prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Det har i detta lagstiftningsärende bedömts vara lämpligt att lägga fast en avgiftsstruktur som även gäller uttaget av avgifter på lång sikt. Detta ger ökad förutsägbarhet. Det kan mot denna ansats anföras att det saknas tillräckliga erfarenheter för att nu bestämma avgifterna på lång sikt. Det kan konstateras att ändrade förutsättningar eller vunna erfarenheter kan föranleda justeringar av avgiftsnivåerna. Det får då ske genom förnyade ställningstaganden i . 14.3 upplåningsrätt i samband med ersättningsfall Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: I händelse av ersättningsfall skall i första hand de medel som har innestående på konto i användas för utbetalning av ersättning till berörda insättare. Om medlen på detta konto inte skulle räcka till bör nämnden ges ett bemyndigande att låna medel i för att kunna fullgöra utbetalningarna. Sådan upplåning bör dock endast få ske i samband med ersättningsfall om nämndens konto i har tömts. som systemet skall ha en grundläggande kapacitet att klara utbetalningar vid ersättningsfall kan det uppkomma situationer när det finns behov av att komplettera med upplåning. Det avgörande skälet för en upplåningsmöjlighet är den stora osäkerhet som råder om framtida påfrestningar på systemet. Det kommer, även om inga ersättningsfall inträffar, att ta avsevärd tid innan behållningen på nämndens konto i har byggts upp till dess målsatta nivå. Eftersom kontobehållningen är avsedd att utgöra en buffert mot nettokostnader i samband med fallissemang kan kontot tillfälligt belastas med större belopp än dess behållning, eftersom proceduren vid en bankkonkurs innebär stora initiala utbetalningar från kontot till insättarna och först senare inflöde i form av utdelning för nämnden i den fallerade bankens konkurs. Ett trovärdigt insättningsgarantisystem måste således ha en upplåningsrätt som komplement till den egna betalningskapaciteten. Om en sådan möjlighet inte skulle ges finns det risk för att de garanterade insättarnas intresse inte kan tillgodoses. De räntekostnader m.m. som skulle uppkomma om tvingades låna i i en situation då nämndens konto i har tömts bör belasta de banker som omfattas av systemet genom de ordinarie avgifterna. Om ett fallissemang inträffar, som får till följd att nämnden tvingas låna i , kan dessa avgifter komma att höjas (se avsnitt 14.2). Promemorians förslag avviker från regeringens förslag på så sätt att av- gifterna relateras till bankernas primärkapitaltäckningsgrad samt beräknade relativa nettobelastning på garantisystemet. Dessutom finns inget förslag som behandlar hur avgiften skall bestämmas för en bank som påbörjar sin verksamhet under löpande kalenderår, jfr avsnitt 14.2. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget. De remissinstanser som yttrat sig i denna del är i huvudsak positiva till principen att avgifternas storlek skall relateras till risken i bankerna. Endast avvisar helt denna princip med hänvisning till att den missgynnar mindre företag eftersom bankerna kommer att kompensera sig för den extra avgift som måste betalas till garantifonden när riskfyllda lån ges. Dessutom menar att argumentationen i promemorian om att ett garantisystem utan riskrelaterade avgifter ger incitament till oönskat risktagande är tveksamt, eftersom det inte är aktieägarnas medel som är garanterade utan insättarnas. i är, i likhet med , tveksam på grund av den negativa effekt som avgiftssystemet kan ha på bankernas utlåning till småföretag. uttrycker också en viss oro för småföretagarnas situation i detta avseende även om man i princip anser att förslaget om riskrelaterade avgifter ter sig välmotiverat. är i princip positivt till riskrelaterade avgifter men anser att dessa inte bör anges i lag. Kontoret förordar en aktiv och kvalificerad riskhantering med löpande kontroll av riskerna i bankerna för att subventionsinslag och snedvridningar av incitamentsstrukturen skall motverkas. sympatiserar med tanken på riskrelaterade avgifter men ifrågasätter vilken grad av rättvisa som uppnås med den föreslagna kopplingen till primärkapitaltäckningsgraden. Det kan finnas flera andra faktorer som var för sig har större betydelse för konkursrisken. menar vidare att det skulle vara lättare att argumentera för riskrelaterade avgifter om avgifterna hade karaktären av försäkringspremier som konsumeras avgiften avser. Denna argumentering blir svår i och med att avgiftsuttaget skall upphöra vid en viss nivå på fonden. Enligt visar erfarenheterna från bankkrisen på att kapitaltäckningsreglernas riskklassificering ger ett helt otillräckligt besked om tillgångarnas verkliga värde. , Sparbankernas säkerhetskassa, och tillstyrker förslaget om riskrelaterade avgifter men anser att grunderna för avgiftsdifferentieringen bör förändras. De accepterar att primärkapitalgraden utgör grunden för denna differentiering men anser att det andra måttet som presenteras i promemorian, som baseras på bankernas förväntade fallissemangskostnader, är alltför komplicerat, oprövat och osäkert och därför bör utgå. framhåller att det i diskussioner med föreningens med- lemsbanker framkommit förslag på många olika tänkbara metoder för avgifts- differentieringen. Det råder emellertid inte enighet bland dessa banker om exakt hur de riskrelaterade avgifterna skall utformas. Ett förslag på mått som kan komplettera primärkapitaltäckningsgraden är andelen oreglerade fordringar av den totala utlåningen. påpekar också att det inte framgår klart av promemorians förslag om avgifterna skall relateras till bankens eller koncernens förhållanden. Det alternativ som väljs bör gälla genomgående vid avgiftsbe- räkningen. menar att det finns för- och nackdelar med båda alternativen. Det som talar för att använda koncernbegreppet är att detta visar vilka totala risker som både direkt och indirekt kan drabba banken och därmed dess insättare. För alternativet att beräkningar skall grundas på bankens förhållanden talar att det är inlåningen i banken som garanteras - inte övriga koncernbolags upplåning. Dessutom är en bank som har problem inte tillförsäkrad ekonomisk hjälp från koncernens dotterbolag. Vidare är banken juridiskt sett endast skyldig att svara för sina egna förbindelser. Av detta följer, enligt , att problem i bankens dotterbolag sannolikt inte tillåts drabba insättarna i banken. har även kritiska synpunkter på promemorians förslag om att de årliga totala avgifterna justeras så att de hamnar på samma nivå. Även ställer sig positiv till att den primära kapitaltäckningsgraden ensam kan utgöra den komponent som styr det mellan bankerna differentierade avgiftsuttaget. och har tillstyrkt förslaget om att avgifterna skall riskrelateras utan att kommentera det närmare. SAF och efterlyser en grundligare utredning av effekterna av riskrelaterade avgifter, framförallt på bankernas agerande. Skälen för regeringens förslag: Avgifterna till nämnden från banksystemet som helhet skall normalt uppgå till av det garanterade insättningsbeloppet. Detta belopp bör fördelas mellan bankerna med beaktande av respektive banks finansiella tillstånd och risktagande eftersom dessa faktorer avgör hur stor risken är för att ett fallissemang i banken skall belasta garantisystemets resurser. Med differentierade avgifter får systemet ökad marknadsmässighet. En sund utveckling främjas genom att banker med hög risknivå betalar högre avgifter. Bankerna skall så långt det är möjligt belastas med lägre kostnader för garantisystemet vid ett lägre risktagande, i förhållande till kapitalbasen, men också betala högre avgifter för ett beteende som innebär ökade risker för belastningar på garantisystemet. Därigenom uppmuntras ett lämpligt beteende hos bankerna. Om avgifterna baseras på genomsnittsrisken i banksystemet och inte följer en princip för individuell riskrelatering kan alltså välkapitaliserade banker med lågt risktagande tvingas subventionera dåligt kapitaliserade banker med högt risktagande. De allra flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del är också uttalat positiva till att de avgifter som skall tas ut från bankerna skall relateras till bankernas risktagande. I princip bör avgiftsberäkningen utgå från de två i avsnitt 14.2 beskrivna faktorerna, nämligen sannolikheten för att respektive bank fallerar som avgiften avser resp. de kostnader för garantisystemet som förväntas uppstå vid ett fallissemang. Av orsaker som redovisats i avsnitt 14.2 finns det svårigheter med att på sådan aktuariell basis åsätta bankerna en viss årlig avgift. Det framgår inte minst av att det internationellt sett praktiskt taget inte förekommer differentierade avgifter. är ett undantag där man tillämpar viss avgiftsdifferentiering baserad på kapitaltäckning och den federala inspek- tionsmyndighetens bedömningar av respektive instituts finansiella tillstånd. Inom har dessa frågor diskuterats på ett teoretiskt plan medan konkreta resultat uteblivit. Dessa svårigheter till trots bör dock strävan för svensk del vara att finna kriterier som på ett ändamålsenligt och praktiskt genomförbart sätt kan ligga till grund för beräkningen av differentierade avgifter. Garantisystemet skall träda i funktion, dvs. betala ut ersättning till insättarna, när banken försätts i konkurs. En bank skall försättas i konkurs om den är på obestånd, dvs. om den inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oförmåga inte endast är tillfällig. Ett högre eget kapital medför en lägre sannolikhet för fallissemang, allt annat lika. I undersökningar av orsaker till bankfallissemang i det amerikanska banksystemet har det dessutom visat sig att kapitaltäckningsmått är användbara för att förutsäga fallissemang. Således bör den relevanta indikatorn på en banks sannolikhet att fallera innehålla ett mått på förhållandet mellan det aktuella egna kapitalet och det kapital som återstår vid en konkurs. Denna uppfattning överensstämmer med de remissinstanser som yttrat sig över vilket mått som är lämpligt att basera avgiftsberäkningen på. Dessa instanser förordar att endast primärkapitaltäckningsgraden skall användas. Solvensen, såsom den uttrycks i kapitaltäckningsreglerna, är ett kriterium av givet intresse. Det ger viss information om risken för att bankens kapital blir otillräckligt med fallissemang som följd. Kapitaltäckningsreglerna är dock endast grovt avpassade till bankernas totala risksituation. Bland annat fångar måttet i mycket liten utsträckning upp portföljrisken, dvs. korrelationen mellan olika tillgångar beaktas ej. Måttet säger inte heller något om hur stor risken är för att kortsiktiga likviditetsproblem kan uppkomma. En utvidgning av reglerna om kapitaltäckning till att omfatta även marknadsrisker, t.ex. positionsrisker och valutakursrisker samt motparts- och avvecklingsrisker, träder emellertid i kraft . I och med detta blir kapitaltäck- ningsmåttet lämpligare att använda som underlag för uppskattningen av fallissemangsrisker vid beräkning av riskrelaterade avgifter. Emellertid är det av remissinstanserna föreslagna primärkapitaltäckningsmåttet mindre lämpligt att använda som bas för avgiftsdifferentieringen eftersom hänsyn bör tas till de kostnader för garantisystemet som kan förväntas uppstå vid fallissemang. Anledningen till detta är att det bredare kapitaltäckningsmåttet bättre speglar möjligheterna att täcka ersättningen till garanterade insättare med den fallerade bankens tillgångar. De komponenter som ingår i det supplementära kapitalet utgör en buffert för bankens fordringsägare, däribland nämnden, i händelse av konkurs. Ju större t.ex. förlagslånen är i en fallerad bank desto lägre blir kostnaden för garantisystemet vid ett fallissemang. Denna aspekt bör fångas upp i avgiftsunderlaget. Regeringens förslag innebär således att den avgift som en enskild bank skall betala för ett visst år skall bestämmas med hänsyn till bankens garanterade insättningsbelopp (se avsnitt 14.2) och kapitaltäckningsgrad. Avgiften skall grundas på förhållandena vid utgången av närmast föregående år. I fall då garantin för en bank börjar gälla under ett löpande kalenderår skall avgiften i stället grundas på förhållandena vid årets utgång. Avgiften skall vara negativt relaterad till kapitaltäckningsgraden. Den exakta utformningen av avgiftsskalan bestäms av nämnden. Det är med anledning av remissyttrande viktigt att betona att det inte är tillståndet på koncernnivå som skall beaktas vid bestämningen av avgiftsunderlaget. Det är förhållandena för den enskilda banken, moderbank eller dotterbank, som skall ligga till grund för avgiftens storlek. Valet av kapitaltäckningsgraden som beräkningsunderlag innebär att avgifterna är endast mycket ungefärligt relaterade till respektive banks förväntade nettobelastning på garantisystemet. Det är emellertid viktigt att det valda måttet är beprövat och allmänt känt. Andra mer sofistikerade, men oprövade, metoder får stå tillbaka för denna princip. De framräknade avgifterna justeras proportionellt så att alla bankers avgifter summeras till av det totala garanterade insättningsbeloppet. anser att nackdelen med att justera avgifterna på detta sätt, så att de hamnar på samma nivå, är att banker, trots högriskbeteende, kan få betala tämligen låga avgifter om även andra banker uppvisar ett högriskbe- teende. Det är emellertid lämpligt att det totala avgiftsuttaget är proportionellt mot det garanterade insättningsbeloppet och utgör ett jämnt inflöde till nämnden oavsett svängningar i banksystemets finansiella tillstånd. Dessutom kan det vara motiverat att en bank med låg kapitaltäckningsgrad skall betala en lägre avgift om även resten av banksystemet har låga kapitaltäcknings- värden än om denna bank är ensam om att redovisa låg kapitaltäckning. Att hela banksystemet är i ett dåligt finansiellt tillstånd är tecken på ett systemp- roblem, t.ex. till följd av en makrochock. Om en proportionell justering inte görs kommer banksystemet att belastas med extra mycket kostnader då bankerna har det som svårast. I mycket goda tider kommer å andra sidan avgiftsinflödet att bli lågt, vilket försenar uppbyggnaden av behållningen på nämndens konto i till den målsatta nivån. Det är således lämpligt, både från systemrisksynpunkt och rättvisesynpunkt, att de individuella avgifterna justeras proportionellt. avvisar principen om riskrelaterade avgifter med hänvisning till att den valda beräkningsgrunden missgynnar mindre företag via fördyrad upplåning från bankerna. Emellertid är det så att kapitaltäck- ningsreglerna klassificerar bankernas utlåning med avseende på vilken säkerhet som ställs för lånet. Det är inte så att små företag drabbas särskilt hårt av denna klassificering. Det omvända förhållandet kan lika gärna råda; en kredit till ett stort företag med inteckning i industrifastighet som pant klassifice- ras, enligt dessa regler, som mer riskabel, vilket därmed föranleder en högre avgift, än en kredit till en småföretagare med säkerhet i dennes bostads- fastighet. Om det finns en grupp låntagare som utgör större kreditrisk än andra låntagare och därför missgynnas av det föreslagna avgiftssystemet bör deras intresse trots allt stå tillbaka för principen att de banker som utgör en relativt stor risk för garantisystemet också skall betala en relativt hög avgift. I praktiken torde dock effekterna på utlåningsstrukturen vara begränsade. Visserligen medför utlåning till företag och allmänhet en högre avgift än placering i statspapper eftersom den högre kreditrisken i utlåningen innebär högre krav på kapitaltäck- ning. Rent teoretiskt bör detta föranleda en viss portföljjustering mot en mindre andel av sådan utlåning, allt annat lika. Men eftersom ersättningen för denna kreditrisk är betydligt större, kring vad gäller skillnaden mellan räntan på utlåning till hushållen och en sex månaders statsskuldväxel, än effekten på avgiften av en portföljjustering från utlåning till statspapper finns det goda skäl att anta att kreditgivningen till företag och allmänhet inte kommer att motverkas nämnvärt av förslaget. I föreliggande förslag anges ett intervall för de avgifter som skall kunna tas ut från en enskild bank. Det är önskvärt att en högsta och lägsta avgift för vad som skall kunna tas ut av en enskild bank fastställs. Oavsett hur välkapitaliserad en bank är skall den bidra med av genom- snittspremien från banksystemet uttryckt i procent av det garanterade insättningsbeloppet. Detta betyder i normalfallet då behållningen på nämndens konto i understiger den målsatta, då genom- snittspremien är av en banks garanterade insättning, att en bank inte skall betala mindre än ett belopp motsvarande av sin garanterade inlåning i avgift. Skälet till detta är att även den välkapitali- serade banken får del av den kollektiva nyttighet som garantisystemets stabilitetsverkande egenskaper medför och skall bidra med finansiering av denna nyttighet. Vidare skall ingen bank betala av genomsnittspremien, vilket betyder av dess garanterade inlåning i normalfallet, eftersom detta annars skulle riskera inverka på bankens finansiella tillstånd i alltför stor utsträckning. När väl kontots behållning når upp till den målsatta nivån och genomsnittsavgiften sätt ned till blir avgiftsintervallet 0,06 - av det garanterade insättningsbeloppet. Dessa siffror kan jämföras med det intervall som gäller i det amerikanska garantisystemet nämligen av inlåningen fram till dess den målsatta fondbehållningen uppnåtts och därefter. 16 Konsekvenser av att en bank inte fullgör sina skyldigheter mot garantisystemet I artikel 3.2 i direktivet finns ett allmänt stadgande som innebär att om en bank inte uppfyller de förpliktelser mot ett garantisystem som åligger banken, skall de behöriga myndigheter som har utfärdat dess auktorisation underrättas och, i samarbete med garantisystemet, vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att banken uppfyller förpliktelserna. Med lämpliga åtgärder avses enligt artikeln även att sanktioner får införas och vidtas mot banken. När det gäller frågan om vilka åtgärder eller sanktioner mot en bank som kan anses lämpliga, ger direktivet ingen annan vägledning än att banken ytterst kan förlora möjligheten att garantera insatta medel genom ett beslut som innebär att banken inte längre skall omfattas av garantisystemet. Om banken inte skaffar annat likvärdigt skydd för insättarna, skall dess auktorisation återkallas. Direktivet lämnar således öppet för varje medlemsland att bestämma i vilken utsträckning åtgärder skall vidtas mot en bank som omfattas av ett garantisystem men inte fullgör sina skyldigheter mot systemet och om förutsättningarna för dessa åtgärder. För svenskt vidkommande bör denna valfrihet kunna innebära att utformningen av det svenska garantisystemet i denna del kan ta sin utgångspunkt i vad som stadgas i 7 kap. bankrörelselagen om ingripanden mot banker. Innebörden av detta är att möjligheterna att anpassa åtgärder och sanktioner efter den uppkomna situationen tills vidare begränsas av bestämmelserna i 7 kap. bankrörelselagen. Införandet av ett garantisystem i föranleder därför inte i sig några förslag om ändrade regler för ingripanden och sanktioner. Denna fråga kommer dock att behandlas av (Fi1995:09, dir. 1995:86), som skall se över vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet m.m. 16.2 Ingripanden mot svenska banker Promemorians förslag: Avviker från regeringens förslag genom att det inte innehåller förslag om sanktioner rörande en svensk banks filial i tredje land som efter nämndens beslut omfattas av det svenska garantisystemet. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. framhåller vikten av att , utöver möjligheten att återkalla en oktroj, ges lämpliga sanktionsmöjligheter för att åstadkomma rättelse från institutet i fråga. föreslår att straffränta skall utgå vid sena avgiftsbetalningar och att inspektionen, vid väsentlig misskötsel, ges möjlighet att ge en skriftlig varning, som bör offentliggöras för att ge allmänheten upplysning om att oktrojen kan komma att återkallas om rättelse inte sker. Skälen för regeringens förslag: I bankrörelselagen finns bestämmelser som ger möjligheter att ingripa mot en bank. Inspektionen kan t.ex. meddela förbud eller förelägganden som kan förenas med vite, eller meddela varning. Ytterst kan inspektionen med stöd av någon av de grunder som anges i 7 kap. 16 § bankrörelselagen återkalla en banks tillstånd (oktroj). Om detta sker får inspektionen besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Det svenska garantisystemet skall vara obligatoriskt. Parallella garantisystem skall inte införas i . En bank som av olika skäl inte längre bör omfattas av det svenska garantisystemet kommer därför inte att kunna omfattas av något annat garantisystem. Att banken omfattas av ett garantisystem skall utgöra ett villkor för att få driva bankrörelse. Detta innebär att en bank som inte omfattas av det svenska garantisystemet inte heller bör får ta emot inlåning från allmänheten. I sådana fall har bankens verksamhetsförutsättningar fallit. Mot bakgrund av dessa utgångspunkter för utformningen av det svenska garanti- systemet är det mindre lämpligt att ge nämnden befogenhet att fatta beslut om att en bank inte längre skall omfattas av garantisystemet. I stället bör naturligen grunden för ett sådant beslut knytas till de bestämmelser i bankrörelselagen som behandlar förutsättningarna för att driva bankrörelse i . Därigenom kan bestämmelserna om återkallelse av en banks oktroj tillämpas även i de fall när en bank inte fullgjort sina skyldigheter mot garantisystemet. Konsekvensen blir att det skall ankomma endast på Finansin- spektionen att fatta beslut som innebär att en bank inte längre skall omfattas av det svenska garantisystemet. Detta skall således ske genom att inspektionen återkallar bankens oktroj. En sådan ordning stämmer bättre överens med regelverket i bankrörelselagen men fyller samma funktion som den i direktivet föreskrivna ordningen, som skulle innebära att nämnden skulle kunna ges befogenhet att, sedan samtycke inhämtats från , fatta beslut som innebär att insättningar hos banken inte längre omfattas av garantisystemet. Grunden för beslut att bankens oktroj i detta sammanhang skall återkallas bör vara att banken inte fullgör sina skyldigheter mot garantisystemet. En ny återkallelsegrund med detta innehåll bör därför införas. Konsekvensen av att återkallar en banks oktroj är som nämnts att banken därigenom inte längre skall omfattas av garantisystemet. Detta blir självfallet konsekvensen även i de fall när inspektionen återkallar en banks oktroj med stöd av en annan återkallelsegrund i 7 kap. 16 § bankrörelselagen. En banks viktigaste skyldigheter i förhållande till det svenska garantisys- temet är att lämna uppgift om bankens garanterade insättningsvolym, som ligger till grund för avgiftsberäkningen, och att bidra till finansieringen av systemet genom att betala den avgift som har beslutats för banken. En bank som inte uppfyller dessa förpliktelser mot garantisystemet bör riskera att få sin oktroj återkallad av . Detta förutsätter emellertid att nämnden genast underrättar inspektionen om att banken underlåter att fullgöra sina skyldigheter. Det sagda innebär således att nämndens möjligheter att vidta åtgärder eller sanktioner mot en bank som omfattas av garantisystemet begränsas till en underrättelseskyldighet gentemot inspektionen. På detta sätt säkerställs att ansvarsfördelningen mellan och nämnden upprätthålls. En banks oktroj skall i dessa sammanhang återkallas först sedan Finans- inspektionen förelagt banken att vidta rättelse med förklaring att oktrojen annars kan komma att återkallas. Om banken trots detta inte har vidtagit rättelse från föreläggandet skall inspektionen återkalla oktrojen. Detta följer av en tvingande bestämmelse i direktivets artikel 3.3.