prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:220 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en lag om statsbudgeten. Lagen innehåller företrädesvis preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdags- ordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Framför allt regleras regeringens befogenheter och skyldigheter på området. Syftet med lagen är främst att underlätta överblicken, att öka klarheten och att stärka budgetdisciplinen. I lagen anges de anslagstyper som skall användas och de villkor som skall gälla för dem. Vidare tas bestämmelser in som reglerar under vilka förutsättningar regeringen får ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Det föreskrivs att förslaget till statsbudget i princip skall omfatta alla inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Vidare ges det föreskrifter om finansiering av investeringar. I lagen tas det även in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens fasta egendom samt om överlåtelse av aktier och annan lös egendom. Det anges även under vilka förutsättningar regeringen får disponera försäljningsin- komsterna. Regeringen åläggs att lämna budgetprognoser och att då förklara väsentliga skillnader i förhållande till budgeterade belopp. Vidare slås fast att regeringen är redovisningsskyldig inför och att statens verksamhet skall granskas med revision. Dessutom anges vad som ingår i denna redovisningsskyldighet samt att en årsredovisning skall lämnas till . Slutligen behandlas frågor om utgiftstak och utgiftsramar. Lagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 3 Ärendet och dess beredning 12 4 Behov av en budgetlag 12 5 Effektivitet och resultat 19 5.1 Effektivitet och god hushållning 19 5.2 Resultat i statens verksamhet 21 6 Anslag och inkomsttitlar 23 6.1 Anslagstyper och villkor 23 6.2 Utnyttjande av anslag 31 6.3 Inkomsttitlar 33 6.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 34 7 Ekonomiska förpliktelser 35 7.1 Beställningsbemyndiganden 35 7.2 Åtaganden i den löpande verksamheten 36 7.3 Kreditgarantier 37 7.4 Garantiavgifter 39 8 Statsbudgetens avgränsning 40 8.1 Statsbudgeten och lånebehovet 40 8.2 Brutto- och nettoredovisning 42 8.3 Vid sidan av statsbudgeten 45 8.4 Disposition av avgiftsinkomster 46 9 Finansiering av investeringar 47 9.1 Anläggningstillgångar 47 9.2 Rörelsekapital 49 9.3 Infrastrukturella investeringar 50 9.4 Tillgångar i särskilda fall 51 10 Överlåtelse av statens egendom 52 10.1Allmänt 52 10.2Fast egendom 53 10.3Aktier och andelar 58 10.4Annan lös egendom 63 10.5Disposition av försäljningsinkomster 65 11 Redovisning och revision 68 11.1Redovisningsskyldighet inför 68 11.2Kraven på redovisningen 70 11.3Revision 71 12 Uppföljning, prognoser och utfall 72 12.1Uppföljning 72 12.2Budgetprognoser 73 12.3Statsbudgetens utfall 74 12.4Årsredovisning 75 13 Utgiftstak och utgiftsramar 77 13.1I beredningen 77 13.2Under genomförandet 79 13.3Långsiktskalkyl 80 Bilaga 1 sammanfattning 118 Bilaga 2 författningsförslag 127 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 134 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 141 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 144 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om statsbudgeten, 2. beslutar att av tidigare givna bemyndiganden och andrabeslut upphör att gälla i de avseenden som lagen reglerar. Förslag till lag om statsbudgeten Härigenom föreskrivs följande. 1 §I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regering- en. 2 §Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. 3 §När enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§. 4 §Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. 5 §Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får regeringen använda längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. 6 §Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Med bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår. Övriga bestämmelser om anslag 7 §När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. 8 §Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. 9 §Statsinkomster som beräknas av skall redovisas mot inkomsttitlar. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Avräkning skall göras löpande. kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall göras på någon annan grund. 11 § I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen. I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. 12 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. 13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. 14 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. 15 § För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. 16 § Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. 17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. 18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. 19 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. 20 § Inom låneramar som fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i . Regeringen får besluta om villkoren för sådana lån. 21 § Inom en kreditram som fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i . Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar. 22 § Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras med anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket. 23 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§. Överlåtelse av statens egendom 24 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§ grunder för förfogandet över statens egendom. Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses i 19 §. Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte. 25 § När värdet av fast egendom inte överstiger , får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. 26 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte bestämt annat för företaget. Regeringen får inte utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. 27 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast egendom. 28 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens medel. 29 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. 30 § Har beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte bestämmer annat. I 31-34 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat om försäljning. 31 § Har egendomen använts i en verksamhet för vilken har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen. Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§. 32 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel. 33 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår av inkomsten redovisas mot en inkomsttitel. 34 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Uppföljning, prognoser och utfall 35 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. 36 § Under löpande budgetår skall regeringen för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. 37 § Senast efter budgetåret skall regeringen för redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet. 38 § , dock senast efter budgetåret, skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. 39 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar). 40 § Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. 41 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar får avse än ett budgetår. 42 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. 43 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar. 44 § Regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. 45 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 46 § Statens verksamhet skall granskas genom revision. 47 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje styckena samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet som regeringen bestämmer. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning gav chefen för efter regeringens bemyndigande en särskild utredare i uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag (dir. 1995:42). Utredningen, som antog namnet (Fi 1995:08), avlämnade betänkandet Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Utredningens sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och utredningens lagförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet (i fortsättningen bet.) Yttranden har lämnats av , , Statskontoret och Riksrevi- sionsverket. Remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i (dnr Fi96/1312). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslaget men har föreslagit vissa justeringar. Regeringen har på i stort sett alla punkter följt Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 11.3 och i författningskommentaren. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. 4 Behov av en budgetlag Regeringens förslag: En lag om statsbudgeten införs. Lagen innehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdags- ordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 101 f.). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att en lag om statsbudgeten införs. konstaterar att den föreslagna lagstiftningen klargör fundamen- tala begrepp inom budgetprocessen och anser att regleringen av finansmakten i 9 kap. regeringsformen får en väl avvägd komplettering på nästa steg i normhierarkin. påpekar att en budgetlag är angelägen för att tydligt klargöra regeringens befogenheter på finansmaktens område. Eftersom erfarenheten visar att de regler som styr budgetprocessen också påverkar den finanspolitiska utvecklingen kan, enligt kontorets uppfattning, en väl utformad budgetlag också bidra till en ökad budgetdisciplin och därmed till en bättre ekonomisk utveckling. Statskontoret tillstyrker att en budgetlag införs. Kontoret anser dock att det är svårt att närmare ta ställning till lagförslaget eftersom det ytterst är en politisk avvägning som avgör hur långtgående befogenheter och skyldigheter framtida regeringar bör ges samt omfattningen av en vidgad reglering. Statskontoret utesluter inte att en kommande samlad politisk bedömning kan ge andra avvägningar än den praxis som lagförslaget grundas på. Enligt uppfattning är förslaget väl genomarbetat och medverkar till en stramare budget- och uppföljningsprocess genom att klargöra ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område samt genom att kodifiera praxis och skärpa kraven på vissa punkter. Skälen för regeringens förslag Nackdelar med den nuvarande ordningen Beteckningen finansmakten avser rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas och att förfoga över statens tillgångar. Sistnämnda funktion utövas framför allt i budgetprocessen då bl.a. statens utgifter fastställs. För att underlätta en successiv utveckling av budgetsystemet är regerings- formens reglering av finansmakten översiktlig och kortfattad. Där återfinns främst grundläggande bestämmelser om och regeringens befogenheter på området. I regeringsformen anges exempelvis att bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Där föreskrivs att statens medel inte får användas på annat sätt än bestämt men att medlen liksom statens övriga tillgångar står till regeringens disposition. Vidare ges bestämmelser om tilläggsbudget samt om förfogandet över statens egendom och upptagande av lån. Även i riksdagsordningen finns vissa bestämmelser av betydelse för statens budget, t.ex. regler om när budgetpropositionen skall avlämnas och vad den skall innehålla samt om budgetårets förläggning. Vidare ges vissa föreskrifter om behandling av budgetpropositionen och andra propositioner på budgetområdet. I riksdagsordningen har även regleringen av den antagna s.k. rambeslutsmodellen tagits in. Enligt regeringsformen ankommer det på att besluta i ett antal för statsbudgeten grundläggande frågor. Dessa beslut kräver dock inte lags form och de har - med undantag för lagen (1988:1387) om statens upplåning - inte heller tagits in i någon författning. Därför är det tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att överhuvudtaget finna dem. Det blir även svårt att överblicka de regler som gäller och den befogenhetsfördelning som råder mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Redan med hänsyn till detta är det motiverat att föra in centrala regler för statsbudgeten i en särskild lag. Regeringen har behövt meddela förordningar av betydelse för beredningen och genomförandet av statsbudgeten. Vissa bestämmelser har berört frågor som det an- kommer på att besluta om. Eftersom det på finansmaktens område saknas en lag med grundläggande bestämmelser, har regeringen på annat sätt tvingats skaffa sig godkännande av det huvudsakliga innehållet i förordningarna. Detta har skett genom att regeringen, oftast i budgetproposi- tionen, beskrivit innehållet i förordningarna för godkännande. Det är naturligtvis ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga be- myndiganden. Om regeringen mycket utförligt och detaljerat beskriver och motiverar införandet av en ny ordning, riskerar regeringen även att binda upp sig i detaljer som hör hemma inom dess eget befogenhetsområde. Omvänt gäller att en allmän redogörelse av ett tilltänkt regelverk har en lägre grad av precision än en författningstext. Oklarhet kan uppstå om vad rent faktiskt godkänt t.ex. när godkänt allmänna riktlinjer eller riktlinjer på ett visst budgettekniskt område. Ytterligare en nackdel med denna ordning är att det är svårt att se sambandet mellan regeringens förordningar och de särskilda riksdagsbeslut som dessa baseras på. Vissa andra problem som frånvaron av en lag på finansmaktens område leder till belyses på ett åskådligt sätt när det gäller regeringens rätt att förfoga över statens egendom. har vid olika tillfällen lämnat bemyndiganden för regeringen att besluta om försäljning av statens fasta egendom. Dessa bemyndiganden har oftast kompletterat tidigare givna bemyndiganden. För att förstå vad som faktiskt gäller på området krävs därför att man tar del av äldre bemyndiganden. Detta kan dock vara tidskrävande och besvärligt och ordningen leder ofrånkomligen till att det blir svårt att överblicka gällande regler. För att sätta sig in i de centrala riktlinjerna för när fast egendom överhuvudtaget får säljas och vad som gäller vid försäljningen, krävs att man tar del av förarbeten. I vissa fall tvingas man gå tillbaka till ännu äldre beslut och förarbeten för att få vägledning. Ständiga kompletteringar leder också till att bemyndiganden lätt riskerar att bli otidsenliga i vissa delar. Vad gäller förfogandet över statens lösa egendom har en i alla delar inte helt entydig och klar praxis vuxit fram. På vissa områden har någon praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även på mycket centrala områden - såsom t.ex. befogenheten att sälja statens aktier - har uppstått osäkerhet om vad som gäller. De problem som beskrivits är inte tillfälliga. Under i stort sett hela detta sekel har frågan om att i en lag föra in centrala bestämmelser om finansmakten diskuterats i olika sammanhang (se bet s. 101 f.). Nackdelarna med att det inte finns en lag på området har dock blivit mer påtagliga. Den statliga verksamheten har ökat i omfattning och har antagit en allt mer skiftande karaktär. Detta leder till att problem oftare kan uppstå och i flera fall kan de vara av ett nytt slag. En opraktisk beslutsgång och en bristande överskådlighet blir då allt mer besvärande. Behovet av tydlighet på området har även ökat till följd av att det bedrivits ett intensivt reform- arbete avseende den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen. En lagreglering har också kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den offentliga sektorns finanser satts på allt svårare prov. Det finns slutligen skäl att hävda att det på just finansmaktens område är särskilt viktigt att otydlighet inte råder utan att det finns en klar befogenhetsfördelning mellan och regeringen. Avsaknaden av en lag som reglerar statsbudgeten är ovanlig i ett internatio- nellt perspektiv. I de flesta andra länder som har studerat (se bet. s. 53 f.) är bestämmelserna om finansmakten och statens budget fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag. Den svenska ordningen kan inte förklaras av att regeringsformen eller riksdagsordningen innehåller så många och så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Snarare är det motsatsen som gäller.