prop · GJ03194 · 1996-01-01 00:00:00 — Många kommuner prövar nya arbetssätt i den fysiska planeringen för att ge bättre möjligheter till insyn och påverkan för kommuninvånare och till en bättre politisk förankring av översiktsplanerna. En hel del kommuner har påbörjat arbete där man försöker utveckla sambanden mellan den fysiska planeringen och miljöfrågorna. av kommunerna har med stöd av renhållningsförordningen utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra avfallskategorier såsom bygg- och rivningsavfall och vissa typer av industriavfall. I flertalet fall anlitar kommunen fristående transportör för insamling och transport av avfall. Den sortering av hushållsavfall som varit mest utbyggd i kommunerna är sorteringen av papper, glas och miljöfarliga batterier. Allt eftersom pro- ducentansvaret nu byggs ut för det återvinningsbara avfallet blir kommunernas roll att utveckla sorteringen av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara och brännbara avfallet samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av alternativ till deponering av avfallet går långsamt. I flera kommuner finns dock långt framskridna planer på att utveckla den biologiska behandlingen av avfall genom rötnings- och komposteringsteknik. En allt större del av tillsynsansvaret har övergått från läns- styrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. hade 114 kommuner helt eller delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från länsstyrelserna. Efter undertecknandet av i , upp- manade regeringen landets kommuner att till slutet av ta fram långsiktiga handlingsplaner, lokala , med syftet att i dialog med kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. Ideella insatser på miljöområdet bör främjas och stimuleras. Regeringen har via fördelat i bidrag till lokalt Agenda 21-arbete (/96). utförde en enkätundersökning om kommunernas Agenda 21-arbete. Resultaten från undersökningen visar att alla landets kommuner har påbörjat arbete med lokala . I nästan alla kommuner finns ett fullmäktige- eller kommunstyrelsebeslut om Agenda-arbetet, som markerar frågans vikt och politiska prioritering. I enkäten har 212 kommuner svarat att de avsatt särskilda medel för Agenda 21-arbete (medelvärde ca ). Agenda 21-samordnare har anställts i 154 kommuner. av kommunerna har på något sätt informerat allmänheten om . Ett 60-tal kommuner har svarat att de tillämpar någon form av gröna räkenskaper och 216 uppger att de tillämpar någon form av ekonomiska styrmedel för miljön. Mer än hälften av kommunerna tillämpar t.ex. en differentierad avfallstaxa. Nästan lika många har satt upp miljökriterier vid upphandling. Miljöövervakningen i kommuner är omfattande men med stora skillnader mellan enskilda kommuner. Det är viktigt att konstatera att kommunernas inriktning och omfattning på miljöövervakningen inte styrs av staten. Däremot kan den påverkas av lagar och förordningar. Kommunerna finansierar och utför ett antal mätningar som sedan rapporteras vidare, bl.a. till internationella fora. Utöver den egna kommunala miljöövervakningen är det i regel kommunerna som tillsammans med större industrier utövar den regionala miljöövervakningen. Vanligtvis sker detta genom regionala . Kommunernas kostnader för miljö- och hälsoskydd redovisas i nedanstående tabell. Siffrorna avser endast resurser som rör verksamheter med direkt anknytning till miljö- och hälsoskydd. Betydande miljösatsningar görs även inom andra verksamhetsområden, t.ex statsbyggnad, gatu- och park, renhållning, energi m.m. Tabell 3.23 Kostnader () ------------------------------------------------------- Område Bruttokostnad Avgifter ------------------------------------------------------- Miljöskydd 377 60 ------------------------------------------------------- Hälsoskydd 756 140 ------------------------------------------------------- Källa: Kommunernas finanser 1994. Enligt en specialundersökning, gjord av SCB , uppgick de kommunala för- valtningarnas kostnader för miljövård till sammanlagt . Intäkterna uppgick till . Det saknas en överblick över vilken ambition och kvalitet som kommunerna har i sitt miljöarbete. Alltmer resurser satsas på förebyggande insatser inom olika områden där kommunerna har drifts- eller planeringsansvar. Ökat politiskt intresse, bättre folkhälsotal och en successivt bättre miljö kan vara tecken på att arbetet givit resultat. och arbetar med en ny uppföljning av miljöskyddslagens tillämpning. Rapporten beräknas vara klar . har i uppdrag att till göra en ny sam- manställning över miljöarbetet i landet (MIL) men inriktning på det kommunala arbetet i förhållande till de nationella miljömålen. Länsstyrelserna utarbetar strategier för regional miljö (STRAM). Dessa strategier innehåller såväl en beskrivning av miljötillståndet i länet som en anpassning av de nationella miljömålen till regional nivå. Hälften av länen har antagit sådana strategier som ofta utarbetas i samverkan med kommunerna så att strategierna lättare skall kunna föras vidare till kommunala planer och program. 3.7 Insatser för arbete och tillväxt Kommunerna och landstingen har starka incitament för att göra insatser som främjar arbete och tillväxt. Förändringar i näringslivsstrukturen kan leda till befolkningsförändringar som i sin tur har effekter på ekonomi och servicebehov. Arbetslösheten medför ökade kostnader för kommunerna för socialbidrag och andra sociala insatser. Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har vidgats. Ett exempel på detta är den förändring som skedde då kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar fram då de fyller . Även när det gäller andra arbetslösa kan kommunerna påverka arbetsmarknadsåtgärderna genom deltagande i arbetsförmedlingsnämnderna. Till detta kommer de projekt som lokalt ofta bedrivs mellan kommun och arbets- förmedlingar. Samarbete mellan stat och kommun kan medverka till att skapa förutsättningar för en effektiv arbetsmarknadspolitik. Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och svarar även för en stor del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Även om arbetsmarknadspolitik och näringspolitik rent formellt är statliga åtaganden, har kommunerna ca 3 000 personer som sysslar med dessa frågor. Samtliga landsting arbetar med regionalpolitiska frågor och i 18 landsting finns särskilda politiska organ för detta. De frågor som behandlas är vanligen frågor rörande näringslivets utveckling, turism, landsbygdsutveckling, länstrafik, FoU och högre utbildning, deltagande i regionala utvecklingsprojekt och EU-projekt samt formulering av strategidokument m.m. De administrativa och ekonomiska resurserna är dock högst varierande mellan landstingen. Kommunernas gör stora arbetsmarknadspolitiska insatser Kommunerna svarade enligt för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avseende 65 000 arbetslösa inkl. lönebidragsanställda m.fl. har låtit göra en enkätundersökning för att belysa hur samarbetet inom det arbetsmarknadspolitiska området fungerar. Resultaten har redovisats i rapporten arbetsförmedlingar i samverkan - går det? Några resultat från undersökningen redovisas nedan. (Undersökningen gjordes innan införandet av datortek och kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar .) Kommunerna och arbetsförmedlingarna har ett omfattande samarbete och detta fungerar väl i nästan alla kommuner. Nio av tio kommuner bedriver projekt i samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för dessa projekt. beräknas 50 000 personer engageras i denna typ av projekt. Det totala antalet sysselsatta genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommunerna är något fler. Var tredje kommun har ett organiserat samarbete med näringslivet kring arbetsmarknadsfrågor. Enligt Svenska Kommunförbundets undersökning önskar en majoritet av kommunerna få ett större inflytande över lokala åtgärder. Nästan hälften av kommunerna anser att regelverket runt olika insatser inte är tillräckligt flexibelt. Sam- tidigt framhålls emellertid att det är viktigt med en klar ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Regeringen har i prop 1995/96:148 föreslagit att en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. I några av kommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden ALU få användas på ett mer obundet sätt. har kommunerna möjlighet att skriva avtal med länsarbetsnämnden om att svara för arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar t.o.m. juni det år den unge fyller . Samtliga kommuner har skrivit sådana avtal. Den genomsnittliga ersättningen till kommunerna enligt avtalen är /mån varav går till kommunen för administrationen och går till ungdomen. Avtalen innebär att arbetslösa ungdomar dagar efter det att de skrivits in som arbetslösa skall erbjudas åtgärd hos kommunen, exempelvis i form av utbildning eller praktikplats. hade kommunerna ansvaret för 11 461 ungdomar men antalet beräknas stiga till i genomsnitt ca 17 500 ungdomar . Det finns ännu inte närmare uppgifter om hur verksamheten bedrivs. Genom förslag i proposition (1994/95:218) skall staten stimulera utvecklingen av datortek som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för ungdomar i åldern . Staten har avsatt för inköp av datorer m.m. I genomsnitt förväntades 20 000 ungdomar delta i verksamheten . Utgångspunkten är att arbetslösa ungdomar skall få lära sig att arbeta med datorprogram på halvtid och delta i arbetsmarknadspolitiska projekt. De som har rätt till arbetslöshetsersättning får motsvarande ersättning när de deltar. För övriga uppgår ersättningen till . Den grupp som skulle kunna vara aktuell för åtgärden, dvs. arbetslösa ungdomar i åldern , uppgår till mellan 60-100 000 beroende på årstid m.m. hade samtliga kommuner i 16 län påbörjat verksamheten. Då befann sig drygt 10 000 ungdomar i datorteksaktiviteter. Det är lägre än målsättningen och beror på att verksamheten tagit att bygga upp än planerat. Fram beräknas verksamheten vara fullt utbyggd. Staten svarar för inköp av datorer m.m. medan kommunerna svarar för lokalerna. De programansvariga är vanligen projektanställda av kommunen och finansieras helt eller delvis av kommunen. Kommunala näringspolitiska åtgärder kompletterar statens Kommunerna har ett ökat intresse för näringslivsutveckling och sysselsättning. Näringslivsfrågorna har getts högre prioritet och ökade resurser. Näringspolitiken är ett statligt ansvar men kommunernas kan med generella näringslivsfrämjande insatser komplettera de statliga insatserna på olika sätt. Kommunernas näringspolitik har ibland setts som en form av konkurrens mellan kommuner om befintliga företag. I vissa fall har också kritiker anfört att kommunala intressen främst handlar om att bevara industri och struktur snarare än att verka för utveckling och förnyelse. Även om det kan finnas ett mått av konkurrens och bevarande i dagens kommunala insatser tycks utvecklingen enligt gå mot en spontan regionalisering av den tidigare strikta lokala näringspolitiken. näringspolitik kan sägas ha två övergripande mål - att stärka de lokala företagens konkurrenskraft och utvecklingsförmåga och att skapa ett näringsvänligt klimat som gör att företag etablerar sig i kommunen. I den strukturkris som varit har många företag slagits ut och kommunens insatser kan på marginalen ha påverkat frågan om överlevnad eller konkurs. Kommunernas näringspolitiska åtgärder har i hög utsträckning varit inriktad på strukturella frågor - kommunikationer, datanät, kunskapsutbyte, högskolor, nätverk, utvecklingsfonder. Kommuner har ibland tagit på sig en aktiv och ledande roll i utvecklingsarbete av olika slag men det vanliga är att kommunerna deltar i utvecklingsarbetet utan att själv driva det. gjorde en enkätundersökning om kommunernas arbete inom det näringspolitiska området. Resultatet redovisades i rapporten näringspolitik under strukturomvandlingen. Några resultat redovisas nedan. Kommunerna ser mer positivt på näringspolitiska åtgärder . I av kommunerna finns det ett politiskt antaget handlingsprogram för näringspolitiken och i av kommunerna finns handlingsprogram fastlagda på tjänstemannanivå. I närmare hälften av kommunerna anges verksamheten vara i ett uppbyggnadsskede. I genomsnitt arbetar sju personer i kommunen med näringslivsfrågor och de utför sammanlagt tre årsarbeten. De mest resurskrävande uppgifterna har angetts vara t.ex. anskaffning av mark för lokaler och industri, generella marknadsföringsåtgärder, arbetsmarknadsåtgärder, kompetenshöjande åt- gärder, internationella kontakter och utredningar. De hinder för verksamheten som kommunerna upplever är i första hand ekonomiska. Informationsteknik som medel för strukturella förändringar Ett stort antal kommuner ser informationsteknologi (IT) som en viktig förutsättning för utveckling av det lokala näringslivet. Kommunen kan stödja denna utveckling på flera sätt - genom infrastrukturella åtgärder, kompetens- utveckling och samverkan. För att få en bild av hur man på nivå ser på utbyggnaden av IT och vilken roll den spelar i denna verksamhet genomförde en enkätundersökning bland kommunerna. Resultaten från undersökningen visar att av kommunerna har en IT-strategi. Av kommunerna har en politiskt antagen IT-strategi medan av kommuner har en strategi på tjänstemannanivå. Motivet för att formulera en IT-strategi är ytterst att utveckla näringsstrukturen och skapa arbetstillfällen. Det finns flera exempel på att kommuner med en väl utformad och konsekvent IT/näringspolitisk strategi har nått goda resultat. , som startade ett etableringscenter, har hjälpt ca 350 företag att komma igång, många av dem i IT-branschen. I andra fall har gjorda satsningar varit mindre lyckade och verksamheten avbrutits. Merparten av kommunerna anser att de är beroende av staten för att genomföra sin strategi, t.ex. i form av utbyggnad av nät eller strategiska/strukturella insatser. Ett samarbete mellan staten och kommunsektorn finns avseende elektronisk handel och andra projekt som bedrivs inom ramen för Toppledarforums verksamhet. och kompetensutveckling () förvaltar pengar ur löntagarfonderna som avsatts för att bredda IT-användningen i . Stiftelsen har preliminärt avsatt ca för att utveckla IT i skolan. Hitintills har beslut tagits som innebär att 29 kommuner får del av dessa pengar. Projekten som valts ut handlar om undervisningsmaterial på IT-nät, ombyggnad av skollokaler, samarbete skola - näringsliv, lärarutbildning, läromedel, m.m. Ytterligare medel kommer att fördelas till sökande skolor vid senare tillfällen. 4 Ledning, uppgifter och organisation 4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv Antalet kommuner är 288. De senaste kommunerna tillkom - och . Den största kommunen är med ca 700 000 invånare. Den minsta kommunen är med ca 3 000 invånare. Mer än hälften av kommunerna har mindre än 20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor drygt en fjärdedel av landets befolkning. Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med länsgränserna. I svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även kommun och handhar landstingsuppgifterna. har drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta är med ca 136 000 invånare. fanns det 32 kommunalförbund inom områden som t.ex. vattenförsörjning, brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke specialreglerad verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas och det finns ca 250 sådana samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs också i annan form, t.ex. via avtal, och det finns ca 300-400 sådana samarbetsprojekt. Vid en nordisk jämförelse har förhållandevis stora kommuner. Skillnaden i storlek är inte lika tydlig vad gäller landstingen och deras motsvarigheter i andra nordiska länder. I saknas en direkt motsvarighet till landstingen - där organiseras sjukvården genom samkommuner vilka är en sammanslutning av kommuner för vissa ändamål. Tabell 4.1 Den kommunala strukturen i några nordiska länder -------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------- Antal kommuner a) 275 455 435 286 -------------------------------------------------------- Invånare/kommun c) 19 000 11 000 10 000 30 000 -------------------------------------------------------- Antal landsting 14 24 19 23 motsv. b) -------------------------------------------------------- Invånare/landsting 364 000 208 000 221 000 358 000 c) -------------------------------------------------------- Anm.: a) För har kommuner på och ej räknats med. Kommuner på har ej medräknats i summa. b) saknar mellankommunal nivå men i stället finns ett omfattande sam- arbete i form av ca 370 samkommuner. För sjukhussektorn fanns det 24 samkommuner och för hälsosektorn i övrigt ca 100 samkommuner. har 19 fylkeskommuner - utgör både kommun och fylkeskommun. I finns 14 amtskommuner. och utgör både kommun och amtskommun. c) Invånare i landet dividerat med antal landsting (motsv.) Även jämfört med andra länder i har förhållandevis stora kommuner. I flera av länderna utgörs vissa kommuner av storstäder men det förekommer också kommuner med en handfull invånare. Tabell 4.2 Kommunstorlek i några europeiska länder i genomsnitt ------------------------------------------------------ gemeinde 16 000 5 000 ------------------------------------------------------ commune 36 000 1 600 ------------------------------------------------------ comune 8 066 8 066 ------------------------------------------------------ a) district 480 120 000 ------------------------------------------------------ minicípo 305 32 000 ------------------------------------------------------ gemeente 647 23 200 ------------------------------------------------------ Källa: (SOU 1994:2, bilagedel). Anm.: a) I finns det flera olika kommunsystem. Det saknas direkta motsvarigheter till landsting i de flesta andra europeiska länder. I är nästa kommunala nivå kreise av vilka det finns nära 300. Dessa har uppgiften att övervaka kommunerna och har vissa andra specificerade uppgifter. I är regionerna (22 st.) i huvudsak en statlig förvaltningsnivå men beslutsfattarna utses i allmänna val. I har man i vissa delar bara en nivå men i och finns 47 counties och i 11 regions. I och i mindre stater är det vanligt med bara en nivå. Kommunernas har en likartad uppbyggnad i , undantaget staterna i f.d. . Kommunerna styrs av ett fullmäktige med politiker som utsetts i allmänna val. Fullmäktige fattar beslut om principiella riktlinjer för kommunernas verksamhet. I några av de minsta kommunerna i stater som , , och tillämpas mer direktdemokratiska former. När det gäller verkställande organ finns två huvudmodeller - kommunstyrelser/nämnder samt borgmästare/förvaltning. I katolska och Östeuropeiska länder är borgmästar- modellen vanligast. Kommunerna i skiljer sig också från kommuner utanför på så sätt att de har ett omfattande och självständigt ansvar för prioritering, finansiering och produktion av välfärdstjänster. I många länder deltar kommunerna i förverkligandet av den nationella välfärdspolitiken men ansvaret delas ofta med andra kommunala nivåer och med staten. I de flesta staterna utgörs den kommunala kompetensen av två komponenter, obligatoriska uppgifter som sköts med stöd av speciallagstiftning och en allmän kompetens vilken kan ses som ett uttryck för kommunernas frihet att, inom vissa gränser, bedriva självvalda uppgifter (kommunerna i har dock ingen allmän kompetens). Den regionala nivåns uppgifter varierar starkt. I många länder, t.ex. de nordiska, ligger tyngdpunkten på uppgifter som kräver större befolknings- underlag, som hälso- och sjukvård. I andra stater har den högre nivån ansvaret för att övervaka de lägre nivåernas verksamhet. En tredje modell är att den högre nivån har en koordinerande uppgift. I några fall har den högre nivån också vissa komplementära uppgifter. I alla länder finns en statlig kontroll av kommunernas verksamhet. Den är dock olika stark och formerna för kontrollen varierar. Den svenska självstyrelsen framstår som relativt stark i den mening att övervakande organ har få makt- befogenheter och att beslutens laglighet granskas först när någon kommunmedlem klagat. I många stater i den nordliga delen av finns särskilda organ på nationell eller regional nivå som övervakar verksamheten. I de länder där man har borgmästare är det vanligt att borgmästaren har ett ansvar inför staten och för att besluten är lagliga. 4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialregleradeuppgifter för kommuner och landsting gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter: Den successiva överföringen av ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade avslutades vid utgången av . Ett producentansvar införs successivt för vissa avfallstyper. Kommunerna kan i vissa fall fortsätta med tidigare insamlingssystem men då som entreprenörer åt industrin. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från landstingen till kommunerna avslutades vid utgången av . Några kommuner har inom ramen för tidigare beslutad försöksverksamhet övertagit huvudmannaskapet för primärvården. Lagreglerad skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn från har införts. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m. skall uppfyllas. Kommunerna har fått ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem som begär det. Kommunerna har fått ansvar för vård och stöd till psykiskt störda som är medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till kommun via avtal. Kommunerna fick ansvar för tillsynen av restauranger. Kommunerna får ta ut avgift för att finansiera tillsynen. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överfördes från kommunerna till staten. Kommunerna får ge ett komplette- rande kommunalt bostadstillägg. Kommunerna har fått ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd även under höjd beredskap. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upphörde . Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritidshem, enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan kommun har tagits bort. Kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar upp till , genom avtal med länsarbetsnämnden. I samverkan med staten inrättas också datortek. gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter: 1.Utbetalningarna för kommunernas flyktingmottagande delas upp i flera delar och därmed omfördelas en del av schablonersättningen från utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning. 2.Från /97 krävs föräldrarnas medgivande för att placera barn i den obligatoriska särskolan (försöksverksamhet). 3.Från år 1996 övertar kommunen tillståndsgivningen för servering av alkohol på restauranger. 4.En ny lag medför att nuvarande kommunala lantmäterimyndigheter skall upphöra vid utgången av om inte regeringen gett fortsatt tillstånd enligt den nya lagen. 5.Länsrätten blir från första instans för de flesta mål som överklagas till förvaltningsdomstol. införs en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen där det allmänna företräds av den myndighet som först beslutade i saken. 6.Den nya stiftelselagen trädde i kraft , vilket bl.a kan påverka förvaltning och finansiering av kommunala stiftelsers verksamhet. 7.Den nya ellagen trädde i kraft, vilket påverkar de kommunala energibolagens organisation och verksamhet. 8.Skolverket bestämmer tillsammans med vilka kommuner som får ha riksidrottsgymnasier. gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter: 1.Staten får anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande bestämmelser. 2.Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgymnaster upphörde. 3.Ansvaret för särskola och särvux skall vara överfört till kommunerna senast . 4.Vårdgarantin har förlängts att gälla . 5.Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall överföras från landstingen till kommunerna . gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter: 1.Lagen om husläkare upphör att gälla. I stället anges primärvårdens ansvar och uppgifter i hälso- och sjukvårdslagen.