prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — Uppgifter, ambitionsnivåer och ekonomi får därvid anpassas till då aktuella förhållanden. Beroende på omständigheterna kan såväl ett fullföljande av tidigare huvudinriktning som en minskning eller tillväxt bli aktuell. Normalt beslutas en sådan ny inriktning i ett nytt försvarsbeslut efter den kommande försvarsbeslutsperiodens slut. En förändrad säkerhetspolitisk utveckling i omvärlden kan dock komma att kräva beslut om en förändrad inriktning redan tidigare. Som tidigare anförts bör huvudinriktningen för långsiktigt syftande verksamhet i grundnivån vara att försvaret skall kunna utvecklas för att möta angrepp från en angripare som utnyttjar modern militär teknologi och för ändamålet särskilt sammansatta och utformade strategiska insatsstyrkor. Därvid skapas förutsättningar att i kommande försvarsbeslut anpassa försvarets utveckling såväl kvalitativt som kvantitativt till den förväntade utvecklingen i omvärlden. Skulle en utveckling ske där mer omfattande styrkor för angrepp över gräns eller kust byggs upp i vårt närområde bör därutöver en tillväxt ske främst av anfalls- och sjömålsbekämpningsförmågan. Även om det normalt är kostnadseffektivt att underhålla gjorda investeringar i försvarssystem så att de kan utnyttjas under hela sin operativa livslängd, gör dock de stora förändringar som skett i det säkerhetspolitiska läget att de operativa behoven på många områden i varje fall drastiskt nedgått och därmed att vidmakthållandet av gamla system kan ifrågasättas. Planeringen bör utgå från de behov vi har och den handlingsfrihet vi behöver för framtiden oberoende av de bedömda behov som låg bakom tidigare investeringar. Vapensystem m.m., som skapats med tidigare behov som grund och för vilka behov inte kan identifieras under återstående livslängd, bör således avvecklas. Det är viktigare att nu göra nyinvesteringar, som utgör en väsentlig grund för försvaret i en svårbedömd framtid, än att vidmakthålla gamla system som har begränsat värde under förutsebar återstående livslängd. För att så snabbt som möjligt kunna uppnå besparingar och frigöra resurser för totalförsvarets nya uppgifter är det angeläget att efter genomföra erforderliga förändringar i totalförsvarets struktur. Betydande bindningar finns emellertid vid befintlig organisation vad avser anställd perso- nal och materiel samt gjorda beställningar. Det tar innan or- ganisatoriska förändringar i krigs- och grundorganisation leder till besparingar. Med hänsyn till de anställningsvillkor och trygghetsregler som gäller för anställd personal, till de långsiktiga kontraktsbindningar, som gäller för en stor del av försvarsmaterielen, och till den omställningstid, som är nödvändig vid nedläggning av anläggningar, kommer det att ta tid innan besparingar uppnås. Strukturella förändringar bör genomföras så snabbt som möjligt även om de kan leda till betydande olägenheter. Om detta skulle gå ut över balans mellan operativa funktioner, effektivitet och förmåga att möta mer omfattande väpnade angrepp , är detta acceptabelt med hänsyn till de begränsade riskerna för och möjligheterna att genomföra sådana angrepp . 4.1.4 Utveckling i stort Regeringen konstaterar att dess syn på uppbyggnad och utveckling i stort av det militära försvaret i många avseenden överensstämmer med och vilar på samma bedömningar som de förslag Försvarsmakten redovisat för jämförbara ekonomiska nivåer. Prioriteringar och bedömningar är i de flesta fall likartade. De skillnader som föreligger kan främst hänföras till synen på behovet av förmåga m.m. i närtid och plikttjänstgöringens omfattning. Regeringen föreslår att den inriktning för krigsorganisationens utveckling som anges i det följande läggs till huvudsaklig grund för förberedelsearbetet inför etapp två av försvarsbeslutet. Regeringen anser att ledningssystemet har stor betydelse i den framtida stridsmiljön. Ökande krav på bl.a. snabbhet ställer stora krav på personell och teknisk kvalitet. Systemet måste kunna tåla många slags påverkan vilket kräver såväl uthållighet i systemet som förmåga till självständigt uppträdande. Regeringen bedömer att ledningssystemet bör förändras. I ett längre tidsperspektiv kan hela det nuvarande ledningssystemet behöva omprövas. En utgångspunkt bör vara de förändrade kraven i den framtida stridsmiljön. En annan bör vara det militära försvarets uppgifter inom totalförsvaret, organisationens omfattning samt tekniska möjligheter till och krav på ledning. En sådan omprövning bör genomföras så att kan ta ställning till principfrågorna i försvarsbeslutets andra etapp . Som en omedelbar åtgärd bör den nuvarande ledningsstrukturen, främst på den lägre regionala nivån, reduceras. Dessa reduktioner bör utformas mot bakgrund av principerna för den långsiktiga inriktningen av ledningssystemet. Regeringen bedömer dock att antalet försvarsområden bör kunna reduceras med ca en tredjedel och att antalet marin- och flygkommandon bör omprövas. I detta sammanhang vill regeringen emellertid framhålla vikten av att särskilda åtgärder vidtas för att säkerställa de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet och utveckling bl.a. genom en nära knytning till Försvarsmakten på lokal och lägre regional nivå. Landets stora yta är en grund för dimensioneringen av markstridskrafterna. Regeringen anser att fältförbanden efter höjning av krigsdugligheten totalt bör omfatta ca tolv brigader i tre fördelningar med erforderliga fördelningsförband. Eftersom det omedelbara behovet av direkt tillgängliga förband är begränsat, behöver inte alla fältförbanden ha hög krigsduglighet . I grundnivån ställs de största kraven av uppgiften att kunna genomföra internationella insatser och att skapa en grund för att vid behov relativt snabbt kunna höja krigsdugligheten och långsiktigt utveckla försvaret. I de för internationella insatser lämpade förband som ges full krigsduglighet kan av dem som grundutbildas komma att tjänstgöra i den internationella styrkan. Behovet av modern materiel för internationella insatser och kravet på kompetensutveckling i organisationen talar entydigt för att dessa förband även i övriga avseenden skall hålla hög kvalitet. Territorialförsvaret bör omfatta ca 250 000 personer. Häri ingår hemvärnet, vars beslutade utökning till ca 125 000 personer bör fullföljas och på om möjligt ytterligare utökas. Flertalet förband i territorialförsvaret bemannas av personal som överförts från brigadförbanden. Det är sålunda jämförelsevis enkelt att under några års tillväxt utöka organisationen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen det möjligt att reducera det traditionella territorialförsvaret, som består av förband med lokala uppgifter och begränsad operativ rörlighet, till ca 90 000 personer. För att bl.a. reducera effekterna av denna minskning bör övervägas att direkt grundutbilda vissa totalförsvarspliktiga för be- vakningsuppgifter. De bör i grupp- eller plutonsenheter utnyttjas för att förbättra skyddet för sådana skyddsobjekt inom totalförsvaret som annars kan försvaras eller bevakas. Funktionen bör efter hand byggas upp till att omfatta ca 40 000 personer. Denna bevakningsfunktion bör - liksom hemvärnet - kunna organiseras, innan mobilisering i övrigt igångsatts. Liksom vad gäller fältförbanden erfordras hög krigsduglighet endast för delar av territorialförsvarsförbanden. Regeringen bedömer att ett beslut om en långsiktig tillväxt av markstridskrafterna kan komma att omfatta en utökning av organisationen med ytterligare en fördelning med fyra brigader samt en utökning av territorialförsvaret genom att personal och materiel efter hand förs över från fältförbanden. I grundnivån bestäms behovet av sjöstridskrafter främst av uppgiften att hävda vår territoriella integritet. Härtill kommer kraven att vidmakthålla kompetens och vissa system för att kunna växa eller på annat sätt långsiktigt anpassas. Regeringen bedömer att ca tjugo ytstridsfartyg, som även skall vara lämpade för att hävda vår territoriella integritet, erfordras. Högst nio ubåtar och huvuddelen av minröjningskapaciteten bör vidare bibehållas. Fartygens stridsförmåga och basorganisationens förmåga behöver uppnås fullständigt först sedan åtgärder för att höja krigsdugligheten vidtagits. De rörliga kustförsvarsförbanden bör i huvudsak bibehållas. Vissa enheter kan ha avsteg från krigsdugligheten i grundnivån. Högt prioriterade delar av de fasta kustförsvarsförbanden bör kunna utnyttjas sedan krigsdugligheten höjts medan resterande delar av organisationen avvecklas. Flygstridskrafter och övrigt luftförsvar Vikten av vårt luftförsvar har påpekats tidigare. Detta och förhållandet att det tar mycket att införa nya typer av avancerade flygsystem gör att flygstridskrafterna redan i grundnivån måste utformas och dimensioneras i ett långt tidsperspektiv. Kraven på krigsduglighet och uthållighet kan dock begränsas. Regeringen bedömer att ca tolv divisioner stridsflyg med Jakt/Attack/Spanings- kapacitet bör ingå i grundnivån. bör samtliga dessa divisioner utgöras av JAS 39 Gripen-förband. Det lätta attackflygets omfattning och ambitionsnivå, liksom övrigt utnyttjande av skolflygplan i krigsorganisationen, bör övervägas ytterligare. Luftvärnet är en viktig del av vårt luftförsvar. Modernisering och förnyelse av luftvärnet fordrar dock ytterligare överväganden. Det militära transportflyget har stor betydelse i fred, bl.a. för internationella insatser, och i krig för sådana uppgifter som ej bör lösas av civila flygtransportföretag (k-företag). Kapaciteten bör i huvudsak bibehållas. är en väsentlig del av vårt samlade ledningssystem. Den måste i alla väsentliga avseenden finnas i grundnivån och snabbt kunna uppnå full kapacitet. Den pågående utvecklingen och moderniseringen bör enligt regeringens mening fortsätta. Bassystemet bedöms kunna reduceras till ca 16 basbataljoner och ändå ge flygsystemen tillräcklig effekt. I samband med en allmän höjning av krigsdugligheten bör bassystemet snabbt kunna ges full effekt. En fortsatt utbyggnad av bassystemet för att öka uthålligheten bör kunna ske i ett tillväxtläge. Regeringen har tidigare framhållit behovet av en helhetslösning och vill framhålla att den redovisade inriktningen är en grund för myndigheternas förslag - i form av bl.a. programplaner - inför totalförsvarsbeslutets andra del . Det är enligt regeringens mening inte möjligt att ta ställning till enskildheter i den framtida utvecklingen innan helhetslösningen kan överblickas. På samma sätt kan inriktningens konsekvenser först då slutligt anges. Regeringen finner det dock angeläget att redovisa sina bedömningar av konsekvenserna i några viktiga avseenden. Det nuvarande systemet för förbandsproduktion innehåller en differentiering av utbildningstidens längd mellan olika kategorier av personal och förband. Regeringen anser att denna differentiering kan drivas längre än vad som är fallet . Grundutbildning för bevakningsuppgifter bedöms kunna göras kort. För att kunna lösa uppgifterna, liksom för att säkerställa kompetens och rekryteringskraft inom det militära försvaret, krävs en fullständig och allsidig utbildning för delar av organisationen. För andra delar, som inte behöver uppnå fullständig förmåga förrän efter genomförd höjning av krigsdugligheten, kan främst den förbandsinriktade delen av grundutbildningen reduceras eller utgå. Detta kan påverka betydelsen av den nuvarande principen att vid ett och samma tillfälle omsätta all personal i ett förband. Förbandsomsättningstiderna bör anpassas till variationer i behov och andra förutsättningar så att de i högre grad än varierar mellan olika typer av förband. Dessa åtgärder, i kombination med den reduktion av krigsorganisationen som regeringens inriktning innebär, bör leda till att delar av produktionsapparaten - utbildningsetablissemangen - kan läggas ner. Regeringen vill påpeka vikten av en helhetslösning där beslutet bygger på ett brett underlag. Beslutet fattas först i det andra försvarsbeslut . blir det således inte aktuellt med beslut om nedläggningar av förband. Försvarsberedningen har bedömt att nedläggningarna kunna komma att omfatta minst: - fyra brigadproducerande etablissemang - tre större andra arméetablissemmang - tre flygflottiljer - ett tiotal mindre enheter Härtill kommer att den verksamheten reduceras motsvarande nedläggning av två etablissemang. Kravet på möjligheter till en över landet spridd närvaro kan dock medföra att verksamhet från andra etablissemang förs till dessa verksamhetsställen så att reduktionerna uppstår på andra platser. Utöver dessa förändringar av grundorganisationen anser regeringen det möjligt att pröva även nuvarande principer för förbandsproduktion och övrig fredsverksamhet i syfte att minska kostnaderna. Detta möjliggörs bl.a. av de förändrade uppgifterna för det militära försvaret. strävan till försvarsmaktsgemensam samordning mellan produktions-enheter bör med kraft fullföljas. En viktig förutsättning för detta arbete är principerna för personalför- sörjning och bemanning, vilka behandlas i avsnitt 7. Regeringen anser vidare att den nuvarande principen om att grundorganisationen bör vara en kaderorganiserad krigsorganisation är en viktig utgångspunkt. bör dock inte göras mer omfattande än vad beredskapen kräver. Regeringen har inte inför försvarsbeslutet med denna proposition avhandlat eller tagit ställning till omfattningen av förändringar i förbandsproduktion och grundorganisation eller var dessa förändringar skall äga rum. Till dessa frågor återkommer regeringen i nästa försvarsbeslutsproposition , sedan Försvarsmakten lämnat sina förslag i frågan. Försvarsmaktens behov av anställd personal påverkas av flera faktorer. Bl.a. minskar behovet av yrkesofficerare i krigsorganisationen på grund av de strukturella neddragningarna. En vidgad grundutbildning, t.ex. för bevakningsuppgifter, ökar däremot behovet av yrkesofficerare i förbandsproduk- tionen. Även de vidgade internationella uppgifterna ökar behovet av yrkesofficerare. Ett något högre antal yrkesofficerare än vad planerad krigsorganisation oundgängligen kräver erfordras också för att ha handlingsfrihet att långsiktigt kunna utveckla det militära försvaret till nya uppgifter. Häri ingår yrkesofficerare med kompetens för utveckling inom områden med stora krav på tekniskt kunnande. Även om det totala antalet yrkesofficerare kommer att minska är det väsentligt att säkerställa hög kvalitet hos yrkesofficerarna i den nya organisationen. Yrkesofficerarnas höga kompetens är den bästa garantin för att krigsdugliga krigsförband skall kunna vidmakthållas och vidareutvecklas. En välutbildad officerskår är en nödvändighet i dagens säkerhetspolitiska situation och för att ha en ständigt hög förberedelse för anpassning och tillväxt. I den angivna strukturen för det militära försvaret behöver till följd av direkta organisationsförändringar sammanlagt ca 3 500 till 4 000 yrkesofficerare och civila lämna sina tjänster , varav drygt en tredjedel civila. Härtill kommer ett antal reservofficerare. Hänsyn har då tagits till det ökade behovet av personal för internationella insatser, bevakningsuppgifter och för att öka anpassningsförmågan på . Däremot har de eventuella konsekvenserna av översynerna av ledningsorganisationen och förbandsproduktionen inte beaktats. Personalavvecklingen kan endast till en mindre del ske genom s.k. naturlig avgång. Av arbetsrättsliga skäl, främst i fråga om yrkesofficerare anställda med fullmakt, måste särskilda avvecklingsåtgärder vidtas under . Detta innebär att Försvarsmaktens totala personalkostnader inte kan minska med omedelbar verkan. Den föreslagna inriktningen och de ekonomiska förutsättningarna kommer att få konsekvenser för materielanskaffningen. Minskningen av krigsorganisationen medför att behovet minskar av bl.a. nya stridsfordon, fartyg och flygplan, som emellertid de kvalitetsmässiga förnyelsebehoven kvarstår eller ökar. Det ekonomiska trycket på materielanskaffningen kommer att vara högt, särskilt under periodens första del, innan minskningen av organisationen fullt ut slagit igenom i försvarsekonomin. Planerad anskaffning av några större materielobjekt kan behöva omprövas, medan ett antal smärre objekt kan komma att senareläggas eller utgå helt. Regeringen bedömer att detta kommer att medföra betydande konsekvenser för svensk försvarsindustri. Det är inte möjligt att redovisa en detaljerad konsekvensanalys, eftersom företagens utvecklingsmöjligheter påverkas av flera andra förutsättningar, däribland exportmöjligheterna och deltagande i internationellt samarbete. Den svenska försvarsindustrin har tidigare visat sin anpassningsförmåga till förändrade förutsättningar. En fortsatt strukturomvandling, såväl nationellt som internationellt, torde vara nödvändig för att industrin skall kunna bibehålla en fortsatt kompetens inom flera områden. Regeringen utvecklar i avsnitt 8 sin syn på försvarets materielförsörjning och behovet av såväl inhemsk industri som samarbete med andra länder. Det är endast inom de områden som är prioriterade i den s.k. baskompetensen som planeringen måste säkerställa en fortsatt svensk kompetens inom industri eller hos myndigheter. Vissa områden, däribland ammunitions- och sprängämnesindustrin, fordrar fortsatta överväganden. Regeringen anser att fortsatt teknisk och materiell förnyelse av totalförsvaret är av största vikt. Det är därför nödvändigt att i etappen två av försvarsbeslutet, när myndigheternas kostnadsberäkningar och förslag föreligger, noga pröva om försvarets materielförsörjning i tillfredsställande grad kunnat tillgodoses. Slutlig ställning i dessa frågor bör därför tas först . 4.1.6 Försvaret och miljön har beslutat om nationella miljömål i olika avseenden. Det är angeläget att alla verksamheter tar sitt ansvar för miljön. Därvidlag har försvaret en viktig roll, t.ex. när det gäller att minska blyanvändningen och utsläppen vid förbränning av fossila bränslen. Regeringen vill inledningsvis även erinra om de ställningstaganden i fråga om försvarets verksamhet och miljön som har kommit till utryck bl.a. i statsmakternas beslut med anledning av dels budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333), dels propositionen om genomförande av besluten vid om miljö och utveckling - UNCED (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256). Genom beslut med anledning av budgetproposition lades fast en miljöpolicy för Försvarsmakten. Det övergripande målet i miljöhänseende för Försvarsmakten är, enligt denna miljöpolicy, att vara fredsbevarande och därmed förhindra den katastrofala miljöförstöring som ett krig medför. I övrigt är målen bl.a. att se till att miljöhänsyn tas i all planering och verksamhet, att minska förekommande buller och användning av skadliga ämnen samt att bistå vid inträffade miljökatastrofer och andra stora olyckor. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att den har uppdragit åt , och att under innevarande budgetår till regeringen lämna förslag om en miljöpolicy för respektive myndighet. Försvarsmakten genomför nu stegvis sin miljöpolicy. Under innevarande budgetår ägnas särskild uppmärksamhet åt bl.a. miljöutbildningen inom organisationen och utarbetandet av miljöplaner. färdigställs också inom Försvarsmakten en s.k. sektorrapport. Denna rapport redovisar den påverkan på den yttre miljön som Försvarsmaktens verksamhet har och innehåller förslag till åtgärder och handlingsprogram. I förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten anges i 4 § att Försvarsmakten, med beaktande av de krav huvuduppgifterna ställer, skall väga in miljöaspekterna vid sin verksamhet i fred. Vid sidan härom gäller att stora delar av Försvarsmaktens verksamhet nu prövas enligt bl.a. miljöskyddslagen. kommer att till regeringen redovisa uppdraget om underlag för statsmakternas beslut i fråga om avvägningar i miljöhänseende m.m. mellan det militära försvaret och andra samhällssektorer. Med utgångspunkt i den s.k. om miljö och utveckling samt FN:s miljöprograms () och FN:s kommissions för hållbar utveckling (CSD) fortsatta beslut i frågor om militär verksamhet och miljön hölls i ett miljömöte, Meeting on Military Activities and the Environment. Det arrangerades under svenskt värdskap av i samarbete med FN:s ekonomiska kommission för (UN/ECE). Vid mötet diskuterades miljöproblem förknippade med militär verksamhet i fred, miljömål för den militära verksamheten, vägar att nå dessa mål samt utarbetandet av en miljöpolicy för den militära sektorn. Mötet antog en samlad rapport och mötets slutsatser redovisas i dokumenten Items Raised at the Meeting och The Document. Det förra dokumentet är en lista över frågor att kunna övervägas vidare av ECE-staternas regeringar i det fortsatta arbetet. Det senare dokumentet utgör mötets rekommendation till fortsatt arbete inom försvarsmiljöområdet. Vid mötet åtog sig att rapportera om mötet till CSD vid dess fjärde session . Regeringen anser att området militär verksamhet och miljön i ljuset av är ett stort och viktigt verksamhetsområde. I många stater, framförallt i östra , är problemen mycket stora. Genom att arrangera mötet i har på ett påtagligt sätt bidragit till att föra upp försvarsmiljöfrågorna högt på den internationella dagordningen. De aktuella frågeställningarna har vidare fått en praktisk och konstruktiv inriktning, vilket kan bidra till att skapa ett ökat förtroende mellan staterna. Det fortsatta arbetet bör bedrivas i berörda internationella organisationer, främst UN/ECE i samarbete med bl.a. . Regeringen avser också att ta upp frågorna om försvaret och miljön vid miljöministermötet i , , . Regeringen avser vidare att fortsatt ta upp och fördjupa behandlingen av frågor om försvaret och miljön inom det nordiska samarbetet och att uppdra åt Försvarsmakten att på myndighetsnivå vidareutveckla detta samarbete. 4.2 Det civila försvaret -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Det civila försvaret ges vidgade uppgifter. Dessa skall vara | | att | | | | - värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning,| | säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till| | Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår| | omvärld, | | - kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära| | insatser och | | - stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella | | påfrestningar i fred. | | | | En central uppgift för det civila försvaret skall vara att öka | | säkerheten för bl.a. elförsörjning, telekommunikationer, informa-| | tionssystem och ledningssystem så att en tillräcklig förmåga vid| | ett väpnat angrepp kan garanteras. | | | | En ny och viktig uppgift för det civila försvaret skall vara | | att bygga upp resurser och vidta andra förberedelser för att | | kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. | | | | Det civila försvaret skall också ha till uppgift att verka och | | vidta åtgärder för att stärka samhällets förmåga inför svåra nationella| | påfrestningar i fred. En ökad samordning av det civila försvarets| | resurser bör åstadkommas och en långtgående integrering av | | resurser för fred och krig eftersträvas. | | | | Totalförsvarspliktig personal skall utbildas för att stärka | | samhällets förmåga att både hantera svåra nationella påfrestningar i| | fred och kunna utföra uppgifter vid höjd beredskap. Civila | | beredskapsstyrkor skall upprättas. | | | -------------------------------------------------------------------- En central utgångspunkt för utformningen av det civila försvaret måste vara en bedömning av det framtida krigets karaktär och samhällets utveckling. Vapenteknik och vapenbärare utvecklas ständigt, vilket har lett till ökad träffsäkerhet och ökad räckvidd. De väpnade konflikter som pågått i världen har inneburit att såväl moderna vapen med hög träffsäkerhet som äldre vapen använts. Den tekniska utvecklingen påverkar också sättet att föra krig, dvs. strategier, taktik och utformning av operationer.