prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — En angripare kan förväntas slå mot de mest sårbara delarna av totalförsvaret i varje skede för att utnyttja motståndarens svagaste delar. Samhällsfunktioner som elförsörjning, telekommunikationer, transporter, ledningssystem, samt informations- och nyhetsförmedling kommer att vara av särskilt stort intresse för angriparen att slå ut. Civilbefolkningen kan komma att drabbas hårt av ett krig där fienden på detta sätt försöker utnyttja sårbarheter i det svenska samhället. I ett framtida krig kan insatser av strategiska insatsstyrkor, som i ett snabbt förlopp och i kombination med sabotageåtgärder söker störa viktiga samhällsfunktioner bedömas bli centrala inslag. För att kunna möta en sådan situation är det av avgörande betydelse att för totalförsvaret viktiga anläggningar kan bevakas och skyddas. Förmågan måste finnas i alla delar av landet. Betydligt större vikt än måste således läggas vid förmågan att bevaka och skydda skyddsobjekt. De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning av samhällets specialisering och komplexitet. Samhällets olika verksamheter har blivit integrerade med och beroende av varandra på ett helt annat sätt . Sammantaget har detta medfört en ökad sårbarhet genom att störningar inom ett område kan få långtgående konsekvenser på många andra områden. Ett annat drag i samhällsutvecklingen är att den storskalighet som ofta eftersträvas i produktion och distribution påverkar försörjningsberedskapen och ökar riskerna för att en enstaka olycka skall få allvarliga konsekvenser för människor och miljö. Bilden av tänkbara hot och risker måste nu enligt regeringen tecknas i ett bredare spektrum . Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det spår till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Bara har vi sett hur icke militära hot och påfrestningar kan få förödande konsekvenser. Som exempel kan nämnas Estonia- katastrofen, jordbävningen i , över- svämningarna i , , och , gasattacken i och bombdådet i . Regeringen anser att denna utveckling kräver en helhetssyn på hot och risker, som innebär att samhällets åtgärder i fred och krig integreras. Samhället måste kunna ingripa vid alla slag av plötsligt inträffade svåra påfrestningar. Kriget är den allvarligaste påfrestningen men ökad uppmärksamhet måste ges åt de icke militära hoten som svåra nationella påfrestningar i fred, dvs. katastrofer samt allvarliga störningar inom viktiga samhällsfunktioner. De särskilda resurser som behövs för verksamheten i krig bör användas också vid påfrestningar av olika slag i fred. Regeringen har i sina säkerhetspolitiska överväganden förslagit ett vidgat säkerhetsbegrepp. Begreppet skall inkludera skydd för landet och befolkningen i samband med svåra nationella påfrestningar i fred. Även åtgärder vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser skall ingå. Förändringen innebär både en utvidgning av det civila försvarets uppgifter och en viss förskjutning av tyngdpunkten i totalförsvarets verksamhet. krävs en anpassning av det civila försvarets resurser och organisation. 4.2.2 Uppgifter för det civila försvaret Innebörden av totalförsvarets uppgifter är att det civila försvaret skall - värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och - stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred. I avsnitt 4.1 redovisas bedömningar av det militära hotet , hur det kan utvecklas över tiden och vilka principer som bör gälla för hur det militära försvaret skall kunna anpassas till förändringar i vår omvärld. De bedömningar som regeringen gjort beträffande det militära försvaret skall självfallet även gälla för det civila försvaret. Regeringen vill särskilt betona vikten av att det även inom det civila försvaret bedrivs en planering som motsvarar det militära försvarets planering för att höja krigsdugligheten. För det civila försvarets del blir det i praktiken frågan om att stärka sin förmåga på särskilt centrala områden. Ett trovärdigt totalförsvar förutsätter att civilbefolkningen så långt möjligt kan värnas mot krigets verkningar. Detta är också en av förutsättningarna för att de stora ekonomiska satsningarna på totalförsvaret skall få acceptans hos det svenska folket. Det är mot denna bakgrund väsentligt att behoven inom befolkningsskyddet samt hälso- och sjukvården kan tillgodoses. Även om det moderna kriget i flertalet fall kan förväntas få ett kort förlopp så måste åtgärder vidtas för att trygga en livsnödvändig försörjning. Ett väpnat angrepp torde innebära bl.a. en strävan att genom angrepp mot samhällets mest vitala funktioner orsaka kaos för att därmed försvåra våra försvarsansträngningar. En central uppgift för det civila försvaret skall därför vara att söka åstadkomma en sådan stryktålighet hos bl.a. elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem att en tillräcklig förmåga kan garanteras. Internationella fredsfrämjande och humanitära insatser En annan viktig uppgift för det civila försvaret är att bygga upp resurser och vidta andra förberedelser för att kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. Det ligger i intresse att på detta sätt kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld. Också denna uppgift bör påverka utformningen av beredskapsåtgärderna inom det civila försvaret. Svåra nationella påfrestningar i fred Sårbarheten har i viktiga avseenden ökat i samhället. har, som närmare utvecklats i avsnitt 4.2.1, de fredstida, icke militära hoten fått ökad aktualitet. Det civila försvaret bör verka för och vidta åtgärder så att samhällets förmåga stärks inför svåra nationella påfrestningar i fred. finns inom det civila försvaret resurser uppbyggda för de krav som ett väpnat angrepp ställer och som kan användas för de nya uppgifterna. Därför bör, när beredskapsåtgärder för väpnat angrepp dimensioneras och utformas, hänsyn tas till dessa nya uppgifter så att det civila försvarets samlade resurser kan utnyttjas i hela hotskalan. En ökad samordning bör åstadkommas och en långtgående integrering av resurser för fred och krig eftersträvas. Regeringen föreslår också att civila insatsresurser tillskapas. I avsnitt 7.1.5. utvecklar regeringen närmare sitt förslag. Regeringen anser vidare som har framgått av avsnitt 4.1.2 att Försvarsmakten i ökad utsträckning skall kunna bidra till ett säkrare samhälle i fred. Ansvaret för att det finns en grundläggande beredskap mot svåra nationella påfrestningar i fred åvilar i princip den som bedriver verksamhet i fred och inom vars område sådana påfrestningar kan inträffa. Detsamma gäller myndigheter som har särskilda uppgifter i detta sammanhang. Regeringens förslag innebär inte någon ändring av detta synsätt och inte heller någon ändring av räddningstjänstlagens (1986:1102) bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Regeringens förslag innebär att samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar stärks. Den grad av robusthet och flexibilitet som karaktäriserar grundstrukturen i samhället har avgörande betydelse för förmågan att klara extraordinära påfrestningar i fred och vid ett väpnat angrepp. Exempel på särskilt viktiga komponenter i denna grundstruktur är elproduktion och eldistribution, telekommunikationer, samhällsviktiga datasystem, ledningssystem, vattendistribution, transporter, räddningstjänst samt hälso- och sjukvård. Grundstrukturen byggs väsentligen upp genom långsiktiga investeringar och det är i samband med investeringstillfällena som särskilda åtgärder med stor marginalnytta för att förbättra den långsiktiga säkerheten bör vidtas. Att genomföra senare, kompletterande åtgärder ställer sig av olika skäl ofta svårt eller t.o.m. omöjligt. Vilka sådana åtgärder som aktualiseras beror - förutom på kostnaderna - på de hot och påfrestningar som bedöms vara motiverade att ta hänsyn till. På sådana områden där risken för fredstida störningar är stor är det naturligt att vidta åtgärder som förstärker säkerheten i systemen. På bl.a. el- och teleområdena har viktiga sådana åtgärder redan genomförts. Dessa åtgärder förstärker förmågan väsentligt även vid fredstida katastrofer och vid väpnat angrepp. I enlighet med de principer för helhetssynen som regeringen redogjort för i avsnitt 3 bör företag, organisationer och myndigheter i planeringen av sin verksamhet beakta riskerna i samhället i ett totalperspektiv fred - krig. Mer kostnadskrävande beredskapsåtgärder har i hittillsvarande planering grundats på behoven vid ett väpnat angrepp. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid vid val och utformning men även vid dimensionering av beredskapsåtgärder hänsyn nu också tas till de krav som ställs vid svåra nationella påfrestningar i fred samt vid internationella insatser. Regeringen anser att den nya inriktningen för det civila försvaret bör innebära att ökad tonvikt läggs på att åstadkomma en grundläggande tillräcklig robusthet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturom-rådena. Det gäller i första hand elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem. Det är sektorer som har avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid väpnat angrepp och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning och samhällsfunktioner i fred. På dessa områden kan det vidare vara nödvändigt att av ekonomiska och andra skäl vidta beredskapsåtgärder i samband med fredsinvestering. Ökad prioritet bör vidare ges åt åtgärder som förbättrar insats- och katastrofberedskapen. Här inbegrips sådana verksamheter av största betydelse vid fredskatastrofer och väpnat angrepp som räddningstjänst samt hälso- och sjukvård. Att trygga informationsförmedlingen bör vara en fortsatt högt prio-riterad uppgift inom det civila försvaret. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.5 att utbildning skall genomföras av pliktpersonal för uppgifter också vid stora nationella påfrestningar i fred. Avsikten är att denna personal även skall utgöra en rekryteringsbas för civil internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Detta är en ny uppgift för det civila försvaret som således kräver nya ekonomiska resurser. Slutligen bör ökad vikt läggas vid säkerhetsskyddsfrågor och då inte minst på möjligheterna att åstadkomma bevakning vid skyddsobjekt vid risk för sabotage och hot om andra angrepp i fred, t.ex. terroristangrepp, och vid väpnat angrepp. Regeringen utvecklar närmare behovet av bevakning i avsnitt 7.1.4. På ett par områden bedömer regeringen att beredskapsläget - med hänsyn till dels de förändrade uppgifterna för det civila försvaret och den ändrade hotbilden vid väpnat angrepp, dels de tillgångar och den förmåga som redan har byggts upp - medger en viss nedtoning av de ekonomiska resursanspråken. Detta gäller försörjningsområdena livsmedel och industrivaror samt befolkningsskyddet (skyddsrum). En planering med den inriktning som regeringen här förordar bör kunna ge en god grundberedskap inom det civila försvaret såväl för fredstida hot och påfrestningar som för väpnat angrepp. Regeringens inriktning överensstämmer i stort med vad föreslagit i rapporten för det civila försvaret 1997 - 2001. De skillnader som förekommer föranleds väsentligen av att Överstyrelsen inte har kunnat ta hänsyn till den nya inriktning för det civila försvaret som utgjort grunden för regeringens överväganden. För att erhålla bästa möjliga skydd för civilbefolkning och verksamheter som är väsentliga för totalförsvaret, är det enligt regeringen även nödvändigt att skyddet av befolkningen i krig består av ett system med samverkande delar: fysiskt skydd, andningsskydd, information, utrymning och inkvartering. Det framtida skyddssystemet bör vara flexibelt och differentierat samt utformat så att det finns en handlingsberedskap inför förändringar t.ex i hotbilden, ny vapenteknik, samhällsförändringar etc. För en bedömning av det framtida skyddets utformning finns underlag och redovisningar från , , revisorer och . Utgångspunkten är en förändrad framtida hotbild med bl.a. mer kortvariga krigsförlopp samt en ökad användning av precisionsvapen vid flygangrepp. revisorer konstaterar bl.a. att frågan om alternativ till skyddsrum måste noga övervägas och att de risker som bedöms föreligga i olika områden måste vara avgörande för utformningen av det framtida fysiska skyddet. Vidare framhålls att framtidens befolkningsskydd måste utformas så att det ger ett effektivt skydd i olika hotsituationer. Regeringen instämmer i myndigheternas bedömningar om en förändrad hotbild. Regeringen vill härvid betona vikten av att skyddsrumsbyggande och underhåll begränsas till de mest utsatta områdena. Vidare bör befolkningskyddet inriktas mot en samlad systemlösning, som ger befolkningen tid att med möjlig förvarning uppsöka lämpliga skyddsrum eller, om sådana ej kan nås, skyddade utrymmen med skydd mot C-stridsmedel. I detta sammanhang anser regeringen vidare att utrymningsplaneringen bör ses över. Regeringen anser att det framtida fysiska befolkningsskyddet bör ytterligare effektiviseras i enlighet med myndigheternas förslag om en begränsad fredsproduktion av skyddsrum. Denna ambitionsnivå innebär att skyddsrumsproduktion i samband med nybyggnad skall begränsas till de mest utsatta områdena. Dessutom skall hänsyn tas till verksamheter med särskild betydelse för totalförsvaret. Möjligheterna att i större utsträckning än bygga enklare skydd, s.k. skyddade utrymmen måste även tas tillvara. Skyddsrummens närmare utformning och skyddsegenskaper bör särskilt studeras i syfte att finna de mest kostnadseffektiva lösningarna. En översyn kan behöva göras av det nuvarande systemet för byggande av skyddsrum. trädde en ny lag om civilt försvar i kraft. Härigenom lagregleras de tillämpade grunderna för hemskyddet i kommunerna. Regeringen vill betona hemskyddets stora betydelse bl.a. då det gäller att förmedla information mellan kommunen och befolkning och för att hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar. Hemskyddet har också en viktig roll för att förankra totalförsvarstanken hos befolkningen. Vad gäller det fysiska skyddet för ledningsfunktioner anser regeringen att den nuvarande inriktningen i stort bör fullföljas. De fredstida hot och påfrestningar som kan bli aktuella för försörjningen får förutsättas ha sin grund i internationella störningar på något eller några varuområden. Genom försvarsbeslut avskaffades de särskilda statliga lager av bl.a. metaller och petrokemikalier som byggts upp för att lindra konsekvenserna för samhället vid s.k. fredskriser. Det har allt ansetts vara en uppgift för näringslivet att självt svara för den beredskap som bedöms rimlig mot sådana störningar. Regeringen föreslår ingen ändring av detta synsätt. Regeringen konstaterar att den särskilda fredskrislagring som finns vad gäller olja grundas på internationella överenskommelser inom ram. Härigenom uppnås en tillfredsställande beredskap på detta område. De särskilda, kompletterande beredskapsåtgärder som svåra nationella påfrestningar i fred kan motivera inom det civila försvaret bör enligt regeringens mening främst utgöras av analyser avseende konsekvenser av olika tänkbara störningar. Härutöver bör vidtas vissa förberedelser av sådana åtgärder som kan aktualiseras för det fall störningarna skulle inträffa. De krav som detta slag av påfrestningar ställer skall emellertid också kunna påverka utformningen - och i undantagsfall även dimensioneringen -av de mer kostnadskrävande beredskapsåtgärderna inom det civila försvaret. Genom de två senaste totalförsvarsbesluten har en successiv samordning genomförts av de för de olika försörjningsområdena (bränsle, livsmedel samt industrivaror) tidigare mycket skiftande säkerhetspolitiska planeringsförutsättningarna. De skillnader i planeringsinriktningen som ännu kvarstår kan till en del motiveras med områdenas olikartade karaktär. På bränsleområdet har i särskild ordning beslutat om bl.a. ansvar för och omfattning av oljeberedskapslagringen. När det gäller industrivaruförsörjningen råder oklarhet om viktiga grunder för planeringsinriktningen. Väsentligen beror det på att underlag ännu inte föreligger om Försvarsmaktens och inte heller det civila försvarets behov i samband med att åtgärder vidtas för att öka försvarsförmågan. Ett sådant underlag bedöms för Försvarsmaktens del finnas tillgängligt . Enligt regeringens uppfattning är det synnerligen angeläget att en samlad prövning av försörjningsberedskapens inriktning på livsmedels-, bränsle- och industrivaruområdena kan åstadkommas. Inte minst är detta angeläget för bedömningen av beredskapslagringens omfattning och struktur. Regeringen föreslår följande grunder för utformningen av försörjnings- beredskapen för krig och neutralitet. Behovet att efter högst höjning av försvarsförmågan kunna tillgodose försörjningen vid ett angrepp med iståndsatta styrkor i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 4.1.2 bör vara styrande för inriktningen av planeringen. Försörjningen måste också säkerställas vid sådana angrepp som trots allt skulle kunna ske även i nuvarande omvärldsläge. Hänsyn bör också tas till behoven i ett fall då står neutralt vid krig i vårt närområde. Frågan är därvid vilka möjligheterna är till import av s.k. strategiska varor. Enligt regeringen är alla bedömningar om import i en sådan situation så osäkra att de inte kan läggas till grund för försörjningen av direkt oumbärliga varor. All utrikeshandel upphör troligen inte men det bör betonas att en svensk export av attraktiva varor troligen krävs för att import skall komma till stånd. Ifråga om planeringen på de enskilda försörjningsområdena anser regeringen att åtgärderna på livsmedelsområdet i första hand bör avse beredskapslagring av halvfabrikat och färdigvaror som är lokaliserad till de delar av landet, väsentligen , där problem med försörjning kan uppstå vid ett väpnat angrepp. har beslutat om förändrade principer för beredskapslagring av olja. De innebär bl.a. mot bakgrund av den förändrade hotbilden enligt försvarsbeslut, att en minskning av lagrens omfattning genomförs samt att ansvaret för beredskapslagringen inklusive dess finansiering övertas av oljebranschen. Regeringen föreslår inga förändringar av dessa principer. Regeringen vill emellertid betona betydelsen av att lagren lokaliseras på ett sätt som överensstämmer med det förbrukningsmönster som kan förutses vid ett väpnat angrepp men att rimlig hänsyn också tas till behovet av fortifikatoriskt skydd. Vidare bör en strävan vara att trygga tillgången på lagringsutrymmen som är lämpade för upplagring i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Ökade uppgifter för kommunerna har ett stort antal uppgifter överförts från staten till kommunerna. Inom totalförsvaret har det gällt uppgifter inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten som t.ex. ledningen av undsättningsverksamheten i krig på den lokala nivån och vissa planlägg- ningsfrågor. trädde vidare en ny lag om civilt försvar i I lagen regleras kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar inom det civila försvaret. Ett särskilt ersättningssystem, som tar hänsyn till den enskilde kommunens utsatthet och risker, har införts. Reformen är dock begränsad i den meningen att den inte gäller investeringar. Staten svarar således fortfarande för investeringar i skyddsrum, ledningsplatser, m.m. Regeringen anser att frågan om överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna bör utredas, varvid särskilt skyddsrumsbyggande bör övervägas i enlighet med förslag från revisorer. har bolagisering och i vissa fall privatiseringar genomförts av sådana verksamheter som har väsentlig betydelse från beredskapssynpunkt. Från beredskapssynpunkt kan bolagiseringar och privatiseringar minska möjligheterna att upprätthålla en god beredskap om inte särskilda åtgärder vidtas. På områden som är av särskild betydelse för det civila försvaret bör därför självfallet beredskapsaspekterna vägas in som en viktig faktor. Det är enligt regeringens uppfattning väsentligt att konsekvenserna för beredskapen av vidtagna bolagiseringar och privatiseringar fortlöpande analyseras och att åtgärder vidtas för att motverka dess negativa konsekvenser. Exempelvis har inom ansvarsområde utformats ett system för att tillgodose beredskapsaspekterna som visar sig uppfylla ställda krav. Styrningen av det civila försvaret i fred Det civila försvaret har som bas hela det fredstida samhället, vars utveckling väsentligen styrs av andra krav än beredskapshänsyn. Ansvaret inom det civila försvaret för de fredstida beredskapsåtgärderna är uppdelat på många olika håll. Det ställer speciella krav på styrningen av det civila försvaret. Den önskvärda kristida förmågan måste i princip åstadkommas på två vägar dels genom att så långt möjligt påverka fredstida aktörer att vidta åtgärder som förstärker samhällets grundläggande robusthet och flexibilitet, dels genom att vidta kompletterande beredskapsåtgärder. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör finnas instrument som medger stark och effektiv styrning. Ett led i att åstadkomma detta är den stärkta ställning som i enlighet med förslagen i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 5, avsnitt 2.2) har getts i fråga om samordning,uppföljning och värdering av det civila försvaret på myndighetsplanet. Hot- och riskutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande att den nuvarande fördelningen av verksamheten i fred och krig mellan , och Styrelsen för psykologiskt försvar har funnits i ett tiotal år. Enligt utredningen bör en översyn nu göras av uppgifter och organisation på den centrala nivån inom det civila försvaret som avser förebyggande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig. Regeringen anser att en översyn av det slag Hot- och riskutredningen förordat är angelägen. Regeringen avser att låta genomföra översynen. När det gäller de kompletterande beredskapsåtgärderna utgör den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret ett effektivt instrument. Inom ramen för planeringsprocessen kan beredskapsåtgärderna styras på ett sådant sätt att de ger bästa möjliga effekt med hänsyn tagen till behoven inom det civila försvaret. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att nu pröva vilka kostnader för det civila försvaret som bör ingå i ramen. I så stor utsträckning som möjligt bör den täcka samtliga kostnader för den civila beredskapen. Regeringen har i årets budgetproposition uttalat att kostnaderna för livsmedelsberedskapen bör läggas in i ramen. De statliga kostnaderna för oljelagringen kommer under den återstående delen av att successivt minska för att helt upphöra i samband med att näringslivet övertar ansvaret för lagringen. Det finns därför ingen anledning att nu lägga in några kostnader för detta ändamål i ramen. Regeringen anser att det i detta sammanhang också är naturligt att se över finansieringsprinciperna. Enligt verksförordningen (1987:1100) skall myndigheterna se till att i verksamheten beaktas de krav som ställs av hänsyn till totalförsvaret. Vidare skall enligt beredskapsförordningen (1993:242) varje myndighet beakta totalförsvarets krav. Enligt regeringens uppfattning bör en motsvarande bestämmelse som avser säkerhetskrav i samhällsplaneringen tas in i verksförordningen. Förutom säkerhet och uthållighet inom de verksamheter som har betydelse i krig skall även säkerhet eftersträvas i fredstida verksamheter som kan drabbas av olyckor. Ett väl fungerande uppföljnings- och utvärderingssystem är en förutsättning för effektiv styrning. Regeringen vill särskilt betona vikten av att den utökade planeringsverksamheten, som till följd av lagen om civilt försvar nu bedrivs på den lokala nivån, kan följas upp och utvärderas.