prop · GJ0331 · 1996-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den nya | produkter övertar den uppgift som regeringen eller ett statsråd | | nu har att pröva frågor om tillstånd, förbud och undantag i | | särskilda fall enligt lagen om krigsmateriel. Frågor om tillstånd| | som avser dual use-produkter skall prövas av inspektionen | | eller, om regeringen bestämmer det, av någon annan myndighet. | | En myndighet får lämna över ett ärende till regeringens prövning,| | om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild| | vikt. Regeringen får besluta ytterligare regler om överlämnande | | av ärenden till regeringen. Utredningens förslag i betänkandet SOU 1993:56: Frågor om tillstånd som avser dual use-produkter skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Om myndigheten finner att ett ärende är av principiell vikt, får myndigheten lämna över ärendet till regeringen för prövning. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. understryker vikten av att ärenden kan överlämnas till regeringen för beslut. Styrelsen bedömer att denna möjlighet kommer att utnyttjas i mycket få fall men att den har stor betydelse när den utrikes- eller säkerhetspolitiska aspekten är svårbedömd. , Verkstadsindustrier och pekar på företagens behov av att kunna vända sig till en enda instans i alla ärenden som avser exportkontroll. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta stöder arbetsgruppens förslag. Ett par remissinstanser har synpunkter på hur en regel om överlämnande av ärenden till regeringen bör utformas. Skälen för regeringens förslag: Frågan är hur man bör avgränsa de ärenden som skall prövas på myndighetsnivå från de ärenden som skall prövas av regeringen. En fördelning bör göras så att regeringen kan styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på samråd med enligt 10 kap. 6 § regeringsformen. är det viktigt att reglerna blir lätta att förstå och tillämpa. När ett ärende har avgjorts skall det inte råda någon tvekan om att avgörandet har träffats av en behörig instans och är giltigt. De sökandes intresse av enkelhet och snabbhet i sina kontakter med myndigheterna bör också vägas in. För de sökande är det i allmänhet en fördel, om de får vända sig till en och samma instans oavsett vem som skall göra själva prövningen. Med dessa utgångspunkter bör förfarandet utformas efter följande huvudlinjer: * Alla ärenden skall väckas på myndighetsnivå. Myndigheten ser till attvarje ärende blir tillräckligt utrett. * Myndigheten tar ställning till om ärendet behöver prövas av regeringen. I så fall lämnas ärendet över dit. En förutsättning för överlämnande bör vara att ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. * Myndigheten avgör själv de ärenden som inte överlämnas till regeringen. Regler med denna innebörd bör tas in i lagen om krigsmateriel och lagen om strategiska produkter. I krislägen eller andra tillspetsade situationer kan det vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt. Med tanke på detta bör regeringen bemyndigas att besluta ytterligare regler om överlämnande av ärenden till regeringen. Det kan gälla t.ex. alla ärenden som avser export till ett visst land eller som avser varor av ett visst slag. En särskild fråga är om bör överta också den prövningsuppgift som () nu har på exportkontrollområdet. Dessa ärenden kräver en speciell kompetens som finns hos SKI och prövningen kan inte utan vidare föras över till den nya myndigheten. SKI bör därför tills vidare behålla sin prövningsuppgift. Erfarenheterna får visa om en sådan uppgiftsfördelning mellan de båda myndigheterna är ändamålsenlig eller om den bör ändras i något avseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att besluta om detta. Mot denna bakgrund bör lagen om strategiska produkter ange att ärendena prövas av eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Något motsvarande arrangemang behövs inte på krigsmaterielområdet. Där bör uppgiften att vara prövningsinstans på myndighetsnivå genomgående ligga på . 6 Ärenden som skall prövas av regeringen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: När en myndighet lämnar över ett ärende till| | regeringen skall den bifoga ett eget yttrande. | | De ärenden som överlämnas till regeringen skall avgöras som | | regeringsärenden. Det skall inte längre förekomma att ett statsråd| | själv avgör tillståndsärenden på exportkontrollområdet. Utredningens förslag i betänkandet SOU 1993:56: Överensstämmer med regeringens förslag. I utredningens förslag finns dock ingen motsvarighet till regeringens förslag att ett yttrande skall bifogas när ett ärende överlämnas till regeringen. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens förslag: När , eller någon annan myndighet som har till uppgift att pröva ärenden på området, lämnar över ett ärende till regeringens prövning bör myndigheten alltid bifoga ett eget yttrande. Detta för att myndighetens kunskaper och erfarenheter skall tas till vara också i dessa fall. Det överlämnande av ärenden som regeringen föreslår tar sikte på ett mindre antal ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen. Det finns då inte längre någon anledning att behålla möjligheten för ett statsråd att själv avgöra vissa ärenden. Reglerna om detta bör därför upphävas (6 § andra stycket och 12 § tredje stycket lagen om krigsmateriel). 7 Ombildning av för krigsmaterielexportfrågor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den rådgivande | krigsmaterielexportfrågor som finns ombildas till ett råd | | för samråd i exportkontrollfrågor hos den nya myndigheten. Rådet| | får ett vidare verksamhetsområde och en bredare sammansättning än| | den nuvarande nämnden. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta stöder arbetsgruppens förslag. Ett par remissinstanser som företräder näringslivet är kritiska till att verksamhetsområdet för den nya myndighetens råd skall omfatta också dual use- produkter. Ett par andra instanser har synpunkter på rådets sammansättning. Bakgrunden till regeringens förslag: Efter förslag av den dåvarande regeringen godkände att en rådgivande inrättades (prop. 1984/85:82, bet. 1984/85:UU5, rskr. 1984/85:61). Nämnden består av sex personer som regeringen har utsett efter förslag av de partier som var företrädda i när inrättades. har enligt sin instruktion till uppgift att lämna råd i enskilda krigsmaterielexportfrågor. Alla principiellt viktiga frågor blir föremål för samråd i nämnden. Krigsmaterielinspektören är sammankallande och leder överläggningarna i nämnden. Vid sammanträdena brukar företrädare för politiska avdelning och företrädare för Försvarsdepartementet vara närvarande och bidra med upplysningar och synpunkter. Krigsmaterielinspektören redovisar därefter samrådet för det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter. ersätter inte i sådana ärenden som regeringen enligt regeringsformen skall överlägga med om. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill utveckla det samråd som för krigsmaterielexportfrågor är ett forum för . Bildandet av en ny myndighet - - för prövning av bl.a. krigsmaterielexportärenden aktualiserar frågan om en ombildning av nämnden. Föreskrifter om detta kan beslutas av regeringen och tas in i t.ex. den förordning med instruktion för den nya myndigheten som regeringen avser att besluta, om bifaller de förslag som regeringen lägger fram . Det förhållandet att medverkade genom att lämna sitt godkännande när nämnden inrättades motiverar att regeringen inhämtar godkännande till en ombildning av nämnden. ombildas till ett exportkontrollråd hos den nya myndigheten I linje med vad som gäller för andra myndigheter med tillståndsprövning och tillsyn som huvuduppgifter bör den nya myndigheten organiseras enligt en enrådighetsmodell. Myndighetschefen skall alltså i princip ensam ha beslutsansvaret. En rationell uppgiftsfördelning mellan och regeringen förutsätter att inspektionen svarar för beredningen av ett ärende så länge ärendet inte har överlämnats till regeringen. Innan inspektionen tar ställning i frågan om överlämnade skall ärendet vara ordentligt utrett och så långt det är möjligt färdigt för avgörande. Behandlingen av ett ärende i ett sådant organ för samråd som det här gäller har sin naturliga plats i beredningsprocessens slutskede, dvs. innan inspektionen lämnar över ärendet till regeringen eller själv avgör ärendet. Det sagda leder regeringen till slutsatsen att den nuvarande rådgivande bör ombildas till ett råd för samråd i exportkontrollfrågor hos . Detta råd bör ha ett verksamhetsområde som är vidare än Rådgivande nämndens. Verksamhetsområdet bör omfatta även sådana frågor om exportkontroll som avser andra strategiskt känsliga produkter än krigsmateriel och som inspektionen skall pröva. uppgifter, sammansättning och arbetsformer Arbetet i rådet skall ta sikte inte bara på samråd. Det skall också tillföra myndigheten sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor. För dessa ändamål bör * myndighetschefen med jämna mellanrum informera rådet om myndighetens verksamhet på exportkontrollområdet, * viktigare beslut föregås av samråd med rådet, * myndigheten genom föredragningar i rådet få kännedom om de länderbedömningar, bedömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom med hjälp av internationellt informationsutbyte och det kontaktnät som utlandsmyndigheterna utgör. Rådet bör däremot inte ha till uppgift att bistå myndigheten i teknisk- vetenskapliga frågor. För sådana frågor finns ett särskilt expertorgan som är knutet till Krigsmaterielinspektionen. Om bifaller de förslag som regeringen lägger fram , avser regeringen att ombilda detta expertorgan till ett teknisk-vetenskapligt råd hos den nya myndigheten. Regeringen kommer då också att överväga möjligheten att låta det teknisk-vetenskapliga rådets verksamhetsområde omfatta även dual use-produkter. sammansättning och arbetsformer bör avpassas för de funktioner som det sålunda skall ha. Lekmän bör ingå i rådet. Dessa ledamöter bör regeringen utse efter förslag från de partier som är företrädda i . Myndighetschefen bör vara den som leder överläggningarna i rådet. Behandlingen av ett ärende i rådet kan ske så att myndighetschefen eller någon annan föredrar ärendet, att de närvarande överlägger med varandra och att myndighetschefen summerar den diskussion som har varit. Formliga omröstningar är inte nödvändiga i ett råd för samråd. Förfarandet behöver inte regleras i detalj. Personal i och Försvarsdepartementet bör bistå rådet med föredragningar på samma sätt som företrädare för dessa departement har medverkat vid sammanträden med . De upplysningar och synpunkter som kommer fram vid behandlingen i rådet och som har betydelse för den fortsatta handläggningen bör dokumenteras på lämpligt sätt. Enligt de allmänna regler som finns i sekretesslagen (1980:100) blir ledamöterna i rådet bundna av handlingssekretess och tystnadsplikt på samma sätt som andra som tjänstgör hos myndigheten. Något beslutsfattande i egentlig mening bör inte förekomma i rådet. Behandlingen av en fråga i rådet befriar självfallet inte regeringen från dess skyldighet enligt regeringsformen att överlägga med . 8 Finansiering av den nya myndighetens verksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För att täcka kostnaderna för den nya | | myndigheten skall en årlig avgift betalas av den som har | | tillstånd att tillverka krigsmateriel eller som tillverkar dual | | use-produkter av det slag som myndighetens tillsyn skall | | omfatta. Detta under förutsättning att det fakturerade värdet av| | tillverkarens sålda produkter av dessa slag överstiger| | . Myndigheten skall bestämma avgiften efter ett | | för alla avgiftsskyldiga lika förhållande till det fakturerade | | värdet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Länsrätten i anser att avgiftsuttaget (bestämt av totalkostnaderna för den nya myndigheten) bör låsas av regeringen på något sätt. föreslår att också dess verksamhet på området skall avgiftsfinansieras. De remissinstanser som företräder de berörda företagen argumenterar för att verksamheten skall bekostas av staten och inte genom avgifter från tillverkare. Deras synpunkter går ut på bl.a. följande. Några liknande avgifter finns inte i våra grannländer eller i andra EU-länder. Avgifterna försätter svensk industri i en sämre konkurrenssituation än dess utländska konkurrenter. De kan dessutom leda till illojal konkurrens genom att mindre seriösa företag försöker dra undan produkter från myndighetens kontroll. Ökad byråkrati och administration blir också följden. Om avgifter skall tas ut, bör dessa gälla krigsmateriel och inte dual use-produkter. Vidare bör i vart fall kostnaderna för sådana tillstånd till utförsel av krigsmateriel som beviljas andra än tillverkare inte bäras av tillverkarna. Bakgrunden till regeringens förslag Den nuvarande Krigsmaterielinspektionens organisation och verksamhet finansieras genom avgifter. Kostnaderna utgörs till största delen av löner och lokalkostnader. De täcks till en liten del (några procent) genom expeditionsavgifter och i övrigt genom den årliga avgift som tillverkare av krigsmateriel betalar enligt reglerna i 22 § lagen om krigsmateriel. Reglerna innebär att regeringen beräknar en avgift för var och en som har tillstånd att tillverka krigsmateriel. Avgiften beräknas efter ett för alla dessa tillståndshavare lika förhållande till det fakturerade värdet av såld krigsmateriel. I praxis sker en utjämning på så sätt att avgiftsbelopp inte tas ut. Dessa belopp fördelas i stället mellan de övriga tillståndshavarna. En avgift på motsvarade ett värde av såld krigsmateriel på . I den proposition som ligger bakom lagen om krigsmateriel (prop. 1991/92:174 s. 94) konstaterade den dåvarande regeringen att merparten av Krigsmaterielinspektionens arbete avsåg utförselkontroll. Bara någon tiondel av arbetet kunde hänföras till tillverkningskontroll. De nya regler som föreslogs i propositionen innebar att inspektionen fick ytterligare uppgifter på exportkontrollområdet. Skäl att ändra de dittillsvarande principerna för inspektionens finansiering genom avgifter från tillverkarna ansågs likväl inte föreligga. Denna ståndpunkt motiverades i propositionen med att funktionen som tillsynsmyndighet för den krigsmaterieltillverkande industrin alltjämt utgjorde kärnan i verksamheten och med att huvuddelen av ärendena om utförsel, upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt m.m. hänförde sig till den industrin. Vid tillkomsten av lagen om krigsmateriel valde alltså lagstiftaren att hålla fast vid de etablerade principerna om finansiering genom årliga avgifter från tillverkarna av krigsmateriel, trots att förutsättningarna för en sådan lösning förändrades genom att Krigsmaterielinspektionens verksamhet vidgades på exportkontrollområdet. Några avgifter tas däremot inte ut för att täcka statens kostnader för exportkontrollen för dual use-produkter. Här finns ingen direkt motsvarighet till den kontroll som tillverkare av krigsmateriel är underkastade och som är grundläggande för systemet med årliga avgifter för dem. Krigsmaterielinspektionen har dock tillsyn över efterlevnaden av de EG-regler som lagen om strategiska produkter kompletterar. Se 16 § i den lagen och 27 § förordningen (1994:2060) om strategiska produkter. Skälen för regeringens förslag: Årskostnaderna för den nya myndigheten kan beräknas till . Av statsfinansiella skäl bör verksamheten finansieras genom någon form av avgifter från de företag vars produkter omfattas av kontrollen över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter. Myndigheten skall ha ett vidare verksamhetsområde än den nuvarande Krigsmaterielinspektionen. Det förhållandet att de nya arbetsuppgifterna avser dual use-produkter talar för att de företag som tillverkar och exporterar sådana produkter bör delta i finansieringen och att verksamheten alltså inte bör bekostas enbart av den krigsmaterieltillverkande industrin. Funktionen som tillsynsmyndighet för den industrin skall emellertid fortfarande spela en framträdande roll i verksamheten. Det står klart att de flesta och mest resurskrävande ärendena kommer att hänföra sig till företag som - själva eller genom närstående företag - tillverkar krigsmateriel. En del av dessa företag är också tillverkare och exportörer av dual use-produkter. Vidare gäller att ett övergripande syfte med exportkontrollen för dual use- produkter är detsamma som ligger bakom krigsmaterielkontrollen: det skall undvikas att bidrar till sådan militär upprustning som kan hota fred och frihet. är det angeläget att de avgifter som behöver tas ut utformas så att de inte blir handelshinder och tveksamma med hänsyn till våra internationella åtaganden. Avgifter som baseras på att någon är exportör eller på värdet av exporterade produkter kan lätt bli - eller uppfattas som - handelshinder. Det är därför olämpligt att knyta en årlig avgift till exporttillstånden. Väsentligt är också att det merarbete som själva avgiftsuttaget medför för företag och myndigheter är rimligt i förhållande till de kostnader som avgifterna är till för att täcka. Det är ofrånkomligt att ett smidigt avgiftssystem förutsätter ett visst mått av schablon. Till skillnad från vad som gäller för krigsmateriel är antalet företag som tillverkar och exporterar dual use-produkter stort. Många av dem har en föga omfattande export av sådana produkter. Kostnaderna för att samla in och kontrollera de uppgifter om försäljning m.m. som behövs för att beräkna en årlig avgift för vart och ett av dessa företag skulle i många fall inte stå i rimlig proportion till avgiftens storlek. Kretsen av avgiftsskyldiga tillverkare bör vidgas Av dessa skäl bör kretsen av avgiftsskyldiga tillverkare vidgas i förhållande till vad som gäller . Inte bara krigsmaterieltillverkare utan också en del av de företag som tillverkar dual use-produkter bör delta i finansieringen av den nya myndigheten. Det gäller företag vars produkter skall omfattas av myndighetens tillsyn och vars försäljning av sådana produkter värdemässigt ligger i nivå med - eller överstiger - de flesta krigsmaterieltillverkande företags försäljning av krigsmateriel. Tillverkare med en försäljning som ligger på en lägre nivå bör däremot inte omfattas av avgiftssystemet. För att reglerna skall bli tydliga bör de avgiftsskyldigas krets anges med en beloppsgräns för värdet av sålda produkter. Denna gräns kan lämpligen sättas vid . En förutsättning för avgiftsskyldighet bör vara att värdet av tillverkarens sålda produkter överstiger detta belopp. En annan sak är hur avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan de avgiftsskyldiga. Fördelningen mellan de avgiftsskyldiga bör ske på ett nytt sätt Som det är nu bestämmer regeringen en fördelning efter ett för samtliga krigsmaterieltillverkare lika förhållande till det fakturerade värdet av såld krigsmateriel. I konsekvens med att kretsen av avgiftsskyldiga tillverkare vidgas till att omfatta också tillverkare av dual use-produkter bör fördelningen göras på ett något annorlunda sätt än . Värdet av en avgiftsskyldig tillverkares sålda dual use-produkter av det slag som den nya myndighetens tillsyn skall omfatta bör i fortsättningen tas med vid beräkningen av det värde som utgör underlag för fördelningen. Vidare bör beslut om fördelningen fattas av den nya myndigheten och inte av regeringen. För detta talar att ett sådant beslut har karaktär av rättstillämpning, att rättssäkerhetskrav gör sig gällande och att beslutet därför bör kunna överklagas till domstol av den som på detta sätt avkrävs en avgift. Avgifterna bör liksom redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Den återkommande prövning av verksamheter och kostnadsramar som sker inom ramen för budgetprocessen är en garanti för att avgiftsfinansieringen inte påverkar myndighetens kostnadsmedvetande negativt. Finansieringen bör ske enbart genom årliga avgifter De expeditionsavgifter som tas ut i tillståndsärenden på krigsmaterielområdet - för ett bevis om tillstånd med vissa undantag enligt 25 § förordningen (1992:1302) om krigsmateriel - har med tiden fått allt mindre betydelse. /95 inbringade dessa avgifter . Hos de flesta andra myndigheter har avgifter av denna typ numera bytts ut mot andra avgiftsformer. Finansieringen av verksamheten hos bör mot denna bakgrund ske enbart genom årliga avgifter. Om bifaller de förslag som regeringen lägger fram , avser regeringen att upphäva reglerna om expeditionsavgift i 25 § förordningen om krigsmateriel. Statens kärnkraftinspektions verksamhet på exportkontrollområdet Regeringen har i det föregående (avsnitt 5) stannat för att () tills vidare bör behålla sin prövningsuppgift på exportkontrollområdet. I väntan på erfarenheter av en sådan uppgiftsfördelning mellan SKI och den nya bör formerna för finansieringen av SKI:s verksamhet på området inte ändras. 9 Överprövning av beslut -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ett beslut på myndighetsnivå att återkalla | | ett tillstånd eller att bestämma en årlig avgift får överklagas hos| | allmän förvaltningsdomstol. Beslut att inte bevilja ett tillstånd| | skall däremot inte kunna överklagas. Detsamma gäller beslut att | | inte medge ett undantag och beslut att förbjuda att ett anbud | | lämnas eller att ett avtal ingås. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker eller har inga invändningar mot arbetsgruppens förslag. anser det inte uteslutet att krav på tillgång till domstolsprövning gör sig gällande också vid beslut att avslå en ansökan eller att meddela ett förbud. Vidare efterlyser verket besked om vidden av den prövning som domstolen skall göra. Länsrätten i har liknande önskemål och är dessutom kritisk till att tillämpningen av regler om överlämnande av ärenden till regeringen enligt arbetsgruppens förslag blir avgörande för vilka ärenden som skall prövas på myndighetsnivå och därmed för möjligheten att överklaga ett återkallelsebeslut. Länsrätten ifrågasätter också om inte beslut att förbjuda att ett anbud lämnas eller att ett avtal ingås bör kunna överklagas på samma sätt som återkallelsebeslut. De remissinstanser som företräder näringslivet anser att det bör finnas en möjlighet till överprövning av beslut att avslå en ansökan om exporttillstånd för dual use-produkter. De hänvisar till att tekniska bedömningar av om en produkt omfattas av kravet på tillstånd eller inte kan vara svåra att göra. Lagrådet: Lagrådet påpekar att det råder en viss oklarhet om räckvidden av krav på tillgång till domstolsprövning och att det kan bli nödvändigt att se över de regler om överprövning av beslut som det här gäller. Skälen för regeringens förslag: Allmänt gäller att ändamålet med en möjlighet att överklaga myndigheters beslut bör vara att bereda enskilda intressen i ärendena rättsskydd. Det är viktigt att hålla detta i minnet när man skall utforma regler om vilka beslut av en myndighet som skall vara överklagbara.