prop · GJ03208 · 1996-01-01 00:00:00 — Möjligheterna att driva in statens fordran | | beträffande återbetalningsskyldighet torde däremot | | vara små. | | bör i utlandsärenden även i | | fortsättningen i samband med sina egna återkrav ge | | barnet tillfälle att kräva in | | överskjutande underhållsbidrag. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag men avviker på så sätt att biträde med indrivning av överskjutande underhållsbidrag föreslås upphöra helt. Remissinstanserna: () anser att även framöver i utlandsärenden skall vara skyldig att i samband med egna återkrav hjälpa barnet att kräva in överskjutande underhållsbidrag. FKF pekar vidare på att utländska myndigheter kan komma att ifrågasätta rätt att driva in underhållsbidrag eftersom stödet från det allmänna är ett förskott på underhållsbidrag. FKF anför vidare att man möjligen kan utreda om den nordiska konventionen om indrivning kan ändras så att återbetal- ningsskuld kan drivas in i de nordiska länderna. () framhåller att om den bidragsskyldige flyttar till utlandet och skuld föreligger för icke fullgjord återbetalningsskyldighet kan det föreligga svårigheter att få denna reglerad. RFV pekar vidare på att det för indrivning i av en i administrativ ordning fastställd återbetalningsskyldighet fordras en omförhandling av den nordiska konventionen om indrivning av underhållsbidrag. Skälen för regeringens förslag: Det är naturligtvis av stort intresse att statens fordran enligt de föreslagna reglerna om underhållsstöd kan drivas in i utlandet. har tillträtt ett antal konventioner om erkännande och verkställighet av avgöranden om underhållsbidrag. Regeringen anser att det kan ifrågasättas om dessa konventioner kan tillämpas vid indrivning i utlandet av statens fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt reglerna om underhållsstöd. Underhållsbidraget har nämligen inget direkt samband med underhållsstödet och statens fordran mot den återbetalningsskyldiga föräldern. Reglerna om underhållsstöd är en offentligrättslig reglering och statens fordran gentemot den återbetalningsskyldiga föräldern vilar på offentligrättslig grund. Konventionen om indrivning av underhållsbidrag i utlandet (New ) och om erkännande och verkställighet av avgöranden om underhåll till barn gäller endast framställningar från enskilda personer respektive underhållsbidrag som skall betalas direkt till ett underhållsberättigat barn. I praktiken tillämpas New i förhållande till vissa stater även när ett offentligt organ vill driva in ett förskotterat underhållsbidrag men den ordningen är omtvistad. Dessa konventioner torde därför inte kunna tillämpas vid indrivning i utlandet av en offentligrättsligt grundad fordran. om erkännande och verkställighet av avgöranden angående underhållsskyldighet är tillämplig på avgöranden som har meddelats av judiciella eller administrativa myndigheter och som avser underhållsskyldighet på grund av familjeförhållanden i vid bemärkelse mellan 1. underhållsberättigad och underhållsskyldig, eller 2. underhållskyldig och ett offentligt organ som gör anspråk på återbetalning av bidrag som betalas till den underhållsberättigade. Konventionen förutsätter att avgörandet sker efter en process mellan den underhållsskyldige å ena sidan och barnet eller ett offentligt organ å den andra. Vidare förutsätts att det är fråga om en familjerättslig underhållsskyldighet mellan barnet och den under- hållsskyldige. Med hänsyn dels till att beslut om åter- betalning inte uppfyller kravet på ett avgörande efter en process mellan den underhållsskyldige och ett offentligt organ, dels till att statens fordran inte avser en familjerättslig underhållsskyldighet torde denna konvention inte kunna tillämpas vid indrivning i utlandet av statens fordran avseende återbetalning av utgivet samhällsstöd. Luganokonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område är en parallellkonvention till Brysselkonvention. har tillträtt och kommer att tillträda Brysselkonventionen. Endast tillämplighet diskuteras här men resonemanget har betydelse även vad avser Bryssel- konventionens tillämplighet. tilllämpas vid indrivning av statens fordran enligt lagen om bidragsförskott. är i och för sig tillämplig på krav från ett offentligt organ som i den (primärt) underhållsskyldiges ställe har erlagt underhållet. Konventionen gäller verkställighet av dels domstolsavgöranden, dels avgöranden som har meddelats av vissa organ som räknas upp i det till konventionen fogade Protokoll Nr 1. Konventionen är inte tillämplig på beslut som har meddelats av svensk försäkringskassa. Därtill kommer att konventionen endast är tillämplig på av- göranden på privaträttens område. Med hänsyn till detta torde inte heller denna konvention kunna tillämpas vid indrivning i utlandet av statens fordran avseende återbetalningsskyldighet. Konventionen mellan , , , och angående indrivning av underhållsbidrag är tillämplig på lagakraftvunnen dom, administrativ myndighets beslut eller skriftlig förbindelse, varigenom någon i en av staterna förpliktats eller utfäst sig att utge underhållsbidrag till bl.a. barn. Denna konvention gäller även indrivning av bidrag, som myndighet förskottsvis utbetalat (art. 2 st. 3). återkrav gentemot den bidragsskyldige faller alltså in under konventionen. Eftersom statens fordran på återbetalning inte avser ett förskott på ett fastställt underhållsbidrag torde konventionen inte kunna tillämpas vid indrivning av statens fordran enligt reglerna om underhållsstöd. Regeringen konstaterar liksom arbetsgruppen att det sammanfattningsvis av redovisningen ovan torde framgå att möjligheterna att utomlands driva in statens fordran enligt reglerna om underhållsstöd med tillämpning av de redovisade konventionerna är små. Det sagda rör statens möjligheter att driva in offentligrättsliga fordringar utomlands. Som har framgått i det föregående är situationen en helt annan när det gäller fordringar som vilar på civilrättslig grund. Det återstår därför att överväga om kan ges en möjlighet att i dessa fall åberopa civilrättsliga regler om underhållsbidrag. I avsnitt 5.6 föreslås att det i FB skall införas en bestämmelse av innebörd att en förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd skall anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. När har fastställt återbetalningsskyldigheten finns det således inte längre någon civilrättslig underhållsskyldighet som skulle kunna åberopas inför en utländsk indrivningsmyndighet. Om däremot avstår från att besluta om återbetalningsskyldighet, bevaras möjligheten att få en underhållsskyldighet fastställd genom en dom eller ett avtal som sedan kan verkställas utomlands. Det bör således införas en rätt för att underlåta att fastställa återbetalningsskyldigheten när det behövs för att underhålls- skyldigheten skall kunna göras gällande mot den bidragsskyldige genom indrivning utomlands. Den civilrättsliga underhållsskyldigheten fastställs genom ett avtal eller en rättegång mellan barnet - i allmänhet företrätt av vårdnadshavaren - och den bidragsskyldige. För att vårdnadshavarens medverkan skall säkerställas bör det därför också införas en regel som ger möjlighet att göra rätten till underhållsstöd beroende av att boföräldern vidtar erforderliga åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt. Liksom bör träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag i den mån det motsvarar utbetalt underhållsstöd. De bestämmelser som föreslås om skyldigheten för boföräldern och barnet att medverka eller vidta åtgärder för att få underhållsbidraget fastställt är strängare än dagens regler; uppenbarlighetsrekvisitet har tagits bort. Boförälderns agerande när det gäller underhållsbidraget bör kunna vara en grund för att vägra underhållsstöd även när det inte görs uppenbarligen utan giltigt skäl. Det bör också införas en bestämmelse om att helt eller delvis får upphäva ett redan fattat beslut om återbetalningsskyldighet om den bidragsskyldiga föräldern bosätter sig utomlands. Föreligger det skuld för icke fullgjord återbetalningsskyldighet kan välja att upphäva hela beslutet om återbetalningsskyldighet. Då återstår det för att försöka verka för att barnet eller vårdnadshavaren vidtar erforderliga åtgärder för att få underhållsskyldigheten fastställd även för förfluten tid. kan också välja att upphäva beslutet endast för vissa delar av förfluten tid. Har den bidragsskyldige betalt i enlighet med återbetalningsskyldighet innan han eller hon flyttade utomlands kan i stället ändra beslutet om återbetalningsskyldighet på så sätt att det från och med ändringen inte skall föreligga någon återbetalningsskyldighet. En reglering med det beskrivna innehållet överensstämmer med vad som gäller . Ekonomiskt medför den således ingen försämring för staten. Däremot blir det med den lösningen inte möjligt att i internationella förhållanden hävda de nya - strängare - reglerna om en offentligrättslig skyldighet att återbetala underhållsstöd. Som beskrivits i avsnitt 6.1 bör , om det fastställda under- hållsbidraget är högre än bidragsförskottet, enligt gällande regler ge barnets ställföreträdare tillfälle att med kräva in det överskjutande underhållsbidraget. behöver i fortsättningen inte, enligt vad som föreslås, lämna barnet biträde med indrivning av barnets fordran på underhållsbidrag i samband med att kassan själv kräver återbetalning. allmänna försäkringskassa anser i underlag till För- säkringskasseförbundets remissyttrande att denna möjlighet bör finnas kvar även i fortsättningen i utlandsärenden. allmänna försäkringskassa framhåller att det kan bli svårt att överhuvudtaget få till stånd en indrivning i utlandet på grund av att inte hela underhållsbidraget krävs. Vidare pekar kassan på att det förmodligen är omöjligt för en boförälder att på egen hand kräva in det överskjutande underhållsbidraget. Statens fordran på den återbetalningsskyldiga föräldern kommer enligt vad som föreslås att i allmänhet vila på civilrättslig grund i ärenden där föräldern är bosatt utomlands. Regeringen anser att i dessa ärenden även i fortsättningen bör bereda barnet eller den som företräder barnet tillfälle att med kräva in det överskjutande underhållsbidraget. 7 Överklagande av beslut ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: beslut om | | underhållsstöd och återbetalningsskyldighet för den| | bidragsskyldiga föräldern skall få överklagas till | | länsrätt. Kammarrätten skall pröva ett överklagande| | från länsrätten endast om prövningstillstånd med- | | delats. | | beslut gäller om | | inte något annat anges i beslutet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna antingen tillstyrker förslaget eller kom- menterar det inte särskilt. Skälen för regeringens förslag: beslut om underhållsstöd motsvarar med endast mindre ändringar de beslut som fattar en- ligt lagen (1964:143) om bidragsförskott (BFL). Beslut om återbetalningsskyldighet enligt bestämmelserna om underhållsstöd skiljer sig från beslut om återkrav enligt BFL på så sätt att åter- betalningsskyldigheten bestäms oberoende av fastställt underhållsbidrag. Beslutet gäller förhållandet mellan staten och den återbetalningsskyldiga föräldern. Beslutet rör inte förhållandet mellan enskilda. Det är lämpligt att samma domstol överprövar samtliga beslut enligt bestämmelserna om underhållsstöd. Med hänsyn till beslutens art är det naturligt att de skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol med länsrätt som första instans. beslut bör gälla om inte något annat anges i beslutet. Liksom enligt de nuvarande bestämmelserna om bidragsförskott bör reglerna i lagen (1962:381) om allmän försäkring gälla i fråga om omprövning och överklagande av beslut. Dessa regler innebär bl.a. att det krävs prövningstillstånd för att kammarrätt skall pröva länsrättens beslut. 8 Ekonomiska effekter av förslagen ------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Förslagen kan beräknas minska| | det allmännas utgifter för stödsystemet med 1 140 | | , år | | 1998 och . Därtill | | kommer vissa besparingar vid de allmänna domsto- | | larna. Förslagen innebär ökade kostnader för de all-| | männa förvaltningsdomstolarna samt ökade administ- | | rativa kostnader för , Riksförsäk-| | ringsverket och . Vidare kan | | exekutionsväsendets kostnader för indrivning komma | | att öka. För kommunernas del påverkas inte | | kostnaderna totalt sett. Promemorians bedömning: Överensstämmer inte med regeringens bedömning eftersom förutsättningarna ändrats som en följd av saneringsprogrammet för statens finanser. Remissinstanserna: m.fl. har lämnat synpunkter på kostnaderna för domstolsväsendet. och påtalar att det föreslagna systemet innebär ökade adninistrativa kostnader. I övrigt har remiss- instansernas synpunkter inte längre relevans eftersom förutsättningarna för- ändrats. Skälen för regeringens bedömning: Statens utgifter för underhållsstöd Vid beräkningen av kostnaderna för de föreslagna reglerna om underhållsstöd har de bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet beräknats utifrån de bidrags- skyldigas inkomster, det antal barn de är bidragsskyldiga för och det totala antalet barn de uppskattas ha. För att kunna uppskatta kostnaderna har en inbetalningsandel på antagits. Den antagna inbetalningsandelen är något högre än den andel av statens fordran som betalas . Eftersom förut- sättningarna för eftergift ändras och en bättre anpassning mellan inkomst och det belopp som fastställs av åstadkoms kan inbetalningsandelen antas öka något. Pensions- och socialförsäkringsinkomster är inte inkluderade i det inkomstbegrepp som används. Eftersom sådana inkomster kommer att beaktas när återbetalningsskyldigheten bestäms har en pensions- och socialförsäkringsinkomst som motsvarar den genomsnittliga för en population med samma köns- och åldersfördelning som de bidragsskyldiga lagts till. Pensions- och socialförsäkringinkomster har antagits tillfalla alla återbetalningsskyldiga med en lika stor summa. Eftersom den procentsats som används vid beräkningen av återbetalningsskyldigheten för varje barn minskar med det antal barn som den bidragsskyldige skall försörja har vidare hänsyn tagits till de återbetal- ningsskyldigas totala antal barn. Det genomsnittliga antalet barn inom en grupp med samma köns- och åldersfördelning som de återbetalningsskyldiga har beräknats enligt folk- och bostadsräkningen 1990. Förändringen av systemet blir fullt genomförd 1997. I tabell 2 redovisas omfattningen av den redan genomförda besparingen samt de därefter föreslagna besparingarna i samhällsstödet till barn med särlevande för- äldrar. Som en följd av att nya beräkningar blivit tillgängliga har vissa justeringar av beloppen gjorts jämfört med vad som redovisades i Lagråds- remissen. Regeringen avser att återkomma i annat sammanhang i syfte att uppnå de besparingar som redovisas i regeringens proposition 1995/96:150. Det är viktigt att uppmärksamma att vissa besparingar redan har genomförts i och med att bidragsförskottsnivån efter förslag i den ekonomisk-politiska propositionen inte längre kopplas till basbeloppet utan har fastställts till ett fast belopp. Detta framgår inte klart i de- partementspromemorian vilket också kan förklara att några remissinstanser ifrågasätter om besparingarna kan nås. Genom att underhållsstödets bidragsbelopp ligger fast ökar den besparing som följer av detta över tiden. uppskattas denna del av besparingen uppgå till och därefter öka till och . Nedanstående tabell visar beräknade besparingar enligt den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25), enligt promemorians förslag (Ds 1996:2) och regeringens förslag till ytterligare besparingar för . Besparingar av olika åtgärder och kostnader för underhållsstöd åren 1997 - 1999. -------------------------------------------------------- 1997 1998 1999 -------------------------------------------------------- Besparing prop. 1994/95:25 213 307 418 -------------------------------------------------------- Ytterl. besparing enl. Ds 287 627 761 1996:2 -------------------------------------------------------- Besparing enl. saneringsprogr. 852 908 1 034 -------------------------------------------------------- Av betydelse för kostnadsutvecklingen är att storleken på de belopp som de åter- betalningsskyldiga skall betala till staten följer löneutvecklingen medan underhållsstödets nivå är fastställt till ett nominellt värde. Det är rimligt att framtida ökade betalningar från de underhållsskyldiga föräldrarna kommer deras barn tillgodo. Administrationskostnader hos försäkringskassorna och () handlägger försäkringskassorna bidragsförskottet och skall i samband med detta kontrollera om det underhållsbidrag som är fastställt är skäligt. Kontrollen blir relativt komplicerad att utföra med hänsyn till att reglerna om underhållsbidrag både är detaljerade och ger utrymme för bedömningar. I det förslag som presenteras här ökar å ena sidan åtaganden men å andra sidan kommer beräkningen av återbetalningsskyldigheten att förenklas väsentligt. Båda dessa faktorer har betydelse för försäkringskassornas och RFV:s administrationskostnader. Det som innebär ökningar av arbetet på försäkringskassorna är framförallt att återbetalningsskyldigheten enligt förslaget ska justeras. De nu gällande reglerna leder till att kontrollen av rimligheten i underhållsbidragets storlek sker mer sällan. Vidare måste hanteringen vad gäller kontroll av inkomsten förbättras. Här är det viktigt att nya datasystem som kan hantera detta på ett effektivt sätt byggs upp. Förslaget innebär åtskilliga möjligheter till effektiviseringar. Genom att regelsystemet är enkelt och okomplicerat frigörs resurser. Man slipper att som göra komplicerade beräkningar av underhållsbidraget. Med dagens regler måste inkomst- och kostnadsuppgifter krävas in från både vårdnadshavaren och den bidragsskyldige. Den bidragsskyldige har i de flesta fall endast ett måttligt intresse av att delta i detta, vilket ytterligare lägger hinder i vägen för arbete och kräver stor arbetsinsats. I det presenterade förslaget är återbetalningsskyldigheten endast relaterad till den underhålls- bidragsskyldiges egen inkomst och det antal barn denne har. Båda dessa uppgifter blir lätta att kontrollera utifrån de uppgifter har tillgång till. Beräkningar som RFV gjort visar att och ad- ministrationskostnader av underhållstödet kommer att öka jämfört med situationen med dagens regler. Förslaget om att återbetalningsskyldigheten för beviljat underhållsstöd fastställs på grundval av senast tillgängliga taxeringsbeslut och därefter omprövas innebär att skatteförvaltningen ges en utökad uppgifts- skyldighet. Enligt uppgift från () innebär förslaget utvecklingskostnader för en ny aviseringsrutin. Till detta kommer kostnader för drift och underhåll och utlämnande av uppgifter från RSV:s skatteregister samt för frågor från försäkringskassor och sökande rörande taxeringsuppgifter. De föreslagna reglerna om återbetalningsskyldighet till staten kommer att leda till ett ökat antal processer i förvaltningsdomstolarna. Det är svårt att göra någon bedömning av i vilken utsträckning försäkringskassornas beslut kommer att överklagas. Bestämmelserna om återbetalningsskyldighet är visserligen enkla med få tolkningsmoment, vilket talar för att överklagandefrekvensen blir låg. Å andra sidan kommer återbetalningsskyldighet att fastställas utan beaktande av den återbetalningsskyldiga förälderns egna levnadskostnader och också föräldrar med mycket låga inkomster kommer att bli återbetalningsskyldiga. Detta talar för en hög överklagandefrekvens. Därtill kommer att beslut i ärenden om eftergift och anstånd kan förväntas bli överklagade i stor utsträckning. Sammantaget kommer detta att leda till fler mål och därmed en kostnadsökning för förvaltningsdomstolarna. Eftersom det är fråga om en helt ny reglering kan det inte uppskattas hur stor ökningen av kostnaderna blir. Processer om underhållsbidrag i allmän domstol Reglerna om underhållsstöd medför att allmän domstols medverkan vid fastställan- de och jämkning av underhållsbidrag kommer att krävas i betydligt färre fall än . Dock måste underhållsbidrag fastställas genom avtal eller dom när underhållsbidraget skall drivas in i utlandet. Vidare krävs domstolsprövning när barnet kräver ett underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets nivå om en överenskommelse inte kan nås. Dessutom kan naturligtvis frågan om underhåll prövas även i de fall underhållsstöd lämnas om barnet eller föräldern vill föra en sådan talan. Trots det torde man kunna räkna med en besparing för de allmänna domstolarna. Hur stort antal mål som kommer att falla bort kan dock inte anges . Bedömningen av det skulle bli alltför osäker. Den är dessutom beroende av om reglerna för hur man beräknar underhållsbidrag ändras i enlighet med förslagen i betänkandet Underhållsbidrag och bidragsförskott (SOU 1995:26). Genomförs förslagen i betänkandet kommer nivåerna på underhållsbidragen generellt sett att höjas och underhållsbidragen kommer oftare än att överstiga under- hållsstödet. I sådana fall måste underhållsbidraget fastställas av domstol om parterna inte kan komma överens. Några remissinstanser har berört frågan om hur de förslag som lagts fram i Ds 1996:2 påverkar domstolsväsendet. ser den förutsedda minskningen av antalet mål rörande underhållsbidrag vid de allmänna domstolarna som en positiv effekt av förslaget. anser att förslaget innebär att andelen mål om underhållsbidrag hos de allmänna domstolarna kommer att minska betydligt. Enligt tingsrätten syftar dessa processer ofta till att tillförsäkra den bidragsberättigade föräldern rätt till bidragsförskott. Tingsrätten pekar på att förslaget innebär att visst arbete i stället kommer att lastats över på förvaltningsdomstolarna men gör bedömningen att förslaget som helhet bör vara kostnadsbesparande för domstolsväsendet. Även har uppfattningen att förslagen rimligen kommer att leda tillbetydligt färre processer om underhållsbidrag vid de allmänna domstolarna. Länsrätten i gör bedömningen att förslaget kommer att medföra en ökad belastning på i första hand länsrätterna eftersom överklagandefrekvensen enligt länsrättens uppfattning kan förmodas bli mycket stor. Enligt regeringens uppfattning kommer de föreslagna reglerna om underhållsstöd att innebära besparingar för de allmänna domstolarna. Det är emellertid inte möjligt att uppskatta storleken av besparingarna. Att antalet tvister om underhållsbidrag i allmän domstol väntas minska jämfört med om lagrådsremissens förslag genomförs har redan sagts. Biträdesbehov torde normalt inte föreligga vid handläggning av återbetal- ningsskyldighet eller när beslut överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Detta innebär en viss besparing inom den allmänna rättshjälpen. Återbetalningsskyldigheten kommer enligt reglerna om underhållsstöd att fast- ställas utan beaktande av den bidragsskyldiges levnadskostnader. Det kan därför antas att de frivilliga betalningarna till kommer att minska jämfört med och att ett större antal fordringar kommer att gå vidare till indrivning. Detta kan leda till betydligt ökade kostnader för exekutionsväsendet. Å andra sidan kan det nya systemet innebära att antalet återbetalningsskyldiga med stora ingångsskulder minskar med det nya systemet. får många av olika skäl vänta på att det slutliga underhållsbidraget fastställs. ackumuleras i många fall relativt stora skulder vilka ofta blir föremål för indrivning. Med det föreslagna systemet kommer återbetalningsskyldiga att få beslut om återbetalningsbeloppets storlek i samband med att underhållsstödet börjar betalas ut. Detta bör innebära att antalet stora skulder som går vidare till indrivning kommer att minska. Exekutionsväsendets kostnader påverkas också av hur reglerna om anstånd och eftergift kommer att tillämpas av försäkringskassorna.