prop · GJ03162 · 1996-01-01 00:00:00 — 2 EGT nr L 307, 13.12.1993, s. 18 (Celex 393L0104). 5 Tillvägagångssätt vid genomförandet av EG-direktivet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: EG:s arbetstidsdirektiv bör i princip | | inte föranleda andra lagändringar än vad som avser möjligheterna| | att avvika från arbetstidslagen genom kollektivavtal och | | dispens. De ytterligare förändringar i regelsystemet som kan | | vara lämpliga att vidta med anledning av direktivet bör anstå | | till dess arbetstidskommittén slutfört sin översyn av arbetstids-| | lagstiftningen. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot det föreslagna tillvägagångssättet. , Socialsty- relsen, Arbetarskyddsstyrelsen och () anger uttryckligen att de delar kommitténs bedömning att det svenska regelsystemet har ett likvärdigt eller högre "skyddsvärde" än direktivets bestämmelser. Till de remissinstanser som anser att tillvägagångssättet är riktigt hör också , i (LO), Tjänstemännens Centra- lorganisation (TCO) och Akademikers (). Dessa framhåller dock särskilt att de förutsätter att i samband med sitt arbete med flexibla arbetstidslösningar och arbetstidsförkortning återkommer till sättet att genomföra vissa av direktivets regler, bl.a. reglerna om dygnsvila, nattarbetets längd och omplacering eftersom det enligt deras mening är tveksamt om direktivets krav uppfylls i dessa avseenden. Arbetarskyddsstyrelsen anser att det hade varit önskvärt att förslaget hade innehållit mer konkreta regler, men motsätter sig inte den valda lösningen med hänsyn till den tidspress som gäller för anpassningen till . Hovrätten för anser att de föreslagna förändringarna är otillräckliga, även med beaktande av att de endast skall utgöra provisoriska, absolut nödvändiga åtgärder. Arbetsdomstolen ställer sig avvisande till tanken att föra ett resonemang om bestämmelsers skyddsvärde i fråga om några av de absoluta gränser direktivet föreskriver i fråga om bl.a. dygnsvila, vecko- arbetstid och nattarbete. Enligt domstolen bör direktivets minimikrav ses över på nytt och genom uttryckliga regler införlivas med svensk lagstiftning. och vid är båda mycket starkt kritiska till kommitténs förslag och avvisar helt valet av begrep- pet skyddsvärde för att bedöma de svenska reglernas förenlighet med EG-direktivet. De anser att ett sådant begrepp över huvud taget inte är användbart vid genomförandet av EG-direktiv. anser att det är nödvändigt med regeländringar, i vart fall beträffande veckoarbetstid och dygnsvila, för att EG-direktivet skall kunna anses genomfört i . Institutet anser att det därtill behövs ändringar beträffande raster, nattarbete och omplaceringar. Enligt institutet skulle det rättstillstånd som skulle uppstå på grund av den föreslagna "minimalistiska implementeringen" bli både diffust och oändamålsenligt. bör enligt institutet genomföra direktivet på ett sätt som gör att långvariga och infekterade EG-rättsliga efterspel kan undvikas, vilket är en förutsättning för en "hög svensk profil och maximalt svenskt inflytande vid utveckling av EG:s sociala dimension". Bakgrunden till regeringens bedömning: Som tidigare nämnts skall EG:s arbetstidsdirektiv vara genomfört i medlemsstaternas regelsystem . har lagt fram ett förslag som innebär så begränsade förändringar som möjligt i syfte att ge största möjliga utrymme för det fortsatta utredningsarbetet. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att återkomma till i stort sett alla de aspekter som behandlas i EG-direktivet. Kom- mittén har därför valt att endast identifiera de ramar som EG-direktivet sätter för svenska arbetstidsregler . Det skulle enligt kommittén vara hindrande i det fortsatta arbetet att i det första skedet binda sig för regler som föranleddes av annat än en rent rättslig bedömning av behovet av EG-anpass- ning. Kommittén anser därför att dess förslag skall betraktas som provisoriska. Kommittén har efter en genomgång av direktivet punkt för punkt och en jämförelse med det svenska regelsystemet funnit att detta regelsystem allmänt sett har ett för arbetstagarna väl så högt skyddsvärde som det skydd EG-direktivet föreskriver. Kommittén har därför föreslagit att arbetstidslagen (1982:673) i princip kvarstår oförändrad i väntan på den totala översyn som kommittén avser att göra. Dock föreslås att den nuvarande möjligheten att avvika från lagen genom dispenser och kollektivavtal begränsas på grund av EG-direktivet och att bl.a. vissa tillägg görs vad gäller tillsynen och sanktionsreglerna. Skälen till regeringens bedömning: Det är nödvändigt att nu genomföra de anpassningar av det svenska regelsystemet som krävs för att kraven i EG-direktivet skall uppfyllas . är det angeläget att den översyn av de svenska reglerna, som länge varit aktuell, får fullföljas under så gynnsamma förutsättningar som möjligt. Inga ändringar görs i den lagreglerade arbetstiden De förändringar som måste göras bör vara sådana som innebär så små ingrepp som möjligt i regelsystemet. Därigenom kan kommittén beredas så stort utrymme som möjligt i det fortsatta utredningsarbetet. Regeringen utgår från att kommittén i sitt arbete med det materiella innehållet i bestämmelserna i arbetstidslagen även ser till att dessa bestämmelser får en tillfredsställande utformning utifrån de krav som kan ställas med hänsyn till EG-direktivet. Regeringen delar liksom de flesta remissinstanserna den bedömning kommittén gjort, nämligen att det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet som helhet ger arbetstagarna ett väl så gott skydd som EG-direktivet föreskriver. Detta talar starkt för att helt undvika materiella ändringar i regelsystemet i avvaktan på att kommittén slutför sitt arbete. Däremot kan det finns behov av förtydliganden på någon punkt av hur lagens regler bör tillämpas. Detta kan lämpligen ske genom sådana tillämpningsföreskrifter som Arbetarskyddsstyrelsen kan utfärda. Direktivet bör också, som kommittén föreslagit, medföra vissa ändringar bl.a. i reglerna om dispenser. De dispenser som beviljas bör givetvis hålla sig inom de ramar som EG-direktivet anger (se vidare avsnitt 11). Genomförandet av direktivet bör huvudsakligen ske genom anpassning av kollektivavtalen om arbetstid Några av remissinstanserna påpekar att det kan ifrågasättas om alla punkter i direktivet helt och hållet motsvaras av svenska regler som anger arbetstagarnas rättigheter tillräckligt klart och preciserat. De anser därför att det redan nu borde införas nya regler i vissa avseenden för att direktivet skall kunna anses genomfört på ett korrekt sätt. Regeringen kommer att redovisa sina närmare överväganden på var och en av dessa punkter i direktivet i följande avsnitt. Även om det på någon punkt skulle förhålla sig på det sätt som de kritiska remissinstanserna påstår är det regeringens uppfattning att några ändringar av de materiella reglerna inte är absolut nödvändiga att vidta i detta skede. Skälet till detta är framför allt följande. Den del av arbetsmarknaden som styrs direkt av arbetstidslagens regler är av mycket begränsad omfattning. Arbetstidslagens regler kan helt eller delvis avtalas bort, och det sker också i stor utsträckning. Det finns ett stort behov av flexibilitet i arbetstidsreglerna och på samtliga arbetsmarknadssektorer har parterna träffat kollektivavtal om arbetstidens förläggning som i större eller mindre utsträckning avviker från arbetstidslagens regler. Det finns ingen anledning att anta annat än att kollektivavtalsregleringen på detta område fortsätter att vara det helt dominerande regleringssättet. En tillfredsställande EG-anpassning av de svenska arbetstiderna är därför framför allt beroende av att kollektivavtalens regler inte underskrider den nivå som anges i arbetstidsdirektivet. Arbetstidsdirektivet innehåller en klausul (artikel 18.1 a) som gör det möjligt att genomföra direktivet genom att arbetsmarknadens parter fastställer de nödvändiga bestämmelserna, varvid medlemsstaterna skall se till att de alltid kan garantera att direktivets bestämmelser efterlevs. En sådan klausul ("Christophersenklausulen") finns också i rådets direktiv /533/EEG av om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (EGT nr L 218, 18.10.1991, s. 32, Celex 391L0533), i rådets direktiv /85/EEG av om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar (tionde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv /391/EEG)(EGT nr L 348, 28.11.1992, s. 1, Celex nr 392L0085), i rådets direktiv /56/EEG av om ändring av direktiv /129/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar (EGT nr L 245, 26.8.1992, s. 3, Celex 392L0056) samt i rådets direktiv /45/EG av om inrättandet av ett europeiskt företagsråd eller ett förfarande i gemenskapsföretag och grupper av gemenskapsföretag för information till och samråd med arbetstagare (nr L 254, 30.9.1994, s. 64, Celex 394L0045). De flesta av dessa direktiv behandlar sådant som i i stor utsträckning regleras i lag. Möjligheten att genomföra EG:s arbetsrätt med kollektivavtal i fråga om sådant som i uteslutande är föremål för kollektivavtals- reglering har därför ännu inte kommit i blickpunkten. Det kan dock nämnas att försök har gjorts att genomföra EG-direktivet om europeiska företagsråd genom kollektivavtal, men dessa har inte lett till något resultat. Enligt regeringens mening bör det finnas utrymme för att genomföra arbetstidsdirektivet genom kollektivavtal som slutits med avvikelse från arbetstidslagens regler. En stor fördel med detta är att parterna själva får behålla möjligheten att anpassa reglerna till de speciella förhållandena på avtalsområdet i fråga. åläggs de ansvar för att avtalen håller sig inom de ramar direktivet anger. Direktivets karaktär med dess många möjligheter till avvikelser i olika avseenden gör att det bör lämpa sig särskilt väl för ändamålet. Därmed är det också möjligt att behålla den konstruktion som gällt och som gäller för en stor del av svensk arbetsrätt, nämligen en lag med relativt generella regler som i stor utsträckning ersätts eller kompletteras av preciserade bestämmelser i kollektivavtal. Rättsläget när det gäller möjligheten att genomföra direktiv med kollektivavtal har emellertid inneburit krav på heltäckande avtal eller kompletterande lagstiftning, vilket framgår av flera domar från . Detta krav har inte varit något problem för flertalet av EU:s medlemsstater, t.ex. de som tillämpar s.k. allmängil- tigförklarade kollektivavtal. har varit det enda EU-land med kollektivavtal av en typ som liknar den svenska. har krävt erkännande fullt ut för kollektivavtal som ett sätt att uppfylla EG:s arbetsrättsliga direktiv. Läget efter är annorlunda än tidigare när det gäller synen på kollektivavtalen. Dessa har fått en betydligt starkare ställning. Det kommer bl.a. till uttryck i artikel 2:4 i det s.k. sociala protokollet. Enligt uttalanden av kommissionsledamoten i brevväxling med skulle det vara möjligt att kollektivavtal hade en lägre täckningsgrad utan att kompletterande lagstiftning skulle krävas. Flynns uttalanden i brev till dåvarande svenske arbetsmarknadsministern inför medlemsskapsförhandlingarna kan också ses som uttryck för en förändrad syn i dessa frågor. betonar att det sociala protokollet anvisar just kollektivavtal som en möjlighet att genomföra direktiv i den nationella rättsordningen. I de fall företag eller individer inte följer förpliktelserna hänvisar till de gängse metoder som tillämpas i för att lösa sådana problem och tillägger att bara som en sista utväg behöver nationell lagstiftning övervägas. Enligt kräver det sociala protokollet inte på något sätt ändrad praxis i såvitt avser arbetsmarknadsfrågor. Skriftväxlingen mellan den svenske arbetsmarknadsministern och protokollfördes efter medlemsskapsförhandlingarna. En svensk förklaring med hän- visning till denna skriftväxling liksom ett uttalande om att fått försäkringar beträffande rådande svensk praxis såvitt avser arbetsmarknadsfrågor och då särskilt systemet med att fastställa arbetsvillkor i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, har fogats till slutakten till fördraget om anslutning till EU (se prop. 1994/95:19 Del 1, s. 218 ff. och bet. 1994/95:UU5, s. 62 f.) I pågår nu försök att genomföra EG:s arbetstidsdirektiv enbart genom kollektivavtal. Mot bakgrund av vad som sagts bör det enligt regeringens mening vara möjligt att - som ett första steg - genomföra direktivet på det sätt som kommittén föreslår, nämligen genom att införa regler som medför att arbetstidsbestämmelser i kollektivavtal som slutits med avvikelse från arbetstidslagens regler inte får underskrida EG-direktivets minimikrav, som de materiella bestämmelserna i arbetstidslagen och övrig relevant lagstiftning i princip behålls oförändrade. Till detta kommer även att det bör införas regler om sanktioner i de fall kollektivavtal skulle åsidosätta direktivets krav (se avsnitt 12). Som nämnts bör också reglerna för Arbetarskyddsstyrelsens dispenser förändras. Detta ställningstagande innebär också att regeringen, liksom kommittén, i princip inte finner anledning att förändra det förhållande som råder mellan lag och avtal på det aktuella området. Arbetstidslagen bör liksom vara dispositiv till förmån för kollektivavtal. Reglerna i arbetsmiljölagen (1977:1160) och semesterlagen (1977:480) skall givetvis som vara i hu- vudsak tvingande. Omfattningen och innebörden av arbetstidslagens dispositivitet blir givetvis en annan med de nu föreslagna reglerna. Regeringen återkommer till den frågan i nästa avsnitt. 6 Begränsning av rätten att avvika från arbetstidslagen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Arbetstidslagen tillförs en regel som inne-| | bär att parterna i kollektivavtal som avviker från lagens regler| | måste beakta minimikraven i arbetstidsdirektivet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget att begränsa lagens dispositivitet med hänvisning till direktivets regler. Hit hör bl.a. de fackliga organisationerna och arbetsgivarorganisationerna. Flera av remissinstanserna befarar dock att metoden att hänvisa direkt till direktivets regler kan skapa oklarheter och problem vid tillämpningen. Arbetsdomstolen anser att regeln innebär en alltför svävande normering som för med sig uppenbara problem i till- ämpningen. Förslaget kan, enligt domstolen, antas leda till osäkerhet för arbetsmarknadens parter vid slutande av kollektivavtal samt svårigheter med att förutse domstolars prövning i eventuella tvister rörande frågan om ett visst kollektivavtal strider mot direktivet. Hovrätten för , och uttrycker liknande uppfattningar. Enligt samfundet kan konsekvenserna av förslaget bli att huvudansvaret för rättstillämpningen inte med säkerhet längre kommer att ligga hos svenska domstolar och myndigheter eftersom domstolarna i många fall skulle bli tvungna att begära tolkningsbesked från på grund av direktivets svår- tillgängliga karaktär. Arbetarskyddsstyrelsen hade föredragit att lagen lämnades helt oförändrad, och befarar att den föreslagna hänvisningen till direktivet - med tanke på att regelverken skiljer sig åt i en rad avseenden - kommer att leda till tvister och onödig tidsutdräkt. anser att den föreslagna konstruktionen är den bästa möjliga lösningen i den uppkomna situationen, men befarar att ett ökat antal tvister kan bli följden. Den föreslagna regeln brister i tydlighet enligt SAF, som föreslår att lagregeln skrivs om så att det av den direkt kan utläsas att den enda begränsningen i dispositiviteten gäller veckoarbetstiden. anser också att lagregeln bör skrivas om så att "de klara begränsningar" i dispositiviteten som direktivet uppställer framgår direkt av lagtexten. Även vid är kritisk till den föreslagna regeln och påpekar att den inte alls har samma drag av entydighet över sig som motsvarande regelverk har i anställningsskydds- och medbestämmandelagarna. I likhet med Hovrätten för uttrycker nämnden dessutom tveksamhet vad gäller användningen av begreppet "skyddsvärde" i lagtext. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för det förslag regeringen nu presenterar är, som ovan framhållits, att begränsa de nödvändiga förändringarna i dagens regelsystem till ett minimum i avvaktan på att slutför sitt arbete. Detta innebär bl.a. att det nu rådande förhållandet mellan lag och kollektivavtal i princip bör bibehållas. I den mån arbetstidsdirektivets regler motsvaras av dispositiva regler i arbetstidslagen måste dock gränser sättas för parternas möjligheter att sätta andra regler i stället för lagens. Frågan är nu hur reglerna om sådana gränser skall utformas. Regeringen anser liksom kommittén och merparten av remissinstanserna att det är lämpligast om parterna själva tar huvudansvaret för att de regler som skall tillämpas på avtalsområdet i fråga uppfyller de minimikrav som direktivet uppställer. Endast på så sätt kan reglerna bli tillräckligt flexibla och anpassade efter olika verksamheters behov. Det ansvar som parterna härigenom får ta på sig kan naturligtvis, som flera av remissinstanserna påpekar, innebära att stora krav ställs på avtalsparterna när det gäller att bedöma om avtalen håller sig inom de gränser direktivet sätter. Å andra sidan kan ett sådant ökat ansvar anses vara helt i linje med vad parterna själva uttryckt önskemål om i olika sammanhang, inte minst i den diskussion som fördes inför medlems- skapsförhandlingarna om vikten av att värna om den svenska arbetsrättsliga modellen och rätten att även i fortsättningen reglera anställningsvillkor i kollektivavtal. Som många remissinstanser konstaterat innebär direktivet ett stort utrymme för flexibla lösningar genom de långtgående möjligheter som ges framför allt i artikel 17.3 att genom kollektivavtal avvika från dess regler om arbetstidens förläggning, dvs. dygnsvila, veckovila, raster, nattarbetets längd och om beräkningsperioder i vissa fall. Avvikelse får ske under förutsättning att de berörda arbetstagarna beviljas motsvarande kompensationsledighet eller - i un- dantagsfall, när det inte är möjligt att bevilja sådan ledighet av objektiva skäl - att de berörda arbetstagarna ges lämpligt skydd. Vad gäller begränsningen av veckoarbetstiden till i genomsnitt medger direktivets regler att kollektivavtalsparterna förlänger den period för vilken genomsnittsberäkning får ske . Om det finns sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl får en ytterligare förlängning ske - under förutsättning att de allmänna principerna om skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet iakttas (artikel 17.4). Begränsningen av dispositiviteten med hänvisning till direktivet innebär inte, som SAF och tycks befara, att det är enbart direktivets huvudregler i en viss fråga som måste iakttas. Självfallet innebär hänvisningen i den föreslagna lagtexten att även direktivets omfattande avvikelsemöjligheter får tillvaratas av parterna. Den begränsning som föreslås gälla för kollektivavtalen innebär således till att börja med att parterna, om de vill avvika från arbetstidslagens regler, själva måste ta ställning till om en viss regel även innebär en avvikelse från direktivets huvudregel i frågan. De får dessutom, om det är fråga om en sådan avvikelse, komma överens om hur den kompensation direktivet föreskriver i ett sådant fall skall utformas. Parterna får alltså avgöra vad som i en viss bransch kan utgöra "objektiva skäl" för att inte bevilja kompensationsledighet eller vad som kan tänkas uppfylla kraven på "annat lämpligt skydd". Detsamma gäller uttrycket "sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl". På dessa punkter är det inte möjligt att ge någon ledning vad gäller den närmare innebörden av begreppen. Man bör dock kunna utgå ifrån att ett företags storlek bör få betydelse i sammanhanget (jämför rådets och kommissionens gemensamma uttalande i Statements for entry into the Council minutes, s. 8). I detta sammanhang bör för tydlighetens skull påpekas att flera av direktivets regler över huvud taget inte kan bli föremål för avvikelse genom kollektivavtal, nämligen de regler som i svensk rätt motsvaras av tvingande regler i semesterlagen respektive arbetsmiljölagen (se avsnitt 9 och 10). Det som kan bli föremål för avvikelser är framför allt regler om arbetstidens förläggning och veckoarbetstidens längd. Flera remissinstanser anser att dispositiviteten inte bör begränsas på det föreslagna sättet med en hänvisning till direktivet som sådant, utan genom ett uttryckligt angivande av de villkor som gäller. anser att det inte bör vara några problem med att i arbetstidslagen klart ange vilka krav som är minimikrav och som inte kan avtalas bort. och uttrycker liknande uppfattningar. SAF anser dock att det endast finns ett enda sådant minimikrav, nämligen vad gäller veckoarbetstiden. Enligt vid har den föreslagna hänvisningen till EG-direktivet inte samma drag av entydighet över sig som motsvarande regler i anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen, vilka kommittén hänvisat till i motiveringen till sitt förslag. Nämnden påpekar också att det i dessa lagar finns uttryckliga och ganska entydiga materiella regler med utgångspunkt från nästan lika entydiga bestämmelser i motsvarande EG-direktiv, vilket inte är fallet vad gäller arbetstidsreglerna. Även Lagrådet har invändningar mot den föreslagna bestämmelsen med hänvisning till sådana skäl som bl.a. Arbetsdomstolen anfört. Med hänsyn till att de centrala organisationerna på arbetsmarknaden inte motsatt sig den föreslagna lösningen anser dock Lagrådet att bestämmelsen kan godtas, åtminstone i avvaktan på den översyn av lagen som pågår. Det vore givetvis önskvärt om de regler som begränsar avtalsfriheten i dessa frågor kunde vara enklare, klarare och lättare att tillämpa än den reglering som föreslås. Regeringen har stor förståelse för de framförda synpunkterna. Det går emellertid inte att undvika att EG-direktivet i sig, med dess invecklade regler, medför att de svenska reglerna blir mer komplicerade, särskilt som arbetstidsfrågorna i direktivet regleras på ett annat sätt och med andra begrepp än enligt svensk rätt. Det krävs ett omfattande arbete för att samordna de båda regelsystemen. Det arbetet bör ske i samband med den översyn i sak som nu bedriver. Därefter kan det finnas förutsättningar för en annan och enklare konstruktion av reglerna. Svårigheterna att tillämpa direktivets regler om arbetstidens förläggning bör inte heller överdrivas, i vart fall inte i de situationer då det är klart att en avvikelse från huvureglerna kan ske med stöd av artikel 17.3, vilket lär bli det vanligaste fallet. Det blir då fråga om en tillämpning av de ovan nämnda begreppen "lämpligt skydd" etc. Däremot kan det uppenbarligen bli problematiskt på ett helt annat sätt att tillämpa direktivets regel om begränsning av veckoarbetstiden. Denna regel (i genomsnitt ) kan inte helt åsidosättas genom kollektivavtal, vilket medför att direktivets sätt att beräkna arbetstid kan komma att tillämpas parallellt med det som de svenska reglerna bygger på. Detta är en fråga där det framstår som särskilt viktigt att det sker ett fortsatt arbete i harmoniseringssyfte. På en punkt bör dock den föreslagna regeln kunna göras tydligare . Som Hovrätten för och vid påpekat kan användningen av begreppet "skyddsvärde" i lagtext bidra till oklarhet om vad som gäller. Regeringen anser därför att lagregeln bör ha en något annorlunda lydelse än den kommittén föreslagit. Denna fråga kommer att behandlas närmare i författningskommentaren.