prop · GJ03218 · 1996-01-01 00:00:00 — I | | stället skall tillståndsmyndigheten genom vitesförelägganden | | ingripa mot den som bedriver postverksamhet utan tillstånd.Promemorians förslag: I promemorian föreslås att den som med | | uppsåt eller oaktsamhet utan tillstånd bedriver postverksamhet | | skall dömas till böter eller fängelse . | | Remissinstanserna: Hovrätten för och Riksåklagaren| | har ställt sig tveksamma till en kriminalisering i föreslagen | | omfattning. | | Skälen för regeringens förslag: Regeringen har tidigare uttalat | | (prop. 1994/95:23 s. 52 ff) att kriminalisering som metod för | | att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör | | användas med stor försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med| | sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är| | inte det enda och inte heller det mest effektiva medlet för att | | motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för | | brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan | | föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på | | annat sätt. Utskottet instämde i princip i regeringens | | uttalanden (bet. 1994/95:JuU2 s. 6 f). | | När det gäller sanktioner för att upprätthålla efterlevnad av | | regler på ett för postlagstiftningen näraliggande område, bank- | | och värdepapperslagstiftningen, har utvecklingen gått mot att | | ersätta straffbestämmelser med vitesförfaranden. I lagen | | (1990:1114) om värdepappersfonder, som trädde i kraft den 1 | | , har inte intagits några straffbestämmelser. I | | motiven ifrågasätts om en straffrättslig reglering är den mest | | effektiva. Den innebär, sägs det i propositionen, att | | tillsynsmyndigheten för att beivra ett visst förfarande måste | | polisanmäla en händelse eller ett pågående skeende för | | polisutredning och eventuellt allmänt åtal. En sådan utredning | | kan befaras ta . En mer effektiv ordning torde vara att | | kunna förena en återkallelse av ett tillstånd med ett vitesföreläg-| | gande. En återkallelse bör således kunna kombineras med ett | | vitesföreläggande att inte fortsätta verksamheten. | | bör också ges möjlighet att ingripa mot dem | | som driver fondverksamhet utan tillstånd (prop. 1989/90:153 s. | | 43). | | Samma system för sanktioner m.m. har därefter införts bl.a. i | | lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, bankrörelselagen | | (1987:617) och lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. | | Även på postområdet torde vitesförelägganden vara en betydligt ef-| | fektivare metod för att upprätthålla efterlevnaden av lagen än att| | föreskriva straff. Tillräckliga skäl saknas även i övrigt för en| | kriminalisering på detta område. Regeringen föreslår därför att någon| | straffbestämmelse inte införs i postlagen. | | föreslås i stället få en skyldighet att med vitesförelägganden | | ingripa mot den som bedriver postverksamhet utan tillstånd. | | | | | | 6.5 Prisreglering | | Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget har fått ett i huvudsak positivt bemötande. Några remissinstanser påpekar vikten av att även bevakar prissättningen på tidningsdistribution. anser att pristaket för privatpersoner bör avskaffas eftersom detta sannolikt är av ringa betydelse för konsumenterna. Skälen för regeringens förslag: finns det i postlagen krav på att brevbefordran skall ske till enhetliga och rimliga priser. Vidare finns det i avtalet mellan staten och Posten ett pristak för privatpersoners avgifter för inrikes brevbefordran. Någon ytterligare prisreglering på postområdet har inte ansetts nödvändig. Fram till fastställde regeringen priserna för befordran av normalbrev upp till . Från t.o.m. beslutade dåvarande om priserna för befordran av brevförsändelser. Postens beslutanderätt har dock begränsats av ett av regeringen beslutat prismål. Prismålet innebar, fram till , att avgifterna för brev upp till fick höjas med högst av den genomsnittliga förändringen av faktorprisindex för lastbilstransporter . egna revisorer kontrollerade i samband med granskningen av årsbokslut att prisnivån inte överskreds. I samband med avregleringen av marknaden för brevbefordran (prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152) ersattes det gamla prismålet för befordran av brev med ett pristak för enbart privatpersoners avgifter för inrikes befordran av brevförsändelser. Anledningen var att dåvarande regering gjorde bedömningen att marknaden för brevbefordran för privatpersoner trots avregleringen inte inom en överskådlig framtid skulle bli föremål för en fungerande konkurrens. I syfte att skydda de konsumenter som inte har något alternativ till Postens brevbefordran från allt för kraftiga prishöjningar infördes ett pristak för dessa kunder. Pristaket riktades mot den del av marknaden som saknade konkurrens. Det nuvarande pristaket, som är definierat i avtalet mellan staten och Posten, innebär att avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser inte får stiga fortare än den allmänna prisnivån. Pristaket avser endast Postens priser. Privatpersoners befordran av brev utgör endast en liten andel () av den totala brevdistributionen. Postens avgifter för privatpersoners befordran av brevförsändelser viktas med utgångspunkt från de olika viktgrupperna upp till . Avgiften får höjas årsvis med ett belopp som motsvarar högst den beräknade genomsnittliga förändringen av nettoprisindex . Avgiften i respektive viktgrupp beräknas utifrån en sammanvägd taxa som till består av rabatterade frimärken för privatpersoner och till av den ordinarie avgiften för enstaka försändelser. Eftersom pristaket baseras på en prognos kan avvikelser förekomma för ett enskilt år. Avvikelserna får beaktas vid prisförändringar ett nästföljande år. har fått till uppgift att övervaka prisutvecklingen. I sitt remissyttrande anser att prisregleringen för privatpersoner bör avskaffas. Som skäl för detta anför verket flera punkter bl.a. att konkurrensen från tele, fax, e-post m.fl. håller priserna nere och att en prisreglering utgör ett främmande inslag på en i övrigt avreglerad marknad. Verket anför vidare att prisregleringen sannolikt är av ett mycket begränsat värde för konsumenten och pekar på att det genomsnittliga portoutlägget för en privatperson var ca . Regeringens bedömning är att det inte finns något som tyder på att en fungerande konkurrens för normalbrev kommer att uppstå inom en överskådlig framtid. Det är därför viktigt att garantera att portokostnaderna för privatpersoner hålls på en rimlig nivå. Pristaket är vidare ett skydd för andra än privatpersoner. Som exempel kan nämnas ideella föreningar som skickar stora mängder post men vars volymer sällan räcker till för att erhålla någon form av rabatt. Prisregleringen måste också ses ur ett vidare perspektiv. Det påverkar inte enbart prissättningen på enstaka försändelser upp till utan har även en indirekt återhållande effekt på övriga porton för brev. Regeringens bedömning är därför att pristaket bör kvarstå med i huvudsak samma utformning som och regleras i det nya avtalet mellan staten och Posten. Nuvarande pristak bör dock förtydligas i vissa avseenden. Det bör klart framgå av avtalet bl.a. att icke utnyttjat utrymme för prishöjning endast får skjutas över till nästkommande år men inte till påföljande år. Posten kan inte hålla inne prisökningarna , i syfte att pressa priserna, för att sedan tredje året ta ut prishöjning. Det bör även klargöras att den prognosticerade prisökningen för höjningsåret bör baseras på uppgifter från en oberoende bedömare, exempelvis . har till uppgift att övervaka att Posten inte överskrider pristaket. Inom ramen för detta arbete bör ingå att tolka avtalet och komma fram till lämpliga beräk- ningsgrunder. Befordran av adresserade tidningar m.m. - prissättning har stora förändringar skett när det gäller befordran av svenska tidningar och tidskrifter. upphävdes den postala tidningskungörelsen (1968:489). I kungörelsen föreskrevs villkor och avgifter i tidningsrörelse, dvs. regeringen fastställde priserna. I samband med att kungörelsen upphävdes infördes en ny ordning som innebar att regeringen fastställde ett prismål i fråga om befordran av vissa mervärdesskattebefriade tidskrifter. Priset för befordran av alla övriga tidningar skulle baseras på marknadsmässiga förhandlingar. Prismålet skulle bygga på principen om full kostnadstäckning och knytas till ett kostnadsindex och en produktionsfaktor samt fastställas av regeringen. Prismålet knöts till Statistiska centralbyråns faktorprisindex för lastbilstransporter. Perioden fram till kännetecknades av stora underskott i tidnings- och tidskriftsdistributionen (trots principen om full kostnadstäckning). Underskotten täcktes genom statlig ersättning till . togs prismålet för befordran av vissa tidningar och tidskrifter bort. Detta som ett led i försöken att komma tillrätta med de stora underskotten i Postens tidnings- och tidskriftsbefordran. Enligt nu gällande regler fastställer Posten sina priser för tidnings- och tidskriftsbefordran, vilket har ansetts vara en förutsättning för att bolaget skall kunna ta ansvar för sin ekonomi. Någon statlig ersättning till Posten betalas inte längre ut. Bolagets ambition är att gradvis avveckla underskottet i huvudsak genom rationaliseringar men till viss del även genom avgiftshöjningar. Postens förändrade prissättning har inneburit konsekvenser som uppfattats som starkt negativa, speciellt för de tidningar och tidskrifter som inte har något alternativ till Postens befordran. För dessa tidningar, adresserade veckotidningar och medlemstidningar samt andra fack- och specialtidningar, finns ingen möjlighet att pressa priserna på den befintliga marknaden. Posten kommer också under en överskådlig framtid att vara den enda rikstäckande distributören av dessa tidningar. Efter de prisökningar som skett och gör Posten bedömningen att avgiftshöjningen nu skall kunna hålla sig inom den beräknade inflationen. En ny prisreglering skulle innefatta endast den befordran av tidningar där det inte finns ett alternativ till Postens tjänster. Denna gränsdragning är dock otydlig. Någon form av definition av vilka tidningar och tidskrifter som skall omfattas av en eventuell prisreglering är således nödvändig för att kunna införa en prisreglering. Mot bakgrund av de speciella förhållanden som gäller för adresserad tidnings- och tidskriftsdistribution och det faktum att i sin skrivelse (bet. 1994/95:TU25 rskr. 1994/95:376) särskilt pekat på att prissättningen på tidningssidan bör uppmärksammas samt att företag och enskilda på landsbygden har tillgång till tidningar och tidskrifter på rimliga villkor har regeringen föreslagit den utvidgning som behandlas i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice. Utvidgningen innebär att även inte inneslutna adresserade tidningar och tidskrifter kommer att omfattas av krav på rimliga priser. För att säkerställa en rikstäckande befordran av adresserade tidningar och tidskrifter till ett rimligt pris bör noggrant följa prisutvecklingen och bevaka att servicen till kunderna inte försämras. I det fall priserna ökar i en orimlig takt bör myndigheten uppmärksamma regeringen på förhållandena. Regeringen får i så fall bedöma om det finns anledning att i avtalet mellan staten och Posten införa en prisreglering även avseende befordran av tidningar och tidskrifter. Regeringen bör bemyndigas att träffa avtal med om avgiften för befordran av vissa tidningar och tidskrifter. Kassaservice ingår i finansiell verksamhet av det slag som bedrivs av banker m.fl. Även om postlagen endast reglerar postverksamhet har regering och riksdag ansett att det är lämpligt att i anslutning till målen om en rikstäckande postservice fastslå att det också skall finnas en rikstäckande kassaservice dvs. det skall erbjudas en möjlighet för alla privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet att göra inbetalningar eller kvittera ut kontanter. Enligt avtalet om särskilda åtaganden mellan staten och Posten skall Posten tillhandahålla en daglig (helgfri ) och rikstäckande kassaservice till enhetliga priser för privatpersoner. För tillhandahållande av kassaservice till den del alternativ saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten utgår en ersättning till Posten. I princip upprätthålls den rikstäckande kassaservicen genom egna postkontor, sametableringar, Post i butik, lantbrevbärare och/eller postväskor. Samtliga dessa driftformer erbjuder den rikstäckande kassaservice som avses i postlagen. Posten erbjuder dock en rad andra finansiella tjänster i olika omfattning t.ex. förmedling av tjänster åt Nordbanken. Dessa mer omfattande finansiella tjänster erbjuds inte i alla delar inom ramen för det egna nätet. Postens övriga finansiella verksamhet tas upp i avsnitt 9.3 Postens huvudinriktning och befogenheter. Posten har successivt minskat antalet egna postkontor och ersatt dessa främst med etableringsformerna Post i butik och lantbrevbäring. Detta har först och främst skett på landsbygden. Framöver avser Posten att med etableringsformen Post i butik även minska antalet egna postkontor i tätorterna. Post i butik innebär att postverksamheten läggs ut på entreprenad. I regel är det butiker som tar över verksamheten men även bensinstationer, verkstäder m.m. förekommer. De vanligaste enklare finansiella tjänsterna tillhandahålls som in- och utbetalningar över postgiro liksom transaktionsservice för bank.Lant- brevbärare utför både post- och kassaservice. Det finns ca 2 700 lant- brevbärarlinjer i landet. Lantbrevbäraren erbjuder i princip alla de finansiella tjänster som kan erhållas på postkontoren. Enligt tidigare bestämmelser för banktjänster (främst bankrörelselagen, SFS 1987:617) och tolkning av dessa var Postens möjligheter att erbjuda banktjänster i Post i butik begränsade. Efter en ändring av 2 kap. 3 a § bankrörelselagen, som trädde i kraft , har tidigare begränsningar av möjligheten att erbjuda banktjänster genom ombud i glesbygd eller på mindre orter tagits bort (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU9, rskr. 1995/96:112). Enklare banktjänster såsom insättning på bankkonto, uttag från konto med bankbok samt betalningsförmedling skall kunna tillhandahållas genom ombud. Tillstånd skall ges av om verksamheten bedöms kunna bedrivas under kontrollerade former och med betryggan- de säkerhet. Ett tillstånd att tillhandahålla enklare banktjänster genom ombud skall ges generellt till banker. Därutöver kan andra mer kvalificerade banktjänster tillhandahållas hos ett eller flera särskilt angivna ombud. Det är som meddelar tillstånd till verksamheten. För att erhålla tillstånd för kvalificerade banktjänster genom ombud ställs större krav på att verksamheten bedrivs under kontrollerade former och med betryggande säkerhet än för enklare banktjänster genom ombud. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den grundläggande kassaservicen skall | | enligt postlagen vara rikstäckande och tillhandahållas alla till| | enhetliga priser, detta bör framgå av avtalet mellan staten och | | Posten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. föreslår att begreppet grundläggande kassaservice utvidgas till att omfatta alla de tjänster som erbjuds av Posten. Skälen för regeringens bedömning: I lagen sägs att det skall finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla skall ha en möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. I detta begrepp ligger att privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet skall kunna göra inbetalningar och kvittera ut kontanter. Kassaservice och postservice har ett historiskt och praktiskt samband som även i fortsättningen motiverar att kravet på en grundläggande kassaservice bör kvarstå i postlagen.Det saknas därför skäl att förändra den i lagen angivna omfattningen av kassa- service. Staten bör även fortsättningsvis säkerställa den grundläggande kassaservicen genom ett avtal med . I ett kommande avtal bör nu gällande principer avseende service och kvalitet kvarstå i huvudsak oförändrade. Det bör vidare fastslås att antalet hushåll utan daglig service dvs. i normalfallet , inte bör öka. Enligt det nuvarande avtalet skall den rikstäckande kassaservicen tillhandahållas till enhetliga priser endast för privatpersoner. Eftersom postlagen anger uttrycket alla bör det nya avtalet med utformas så att det överensstämmer med lagens formulering. En utvidgning av avtalets princip om enhetliga priser till att omfatta företag enligt postlagens avsikt ställer stora krav på en precisering av vad som ligger i begreppet verkställa och ta emot betalningar. Avtalet bör på företagssidan knyta an till de standardtjänster som en privatkund kan erbjudas via postkontorsnätet eller via lantbrevbärare till enhetliga priser. Andra tjänster gentemot företag blir därigenom helt individuella på samma villkor som bankerna kan agera. Kravet på enhetliga priser skall när det gäller kassaservice ses som ett uttryck för en geografisk likabehandling. Detta innebär exempelvis att Posten även fortsättningsvis genom olika prissättning av servicen i hög- och lågtrafiktid kan åstadkomma en viss utjämning av efterfrågan i tiden. I det nuvarande avtalet mellan staten och Posten anges att ca 1 800 fasta hushåll saknar daglig post- och kassaservice. Detta var en grov uppskattning av antalet hushåll utan daglig service. redovisade Posten utfallet av en noggrann kartläggning av antalet hushåll utan service samt en bedömning av förändringar i antalet fram t.o.m. . Enligt denna redovisning saknade 1 967 hushåll kassaservice . Detta antal bedömdes ha varit oförändrat och bedöms så vara fram t.o.m. . Som redovisats tidigare bör det i avtalet mellan staten och Posten framgå att antalet hushåll, utan daglig post- och kassaservice, inte bör öka. Avtalet mellan staten och Posten bör bygga på den reviderade redovisningen. Fördelningen av antalet hushåll utan daglig service per region redovisas i Post- och i och rikstäckande kassaservice - en beskrivning. Förutom de grundläggande tjänsterna tillhandahåller Posten en rad tilläggstjänster. Genom de tidigare nämnda utökade möjligheterna att tillhandahålla banktjänster genom ombud skapas förutsättningar för Posten att på ett kundanpassat sätt även tillhandahålla mer kvalificerade banktjänster i bl.a. Post i butik. Varje form av förändring av postkontorsnätet kan få stora konsekvenser för den berörda bygden och det är därför inte ovanligt att starka känslor väcks i orter där Posten beslutar att lägga ned eller förändra sina postkontor. I detta sammanhang bör det därför understrykas att Posten, förutom den information som lämnas till länsstyrelserna vid förändringar av servicenivå, i så stor utsträckning som möjligt bör försöka att lokalt och regionalt förankra beslut om förändringar i kontorsnätet. 7.3 Upphandling av kassaservicen --------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I avtalet mellan staten och Posten | | tillförsäkras att bolaget mot kostnadsbaserad ersättning förbinder| | sig att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Post- och | | skall fortsättningsvis upphandla den del av den | | rikstäckande kassaservicen som ersätts av staten via | | anslag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till förslaget. Några av dessa pekar dock på behovet av att klargöra upphandlingsrutiner. bland andra undrar om det inte är lämpligt att låta alla operatörer på betalningsmarknaden vara med och finansiera den grundläggande kassaservicen enligt samma system som föreslagits för den grundläggande postservicen. Skälen för regeringens förslag: Staten ersätter Posten för tillhandahållandet av kassaservice till den del alternativ saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten. I avtalet mellan staten och Posten anges följande avseende ersättningsnivån: uppgår ersättningen till per kalenderår [ersättningen är reducerad med som motsvaras av den resultateffekt för Posten som införandet av mervärdesskatt vid befordran av brevförsändelser medför (prop. 1993/94:100 bil. 7 s. 118)]. Ersättningen har därefter sänkts till per kalenderår. I 1994/budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7 s. 84) motiverades denna sänkning bl.a. med att det rikstäckande kontorsnätet ger möjlighet att i egen regi eller som entreprenör utveckla olika former av rådgivningstjänster samt att den finansiella verksamheten torde kunna utökas. Vidare hänvisas till den rationalisering och strukturförändring som genomförs inom Posten med syfte att få en bättre produktivitetsutveckling. utökade befogenheter (prop. 1995/96:3, bet. 1995/96:NU3, rskr. 1995/96:41) underlättas möjligheten för Posten att utöka de finansiella tjänsterna. Den moderna tekniken har inneburit att antalet transaktioner i kontorsnätet successivt minskat vilket har medfört att Posten förändrat kassanätet (Post i butiklösningar m.m.). En fortlöpande anpassning av kassanätet är en nödvändig förutsättning för att upprätthålla en rikstäckande kassaservice till en rimlig kostnad. De utvidgade möjligheterna att erbjuda kassatjänster genom ombud får stor betydelse för Postens framtida verksamhet och dess möjlighet att upprätthålla ett ändamålsenligt kassanät. Det är nu möjligt för Posten att efter tillstånd tillhandahålla kvalificerade banktjänster bl.a. inom ramen för samarbetet med Nordbanken i postkontorsnätet. Vidare är möjligheten för Posten att tillhandahålla banktjänster i Post i butik klarlagda. Kostnaden för den rikstäckande kassaservicen är på samma sätt som kostnaden för den grundläggande postservicen mycket svår att beräkna. I samband med bolagiseringen bedömdes att kostnaden för den rikstäckande kassaservicen uppgick till ca till den del alternativ saknades och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten. Denna beräkning måste ses som mycket osäker. Posten beräknade att kostnaden uppgick till . Övriga ersättningar till Posten för att exempelvis tillhandahålla handi- kappservice och utföra beredskapsåtgärder baseras på en upphandling som ombesörjs av . I fortsättningen bör även upphandla kassaservicen på samma sätt. revisorer har i sin rapport /96:RR10 Uppföljning av post- och telepolitiska mål pekat på fördelarna med en upphandling av kassaservicen. Vidare överensstämmer detta förfarande bättre med enligt vilka statsstöd endast under vissa begränsade omständigheter får utgå till bolag. Avtalet med Posten bör tillförsäkra att bolaget mot kostnadsbaserad ersättning förbinder sig att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Även om det inledningsvis saknas alternativ till Posten så kan en upphandling komma att skapa bättre förutsättningar att få fram en rimlig kostnad för den del av kassaservicen som inte är kommersiellt motiverad. En upphandling skall omfatta den olönsamma delen av kassaservicen dvs. den till vilken alternativ saknas och som inte är kommersiellt motiverad. utgör denna en integrerad del av kassaservicen och lantbrevbäringen och utgör följaktligen en komplex service. Ett nytt avtal mellan staten och Posten skall gälla från . Med tanke på frågans komplexitet är det emellertid viktigt att de praktiska förut- sättningar som krävs för en upphandling närmare klargörs. Det nuvarande avtalet bör därför i denna del förlängas att gälla t.o.m. . som löper fram till bör regeringen i samråd med , , m.fl. klargöra vilka rutiner som bör gälla för den kommande upphandlingen. Det är också viktigt att Posten vid en upphandling av kassaservicen kan redovisa sina kostnader för de tjänster som upphandlas. Därvid kommer inte enbart de direkta kostnaderna att vara intressanta utan även principerna för fördelningen av företagets gemensamma kostnader för den aktuella servicen. Den grundläggande kassaservicen bör även fortsättningsvis finansieras via statsbudgeten. 8 Post- och uppgifter