prop · GJ03150D3 · 1996-01-01 00:00:00 — Delegationen vill i detta sammanhang också varna för att enskilda siffer- uppgifter plockas ut ur analyserna för att sedan användas utanför sitt egentliga sammanhang. Fullmäktige i menar att reformen medförde större hori- sontell rättvisa och även en i övrigt bra fördelningspolitisk träffbild. påpekar att ekonomin efter reformen befunnit sig i en extrem situation med en depression som inträffar två till . Under dessa omständigheter bör några alltför långt gående slutsatser inte dras av det ekonomiska utfallet av reformen för olika grupper, även om kommittén har gjort ett förtjänstfullt försök härtill. menar att det kan ha varit riktigt att tillfälligt in- föra den s.k. värnskatten som ett bidrag till saneringen av statsfinanserna. Däremot anser förbundet att det är felaktigt att återgå till ett högre marginal- skatteuttag. Om värnskatten, som diskuteras, skulle ersättas av egenav- gifter på ett underlag över 7,5 basbelopp skapas en sådan effekt. Det omstridda utfallet för decil 10 kan ha naturliga förklaringar. Bl.a. har säkerligen en rad förmåner växlats mot högre lön. Vidare är det sannolikt att viss överströmning skett från tjänsteinkomster till kapitalinkomster. Vad som än orsakat detta utfall anser KF att det knappast kan läggas till grund för att även be- hålla dagens högre skattenivå. Ett sådant skatteuttag ger incitament till skatteplanering, reducerat intresse för utbildning och försämrar konkurrensläge. i menar att kommittén bekräftar organisationens farhågor inför skattereformen. Höginkomsttagare har fått ett vida bättre utfall av skattereformen än vad som antogs i propositionen. Detta beror i första hand på att dessa grupper inte betalat kapitalinkomstskatter i den omfattning som man kalkylerade med i samband med reformen. T.ex. blev basen på aktier betydligt mindre 1992 än 1989. Underfinansieringen av reformen har i sin tur gett upphov till besparingar i statsbudgeten, som resulterade i ytterligare fördelningspolitiska snedvridningar. En förutsättning för att LO skulle ställa upp på reformen var det löfte regeringen gav om reformens fördelningseffekter. Uppgörelsen innebar att regeringen skulle korrigera reformens fördelningsmässiga profil om organisationens farhågor skulle visa sig vara sanna. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid finner det anmärkningsvärt att reformens inverkan på faktorinkomsterna lämnas utanför fördelningsanalysen och är kritisk till att studien i bilaga 5 görs på hus- hållsnivå. Fakulteten påpekar att har haft särbeskattning under med den explicita jämställdhetsambitionen att vuxna personer bör betraktas som självständiga inkomsttagare. Det är därför anmärkningsvärt att kommittén valt att betrakta hushållet som inkomsttagare. Vidare riktas kritik mot att beräkningarna endast utförts på personer i åldern . Enligt fakulteten är frågan om skattereformen gynnat höginkomsttagare eller låginkomsttagare alltjämt obesvarad. vid anser sig inte ha kompetens att bedöma och ifrågasätta de slutsatser kommittén drar om reformens fördel- ningseffekter men vill påpeka att resultaten är av mindre intresse . De stora förändringar som skett i skatte- och transfereringssystemen efter 1992 medför enligt fakulteten att det är felaktigt att använda kommitténs jäm- förelse för skattepolitiska åtgärder som endast syftar till att korrigera resultat som då kanske inte uppnåddes. När det gäller fördel- ningspolitiska åtgärder via skatte- och transfereringssystemen är det nödvändigt att dagens och inte gårdagens situation bildar utgångspunkten. anser att kommitténs beskrivning av boendekostnaderna och deras andel av hushållsbudgeten är alltför summarisk. Analyser av viktiga fördelningseffekter av de ökade boendekostnaderna saknas. Önskemålet om en effektiv resursallokering kan komma i konflikt med önskemålet om en jämt fördelad bostadsstandard. menar att kommittén tar ställning i denna konflikt genom att utgå från att det övergripande målet är effektiv resursallo- kering. Så länge fördelningseffekterna och effekterna på den samhällsekonomiska effektiviteten inte är kvantifierade blir emellertid avvägningen mellan samhällsekonomisk effektivitet och fördelningspolitik en värderingsfråga. finner det också anmärkningsvärt att något försök till analys av hur de ökade bostadskostnaderna fördelade sig mellan olika hushållstyper och upplåtelseformer inte redovisas i utredningen, speciellt med tanke på att ut- redningsexperterna noterar att inkomstfördelningen blev betydligt ojämnare efter skattereformen när hänsyn tas till boendekostnaderna. saknar en analys av de faktiskt realiserade kapitalförlusterna på villamarknaden och hur de fördelats mellan olika hushållstyper. Kommittén borde också närmare studerat effekterna av den höjning av bostadsbidragen och de ändringar i reglerna för räntebidrag i hyres- och bostadsrätter som gjordes i samband med skattereformen. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser att den för- ändring i real disponibel inkomst för olika inkomstskikt som i betänkandet redovisas i procentform, delvis kan ge en felaktig bild, eftersom dessa pro- centtal beräknas på vitt skilda bastal. Om man gör motsvarande beräkning i kronor istället för i procent framträder en delvis annan bild, där reformen har en markant fördelningsprofil till förmån för höginkomsttagarna. Fakulteten påpekar att en viktig del av skattereformen var växlingen från direkta till indirekta skatter. I bedömningen av fördelningseffekterna ingår som mått endast hur inkomstfördelningen påverkats av reformen. För att på ett bättre sätt få en helhetsbild av fördelningseffekterna borde utredningen ha ansträngt sig mer när det gäller frågan hur stora fördelningseffekterna av momsförändringen blev. En intressant frågeställning är således hur stor inkomstökning som krävs för att kompensera konsumenterna för de prisökningar som följde av momsförändringarna. En annan intressant fråga är hur medborgarnas uppfattning om rättvisa hänger samman med det sätt på vilket skattesystemet är utformat. Skapar institutioner som skattesystemet också normer om rättvisa eller är det tvärtom så att institutioner bara kan tillskapas om de svarar mot breda medborgargruppers rättviseuppfattningar? Enligt bör kapitalförluster (t.ex. sänkta villapriser) orsakade av skattereformen endast beaktas om man vill utvärdera själva över- gången till det nya skattesystemet. Om man istället vill studera inkomstför- delningen när det nya skattesystemet väl införts, så ska de initiala kapitalför- lusterna exkluderas. Institutet påpekar att fördelningsstudierna är begränsade till befolkningen och att de inte omfattar företags- och lantbrukarhushåll. Institutet beklagar att nya beräkningar av fördelnings- effekter endast gjorts för den yrkesaktiva befolkningen. Kommittén hävdar att skattereformen inte kan sägas ha missgynnat pensionärerna. Underlaget för den bedömningen framstår emellertid som svagt. Institutet anser därför att kommit- téns material bör kompletteras med beräkningar av reformens effekter på pen- sionärernas disponibelinkomster. Enligt institutet innebär den metod som används i bilaga 5 att fördelningseffekterna beräknas utan hänsyn till beteende- förändringar. Höginkomsttagarna antas t.ex. ligga kvar med stora ränteutbetal- ningar trots att värdet av underskottsavdragen minskat. Det medför att resulta- tet har ett systematiskt fel och att det inte direkt kan användas som en upp- skattning av reformens effekter. anser dock att den under- sökning som presenteras i bilaga 1 tar hänsyn till att skatte- och bidragssyste- met påverkar beteendet. I denna studie jämförs de verkliga omfördelnings- effekterna - dvs. effekter av skattereformen, beteendeförändringar som följd av reformen samt ändrade bruttoinkomster. Tyvärr presenteras resultatet i form av Gini-koefficienter, som är ett mycket trubbigt och svårtolkat mått på inkomst- fördelningar. Den faktiska omfördelningen framstår här som lika stor före och efter reformen, men det bör understrykas att inkomstomfördelningen ändå kan ha ändrats avsevärt. Institutet menar att ingen av undersökningarna klarar av att helt isolera effekterna av skattereformen och de av reformen frambringade beteendeförändringarna. Det är därför svårt att med precision besvara frågan om skattereformens effekter på inkomstfördelningen. Förmodligen har dock reformen inte i någon större utsträckning ändrat inkomstfördelningen. Vid en utvärderingen av reformens fördelningsmässiga effekter kan det enligt Fullmäktige i finnas anledning att överväga vilken jämförelsenorm som är relevant att utgå från vid en utvärdering av skattereformen. Det fanns i den svenska ekonomin flera strukturella obalanser som föregick reformen. Det finns anledning att ifrågasätta huruvida utvärderingen bör utgå från denna långsiktigt ohållbara situation. Det är enligt fullmäktiges mening troligt att jämviktsmekanismer i ekonomin förr eller senare skulle tvingat fram korrigeringar. En utvärdering bör därför utgå från en situation som är mera stabil, eller åtminstone diskutera vad det innebär att jämförelser görs mot ett makroekonomiskt instabilt läge. anser inte att det är skatteomläggningen som missgynnat pensionärerna, men den har heller inte gynnat den enskilde pen- sionären mer än den gynnat andra inkomsttagare i samma inkomstklass. När kommittén påstår att pensionärshushållen haft en betydligt bättre utveckling av de disponibla inkomsterna än hushåll i aktiv ålder bortser man från, mot bättre vetande, att det är förändringen i sammansättningen av pensionärshushållen som gett denna effekt. SPF kräver att kommitténs material kompletteras med korrekta kalkyler över hur pensionärernas disponibelinkomster har påverkats av skattereformen. anser att den disponibla inkomsten för decil 10 ökat väsentligt och kraftigt som en följd av reformens regelförändringar. Detta har också bidragit till reformens underfinansiering. Organisationens bestämda uppfattning är att för denna grupp bör den införda värnskatten på bibehållas samt att den allmänna egenavgiften bör tas ut utan takbegränsning. Organisationen påpekar att kommittén inte redovisar någon undersökning av pensionärernas disponibelinkomster uppdelat på olika inkomstgrupper (deciler) som man gör för de aktiva. En sådan undersökning skulle ha visat en kraftigt minskad disponibel inkomst för alla med låga pensioner. Det är enligt organisationens mening anmärkningsvärt att en sådan redovisning inte görs i utvärderingen av skattereformen. De konstaterar att det inte finns stöd för påståendet att pensionärshushållen har haft en betydligt bättre utveckling av de disponibla inkomsterna än hushåll i aktiv ålder. Enligt kommittén gav skattereformen upphov till ett minskat realt sparande som tenderade att minska den aggregerade efterfrågan. Reformens underfinansiering gav istället upphov till en expansiv effekt på efterfrågan. Enligt kommitténs bedömning är nettoeffekten av dessa två motverkande faktorer kontraktiv. Reformen antas ha skapat ett fall i BNP på . Kommittén menar att det inte hade varit bättre att avvakta med reformen men att det hade varit en fördel om reformen kommit tidigare. Tidsordningen mellan kreditmarknadens avreglering och reformen var inte bra. Fullmäktige i anser att konjunkturnedgången under 1990- talet hade blivit mindre om skattereformen och nödvändiga strukturella reformer på utgiftssidan hade vidtagits tidigare. Det är utifrån detta synsätt felaktigt att utpeka skattereformen som en orsak till konjunkturavmattningen. påpekar att skattereformen gav två motriktade effekter på hushållens konsumtionsefterfrågan. Nettoeffekten på de disponibla inkomsterna var positiv. stimulerades det finansiella sparandet genom en kraftig höjning av realräntan efter skatt, till stor del beroende på den ändrade kapitalinkomstbeskattningen. I kommittén görs bedömningen att skattereformen gav en nedåtriktad effekt på den privata konsumtionen och att denna effekt motsvarade ca en procent av BNP. Bedömningen är dock enligt institutet inte invändningsfri. Skattereformens efterfrågedämpande effekt i inledningsskedet kan ha överskattats av utredningen, men reformen kan å andra sidan ha bidragit till att förlänga lågkonjunkturen. Institutet påpekar att utvärderingen bygger på en modell med två kategorier av hushåll, "keynesianska" hushåll som varken lånar eller sparar finansiellt och "neoklassiska" hushåll som endast ändrar sin konsumtion vid bestående ändringar av inkomster eller räntor/relativpriser och som betraktar reformens underfinansiering som temporär. Inkomsteffekten för de neoklassiska hushållen skulle därför inte ha påverkat deras konsumtion. Underfinansieringen måste emellertid ha varit svår att identifiera för hushållen - särskilt som reformen hade lanserats som fullt finansierad. Åtminstone i inledningsskedet (1990-92) är det därför troligt att reformens inkomsteffekt även påverkade de neoklassiska hushållens konsumtionen positivt. Enligt Fullmäktige i finns det ett samband mellan å ena sidan skatt på arbetsinkomster och å andra sidan pris- och inflationsutvecklingen i en ekonomi. Kommittén berör inte detta explicit, men enligt fullmäktiges mening kan det finnas skäl att uppmärksamma frågan, bl.a. med anledning av senare års förändringar av skatt på arbetsinkomster. Mot bakgrund av detta anser fullmäktige att det vid en slutlig utvärdering av skattereformen är nödvändigt att mer utförligt än vad som skett i kommitténs analys beakta skattesystemets effekter på pris- och inflationsutvecklingen i ekonomin. Vad beträffar diskussionen kring reformens bidrag till konjunkturnedgången anser fullmäktige att det kan finnas anledning att reflektera över diskussionens utgångspunkter. Kommitténs resonemang om reformens bidrag till lågkonjunkturen utgår från att r- eformen gav starka incitament för hushållen att ändra sitt sparbeteende genom att minska sitt reala och öka sitt finansiella sparande. I en keynesiansk modell av standardsnitt, uttolkas effekterna av detta som ett skift nedåt i investe- ringar i bl.a. fastigheter och småhus, vilket i sin tur ger en kontraktiv effekt på aggregerad efterfrågan. I detta sammanhang är det enligt fullmäktiges mening relevant att även undersöka och försöka värdera de bakomliggande strukturproblem som fanns i svensk ekonomi för reformens genomförande. Om resul- tatet av en sådan utvärdering visar på andra orsaker till skiftet i sparandet, kan slutsatserna komma att påverkas vad gäller frågan om skattereformens bidrag till lågkonjunkturen. Den keynesianska modell som används ger efterfrågesidan största möjliga spelrum, medan den bortser från eventuella expansiva effekter via ekonomins utbudssida. Vidare saknar modellen komponenter för vilka mekanismer som styr pris- och löneanpassning. Fullmäktige anser att det hade varit värdefullt med en belysning av dessa frågor utifrån fler och kanske moder- nare modellperspektiv. Kommittén finner med hjälp av en statisk beräkning att underfinansieringen av skattereformens andra steg uppgick till i genomsnitt . Denna beräkning baserar sig på faktiska skattebaser och i vissa fall 1992-93. Enligt kommittén berodde prognosfelen i propo- sitionskalkylen i huvudsak på att individernas inkomster utvecklades snabbare än förväntat, vilket medförde att skattesatssänkningarna fick ett större negativt genomslag på skatteintäkterna, och på en svagare utveckling av vissa finans- ieringsbaser som t.ex. reavinst på aktier, underlag för företagsskatt och moms. Till underfinansieringen från reformens andra steg skall läggas en under- finansiering på från reformens första steg och en underfinansiering på som orsakas av reformens kontraktiva effekt på efterfrågan. Kommittén anser att det är oklart om reformen är underfinansierad på lång sikt men finner att vissa faktorer tyder på en minskad underfinansiering efter 1992. Enligt kommittén föranleder reformens underfinansiering inte några ytterligare åtgärder eftersom statsmakterna vid tagna beslut avvägt, låt vara indirekt, reformens försämring av statsfinanserna mot det stabiliseringspolitis- ka läget. anser att bättre metoder för effektberäkningar i samband med regelförändringar bör utarbetas. En finansieringskalkyl bör exempelvis alltid innehålla en känslighetskalkyl i vilken olika tänkbara scenarios ana- lyseras. Enligt bedömning har bostadskonsumtionens bidrag till reformens finansiering underskattats i finansieringskalkylen. Enligt organisationens egna beräkningar har bostadskonsumtionens bidrag till reformens finansiering ökat , vilket främst beror på oförutsett höga investeringsvolymer och ett än högre ränteläge än vad som förutsågs vid kalkyltillfället. Skattereformen är enligt samma beräkningar underfinansierad med ca . Av den återstående finansierade delen av skattereformen har bostäderna svarat för netto. Fullmäktige i anser att det är av stor vikt att framskriv- ning av skattebaser för denna typ av beräkningar görs från ett utgångsläge som kan anses normalt. Utgångslägets skatteinkomster överskattades emellertid i den meningen att de inte var långsiktigt hållbara. Alla beteendeförändringar som kan förutses bör också beaktas. Enligt fullmäktige kunde flera inslag i skattereformen, som sänkta marginalskatter, breddad momsbas och begränsningen av ränteavdragens värde, förväntas medföra beteendeförändringar. Inga antaganden gjordes emellertid om att dessa förändringar skulle medföra ändringar i konsumtionsmönstret eller någon anpassning av hushållens balansräkningar. En effekt av detta var att de skatteintäkter som skulle genereras av olika basbreddningar överskattades. Enligt visar utvärderingen att skattereformen på i stort är fullfinansierad. Kommittén visar därmed att varken den s.k. värnskatten som infördes eller en eventuell höjning efter denna tidpunkt skulle ligga i linje med reformens syfte. riktar kritik mot att beräkningarna av budgeteffekterna koncentreras till inkomstsidan, där den svaga utvecklingen av många skattebaser medfört att skattereformens plussida kommit att få ett sämre utfall än beräknat. Att den ekonomiska utvecklingen också medfört överraskningar på skattereformens utgiftssida har däremot inte rönt samma uppmärksamhet. Beräknade budgeteffekter av ändrade transfereringsregler saknas t.ex. helt. Höjningen av bostadsbidragen, som var en del av reformen, blev förmodligen betydligt dyrare än beräknat till följd av dels den ekonomiska krisen, dels ökad flyktninginvandring. Också utvärderingen av "minussidans" dominerande post, de sänkta inkomstskatterna, förefaller endast delvis genomförd. Konjunkturnedgången 1991-93 bör ha inneburit att underlaget för inkomstskatt utvecklades svagare än beräknat, och att skattebortfallet från sänkta inkomstskattesatser blivit mindre än beräknat. Förenkling av skattereglerna och skattesystemets driftskostnader De färre antal inkomstslag och skattesatser som infördes i samband med reformen medförde enligt kommittén att den skattskyldige lättare fick grepp om skatteeffekterna av olika förändringar i sin ekonomi. Enligt kommittén uppgick skattesystemets driftskostnader till efter reformen. Skattskyldigas fullgörandekostnader uppgick till ca 2/3 av de totala driftskost- naderna. Den resterande delen av driftskostnaderna utgjordes av myndigheternas administrationskostnader. Kommittén finner att skattereformen lett till minskade fullgörandekostnader för fysiska personer medan fullgörandekostnaderna ökat något för företagen. Fullgörandekostnaderna är mest betungande för småföretagen. Drifts- och fullgörandekostnaden per intäktskrona är enligt kommittén högst för momsen. Näringslivets skattedelegation anser att skattereformen i huvudsak lett till enklare skattesystem. På några områden, t.ex. kapitalbeskattningen och be- skattningen av enskild näringsverksamhet, har förenklingseffekterna dock varit begränsade. Delegationen vill betona vikten av att statsmakterna visar åter- hållsamhet när det gäller att lägga ytterligare uppgifter på företagen som ett led i effektiviseringen av skattesystemet. Enligt delegationen har den efter- strävade enkelheten uppnåtts relativt väl för löntagarna. Detta har dock skett till priset av att utökad uppgiftsskyldighet lagts på arbetsgivarna och tredje man. framhåller att kommitténs resultat visar på att fullgörandekostnaderna är relativt sett högre för momsen jämfört med andra stora skatter och att fullgörandekostnaderna faller tyngst på de små företagen. LRF konstaterar att kommitténs redogörelse för fullgörandekostnaderna avser läget före det att redovisningsperioderna förtätades till . Kommitténs resultat visar därför helt klart att den förtätning som skett av såväl moms- som preliminärskatteredovisningen bör ändras. betonar vikten av att skattereglerna görs så lätta som möjligt att förstå, tillämpa och kontrollera. i anser att skattereformens målsättning att förenkla endast uppnåddes till viss del. Efter reformen har utvecklingen gått åt motsatt håll. i menar att de förenklingar som gjorts har inneburit att granskningen kunnat koncentreras till de mer komplicerade deklarationerna. Enligt kommittén består skattereformens huvudprinciper trots det stora antal förändringar som gjorts i skattesystemet efter reformen. Som exempel på brott mot reformens principer nämns differentieringen av momsen och lättnaden i kapitalbeskattningen 1992-94. Kommittén menar att tidsbegränsningen av värnskatten visar på en vilja att stå fast vid principerna. De grundläggande principerna för företagsbeskattningen ligger kvar. En förenkling av företagsbe- skattningen är dock önskvärd. Flertalet remissinstanser anser att stabiliteten i skattesystemet och de grundläggande intentionerna bakom skattereformen måste upprätthållas. anser t.ex. att mer genomgripande förändringar inte bör genomföras med mindre än att utfallet på går att utläsa. Den höga förändringstakten och komplexiteten skapar överhuvudtaget oklara plane- ringsförutsättningar för företag och näringsidkare. i anser att flertalet av de förändringar som gjorts i skatte- och bidragssystemet efter skattereformen i större eller mindre grad måste betraktas som brott mot den breda uppgörelsen kring reformen. Den första avvikelsen bestod i att höjningen av barnbidraget med aldrig kom till stånd. Ytterligare brott mot de principer som var vägledande för reformen var differentieringen av momsskattesatsen och den lättnad i kapitalinkomstbeskattningen som infördes . Vidare har införandet av egenavgifter medfört en höjning av skatterna. Marginaleffekten av egenavgifterna blir störst för löntagare under brytpunkten medan inkomster över 7,5 basbelopp inte drabbas alls, varför ytterligare fördelningsorättvisor har uppkommit genom detta. vid menar att reformens huvud- principer kvarstår. Fakulteten instämmer i kommitténs konstaterande att en förutsättning för att skattesystemet skall ge de åsyftade effektivitetsvinsterna är att reglerna hålls någorlunda stabila och att principerna som låg till grund för reformen inte urholkas. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid finner dock goda skäl till att ifrågasätta behovet av stabilitet i skattesystemet. Enligt fakulteten är det är svårt att dela kommitténs övertygelse om att skattereformen, trots de förändringar i skatte- och transfereringssystemet som genomförts, är en stabil reform. har ett flertal av reformens principer övergetts eller reviderats. Detta är enligt fakulteten med all sannolikhet ofrånkomligt då skat- tepolitiken befinner sig i skärningspunkten för samhälleliga fördelningskon- flikter. Enligt fakulteten understryker skattereformen svårigheterna att predicera de faktiska utfallen av stora institutionella förändringar. Samhällsförhållandenas komplexitet gör att osäkerheten om de samlade resultaten från genomgripande politiska reformer är och kommer att vara stor. Samhällspolitiskt medför detta att behovet av piecemeal social alltid kommer att kvarstå. Just på grund av svårigheterna att på förhand bedöma resultatet av politiska reformer måste det finnas möjlighet att i efterhand korrigera reformernas innehåll mot bakgrund av ny kunskap.