prop · GJ03116 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:116 Antalet ledamöter i och Regeringsrätten m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att minimiantalet ledamöter i bestäms till sexton i stället för nuvarande tjugo och i Regeringsrätten till fjorton i stället för sexton. I samband därmed föreslås att att vid avgörande i s.k. halvt plenum skall bestå av nio - i stället för som tolv - ledamöter. Vidare föreslås att med en ledamot skall kunna avgöra ytterligare ett antal frågor, som kan avgöras med tre ledamöter. Det gäller t.ex. frågor om avvisning av överklagande till . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i ...... 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar............................... 8 3 Ärendet och dess beredning................................. 9 4 Antalet justitieråd och Högsta domstolens sammansättning... 9 5 Minimiantalet regeringsråd................................. 12 6 Lagrådets arbetsförhållanden............................... 13 7 Kostnadsmässiga konsekvenser............................... 14 8 Ikraftträdande............................................. 14 9 Författningskommentar...................................... 15 9.1 Lag om ändring i ................... 15 9.2 Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar............................... 16 Bilaga 1 Lagrådsremissens lagförslag......................... 17 Bilaga 2 Lagrådets yttrande.................................. 22 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4-6 §§, 55 kap. 11 § samt 58 kap. 6 § rätte- gångsbalken skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 4 §1 -------------------------------------------------------------------- består av består av tjugo justitieråd eller det sexton justitieråd eller det högre antal som behövs. högre antal som behövs. Justitieråden skall vara Justitieråden skall vara lagfarna. De får inte inneha lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete. eller utöva något annat ämbete. Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordförande. skall vara delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att ta upp mål som handlägger. Högsta domstolens ordförande är även ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förordnar. Justitieråden indelas till tjänstgöring på avdelningarna enligt de grunder som beslutar. När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i , får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd skall även tillämpas på ersättare. 5 §2 -------------------------------------------------------------------- Finner någon av högsta dom- Finner någon av Högsta dom- stolens avdelningar vid över- stolens avdelningar vid över- läggning till dom eller beslut läggning till dom eller beslut att den mening som råder på att den mening som råder på avdelningen avviker från en avdelningen avviker från en rättsgrundsats eller rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut varit lagtolkning, som förut varit antagen av högsta domstolen, får antagen av , får avdelningen besluta att målet avdelningen besluta att målet eller, om det är lämpligt, en eller, om det är lämpligt, en viss fråga i målet skall avgöras viss fråga i målet skall avgöras av högsta domstolen i dess av i dess helhet eller med tolv helhet eller med nio ledamöter. Sådant beslut får också Sådant beslut får också meddelas, meddelas, om det i annat fall om det i annat fall är av är av särskild betydelse för särskild betydelse för rättstillämpningen att målet rättstillämpningen att målet eller eller viss fråga avgörs av högsta viss fråga avgörs av i dess helhet eller domstolen i dess helhet eller med tolv ledamöter. Vid prövning med nio ledamöter. Vid prövning med tolv ledamöter skall målet med nio ledamöter skall målet eller frågan hänskjutas till eller frågan hänskjutas till avgörande av domstolen i dess avgörande av domstolen i dess helhet, om minst fyra av de helhet, om minst tre av de nio tolv ledamöterna begär detta. ledamöterna begär detta. Om det i särskilda, för avdelningen kända domar eller beslut, på olika tider har gjort sig gällande mot varandra stridande åsikter i fråga om viss rättsgrundsats eller lagtolkning inom , gäller första stycket första meningen endast om avdelningen finner att den rådande meningen avviker från den dom eller det beslut som meddelades senast. -------------------------------------------------------------------- Första stycket gäller inte mål Första stycket gäller inte mål som angår den som är häktad eller som angår den som är häktad eller mål som annars enligt särskild mål som annars enligt särskild föreskrift kräver ett skyndsamt föreskrift kräver ett skyndsamt avgörande, om målet inte utan avgörande, om målet inte utan menlig tidsutdräkt kan avgöras menlig tidsutdräkt kan avgöras av av i dess i dess helhet helhet eller med tolv leda- eller med nio ledamöter. När ett mål eller en fråga avgörs av i dess helhet, skall, om laga hinder inte möter, alla justitieråden delta i avgörandet. 6 §3 En avdelning av är domför med fem ledamöter. Fler än sju ledamöter får inte sitta i rätten. -------------------------------------------------------------------- Om prövningen är av enkel Om prövningen är av enkel beskaffenhet, är avdelningen beskaffenhet, är avdelningen domför med tre ledamöter vid domför med tre ledamöter vid prövning av prövning av 1. frågor om förening av mål enligt 14 kap. 7 a §, 2. överklagande av hovrätts avvisningsbeslut som avses i 54 kap. 17 §, 3. frågor om avvisning av ett överklagande hos Högsta dom- stolen, -------------------------------------------------------------------- 4. frågor om häktning och 1. frågor om häktning och reseförbud som avses i 55 kap. reseförbud som avses i 55 kap. 8 § 8 § andra stycket tredje me- andra stycket tredje meningen, ningen, 2. ansökningar om resning 5. ansökningar om resning eller återställande av försutten eller återställande av försutten tid eller tid eller 3. klagan över domvilla. 6. klagan över domvilla. Har tidigare lämnat en ansökan om resning från samma sökande beträffande samma avgörande utan bifall och anför sökanden inget nytt som är av betydelse för prövningen av ansökningen, är avdelningen domför med en ledamot, om ansökningen avslås eller avvisas. Frågor om prövningstillstånd får avgöras av en ledamot. Fler än tre ledamöter får inte delta. Frågor om prövningstillstånd som har förklarats vilande enligt 54 kap. 11 § andra stycket avgörs dock av de ledamöter som prövar målet. -------------------------------------------------------------------- Vid beslut om avskrivning av En avdelning av Högsta dom- mål efter återkallelse och vid stolen är domför med en ledamot prövning av frågor som avses i vid prövning av 55 kap. 8 § andra stycket första 1. frågor om avskrivning av mål och andra meningarna är avdel- efter återkallelse, ningen domför med en ledamot. 2. frågor om avvisning av ett överklagande hos Högsta dom- stolen, 3. frågor om förening av mål enligt 14 kap. 7 a §, 4. överklagande av hovrätts avvisningsbeslut som avses i 54 kap. 17 § eller 5. frågor som avses i 55 kap. 8 § andra stycket första och andra meningarna. 55 kap. 11 §4Högsta domstolen får utan huvudförhandling avgöra 1. en prejudikatfråga, 2. ett mål i vilket med stöd av bestämmelserna i 12 § i allt väsentligt grundar avgörandet i övrigt på hovrättens bedömning, 3. ett mål som har tagits upp av hovrätten eller -------------------------------------------------------------------- 4. ett sådant mål eller en 4. ett sådant mål eller en sådan sådan fråga i ett mål som skall fråga i ett mål som skall avgöras avgöras av i av i dess dess helhet eller med tolv helhet eller med nio ledamöter. Beträffande avgörande i övrigt i av mål utan huvudförhandling skall i tvistemål 50 kap. 13 § och i brottmål 51 kap. 13 § tillämpas. 58 kap. 6 §5 Om resningsansökan inte avvisas, skall den tillsammans med därvid fogade handlingar delges motparten. Denne skall föreläggas att inkomma med skriftlig förklaring. Om ansökningen är ogrundad, får den dock avslås . -------------------------------------------------------------------- Om prövning av ansökningen Om prövning av ansökningen sker sker i hovrätt, tillämpas 52 i hovrätt tillämpas 52 kap. kap. 8-12 §§. Om ansökningen tas 8-12 §§. Om ansökningen tas upp upp av högsta av , domstolen, tillämpas 56 kap. 9, tillämpas 56 kap. 8, 9 och 11 §§. 10 och 12 §§. Rätten får förordna att, till dess annat föreskrivs, vidare åtgärder för verkställighet av domen inte skall äga rum. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1994:1034. 2 Senaste lydelse 1989:352. 3 Senaste lydelse 1994:1034. 4 Senaste lydelse 1994:1034. 5 Senaste lydelse 1988:1451. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 §1 -------------------------------------------------------------------- Regeringsrätten består av Regeringsrätten består av sexton regeringsråd eller det fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet rege- tredjedelar av antalet rege- ringsråd skall vara lagfarna. ringsråd skall vara lagfarna. Regeringsråden får inte inneha Regeringsråden får inte inneha eller utöva något annat ämbete. eller utöva något annat ämbete. Regeringsråd utnämns av regeringen. Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande. När ett regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i regeringsrätten, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som regeringsråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om regeringsråd skall även tillämpas på ersättare. Om regeringsråds tjänstgöring i Lagrådet är särskilt föreskrivet. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1994:1042. 3 Ärendet och dess beredning har i en skrivelse till regeringen föreslagit att minimiantalet ledamöter i bestäms till sexton. I samband därmed har domstolen också föreslagit vissa ändringar vad avser domstolens domförhetsregler. Regeringsrätten har i en skrivelse till regeringen föreslagit en minskning av minimiantalet ledamöter i Regeringsrätten Högsta domstolens ordförande, ordförande, för Nedre , Kammarrätten i , och som har beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss har inte haft något att erinra mot förslagen. Utkastets lagförslag överensstämmer helt med de till Lagrådet remitterade förslagen. Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen. Lagrådsremissens lagförslag har intagits som bilaga 1 och Lagrådets yttrande som bilaga 2. Regeringen har följt Lagrådets förslag beträffande lydelsen av 3 kap. 6 § . Regeringen återkommer i avsnitt 5 till Lagrådets synpunkter beträffande sammansättningsreglerna i Regeringsrätten. Lagrådet har inte haft något att erinra i övrigt mot de föreslagna lagändringarna. 4 Antalet justitieråd och Högsta domstolens sammansättning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Minimiantalet justitieråd minskas från tjugo| | till sexton. Vid s.k. halvt plenum skall bestå | | av nio ledamöter. Om minst tre av dessa begär det skall Högsta | | domstolen i stället avgöra målet eller frågan i plenum. En | | avdelning av skall vara domför med ett | | justitieråd i ytterligare ett antal fall. Skälen för regeringens förslag: består av tjugo justitieråd eller det högre antal som behövs. finns det tjugoen justitieråd. Det föreskrivna antalet justitieråd i minskades i samband med en fullföljdsreform (prop. 1971:45, SFS 1971:218). I (RB) föreskrevs då att skulle utgöras av tjugotvå justitieråd, men en särskild övergångsbestämmelse innebar att antalet tills vidare kunde vara högre. Genom en lagändring (prop. 1974:35, SFS 1974:573) bestämdes att skulle utgöras av tjugotvå justitieråd eller det högre antal som av särskilda skäl fanns erforderligt. I anledning av en skrivelse från bestämdes minimiantalet justitieråd genom en lagändring till tjugo (prop. 1993/94:190, SFS 1994:1034). I skrivelsen (se prop. 1993/94:190 s. 110) påpekades att det hade varit möjligt att minska antalet justitieråd till tjugotvå trots att tillströmningen av mål och ärenden fortsatt att öka. Detta berodde, enligt Högsta domstolens skrivelse, på de ändringar i domförhetsreglerna som hade genomförts , framför allt möjligheten till enmansprövning i dispensfrågor. Enligt Högsta domstolens skrivelse var det inte uteslutet att en viss minskning av antalet ledamöter i skulle visa sig möjlig . framhöll därför att det är angeläget att inte lagen lägger hinder i vägen för en annars genomförbar minskning av ledamotsantalet. Regeringen delade Högsta domstolens uppfattning. I samband härmed avskaffades kravet på att det skulle finnas särskilda skäl för att ha fler ledamöter i än minimiantalet. I stället föreskrivs numera att det får finnas fler ledamöter i än minimiantalet om det behövs (se 3 kap. 4 § RB och prop. 1993/94:190 s. 111). har ånyo tillskrivit regeringen i frågan om antalet ledamöter i domstolen och föreslår nu att minimiantalet justitieråd bestäms till sexton. Det är naturligtvis viktigt - som sägs i skrivelsen - att det inte finns rättsliga hinder för en anpassning av ledamotsantalet till vad som behövs. Det bör därför enligt regeringens mening föreskrivas i 3 kap. 4 § första stycket RB att skall bestå av sexton ledamöter eller det högre antal som behövs. infördes som alternativ till plenum i en möjlighet till prövning av ett mål eller en fråga i ett mål med tolv ledamöter, s.k. halvt plenum (se prop. 1988/89:78 s. 52 f. och 74 samt jfr SOU 1986:1 s. 165 f. och 169 f.). När det nu föreslås att minimiantalet ledamöter i skall minskas är det naturligt att också minska antalet ledamöter som skall avgöra ett mål eller en fråga i halvt plenum. Det antal ledamöter som skall ingå i en sådan sammansätning bör lämpligen bestämmas till nio. I samband härmed bör det antal ledamöter som behövs för att ett mål eller en fråga i ett mål skall hänskjutas till avgörande i plenum bestämmas till tre. har i sin skrivelse även tagit upp vissa frågor om Högsta domstolens sammansättning. Enligt 3 kap. 4 § tredje stycket RB skall vara delad i två eller flera avdelningar. En avdelning av är enligt huvudregeln i 3 kap. 6 § första stycket RB domför med fem ledamöter. Utrymme finns enligt samma lagrum för en sammansättning med sex eller sju ledamöter. I 3 kap. 6 § andra stycket RB anges att en avdelning, under den generella förutsättningen att prövningen är av enkel beskaffenhet, är domför med tre justitieråd vid prövning av frågor om förening av mål enligt 14 kap. 7 a §, överklagande av hovrätts avvisningsbeslut som avses i 54 kap. 17 §, frågor om avvisning av ett överklagande hos , frågor om häktning och reseförbud som avses i 55 kap. 8 § andra stycket tredje meningen, ansökningar om resning eller återställande av försutten tid och vid klagan över domvilla. Slutligen är en avdelning enligt 3 kap. 6 § tredje-femte styckena domför med en ledamot i vissa fall. Det gäller när tidigare lämnat en ansökan om resning från samma sökande beträffande samma avgörande utan bifall och sökanden inte anför något nytt av betydelse för prövningen, om ansökan avslås eller avvisas, frågor om prövningstillstånd och vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och vid prövning av frågor som avses i 55 kap. 8 § andra stycket första och andra meningarna, dvs. frågor om kvarstad eller andra åtgärder enligt 15 kap. eller 26-28 kap. RB och frågor om att dom eller beslut får verkställas utan hinder av att de inte har vunnit laga kraft. De gällande domförhetsreglerna hänför sig huvudsakligen till två reformer resp. 1989 (se prop. 1980/81:154 resp. 1988/89:78). Den förra reformen hade sin grund i departementspromemorian Högsta domstolens och regeringsrättens arbetsformer (Ds Ju 1980:12) och den senare i betänkande och rättsbildningen (SOU 1986:1). Dessa reformer syftade huvudsakligen till att öka utrymmet för en avdelning att avgöra vissa frågor med en, två eller tre ledamöter. Det gäller frågor som typiskt sett är av enklare beskaffenhet. Dessa frågor skall enligt reformen kunna avgöras i en mindre kvalificerad sammansättning. Härmed ges utrymme för att snabbare avgöra ett större antal mål. I slutändan gagnar detta Högsta domstolens egentliga uppgift, dvs. att sörja för rättsbildningen. I 3 kap. 6 § andra stycket RB anges vissa fall då en avdelning är domför med tre ledamöter, om prövningen är av enkel beskaffenhet. I många hithörande fall är emellertid saken enligt så uppenbar att också en sammansättning med tre ledamöter framstår som onödigt kvalificerad. Det torde därför enligt domstolen inte möta några betänkligheter att här - i likhet med vad som enligt tredje stycket medges för vissa resningsärenden - låta prövningen utföras av endast en ledamot. De fall där det skulle vara tillräckligt med en prövning av en ledamot är enligt regeringens och Högsta domstolens samstämmiga uppfattning i första hand överklaganden av sådana avvisningsbeslut som avses i 54 kap. 17 § RB. Här kan erinras om att i sitt betänkande om och rättsbildningen föreslog att sådana beslut skulle omfattas av dispensprövningsreglerna och därigenom kunna prövas av en enda ledamot. Förslaget godtogs visserligen inte i propositionen, men detta synes inte ha berott på att prövningen ansågs kräva en mer kvalificerad sammansättning än dispensfrågor i allmänhet (prop. 1988/89:78 s. 58). Som påpekades i propositionen förekommer det att ett överklagande av ett avvisningsbeslut tas upp som en ansökan om återställande av försutten tid, när det kan finnas skäl för ett sådant återställande. Skulle det bli möjligt att behandla överklaganden av avvisningsbeslut i en mindre kvalificerad sammansättning än som gäller för ärenden om återställande av försutten tid skall givetvis denna möjlighet inte utnyttjas i fall av den typen. En annan kategori av fall där prövningen ofta är av mycket enkel beskaffenhet utgörs av frågor om avvisning av överklaganden. Särskilt gäller detta då skälet till avvisningen är att det råder fullföljdsförbud. En inte ovanlig situation av detta slag är enligt att en part har överklagat ett avgörande rörande exempelvis underhållsbidrag, trots att hovrätten inte har lämnat något sådant tillstånd som krävs för ett överklagande. Också i många ärenden om förening av mål enligt 14 kap. 7 a § RB kan en prövning med tre ledamöter framstå som onödigt kvalificerad. Om samtliga berörda parter är överens om att målen bör förenas, och till vilken domstol, finns det sällan anledning att överväga annat än att gå med på en sådan förening. Regeringen anser - i likhet med - att det givetvis från flera synpunkter är önskvärt att undvika att mål och ärenden handläggs i en mera kvalificerad sammansättning än saken kräver. För skulle det vidare innebära vissa administrativa lättnader om de mål och ärenden där en prövning av en ledamot framstår som fullt tillfredsställande också kan handläggas i den formen. En sådan ordning är även ägnad att leda till snabbare avgöranden. De frågor som avses är till sin karaktär sådana att det oftast är tillräckligt att de prövas av ett justitieråd. bör alltså ändras så att i de fall som anges i 3 kap. 6 § andra stycket 1-3 är domför med en ledamot. Det finns i samband härmed anledning att poängtera att de nu diskuterade bestämmelserna rör domförheten, dvs. det minsta antal justitieråd som måste delta i avgörandet. kan alltså i dessa fall bestå av flera ledamöter om så av någon anledning skulle krävas i ett enskilt fall. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Minimiantalet regeringsråd minskas från | | sexton till fjorton. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar består Regeringsrätten av sexton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Enligt 4 § samma lag är Regeringsrätten delad i två eller flera avdelningar. Den består av sjutton ledamöter uppdelade på tre avdelningar. På en avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. I vissa fall är en avdelning domför med ett, två eller tre regeringsråd (se 4 a § samma lag). Enligt 5 § samma lag skall ett mål eller en viss fråga i ett mål avgöras av Regeringsrätten i dess helhet, om avdelningen vid överläggning finner att den mening som råder på avdelningen avviker från rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut varit antagen av regeringsrätten. Någon motsvarighet till Högsta domstolens möjlighet att avgöra mål i s.k. halvt plenum finns inte för Regeringsrätten. Regeringsrätten har i en skrivelse till regeringen hemställt om att minimiantalet regeringsråd minskas från sexton till fjorton. Regeringsrätten gör den bedömningen att arbetsbelastningen i domstolen kommer att vara sådan att det då är tillräckligt med fjorton regeringsråd. På samma sätt som för är det givetvis viktigt att det inte finns några rättsliga hinder för en anpassning av ledamotsantalet till vad som behövs. I 3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar bör det därför föreskrivas att Regeringsrätten består av fjorton ledamöter eller det högre antal som behövs. Lagrådet har noterat att det för Regeringsrättens del inte föreslås någon förändring av sammansättningsreglerna motsvarande dem som föreslås för Högsta domstolens del. För Regeringsrättens del gäller enligt 4 a § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att en avdelning är domför med tre regeringsråd vid prövning av talan mot beslut varigenom besvär avvisats såsom för sent inkomna samt vid beslut om avvisande av för sent inkomna besvär. Enligt Lagrådets mening bör det övervägas att föreskriva att avdelningen i dessa fall är domför med ett regeringsråd. Regeringen har för avsikt att se över förvaltningsprocessen i ett bredare perspektiv. I det arbetet ingår sammansättningsreglerna i bl.a. Regeringsrätten. Enligt regeringens mening är det en fördel att se över Regeringsrättens sammansättningsregler i detta större sammanhang. Regeringen avser alltså att återkomma till den av Lagrådet väckta frågan. Antalet ledamöter i och Regeringsrätten har betydelse inte bara för målhanteringen i de båda domstolarna utan också för Lagrådets granskning av regeringens lagförslag. I Lagrådet tjänstgör nämligen främst justitieråd och regeringsråd. Fler än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får dock inte tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. Vid behov kan också andra lagfarna personer förordnas att tjänstgöra som ledamöter av Lagrådet (se 2 § lagen [1979:368] om Lagrådet). För att på bästa sätt hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resurser får enligt regeringens mening inte fler domare från dessa domstolar tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävs med hänsyn till lagstiftningsarbetet. Å andra sidan måste det i de båda domstolarna finnas så många ledamöter att man klarar både den dömande och den laggranskande verksamheten.