prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — Fredsfrämjande insatser innefattar härvid ett brett spektrum av insatser omfattande såväl aktivt konfliktförebyggande som fredsbevarande operationer. Ett deltagande i tvingande åtgärder mot en fredsstörare enligt kapitel VII skall heller inte på förhand uteslutas. Totalförsvaret består av en militär och en civil del. Den militära verksamheten bedrivs av en särskild organisation skapad för ändamålet, som tar i anspråk totalförsvarspliktig personal och vissa resurser i det fredstida samhället. Den civila verksamheten bedrivs med hjälp av det fredstida samhällets resurser, där ansvariga organ utnyttjas för att möta hot mot landets nationella säkerhet. Därvid tas även totalförsvarspliktig personal i anspråk. Till detta kommer vissa kompletterande åtgärder och organisationer skapade särskilt för civilt försvar. Det militära och det civila försvaret samverkar och stöttar varandra för att lösa de gemensamma uppgifterna. Former för samarbetet och vilka parter som skall vara ledande måste anpassas till de olika uppgifternas karaktär. Inte minst de vidgade uppgifter som totalförsvaret får både i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet och inom landet i fred kräver att förmågan till samverkan utvecklas, dels för att uppgifterna skall kunna lösas väl, dels för att därigenom hushålla med resurser. Den säkerhetspolitiska situationen i innebär att uppgifterna för totalförsvaret har olika innebörd i skilda tidsperspektiv. På kort sikt eller så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden består bestäms de omedelbara kraven på tillgänglig förmåga främst av behov att hävda territoriell integritet, att hantera konsekvenser av kriser och konflikter i vårt närområde, att delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra nationella påfrestningar och risker i fred. Den traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp ter sig däremot i nuvarande säkerhetspolitiska läge mindre framträdande. Det är dock viktigt att understryka att den långsiktigt dimensionerande uppgiften för totalförsvarets utveckling inte desto mindre är och förblir att möta väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande påverkan även på totalförsvarets utformning och verksamhet i närtid. En tillräcklig långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att en betydande förmåga fortlöpande upprätthålls - inte minst kvalitativt -hos totalförsvaret. Även med låga omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed denna uppgift ett avgörande inflytande på totalförsvarets uppbyggnad. Totalförsvaret skall vara fredsbevarande genom att fortlöpande ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet, att en potentiell angripares förluster och andra uppoffringar i samband med ett försök att utnyttja vårt land inte ter sig rimliga i förhållande till fördelarna. Ett så utformat totalförsvar utgör också ett väsentligt bidrag till stabiliteten i vårt närområde. Det är en förutsättning för att vår strävan att hålla oss utanför krig i vårt närområde skall kunna bli respekterad och för att skapa respekt för vår vilja och förmåga att försvara oss om vi skulle utsättas för ett väpnat angrepp. 3.3.3 Uppgifter vid krigsförhållanden Ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet och utgör långsiktigt den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering. Även om hotet om väpnat angrepp ter sig mycket begränsat förblir detta det fundamentala motivet för våra nationella försvarsansträngningar. Försvaret skall kunna fullföljas i alla former - militära och civila - som folkrätten medger. Förmågan att möta väpnat angrepp skall på ett betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från aktuell bedömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i omvärlden. Beredskapen skall sålunda följsamt kunna anpassas till situationens krav. Totalförsvaret skall därvid fortlöpande ha en betryggande förmåga att förhindra att en angripare i ett spänt läge genom överraskande insatser mot vitala nationella ledningsfunktioner och mot samhällsfunktioner i övrigt kan åstadkomma en kollaps av våra försvarsmöjligheter. Totalförsvaret skall värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård och omsorg samt trygga en livsnödvändig försörjning. Totalförsvarets förmåga i dessa avseenden grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Samhällets robusthet och flexibilitet är således en mycket viktig förutsättning för förmågan att motstå de påfrestningar som ett väpnat angrepp innebär. För att öka robusthet och flexibilitet krävs fortlöpande åtgärder i samband med utbyggnad av långsiktiga investeringar i infrastrukturen. Vid krig i vår omvärld skall totalförsvaret upprätthålla en efter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat angrepp. Försök från främmande makt att nå väsentliga operativa fördelar via svenskt territorium skall effektivt motverkas. Försörjningen inom livsnödvändiga områden skall tryggas. Totalförsvarets förmåga skall förutom genom variationer i beredskap fortlöpande kunna anpassas även strukturellt till mer långtgående förändringar i det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget. Med en sådan förmåga tillgodoser vi både egna långsiktiga krav på nationell handlingsfrihet och rimliga krav på svenskt ansvar för säkerhetspolitisk stabilitet i det nordeuropeiska området. Den långsiktiga utformningen av totalförsvaret, dvs. åtgärder för att bygga upp det totalförsvar som skall finnas på lång sikt, skall utgå från de krav som utifrån kunskap om bl.a. doktrinutveckling och militärteknisk utveckling kan härledas ur bedömningar om framtida krigs karaktär i vår del av världen. Huvudinriktningen skall sålunda vara att vi skall kunna möta en framtida angripare, som utnyttjar strategiska insatsstyrkor med hög modernitet och kvalitet för att nå snabba framgångar, oavsett vilka delar av landet som utgör mål för angreppet. Det svenska försvaret skall långsiktigt ha en sådan teknisk modernitet och förtrogenhet med taktisk och operativ utveckling som krävs för att möta de stridskrafter i omvärlden, som skulle kunna sättas in i . Angreppsformer som bygger på långvarig styrkeuppbyggnad i vårt närområde och på möjligheter att ge ett angrepp med strategiska insatsstyrkor ett mera påtagligt inslag av anfallskraft över kust eller landgräns skall däremot inte på något avgörande sätt läggas till grund för totalförsvarets inriktning. En hotutveckling i denna riktning skall således i allt väsentligt kunna mötas genom successiv anpassning utifrån den ovan angivna grundinriktningen. Underrättelsefunktionen har i detta perspektiv en viktig uppgift. Totalförsvarets förberedelser för konventionellt försvar skall - även sedan konventionen om förbud mot kemiska stridsmedel trätt i kraft - innefatta åtgär- der till skydd mot sådana stridsmedel. Syftet skall därvid vara att ett begränsat utnyttjande av kemiska stridsmedel vid ett angrepp mot vårt land inte skall kunna ge en angripare några avgörande fördelar eller utgöra ett stort riskmoment vid fredsfrämjande insatser. I sammanhanget bör också utvecklingen inom det bioteknologiska området och dess tänkbara tillämpning i militära sammanhang uppmärksammas. Totalförsvaret bör också kunna lindra verkningarna för befolkningen av kärnvapenkrig i vår omvärld. Respekten för vår nationella integritet skall upprätthållas. Totalförsvaret skall ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkning av vårt territorium och även i övrigt kunna bidra till att ta tillvara svenska intressen som i strid med internationell rätt kränks av främmande makt. En effektiv övervakning skall upprätthållas längs våra kuster, särskilt i . Skyddet av svenskt territorium och svenska intressen skall vid behov snabbt kunna förstärkas. Totalförsvaret skall stärka samhällets samlade förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Sådana påfrestningar kan uppkomma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår omvärld, eller genom stora olyckor och andra extraordinära situationer inom landet. Det militära försvaret skall i samverkan med andra länder kunna delta med militär styrka i internationella fredsfrämjande insatser under mandat från FN eller . Totalförsvaret skall även i övrigt med militär personal och civila resurser kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser och förberedelser för sådana i samarbete med FN, , , VEU och NATO:s program PFF. Det etablerade nordiska samarbetet på området bör fullföljas och vidareutvecklas. Uppbyggnad av resurser och förberedelser för att kunna göra internationella insatser är, vid sidan av de traditionella uppgifterna, en huvuduppgift för totalförsvaret. Totalförsvaret bör för detta ändamål utvecklas så att insatser med mindre förband kan ske snabbt, om möjligt redan i förebyggande syfte och i förberedd samverkan med främst de nordiska länderna. Stor flexibilitet bör också finnas att anpassa insatser till den aktuella situationens specifika behov. En bred förankring av de internationella insatserna inom hela totalförsvaret bör eftersträvas. Förberedelser för internationella insatser bör utgöra en del av den normala verksamheten inom totalförsvaret i dess helhet, varefter rekryteringen skall ske på frivillighetens grund för de insatser som är aktuella att genomföra i utlandet. Om rekryteringssvårigheter till utlandsinsatserna skulle uppstå, kan det dock behöva övervägas att vid nyrekrytering av fast anställd personal till Försvarsmakten ange att anställningen kan komma att omfatta även tjänst i fredsfrämjande verksamhet i utlandet. Den materiella och utbildningsmässiga standarden skall vara anpassad till uppdragets art. Riskerna för deltagande svensk personal skall så långt möjligt begränsas. Möjligheter att genom internationell samverkan inom utbildning, övningar och materiell utrustning förbättra våra möjligheter till effektivt och säkert deltagande i den internationella verksamheten skall tillvaratas bl.a. inom ramen för PFF. Omfattningen av de förberedelser som görs och den beredskap för insatser som upprätthålls bör anpassas till den förväntade efterfrågan och med hänsyn till inom vilka områden som svensk kompetens och svenska resurser i internationell jämförelse är särskilt lämpade. För prioriterade behov bör militära och civila styrkor skapas för att förbereda internationella insatser och för att genomföra sådana. Även andra resurser än de som ingår i dessa styrkor kan komma att tas i anspråk för internationella insatser. Det är i dessa senare fall tillfyllest att organisera insatser när behov föreligger. Totalförsvaret skall också aktivt delta i det växande internationella förtroendeskapande samarbetet inom försvarsområdet i bl.a. och . I detta ingår även rustningskontrollsamarbetet inom i första hand med dess alltmer utvecklade former för informations- och besöks-utbyte inklusive olika typer av verifikationsåtgärder. För säkerhet är det regionala samarbetet inom för att främja den regionala stabiliteten och samverka om övervakning, räddningstjänst, brottsbekämpning m.m. av central betydelse. Som angetts tidigare finns ett etablerat samarbete inom dessa verksamhetsområden. Samarbetet sker mellan berörda ansvariga myndigheter. Samarbetet inom skilda fredstida säkerhetsfunktioner mellan alla länder i bör enligt regeringens mening utvecklas och förstärkas. Därmed minskar man riskerna för att allvarligare konflikter skall beröra området som man skapar bättre förutsättningar för bl.a. att bemästra gränsöverskridande brottslighet. Riskerna för stora olyckor bör också minska och - om en olycka ändå sker - är vi bättre rustade att hantera denna. Här kan även andra myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret komma att bidra. Regeringen anser att samarbetet inom är synnerligen viktigt och arbetar aktivt för att stärka det. De särskilda resurser som avdelas för totalförsvarsändamål bör vid behov användas för att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera katastrofer och andra extraordinära situationer i fred. Inom det militära försvaret utgörs de grundläggande tillgångarna av god beredskap, lednings- och personalresurser, förplägnads- och förläggningsförmåga samt transportresurser och materiel. Beträffande de särskilda resurser som avdelats för det civila försvaret torde bl.a. reservkraft, reservbroar, vissa lager kunna utnyttjas i fred. För att vid extraordinära situationer i fred effektivt kunna utnyttja de resurser som nämnts ovan kan vissa kompletterande åtgärder behöva vidtas. Detta gäller t.ex. utbildning av anställd personal och totalförsvarspliktiga samt modifiering av transportresurser och materiel. 3.3.5 Översyn av regelsystemet Den av regeringen föreslagna nya synen på totalförsvarets uppgifter innebär att lagstiftningen i olika avseenden måste ses över. Det är av stor vikt att gränsdragningen görs tydlig dels mellan totalförsvarets skilda delar, dels mellan totalförsvaret och det övriga samhället. Av central betydelse är härvid själva definitionen av begreppet totalförsvar. återfinns denna definition i beredskapsförordningen (1993:242). Enligt regeringens mening är det lämpligare att definiera begreppet totalförsvar i en lag än i en förordning. För det första är begreppet av grundläggande betydelse för regleringen i ett flertal lagar och för det andra gäller beredskapsförordningen endast för statliga myndigheter. En ökad medverkan från totalförsvarets sida vid svåra nationella påfrestningar i fred kräver emellertid även andra författningsändringar för att ansvarsför- hållandena skall bli klara. Svårigheterna att åstadkomma en sådan reglering som sagts skall dock inte överdrivas. Som har framhållits i det föregående skall ju den som har ansvaret för en viss verksamhet ha detta ansvar även . Någon förändring av nuvarande ansvars- och verksamhetsuppdelning mellan totalförsvaret och övriga civila verksamheter skall således inte ske. De författningsmässiga konsekvenserna av regeringens förslag bör utredas noga i samband med nästa etapp av försvarsbeslutet. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Totalförsvarets förmåga anpassas till det säkerhetspolitiska läget.| | Det skall dock ständigt finnas en betryggande beredskap att höja| | denna förmåga om det säkerhetspolitiska läget försämras. | | | | Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och vissa begräns- | | ningar görs inom delar av det civila försvaret. Den nya | | organisationens förmåga att möta väpnat angrepp behöver - liksom i| | dag gäller - tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering| | av utrustning och utbildning inom högst . Särskilda planer| | för att kunna höja krigsdugligheten skall upprättas av| | myndigheterna. | | | | För att långsiktigt kunna anpassa totalförsvarets förmåga skall| | myndigheterna fortlöpande hålla aktuellt vad tänkbara omvärlds- | | förändringar kan kräva. | | | | Inom viktiga områden skall tillgång på nyckelpersonal, en | | inhemsk militärteknologisk och industriell bas och andra för | | tillväxt väsentliga förutsättningar säkerställas. | | | | Underrättelsetjänst och försvarsforskning inriktas för att ge | | underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvaretets | | förmåga. | | | | Säkerhetspolitiska kontrollstationer införs. Resultaten | | presenteras för dels inför försvarsbeslutets| | etapp två, dels . 3.4.1 Principer för tidsmässig avvägning Den säkerhetspolitiska analys som regeringen gjort i det föregående och de förändrade uppgifter som regeringen med anledning härav föreslår för total- försvaret utgör grunden för att inrikta försvarssatsningarna. Regeringen anser således att följande slutsatser i stort kan dras. - Väpnade angrepp mot landets frihet och oberoende ter sig på kort sikt och så länge nuvarande säkerhetspolitiska läge består osannolika. Därtill kommer att de rent militära förutsättningarna att genomföra sådana angrepp under kommer att vara starkt begränsade. Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnat angrepp är därför begränsade under . - Angreppshot kan däremot växa upp om läget i omvärlden förändras. Total- försvaret måste på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa sin förmåga att möta väpnat angrepp i takt med tänkbar utveckling i omvärlden. - säkerhet kan i grunden bara garanteras genom gemensam säkerhet globalt och i . Internationella fredsfrämjande insatser samt stöd till internationell humanitär verksamhet bör därför bli en av de framtida huvud- uppgifterna för totalförsvaret. Arbete för demokrati och social och ekonomisk utveckling i vårt närområde gagnar också säkerhetspolitiska trygghet. - säkerhet i vid mening påverkas av ett vidare spektrum av hot och risker än tidigare. En helhetssyn bör läggas till grund för att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i både fred och krig. Totalförsvaret skall i konsekvens härmed också kunna bidra till att hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Totalförsvaret skall i fred fortlöpande ha förmåga att hävda territoriell integritet, att medverka till internationella insatser och att bidra till att förebygga och hantera katastrofer och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Detta utgör delvis nya uppgifter, som svarar mot det förändrade säkerhetspolitiska läget och den vidgade säkerhetssyn som regeringen föreslår. Mot bakgrund av att angreppshoten på kort sikt är små och mot att uppväxten av nya hot bedöms vara märkbara och ta i anspråk, är det enligt regeringens mening möjligt att göra besparingar på totalförsvaret. En absolut förutsättning är emellertid - dels att tillräcklig och noga planerad förmåga finns att snabbt och resolut kunna höja krigsdugligheten, - dels att en stabil grund byggs upp för att anpassa försvaret till en tänkbar hotutveckling på . Åtgärder för att höja totalförsvarets förmåga brukar sammanfattningsvis i debatten kallas "återtagning". Vad totalförsvaret nu skall planera för är dock inte att återgå till någon gammal organisation utan att kunna anpassa totalförsvaret med hänsyn till de nya krav som omvärldsutvecklingen och förändrade säkerhetspolitiska lägen kan komma att ställa. Sådan anpassning måste kunna ske både snabbt genom att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband och i form av mer långsiktig anpassning varvid nya förband och system och strukturella lösningar införs. Enligt regeringens mening är det i nuvarande säkerhetspolitiska läge inte motiverat att ständigt hålla ett omfattande totalförsvar med hög tillgänglighet och beredskap med den enda motiveringen att det skulle kunna behövas vid en eventuellt kommande hotfull omvärldsutveckling. Det är nu möjligt att av säkerhetspolitiska skäl begränsa totalförsvarets omfattning. Kraven på den nya organisationens förmåga att möta väpnat angrepp behöver tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av utrustning och utbildning. Efter en högst ettårig period skall dock alla väsentliga delar av totalförsvaret kunna utnyttjas med full effekt efter mobilisering. Därutöver skall en stabil grund byggas för en långsiktig anpassning av försvaret till tänkbara förändrade säkerhetspolitiska lägen. Uppväxt av nya angreppshot kommer att ta . Men det är enligt regeringen absolut nödvändigt att säkerställa totalförsvarets förmåga när utvecklingen pekar på att hoten och den säkerhetspolitiska utvecklingen mörknar. 3.4.2 Begränsade anspråk på kort sikt Det är nödvändigt att tillgodose de direkta anspråken på förmåga att hävda svensk territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar, som kan följa av säkerhetspolitiskt betingade kriser i vårt närområde eller av stora nationella olyckor, samt att stödja vårt internationella säkerhetspolitiska engagemang. Totalförsvaret måste också ha en betryggande och situationsanpassad förmåga att möta de väpnade angrepp som trots allt skulle kunna ske i det aktuella militärstrategiska läget eller med sådana angreppsstyrkor som snabbt kan sättas i stånd av tänkbara angripare, om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras. I dagens säkerhetspolitiska läge har de internationella insatserna och behovet att hantera svåra påfrestningar i fred fått ökad tyngd jämfört med tidigare. Ambitionen måste inom dessa områden ökas. Däremot kan och bör med hänsyn till det begränsade angreppshotet åtgärder vidtas så att organisation och kostnader reduceras. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och att vissa begränsningar görs inom de delar av det civila försvaret som främst har betydelse i krig. I den reducerade krigsorganisationen behöver vissa delar inte nå full krigsduglighet förrän efter högst komplettering av utrustning och utbildning. Försvarsmakten resp. skall upprätta särskilda planer för att kunna höja krigsdugligheten hos den befintliga organisationen. Dessa planer skall vara väl genomarbetade och förnyas löpande så att det står helt klart att planerade åtgärder är tekniskt och praktiskt genomförbara. Av planerna bör framgå vilka resurstillskott, ianspråk- tagande av totalförsvarspliktiga m.m. som erfordras för att genomföra planeringen. 3.4.3 Anspråk på att totalförsvaret långsiktigt skall kunna växa ochanpassas till nya villkor I högre grad än tidigare präglas det säkerhetspolitiska läget av att om- världsutvecklingen på ter sig särskilt svårförutsägbar. Många faktorer påverkar nu i ett komplext samspel det säkerhetspolitiska läget, som efter det ännu inte stabiliserats. Säkerhets- och försvarspolitiken måste inriktas mot en fortlöpande förändringsprocess snarare än mot någon specifik framtida hotsituation, såsom den storkonflikt mellan och NATO som utgjorde den dominerande hotföreställningen under det . Detta ställer anspråk på att totalförsvaret har en stor flexibilitet och en god förmåga till anpassning. Vissa områden av grundläggande och infrastrukturell art låter sig endast långsamt anpassas. Inom dessa områden är det inte möjligt att genomföra anpassningar med hänsyn till snabba förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Det måste i stället handla om att säkerställa en baskapacitet som på ett rimligt sätt kan tillgodose behoven vid olika tänkbara utvecklingar i omvärlden. Särskilt påtagligt är detta inom luftförsvaret och inom andra områden med tekniskt komplicerade system. Inom andra områden bör däremot anpassning i högre grad kunna ske i takt med den utveckling som faktiskt sker. Det handlar då om att kunna variera total- försvarets styrka eller att anpassa det till att kunna hantera nya uppgifter, om den säkerhetspolitiska utvecklingen skulle kräva detta. Men det handlar också om att undvika sådana bindningar som skulle försvåra framtida anpassning av försvarets inriktning och omfattning, om det säkerhetspolitiska läget ytterligare skulle förbättras. I praktiken måste en avvägning ske mellan anspråk på baskapacitet och anpass- ningsförmåga både uppåt och nedåt. Grunden för denna avvägning bör vara den omvärldsbeskrivning och den säkerhetspolitiska analys och värdering som regeringen gjort samt bedömningar av erforderlig tid och erforderliga resurser för att genomföra olika typer av anpassningsåtgärder. Regeringen anser att en förutsättning för att krigsorganisationen skall kunna reduceras med hänsyn till det begränsade hotet i nuvarande omvärldsläge är att betydande satsningar görs för att säkerställa en kapacitet att väl i takt med tänkbara förändringar i omvärlden bygga ut och förändra totalförsvarets styrka och förmåga. Ökad kapacitet för att kunna anpassa och förstärka totalförsvaret kan skapas bl.a. genom att tillgången på befäl för befattningar, som kräver lång utbildning, är större än vad den befintliga krigsorganisationen oundgängligen kräver och genom att förberedelser görs för att kunna modifiera och anskaffa kvalificerad försvarsmateriel i ett läge med förhöjd spänning och pågående rustning i omvärlden.