prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: I artikel 7a i EG-fördraget sägs att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för bl.a. varor. I artiklarna 30 och 34 anges att kvantitativa import- och export- portrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna om inte annat föreskrivs i fördraget. Bestämmelserna är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas på hänsynen till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell eller kommersiell äganderätt. Inga andra skyddshänsyn än de uppräknade kan berättiga till undantag. Artikel 36 ger utrymme för införande av såväl kvantitativa restriktioner som åtgärder med motsvarande verkan. Avgörande för om en åtgärd är berättigad enligt artikeln är att den är nödvändig för att tillgodose det skyddshänsyn som åberopas, dvs. skyddsintresset skall inte kunna tillgodoses på något annat sätt. Vidare får åtgärden inte gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars ha onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Den måste med andra ord vara proportionell. Proportionalitetsprincipen har en avgörande betydelse för medgivande av undantag enligt artikel 36. Tillämpningen av denna princip gäller sättet att tillgodose ett skyddshänsyn. En handelshindrande åtgärd, vilken i och för sig kan berättigas, får inte ha mer restriktiva effekter på handeln mellan medlemsstaterna än vad som erfordras för att tillgodose det skyddsvärda syftet. Artikel 36 kan normalt inte åberopas på områden som är harmoniserade, dvs. i sådana fall då en rättsakt som harmoniserar de åtgärder som är nödvändiga för att säkra skyddsintresset antagits med stöd av artikel 100 eller 100a i EG- fördraget. I sådana fall skall denna rättsakts bestämmelser tillämpas, och artikel 36 kan sålunda inte åberopas. Det betyder inte att varje rättsakt ger så uttömmande garantier att artikel 36 trängs undan. I de fall gemenskapsreglerna inte täcker en hel sektor kan medlemsstaterna fortfarande åberopa artikel 36 men med de begränsningar som framgår av rättsakten. I frånvaro av harmoniserande EG- lagstiftning har i princip varje medlemsstat rätt att avgöra enligt sina egna värderingar i vilka former och i vilken utsträckning man vill tillgodose skyddsintressena i artikeln. Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas emellertid av att en eventuell diskriminering mellan importerade och inhemska produkter inte får vara godtycklig, men också av att den nationella åtgärden inte får innebära en förtäckt restriktion. Utöver den möjlighet till undantag som följer av artikel 36 har vid medlemskapsförhandlingarna erhållit undantag som möjliggör kontroll av alkohol- och tobaksvaror samt av vissa djur. Dessutom har varje medlemsland rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda väsentliga säkerhetsintressen och för att förhindra att smittsamma djursjukdomar kommer in i landet. De varugrupper som ursprungligen togs med i övergångsbestämmelserna till TL överensstämmer med dem som avses i utredningens förslag. Regeringen finner att samtliga dessa varuslag bör tas med i den nya lagen, liksom de djurslag som på regeringens förslag (prop. 1994/95:173) beslutade att lägga till på den ursprungliga listan över varugrupper. Skälen för att ta med de föreslagna varugrupperna framgår av det följande. Kontroll motiverad av undantaget i artikel 36 i Problemen med missbruk och kriminalitet som har samband med narkotika är väl kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd. Olovlig införsel eller utförsel av narkotika straffas enligt VSL. Regleringen med ett tillståndsförfarande för införsel till landet innebär en begränsning i den fria rörligheten av varor inom EU. Förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land är emellertid möjliga enligt artikel 36 i EG-fördraget om förbudet eller restriktionerna grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, allt under förutsättning att detta intresse inte har tillgodosetts genom gemenskapsrättsliga regler. Det kan knappast råda något tvivel om att kontrollen över illegal narkotikahantering omfattas av artikel 36. Den får i hög grad anses angå såväl allmän ordning och säkerhet som liv och hälsa, vilka hänsyn legitimerar hinder för den fria rörligheten enligt EG-fördraget. Med hänsyn härtill och då någon gemenskapsrättlig kompetens i huvudsak inte finns på området bör kravet på import- och exportlicenser behållas, och narkotika vara en av de varugrupper som kan bli föremål för särskild kontroll vid inre gräns. b) Injektionssprutor och kanyler Kontroll av injektionssprutor och kanyler är en viktig del av den svenska narkotikapolitiken. Det nära sambandet med kontrollen av själva narkotikan motiverar att också sprutor och kanyler hänförs till de varor för vilka krävs importlicens och som kan bli föremål för särskild kontroll vid inre gräns. Import av dopningsmedel kan endast ske genom godkänd partihandel och läkemedlen kan inte säljas utan att vara godkända i . Lagregleringen när det gäller dopningsmedel har utformats på i huvudsak samma sätt som beträffande narkotika. Största delen av de dopningsmedel som finns i landet smugglas hit. Det finns många skäl som talar för att de aktuella dopningsmedlen bör jämställas med narkotika såvitt gäller kontroll vid de inre gränserna. d) Vapen och ammunition Enligt den svenska vapenlagen (1996:67) krävs särskilt tillstånd för införsel av skjutvapen eller ammunition. Det principiella tillståndskravet stämmer överens med vad som enligt huvudregeln i artikel 12 i vapendirektivet skall gälla för förflyttning av vapen inom EU. Frågan om den svenska vapenregleringen till någon del kan antas gå utöver vad som enligt artikel 36 utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten har undersökts av som haft till uppgift att se över vapenlagstiftningen, och då bl.a. undersöka vilka ändringar som behövs för att de krav som ställs vid ett medlemskap i skall uppfyllas. Utredningen konstaterar i betänkandet Vapenlagen och EG (SOU 1994:4) att förflyttning av skjutvapen mellan och andra medlemsländer bör kunna ske så säkert och smidigt som möjligt utifrån de krav som ställs i vapendirektivet. Medborgare i EU-länder bör som huvudregel få ta med sig skjutvapen till först efter tillstånd av en svensk myndighet. I inledningen till vapendirektivet nämns bl.a. att avvecklingen av den systematiska gränskontrollen mellan medlemsländerna nödvändiggör att effektiva regler införs för att inom länderna kunna kontrollera t.ex. överföring av vapen mellan medlemsländerna. Det deklareras att det i princip inte bör vara tillåtet att ta med skjutvapen mellan medlemsländerna, men att detta kan medges om ett förfarande antas som ger staterna möjlighet att få underrättelse om att ett skjutvapen förs in i respektive land. Smidigare regler bör dock antas för jakt- eller tävlingsskytte för att inte inskränka den fria rörligheten mer än nödvändigt. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att den svenska vapenlagstiftningen inte till någon del går utöver vad som enligt artikel 36 i EG-fördraget utgör godtagbara skäl för att inskränka den fria rörligheten för varor. I propositionen En ny vapenlag (prop. 1995/96:52 s. 52f) instämmer regeringen i denna bedömning, både såvitt avser skjutvapen och ammunition som när det gäller föremål som omfattas av lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål och förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Regeringen konstaterar att restriktionerna får anses motiverade med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, och att bestämmelserna varken utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsländerna. Den nyssnämnda propositionen lämnades och biföll förslagen . Det har inte inträffat något som gör att det finns skäl att frångå den bedömning som regeringen och gjort. e) Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på Enligt förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål får springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande inte, med vissa undantag, föras in i landet utan tillstånd. Som nämndes ovan har regeringen och funnit att en kontroll av de uppräknade vapnen kan anses motiverad med stöd av artikel 36 i EG-fördraget. För att förhindra att äldre kulturföremål, som är av betydelse för det nationella kulturarvet, förs ut ur landet gäller enligt 5 kap lagen om kulturminnen m.m. att utförsel av föremål av vissa kategorier, som bedömts som kulturhistoriskt värdefulla och i behov av skydd, i princip kräver särskilt tillstånd. Av artikel 36 framgår att den fria rörligheten av varor, under de förutsättningar som i övrigt anges i artikeln, inte hindrar förbud eller restriktioner beträffande utförsel av bl.a. föremål som utgör nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Flertalet av EU:s medlemsländer har också i likhet med en nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål. Kravet på exportlicens bör därför behållas och berörda kulturföremål vara en sådan varugrupp som kan bli föremål för kontroll vid inre gräns. g) Spritdrycker, vin och starköl För införsel av alkoholdrycker i kommersiellt syfte fordras partihandels- eller tillverkningstillstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738). Den som saknar tillstånd, eller har ett felaktigt sådant, är sålunda skyldig att anmäla detta till tullen enligt . Om han inte gör det gör han sig skyldig till brott mot VSL. Detta följer av såväl som av den nya lagen. En tulltjänsteman har alltså befogenhet att efter ett selektivt urval hejda transportmedel och personer och kontrollera varor, transportmedel m.m. Om han upptäcker brott mot införselrestriktionerna har man rätt att göra beslag, inleda förundersökning etc. När det gäller frågan om denna begränsning i rörligheten av alkohol är förenlig med artikel 36 i EG-fördraget gör regeringen följande bedömning. Avsikten med den införda restriktionen är dels att hindra att den som är inför alkoholdrycker till , dels att så långt som möjligt begränsa den omfattande illegala, kommersiella införseln av alkoholvaror över inre gräns. Målet för den svenska alkoholpolitiken skall vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen. Denna strategi bygger på kunskaper och beprövade erfarenheter av tillgänglighetens betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och alkoholskadorna. En ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion. Ju mer alkohol det dricks i ett samhälle desto fler människor går över från måttlighetsdrickande till missbruk. Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag i alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen. Detta synsätt har också anammats av Världshälso- organisationen (WHO) och ligger till grund för europaregionens handlingsplan (European Alcoholic Action Plan) för att minska alkoholskadorna i . Viktiga medel för att minska tillgängligheten i är att begränsa den privata införseln (se nedan), åldersgränser vid försäljning av alkoholdrycker och att hindra den kommersiella införseln av smuggelsprit. Skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom den svenska alko- hollagstiftningen. Förbudet mot att överlåta alkoholdrycker till ungdomar, åldersgränser för inköp liksom för servering av alkoholdrycker på restauranger är exempel på detta. Alkoholmissbruket bland ungdomar är ett stort socialt problem i . Om tullen skulle förlora befogenheten att selektivt kontrollera ungdomar vid gränskontrollen skulle detta kunna få allvarliga följder för det svenska samhället. Problemen med spritsmuggling har ökat i , och den svenska tullen har gjort stora spritbeslag. Det är sannolikt att en begränsning av möjligheten att på låg indikation kontrollera transporter av alkohol skulle medföra att spritsmugglingen till skulle öka än mer, vilket skulle kunna medföra risk för omfattande sociala, samhällsekonomiska och medicinska problem. Med anledning av det anförda finner regeringen att det hinder i den fria rörligheten som en gränskontroll av alkoholvaror innebär kan motiveras av samhällets intresse av att skydda människors liv och hälsa. Artikel 36 är sålunda tillämplig. Kontroll motiverad av erhållna undantag i medlemskapsförhandlingarna a) Alkohol och tobak. fick i medlemskapsförhandlingarna med EU rätt att punktbeskatta privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. har i anslutning härtill medgetts rätt att företa kontroller av att skattereglerna följs. Vidare fick vid förhandlingarna rätt att behålla sina nationella bestämmelser om kontroll vid införsel av ormar och andra reptiler tills EG har reglerat området. Detta undantag gäller alltså i avvaktan på gemenskapsbestämmelser om dessa djurslag. nationella bestämmelser innebär att tillstånd krävs för införsel, och att en artbestämning görs, samt att kontroll sker vid införseln. c) Hundar och katter för annat ändamål än handel För införsel av sällskapsdjur fordras det införseltillstånd samt att uppställda villkor för införseln är uppfyllda. Regleringen med ett tillståndsförfarande för införsel till landet innebär, som tidigare nämnts, en begränsning i den fria rörligheten av varor inom EU. I medlemskapsförhandlingarna fick emellertid en möjlighet att tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies. Eftersom införsel för privat bruk av sällskapsdjur inte heller har blivit föremål för någon gemenskapsrättslig reglering är den reglering som finns i , och som avser privat införsel av hundar och katter, tillåten. d) Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk. Vid förhandlingarna ansökte om tilläggsgarantier för en rad sjukdomar som kan drabba nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk. Kommissionen kommer att definitivt avgöra om sådana garantier skall medges. I avvaktan på att kommissionen prövar ansökningarna har enligt anslutningsavtalet rätt att tillämpa de införselbestämmelser som gällde före anslutning till EU. Dessa bestämmelser innebär att kontroll skall ske vid gränsen, och att ett villkor för införseln är att samtliga berörda djurslag förvaras i karantän. Enligt anslutningsavtalet förutsattes att ansökningarna om tilläggsgarantier skulle komma att prövas under en ettårig övergångstid under vilken, som nämnts, tidigare gällande införselbestämmelser skulle få tillämpas. Enligt avtalet kan emellertid övergångstiden vid behov förlängas. Med hänsyn till att kommissionen inte prövade alla ansökningar under det första medlemskapsåret har begärt att övergångstiden skall förlängas till dess att samtliga är slutligt prövade. har beviljats tilläggsgarantier för vissa sjukdomar och djur medan frågan om sådana garantier skall lämnas, beträffande exempelvis nötkreatur och får, ännu inte har avgjorts. I avvaktan på kommissionens prövning tillämpar i enlighet med anslutningsavtalet, tidigare gällande införselbestämmelser. Kontroll motiverad av andra skäl a) Krigsmateriel och strategiska produkter Krigsmateriel omfattas inte av artikel 36 i . Av art. 223.1.b i fördraget följer emellertid att medlemsstaterna har rätt att vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga säkerhetsintressen och som rör tillverkning av eller handel med bl.a. krigsmateriel. b) Misstanke om bl.a. smittsam djursjukdom Rådsdirektivet 90/425/EEG av om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden, ger utrymme för nationella bestämmelser om kontroll av transporter av djur. Sådana kontroller får göras om den behöriga myndigheten i den medlemsstat som är transit- eller mottagarland har information som gör att förekomst av smittsam sjukdom kan misstänkas, eller att djuret på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk. Bör lagen omfatta även andra varor? Vissa remissinstanser har ansett att ytterligare varukategorier, utöver de i uppräknade, bör läggas till i den nya lagen. Således har föreslagits att den s.k. listan bör utökas med varor som omfattas av handeln med utrotningshotade djur och växter, farligt avfall, mineralolja och moderna sällskapsdjur som illrar och möss m.m. När det gäller moderna sällskapsdjur har vi inte vid medlemskaps- förhandlingarna fått ett undantag motsvarande det som gäller för hundar och katter. Beträffande övriga varugrupper gör regeringen följande bedömning. a) Farligt avfall Frågan om transporter av farligt avfall regleras i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallsprodukter inom, till och från EU. har fått regeringens uppdrag att kartlägga omfattningen av illegala transporter av farligt avfall. Uppdraget skall redovisas . Skulle utredningen visa att det förekommer omfattande illegala transporter av farligt avfall, eller att det i övrigt finns behov att ge ökade befogenheter vid den inre gränsen avser regeringen att återkomma i denna fråga. b) Utrotningshotade växter och djur Regeringen anser inte att varor som omfattas av konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES) bör tas med i den föreslagna lagen. Bakgrunden till detta ställningstagande är följande. Det förekommer en omfattande internationell handel med vilda djur och växter. Den nämnda konventionen innebär bl.a. att den internationella handeln med utrotningshotade arter är mycket hårt reglerad och i praktiken nästan totalförbjuden. För att kunna avskaffa CITES-kontrollerna vid de inre gränserna antog rådet förordningen (EEG) nr 3626/82 om tillämpning inom gemenskapen av CITES. Enligt förordningen införs bl.a. en för gemensam kontrollgräns avseende CITES vid gränser mot tredje land. Vidare infördes genom förordningen s.k kompensatoriska åtgärder i form av en hård reglering av handel med och transporter av utrotningshotade djur och växter inom EU. Denna reglering av handel och transport gäller bl.a. alla rovfåglar (med undantag för vissa gamar). Vidare har EG reglerat handel och transporter inom EU i rådets direktiv /409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). Direktivbestämmelserna innebär bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att reglera handel och transport inom EU av hotade europeiska arter av vilda djur och växter. EU:s gränskontroll av CITES-reglerade varor vid unionens gräns mot tredje land har utsatts för både internationell och intern kritik för bristande effektivitet. har EG därför engagerat sig i utarbetande av en ny och bättre förordning på CITES-området. kom EU:s miljöministrar överens (gemensam ståndpunkt) om en rådsförordning om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Förordningen, som kommer att förbättra tillämpningen i EU av CITES, skärper även de nu gällande reglerna om handel och transport inom EU av utrotningshotade vilda djur och växter. Förordningen beräknas kunna träda i kraft . Lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter trädde i kraft . Genom lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter angående in- och utförsel, transport, handel, preparering och förevisning avseende djur och växter som behövs för att uppfylla internationella åtaganden på området eller av andra skäl. I lagen straffbeläggs, förutom befattning med djur och växter i strid mot föreskrift m.m. som meddelats med stöd av lagen, även sådan befattning i strid mot bestämmelserna i förordning 3626/82. gav regeringen i uppdrag att utreda och lämna förslag till den reglering av befattning med djur och växter samt av handel, förevisning och preparering av djur och växter som behövs för att skydda vilt levande djur- och växtarter. redovisade uppdraget till regeringen och föreslog därvid bl.a. tillståndskrav för försäljning, förevisning och preparering av vilda djur. I redovisningen föreslog också att tulltjänstemän och tjänstemän vid skulle få vissa polisiära befogenheter vad gäller brott mot EG:s förordning 3626/82 eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Inom utarbetas en departementspromemoria som skall handla om nödvändig anpassning av den nyssnämnda lagen till EG:s nya CITES-förordning. Vidare skall i promemorian behandlas de förslag till lagstiftning på området som redovisats av . Regeringen kan inte uttala sig om det framtida behovet av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Om det visar sig att behov finns av en förstärkning av kontrollen i detta avseende avser regeringen att återkomma även i denna fråga. När det gäller införseln av mineraloljor, vilket över huvud taget inte är en tullfråga utan en angelägenhet för skattemyndigheterna, vill regeringen erinra om att denna fråga är föremål för utredning inom (Fi 1995:04) som fått tilläggsdirektiv (Dir. 1995:165) om att lämna förslag till förbättring av punktskattekontrollen. d) Radioaktiva ämnen Övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av radioaktivt material är tillfredsställande reglerat i rådets förordning nr 1493/93 (Euratom) av om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater samt rådets direktiv /3/Euratom om övervakning och kontroll av transporter av avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen. Det nämnda rådsdirektivet har införts som svensk rätt dels genom ändring i strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1994:3) om kärnteknisk verksamhet, dels genom Statens strålskyddsinstituts föreskrifter (SSI FS nr 1995:4) om kontroll vid in- och utförsel av radioaktivt avfall. Detta ger tillsammans med bestämmelsen i 3 § 1 i den nya lagen sådana möjligheter att kontrollera gränsöverskridande transporter av radioaktivt material att någon ytterligare reglering inte behövs. 9.1 Kontrollnivån vid inre gräns Regeringens förslag: behåller sina befogenheter att utföra s.k. selektiva kontroller vid gräns mot ett annat EU-land. I lagen införs en bestämmelse som anger nivån för denna kontroll. Sålunda är slumpmässiga kontroller, dvs. kontroller som enbart har sin grund i att någon passerar en gräns, inte tillåtna vid inre gräns. Rätten att hejda transportmedel och personer efter ett selektivt urval begränsas till ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt knutet till själva gränspasserandet. Utanför detta område kan, om det finns misstanke om att anmälningsskyldigheten för en vara som anges i 3 § inte fullgjorts, ett ingripande ske mot den som befinner sig i trakterna invid landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. Utredningens förslag: Utredningen har förslagit att kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Graden av misstanke skall därvid vara den lägsta som förekommer i svensk rätt, dvs. ingripande skall få ske om det finns "anledning anta". Utredningen har inte lämnat något eget förslag till hur en regel om rätt att hejda transportmedel skall utformas mot bakgrund av att frågan om huruvida en sådan regel skall införas för polisverksamheten är föremål för överväganden i .