prop · GJ03150 · 1996-01-01 00:00:00 — Bland annat har barn- och bostadsbidragen inte höjts på det sätt som var avsett. Regeringen kan i långa stycken dela utredningens uppfattning, även om exempelvis de vinster som en samhällsekonomiskt mer effektiv beskattning ger är svåra att kvantifiera, särskilt för en period med stort undernyttjande av resurserna i den svenska ekonomin. Regeringen slår vakt om de grundprinciper som låg bakom skattereformen: enkelhet och likformighet, stimulans av arbete och sparande samt minskade möjligheter till skatteplanering och fusk. Underfinansieringen av skattereformen är dock ett problem. Genom senare åtgärder, särskilt i det saneringsprogram som introducerades genom den ekonomisk-politiska propositionen , har emellertid korrigeringar i dessa avseenden gjorts. Vidare är villkoret att gruppen höginkomsttagare själva skulle betala sina skattesänkningar av allt att döma inte uppfyllt. Den tillfälliga värnskatten har bidragit till en bättre fördelningsprofil. Värnskatten kommer enligt gällande lagstiftning att upphöra . Regeringen kommer att föreslå hur det samlade skatte- och avgiftsuttaget för höginkomsttagare skall justeras för att en bättre fördelningsprofil skall uppnås. Med nu redovisade undantag har skattereform givit de åsyftade resultaten. Genom beslut har också de förändringar av reformen som gjordes , särskilt på kapitalbeskattningens område, i allt väsentligt korrigerats. Detta innebär att skattesystemet har en stabil struktur som det är angeläget att bevara, inte minst mot bakgrund av de senaste årens turbulens. Penningpolitiken bedrivs självständigt av och har som övergripande uppgift att värna penningvärdet. Den spelar en viktig roll för att skapa den stabila samhällsekonomiska miljö som är en av grundpelarna i regeringens strategi för tillväxt och sysselsättning. Prisstabilitet stärker möjligheterna till en god ekonomisk utveckling och gör ett land mindre sårbart vid oro på de internationella kapitalmarknaderna. Beslut om investeringar i ny produktionskapacitet och andra långsiktiga beslut främjas av en miljö präglad av stabila priser. Riksbanksfullmäktige har definierat målet prisstabilitet som att ökningen i konsumentpriserna skall begränsas till med en tolerans om uppåt och nedåt. mål ligger väl i linje med vad som kan bedömas vara en god europeisk nivå. Regeringen stöder denna inriktning av penningpolitiken. Inflationstakten har avtagit och den uppgår nu till i årstakt. Avtagande inflationsförväntningar indikerar också att trovärdigheten i inflationsmål har stärkts. Budgetsaneringen har ökat förtroendet för den ekonomiska politiken och minskat trycket på penningpolitiken. Den har därmed bidragit till att det blivit möjligt för att sänka de korta räntorna. Reporäntan har sänkts med /1996. Det ökade förtroendet för den ekonomiska politiken har också lett till fallande obligationsräntor och en förstärkning av kronan. har räntan på 5-åriga statsobligationer sänkts med och kronan stärkts med . medlemskap i har förändrat förutsättningarna för penning- och valutapolitiken. har möjligheter att delta i det europeiska valutasamarbetet och skall senare ta ställning till deltagande i den europeiska växelkursmekanismen () och den monetära unionens tredje etapp (EMU). En stabilitet i växelkursutvecklingen är önskvärd, men måste för att vara robust underbyggas med låg inflation och god balans i de offentliga finanserna. Det är inte aktuellt att knyta kronan till . Såvitt nu kan bedömas kommer ett beslut om deltagande i att behöva fattas av eftersom ett beslut i EU om vilka länder som skall ingå i EMU väntas . Det är viktigt att beslutet förbereds väl med både faktaunderlag och en bred allmän debatt. Regeringen har därför tillsatt en expertutredning för att ta fram underlag inför beslutet. Den skall vara klar . har anslutit sig till EG-fördraget. Inriktningen i fördraget är att penningpolitiken utan att åsidosätta målet om prisstabilitet bör bidra till att uppfylla övriga mål för den ekonomiska politiken såsom hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Fördraget innebär också vissa åtaganden rörande ställning. Vidare finns skäl att se över ansvarsfördelningen för valutapolitiken; i är det som beslutar om växelkursregimen medan motsvarande beslutskompetens ligger hos regeringen i övriga Eu-länder. Detta har uppmärksammats av Riksbanksfullmäktige, som i en skrivelse till finansutskott har begärt en översyn av den svenska lagstiftningen rörande . Mot bakgrund av alla nya förutsättningar för penning- och valutapolitiken som beskrivits ovan har ett arbete påbörjats för att förbereda de förändringar i lagstiftningen som är motiverade i den nya situationen. 3.3.3 Den europeiska dimensionen Det europeiska samarbetet syftar till dels att knyta samman de europeiska staterna i en så stark intressegemenskap att ett nytt europeiskt storkrig blir en omöjlighet; dels att skapa en stark och dynamisk gemensam ekonomi. Ett väsentligt mål för samarbetet är att fortgående förbättra levnads- och arbetsvillkoren för medborgarna. Målet skall enligt nås genom en gemensam politik för att främja en utveckling av näringslivet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, ekonomisk och social sammanhållning samt solidaritet. Vägledande för samarbetet på det ekonomiska området är de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som antar. De senaste riktlinjerna antogs . Rådet pekade i dessa på behovet av dels fortsatta förbättringar av de strukturella förutsättningarna för tillväxt, dels växelkurser som speglade de bakomliggande ekonomiska förhållandena. Medlemsländerna uppmanades att fortsatt verka för pris- och växelkursstabilitet, för sunda offentliga finanser, och för främjande av konkurrenskraft och hållbar tillväxt. Länderna uppmanades särskilt att föra en mer aktiv och effektiv arbetsmarknadspolitik. Grundfördraget innehåller också ett åtagande från medlemsländerna att sträva efter att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Vid den senaste granskningen bedömdes 12 av de 15 medlemsländerna ha ett för stort budgetunderskott eller en för stor offentlig skuld. Härutöver finns ett åtagande från medlemsländerna att sträva efter en sådan finansiell och monetär stabilitet att de kan delta i den planerade valutaunionen. Villkoren för deltagande beskrivs i de s.k. konvergenskriterierna. De motsvarar de krav som generellt bör ställas på en sund och balanserad ekonomi. har i likhet med andra medlemsländer lagt fram ett s.k. konvergensprogram som redovisar inriktningen av landets ekonomiska politik och de förväntade resultaten. Det svenska programmet har tagits mycket väl emot. Den halv-årsvisa uppföljning som genomförs av det svenska konvergensprogrammet framhålls av som ett föredöme för andra länder. Arbetslösheten - en europeisk utmaning Den alltför höga arbetslösheten och den låga sysselsättningen är det europeiska samarbetets allvarligaste utmaning. Tudelningen mellan de som har jobb och de som går utan hotar att underminera både fredsprojektet och de ekonomiska visionerna. Om det europeiska samarbetet skall kunna svara mot visionerna om ett Medborgarnas måste det också kunna visa att det förmår vara en del av lösningen på sysselsättningsproblemen. Utvecklingen i kommer att vara av stor betydelse för möjligheter att komma tillbaka till en hög och full sysselsättning. Det är inte frågan om att EU eller EU-samarbetet kommer att lösa sysselsättningsproblem. måste själv svara för de avgörande insatserna för en ökad sysselsättning genom att utveckla den egna ekonomins funktionssätt och omställningsförmåga. Det svenska välfärdssamhället bygger emellertid på en omfattande handel med omvärlden. Utan en tillräckligt stark och stabil utveckling på de viktigaste exportmarknaderna så hämmas egen utveckling. Omvänt kommer en stark och dynamisk europeisk ekonomi att skapa goda förutsättningar för en hög svensk tillväxt och sysselsättning. En ekonomisk expansion i ett land ger positiva effekter för de kring- liggande ländernas ekonomier. Denna effekt förstärks av att den europeiska ekonomin är betydligt mer sluten än de enskilda ländernas ekonomier. En mycket stor andel av ländernas utrikeshandel sker med andra europeiska länder. Utrikeshandelns andel av BNP för EU som helhet, frånräknat den interna handeln med andra EU-länder uppgår till . I detta avseende är EU en relativt sluten ekonomi och jämförbar med och . Om varje land lämnas att på egen hand söka lösningen på sina sysselsättningsproblem, ökar riskerna för att varje enskilt land söker öka sin export och minska sin import. Det europeiska samarbetet ger emellertid nya möjligheter i den ekonomiska politiken. Om länderna istället gemensamt för en tillväxt- och sysselsättningsinriktad politik kan de förstärka effekterna av de nationella åtgärderna. Sysselsättningen står nu överst på EU:s dagordning. har medlemsländerna utarbetat medelfristiga nationella sysselsättningsprogram. uttalade vid sitt möte i att det huvudsakliga sociala, ekonomiska och politiska målet för Europeiska unionen och dess medlemsländer är fler jobb, och förklarade sig fast beslutet att fortsätta ansträngningarna att minska arbetslösheten. Rådet uppmanade medlemsländerna att, med beaktande av situationen i det enskilda landet, särskilt prioritera: - utvidgade utbildningsprogram, särskilt för arbetslösa; - ökad flexibilitet inom sådana områden som arbetsorganisation och arbetstid; - lönebikostnader som är förenliga med målet att minska arbetslösheten; - en fortsatt återhållsam lönebildning, som kopplas till produktiviteten; - sociala skyddssystem som bevarar uppnådda nivåer utan att motverka arbetssökandet; - omvandling av passiva insatser för arbetslösa till aktiva sysselsättnings- åtgärder; - förbättrat informationsutbyte mellan arbetsgivare och arbetssökande; - lokala sysselsättningsinitiativ. Vid toppmötet i , som inledde regeringskonferensen om , slogs ånyo fast att sysselsättningen är den högst prioriterade frågan för EU. Arbetet för en ökad sysselsättning i EU har sedan landet blev medlem i den Europeiska unionen /95 varit pådrivande i sysselsättningsfrågorna. De svenska insatserna har bidragit till att stärka det pågående arbetet inom EU. Inför fördragsöversynen har regeringen vid den inledda regeringskonferensen aktualiserat förändringar i i syfte att ge ett starkare fördragsmässigt stöd åt arbetet med sysselsättningsfrågorna. Regeringen kommer att fortsätta att driva sysselsättningsfrågorna inom EU-samarbetet. Fyra frågor står på den svenska dagordningen. Den första är att vill få till stånd ett förstärkt gemensamt åtagande från medlemsländerna att aktivt förbättra förutsättningarna för expansion och ökad sysselsättning. Inriktningen skall vara på åtgärder för att förebygga och begränsa strukturella obalanser på arbetsmarknaden och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Åtagandet bör vara så tydligt att det kan läggas till grund för en återkommande strukturerad uppföljning av vad respektive land har uppnått. Vad som bör göras är mycket beroende av varje lands förutsättningar, institutionella struktur och politiska kultur. vill inte skapa några nya gemensamma program som finansieras över EU:s budget eller få till stånd bindande beslut på EU-nivå om hur enskilda länder skall gå tillväga. Genom en uppföljning inriktad på vad varje land faktiskt har uppnått blir det emellertid möjligt för varje land att ställa sina egna resultat mot vad andra länder har uppnått med sina åtgärder. De svenska erfarenheterna av en aktiv arbetsmarknadspolitik är så goda att det finns övertygande skäl för att anta att en sådan politik står sig väl vid en internationell jämförelse. Den andra är att det finns ett behov av att öka medlemsländernas medvetenhet om hur starkt beroende de europeiska staternas ekonomier är av varandra, och om den ömsesidiga påverkan från staternas ekonomiska politik. En växande medvetenhet om de ömsesidiga beroendena skulle kunna leda till en fördjupad dialog inom ramen för och till ökat hänsynstagande till de sammanlagda effekterna för den europeiska ekonomin av de enskilda ländernas ekonomiska politik. Den planerade monetära unionen för också med sig ett behov av en finanspolitisk samordning särskilt mellan de länder som ingår i denna. Etablerande av transeuropeiska nätverk (TEN) och investeringar inom miljöområdet har också stor betydelse för det fortsatta arbetet på att stärka den gemensamma europeiska ekonomin och det europeiska näringslivets konkurrensförmåga. Genom den Europeiska Investeringsbanken och den ökar möjligheterna att lämna lån på konkurrenskraftiga villkor till såväl privata som offentliga investeringar. Ett medel för att främja en balanserad utveckling inom hela EU-området är de s.k. strukturfonderna. Den tredje är att de europeiska staterna i sina överväganden och beslut behöver lägga ökad vikt vid konjunkturcyklerna och stabiliseringspolitiken. På detta område kan de åstadkomma mer om de förmår att se till den europeiska helheten istället för att enbart se till det egna utbytet av de egna åtgärderna. För att staterna skall kunna låta budgetsaldot försvagas under en konjunkturnedgång måste de emellertid ha tillräckligt starka statsfinanser att starta med så att den tillfälliga försvagningen inte utlöser en finansiell oro som driver upp räntorna. En effektiv stabiliseringspolitik kräver en tillräckligt stor åtstramning av finanspolitiken under uppgångsfasen i konjunkturen. Den fjärde är att vill stärka kopplingen mellan ekonomisk politik och arbetsmarknadspolitik. Medan traditionellt har sett den aktiva arbetsmarknadspolitiken som ett led i den ekonomiska tillväxtpolitiken behandlas den inom EU alltför ofta som en del av socialpolitiken. vill därför att de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som EU fastställer också skall lägga stor vikt vid sysselsättningsfrågorna, samt att uppföljningen av vad som åstadkommits på sysselsättningsområdet skall integreras med uppföljningen av den allmänna politiken och av utvecklingen när det gäller monetär och finansiell stabilitet. Införandet av ett demokratiskt styrelseskick i de central- och östeuropeiska staterna har förändrat politiska och ekonomiska karta. Genom de fortgående politiska och institutionella reformerna skapas förutsättningar för en stark och dynamisk utveckling. Ett antal central- och östeuropeiska stater har ansökt om medlemskap i . I råder enighet om att den pågående regeringskonferensen bör lägga grunden för . kommer tillsammans med andra länder att kraftfullt verka för att förhandlingarna inleds för alla ansökarländer efter det att regeringskonferensen har avslutats. Ländernas egna politiska, ekonomiska och institutionella framsteg bör vara avgörande för när de kan bli medlemmar. Utvidgningen medför också ett behov av översyn av EU:s institutioner och verksamheter. Bland annat krävs reformering av EU:s jordbruks- och regionalpolitik för att en utvidgning inte skall medföra ökade kostnader för EU. För del är utvecklingen i av särskild betydelse. Länderna kommer att bli viktiga marknader för svenska företag. bjöd den dåvarande statsministern in till en historisk konferens i angående samarbetet kring . Huvudämnet var miljön. möts regeringscheferna från länderna runt igen på svenskt initiativ i för att dra upp riktlinjerna för det fortsatta samarbetet. måste bli ett startskott för en bred offensiv för utveckling och förnyelse runt . Den Europeiska unionen och de internationella finansiella institutionerna skall engageras för Östersjöfrågorna. Tre frågor kommer att stå i fokus: skall bli en symbol för fredlig samlevnad. Våra grannar i öst och sydöst skall få hjälp att bygga stabila samhällen. Den demokratiska utvecklingen skall befästas och fördjupas. skall bli en symbol för ekonomisk utveckling. Området runt skall knytas samman genom handel, investeringar och infrastruktur. Det ekonomiska samarbetet skall utvecklas och handeln breddas. skall bli en symbol för en framgångsrik miljöpolitik. Det gemensamma intresset av en hållbar utveckling skall främjas genom insatser för att rena , stärka kärnsäkerheten i området, effektivisera energianvändningen och främja användningen av förnybar energi. En god fördelningspolitik är en nödvändig del av en politik för omvandling och tillväxt. När alla tillförsäkras möjligheter att delta i samhällsutvecklingen och bli delaktiga av dess frukter skapas en bred och stabil grund för produktion och fortsatt utveckling. De allvarligaste hoten mot en rättvis fördelning kommer från stora utbildningsklyftor och en hög arbetslöshet. Den viktigaste fördelningspolitiska uppgiften är därför att göra det möjligt för alla som kan arbeta att försörja sig på sitt arbete. Därtill kommer betydelsefulla omfördelande insatser via en väl fungerande offentlig sektor samt skatter och bidrag Den ekonomiska krisen ledde till ett kraftigt fall i sysselsättningen och till en betydande obalans i de offentliga finanserna. Den snabba ökningen av statsskulden och statsskuldräntorna utgjorde ett allvarligt hot mot det svenska välfärdssamhället. En fortsatt skulduppbygg-nad skulle ha medfört att den växande räntebördan hade fortsatt att tränga ut andra angelägna utgifter. När staten på detta sätt förlorar kontrollen över budgetutvecklingen och måste skära ner utgifterna för verksamheter och transfereringar, drabbar detta ofrånkomligen dem som har behov av samhällets stöd och bistånd. Den statsfinansiella obalansen utgör därför också ett allvarligt hot mot samhällets fördelningspolitiska ambitioner. De åtgärder som har beslutat i syfte att skapa balans mellan statens inkomster och utgifter har inneburit både höjda skatter och sänkta utgifter. Ambitionen att så långt möjligt värna vård, omsorg och utbildning har inneburit att utgiftsminskningarna främst har lagts på bidrag och ersättningar till hushållen och på den statliga verksamheten. Av fördelningspolitiska skäl har skatteåtgärderna utformats så att de särskilt påverkar grupper med högre inkomster. Några exempel på detta är full skatt för utdelningsinkomster, full skatt för realisationsvinster, bibehållen förmögenhetsskatt och värnskatt. i ett internationellt perspektiv har inkomstspridningen i ökat så att den var nära den nivå som gällde . Skillnaderna i ekonomisk standard mellan välbeställda och ekonomiskt svaga hushåll har ökat. Ungdomar har fått en svagare relativ ekonomisk position och pensionärer en relativt bättre. Utvecklingen ställer ökade krav på en politik som säkrar en hög sysselsättning och en rättvis fördelning av välfärden samt främjar jämställdheten mellan kvinnor och män, som den ger ett pålitligt skydd för utsatta grupper och motverkar segregation. Många andra länder har erfarit en liknande utveckling. har publicerat en omfattande inkomstfördelningsstudie. Undersökningen visar att inkomstskillnaderna ökade påtagligt också i , , , , , , och - dvs. i stort sett i alla länder för vilka det finns undersökningar av detta slag. Det tyder på att även andra faktorer än nationell politik är av stor betydelse för utvecklingen. undersökning visar emellertid också att i likhet med övriga nordiska länder hade en jämnare fördelning av den ekonomiska välfärden än andra länder, oavsett hur man mäter. Detta sammanhänger både med en mindre spridning i löner och arbetstider och med stora utjämningseffekter av skatter och transfereringar. Ännu finns det inga studier som jämför olika länder . I , , och finns årliga undersökningar, vilka dock inte är fullt jämförbara. De tyder på att inkomstspridningen har fortsatt att öka i dessa länder. Inför förändringar som driver fram växande ekonomiska klyftor är det särskilt viktigt att slå vakt om de generella välfärdssystem som effektivt bidrar till en rättvis fördelning. Ett antal studier har genomförts av inkomst- och förmögenhetsfördelningens utveckling . Förutsättningarna har förändrats främst genom skattereformen, den ekonomiska krisen och saneringen av de offentliga finanserna. Det finns än så länge endast uppgifter om den faktiska utvecklingen . Betydande ansträngningar har dock gjorts för att bedöma fördelningseffekterna av de därefter beslutade förändringarna i skatte- och bidragssystemen. Syftet med skattereformen 1990-91 var att förenkla skattesystemet, göra beskattningen mer likformig, bl.a. för att minska möjligheterna till skatteplanering, och att göra skattesystemet mer effektivt genom att bredda skattebaserna och sänka skattesatserna. Avsikten var att skattereformen skulle vara finansierad och att höginkomsttagarna själva skulle betala sina marginalskattesänkningar genom basbreddningar och en mer enhetlig kapitalbeskattning. Genom basbreddningarna lyfte skattereformen fram tidigare icke beskattade inkomster till redovisning och beskattning, vilket gett en skenbar ökning av inkomstsskillnaderna. Skattereformen har, som redovisats ovan, utvärderats av en för ändamålet särskilt tillsatt kommitté. Utvärderingen visar att effekterna av skattereformen var fördelningspolitiskt neutrala, men att hushåll med höga inkomster inte på det sätt som var avsett själva betalade sina sänkta skatter. Diagram 3.5 visar att hushåll med olika ekonomisk standard i genomsnitt fick en ganska lika relativ ökning av den disponibla inkomsten som följd av regeländringar i skattereformen, oavsett om effekten beräknades på statistiska data före eller efter reformen. Decilgrupp 1 fick en lägre ökning, men i denna grupp ingår många personer som endast tillfälligt har låga inkomster, t.ex. studerande och värnpliktiga. Utvärderingen av skattereformen har remissbehandlats och skall bli föremål för fortsatt analys och överväganden. Diagram 3.5 Förändring av disponibel inkomst per konsumtionsenhet genom skattereformen Källa: Skattereformen 1990-1991. SOU 1995:104, bilaga 5. Särskilda studier har genomförts av hur ensamföräldrar och ålderspensionärer påverkas av den ekonomiska krisen och saneringsprogrammet. Rapporten visar bl.a. att ensamföräldrarnas ekonomiska standard beräknas ha sjunkit till följd av bl.a. den ökade arbetslösheten och neddragningarna av transfereringarna. Av rapporten framgår bl.a. att hade pensionärerna i genomsnitt en ekonomisk standard som motsvarade av standarden för löntagarhushåll. beräknas denna andel ha ökat till . Ålderspensionärer beräknas 1996 ha högre standard än barnfamiljer, med den gängse justeringen för skillnader i försörjningsbörda, och högre standard än ensamföräldrar. För enskilda pensionärer har dock den ekonomiska standarden minskat med i genomsnitt 1993-1996 som följd av främst höjda skatter och reducerad höjning av basbeloppet. De sammantagna direkta effekterna av regeländringar är något lindrigare för ålderspensionärer än för den övriga befolkningen, och lindrigare för pensionärer med enbart grundpension än för ATP-pensionärer. Fördelningseffekterna av saneringsprogrammet har utförligt redovisats budgetproposition (prop 1994/95:100) och kompletteringsproposition (prop 1994/95:150). Analyserna visar att åtgärderna i saneringsprogrammet har en rimlig fördelningsprofil. Sänkta transfereringar berör visserligen särskilt hushåll med måttliga eller låga inkomster, men de kompenseras delvis av sänkt mervärdesskatt på livsmedel. Hushåll med hög ekonomisk standard bidrar med en mycket stor andel av budgetförstärkningarna, bl.a. genom höjda skatter och egenavgifter. I denna proposition redovisas ytterligare åtgärder inom skatte- och bidragssystemen för att precisera saneringsprogrammet, finansiera överskridanden och nå de uppsatta balansmålen. Fördelningseffekterna både av saneringsprogrammet och samtliga i denna proposition redovisade åtgärder framgår av diagram .6. I de nya beräkningarna ingår bl.a. effekterna av nya regler för bostadsbidrag och för nytt underhållsstöd till särlevande föräldrar, förändrade regler för sjukpenning och förtidspension, förlängd arbetsgivarperiod för sjukförsäkringen, höjda energiskatter och andra skatteändringar samt föreslagna tillkommande besparingar bl.a. inom pensionsområdet.