prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — Det senare kan underlättas av en god inhemsk militärteknologisk och industriell bas och ett väl etablerat internationellt samarbete. Av stor vikt är också att totalförsvaret vidmakthåller en hög professionalism och kompetens så att det finns en kunskapsmässig grund i paritet med omvärlden för att anpassa och förstärka försvaret. Regeringen avser att ge Försvarsmakten och i uppdrag att fortlöpande hålla aktuellt vilka åtgärder som erfordras för att långsiktigt anpassa totalförsvaret till tänkbara förändringar i omvärlden. Inom områden där det är särskilt viktigt att ha en grund för sådan anpassning skall åtgärder vidtas för att säkerställa denna anpassning. Åtgärder bör planeras för att genom forskning och studier, utlandskontakter m.m. upprätthålla en kunskapsbas. Åtgärder bör vidare vidtas på personalområdet för att förbättra tillgången på officerare, reservofficerare och annan nyckelpersonal som erfordras för att kunna öka utbildningens och krigs- organisationens omfattning. Åtgärder bör också vidtas för att underlätta materiell försörjning. 3.4.4 Säkerställd förmåga att fatta beslut om anpassning En svårighet med att planera för att vid behov höja krigsdugligheten och anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden är att man aldrig kan vara helt säker på att tillräcklig information och beslutskraft kommer att finnas för att faktiskt genomföra de åtgärder som skulle erfordras. Å andra sidan är det inte rimligt att ständigt hålla en försvarsorganisation fullt intakt för ett tänkbart värsta fall långt in . Historisk erfarenhet talar för att ambitioner att göra just detta lätt leder till en orga-nisation som av brist på medel i förhållande till sin storlek blir urholkad och omodern och därför inte heller lämpad att möta ett uppväxande hot. De internationella kontakterna och tillgången på information är mycket större . Förutsättningarna är därmed bättre än förr att varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden och att få grund för att fatta beslut om beredskapshöjningar och erforderliga förstärkningar av försvaret. Det är trots detta angeläget att vidta åtgärder för att verkligen säkerställa att förmågan till anpassning kommer att utnyttjas om det skulle behövas. Detta bör ske genom särskilda insatser inom underrättelseområdet och forskning för att säkerställa att aktuellt beslutsunderlag ständigt finns tillgängligt och genom att skapa organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. Regeringen anser därför att den säkerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelsetjänsten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga särskild vikt vid informationen om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för säkerhet. Det bör ankomma på Försvarsmakten att se till att det finns en tillräcklig organisation och kapacitet för detta ändamål. Vidare skall försvarsforskningen följa, analysera och söka förutse den säkerhetspolitiska och militära utvecklingen samt dess konsekvenser för totalförsvarets utveckling och förnyelse. Särskilt bör sådana förhållanden uppmärksammas som kan leda till nya eller förstärkta hot eller andra svåra nationella påfrestningar. Konsekvenser för totalförsvarets uppgifter, utformning och omfattning bör analyseras. Det är väsentligt att de instanser som är ansvariga för totalförsvarets långsiktiga utveckling och anpassning till nya villkor utnyttjar forskningens resultat som en grund för sina bedömningar. Regeringen föreslår att säkerhetspolitiska kontrollstationer genomförs och presenteras för dels inför försvarsbeslutets etapp två, dels . Kontrollstationerna skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse. Politiska och militära förändringar måste kunna tolkas på ett insiktsfullt och säkert sätt och utan yrkesmässiga särintressen. och regeringens förutsättningar för att göra sådana tolkningar och bedömningar kan behöva stärkas genom ett breddat beredningsunderlag. Härigenom kan också medborgarnas förtroende för bedömningarna säkerställas. Försvarsberedningen har föreslagit att det bör övervägas att tillskapa ett självständigt säkerhetspolitiskt råd. Rådet skulle vara sammansatt av enskilda individer med erkänt hög kompetens och integritet. I fokus för intresset skulle stå en löpande omprövning av behovet att anpassa politiken och totalförsvaret till utvecklingen i omvärlden. Regeringen har inte tagit ställning till om ett sådant råd bör inrättas eller ej. Sedan frågan ytterligare penetrerats, avser regeringen att återkomma i ärendet i försvarsbeslutets etapp två . 3.4.5 Regeringens behov av beredningskapacitet För att säkerställa att omvärldsutvecklingen fortlöpande bevakas och att eventuella behov att höja krigsdugligheten eller långsiktigt anpassa total- försvaret tidigt uppmärksammas inom regeringen kommer Försvarsdepartementets organisation och arbetsformer på detta område att ses över så att relevant information snabbt kan tas om hand och analyseras. 3.5 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen förordar om 1. helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig (avsnitt 3.2) 2. uppgifter för totalförsvaret (avsnitt 3.3) 3. anpassning (avsnitt 3.4.1 - 3.4.4) 4 Inriktning av totalförsvaret 4.1 Det militära försvaret -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Uppgifterna för det militära försvaret skall vara att | | - försvara landet mot väpnade angrepp, | | - hävda vår territoriella integritet, | | - kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och | | - kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället| | i fred. | | | | Den säkerhetspolitiska utvecklingen på lång sikt är svårförutsägbar.| | Det militära försvaret skall därför ha förmåga till anpassning för| | att kunna möta framtida krav. | | | | Alla förband behöver inte ges full krigsduglighet redan i dags-| | läget. Det skall dock säkerställas att full krigsduglighet kan | | uppnås för alla förband inom högst . Det militära försvaret| | skall därutöver ha en förmåga till anpassning för att kunna möta| | krav på . | | | | En internationell styrka organiseras och beredskapen att | | genomföra internationella insatser höjs. | | | | Det fortsatta förberedelsearbetet inför försvarsbeslutets andra| | etapp skall grundas på en inriktning för krigsorganisationen som| | bl. a. omfattar ca tolv brigader, 20 ytstridsfartyg, och tolv | | divisioner stridsflyg samt högst nio ubåtar. Härutöver skall | | finnas ett territorialförsvar omfattande ca 250 000 personer | | varav ett hemvärn på ca 125 000 personer. | | | | Ett fortsatt aktivt miljöarbete skall bedrivas inom det | | militära försvaret. Regeringen har konstaterat att ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet. Långsiktigt utgör också ett väpnat angrepp den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering, trots att anspråken på totalförsvarets förmåga i närtid är begränsade. Svårigheten att förutsäga omvärldsutvecklingen ställer krav på stor anpassningsförmåga. Utvecklingen av militärtekniken och de militära doktrinerna gör det emellertid möjligt att dra relativt tydliga slutsatser rörande karaktären av de väpnade angrepp som skulle kunna hotas av . Utvecklingen av vapensystem med lång räckvidd, hög precision och stor verkan, strategiska insatsstyrkor med god rörlighet och effektiva system som stöd för ledningen innebär att ett angrepp kan sättas igång med stor kraft redan i inledningen utan att detta kräver långvariga och röjande militära operativa förberedelser. Kraften i angreppet kan riktas mot många utvalda mål över en stor del av landets yta. Möjligheterna att välja ut sådana mål som har stor betydelse för vår försvarsförmåga ökar. Utnyttjande av modern militär teknik såsom så kallad "stealth"-teknik - dvs. teknik som begränsar möjligheter till upptäckt med radar och andra spaningsmedel - minskar förvarningen och effekten av motåtgärder. Striden kan pågå, oavsett väderförhållanden, dygnet runt på ett fragmenterat slagfält utan klara frontlinjer. I kombination med det snabba stridsförloppet skapar dessa förhållanden stora svårigheter när det gäller både att leda stridskrafter och att göra insatser för att skydda civilbefolkningen. Sammantaget har den snabba utvecklingen redan förändrat förutsättningarna för krigföringen och kommer att ytterligare ställa krav på anpassningsförmågan. Även en stormakt kommer att ha begränsad tillgång till kvalificerade resurser av strategisk betydelse. De kan inte tillåtas bli bundna eller förloras. Operativ framgång måste uppnås snabbt så att de först insatta styrkorna kan frigöras, vid behov efter att ha avlösts av andra förband. Trots internationella avtal om förbud mot användning av B- och C-stridsmedel kan utnyttjande av sådana tills vidare inte uteslutas. Dessa stridsmedels egenskaper gör dem särskilt skadebringande vid angrepp som bygger på överraskning och som sätts in mot stora områden. Om inte motåtgärder vidtagits kan B- och C-stridsmedel bli mycket verkningsfulla. För att kunna möta ett angrepp, baserat på strategiska insatsstyrkor, måste det militära försvaret ha förmåga både att skydda våra mest vitala områden och att anfalla en angripare där och när denne är som känsligast. Förmågan att leda stridskrafterna under mycket svåra omständigheter och att övervaka vårt territorium är av stor betydelse. En grundläggande förutsättning för vår försvarsförmåga är att vi kan hindra en angripare att få herravälde i luften, dvs. vår förmåga till luftförsvar. För det fall ett angrepp kan ges ett påtagligt inslag av anfallskraft över landgräns eller kust förändras kraven på vår försvarsförmåga. Förutom behoven att bekämpa stridskrafter till sjöss, ökar de generella kraven på uthållighet och förmåga till samordnade anfallsoperationer. En avgörande förutsättning för våra möjligheter att fortlöpande anpassa försvarets beredskap och långsiktiga utveckling är förmågan att följa och bedöma utvecklingen i vår omvärld på både kort och lång sikt. 4.1.2 Uppgifter för det militära försvaret Innebörden av totalförsvarets uppgifter är att det militära försvaret skall - försvara landet mot väpnade angrepp, - hävda vår territoriella integritet, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och - kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred. Försvar mot väpnat angrepp Som framgått av den säkerhetspolitiska analysen ter sig väpnade angrepp som i dagens politiska läge skulle kunna hota osannolika. De militära förutsättningarna att genomföra sådana angrepp kommer under att vara starkt begränsade. Tänkbara förändringar av stridskrafterna i vår omvärld, möjligheten att sätta i stånd befintliga resurser och på framför allt utveckla strategiska insatsstyrkor, vilka har en framträdande plats i många länders försvarsplanering, innebär emellertid att mer reella sådana hot skulle kunna komma att uppstå efter . Detta ställer krav på vår förmåga att förutse utvecklingen och på det militära försvarets förmåga att efter hand anpassa sig till förändrade förutsättningar. Det finns mot denna bakgrund anledning att närmare precisera vilka typer av tänkbara angreppshot i olika tidsperspektiv som bör läggas till grund för planering av de åtgärder som bör genomföras under den förestående försvars- beslutsperioden. Angreppshot i nuvarande omvärldsläge Så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden i vår omvärld består finns ingen tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för angrepp i den omfattning som legat till grund för svensk försvarsplanering. Det hindrar inte att det rent tekniskt skulle kunna vara möjligt att inleda militära företag mot med de resurser som trots allt finns tillgängliga. Sådana företag ter sig föga troliga men skulle möjligen likväl kunna beröra i ett läge av oväntade politiska omvälvningar. Med hänsyn till den begränsade stabilitet som ännu råder i delar av främst östra bör även vid dagens förhållanden ha en betryggande förmåga att möta sådana militära företag som trots allt skulle kunna inledas. De skulle t.ex. kunna utgöras av angrepp med mycket begränsade geografiska mål eller angrepp mot någon vital samhälls- Sådana hot kallas fortsättningsvis för angreppshot i nuvarande omvärldsläge. Angreppshot i ett förändrat omvärldsläge Även om det under dagens förhållanden inte finns någon tänkbar angripare med tillgång till nämnvärda angreppsstyrkor som skulle kunna sättas in mot , kan läget i omvärlden förändras så att ett angrepp mot landet ånyo ter sig som en realistisk möjlighet. Med hänsyn till den tid det tar att bygga upp och forma ett försvar måste försvarsplaneringen också beakta sådana angreppshot. Den säkerhetspolitiska och militärstrategiska situationen kan dock inte förändras hur snabbt som helst. Särskilt tar det avsevärd tid att förändra de rent militära möjligheterna att genomföra ett angrepp. Vad som i detta avseende bedöms kunna ske snabbast är att i ett förändrat politiskt läge någon aktör i konfrontation med omvärlden satsar på att sätta befintliga militära resurser i stånd och därmed upprätta en förmåga att genomföra ett angrepp i större skala. De styrkor som i första hand bedöms kunna komma att sättas i stånd är sådana flyg- och markstridskrafter som utgör viktiga komponenter i en utveckling mot strategiska insatsstyrkor. I norr finns rent tekniskt förutsättningar att förstärka operationsmöjligheterna genom att sätta befintliga resurser i stånd. En avgörande satsning på en sådan utveckling skulle emellertid kräva stora politiska och ekonomiska uppoffringar. Om politiska och ekonomiska förutsättningar trots detta skapats, kan angreppsstyrkor sättas i stånd så länge befintlig materiel och personal kan utnyttjas. Om en sådan situation uppstår måste en höjning av det svenska försvarets krigsduglighet på ett betryggande sätt kunna ske i minst motsvarande takt. Att notera är att ett fortlöpande sönderfall av stridskrafter efterhand ökar omfattningen av den tid och de resurser som erfordras för att sätta dem i stånd. Regeringen anser att det finns goda möjligheter att få insyn i en utveckling där angreppsstyrkor sätts i stånd, även om det kan vara svårt att bedöma exakt hur snabbt utvecklingen sker. Därmed får vi en grund för att vid behov anpassa det svenska försvarets krigsduglighet. Det hot om angrepp mot som skulle kunna växa fram vid en sådan händelseutveckling kallas i fortsättningen för angreppshot med iståndsatta styrkor. På lång sikt är den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen mycket mer svårförutsägbar. Tänkbara angreppshot i ett längre tidsperspektiv är med hänsyn till de många inverkande faktorerna och den stora komplexiteten mycket mer varierade än vad som rimligen går att föreställa sig med enbart dagens läge som grund. Som regeringen utvecklat inledningsvis i detta avsnitt, talar dock mycket för att framtida krig skulle karaktäriseras av att kvalificerad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. och krigserfarenheter som förväntade behov i en multipolär värld med många typer av regionala och lokala konflikter talar för detta. En betryggande grund för att långsiktigt kunna utveckla den svenska försvars- förmågan i takt med en sådan utveckling i omvärlden bör därför eftersträvas. Det innebär att vi i första hand bör inrikta långsiktigt syftande åtgärder på att kunna utveckla förmågan att möta angrepp med moderna strategiska insatsstyrkor. Det skall emellertid heller inte uteslutas att mer omfattande förmåga till anfallskraft över landgräns och hav som ett komplement till strategiska insatsstyrkor skulle kunna växa upp i vårt närområde. En sådan utveckling, särskilt vad gäller anfallskraft över hav, torde dock ta så i anspråk att den i huvudsak kan mötas genom framtida tillväxt av ett försvar i första hand utformat för att kunna möta strategiska insatsstyrkor. Osäkerheterna i den säkerhetspolitiska utvecklingen, den snabba tekniska utvecklingen och förhållandet att militära resurser i ökande utsträckning utvecklas utan att hämmas av ett konserverande arv innebär att det militära försvaret i ett längre tidsperspektiv måste kunna möta okända framtida hot. Kravet på anpassningsförmåga omfattar således inte bara de utvecklingslinjer vi nu ser som tänkbara utan även andra, vilkas karaktär vi inte kan förutse. Det breda spektrum av hot som bör påverka långsiktiga åtgärder inom försvaret kallas fortsättningsvis för angreppshot på lång sikt. Samtliga uppgifter för det militära försvaret har ett nära sammanhang med dess förmåga att lösa den fundamentala uppgiften: att försvara landet mot väpnade angrepp. Även då bedömningarna av hoten innebär att anspråken på omedelbar förmåga i dessa avseenden är små, måste det militära försvarets verksamhet och utveckling präglas av att uppgiften att försvara landet mot väpnade angrepp är det yttersta motivet för det militära försvarets existens. Hävdandet av vår territoriella integritet är en grundläggande förutsättning för vår säkerhetspolitik. Uppgiften innebär bl.a. att övervaka vårt territorium och luftrum och ingripa mot kränkningar eller andra överträdelser av internationell eller svensk rätt. En ökad samordning som leder till ett bättre utnyttjande av de civila och militära resurser som på olika sätt bidrar till att lösa uppgiften bör enligt regeringens mening eftersträvas. Väsentligt, och för det militära försvaret styrande, är kravet på förmåga att kunna ingripa mot varje form av kränkning av vår territoriella integritet. Luckor i övervaknings- eller insatssystemen, som systematiskt kan utnyttjas och som kan tolkas som att vi avsagt oss kontrollen över vårt territorium, får inte förekomma. Det kaderorganiserade militära försvaret skall under normala fredsförhållanden ha tillräcklig förmåga att - i samverkan med andra resurser - hävda vår territoriella integritet. I situationer med en högre spänningsnivå, särskilt om den föranleds av säkerhetspolitiska kriser i vårt närområde, kan krävas att krigsorganisationen efter hand mobiliseras. Regeringens syn på internationella insatser redovisas närmare i avsnitt 6. Bl.a. föreslås att en internationell styrka upprättas. Innebörden är främst ökade beredskapskrav för internationella insatser. Detta medför större krav på Försvarsmaktens förmåga att ställa resurser till förfogande för internationella insatser. För att ge erforderlig handlingsfrihet bör systemet för att producera styrkor för internationella insatser medge att väsentliga delar av upp till motsvarande två bataljoners styrka ständigt kan vara insatta eller hållas i beredskap. Tidsmässigt begränsade, förberedda insatser av specialenheter bör kunna ske. Sådana enheter kan vara bl.a. ingenjörsförband (t.ex. för minspaning och minröjning, förbindelse- och flygfältsarbeten), underhålls-, transport- eller sjukvårdsenheter. Härutöver erfordras personal för tjänstgöring i staber, som observatörer etc. i minst nuvarande omfattning. Den internationella styrkan kommer i allt väsentligt att rekryteras ur det militära försvarets krigsorganisation. För att kunna tjäna som rekryteringsbas måste krigsorganisationen uppfylla vissa krav både vad gäller storlek och personalens förmåga. Insatser med större styrkor eller andra typer av stridskrafter kan komma att aktualiseras. Regeringen bedömer dock att inga särskilda förberedelser eller beredskapsåtgärder behövs för dessa. Det bör förutsättas att erforderlig förberedelsetid finns inför en eventuell fredsfrämjande insats av sådant slag. De svenska insatserna skall kunna ske såväl som en del av förhandssamordnade multinationella beredskapsförband som insatser inom ramen för tillfälligt sammansatta internationella styrkor. Regeringen anser det viktigt att det nordiska samarbetet i dessa avseenden vidareutvecklas. Svåra nationella påfrestningar på samhället i fred Regeringen anser att uppgiften att ställa resurser till förfogande vid katastrofer eller andra extraordinära situationer i fred inte bör styra det militära försvarets utveckling i stort. Däremot bör stor hänsyn till denna uppgift tas vid t.ex. utformningen av materielsystem och vid verksam- hetsplaneringen. Det bör framhållas att såväl organisationens innehåll och beredskap som den militära utbildningen (sjukvårdstjänst, fältarbeten, brandskydd etc.) gör det militära försvaret till en värdefull och nödvändig resurs i många sammanhang. Ett effektivt utnyttjande av denna resurs förutsätter dock förberedelser inom både det militära försvaret och aktuella civila myndigheter. Förberedelserna bör i vissa fall omfatta samövning. Regeringen anser att det militära försvaret bör utformas så att det kan utvecklas i steg för att kunna möta olika typer av angreppshot i skilda tidsperspektiv och lösa uppgifter i övrigt i enlighet med vad som behandlats i avsnitt 4.1.2. Grundnivån, som svarar mot erforderliga åtgärder så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge består, bör utformas så att det militära försvaret kan - hävda vår territoriella integritet, - genomföra internationella insatser, - utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred och - möta tänkbara angreppshot i nuvarande omvärldsläge. Grundnivån skall också innehålla åtgärder som skapar en grund för att kunna anpassa försvaret till ett förändrat omvärldsläge, dvs. för att kunna - höja krigsdugligheten om ett angreppshot med iståndsatta styrkor skulle börja utvecklas och - möta ett spektrum av angreppshot på lång sikt. Uppgifterna att hävda vår territoriella integritet och att kunna genomföra internationella insatser dimensionerar, tillsammans med behovet av att kunna anpassa försvaret till förändrade säkerhetspolitiska situationer kraven på krigsorganisationen i närtid. Kraven på att kunna möta trots allt tänkbara angreppshot i nuvarande omvärldsläge bedöms härigenom i allt väsentligt bli uppfyllda. Det militära försvaret bör i grundnivån utformas för att ha förmåga att, när indikationer föreligger, inom högst ha höjt krigsdugligheten för att kunna möta angreppshot med iståndsatta styrkor. De åtgärder som då aktualiseras bör kunna genomföras även vid ökad säkerhetspolitisk spänning, vilket bl.a. kan minska möjligheterna till import av vapen och andra strategiska varor. Regeringen bedömer att komplettering av utbildning, tillförsel av enklare materiel och förnödenheter samt utbyggnad av anläggningar kan ske . Härutöver kan insats- och mobiliseringsberedskapen höjas. Organisationsstrukturen med vapen- och ledningssystem, befälskader samt soldater som getts grundläggande utbildning bör sålunda finnas redan i grundnivån. Denna förberedda ökning av försvarsförmågan innebär alltså en planerad höjning av krigsdugligheten för de delar av organisationen där medvetna avsteg gjorts i grundnivån. Försvarets möjliga utformning på bestäms till del av det arv i form av utrustning, personal och kompetens som efter den förestående försvarsbeslutsperioden finns att utgå ifrån, men den bestäms givetvis också av vilka vidareutvecklande och nyskapande åtgärder som vidtas . De långsiktiga åtgärder som vidtas i grundnivån skall syfta till att skapa en tillräcklig grund och handlingsfrihet för den framtida utvecklingen. Som utvecklats i det föregående bör därvid föreställningar om ett framtida krigs karaktär vara styrande. Satsningar bör göras särskilt inom områden där det tar mycket att bygga upp kompetens och resurser. Den kompetens och den resursbas som efter hand byggs upp utgör grunden för anpassning av försvarets långsiktiga utformning. Osäkerheterna i den långsiktiga utvecklingen i omvärlden kräver att planeringen av det svenska försvarets utveckling efter hand anpassas till de verkliga omständigheterna. Detta kan komma att kräva en förändring av statsmakternas inriktning.