prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — S Regeringens bedömning: bör även fortsättningsvis aktivt delta i det internationella arbetet med att utveckla effektiva metoder för att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökad narkotikahandel, terrorism eller annan internationell brottslighet. Nationellt bör vi redan nu införa en kompensatorisk åtgärd som innebär att tullen ges möjlighet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Uppgifterna kan användas för att med mindre störning i trafiken och med ökad träffsäkerhet rikta kontroller mot varusändningar och personer som kan misstänkas för brottslighet som faller under tullens ansvarsområde. veriges medlemskap i har bl.a. medfört att blivit en del av gemenskapens tullunion och den inre marknaden. Fri rörlighet av varor innebär att det inte längre finns någon deklarationsskyldighet vid passerandet av en inre gräns. Några gränsformaliteter mellan medlemsländerna i unionen skall således i princip inte längre förekomma. Borttagandet av gränsformaliteterna får emellertid den effekten att tullens kontroll över varuflödet till minskar, vilket i sin tur innebär att det finns en ökad risk för illegal införsel av oönskade varor, såsom narkotika, vapen, dopningsmedel m.m. För att väga upp bortfallet av kontrollen över varor, som den fria rörligheten på den inre marknaden innebär, krävs andra effektiva metoder för att förhindra illegal införsel och utförsel. För att lösa detta problem har EG fattat beslut om s.k. kompensatoriska åtgärder. EG:s förordningar och direktiv för handeln med olika varor ger många exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan gränskontroller. har i sitt program för genomförandet av den inre marknaden - den s.k. vitboken - tagit upp ett flertal sådana kompensatoriska åtgärder. En av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna är att hålla en jämn och hög kontroll- och skyddsnivå i förhållande till länder utanför EU (tredje land), för att förhindra att förbjudna varor överhuvudtaget kommer in på unionens territorium. Andra alternativ som framhålls är ett utökat samarbete mellan berörda myndigheter. I samma takt som brottsligheten blir allt mer internationell och väl organiserad, blir tull- och polismyndigheter beroende av internationellt samarbete både i det operativa arbetet och i fråga om utbyte av information samt med utveckling av teknik och arbetsmetoder. Inom flera områden pågår arbete med att finna effektiva och rationella samarbetsformer länderna och myndigheterna emellan. Ett led i detta arbete är inrättandet av Europol och uppbyggnaden av internationella informationssystem. har tillträtt en konvention för utbyte av information inom tullväsendet - (). Konventionen syftar till att upprätta en informationsbas i EU- kommissionens regi där tullmyndigheterna kan hämta och lämna uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Tullens ansvarsområde är knutet till handeln med varor. har att fastställa och uppbära tullar m.m. vid import och export. Vid gränserna svarar för varukontrollen medan polisen ansvarar för personkontrollen. Även om tullens verksamhet är inriktad på varor får den brottsbekämpande verksamheten indirekt en viss anknytning till personer, eftersom det är personer som för varorna med sig över gränserna och kan dömas för smugglingsbrott. svarar i stor utsträckning för utredning av brott inom sitt verksamhetsområde, exempelvis varusmuggling. I dessa fall sköts brottsutredningen av tulltjänstemän inom tullkriminalen, vilka har uppgifter och befogenheter som i stort sett motsvarar de befogenheter polisen har vid brottsutredning. Grunden för tullens brottsbekämpande verksamhet finns i VSL. Därutöver gäller om för- undersökning. Underrättelseverksamheten och det internationella samarbetet kommer framöver att bli ännu viktigare i tullens och polisens brottsbekämpande verksamhet. Det utvecklade internationella samarbetet kommer också att ha en stor betydelse som kompensatorisk åtgärd. I brottsbekämpande verksamhet har de olika verksamhetsgrenarna sin speciella funktion och uppgift. Underrättelsetjänstens viktigaste uppgift är att underlätta operativa åtgärder genom insamling, trovärdighetsbedömning, sammanställning och analys av information. Informationen inhämtas från register, andra verksamhetsgrenar inom tullen, andra myndigheter och organ både inom landet och utom landet, från allmänna källor samt tips och upplysningar från allmänheten. Underrättelsetjänstens analyser skall ge underlag till bättre urval för olika kontrollåtgärder. Spaningsverksamheten är en målinriktad verksamhet som riktar sig mot identifierade misstänkta objekt. Genom spaningen kan hypoteser förkastas eller bekräftas, gärningsmän bindas till medbrottslingar och deras huvudmän och eventuella brottsorganisationer för- hoppningsvis knytas till det misstänkta brottet. Kontrollverksamheten - den operativa verksamheten - är beroende av information och bakgrundsmaterial från underrättelsetjänsten och spaningsverksamheten för sina insatser för att aktivt avslöja brottslighet. Därefter vidtar utredningsarbetet under ledning av åklagare för att se om det eventuella brottet kan leda till åtal eller inte. Behovet av kompensatoriska åtgärder för att bekämpa internationell brottslighet I den brottsbekämpande verksamheten har tullen att motverka och beivra smugglingsbrott och därvid ge narkotikabekämpning högsta prioritet. Regering och riksdag har även ställt krav på tullen att medverka i åtgärder för att minska den ekonomiska brottsligheten. Insatserna skall inriktas mot den internationella brottsligheten särskilt vad gäller systematisk eller yrkesmässig brottslighet vilket för tullens del främst torde inbegripa bedrägerier avseende EU:s finansiella system, såsom tull- och bidragsbedrägerier. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle med en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av narkotika. Åtgärderna för att uppnå detta mål är inriktade på att förhindra såväl spridning som användning av narkotiska preparat. Tullens uppgift i detta sammanhang är att försöka hålla narkotikan utanför landet och på så vis hindra spridningen. Gränskontrollerna har traditionellt haft en allmänt hämmande effekt på den illegala införseln, eftersom risken för upptäckt och beslag är avskräckande och avhåller många från smugglingsförsök. I den organiserade internationella narkotikahandeln är visserligen gränskontrollerna ett av flera hinder som behöver passeras, men kontrollerna har inte samma avskräckande effekt, som i den småskaliga narkotikahandeln. I kampen mot den internationella narkotikabrottsligheten är tullens och polisens underrättelse- och spanings- verksamhet ett minst lika verksamt medel som de traditionella gränskontrollerna. En stor del av narkotikan i har sitt ursprung i länder utanför . En inte oansenlig del av den narkotika som smugglas in i kommer dock från eller via andra länder inom EU. Det kan nämnas att av beslagtagen narkotika , dvs. året innan blev medlem i EU, beslagtogs i trafiken mellan och länder inom EU. Det behövs således effektiva medel för att hindra spridning och brottslighet i anknytning till narkotika såväl i förhållande till tredje land som till länder inom unionen. då varit medlem i EU har de sedvanliga gränsformaliteterna tagits bort i trafiken med andra EU-länder. Statistiken över narkotikabeslagen för visar att antalet beslag har minskat men att mängden beslagtagen narkotika ligger kvar på i stort sett samma nivå som tidigare och för vissa typer av narkotika bl.a. cannabis och heroin har beslagen till och med ökat. I takt med att människor - såväl kriminella som icke kriminella - blir allt rörligare ökar behovet av nya arbetsmetoder för att uppnå bättre träffsäkerhet i kontrollerna vid gränserna. Kontrollerna måste vidare utformas så att dessa inte stör den fria rörligheten inom EU. Kontrollerna måste därför i större ut- sträckning grunda sig på underrättelser, riskprofiler och riskanalyser och med ökad träffsäkerhet riktas mot sådana varusändningar och personer som kan misstänkas för brottslighet inom tullens ansvarsområde. Som ovan nämnts pågår arbetet att utveckla andra kompensatoriska åtgärder men dessa är till stor del beroende av internationella överenskommelser och tar därför tid att genomföra. måste arbetsmetoderna utvecklas och vidareutvecklas på nationell nivå. Innan gränskontrollerna kan ersättas, utan att skyddsnivån avseende illegal varuinförsel sänks, är det regeringens bedömning att tullen skall få behålla i stort sett samma befogenheter att ingripa och kontrollera in- och utförselrestriktioner avseende vissa varugrupper även vid gränser till andra EU- länder, som före medlemskapet i EU. är det dock tänkt att de kompen- satoriska åtgärderna skall ersätta gränskontrollerna. En åtgärd som redan nu kan införas utan att internationella överenskommelser behöver inväntas och som kan få stor betydelse för arbetet med bekämpning av den internationella brottslig- heten är att ge tullen möjlighet att inhämta bokningsuppgifter från transport- företagen. 10.2 Samarbete tull och polis Regeringens bedömning: Samarbetet mellan tull och polis fungerar väl och det finns inte skäl att ändra den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte kommenterat frågan närmare eller anser allmänt att det är angeläget att samarbetet vidareutvecklas. pekar dock på att den framtida gränskontrollverksamheten kräver en effektiv samverkan mellan polisen och tullen och att en översyn av befogenhetsfrågorna är en absolut förutsättning för att samarbetet effektivt skall kunna bedrivas fullt ut. Skälen för regeringens bedömning: Såsom nämnts ovan ingår det i tullens uppgifter att övervaka gränserna och beivra brott i anknytning till varuhandeln. Polisens brottsbeivrande verksamhet sker såväl inne i landet som vid våra gränser. När det gäller smuggling sammanfaller tullens och polisens uppgifter. Polisen har att beivra narkotikabrott och smuggling på samma sätt som annan brottslighet medan tullen har ett särskilt ansvar för sådan brottslighet. Tullen har delvis andra befogenheter vid gränserna än vad polisen allmänt har. I de fall polisen biträder tullen i kontrollåtgärder har polistjänstemannen emellertid samma befogenheter som en tulltjänsteman. Samarbete mellan tull och polis förekommer på alla nivåer inom organisationerna och det har inte framkommit annat än att samarbetet fungerar väl och att man samarbetar både i konkreta ärenden och i utvecklandet av nya arbetsmetoder. Detta samarbete sker både på nationell och internationell nivå. Ett fortsatt samarbete, särskilt inom underrättelse- och spaningsverksamheten, är av stort värde. Utredningen som haft i uppgift att klarlägga hur samarbetet mellan tullen och polisen borde organiseras för att på effektivaste sätt utnyttja bägge myndigheternas resurser, har under sitt arbetet inte funnit något som tyder på att det finns några särskilda problem i gränsdragningen mellan tullens och polisens uppgifter. Utredningen fann att både tullen och polisen inom sina respektive ansvarsområden har upparbetat erfarenhet och skicklighet samt internationella kontaktnät och informationskällor som är avgörande för en effektiv brottsbekämpning. Regeringen delar utredningens bedömning att den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis är lämplig och att det främst är en fråga för och att finna lämpliga former att vidareutveckla samarbetet. Regeringen lämnar därför inga förslag till förändringar i samarbetet mellan tull och polis i detta ärende. 10.3 Tillgång till uppgifter ur transportföretagens register Regeringens förslag: Tullen ges befogenhet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta uppgifter från transportföretagen i fråga om passagerare, last och fordon, för att uppnå bättre träffsäkerhet i kontrollerna med mindre störning i den legala trafiken över gränserna. Utredningen: lämnade i betänkande (SOU 1992:110) förslag till lag om skyldighet för lufttransportföretag att lämna vissa uppgifter, m.m. Utredningen har inte lämnat något eget lagförslag i denna del. Den har emellertid förordat att tullen ges viss tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister i huvudsak enligt förslag. Remissinstanserna: i , Generaltull- styrelsen och inom och (Tull- Kust) förordar längre gående tillgång till bokningsregistren än vad EU- gränskontrollutredningen förordar. Riksåklagaren och i tillstyrker förslaget men anser att beslutet inte skall underställas Riksåklagaren såsom föreslagits. och pekar på nödvändigheten av att polisen får tillgång till uppgifter ur transportföretagens register för att undvika att terrorister och internationella brottslingar fritt kan passera in i landet. och tillstyrker förslaget. förordar stor försiktighet i sammanhanget. En promemoria har upprättas inom departementet med förslag till reglering som i huvudsak överensstämmer med regeringens (jfr bilaga 4). Förslaget avviker betydligt från och förslag varför departementet fann skäl att på nytt inhämta yttrande från remissinstanserna. Remissinstanserna: Remissinstanserna, med undantag av och , tillstyrker i princip att tullen ges tillgång till uppgifter ur transportföretags register på det sätt som föreslagits. ombudmän, Riksåklagaren, , Generaltullsstyrelsen och Tull-Kust har med hänvisning till att effektivitetsvinsterna i brottsbekämpningen får anses väga tyngre än integritetsaspekterna, utan erinringar ställt sig positiva till förslaget. har dock framfört några påpekanden av teknisk natur. Justitiekanslern () har från integritetssynpunkt inte något att invända mot förslaget men är tveksam om förslaget skall genomföras utan att detta tillkommit gemensamt med övriga medlemsländer i Europeiska unionen. Vidare anser JK att det bör övervägas hur terminalåtkomst och ADB-överföring förhåller sig till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingar. Datainspektionen tillstyrker att vissa uppgifter om resande bör kunna inhämtas med nyttjande av ADB, men anser att det närmare bör analyseras vilka villkor som skall gälla för hantering av uppgifterna och sekretesskyddet för dessa. tillstyrker förslaget vad gäller tullens möjligheter att ta del av nu aktuell information, men framför kravet att även polisens tillgång till uppgifter av detta slag måste övervägas i detta sammanhang. Enligt är tillgång till sådana uppgifter av helt avgörande betydelse för polisens möjligheter att fullgöra sina arbetsuppgifter när det gäller åtgärder mot t.ex. organiserad brottslighet och andra brott med internationell anknytning. , och Airline Operator s Committee (AOC) ställer sig i princip positiva till att näringslivet samarbetar med tullen i kampen mot den internationella brottsligheten men pekar på att det inte får leda till att en för stor belastning för företagen. anser att det måste klargöras att företagen inte måste lämna andra uppgifter än sådana som finns förvarade hos företagen eller införa särskilda rutiner för registrering, samt att endast får begära uppgifter i undantagsfall. invänder att en begäran att löpande lämna uppgifter endast bör få göras när det finns särskilda skäl till det. Förbundet avstyrker en terminalåtkomst till register om inte en frivillig överenskommelse kan nås från fall till fall. AOC framför åsikten att frågan måste prövas av EU innan svensk lagstiftning äger rum och att det kan vara oförenligt med andra länders lagstiftning. och anser att den föreslagna regleringen inte utan ytterligare överväganden kan läggas till grund för lagstiftning.Skälen för regeringens förslag: Frågan om tullen och polisen bör få möjlighet att ta del av uppgifter om passagerare har varit aktuell tidigare. och har i skrivelser 1988 respektive 1991 framställt önskemål om och förslag till författningsändringar som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföretagens bokningsregister. Frågan har behandlats av (SOU 1992:110) som föreslog att uppgiftslämnande till polisen och tullen endast skulle få ske undantagsvis i syfte att avslöja grov brottslighet - sådan brottslighet som föranleder ett minimistraff på fängelse . Uppgiftsskyldigheten för flygföretagen begränsades till vissa konkreta förhållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst transportmedel, samt till uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och bokningssätt. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av domstol på ansökan av åklagare. Enligt mening medförde dessa begränsningar av tillämpningsområdet att intrånget i den enskildes integritet inte blev otillbörligt. Förslaget fick ett blandat mottagande av remissin- stanserna och har ännu inte lett till någon lagstiftning. EU- gränskontrollutredningen har i allt väsentligt anslutit sig till Datastraf- frättsutredningens överväganden om hur en sådan uppgiftsskyldighet bör utformas. Utredningen anser dock att åklagare eller chef för tulldistrikt bör kunna besluta om inhämtande av uppgifter, vars beslut skall underställas Riksåklagaren respektive . Vidare bör enligt utredningen inte skyldigheten att lämna uppgifter i dessa situationer enbart gälla flygföretag utan även andra transportföretag. Regeringen anser att det finns skäl att ta upp frågan om en längre gående åt- komst till uppgifter från transportföretags bokningsregister än vad som föreslagits av utredningarna. Ett skäl är det ökade behovet av effektiva medel att bekämpa internationell brottslighet med. Frågan om polisen bör ges tillgång till motsvarande registeruppgifter kräver, med hänsyn till polisens betydligt vidare ansvarsområde inom brottsbekämpningen, andra och närmare överväganden vilka faller utanför ramarna för detta ärende. Frågan har emellertid uppmärksammats inom . har genom medlemskapet i EU åtagit sig att både nationellt och in- ternationellt utveckla kompensatoriska åtgärder som skall kunna ersätta gränskontrollerna. För att så effektivt som möjligt stoppa bl.a. narkotika redan vid gränsen krävs att tullen i dess brottsbekämpande verksamhet också ges reella förutsättningar att på ett tillfredställande sätt utföra sin uppgift. Traditio- nella arbetsmetoder behöver kompletteras och tullen ges möjlighet att följa med utvecklingen samt tillvarata de möjligheter som följer av datorisering och ökat informationsflöde. Ett internationellt beprövat och effektivt hjälpmedel i kampen mot internationell brottslighet, framförallt vad gäller narkotikasmuggling, är att diskret och utan att det stör och hindrar trafiken skaffa sig uppgifter om vad och vilka som passerar gränsen. Vad går metoden ut på? En metod som redan nu används i andra europeiska länder, inklusive våra nordiska grannländer, innebär att de kommersiella datoriserade bokningssystemen för in- ternationell trafik granskas. Poängen är att med tillgång till information i dessa register kan underrättelsetjänsten göra en förhandsgranskning och riskbe- dömning avseende ankommnade last och passagerare innan transportmedlet ankommer. Denna granskning sker främst i flygtrafiken där stora varu- och personströmmar snabbt förflyttar sig mellan länderna. Det är vid granskningen inte i första hand namn på passagerare som är intressant. Såvitt en person inte är känd eller efterlyst säger namnet i sig inte något om smugglingsrisken. Det är heller inte säkert att personen bokat resan i sitt riktiga namn. Det är andra uppgifter såsom avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och bagage som i första hand kan fånga underrättelsetjänstens uppmärksamhet och intresse. Av erfarenhet har det visat sig att narkotikasmugglare kan uppvisa ett beteendemönster inför resan som avviker från resandes i allmänhet. Det kan t.ex, röra sig om sena bokningar och ombokningar, onödiga omvägar i resrutten, kontantbetalning av resan m.m. Flera sådana omständigheter som avviker från det normala kan ge en indikation om att det kan vara fråga om smuggling. Dessa uppgifter kan i sin tur leda fram till ett intresse av att kontrollera en viss person, ett visst fordon eller en varusändning. Information av detta slag finns att hämta i de större transportföretagens register, innan transportmedlet ankommit till eller i samband därmed. När väl transportmedlet ankommit har uppgifternas värde minskat betydligt då passagerarna och fordonen snabbt passerar gränsen och försvinner ur tullens kontroll, särskilt i EU-trafiken. Metoden används för få en bätttre grund och urval för kontrollverksamheten och på så sätt kunna rikta kontrollerna mot de som kan misstänkas för brottslighet. Det går att resa flera invändningar mot att införa en skyldighet för transportföretag att lämna ut uppgifter om sina passagerare och mot att tullen skulle ges åtkomst till bokningsregister med hjälp av ADB t.ex. genom termina- låtkomst till transportföretagens databaser. Ett tungt vägande skäl mot att lämna ut registeruppgifter av detta slag till tullen är att uppgifterna till största delen rör resenärer som inte kan misstänkas för brott, och att det därmed finns en risk för otillbörligt intrång i de resandes personliga integritet. En annan invändning är att det är fråga om tillgång till privata företags kunduppgifter, vilket innebär en användning av personregister för andra ändamål än det ändamål registret är avsett för. En avvägning mellan samhällets intresse av effektiv brottsbekämpning och skyddet för den personliga integriteten måste således ske. De begränsningar i tillgängligheten som utred- ningarna föreslagit innebär dels att uppgifter endast kan inhämtas efter ett särskilt beslut som skall underställas åklagare, domstol eller Gen- eraltullstyrelsen, dels kan uppgifter endast hämtas in om tullen eftersöker en viss person, eller alternativt riktat misstankar mot ett visst transportmedel och behöver veta vilka som medföljer detta. Dessutom skulle myndigheterna enbart få hämta in uppgifterna i skriftlig eller muntlig form, alltså inte genom ADB. Dessa begränsningar gör sammantaget att någon effektivitetsvinst inte uppnås i bekämpandet av den internationella brottsligheten, av följande skäl. Uppgifterna har oftast ett värde endast och innan någon brottslighet kan knytas till någon viss person eller visst brott. Har väl misstankarna riktats mot en person eller transport har de oftast blivit så konkreta och starka att det finns möjlighet att med om beslag inhämta dessa uppgifter. Det råder ingen tvekan om att narkotika, vapen m.m. smugglas in i landet. Vi vet dock inte var, när och av vem. Metoden att granska uppgifter i transportföretagens bokningsregister går ut på att genom riskprofiler och pro- filsökning skaffa sig en uppfattning om vem eller vilka som kan misstänkas för den brottslighet som förekommer. Det är således fråga om ren förspaningsmetod som är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan knytas till någon person. För att metoden och uppgifterna skall vara användbara måste de således vara förhållandevis lätt åtkomliga för tullens underrättelsetjänst, för att den när något misstänkt framkommer, skall kunna vidarebefordra in- formation till tullens operativa verksamhet så att ingripande kan ske när transporten anländer eller innan den avgår. har transportföretag i trafiken från och till tredje land en omfattande uppgiftsskyldighet avseende sin godsbefordran för kontrollen av efterlevnaden av tullbestämmelser, dvs. utan att det är fråga om något brott. Vid resandes ankomst till har tullen befogenhet att utan att någon konkret misstanke ännu uppstått t.ex. med hjälp av sin erfarenhet eller med narkotikahunds markering stoppa och kontrollera resande och deras bagage. Även om tullen redan har långt gående befogenheter som kan inkräkta på den personliga integriteten så innebär onekligen ett utlämnande av uppgifter om passagerare en ytterligare belastning i detta avseende.