prop · GJ03115 · 1996-01-01 00:00:00 — Av den gjorda redovisningen framgår att det inte är helt ovanligt att en enskild part som till en allmän domstol överklagar en förvaltningsmyndighets beslut kommer att sakna motpart i processen. Utvecklingen kan antas komma att gå i den riktningen att antalet fall i vilka en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till tingsrätt ökar. Till detta bidrar att man har anledning räkna med en fortsatt renodling av domstolarnas roll när det gäller sådana enklare fall som inte ligger inom det egentliga rättskipningsområdet. En renodling sker nämligen enklast på det sättet att den primära beslutsfunktionen flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet med överklagandemöjlighet till tingsrätt. Exempel utgör förmynderskapsärendena. Den primära beslutsfunktionen för de flesta av dessa ärenden har flyttats till överförmyndare med möjlighet att överklaga till tingsrätt. Undan för undan tillkommer det också nya rättsområden, och med ett modernt sätt att se på domstolarnas roll är det ofta naturligt att det på den förvaltningsmyndighet som skall ansvara för det nya rättsområdet läggs en primär beslutsfunktion med överklaganderätt för den enskilde till domstol. Att det i vissa fall saknas en motpart till den enskilde medför inte sällan praktiska olägenheter, och dessa är givetvis särskilt märkbara i förvaltningsdomstolarna. I de domstolarna är det nämligen fortfarande ojämförligt vanligare att en förvaltningsmyndighets beslut överklagas utan att de allmänna intressen som står emot en enskild klagandes är partsrepresenterade. 1995/96:22 föreslås emellertid att förvaltningsprocesslagen ändras så att en förvaltningsmyndighet vars beslut en enskild överklagat till en länsrätt skall vara motpart till den enskilde i domstolsprocessen sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. I de fall en förvaltningsmyndighet är motpart ges domstolen enligt förslaget en vidgad möjlighet att avgöra målet utan att klagandens motpart har kommunicerats överklagandet. Myndigheten får föreläggas att inställa sig till ett sammanträde vid påföljd att utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörende. Problemen med att allmänna intressen i vissa fall inte är företrädda på partssidan gör sig kännbara också i allmän domstol.I promemorian föreslås att en förvaltningsmyndighet vars beslut överklagats till tingsrätt skall vara motpart till den som har överklagat, om det vid överklagandet förekommer sådana allmänna intressen i ärendet som myndigheten har till uppgift att bevaka och som inte bevakas av någon annan förvaltningsmyndighet. Domstolen skall dock inte vara skyldig att kommunicera handlingarna i ärendet med myndigheten. Om sammanträde hålls i ärendet skall dock myndigheten alltid kallas. skall ha rätt att överklaga ett beslut genom vilket domstolen ändrat dess avgörande. De allra flesta remissinstanserna godtar förslaget att beslutsmyndigheterna skall göras till parter men några remissinstanser är kritiska. Flera andra remissinstanser riktar kritik mot enskildheter i förslaget. Nästan samtliga remissinstanser synes dela den i promemorian framförda uppfattningen att det inte med fog kan hävdas att det av några principiella skäl skulle vara nödvändigt att de allmänna intressen som förekommer i en dom- stolsprocess alltid företräds av något allmänt organ i egenskap av part. Antagligen förhåller det sig i alla kulturländer på det sättet att det i en mängd situationer ankommer endast på domstolen att utan påpekande från något allmänt organ beakta att allmänna intressen hävdas på ett adekvat sätt. För de allmänna domstolarnas del kan samtliga indispositiva tvistemål tas som exempel på fall i vilka domstolen har att beakta också allmänna intressen som inte är partsrepresenterade. En annan sak är att det t.ex. vid överklagande av ett myndighetsbeslut i ett enpartsärende betydligt klarare syns att de allmänna intressena inte är partsrepresenterade. Behovet av en företrädare för de allmänna intressena hänger i första hand samman med utredningskravet. Utredningsmaterialet kan bli fylligare genom att det uppstår en dialog mellan parter. Givetvis är det ingenting som säger att detta mer allmänt skulle vara till fördel för de enskilda. En tvåpartsprocess är emellertid inte det enda sättet att sörja för ett fylligt utredningsmaterial. De fördelar en tvåpartsprocess har i det hänseendet kan nämligen i normalfallet i ganska stor utsträckning uppnås redan genom att beslutsmyndigheten i någon annan form än genom en partsinlaga yttrar sig till domstolen. Detta är också en synpunkt som framförs i flertalet av de remissyttranden i vilka reformen avstyrks. Det finns dock situationer där det inte räcker med ett yttrande av be- slutsmyndigheten. Sålunda bereder frånvaron av en myndighet som motpart inte sällan problem för domstolen t.ex. när det skall hållas ett sammanträde. Till detta skall läggas att ett inhämtande av yttrande givetvis inte alltid kan ersätta tvåpartsprocessens fördelar när det gäller beslutsmyndighetens eventuellt förekommande egna behov av att medverka i processen. Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utred- ningsmaterial minskar behovet av en aktivitet från domstolens sida när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det finns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende ex officio inhämtar utredning kan komma att uppfattas som partisk, om utredningen visar sig vara till nackdel för parten. Detta gäller givetvis i särskilt hög grad om inhämtandet sker utan några fasta rutiner. Situationen är emellertid för åtskilliga fall närmast ofrånkomlig (jfr t.ex. 35 kap. 6 § andra meningen RB om inhämtande ex officio av bevisning och 17 kap. 3 § andra meningen RB motsättningsvis om dömande i vissa fall på en inte åberopad grund). Det viktiga i det nu berörda sammanhanget är att de principer domstolen har att följa är så klara som möjligt. Avsaknaden av en dialog mellan två parter är särskilt tydligt kännbar för domstolen när det behöver hållas ett sammanträde i ärendet. För ett stort antal ärenden är det emellertid sett ur domstolssynvinkel relativt ointressant om det finns någon myndighet som i domstolen för det allmännas talan mot den enskilde. Domstolen avgör i sådana fall ärendet lika bra utan tvåpartsprocess som med. Ser man behovet av en reform ur det tänkta partsperspektivet är fördelarna och nackdelarna med en reform starkt beroende av hur man konstruerar de allmänna intressenas representation i domstolsförfarandet. Det kan sägas förekomma två skilda system för att vid överklagande av ett myndighetsbeslut låta allmänna intressen vara partsrepresenterade. Det ena är att beslutsmyndigheten själv företräder dessa intressen. Det andra är att ett annat samhälligt organ träder in. Båda systemen har förekommit parallellt i svensk lagstiftning. När det gäller överklaganden till förvaltningsdomstol har utvecklingen det inneburit att särskilda organ som företrädare för de allmänna intressena på många områden ersatts av beslutsmyndigheten. Detta gäller t.ex. skatteområdet. Även på de allmänna domstolarnas områden har det förekommit liknande tendenser . Sålunda har i militära disciplinärenden m.m. åklagaren som partsföreträdare ersatts av beslutsmyndigheten. I ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) har getts en ställning som i stora delar överensstämmer med den som en part har. Principiellt är det ingenting som hindrar att man låter beslutsmyndigheten vara part vid ett eventuellt överklagande. En beslutsmyndighet kan visserligen i och med att den uppträder som part i domstolsprocessen inte sägas vara opartisk men den har skyldighet att uppträda objektivt på samma sätt som t.ex. en åklagare i brottmålsprocessen. Med beslutsmyndigheten som part får man en enkel och billig lösning. Särskilt för sådana rättsområden där man av ett eller annat skäl vill ha möjlighet att låta ett fristående allmänt organ överklaga förvalt- ningsmyndighetens beslut är dock givetvis en sådan lösning mindre lämplig. Man skulle nämligen få en hopplöst splittrad ansvarsbild, om inte samma myndighet som har möjlighet att överklaga myndighetens beslut också skulle företräda de allmänna intressena i händelse av att en enskild part överklagar. Det finns inte behov av någon mer allmän reform enligt vilken från beslutsmyn- digheten fristående organ ges rätt att företräda de allmänna intressena vid överklagande av myndighetens beslut. En sådan reform skulle också ställa sig orimligt kostnadskrävande. Det som kan diskuteras är i stället i vilken omfattning beslutsmyndigheten skall företräda de allmänna intressena i händelse av en domstolsprocess. Detta gäller inte endast sådana områden på vilka de allmänna intressena med nuvarande ordning inte alls är partsrepresenterade utan också sådana områden på vilka redan beslutsmyndigheten eller ett från den myndigheten fristående organ företräder dessa intressen. Väljer man den lösningen att beslutsmyndigheten skall vara part när myndighetens beslut överklagas inställer sig nämligen frågan om myndigheten alltid skall medverka på det sättet eller om medverkan skall vara begränsad till vissa fall. Obligatorisk eller fakultativ medverkan av beslutsmyndigheten? Det kan förefalla naturligt att man för ett visst rättsområde inte skall behöva välja endast mellan ett system enligt vilket de allmänna intressena är partsföreträdda i samtliga ärenden och ett system enligt vilket de aldrig är företrädda. För att man skall kunna bedöma lämpligheten av en mera flexibel ordning har man att ta ställning bl.a. till under vilka förutsättningar det finns ett praktiskt behov av att de allmänna intressena är partsföreträdda. Även principiella frågor tilldrar sig ett intresse. En medverkan av beslutsmyndigheten behövs knappast när det i ärendet inte förekommer något sådant allmänt intresse som myndigheten har till uppgift att bevaka. Myndigheten behöver alltså inte kunna uppträda i processen i syfte att bevaka ett enskilt intresse. Inte heller behöver man ta hänsyn till sådana fall som endast gäller riktigheten av ett processuellt beslut som myndigheten har fattat, om inte beslutet har ett direkt samband med själva saken, t.ex. därför att det gäller en provisoriskt företagen åtgärd. För det fall att en viss annan förvaltningsmyndighet än beslutsmyndigheten har att i händelse av domstolspro- cess företräda det allmännas intressen kan det inte bli aktuellt att låta även beslutsmyndigheten delta. Inom den nu angivna ramen kan en beslutsmyndighet tänkas ha flera olikartade skäl till att vilja medverka. Ett primitivt skäl är givetvis att såvitt möjligt förhindra att myndighetens beslut ändras. Detta kan emellertid inte utgöra något tillräckligt skäl för en medverkan. Skälen måste gå djupare. En självklarhet borde vara att en beslutsmyndighet inte skall behöva medverka i processen, om den inte anser sig ha något att bidra med. I annat fall blir myndighetens medverkan ett spegelfäkteri. Här kommer in att en förvaltningsmyndighet som avgör ett ärende är skyldig att motivera sitt beslut (se t.ex. 20 § förvaltningslagen). Har myndigheten fullgjort sin uppgift i det hänseendet bör det i allmänhet inte finnas särskilt mycket att tillägga i sak, om inte den enskilde parten kommer med ett nytt yrkande eller med nya rätts- eller bevisfak- ta. Skulle parten göra detta redan i överklagandet är det ingenting som hindrar att myndigheten till tingsrätten ger in ett motiverat yttrande som blir processmaterial även om myndigheten inte skulle vara part. Myndigheten har dessutom alltid möjligheten att i ett intressant fall meddela tingsrätten att den vill ha del av alla handlingar som kommer in i ärendet. För arbetsbelastningen vid beslutsmyndigheten är det givetvis att föredra att myndigheten inte behöver uppträda som part i domstolen. Även ett generellt system enligt vilket det läggs i myndighetens hand att för varje enskilt fall bestämma om den vill uppträda som part kan vara resurskrävande utan motsvarande nytta för myndigheten. Det för myndigheten viktigaste är att den kan överklaga ett beslut genom vilket domstolen ändrar myndighetens beslut. Självklart bör dock inte en beslutsmyndighet uppträda på det sättet att den försöker att till varje pris driva igenom sin uppfattning genom att överklaga alla domstolsbeslut som går myndighetens uppfattning emot. Det finns emellertid fall i vilka myndigheten kan ha anledning att överklaga. Detta gäller särskilt sådana i vilka myndigheten utan ett avgörande av högre instans skulle vara villrådig om hur den i fortsättningen bör agera beträffande en fråga av större vikt inom myndighetens verksamhetsområde. Det finns anledning anta att med nuvarande ordning beslutsmyndigheter alltför ofta anser sig böra uppfatta sådana domstolsavgöranden genom vilka deras egna beslut ändras som vägledande för den fortsatta verksamheten vid myndigheten. De domstolsavgöranden det gäller måste av naturliga skäl vara mer förmånliga för de enskilda än de primära myndighetsbesluten. Avsaknaden av en rätt för beslutsmyndigheten att överklaga kan därmed leda till en omotiverad förskjutning av den primära beslutsnivån. Syftet med ett överklagande låter sig emellertid inte regleras på det sättet att överklagande tillåts i vissa fall men inte i andra. För att avskära sådana fall som av ett eller annat skäl inte bör prövas i en högre instans bör i stället användas regler om krav på prövningstillstånd. Den enskilde parten kan ha en del att tjäna på att de allmänna intressena blir partsföreträdda i ärendet, men detta gäller nog uteslutande sådana fall i vilka myndigheten har något att tillägga i saken, t.ex. därför att den enskilde parten dragit in någonting nytt i processen och genom ett motpartsagerande kan få bättre kunskap om vad som krävs av honom för att han skall kunna vinna processen. Generellt sett kan man nog dock hävda att den enskilde sällan anser sig vara betjänt av att under domstolsprocessen bli motsagd av besluts- myndigheten. Den enskildes behov av rättshjälp torde inte påverkas av att beslutsmyndigheten uppträder som hans motpart. Domstolens intresse av beslutsmyndighetens medverkan hänför sig som angetts förut framför allt till den situationen att det i ärendet behöver hämtas in utredning eller att det behöver hållas sammanträde. Det är ju också i sådana fall som tilltron till domstolens objektivitet kan komma att bli satt i fara, om inte beslutsmyndigheten medverkar som part. För att man skall kunna få ett system som varken är tungrott eller onödigt kostnadskrävande är det mot den nu redovisade bakgrunden nödvändigt att systemet är så flexibelt att beslutsmyndigheten inte alltid behöver medverka aktivt i domstolsförfarandet. Behovet av flexibilitet bör dock inte tillgodoses genom promemorians svårtolkade begränsningar att det för beslutsmyndighetens parts- ställning skall krävas dels att det vid överklagandet förekommer sådana allmänna intressen i ärendet som myndigheten har till uppgift att bevaka, dels att det rör sig om intressen som inte bevakas av någon annan förvaltningsmyndighet. Den omständigheten att myndigheten alltid är part behöver nämligen som det påpekas i promemorian inte nödvändigtvis medföra att den alltid medverkar aktivt. Som skett i propositionen om tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna kan man därför välja den lösningen att besluts- myndigheten alltid är part och tillgodose behovet av flexibilitet inom ramen för reglerna om kommunicering. För de allmänna domstolarna behövs dessutom att reglerna om kallelser av beslutsmyndigheter till sammanträden blir så flexibla att man kan ta hänsyn till att de allmänna intressena i vissa fall där myndigheten blir part är föga framträdande i ärendet. Det behövs också vissa undantagsbestämmelser för sådana fall i vilka den primära beslutsuppgiften ligger på en kronofogdemyndighet. Om beslutsmyndigheten alltid är part behövs det inga särskilda regler om myndighetens rätt att överklaga ett domstolsbeslut. När det gäller kostnadsbilden förtjänar det att påpekas att på förvalt- ningsdomstolarnas områden reformer genom vilka beslutsmyndigheter gjorts till parter har kunnat genomföras utan några mera betydande utbildningsinsatser inom dessa myndigheter. I allmän domstol kanske behovet av sammanträden för vissa ärendetyper är större, men för den skull finns det inte anledning räkna med att de anställda vid myndigheterna behöver någon mer omfattande utbildning. Själva förfarandet skall ju vara så utformat att även enskilda skall kunna klara sig själva i de allra flesta fall. Mot den nu angivna bakgrunden bör i den nya ärendelagen föreskrivas att en förvaltningsmyndighet är motpart i domstolsprocessen, om en enskild överklagar myndighetens beslut (se 11 §). Dessutom bör i den lagen föreskrivas att domsto- len inte är skyldig att ge beslutsmyndigheten tillfälle att ge in en svarsskrivelse eller att kommunicera handlingar med myndigheten, om detta är onödigt (se 15 och 22 §§). Myndigheten bör underrättas om alla sammanträden som hålls i ärendet men bör kallas till sammanträdet endast om domstolen anser att myndigheten behöver inställa sig (se 18 §). Den nu angivna ordningen bör ses som en normallösning från vilken man för en viss typ av ärenden kan avvika i en eller annan riktning genom särskilda föreskrifter i den aktuella materiella lagstiftningen. Såvitt gäller de nu förekommande ärendetyperna i allmän domstol innebär den här föreslagna reformen att man i stället för en enpartsprocess får en tvåpartsprocess i de ärenden som regleras i (överförmyndarärenden), aktiebolagslagen (likvidationsärenden) och lagen om marknadsföring. Därmed är dock inte sagt att beslutsmyndigheten i dessa ärenden mer allmänt behöver medverka aktivt i domstolsprocessen. När det gäller disciplinärenden inom totalförsvaret innebär reformen framför allt att domstolen kan avstå från kommunicering när det saknas anledning att ändra myndighetens beslut. Hänsyn behöver dock i vissa sådana ärenden tas till krav på muntlighet i förfarandet. I utsökningsärenden och skuldsaneringsärenden är det en kronofogdemyndighets beslut som överklagas till tingsrätt. Det före- kommer endast i mycket begränsad omfattning några allmänna intressen som inte redan med nu gällande regler är representerade på partssidan. Om myndigheten blev part i händelse av överklagande skulle detta kunna leda till att den kom att stå i motpartsställning till sin överordnade myndighet, . För den skull bör de berörda ärendena undantas från ärendelagens bestämmelser om beslutsmyndighetens medverkan som part. För bötesverkställighetsärenden får reformen ingen betydelse eftersom det endast är åklagaren som kan överklaga myndighetens beslut. När det gäller felparkeringsärenden finns det anledning konstatera att en reform enligt vilken polismyndigheten ersätter åklagarmyndigheten som företrädare i domstolsförfarandet för de allmänna intressena innebär avsevärda effektiviseringsvinster. har ju redan haft hand om ärendet i samband med sitt primära beslutsfattande enligt 9 § lagen (1976:206) om felpar- keringsavgift. När man bedömer den av berörda resursfrågan har man anledning konstatera att det med de kommuniceringsregler som föreslås för domstolarna endast i en del av ärendena kommer att krävas någon insats från myndighetens sida i domstolsförfarandet. Om myndigheten behöver vara aktiv i domstolsförfarandet bör regelmässigt samma tjänstemän som vanligen handlägger parkeringsärendena hos myndigheten kunna agera på myndighetens vägnar. Uppgiften att företräda de allmänna intressena i domstolsförfarandet framstår därmed som relativt obetydlig ur resurssynvinkel. Mot den bakgrunden bör regeln om beslutsmyndigheters medverkan i domstolsförfarandet väljas också för felparkeringsärendenas del. För konkurrensärenden bör man inte ändra de regler som antogs av statsmakterna . Sådana konkurrensärenden som grundar sig på överklagande skiljer sig nämligen väsentligt från övriga ärendekategorier i vilka det kan förekomma ett överklagande till tingsrätt. Ärendena handlar bl.a. om förbud mot kartellsamarbete och mot enskilda företags missbruk av en dominerande ställning på marknaden. De ingripanden som sker genom besluten i de överklagade ärendena utgör styrinstrument av stor samhällsekonomisk och konsumentpolitisk betydelse. De frågor som kommer upp under behandlingen av ett ärende är till sin natur ofta av samma slag som de vilka kommer upp vid prövningen av ett tvistemål enligt konkurrenslagen. Frågorna är i allmänhet komplicerade. Regelmässigt förekommer det en sådan argumentering från det företag som har klagat att det skulle vara meningslöst att bygga regleringen av medverkan som part i tingsrättsprocessen på en fakultativ kommuniceringsskyldighet. De ärenden som överklagas direkt från en inskrivningsmyndighet till hovrätten bör enligt det som angetts i avsnitt 7.1 inte omfattas av den nu pågående reformen. Detta innebär att de även i fortsättningen skall handläggas enligt . Den närmare utformningen av förslagen kommer att redovisas i författnings- kommentaren till 11, 15, 18 och 22 §§ förslaget till ny ärendelag. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den nya ärendelagen skall inte innehålla | | någon regel om klagotidens beräkning. Promemorians förslag: Ett överklagande av ett myndighetsbeslut skall ha kommit in till tingsrätten för beslutet. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har tillstyrkt promemorieförslaget eller lämnat detta utan erinran. Länsrätten i , , i och i menar dock att utgångspunkten för beräkning av tiden för överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut i stället bör vara den tidpunkt då klaganden fått del av beslutet. Överåklagaren vid i tar upp frågan om inte ärendelagen bör innehålla en regel om att domstolen får ta upp även ett överklagande som getts in för sent men i enlighet med en felaktig hänvisning från beslutsmyndigheten (jfr 7 § FPL). Skälen för regeringens förslag: Allmänna bestämmelser om överklagande av myndigheters beslut finns i 23 § förvaltningslagen. För överklagande av en kronofogdemyndighets beslut gäller dock inte den lagen utan utsökningsbalken. Speciella bestämmelser om överklagande till tingsrätt finns i de flesta av de lagar som ger möjlighet att överklaga ett beslut till tingsrätt. Den nuvarande regleringen av klagotider företer en splittrad bild. Den grundregel som finns i 23 § andra stycket förvaltningslagen om överklagande från det att klaganden fick del av beslutet gäller vid överklagande enligt 60 § konkurrenslagen (1993:20). På samma sätt beräknas klagotiderna enligt t.ex. 10 § andra stycket lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, 13 § bötesverkställighetslagen (1979:189) samt 51 och 62 §§ lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. I utsökningsmål (för vilka för- valtningslagen aldrig gäller) får enligt 18 kap. 7 § utsökningsbalken vissa beslut överklagas utan hänsyn till tid medan för andra fall gäller en klagotid beräknad med utgångspunkt från delgivning eller dagen för försälj- ning av utmätt egendom. Enligt 18 kap. 8 § aktiebolagslagen (1975:1385) överklagas ett beslut av registreringsmyndigheten för beslutet. Klagotiden är densamma enligt skuldsaneringslagen. För begäran om överprövning av åklagares beslut om besöksförbud eller av beslut om olagligt bortfört kulturföremål gäller inga frister. Efter en lagändring gäller förvaltningslagens bestämmelser vid överklagande av en överförmyndares beslut (prop. 1993/94:251, bet. 1994/95:LU3, rskr. 1994/95:29, SFS 1994:1433). När en länsstyrelses slutliga beslut angående nedsättning av pengar överklagas till hovrätt (se avsnitt 11) är klagotiden från beslutsdagen på grund av en bestämmelse i 21 § promulgationslag. Enligt är huvudregeln den att klagotiden utgör räknat för avgörandet. Såvitt gäller beslut under rättegången som meddelats utan sammanhang med ett sammanträde är dock utgångspunkten för beräkningen av klagotiden delfåendet av beslutet. Enligt 7 § FPL gäller samma klagotid som enligt förvaltningslagen.