prop · GJ0390 · 1996-01-01 00:00:00 — gör prognoser över energi- och elanvänd- ningen vilka grundar sig på statistik över hushållen och dess boende. Forskningens behov av empiriska data är otvetydigt. Exempelvis behöver den medicinska och epidemiologiska forskningen uppgifter som rör yrke och arbetsplatser men också uppgifter om boendemiljöer. Hushållsdata används t.ex. vid studier av sambandet mellan hälsa/ohälsa och individens hushållstillhörighet. Den pågående omdaningen av den offentliga sektorn har förändrat behovet och efterfrågan av hushålls- och bostadsstatistik. Den avreglerade bostadsmarknaden skapar exempelvis efterfrågan på hushållsstatistik från bostadskreditinstitut, byggherrar m.fl. som behöver underlag för sina beslut och risktaganden. Vidare har efterfrågan ökat av statistik som underlag för utvärdering och fördelning av resurser i takt med kravet på besparingar och omfördelningar. presenterade betänkandet (SOU 1993:53) Kostnadsutjämning mellan kommunerna. Utredningen föreslår ett kostnadsutjämningssystem som bygger på strukturella skillnader i kostnader mellan kommunerna. Den faktor som framför allt förklarar strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner är ålders- och hushållsstrukturen. De kommuner som har många äldre, barn och skolbarn erhåller enligt utredningens förslag generellt en högre strukturkostnadsersättning. Utredningen anser det nödvändigt att minst göra en mer genomgripande översyn av systemet, vilket i sin tur kräver att det genomförs folk- och bostadsräkningar med samma intervall. Om så inte görs måste de för utjämningsmodellen erforderliga uppgifterna göras tillgängliga på annat sätt. använder många större kommuner och landsting hushållsstatistik för sina egna resursfördelningsmodeller där fördelas. Registerbaserade folk- och bostadsräkningar medför stora besparingar jämfört med traditionella räkningar, vilket bekräftas av erfarenheter från och . Kostnaden för en registerbaserad folk- och bostadsräkning har uppskattats till . Detta skall jämföras med kostnaden för en traditionell folk- och bostadsräkning som uppskattas till ca per insamling. Mot den bakgrunden kommer den engångsvisa uppläggningskostnaden snabbt att finansieras. Besparingar kommer också att göras på andra håll i samhället. Bl.a. kommer Posten att göra stora besparingar genom minskad hantering av felaktiga adresser genom kompletteringen av det adressregister som ligger till grund för lägenhetsregistret. Vid kartläggningar års folk- och bostadsräkning av hur ofta hushållsstatistik borde produceras har det framkommit att är en önskvärd periodicering. Det är dock inte möjligt att genomföra en traditionell folk- och bostadsräkning med så korta intervaller. kartläggning har visat att ett ökande behov av hushållsstatistik finns, t.ex. i resursfördelningssammanhang. Med en registerlösning är det i princip möjligt att kontinuerligt framställa den nämnda statistiken, vilket innebär en klar kvalitetsförbättring av samhällets information om hushållens boendestandard och boendeekonomi. En registerbaserad folk- och bostadsräkning innebär en förenkling för uppgiftslämnarna i förhållande till traditionella räkningar. hämtas huvuddelen av all information vid folk- och bostadsräkningar från olika register. Vad som saknas är framför allt en koppling till bostaden så att individerna kan föras till ett hushåll. På grund av detta tvingas alla att fylla i folk- och bostadsräkningsblanketten. Uppgiftslämnarbördan för kommunerna kan minskas liksom även för fastighetsägare och allmänheten. I uppbyggnadsskedet måste dock de senare medverka på olika sätt tillsammans med kommuner och folkbokföringsmyndigheter. En registerbaserad folk- och bostadsräkning förutsätter att folkbokföring sker på lägenhet. Den gällande folkbokföringslagen (1991:481) avser endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet. Genom reformen kommer även hushåll i flerbostadshus att registreras på sin bostad och inte som enbart hushåll i enbostadshus. Detta innebär en klar förbättring av kvaliteten på folkbokföringen. Detta förutsätter emellertid att allmänheten anger uppgift om lägenhet i sina flyttningsanmälningar. Ytterligare skäl som talar för en registerlösning är erfarenheterna från folk- och bostadsräkningen . Till och med FoB 85 var det möjligt att upprätthålla samma slutliga svarsandel på . I FoB 90 var svarsandelen . Insatserna och kostnaderna för påminnelser blev genom det större antalet uteblivna svar större än i tidigare folk- och bostadsräkningar. Vid ett ytterligare ökande bortfall av uppgifter i traditionella folk- och bostadsräkningar blir resultaten av dessa alltmer otillfredsställande för de avsedda ändamålen. Regeringen delar statliga och kommunala myndigheters bedömning avseende behovet av hushålls- och bostadsstatistik. Detta torde vara väl dokumenterat och synes snarare öka än minska bl.a. mot bakgrund av behovet av statistik för att kunna fördela knappa samhällsresurser. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att det finns flera skäl som talar för en övergång till registerbaserade folk- och bostadsräkningar. En reform innebär stora besparingar för samhället i jämförelse med traditionella räkningar. Vidare är det möjligt att förbättra kvaliteten på statistiken. Det blir enklare för uppgiftslämnarna och folkbokföringen förbättras. Erfarenheten från FoB 90 talar också för en registerlösning. Regeringen konstaterar vidare att det inte är möjligt att med hjälp av urvalsundersökningar ta fram statistik på låg regional nivå. Det kan också konstateras att de förslag till framskrivning av underlag från folk- och bostadsräkningar som presenterades i FoB 90-kommissionens rapport inte kan ge en tillfredställande kvalitet till rimliga kostnader. Regeringen föreslår därför att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning . Det innebär att uppgifter motsvarande dem som samlades in vid räkningen samlas in genom befintliga register. Allmän- heten behöver således inte krävas på de aktuella uppgifterna via frågeblankett, vilket måste ses som en stor fördel. För att möjliggöra en registerbaserad folk- och bostadsräkning föreslår regeringen att ett lägenhetsregister inrättas och att folkbokföring sker på lägenhet och inte som på fastighet. I den senaste folk- och bostadsräkningen samlades uppgifter om hushåll, lägenheter, färdsätt till arbete, yrke, arbetad tid och utbildning in genom en frågeblankett till allmänheten. Vissa uppgifter inhämtades också från befintliga register. Det saknas ett yrkesregister, varför uppgifter om yrke inte kommer att kunna samlas in via registerdata. Regeringen beslutade att uppdra år SCB att utreda förutsättningarna och bedriva försöksverksamhet för att upprätta ett individbaserat yrkesregister med hjälp av data insamlade via arbetsgivarnas kontrolluppgifter. Efterfrågan och behov bör styra vilka uppgifter som skall ingå inom ramen för den registerbaserade lösningen . Det är viktigt att hänsyn tas till jämförbarhet bakåt i tiden innan beslut tas om den slutliga utformningen. Regeringen avser att senare återkomma till i denna fråga. Intervallen mellan folk- och bostadsräkningarna har varit . Dock beslutade att någon räkning inte skulle genomföras . Från flera håll har framförts önskemål om hushållsstatistik med tätare intervall. Regeringen är inte beredd att nu föreslå hur ofta folk- och bostadsräkningar skall genomföras . Efterfrågan och behov av aktuell statistik bör vara vägledande i detta fall. Regeringen har för avsikt att återkomma till med förslag om hur ofta en registerbaserad folk- och bostadsräkning skall tas fram. En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är också att det inom Europeiska unionen pågår förberedelser för ett direktiv som uppmanar medlemsländerna att genomföra en folk- och bostadsräkning . Enligt regeringens uppfattning finns det inte från integritetssynpunkt något vägande hinder mot att genomföra en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Motiven härför utvecklas i avsnitt 8. Utredningen har redovisat en mycket preliminär beräkning av kostnaderna för genomförandet av två alternativ för insamling av uppgifter till ett lägenhets- register och folkbokföring på lägenhet. Kostnaden för alternativ 1 har beräknats till och för alternativ 2 till . Enligt alternativ 1 skulle fastighetsägare till flerbostadshus lämna uppgifter om lägenheten och kontraktsinnehavarens namn. För detta ändamål skulle ca 280 000 blanketter behöva skickas ut. Fastighetsägarblanketten skulle förtryckas med de uppgifter om identitet och adress som finns i byggnadsregistret. Dessutom skulle 3,2 miljoner blanketter skickas ut till hushållen. Dessa skulle lämna uppgifter om hushållets sammansättning och kontraktsinnehavarens namn. Hushållsblanketten skulle förtryckas med uppgifter från registret över totalbefolkningen. Enligt alternativ 2 skulle fastighetsägare till flerbostadshus lämna uppgifter om lägenheten och om kontraktsinnehavarens namn och personnummer. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att en modifierad form av provalternativ 2 bör genomföras. Till skillnad från det ursprungliga alternativet föreslås nu detta genomföras på en mer begränsad geografisk yta. Det bör vidare noteras att provverksamheten kommer att omfatta också fritidshus. Detta alternativ renodlar uppgifterna för de berörda myndigheterna. Kommunerna ansvarar för att adresser och beteckningar fastställs för lägenheterna, bygger upp lägenhetsregistret, skattemyndigheten ansvarar för den utökade folkbokföringen och SCB förbereder statistikredovisningen. En annan fördel med detta alternativ är att lägenhetsregistret byggs upp successivt i stället för att allt görs på en gång. Detta innebär att man kan utnyttja erfarenheter och lärdomar efter hand. Allt talar också för att kostnaderna för detta alternativ blir lägre. Enligt det föreslagna alternativet kommer skattemyndigheterna att kommunicera med berörda i samband med att folk- bokföringen sker på lägenhet. Fastighetsdatasystemet kan kortfattat beskrivas som en gemensam samhällelig resurs med grundläggande fastighetsinformation som bygger på samverkan mellan olika intressenter. Systemet vilar på principen om ajourföring vid källan och omfattar flera delregister med information som i sin tur delas in i olika grupper. Kärnan i fastighetsdatasystemet utgörs av fastighetsregistret, inskrivnings- registret, byggnadsregistret och ett register med taxeringsinformation. Benäm- ningen fastighetsdatasystemet förekommer i en författning, förordningen (1988:278) med instruktion för (). Enligt 1 § 1 i förordningen skall CFD förvalta fastighetsdatasystemet. Systemet har blivit rikstäckande. har beslutat att och slås ihop och bildar en ny myndighet, (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375, prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Fastighetsdatareformen bygger på beslut av att reformera fastighetsregistrering och inskrivning av fastigheter vid fastighetsregistermyndigheter och tingsrätter. Reformen har inneburit en omläggning och överföring av uppgifter från jord- och stadsregisterböcker och fastighets- och tomträttsböcker till ADB. Reformarbetet har utförts i samarbete mellan CFD, och samt berörda fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheter. En plan för arbetet, som tagit för varje område och pågått i flera län, har lagts fast av statsmakterna. Genom fastighetsdatasystemet tas de informationssamband tillvara som finns i de olika myndigheternas verksamheter. 5.3 Innehållet i fastighetsdatasystemet Fastighetsdatasystemet har med tiden undergått successiva förändringar, såväl avseende de tekniska lösningarna som beträffande innehållet i databaserna. Systemet innehåller i grunden två delregister - ett fastighets- och ett inskrivningsregister. Efter de beslut som riksdag och regering fattat har uppbyggnaden av ett tredje register, ett basregister över byggnader, nu färdigställts. Kommittédirektiv är nu beslutade för en utredning som skall se över de författningar som styr fastighetsdatasystemet (dir. 1995:120). Nya författningar på området kan därför förväntas träda i kraft . Fastighetsregistreringen är det avslutande ledet i den fastighetsbild- ningsprocess som i huvudsak regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988). I det fastighetsregister som förs av de statliga och kommunala fastighetsregistermyndigheterna finns sålunda uppgifter om församling, eventuell adress, areal, läge, planer och rättigheter m.m. för fastigheter, samfälligheter och gemensamhetsanläggningar. Uppgifterna ajourhålls av fastighetsregistermyndigheterna. Innehållet i fastighetsregistret regleras i fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059). Registret omfattar sju delregister, nämligen: - , - Registerkartan, - , - , - , - och - . Handläggning av inskrivningsärenden sker vid inskrivningsmyndighet. består av sex delar och regleras i inskrivningskungörelsen (1974:1061). Arbetet med att komplettera fastighetsdatasystemet med ett basregister för byggnader, byggnadsregistret, har slutförts. Uppbyggnaden av bygg- nadsregistret har förutsatt samverkan mellan stat och kommun. CFD har sålunda lagt upp grundregistret i samarbete med kommunerna, som också kommer att ajour- hålla registret mot ersättning från CFD. Detta betyder att samtliga kommuner medverkar i fastighetsdatasystemet som registerförare av byggnadsregistret. Många kommuner har sett möjligheter att knyta information från fastighetsdatasystemet och byggnadsregistret till sin bygglovshantering, räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd och planering inom t.ex. energiområdet, bostadsbyggande, skyddsplan etc. I registret har varje byggnad en unik identitet, en byggnadsbeteckning som består av beteckningen på den fastighet där byggnaden är belägen och ett särskilt enhetsnummer (löpnummer). De obligatoriska uppgifterna innefattar uppgifter om byggnadsbeteckning, administrativ tillhörighet, läge, taxeringsuppgifter (se nedan), ägare samt aktualitetsuppgifter, medan bygglovsuppgifter, adresser, alternativt namn och referenser är frivillig information. Registret omfattar taxeringsinformation om samtliga taxeringsenheter och värderingsenheter i landet. Informationen avser sådana uppgifter som fastställs vid fastighetstaxeringen. Hit hör, förutom taxeringsvärde, även taxeringskoder, egenskapsdata samt ägaruppgifter. Uppgifterna uppdateras av skatteförvaltningen. innehåller lokaliserande adresser (gatuadresser) till fastigheter och samfälligheter. Upprättande och förande av adressregister i fastighetsdatasystemet är frivilligt och kommunerna ansvarar själva för åsättandet av adresser. för 200 kommuner på detta sätt adressregister i fastighetsdatasystemet. Genom beslut av kan kommunen få behörighet att själv utföra registreringen. har varierande grad av täckning, även inom vissa kommuner. Framför allt är det landsbygdsadresser som saknas. Adresserna förekommer som en egen informationsgrupp och kan användas för sökning av fastighetsinformation. I byggnadsregistret finns sålunda kopplingar mellan byggnaderna och adresserna i adressregistret. Inför uppbyggnaden av ett lägenhetsregister måste samtliga byggnader med bostadslägenheter ha fastställda och registrerade adresser. Statens hantering av adressinformation innefattar folkbokföringens bostadsadresser, Postens basregister över postadresser och Statens person-och adressregister (SPAR). Till systemet kan också läggas belägenhetsadresser på fastigheter (adressregistret) och byggnader i fastighetsdatasystemet. Posten, RSV, CFD och arbetar nu gemensamt för att förbättra hanteringen av adresser. En gemensam insats är att ta fram en ny standard. En annan insats har varit en förstudie om hur samverkan kring adresshanteringen i fastighetsdatasytemet, folkbokföringssystemet och Postens basregister över adresser skall kunna förbättras. En utgångspunkt i denna studie, som presenterades , är att belägenhetsadresser på byggnadsnivå i fastighetsdatasystemet skall kunna utgöra en bas för adressuppgifter i de övriga systemen. Studien innehåller uppskattningar av både arbetsmängden och kostnaden för adressättning och adressregistrering. Av stor betydelse är också de förslag till ändringar i adressavisering från folkbokföringsregistret som föreslogs i betänkande Folkbokföringsuppgifterna i samhället (SOU 1994:44). 6.1 Allmän utformning och författningsteknisk lösning Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller förespråkar inrättande av ett lägenhetsregister för att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata. framhåller som sin grundläggande uppfattning att samarbetet mellan statsmakterna och kommunerna i dessa typer av frågor bör regleras genom centrala principöverenskommelser. Även det praktiska samarbetet med CFD med uppläggning av lägenhetsregistret bör regleras via centrala avtal. Lantmäteriet framhåller att uppläggningen av ett lägenhetsregister måste gå hand i hand med utbyggnaden av adressregistret. saknar en samlad samhällsekonomisk bedömning av lägenhetsregistrets förväntade effekter i ekonomiska termer. Verket menar att det är viktigt att bedömningar görs av kostnader och nyttan med registret totalt för samhället och uppdelat på olika områden. Datainspektionen avstyrker förslaget av integritetsskäl. Enligt inspektionens uppfattning är allmänhetens inställning till FoB:arna den naturliga utgångspunkten för överväganden kring hur samhällets statistikbehov skall tillgodoses. En registrering som till stor del sker utan att uppgifter inhämtas direkt hos de enskilda som skall registreras, skulle sannolikt förstärka allmänhetens negativa inställning och föda känslor av att leva i ett storebrorssamhälle. Istället bör mindre omfattande insatser användas i enlighet med FoB 90-kommissionens förslag. Företagens uppgiftslämnardelegation, och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att kunna ta fram hushålls- och bostads- statistik med hjälp av registerdata krävs ett lägenhetsregister som omfattar samtliga bostadslägenheter. Definitionen av bostadslägenhet i detta sammanhang bör knyta mycket nära an till begreppet bostadslägenhet i 12 kap. jordabalken. Registreringen bör omfatta samtliga lägenheter som kan användas för boende. Samtliga specialbostäder ingår med denna definition, liksom fritidsbostäder. avses däremot inte omfatta sådana lägenheter som används för annat ändamål än för boende, såsom kontor, mottagningar och andra verksamhets- lokaler. bör konstrueras som ett administrativt beståndsregister på samma sätt som byggnadsregistret (se avsnitt 5.3) utan att uppgifterna skall kunna kopplas direkt till enskilda personer som fastighetsägare eller boende. Endast sådana uppgifter bör få registreras som klart behövs för att uppfylla ändamålet. Uppbyggnaden kan ske med uppgifter som redan finns inom fastighets- datasystemet, främst byggnadsregistret, om regional belägenhet samt om fastigheter och byggnader.Härutöver erfordras en rad specifika lägenhetsupp- gifter som kan avse bl.a. antal rum, förekomst av kök, upplåtelseform, förekomst av hiss, aktuellt våningsplan m.m. samt lägenhetsbeteckning. Som framgår nedan skall lägenhetsbeteckning fastställas av kommunen och meddelas fastighetsägaren. I övrigt måste lägenhetsuppgifterna hämtas från ägare till flerbostadshus och nyare enbostadshus, eftersom varken Fastighetstax- eringsregistret (FTR), allmänna fastighetstaxeringen 1996 för småhus (AFT 96) eller byggnadsregistret innefattar eller kommer att innefatta all den information som behövs för en folk- och bostadsräkning. Uppgifter om nyare enbostadshus finns inte heller att hämta från tidigare folk- och bostadsräkningar. För att lägenhetsregistret skall kunna tjäna sitt ändamål måste det vara fullständigt. Det bör därför införas en lagreglerad uppgiftsskyl- dighet. Också inrättandet och förandet av ett lägenhetsregister som omfattar redovisade uppgifter bör författningsregleras, främst med hänsyn till registrets karaktär av totalregister. För den författningstekniska lösningen finns en allmän förebild i den förekommande regleringen av personregister. De grund- läggande bestämmelserna om ändamål och innehåll bör sålunda ges i lag, medan kompletterande föreskrifter om bl.a. innehållet med fördel kan ges av regeringen i förordning. Man kan med den föreslagna uppläggningen betrakta lägenhetsregistret som en slags utveckling och specificering av byggnadsregistret. En byggnad delas härigenom in i lägenheter med en unik lägenhetsbeteckning för varje lägenhet. I registret skall denna lägenhetsbeteckning inte kunna kopplas direkt till någon enskild person. Enligt datalagens grundläggande definitioner måste en uppgift kunna hänföras till en enskild person för att det över huvud taget skall uppstå ett personregister. blir därför, med den nu föreslagna uppbyggnaden, inte ett personregister i datalagens (1973:289) mening. Förslaget till lagreglering av lägenhetsregistret är av permanent karaktär. Det bör dock inte medföra några särskilda komplikationer att införliva författningen i ett kommande nytt regelverk kring fastighetsdatasystemet. En fördel med förslaget är istället att en permanent reglering inte skapar osäkerhet om vad som faktiskt kommer att gälla slutligt. Hur den slutliga regleringen än blir är det givet att ett lägenhetsregister av föreslagen art bör regleras i anslutning till bestämmelserna om fastighetsdatasystemet. Den avslutade uppbyggnaden av ett byggnadsregister innebär att förutsättningarna att inrätta ett lägenhetsregister starkt förbättrats. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Endast några remissinstanser har berört frågan. Lantmäteriet framhåller sålunda att det vid sidan av registrets primära ändamål finns andra användningsområden, till exempel vid fastighetstaxeringen. pekar på att det kommunala användningsområdet är ett bland andra samhällsändamål. menar att lägenhetsregistret bör få användas också för planering, resursfördelning, uppföljning och utvärdering inom andra samhällsområden. Skälen för regeringens förslag: Det huvudsakliga ändamålet för registret är att skapa förutsättningar för att SCB, som är statistikansvarig myndighet, skall kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata. Som ett led i detta skall uppgifter om lägenhetsbeteckning användas för att införa folkbokföring på lägenhet, vilket blir ett deländamål. Uppgifterna i registret bör emellertid också få användas för andra samhällsnyttiga ändamål, varmed avses samhällsplanering i vid bemärkelse. Här gör regeringen ett visst förtydligande i jämförelse med arbetsgruppens förslag. Mer renodlade register för framställning av statistik är i många fall per- sonregister och omfattas, om de innehåller känsliga uppgifter, i stor utsträckning av lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik med anslutande förordning. Uppgifterna i dessa statistikregister får inte användas för andra ändamål än för framställning av statistik. De skyddas också i stor utsträckning av absolut sekretess, s.k. statistiksekretess, enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) och får inte i något fall användas för myndighetsutövning mot enskild. Genom att lägenhetsregistret blir rikstäckande och dessutom kommer att innehålla en unik beteckning för varje bostadslägenhet blir det rent tekniskt möjligt att sambearbeta med en rad andra register, bl.a. personregister. Det kan därför i viss utsträckning jämföras med statistikregistren, vilket talar för att ändamålet tydligt anges i lag. 6.3 Insamling av uppgifter och registerinnehåll Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att formerna för samarbetet mellan fastighetsägarna och kommunerna närmare bör övervägas när provverksamheten har genomförts i försökskommunerna och en utvärdering därav skett. Förbundet ser en del problem som kan komma , inte minst när det gäller att få mindre nogräknade fastighetsägare att medverka vid uppgiftslämnandet.