prop · GJ0335 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:35 En ny lag om vissa internationella sanktioner Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram förslag till en ny lag om vissa internationella sanktioner. Förslaget innebär dels en lagteknisk och språklig bearbetning av den nuvarande lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen), dels en anpassning till de krav som () ställer och till de förändringar som inträtt genom medlemskap i unionen. Den nya lagen är en s.k. fullmaktslag som, liksom den nuvarande sanktionslagen, är avsedd att tillämpas i första hand när sådana internationella sanktioner skall genomföras som har beslutats eller rekommenderats av i överensstämmelse med FN:s stadga. Lagen skall dessutom få tillämpas när vi i skall genomföra sådana internationella sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Regeringens förordnande om tillämpning av lagen måste i efterhand godkännas av . Regeringen föreslås få ett mer vidsträckt bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud än den har enligt den nuvarande sanktionslagen. En annan nyhet är att regeringen skall få möjlighet att delegera ärenden som avser undantag från förbud som har meddelats med stöd av lagen. Den nya lagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 5 2.1 Förslag till lag om vissa internationella sanktioner 5 2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 8 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor............................................ 9 3 Ärendet och dess beredning................................. 10 4 Sanktioner inom FN......................................... 10 5 Sanktioner inom EU......................................... 11 6 Genomförande av FN:s sanktioner ......................... 12 7 En ny fullmaktslag......................................... 13 8 Vad regeringen skall kunna förbjuda........................ 15 9 Vad sanktioner skall kunna riktas mot...................... 16 10 Avvisning av utlänning..................................... 17 11 Formerna för insyn och kontroll............................ 18 12 Dispens.................................................... 19 13 Brott mot sanktionslagen begånget utomlands................ 20 14 Förbud mot att uppfylla rättsanspråk....................... 21 15 Kostnader.................................................. 22 16 Författningskommentar...................................... 23 16.1 Förslaget till lag om vissa internationella sanktioner 23 16.2 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 30 16.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor............................................ 30 Bilaga 1 Utredningens lagförslag ............................ 31 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna.................. 35 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag......................... 36 Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................. 40 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................................. 42 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om vissa internationella sanktioner, 2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 3. lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddelaföreskrifter om in- eller utförsel av varor. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om vissa internationella sanktioner Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som 1. har beslutats eller rekommenderats av säkerhetsråd i överensstämmelse med stadga, eller 2. har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. 2 § Med blockerad stat avses i denna lag en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 §. Regeringens beslut om sanktioner 3 § Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall genomföras med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 §. Förordnandet skall överlämnas till för godkännande. Ett förordnande upphör att gälla, 1. om det inte har överlämnats till för godkännande inom en månad från det att regeringen meddelade förordnandet, eller 2. om inte har godkänt det från det att förordnandet överlämnades till . Vid beräkning av tid för godkännande enligt andra stycket 2 skall man bortse från tid då gör ett längre uppehåll i kammarens arbete än en månad. 4 § För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om 1. utlänningars vistelse här i landet, 2. in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, 3. tillverkning, 4. kommunikationer, 5. kreditgivning, 6. näringsverksamhet, 7. trafik, eller 8. undervisning och utbildning. Ett förbud får inte gälla egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk. 5 § Förbud som har meddelats enligt 4 § gäller även förfaranden eller åtgärder som omfattas av avtal som har träffats innan förbudet trädde i kraft, om regeringen inte föreskriver något annat. Upphävande av regeringens beslut 6 § Regeringen skall upphäva ett förordnande enligt 3 § första stycket eller föreskrifter som har meddelats i enlighet med ett sådant förordnande, 1. när och i samma utsträckning som ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § har upphävts eller upphört att gälla, eller 2. om förhållandena har ändrats så att syftet med ett sådant beslut som avses i 1 § 2 inte längre finns kvar. Regeringen skall också upphäva föreskrifter som har meddelats i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket, om förordnandet har upphört att gälla enligt 3 § andra stycket. 7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för särskilda fall medge undantag från förbud som har meddelats enligt 4 §. 8 § Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse . Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. 9 § En svensk medborgare som utomlands har begått brott som avses i 8 § skall dömas till ansvar enligt denna lag och vid svensk domstol. Detta gäller även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig och trots 2 kap. 5 a § första och andra styckena . 10 § Åtal för brott enligt 8 § får väckas bara efter förordnande av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 11 § Utbyte av brott enligt 8 § skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. 12 § Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt 8 § eller som har kommit till genom ett sådant brott får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom med vilken någon har tagit sådan befattning som utgör brott enligt 8 §. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. 13 § För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (1989:529), om 1. utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och 2. utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av Europeiska gemenskapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. 14 § Bestämmelserna i 13-19 §§ lagen (1960:418) om straff för varusmuggling gäller vid brott mot ett förbud mot in- eller utförsel av varor eller åtgärder som främjar sådan in- eller utförsel som har föreskrivits 1. enligt 4 §, eller 2. i en sådan av Europeiska gemenskapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. 15 § Regeringen skall i ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av sådana beslut eller rekommendationer som avses i 1 § 1 och för vilka straffansvar därför gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Denna lag träder i kraft , då lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner skall upphöra att gälla. Den äldre lagen, med undantag av dess 9 §, gäller dock fortfarande i fråga om sådana förordnanden och föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av den lagen. I fråga om undantag från förbud som har meddelats med stöd av 3-8 §§ i den äldre lagen gäller 7 § i den nya lagen. 2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529)1 skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 2 §2 En utlänning får vidare avvisas 1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa, 2. om det kan antas att han under sin vistelse i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land, 4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land, eller -------------------------------------------------------------------- 5. om det med stöd av lagen 5. om det med stöd av lagen (1971:176) om vissa internatio- (1996:000) om vissa nella sanktioner har föreskrivits internationella sanktioner har att avvisning kan ske. föreskrivits att avvisning kan ske. En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet. Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än efter utlänningens ankomst till och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1994:515. 2 Senaste lydelse 1995:773. 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 §1 Regeringen får, med den begränsning som följer av 2 §, meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behov att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, till hälsovården, miljövården, växtskyddet, skyddet mot djursjukdomar eller till kontrollen av materiel som kan få militär användning. -------------------------------------------------------------------- Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter som avses i första stycket. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1994:1822. 3 Ärendet och dess beredning I lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) finns bestämmelser som gör det möjligt för att snabbt genomföra sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av (FN:s) säkerhetsråd eller som har beslutats inom Europeiska gemenskaperna (EG) eller Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), numera . Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utrikeshandel en särskild utredare, regeringsrådet , med uppdrag att se över sanktionslagen (dir. 1993:144). Utredningen antog namnet . Utredningen överlämnade betänkandet Lagen om vissa internationella sanktioner - en översyn (SOU 1995:28). Utredningens lagförslag finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (R 116-1995).Härutöver föreslås i propositionen en ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. I samband med att lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter antogs av gjordes en mindre följdändring i 1 § första stycket den förutnämnda bemyndigandelagen (prop. 1994/95:117, bet. 1994/95:JoU10, rskr. 1994/95:94). Därvid kom paragrafens andra stycke av misstag att falla bort. föreslås att detta rättas till. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har föreslagit vissa språkliga och redaktionella ändringar i det remitterade lagförslaget. Regeringen har i propositionens lagförslag följt Lagrådets förslag. Dessutom har ytterligare vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Sanktioner inom FN Enligt FN:s stadga kan under vissa förhållanden anta resolutioner om sanktioner av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet (jfr prop. Sådana resolutioner kan ges i form av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som är medlem i FN är enligt FN:s stadga skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till medlemsstaterna utan beslutets bindande kraft. För att en resolution om sanktioner skall få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer krävs att den genomförs i nationell lagstiftning. I fråga om sanktioner av icke militär natur anges i kapitel VII artikel 41 att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel liksom också avbrytande av de diplomatiska förbindelserna. Artikelns uppräkning av åtgärder som kan komma i fråga är inte uttömmande utan är en exemplifiering. Alla slags sanktioner som inte innefattar bruk av vapenmakt (enforcement actions) anses falla under artikeln. Enligt kapitel V artikel 27 i krävs för beslut i säkerhetsrådet en majoritet av nio av rådets femton medlemmar, däribland de fem ständiga rådsmedlemmarna, i alla frågor utom procedurfrågor. För beslut i procedurfrågor räcker det med en majoritet av nio rådsmedlemmar vilka som helst. En fråga om ett visst ärende är en procedurfråga eller inte avgörs genom beslut som skall stödjas av alla de ständiga medlemmarna. FN:s medlemsstaters förpliktelser enligt går före andra folkrättsliga förpliktelser. 5 Sanktioner inom EU I Fördraget om Europeiska unionen, det s.k. , kom medlemsstaterna överens om att fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP), EU-samarbetets andra pelare. Artikel J i avdelning V i fördraget behandlar utförligt samarbetets syften, omfattning och beslutsformer. Fördraget skiljer principiellt på två olika slags beslut inom området för GUSP. Det ena slaget, som regleras i artikel J.2, innebär att medlemsstaterna fastställer en gemensam ståndpunkt (common position). Denna skall vara vägledande för varje lands nationella politik och landets uppträdande inom internationella organisationer och på internationella konferenser. Ett sådant beslut fattas av ministerrådet och alltid enhälligt. Det andra slaget av beslut, som regleras i artikel J.3, avser s.k. gemensamma åtgärder (joint actions). Rådet skall på grundval av allmänna riktlinjer från besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam åtgärd. Även ett sådant beslut måste vara enhälligt. Rådet kan dock med enhälligt beslut avgöra vilka frågor under den gemensamma åtgärdens förlopp som kan avgöras med kvalificerad majoritet. I beslutet skall anges bl.a. åtgärdens exakta omfattning, mål, tidsram, medel och förfaranden. Gemensamma åtgärder är, när de väl har beslutats, förpliktande. Gemensamma ståndpunkter lägger fast ramen för medlemsstaternas agerande på de berörda områdena. Genom infördes i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen () artikel 228a som reglerar hur ett beslut om ekonomiska sanktioner inom det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet skall omvandlas till åtgärder under EU:s s.k. första pelare: Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Artikeln utgör i stort en kodifiering av gällande praxis. Den förutsätter således att en gemensam ståndpunkt eller åtgärd om sanktioner enligt artikel J.2 eller J.3 antagits. Genom har också införts en artikel i , vilken (punkt 1) medger rätt för rådet att i vissa fall av internationella sanktioner besluta om restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Den situation som avses är då beslut tas om inskränkningar av de ekonomiska relationerna med ett eller flera tredje länder enligt bestämmelserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Även åtgärder enligt artikel första punkten förutsätter att en gemensam ståndpunkt eller åtgärd om sanktioner enligt artikel J.2 eller J.3 antagits. 6 Genomförande av FN:s sanktioner För att de resolutioner om sanktioner som har antagits av skall bli tillämpliga i de stater som är medlemmar i krävs antingen åtgärder på gemenskapsnivå i form av en förordning eller att nationella åtgärder vidtas. FN:s säkerhetsråds beslut om sanktioner har genomförts i gemenskapen genom rådsförordningar. Dessa är direkt tillämpliga i varje medlemsstat, och någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna. Artikel 113.1 i har fram utgjort den rättsliga grunden för införlivande av FN-sanktioner i gemenskapen. Det har rört sig om beslut om t.ex. sanktioner på varuhandelsområdet, förbud mot trafik och icke- finansiella tjänster. Artikel 113.1 i har följande lydelse: Den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. Såvitt gäller förbud mot tillgodoseende av rättsliga anspråk från en blockerad stats sida har dock artikel 235 i åberopats. I och med har den formella beslutsgången varit att ministerrådet enats om en gemensam ståndpunkt enligt artikel J.2. Artiklarna 228a och i har utgjort den rättsliga grunden för utfärdande av förordningar på alla de områden som fallit inom gemenskapens kompetens. I ett fall, som gäller de dåvarande FN-sanktionerna mot , har ministerrådet avseende frysning av haitiska tillgångar avgivit en rekommendation med åberopande av artikel . Rekommendationen om frysning av haitiska tillgångar grundade sig troligtvis på att säkerhetsrådet inte hade fattat bindande beslut, utan bara på det bestämdaste anmodat FN:s medlemsstater att vidta sådana åtgärder mot . Genom har gemenskapskompetensen utökats så att den nu omfattar t.ex. frysning av tillgångar och alla tjänster, såväl finansiella som icke-finansiella. Förordningarna täcker emellertid inte alla delar av säkerhetsrådets sanktioner. Nationella lagstiftningsåtgärder behövs därför. Så är t.ex. fallet vad gäller vapenembargo. 7 En ny fullmaktslag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Sanktionslagen ersätts med en ny | | fullmaktslag. Regeringen skall kunna tillämpa den nya lagen om | | det behövs för att genomföra sanktioner som | | - har beslutats eller rekommenderats av | | säkerhetsråd i överensstämmelse med stadga,| | eller | | - har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en | | gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om | | Europeiska unionen och som syftar till att upprätthålla eller| | återställa internationell fred och säkerhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker utredningens förslag om en ny fullmaktslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser framför språkliga synpunkter. anser liksom utredningen att införlivandet av FN-sanktioner med svensk rätt bäst tillgodoses om regeringen som i en fullmaktslag får bemyndigande att meddela föreskrifter. är något tveksam till det andra bemyndigandet som utredningen föreslår eftersom det inte framgår vilka syften som skall kunna föranleda sanktioner inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, det s. k. GUSP-samarbetet, men har inget att anföra ur rättssäkerhetssynpunkt. delar utredningens uppfattning att samarbetet inom skall lämnas utanför den föreslagna lagens tillämpningsområde. och anser att det av lagtexten bör framgå att den föreslagna sanktionslagen inte kommer att vara tillämplig i den mån EG utfärdar rådsförordningar som täcker beslutade FN-sanktioner. Skälen för regeringens förslag: är som medlem i FN folkrättsligt bundet av sådana sanktioner av icke militär natur som beslutar i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. För att snabbt skall kunna följa ett beslut eller en rekommendation av säkerhetsrådet infördes sanktionslagen. Den har senare ändrats för att man skall kunna genomföra sanktioner som har beslutats inom EG eller . Sanktionslagen har ändrats och framstår nu som - åtminstone i vissa delar - oöverblickbar och svårtillgänglig. Det är därför angeläget att lagen nu moderniseras och tekniskt anpassas dels till de nya krav som kan komma att ställa, dels till de förändringar som inträtt genom medlemskap i . Den nuvarande sanktionslagen är uppbyggd som en s.k. fullmaktslag. Regeringen kan med stöd av lagen genomföra sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av i överensstämmelse med FN:s stadga. Denna möjlighet bör finnas kvar. Även när är medlem i EU behövs en beredskap för att genomföra FN-sanktioner. Som medlem i EU behöver också en beredskap för att genomföra sanktioner som kan komma att beslutas i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i . Sådana beslut fattas med enhällighet. Om gemenskapen har kompetens på området genomförs sanktioner som har antagits av eller inom ramen för GUSP-samarbetet i allmänhet genom rådsförordningar. Dessa är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna.