prop · GJ03196 · 1996-01-01 00:00:00 — () avvisar lagreglerade besökinskränkningar inom frivillig vård liksom lagreglering av allmänna besökstider. menar att besöksinskränkningar i särskilda fall inom frivillig vård bara bör kunna tillämpas när besökaren eller patienten har en smittsam sjukdom. Vidare bör besöksrestriktioner i särskilda fall överhuvudtaget inte kunna tillämpas med hänsyn till andra intagna på institutionen än den som besöket är till. anser också att beslut om besöksrestriktioner i enskilda fall inom hälso- och sjukvården bör fattas av ansvarige läkaren, dvs. chefsöverläkaren, och inte av huvudmannen för institutionen. Likaså bör beslut om besöksinskränkningar i samband med LVU-vård fattas av socialnämnd eller i vart fall i samråd med socialnämnd. Kammarrätten i avstyrker det framlagda förslaget. Kammarrätten anser bl.a. inte att det kan anses tillfredsställande att en institution där ett barn vårdas, om ett beslut har meddelats enligt 14 § LVU, därutöver kan meddela besöksinskränkningar för barnets föräldrar med stöd av den nya lagen. Även anser att förhållandet mellan socialnämndens befogenheter enligt 14 § LVU och den föreslagna befogenheten för huvudmannen bör klarläggas. RSMH, och anser att det är en viktig rättssäkerhets- och integritetsfråga att beslut om besöksrestriktioner endast kan meddelas av offentliga vårdgivare. Skälen för regeringens förslag: En reglering av besöksinskränkningar bör bl.a. syfta till att framtida kritik från kommissionen i liknande fall inte skall behöva påräknas, dvs. att skall uppfylla konventionsbestämmelserna. Besöksinskränkningar är alltid ett ingrepp i enskilda människors integritet. De bör därför användas sparsamt och endast i syfte att främja vård och behandling. Såsom närmare redogjorts för i avsnitt 5.1 bör sådana inte förekomma inom den frivilliga hälso- och sjukvården eller inom särskilda boendeformer för äldre och personer med funktionshinder. Regeringen anser därför också, alldeles oavsett kommissionens rapport, att i den mån det bör vara möjligt med inskränkningar av besök till den som, liksom i det aktuella fallet, är tvångsintagen på vårdhem för utvecklingsstörda, så är det rimligt att detta regleras på ett tydligare sätt. Det är också viktigt att det går att få sådana beslut om besöksrestriktioner i särskilda fall domstolsprövade (se avsnitt 4.2.3). Detsamma gäller för annan tvångsvård på vårdinstitutioner och sjuk- vårdsinrättningar. Att enbart införa sådana bestämmelser för tvångsvård på vårdhem för utvecklingsstörda förefaller både ologiskt och inkonsekvent. Såsom redogjorts för i det föregående saknas genomgående på vårdområdet en lagreglering av besökstider och andra besöksinskränkningar, med möjlighet i vissa fall till prövning av domstol, som skulle täcka en motsvarande situation som den i det aktuella fallet. I den utsträckning det kan finns ett behov av att i vissa speciella situationer tillgripa någon form av besöksinskränkningar, finns således en brist i svensk lagstiftning. Besöksinskränkningar i form av besökstider (både allmänna och i enskilda fall) tillämpas inom stora delar av vårdområdet. i anför i sitt remissvar att den i sin verksamhet från tid till annan mottagit anmälningar från anhöriga till patienter eller från patienterna själva där klagomål framförts över mer eller mindre omfattande inskränkningar i besöksrätten. Den eller de som drabbats av dessa åtgärder har ofta betraktat dem som omotiverade och upplevt det som otillfredsställande att någon möjlighet till överklagande inte funnits. Det är av intresse för enskilda, såväl besökare som vårdtagare, att besöksbestämmelser tillämpas i enlighet med i lag bestämda förutsättningar och att, om det är fråga om besöksrestriktioner i ett särskilt fall, dessa kan överklagas till domstol. En reglering bör endast gälla tvångsvård på vårdinstitution eller sjuk- vårdsinrättning. Familjehem bör således inte omfattas av regleringen. Vårdinstitutioner och sjukvårdsinrättningar har traditionellt inte betraktats som allmänna platser. Den som obehörigen tränger sig in riskerar därför att dö- mas för olaga intrång enligt 4 kap. 6 § . Frågan om vem som är obehörig i lagrummets mening bör dock tolkas med beaktande av bl.a. konventionen om de mänskliga rättigheterna. Eventuell möjlighet att döma för olaga intrång innebär inte heller att möjligheterna till besöksinskränkningar är lagreglerade på det sätt kommissionen anser är nödvändigt. Regleringen föreslås gälla all tvångsvård på vårdinstitution eller sjuk- vårdsinrättning. Den skall därför, i den mån det förekommer, även gälla sådan tvångsvård som förekommer på privata institutioner eller inrättningar. Av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen framgår att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Privata rättssubjekt kan alltså ha vissa frihetsinskränkande befogenheter som anses erforderliga för att fullgöra vård. Det förutsätter dock särskilt lagstöd. Lagstöd för psykiatrisk tvångsvård genom privata rättssubjekt med myndighetsutövande inslag finns i 15 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Regeringen får enligt den paragrafen, om det finns synnerliga skäl, bestämma att vård får ges på annan vårdinrättning än sådan som drivs av landsting. På inrättningen skall då tillämpas vad i lagen sägs om sjukvårdsinrättning som drivs av ett landsting. Det innebär bl.a. att den privata vårdgivaren själv kan hindra patienten från att lämna vårdinrättningens område och även omhänderta egendom som patienter enligt lagen inte får inneha. Tvångsomhändertagna personer kan också vistas på behandlingshem el.dyl. som inte har några myndighetsutövande befogenheter, t.ex. på sådana hem för vård eller boende (s.k. HVB-hem) för ungdomar som inte är "särskilda ungdomshem" enligt 12 § lagen (1990:52) med särskila bestämmelser om vård av unga (LVU). Dessa vårdinstitutioner och sjukvårdsinrättningar bör också omfattas av lagstiftningen om besöksinskränkningar för det fall de har en intagen som är tvångsomhändertagen. Även om institutionen/sjukvårdsinrättningen i dessa fall inte har några myndighetsutövande befogenheter (dessa utövas av socialnämnden) bör institutionen som sådan kunna besluta om besöksinskränkningar i enlighet med den föreslagna lagen, utom i de fall socialnämnden beslutat i fråga om umgänge enligt 14 § LVU. Detta med anledning av att frågan om besöksinskränkningar är så intimt knuten till den faktiska vardagliga vårdsituationen och ordningen på vårdinstitutionen eller sjukvårdsinrättningen. Rättssäkerhets- och integritetsaspekter skall beaktas när vården av en tvångsomhändertagen person anförtros en privat vårdinstitution eller sjukvårdsinrättning. De bör därmed även kunna anförtros möjligheten att fatta beslut om besöksinskränkningar om det är nödvändigt för vården eller intagnas personliga integritet. Besöksinskränkningarna bör enligt lagen således i samtliga fall beslutas av huvudmannen för vårdinstitutionen eller sjukvårdsinrättningen. Huvudmannen kan sedan enligt allmänna regler delegera rätten att fatta beslut om besöksinskränkningar. Av betydelse för hur regleringen bör utformas är kommissionens uppfattning att besöksinskränkningarna utgjort ett intrång i besökarens rätt till familjeliv, i princip oberoende av vårdtagarens rätt eller inställning till besöket. En annan sak är att vårdtagarens inställning vid en lagreglerad prövning naturligtvis skall tillmätas stor betydelse för beslutet. Lagregleringen måste således omfatta möjligheten för en vårdinstitution eller sjukvårdsinrättning att neka en besökare att komma in på institutionen/inrättningen för att där besöka en vårdtagare som anses ingå i besökarens familj. Var gränsen går för vem som omfattas av familjebegreppet i konventionen är inte klarlagt men det torde omfatta en vidare krets än vad vi vanligtvis avser med familj i . I artikel 8 i konventionen stadgas också en rätt till privatliv, varför en begränsning av lagregleringen till att gälla familjemedlemmar kan komma att bli för snäv. Det finns inte heller någon anledning att i lagregleringen göra en avgränsning av personkretsen. Lagen bör också gälla såväl korta som mera långvariga vårdperioder. Lagregleringen är således inte primärt avsedd att täcka ett behov av att reglera restriktioner för vårdtagaren. Kompletterande bestämmelser kan därför finnas i vissa fall i den särskilda vårdlagen, såsom i smittsskyddslagen (1988:1472). Avsikten med den reglering som föreslås i det följande är inte att be- söksinskränkningar skall införas där det tidigare fungerat bra utan sådana regler. I första hand bör alltid samförstånd försöka nås om nödvändiga besöksinskränkningar. Avsikten är endast att i de fall man skulle anse det erforderligt med någon form av bindande besöksinskränkningar lagreglera förutsättningarna för dessa och göra det möjligt att överklaga sådana beslut i särskilda fall (avsnitt 4.2.3). En lagreglering avser också att förhindra besöksinskränkningar som inte är motiverade. Den enskildes rättssäkerhet stärks därigenom. Även allmänna besökstider kan innebära en viss inskränkning i besökarens möjligheter att besöka en vårdtagare. En reglering bör därför omfatta såväl allmänna besökstider som besökstider eller andra besöksrestriktioner i särskilda fall. Förslaget får dock inte uppfattas som en skyldighet att införa allmänna besökstider. Det är också mycket viktigt att besökstider, när de anses erforderliga, inte ges en för snäv utformning. Allmänna besökstider bör bestämmas så att de ger tillfredsställande möjligheter till besök utan att inkräkta på vården. Om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt att besök tillåts även under andra tider än vad som bestämts om allmänna besökstider bör i särskilda fall beslutas om utvidgade besökstider. Besöksrestriktioner i särskilda fall bör kunna beslutas om det med hänsyn till vårdens bedrivande, risken för överförande av smitta eller skyddet av enskilda vårdtagares personliga integritet är nödvändigt med ytterligare inskränkningar av besök. Det bör kunna gälla såväl generellt som avse besök av viss eller vissa personer. Man kan fråga sig om det lämpligaste är att införa den föreslagna regleringen i varje vårdlag för sig eller skapa en särskild lag om besöksinskränkningar omfattande all tvångsvård på det sociala området. Att samma principiella regler bör gälla för ett stort antal vårdinstitutioner och sjukvårdinrättningar av skilda slag talar för en gemensam lag. Om regleringen är av visst omfång slipper man då också tyngande detalj-reglering i de särskilda vårdlagarna. Några remissinstanser anser att en reglering i de olika vårdlagarna vore att föredra på grund av att vårdformerna skiljer sig så pass mycket från varandra och delvis olika regler därför skulle behövas. I och med att frivillig vård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och socialtjänstlagen (1980:620) inte kommer att omfattas av regleringen har enligt regeringens mening den olägenheten med en gemensam lag minskat betydligt. Regeln i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård om besöks-restriktioner kan tas bort när en gemensam lag om besöksinskränkningar införs. Möjligheten till domstolsprövning behandlas i avsnitt 5.3. I avsnitt 4.1.1 och 4.1.2 redogörs för de lagar på det sociala vårdområdet som inte helt uppfyller kraven på rättslig reglering av beslut om besöks- inkränkningar och möjlighet till domstolsprövning i vissa fall av sådana beslut, liksom vari bristen består. I det följande redogörs kortfattat för vad principerna för den föreslagna lagregleringen innebär i förhållande till de former av tvångsvård som förekommer på vårdområdet. Den föreslagna regleringen skulle i fråga om lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall innebära att inskränkningar av besök hos den som är tvångsomhändertagen enligt någon av dessa lagar, och som vårdas på ett hem för vård eller boende (s.k. HVB-hem) eller sjukhus, kommer att kunna beslutas och att beslut om inskränkningar i särskilda fall kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (avsnitt 4.2.3). Den nya lagen gäller inte familjehem. är endast umgänge mellan ett barn som är omhändertaget enligt LVU och föräldrar eller andra som har vårdnaden om barnet lagreglerat (14 § LVU). I det fallet är det socialnämnden som beslutar. Den bestämmelsen gäller även när barnet bor i ett familjehem. Om socialnämnden med stöd av 14 § LVU har beslutat om umgänget mellan barnet och en förälder eller annan som har vårdnaden om barnet bör inte dessutom den föreslagna lagen kunna tillämpas för samma umgänge. I smittskyddslagen (1988:1472) föreskrivs bl.a. att den som är tvångsisolerad har rätt att ta emot besök i den utsträckning det kan ske med hänsyn till vården eller ordningen på sjukhuset. Besök kan förvägras om ändamålet med tvångsisoleringen skulle motverkas därav. Den här föreslagna regleringen skulle innebära en kompletterande reglering på så sätt att beslut om inskränkningar för personer att besöka någon på sjukhuset, oavsett den tvångsisolerades önskan, blir lagreglerad. Den föreslagna lagen bör inte gälla inskränkningar i den intagnes rätt till besök, när beslut i frågan meddelats enligt 43 a § smittskyddslagen (1988:1472). Detta för att undvika dubbla beslutsvägar. En besökares begäran om att få besöka den intagne skulle dock kunna omfattas av den föreslagna lagen. I fråga om lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård innebär den föreslagna regleringen att beslut om särskilda besöksrestriktioner kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol framöver. gäller att chefsöverläkaren kan besluta om besöksinskränkningar utan att det finns någon möjlighet för den enskilde att få beslutet prövat av domstol. Bestämmelsen i lagen om psykiatrisk tvångsvård, till vilken även lagen om rättspsykiatrisk vård hänvisar, bör upphävas. I den föreslagna lagen gäller generellt att det är huvudmannen för institutionen som skall fatta sådana beslut. Huvudmannen kan dock enligt allmänna regler delegera rätten att fatta beslut. Den föreslagna lagstiftningen bör inte gälla om 8 § andra stycket lagen om rättspsykiatrisk vård är tillämplig. kan enligt detta lagrum beträffande den som är anhållen, häktad eller intagen i eller skall förpassas till kriminalvårdsanstalt i särskilda fall besluta om sådana inskränkningar i rätten att ta emot besök som är påkallade från ordnings- eller säkerhetssynpunkt. I dessa situationer bör gälla samma regler som i kriminalvården i övrigt. Den föreslagna regleringen kommer vidare att gälla tvångsvård på de vårdhem och specialsjukhus för personer med utvecklingsstörning som alltjämt finns kvar med stöd av lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt lagen skall kommunerna och landstingen gemensamt planera för dessa vårdformers avveckling. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Beslut i särskilda fall om | |besöksrestriktioner och utvidgade besökstider skall | |kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: JO, RSMH och TCO anser att det måste klargöras vilka som har klagorätt. Kammarrätten i anser inte att det är lämpligt att låta för- valtningslagens bestämmelser om överklagande, rättidsprövning m.m. tillämpas av huvudman för privat institution. Ett alternativ skulle enligt kammarrätten kunna vara att beslut av enskilda vårdinstitutioner eller sjukvårdsinrättningar skall omprövas av kommunen/. Därefter kan vanliga överklaganderegler gälla för kommunens beslut. , , , Länsrätten i , och anser att även beslut om utvidgade besökstider bör kunna överklagas. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4.1.2 har redogjorts för på vad sätt kommissionen och ministerkommittén anser att har brutit mot artikel 6 i konventionen. En besökare måste enligt kommissionen i vissa fall kunna få en fråga om besöksrestriktioner prövade av domstol. Detta innebär att beslut om besöksinskränkningar i särskilda fall (be- söksrestriktioner) enligt den föreslagna lagen bör kunna överklagas hos domstol. m.fl. anser att även beslut om utvidgade besökstider i särskilda fall bör kunna överklagas. Regeringen instämmer i det. Prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten bör krävas. JO m.fl. har eftersökt en precisering av vilka som har klagorätt. Den första fråga man måste ställa sig då är vilka som anses ha en civil rättighet enligt artikel 6 i konventionen. Klagorätt måste de ha som i någon egenskap kan sägas ha en civil rättighet enligt konventionen om de mänskliga rättigheterna att, som i detta fall, besöka en viss vårdtagare. Styrkan eller karaktären av det band som skall föreligga mellan två personer för att en civil rättighet i en sådan här situation skall uppstå är inte klarlagd. Av kommissionens rapport framgår att i varje fall en god man har en sådan rätt. En vårdnadshavare bör rimligen också omfattas. Dessutom bör vårdtagaren alltid ha klagorätt. Regeringen anser inte att det är lämpligt att här närmare precisera i övrigt vilka som har klagorätt. Enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen är det "den som beslutet angår" som har rätt att överklaga ett beslut. Detta tolkas mycket restriktivt i praxis. I fråga om t.ex. intagna i fängelser anses enligt rättspraxis inte presumtiva besökare ha rätt att klaga på besöksrestriktioner. Från gäller dock om mänskliga rättigheter som svensk lag. De svenska domstolarna måste vid tolkningen av begreppet "den som beslutet angår" beakta vad som gäller enligt konventionen. Någon utvidgning/precisering av vilka som har klagorätt skulle därför inte behöva göras i de aktuella svenska lagarna. "Den som beslutet angår" kan språkligt sett omfatta en större krets än vad som är praxis . Det kan i vissa fall förekomma att tvångsvård ges av en privat vårdinstitution eller sjukvårdsinrättning (se avsnitt 4.2.1). Vad gäller förutsättningarna för överklagande av beslut av ett privat rättssubjekt respektive en myndighet så skall förvaltningslagen (1986:223) endast tillämpas på förvaltningsmyndigheter. Förvaltningslagen blir alltså inte automatiskt tillämplig i de fall privata rättssubjekt fattar beslut om besöksinskränkningar som enligt den föreslagna lagen skall kunna överklagas till domstol. Regeringen menar dock att det är viktigt att det klargörs på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid en skrivelse med överklagande skall ges in. I 23-25 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om hur beslut överklagas. I 30 § samma lag finns bestämmelser om överklagande av avvisningsbeslut. I promemorian föreslås att förvaltningslagens bestämmelser i dessa delar också skall gälla sådana överklagbara beslut om besöksinskränkningar som har meddelats av privata vårdinstitutioner eller sjukvårdsinrättningar. Kammarrätten i anser att det är olämpligt att låta förvalt- ningslagens bestämmelser tillämpas av en huvudman för en privat institution och föreslår att sådana beslut i stället först skall överprövas av kommunen/. Den princip som förslaget i promemorian bygger på, att privata organ i vissa situationer jämställs med myndigheter och deras beslut kan överklagas till domstol, gäller enligt i 1 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100) i fråga om allmänna handlingar som överlämnats till ett privaträttsligt organ för förvaring. Förslaget till den regeln har granskats av Lagrådet. Lagrådet hade vissa invändningar mot förslaget men dessa gällde inte den princip som varit förebild för här framlagt förslag (se prop. 1993/94:113 s. 71). Vidare gäller enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen generellt för vissa privaträttsliga subjekt att de omfattas av reglerna i sekretesslagen om bl.a. besluts överklagbarhet. I och med begränsningen av förslaget till att gälla endast tvångsvård så begränsas också betydligt det antal privata rättssubjekt som kommer att omfattas av lagen. I de fall man överlåtit på en privat sjukvårdsinrättning att ansvara för vården av en tvångsomhändertagen person, får det enligt regeringens mening förutsättas att även handläggningen av ett överklagande i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser kan skötas tillfredsställande. Regeringen föreslår att en hänvisning till 23- 25, 27, 28 och 30 §§ förvaltningslagen införs i den föreslagna lagen. Det innebär bl.a. att överklagandet skall ges in till den privata vårdinstitutionen eller sjuk- vårdsinrättningen som också har att pröva om överklagandet kommit in i rätt tid. Vidare bör för dessa privata rättssubjekt en hänvisning göras till be- stämmelsen om vem som får överklaga i 22 § förvaltningslagen. Vad gäller kostnader för den föreslagna lagstiftningen så torde besöks- restriktioner i särskilda fall inte vara vanligt förekommande . Likaså är det regeringens uppfattning att önskemål om besök på andra tider än allmänna besökstider tillgodoses i mycket hög grad. Avsikten med den föreslagna lagstiftningen är inte att den skall leda till ett utökat användande av besöksinskränkningar. Merkostnaden på grund av viss ökad ärendehantering vid domstolarna torde därför bli mycket begränsad. 5 Informationsutbyte mellan kommunala nämnder med socialtjänstuppgifter inom samma kommun ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Sekretessen mellan kommunala | |nämnder med socialtjänstuppgifter inom samma kommun | |bryts i begränsad utsträckning genom en särskild regel| |om att nämnderna skall lämna vissa uppgifter till | |varandra. Skälen för regeringens förslag: Kommunernas socialtjänst är ofta organiserad så att ansvaret för inom en kommun inte ligger på en sammanhållen socialnämnd utan är fördelat på flera olika kommunala nämnder. På grund av sekretesslagens bestämmelser om socialtjänstsekretess och om sekretess mellan myndigheter får en sådan organisation till följd att det inom kommunens socialtjänst sedd som en helhet uppkommer en särskild begränsning i fråga om möjligheten till utbyte av information i ärenden. Sekretess gäller enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen även mellan myndigheter. Sekretesslagens bestämmelser på detta område är närmast utformade för att passa en organisation med en sammanhållen socialnämnd i varje kommun. En sådan socialnämnd utgör, tillsammans med förvaltningen under nämnden, en och samma myndighet till vilken kommunens hela socialtjänstverksamhet hör. Efter ett stegvis avskaffande av den tvingande regleringen om den kommunala nämndorganisationen, fullbordad när kommunallagen (1991:900) trädde i kraft , är emellertid kommunernas socialtjänst numera ofta uppdelad på flera nämnder. Det kan vara en geografisk uppdelning på antingen sociala distriktsnämnder eller kommundelsnämnder, men det kan också vara en uppdelning efter saklig kompetens. Varje nämnd i en sådan socialtjänstorganisation är, tillsammans med underlydande förvaltning, att anse som en egen myndighet i sekretesslagens mening och sekretess gäller mellan de olika nämnderna inom samma kommun. Regeringen har haft att ta ställning till frågan om sekretess mellan olika kommunala nämnder inom samma kommun i ett antal ärenden gällande överklaganden av beslut enligt datalagen. Ärendena har gällt tillåtligheten av förande av och utlämnande av uppgifter från vissa personregister. Huvudfrågan har varit huruvi- da enligt sekretesslagens bestämmelser de uppgifter som skulle registreras lagligen kunde lämnas från en nämnd till en annan utan särskild prövning i varje enskilt fall. Regeringen fann att det sistnämnda inte är tillåtet när sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller och att något rutinmässigt uppgiftsläm- nande efter en generell skadeprövning därför inte får ske i sådana fall.