycket gott resultat. Det måste konstateras att alla komponenter i ett system måste vara kompletta för att inte helheten skall äventyras. Det innebär att ett adressregister bör föras för alla kommuner, såväl tätorts- som lands- bygdsområden. Arbetsgruppen kom till den slutsatsen att adressregistren i fastighetsdatasystemet måste bli obligatoriska för kommunerna i fråga om in- rättande och ajourhållning. Arbetsgruppen framhöll också nödvändigheten av att detta adressregister finns i alla kommuner för starten av lägenhets- registret. Detta medför enligt arbetsgruppens bedömning att adressregistret tills vidare stannar kvar som ett underregister till fastighetsregistret, men att adressuppgifterna ajourhålls med stöd av bestämmelser i lägenhetsregister- lagen. ansågs dock adressregistret böra brytas ur fastighetsregistret. Regeringen har emellertid stannat för att inte införa en författningsreglerad skyldighet att föra adressregister, i fastighetsdatasystemet. Det är istället skyldigheten att tillhandahålla adressuppgifter för att fastställa adress till bostadslägenheter som i föreliggande förslag blir obligatorisk. Regeringen utgår från att de kommuner som inte har ett fullständigt adressregister inom fastighetsdatasystemet, för att kunna leva upp till nyssnämnda krav, vidtar åtgärder för uppbyggnaden av ett sådant.Arbetet med att färdigställa adressregister i hela landet bör ske parallellt med provverksamheten och före uppbyggnaden av lägenhetsregistret. Detta eftersom ett fullständigt adressregister i fastighetsdatasystemet blir en förutsättning för färdigställandet av lägenhetsregistret och i sin tur för folkbokföring på lägenhet. Det är också klart att det behövs kontakter mellan kommunerna och fastighetsägarna innan lägenhetsbeteckningarna slutligen kan fastställas. Det som framkommit om ett basregister för adresser (jfr avsnitt 5.4) bör också väga tungt vid beslut om den framtida utformningen av adressregistret. Arbetsgruppen har förespråkat en informationsbärande modell för lägenhetsbeteck- ningen. Härmed avses att beteckningen innefattar viss information om var i byggnaden lägenheten är belägen. Det ankommer enligt den föreslagna regleringen på kommunerna att fastställa lägenhetsbeteckningen och regeringen vill särskilt framhålla att en informationsbärande modell, om den införs konsekvent i samtliga kommuner kan medföra stora fördelar. Det blivande bör i samråd med kommunerna eller och berörda myndigheter och organisationer ta fram riktlinjer för hur en sådan lägenhetsbeteckning bör utformas. Det är endast fastighetsägarna som har kunskap om lägenheternas antal och fördelning inom fastigheten och en stor del av arbetet måste därför utföras i nära kontakt med dem. Till sin hjälp bör de tillhandahållas en förteckning av fastighetsidentiteterna som kan tas fram av med de av kommunen fastställda adresserna och instruktioner för hur själva tilldelningen av beteckningar sker. Det krävs också att fastighetsägare i många fall tillhandahåller olika slags information om lägenheterna och dess placering för att lägenhetsbeteckningarna skall fastställas på ett korrekt underlag. I de fall klara och entydiga regler kan uppnås för fastställande av lägenhetsbeteckning finns möjligheter till ett i vissa fall förenklat förfarande, såsom t.ex. att fastighetsägaren - efter kommunens godkännande - lämnar uppgifter direkt till . Kompletterande föreskrifter bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Fastighetsägaren skall underrättas om den fastställda adressen och lägenhetsbeteckningen. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att fördelen med arbetsgruppens förslag är att man får en registrering vid källan. Dock måste rutiner och föreskrifter utarbetas och ajourhållas vad avser uppläggningar, förändringar i lägenhetsbeståndet med hänsyn till ny- och ombyggnader samt rivningar. Detta kommer enligt förbundets mening att innebära ett merarbete för kommunerna vilket aktualiserar frågan om ersättning. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om registeransvar för personregister ges i datalagen (1973:289). Även om lägenhetsregistret inte blir ett personregister i datalagens mening, måste klarhet bringas i vem som på olika sätt bär ansvar för registret och uppgifterna i detta. Ansvaret för att lägga upp ett register av detta slag och fullgöra dess ändamål aktualiserar ju också ett ansvar för registerinnehållet. Det är givet att ansvaret för uppgifter i registret som hänför sig till en viss kommun hamnar hos den kommunen. Det blivande förutsätts utföra såväl den inledande som den fortsatta registerhanteringen. Ajourföring och senare kompletteringar skall utföras genom kommunernas försorg. Av naturliga skäl hamnar därför ansvaret för registret hos verket, särskilt som CFD redan har ansvar för fastighetsdatasystemet. Det blir därmed en registrering vid källan som allmänt sett underlättar kommunikationen men som också ger möjlighet till kontakter mellan berörda för att reda ut oklarheter m.m. Registerkvaliteten bör då också kunna hållas på en hög nivå. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att provverksamheten är en engångsföreteelse och har inga synpunkter på att uppgifterna gallras när lagen upphör att gälla. Framtida forskningsintressen är enligt arkivets mening inte åsidosatta. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos myndigheter finns i arkivlagen (1990:782). Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras. Gallring får ske, men därvid skall alltid beaktas att återstående material skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivlagen medger att avvikande bestämmelser om gallring ges i annan lag eller i förordning. Beträffande uppgifterna i lägenhetsregistret anser regeringen att gallring bör ske enligt arkivlagens bestämmelser, även om detta som Lagrådet framhållit inte behöver anges uttryckligen i lagtexten. Eftersom lägenhetsregistret inte blir ett personregister i datalagens (1973:289) mening, uppkommer inte någon tveksamhet hurvida gallring skall ske enligt datalagens eller arkivlagens bestämmelser. Andra aspekter gör sig gällande beträffande de register som skall få inrättas med stöd av lagen om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter. Regeringen anser att det i dessa fall är viktigt att inte bevara uppgifter hos myndigheterna när ändamålet med uppgifterna, provverksamheten, är fullföljt. Registren byggs upp och kvaliteten på uppgifterna kan vara svår att överblicka. Här gör sig starka integritetsintressen gällande. Registren för provverksamheten bör därför gallras senast när lagen upphör att gälla och provverksamheten avvecklas. Detta måste anges uttryckligen i lagen. Förslaget om gallring stärker sammanfattningsvis enligt regeringens mening integritetsskyddet utan att värden för framtida forskning m.fl. går förlorade. 7 Folkbokföring på lägenhet Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: RSV framhåller att folkbokföringsregistret bör få innehålla en konstruerad lägenhetsbeteckning som gör det möjligt att i vissa särskilda fall i statistiken redovisa personer som inte går att knyta till viss lägenhet som ett hushåll. Skälen för regeringens förslag: Den gällande folkbokföringslagen (1991:481) avser liksom den tidigare lagen endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet. En förutsättning för att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata är emellertid att personer som bor på en fastighet med flera lägenheter är folkbokförda på lägenhet. Regeringen föreslår därför att folkbokföring på lägenhet införs i dessa fall. Folkbokföring kommer att kunna ske på de lägenheter som registrerats i det föreslagna lägenhetsregistret. Uppgift om lägenhetens beteckning kommer att införas i de lokala folk- bokföringsregistren. För den del av befolkningen () som bor i enbostadshus innefattar uppgiften om folkbokföringsfastighet även uppgift om exakt bostad. Folkbokföring på lägenhet för boende i flerbostadshus kan därför inte sägas till sin karaktär vara mer känslig från intergritetssynpunkt än den nuvarande uppgiften om folkbokföringsfastighet för boende i enbostadshus. I vilken bostad en person bor, dvs. hans adress, och vilka fler som bor i bostaden är normalt allmänt känt. Uppgift om en persons adress- och folkbokföringsfastighet är också normalt att anse som uppgifter som inte är känsliga. I de undantagsfall en persons adress är en känslig uppgift förses den personens uppgifter i folkbokföringen med en markering som medför att en särskild sekretessprövning görs innan några uppgifter om den personen lämnas ut. När har lagt upp lägenhetsregistret för ett visst område skall skattemyndigheten registrera rätt lägenhetsbeteckning för varje folkbok- förd person i området. För att folkbokföring på lägenhet skall kunna genomföras krävs att fastighetsägare lämnar uppgifter om dem till vilka bostadslägenheter är upplåtna. Registreringen sker sedan med ledning av de uppgifter som fastighetsägarna lämnar till skattemyndigheten. Med hjälp av de i folk- bokföringsregistret registrerade familjerelationerna kan också koppling till övriga boende i en lägenhet i allmänhet ske. Maskinell sammankoppling kan ske i fråga om makar, barn (oavsett ålder) och föräldrar, sambor med gemensamma barn samt barn med vårdnadshavare. I de fall skattemyndigheten inte med ledning av fastighetsägarens uppgifter kan avgöra i vilken lägenhet en person bor måste detta utredas genom direkt kontakt med personen själv eller i särskilda fall med fastighetsägaren. Som RSV framhållit kan det också uppstå situationer där den enskilde inte kan knytas till en viss bostadslägenhet. Dessa folkbokförs som tidigare enbart på fastighet. Huruvida det för dessa fall finns skäl att utvidga lägenhetsbegreppet får provverksamheten utvisa. Innan en person registreras på en lägenhet i folkbokföringsregistret måste kommunikation ske med den registrerade (17 § förvaltningslagen 1986:223). Detta gäller oavsett om någon utredning gjorts eller inte. Härigenom får den enskilde också information om vilken lägenhet han folkbokförts på. Bland de uppgifter som fastighetsägarna lämnar in kan finnas känsliga adressuppgifter om personer som riskerar förföljelse och som därför erhållit sekretessmarkering eller medgivits kvarskrivning enligt 16 § folkbokföringslagen. Eftersom det inte framgår att uppgifter från en fastighetsägare kan innehålla sådan känslig information är det av vikt att skattemyndigheten behandlar inkomna uppgifter med försiktighet. Folkbokföring på lägenhet medför vissa förändringar i skyldigheten att anmäla ändrad adress enligt folkbokföringslagen. Den som flyttar till en bostadslägenhet i ett flerbostadshus blir sålunda skyldig att komplettera sin flyttningsanmälan med uppgift om ny lägenhetsbeteckning. har problem med att få den flyttande att ange fastighetsbeteckning till inflyttningsfastigheten. I de flesta fall kan skattemyndigheten genom registerkopplingar mellan adress och fastighet själv utreda vilken fastighet inflyttningen avser. Införandet av lägenhetsbeteckning förutsätter däremot medverkan av den enskilde vid utredningen av vilken lägenhet som inflyttningen avser. Lämnas inte uppgiften i flyttningsanmälan innebär det att skattemyn- digheten måste begära in lägenhetsuppgiften från den enskilde eller fastighetsägaren. Tvingas skattemyndigheten att i stor omfattning på detta sätt hämta in kompletterande uppgifter, kommer hanteringen av flyttningsanmälningarna att kräva större resurser . får vidare i sin egenskap av folkbokföringsmyndighet förelägga en person att lämna uppgift om lägenhetsbeteckning, även om denne inte är skyldig att göra anmälan om flyttning. Myndigheten ges också möjlighet att förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet som upplåter en bostad i flerbostadshus att uppge lägenhetsbeteckning beträffande den bostad som upplåts. 8 Säkerhet, integritet och sekretess Skälen för regeringens bedömning: Säkerhets- och integritetsfrågor för lägenhetsregistret För säkerhetsarbetet i dess helhet finns särskilda riktlinjer antagna hos det nuvarande CFD. En särskild årsredovisning av ADB-säkerheten görs med redovisning av den aktuella säkerhetsnivån. Här sammanfattas de säkerhetsåtgärder som har genomförts och de som skall genomföras under kommande budgetår. Redovisningen innehåller också en kort beskrivning av den gällande säkerhetsorganisationen. Säkerhetsfrågorna har hög prioritet inom CFD. Säkerhetsfrågor förekommer ständigt i olika steg i den systemutvecklingmodell som används vid CFD. Utveckling, införande, drift och förvaltning av ett lägenhetsregister kan ur säkerhetssynpunkt genomföras inom ramen för de rutiner som finns. Införandet av ett lägenhetsregister är ett arbete som spänner över samtliga delar i CFD:s ADB- säkerhetsarbete. I arbetet ingår fem olika grupper av skyddsåtgärder, nämligen kapitalskydd, funktionsskydd, dataskydd, datakvalitetsskydd och avbrotts- eller katastrofskydd. Uppgifterna i ett lägenhetsregister är inte direkt personanknutna utan kopplingen till person och hushåll sker i folkbokföringsregistren och senare också vid statistikframställningen. Regeringen gör, som tidigare angivits, ändock den bedömningen att registret bör regleras på motsvarande sätt som ett personregister. Inte minst registrets karaktär av totalregister talar starkt härför. Folkbokföringsregistren, som närmare behandlas i avsnitt 7, innehåller uppgifter som är av grundläggande betydelse för den enskilde och för myndigheternas verksamhet. Det nuvarande folkbokföringssystemet har underkastats en riskanalys som utarbetades på uppdrag av . I analysen redovisades ett stort antal problemområden. Med anledning härav och mot bakgrund av Datainspektionens allmänna råd om ADB-säkerhet, har en särskild handlingsplan för ADB-säkerheten upprättats inom skatteförvaltningen. Införande av folk- bokföring på lägenhet kan inte förutsättas förändra kraven på ADB-säkerhet för folkbokföringsregistren. Folkbokföring på lägenhet som en utökad adressuppgift utgör knappast i sig en integritetskänslig uppgift. Genom att uppgifter om lägenhetsbeteckning förs in i folkbokföringen ökar precisionen i adressen. Detta torde medföra en minskad risk för personförväxlingar, t.ex. vid postdistribution. Minskad risk för personför- växling innebär en förstärkning av integritetsskyddet. Införandet av särskiljande adresser i folkbokföringen kan kanske även bidra till en minskning av personnummeranvändningen. Den personliga integriteten kan kränkas, inte enbart genom att känslig information samlas, utan även genom att i och för sig harmlösa uppgifter är felaktiga eller inaktuella. En felaktig lägenhetsuppgift kan emellertid förorsaka den enskilde olägenheter och riskerar därmed att kränka den personliga integriteten. Detta borde effektivt kunna förebyggas genom en väl planerad hantering av folkbokföringsuppgifterna. Säkerhets- och integritetsfrågorna inom ramen för SCB:s statistikproduktion har varit föremål för granskning av flera olika utredningar . Två folk- och bostadskommissioner har haft till uppgift att bl.a. bevaka dessa frågor i samband med de senaste folk- och bostadsräkningarna. har i delbetänkandet Statistik och integritet, del 1, Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. (SOU 1993:83) gett en god beskrivning av dataskyddet av materialet till SCB:s statistikproduktion. I det SCB-gemensamma programmet Dataskydd och uppgiftslämnarfrågor för perioden /94-1995/96 lämnas också en översikt över de olika regler och åtgärder som SCB:s dataskydd baseras på. Det bör också framhållas att de uppgifter som SCB använder för att framställa statistik omfattas av absolut sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Utredningens förslag: En provverksamhet bör genomföras. Arbetsgruppens förslag: Har föreslagit en författningsreglering av provverksamheten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har förordat en provverksamhet men har inte haft några synpunkter på uppläggningen av denna. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att genomföra en provverksamhet för att bl.a. kunna precisera kostnader, klargöra ansvarsområden för berörda myndigheter och utreda rutiner kring identitetssättningen av lägenheterna och folkbokföringen samt för att testa metoder för framställning av registerbaserad statistik.