prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — I syfte att främja affärsmässighet och för att undvika onödig administration, bör regeringen få disponera hela försäljningsinkomsten om den uppgår till ett mindre belopp. Detta gäller bl.a. sådana enstaka investeringar till mindre belopp som en myndighet gjort i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål utan att ta upp lån i . Även i detta fall krävs dock att in- komsten disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Situationen blir en annan när fast egendom eller aktier säljs i en verksamhet där det inte finns en av godkänd investeringsplan. Överlåtelserna är exempel på försäljningsärenden som inte är normala och naturliga företeelser i verksamheten utan som utgör väsentliga förändringar av det sätt på vilket den bedrivs. Därför bör hela inkomsten vid försäljning av sådan egendom redovisas mot en inkomsttitel. Om egendomen har finansierats med lån måste försäljningsinkomsten i första hand användas för att återbetala lånet. Som ett incitament för att uppnå så stora försäljningsinkomster som möjligt, bör regeringen få besluta att över- skottet skall få disponeras i verksamheten. Av skäl som anförts ovan, bör detta dock inte gälla vid försäljning av fast egendom eller aktier. Överskottet bör då redovisas mot en inkomsttitel. Anskaffningen av den försålda egendomen kan även ha finansierats på annat sätt än med anslag eller lån. Som exempel kan nämnas gåvor och donationer samt egendom som anskaffats med medel från avgiftsfinansierad verksamhet. I vissa fall har medel motsvarande avskrivningar och avkastning fått behållas i verksamheten och kunnat användas för investeringar. Dessutom finns egendom vars finansieringen inte kan hänföras till en bestämd källa. I fall som nämnts bör regeringen få besluta att hela försäljningsinkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Regeringens beslut om hur försäljningsinkomster får disponeras kommer att meddelas i en förordning, genom bestämmelser i regleringsbrevet för en viss verksamhet eller genom ett särskilt beslut avseende inkomsten från en viss försäljning. 11 Redovisning och revision Regeringens förslag: Regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och övriga tillgångar. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och andra ekonomiska förpliktelser. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 119 f.). Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget eller har inga invändningar mot det. anser dock att en årsredovisning för staten också bör innehålla en resultatredovisning i vilken regeringen anger mål och uppnådda huvudsakliga resultat inom de olika verksamhetsområdena eller utgiftsområdena. Detta skulle, enligt kontoret, öka intresset för årsredovisning för staten och medföra att den kom att utvecklas i samklang med myndigheternas årsredovisningar. Skälen för regeringens förslag: beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. ställer huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. granskar också rikets styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen skall ha en allmän redovisningsskyldighet inför . De frågor som bör ställas är närmast vad som bör ingå i denna skyldighet och hur den skall fullgöras. Regeringen är inte skyldig att lämna någon samlad ekonomisk redovisning till avseende t.ex. vilka inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning har heller inte lämnats. har dock publicerat en samlad årsredovisning för staten avseende /94. Den omfattar dels balans- och resultaträkningar samt finansieringsanalys, dels en sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Årsredovisningen återgavs i sammandrag kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 76). har även publicerat en sådan årsredovisning avseende /95 som i sammandrag återgavs ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150 bil. 1 s. 103). Redovisningsskyldighet är ett vidare begrepp än bokföringsskyldighet. Utöver de ekonomiska transaktioner som påverkar resultat och ställning, innefattar redovisningsskyldigheten även den verksamhet som bedrivs och resultatet av denna. Begreppet täcker dessutom innehåll, kvalitet och relevans i den in- formation som lämnas till mottagaren. Redovisningsskyldigheten bör enligt regeringens uppfattning omfatta statens medel och tillgångar liksom statens verksamhet till den del de handhas av regeringen eller av myndigheter under regeringen. Samtliga statens medel och övriga tillgångar står dock inte till regeringens disposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda för och dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt RO 9:4 är det som i fråga om och dess myndigheter handlägger frågor om förvaltning av ekonomisk natur och som meddelar föreskrifter om detta. AP-fonden är ett exempel på en institution som handhar tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning. Det är enligt regeringens uppfattning praktiskt om regeringens redovisning även omfattar de medel som handhas av och dess myndigheter med undantag för riksbank. En förutsättning för en sådan redovisning är att lämnar uppgifter som underlag för redovisningen. Detta leder självfallet inte till att regeringen övertar förvaltningskontorets befogenheter eller något som helst sakansvar på området. och dess myndigheter skall naturligtvis sköta sin bokföring inom ramen för anvisningar på området. En del av regeringens redovisningsskyldighet kan fullgöras inom ramen för en årsredovisning till . Årsredovisningen kommer då att omfatta all den verksamhet staten bedriver oavsett finansiering och kommer främst att innehålla sammanfattande ekonomiska uppgifter. Regeringen avser att kommentera informationen och göra analyser som ökar förståelsen för innebörden i siffrorna. Uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom olika verksamhetsområden kan däremot knappast ingå i en årsredovisning för staten såsom föreslagit. Den statliga verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att det inte går att på ett kortfattat och överskådligt sätt redogöra för resultat och effekter. Dessutom finns det i riksdagsarbetet andra sammanhang som bättre lämpar sig för en redovisning av verksamheten, dess resultat och effekter. I avsnitten 5.2 och 12.4 anger regeringen hur redovisningsskyldigheten i olika avseenden avses fullgöras. 11.2 Kraven på redovisningen Regeringens förslag: Bokföringen i staten skall fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Utredningen förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 125 f.). Remissinstanserna: Inga invändningar har i denna del framförts mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: För att en ekonomisk redovisningsskyldighet skall bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a. bokföringen skall skötas. Med hänsyn till vikten av detta kunde det i och för sig vara motiverat att beslutade om detaljerade bestämmelser för redovisningen i staten. Det vore dock enligt regeringens bedömning opraktiskt att i lag lägga fast sådana detaljerade ekonomiadministrativa regler. I stället bör det vara tillräckligt att beslutar om de allmänna krav som skall gälla för redovisning. Med fördel kan detta ske med hänvisning till begreppen god redovisningssed och rättvisande bild. I bokföringslagen, som endast gäller för näringsidkare, föreskrivs att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I årsredovisningslagen föreskrivs att årsredovisningen skall upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Vidare föreskrivs att balansräkningen, resultaträkningen och noterna skall ge en rättvisande bild av ställningen och resultatet. God redovisningsed innebär inte endast en allmänt accepterad praxis för gott och sunt beteende, utan den formuleras och utvecklas också löpande genom preciserade rekommendationer i olika frågor från bl.a. . Enligt kommunallagen skall även kommunerna och landstingen upprätta årsredovisningar med iakttagande av god redovisningssed. I bokföringsförordningen föreskrivs att statliga myndigheter med iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgöra bokföringsskyldigheten på det sätt som överensstämmer med god redovisningssed. För myndigheter under regeringen utvecklas denna redovisningssed av . Redovisningen skiljer sig mellan den statliga och den privata sektorn. Staten behöver därför egna normer för vad som är god redovisningssed och för vad som ger en rättvisande bild. På många områden sammanfaller dock normerna inom samhällets olika sektorer. I stället för att beslutar om detaljerade regler för redovisning i staten bör regeringen åläggas att meddela närmare bestämmelser för bokföring och redovisning. Regeringen bör kunna uppdra åt en annan myndighet att medverka i detta arbete. De förordningar som regeringen redan beslutat på området, och de tillämpningsföreskrifter och allmänna råd som meddelats av , svarar enligt regeringens uppfattning väl mot dessa krav. Regeringens förslag: Statens verksamhet skall granskas genom revision. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 128 f.). Remissinstanserna: Inga invändningar har riktats mot förslaget. , som tillstyrker den föreslagna lagregleringen, anför i detta sammanhang att formerna för revision av regeringens egen verksamhet bör ses över. Enligt hovrättens uppfattning bör denna fråga övervägas i samband med arbete med saken. anser att det är angeläget att en lag som reglerar revisionens omfattning, befogenheter m.m. kommer till stånd. En budgetlag kompletterad med en revisionslag innebär enligt att får en rättslig reglering som motsvarar den som finns i andra jämförbara länder. Skälen för regeringens förslag: beslutar om den statliga verksamhetens inriktning och omfattning. En självklar del i ett sådant beslutssystem är att har ett ansvar för resultatet av verksamheten. har vidare ett ansvar för att redovisningen är rättvisande, att förvaltningen fungerar säkert och effektivt samt att gällande föreskrifter iakttas. har dessutom behov av att kunna följa att statens medel används i överensstämmelse med vad bestämt. bör därför föreskriva att statens verksamhet skall granskas genom revision. Av detta följer emellertid inte entydigt i vilken organisatorisk form granskningen bör ske. Regeringen ansvarar inför för den statliga verksamheten. granskar på regeringens uppdrag statlig verksamhet för att säkerställa en så god effektivitet som möjligt samt för att kontrollera att myndigheternas redovisning är tillförlitlig och att räkenskaperna är rättvisande. Den information som kommer fram genom granskningen står också till förfogande. Revisionen av Statsrådsberedningen, de olika departementen och - vilka alla utgör egna myndigheter - utförs av , som är administrativt inordnat i . Revisionskontorets framtida organisatoriska tillhörighet prövas . Härutöver svarar revisorer för en granskning av den statliga verksamheten. Enligt Lagrådet synes förslaget på denna punkt lämna öppet om revision avses kunna begränsas till internrevision eller om externrevision förutsätts. I sistnämnda fall synes den revision som sker av knappast stå i överensstämmelse med bestämmelsen. I sitt granskningsbetänkande (bet. 1995/96:KU30) anser att det är otillfredsställande att inte är föremål för en löpande extern revision. Utskottet förutsätter att det översynsarbete som pågår leder fram till att granskas av externa revisorer. Regeringen anser att revisionen av statens verksamhet bör vara självständig i förhållande till granskningsobjektet, göras opartiskt och ske systematiskt mot bakgrund av väl definierade regler. När det gäller revisionen av har regeringen ingen annan uppfattning än , och . Regeringens avsikt är därför att vidta åtgärder med sådan innebörd att även kommer att granskas av externa revisorer. Frågan om att införa en särskild lag som reglerar den revision som Riks- revisionsverket utför bereds inom . 12 Uppföljning, prognoser och utfall Regeringens förslag: Regeringen skall noga följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 290 f.). Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Statens budgetprocess delas traditionellt in i tre faser. Det är beredning, beslut och genomförande. Regeringen är ansvarig för beredningen av budgetförslaget och genomförandet av den beslutade verksamheten. beslutar om statsbudgeten. Under genomförandet sker normalt en löpande uppföljning. Efter avslutat budgetår finns därför en fjärde fas i budgetpro- cessen som omfattar kontroll och utvärdering av de finansiella och sakliga resultaten. För att en budgetprocess skall vara effektiv krävs att alla dess faser fungerar väl. Forskningsresultat på området talar för att en noggrann uppföljning under genomförandet kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, angeläget att den löpande uppföljningen under genomförandefasen förbättras. Kraven på aktiv uppföljning skärps dessutom genom EU-medlemskapet. Av artikel 104c i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen följer en skyldighet att ha nationella förfaranden på budgetområdet som gör det möjligt att undvika alltför stora underskott. skall också, enligt artikel 3 i ett protokoll som är bilaga till fördraget, snabbt och regelbundet underrätta om det förväntade och faktiska underskottet och om skuldnivån. Uppföljning behöver även ske av att utgiftstak och ramar för utgiftsområden inte överskrids. Aktiva åtgärder avseende olika anslag och inkomsttitlar kan behöva vidtas för att de politiska avvägningar som ligger i beslut om utgiftstak och utgiftsramar skall bli realiteter under budgetens genomförandefas. För att kunna styra den statliga verksamheten krävs att återföring av in- formation sker snabbt. Detta är en förutsättning för att nödvändiga åtgärder skall kunna vidtas utan onödigt dröjsmål. För att ha tillräcklig kontroll behöver regeringen under genomförandefasen noga följa hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget som har beslutat. Det betyder att utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov behöver uppmärksammas. Regeringen avser att med lämplig periodicitet skaffa sig information om utvecklingen så att vid behov korrigerande åtgärder kan vidtas eller förslag om sådana åtgärder kan lämnas till . Regeringens förslag: under löpande budgetår skall regeringen redovisa prognoser för och förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se bet. s. 292 f.) Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regeringen behöver prognoser - eller underlag för prognoser - om hur statsbudgetens inkomster och utgifter utvecklas samt om utgiftsramarna kommer att hålla. Dessutom behövs prognoser om utnyttjandet av interna låneramar och krediter samt om statens lånebehov. Sådana prognoser är av betydelse bl.a. för uppföljningen av den löpande budgeten, bedömningen av åtgärdsbehovet under det löpande budgetåret och beredningen av budgeten för det kommande budgetåret. bör under löpande budgetår tillställas en redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret. Sådan rapportering kan anses ingå i den redovisningsskyldighet som regeringen har inför (se avsnitt 11.1). Om det visar sig att statsbudgeten eller delar av den utvecklas i en riktning som inte förutsetts vid budgetregleringen, kan innehållet i prognoserna ge upphov till debatt och beslut i . Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att budgetprognoser lämnas till som är föreskrivna för budgetpropositionen respektive den ekonomiska vårpropositionen. Sådana prognoser, som avser det förväntade utfallet av innevarande års budget, bör vara ett minst lika intressant beslutsunderlag statsbudget som det föregående årets utfall. Budgetprognoser avses därför ingå i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen kommer till följd av detta att ske . Budgetprognoserna kan också överlämnas till med en skrivelse om detta bedöms lämpligt. Något hinder finns självfallet inte för regeringen att lämna ytterligare budgetprognoser till vid andra tillfällen . För att öka prognosernas informationsvärde avser regeringen att presentera dem på ett sådant sätt att uppmärksamheten riktas mot sådana anslag, inkomsttitlar och utgiftsramar där skillnaderna mellan budgeterade belopp och beräknat utfall är väsentliga. Regeringens förslag: Regeringen skall senast efter ett avslutat budgetår för redovisa statsbudgetens preliminära utfall samt förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se bet. s. 295 f.). Remissinstanserna: Några större invändningar har inte framförts mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Efter avslutat budgetår lämnar regeringen inte någon samlad redovisning till av utfallet på de olika inkomsttitlarna och anslagen m.m. jämfört med de belopp som tagits upp i statsbudgeten. En sådan detaljerad utfallsredovisning utformas dock av för regering- ens räkning. blir tillgänglig även för . Den underställs däremot inte formellt och får inte heller på något annat sätt en samlad information om de skillnader som uppkommit mellan de anslagsbelopp som anvisats av och den slutliga belastningen på respektive anslag. I regeringens redovisningsskyldighet får anses ingå att lämna en sammanhållen redovisning till av budgetutfallet på en detaljnivå som motsvarar den på vilken har beslutat om i statsbudgeten. Det betyder att uppgifter skall lämnas om varje anslag och inkomsttitel. Även andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall beaktas. Väsentliga skillnader i förhållande till av beräknade och beslutade belopp bör förklaras. En redovisning av statsbudgetens detaljerade utfall för kan leda till att de statsfinansiella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning. Detta är särskilt angeläget i fråga om lagreglerade skatteinkomster och transfereringsutgifter. En fördjupad analys av utfallet bör även kunna bidra till ökad kunskap om och bättre förståelse av de mekanismer som är verksamma på olika inkomst- och utgiftsområden. I sin tur bör detta kunna bidra till en successivt förbättrad precision i prognoser och budgetering och därmed till en förbättrad budgetdisciplin. Det vore önskvärt att redovisningen av statsbudgetens utfall - uppdelat på inkomsttitlar och anslag och med förklaringar till väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfall - lämnades till i sådan tid att den kunde utgöra underlag för ställningstagande till den ekonomiska vårpropositionen med dess förslag om utgiftstak och utgiftsområden. Det skulle då krävas att redovisningen lämnades senast före utgången av april. Till följd av de rutiner och system som används för redovisning och rapportering i staten är det emellertid inte möjligt att lämna en slutlig och kommenterad utfallsredovisning före utgången av april. Så länge system och rutiner inte medger att en sådan redovisning lämnas till den ekonomiska vårpropositionen, skall regeringen i stället överlämna en preliminär utfalls- redovisning på lämplig detaljnivå med enkla kommentarer. Den preliminära utfallsredovisningen bör överlämnas till med den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen av det slutliga utfallet får i stället ingå i den årsredovisning för staten som behandlas i nästa avsnitt. Regeringens förslag: , dock senast efter ett avslutat budgetår, skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 298 f.). Remissinstanserna har inte framställt några större erinringar mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 11 föreslås att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen är redovisningsskyldig inför för den statliga verksamheten och för förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Vidare föreslås att redovisningen skall ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av för- valtningen av statens medel och övriga tillgångar. För att fullgöra en del av sin redovisningsskyldighet inför bör regeringen åläggas att se till att en årsredovisning för staten överlämnas till . Årsredovisningen bör innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Den bör även innehålla erforderliga förklaringar och kommentarer. En sådan årsredovisning ger en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning och bör vara väl lämpad att utgöra underlag för olika intressenters analys av statens ekonomi samt för den politiska debatten. En årsredovisning för staten bör omfatta statens samtliga medel, således även avgiftsfinansierad statlig verksamhet och andra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder. I årsredovisningen bör däremot, som närmare utvecklas i avsnitt 11.1, inte tas in i någon samlad redovisning av de sakliga resultat som uppnås inom olika delar av den statliga verksamheten. Sådan redovisning bör av skäl som anges i avsnitt 5.2 i stället lämnas i budgetpropositionen och i andra propositioner eller i skrivelser. I olika sammanhang utreds vilka krav som bör ställas på företags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av deras verksamhet. När kraven fastställts är det naturligt att dessa i tillämpliga delar även får gälla för staten. Årsredovisningen för staten bör lämnas till så snart det kan ske. Med nuvarande rutiner är en årsredovisning klar efter avslutat budgetår. Det bör vara möjligt att få fram en årsredovisning som kan överlämnas till innan kammaren gör sommaruppehåll i arbetet. kommer det dock knappast att vara möjligt att färdigställa en årsredovisning i sådan tid att den kan överlämnas till vid den in- formationsmässigt mest önskvärda tidpunkten, nämligen när riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken börjar beredas i . Om årsredovisningen inte kan överlämnas till innan kammaren gör sommaruppehåll, bör man enligt regeringens uppfattning vänta med presentationen till dess budgetpropositionen lämnas till , eller annorlunda uttryckt, efter budgetårets utgång. Regeringen anser att det är otillfredsställande att en årsredovisning inte kan lämnas tidigare. I likhet med Statskontoret och anser regeringen att strävan bör vara att det slutliga utfallet skall kunna redovisas i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen. har i uppdrag att utforma en årsredovisning för staten och att lämna den till regeringen. ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) sammanfattade och kommenterade regeringen denna årsredovisning. Årsredovisning för staten är en ny företeelse. För att hanteringen av den skall kunna utvecklas och finna lämpliga former, anser regeringen att bestämmelser inte bör införas om det sätt på vilket bör tillställas årsredovisningen.