prop · GJ03194 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en redovisning av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna. Vissa beslut som statsmakterna fattat, som berör kommuner och landsting, samt vissa utredningars förslag redovisas kortfattat i bilagor. 1 Sammanfattning 4 1.1 Några utvecklingstendenser 4 1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas förbättras 6 1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna ökar 7 1.4 Självstyre men också ökat samarbete 8 1.5 Verksamheten förändras 9 1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas 12 2 Kommunsektorns ekonomi 132.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 13 2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin 13 2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande14 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 16 2.2.1 Kommunerna 17 2.2.2 Landstingen 19 2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund 21 2.3 koncernredovisning 21 3 Verksamheten 24 3.1 Vård och omsorg 24 3.1.1 Hälso- och sjukvård 24 3.1.2 Barnomsorg 31 3.1.3 Äldreomsorg 38 3.1.4 Handikappomsorg 47 3.1.5 Individ- och familjeomsorg 50 3.2 Skolan 593.3 Flyktingmottagandet 76 3.4 80 3.5 Civil beredskap 84 3.6 Miljö 863.7 Insatser för arbete och tillväxt 89 4 Ledning, uppgifter och organisation 93 4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv93 4.2 Vissa beslutade förändringar avseende special- reglerade uppgifter för kommuner och landsting95 4.3 Mindre förändringar i organisationen efter valet 199497 4.4 Medborgarperspektivet stärks 100 4.5 101 4.6 Antalet anställda minskar 102 5 Den kommunala demokratin 104 6 Internationellt samarbete 107 Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kommunerna 115 Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete125 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . sker många förändringar i kommuner och landsting. Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur prestationer och kvalitet utvecklas och av hur resultaten överensstämmer med de nationella målen varierar mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och resultatutvecklingen är inte möjlig att göra. Denna redovisning - som i huvudsak avser - baseras därför på ett visst mått av bedömningar av olika tendenser och skeenden. Några iakttagelser är att - kommunsektorns konsumtion har i fasta priser minskat med 2,6 %mellan åren 1990-1995 och antalet anställda har minskat , - prestationerna har ökat inom flera verksamhetsområden, - inga större förändringar har skett i organisations- och verksamhets-former under innevarande mandatperiod, - skillnaderna i servicenivå, avgifter m.m. är stora mellan kommunerna och tenderar att öka, - kommunerna engageras mer i åtgärder mot arbetslösheten, - i EU har öppnat nya samarbetsmöjligheter. av bruttonationalprodukten (BNP) motsvarades av offentliga utgifter (exkl. affärssektorn). Staten och kommunsektorn hade lika stora inkomster medan staten hade högre utgifter. Cirka 73 mdkr av statens utgifter är dock av överföringar till kommunsektorns inkomstsida. Diagram 1.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter år Kommunsektorns ekonomi och verksamhet är nära kopplad till utvecklingen i samhället i övrigt. Det gäller såväl samhällets ekonomiska utveckling som utvecklingen avseende arbetslöshet, demografiska förändringar m.m. Kraven på den kommunala verksamheten har ökat bl.a. genom att gymnasieutbildningen har blivit treårig för alla, vuxenutbildningen förstärkts, barnomsorgen byggts ut och åtgärder för arbetslösa ungdomar vidtagits. Nedgången i ekonomin har påverkat skatteunderlaget och kostnaderna för socialbidrag. Fler äldre, fler unga och fler flyktingar har ökat eftefrågan på offentlig service i olika former. Ovanstående exempel belyser några av de samband som finns mellan samhällsutvecklingen och kommunernas verksamhet. Den kommunala konsumtionen sjunker hade kommunsektorns konsumtion ökat under en lång följd av år. Därefter har utvecklingen vänt mot en minskning. har konsumtionsvolymen minskat med totalt . Kommunsektorn som helhet är , i fasta priser, tillbaka på den konsumtionsnivå som rådde . Situationen nu och är dock inte helt jämförbar, bl.a. be- roende på att fler äldre och fler unga personer medfört att efterfrågan på service ökat. har antalet inskrivna förskolebarn i barnomsorgen ökat , antalet barn i och antalet personer . Antalet anställda har minskat med . De kommunala inkomsterna har minskat i löpande priser efter att ha ökat . ökade kommunsektorns inkomster i löpande priser från 382 mdkr till preliminärt 389 mdkr, vilket motsvarar . Kommunsektorns inkomster består till största delen av skatteinkomster. Den genomsnittliga skattesatsen för den kommunala sektorn var i princip oförändrad , men ökade med , per skattekrona. Detta motsvarar en ökning av inkomsterna med knappt 4 mdkr i löpande priser. Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella sparande. Efter att ha varit negativt var det finansiella sparandet positivt . Därefter blev det åter negativt . Preliminära uppgifter för visar på ett negativt finansiellt sparande på knappt 6 mdkr. Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande Miljarder kronor, löpande priser ------------------------------------------------------- 1992 1993 1994 19951 ------------------------------------------------------- Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9 sparande ------------------------------------------------------- varav ------------------------------------------------------- - kommuner -1,8 9,3 3,1 -4,6 -4,0 ------------------------------------------------------- - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3 ------------------------------------------------------- - övriga 2 -0,5 0,10 -0,7 -0,9 -2,3 ------------------------------------------------------- 1 Preliminärt utfall. 2 Kyrkokommuner och kommunalförbund : , . Kommunsektorns positiva finansiella sparande och i viss mån även berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel samt nedväxlingen i löneökningstakten under dessa år. uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Preliminära uppgifter för visar en mindre minskning av sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt kommunalförbund har ett fortsatt sparandeunderskott medan landstingen visar överskott. Det preliminära underskottet i det finansiella sparandet motsvarar drygt en procent av sektorns totala inkomster, vilket innebär att ungefär en fjärdedel av sektorns investeringar finansierats genom ökad upplåning eller minskade likvida reserver. 1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas förbättras försämrades kommunsektorns ekonomiska resultat (förändring av eget kapital) med ca jämfört med . Sektorn uppvisade ett underskott motsvarande 2,7 mdkr, vilket betyder att de totala kostnaderna för den kommunala verksamheten översteg intäkterna med drygt en halv procent. Kommunernas resultat förbättrades kraftigt , från ett underskott på 5,5 mdkr till ett överskott på 1,1 mdkr. Detta beror i huvudsak på två faktorer. Dels var den redovisade förändringen av pensionsskulden betydligt mindre jämfört med , dels ökade de extraordinära intäkterna som de extraordinära kostnaderna minskade. De kommunala verksamhetskostnaderna (netto) steg jämfört med . steg skatteintäkter och generella statsbidrag . Resultatet för landstingen försämrades i motsvarande grad , från ett positivt resultat på 1,5 mdkr till ett negativt resultat på 5,3 mdkr. Detta beror på två faktorer. Verksamhetens nettokostnader har ökade som skatteintäkter och generella statsbidrag minskade . Sektorn består dessutom av kyrkokommuner och kommunalförbund. Den ekonomiska omfattningen för dessa är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Kyrkokommuner och kommunalförbund uppvisade trots detta ett positivt resultat på 1,5 mdkr för , vilket kan jämföras med 2,2 mdkr för . Kommunernas och landstingens ekonomiska resultat har varierat kraftigt liksom de ekonomiska förutsättningarna. Sektorn har omväxlande uppvisat negativa och positiva resultat. Det förutvarande utbetalningssystemet för kommunalskattemedel som gällde till och med har bidragit till dessa variationer genom den tvååriga eftersläpningen. Systemet ledde till att år med hög löneökningstakt gav ökade lönekostnader medan effekten i form av ökade skatteinkomster visade sig först i samband med slutlig taxering. Med det nya systemet för skattemedelsutbetalning reduceras dessa effekter. Kommunernas resultat förbättras bl.a. tack vare stora del- och slutavräkningar av kommunalskattemedel. Flera kommuner och landsting behöver dock förbättra sina resultat för att få balans i ekonomin. 1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna ökar har antalet anställda i kommuner och landsting minskat med 119 000 personer () och uppgick till 1 029 000 personer . Antalet anställda i kommunala företag har -1994 sjunkit med ca 9 000 till ca 46 000 personer. Minskningen av antalet anställda har i huvudsak skett genom naturlig avgång, indragning av vikariat m.m. Cirka 18 000 anställda i kom- muner och landsting har fått förtidspension och ca 8 000 har fått garanti- pension. Kommuner och landsting har kunnat sluta avtal med länsarbetsnämnderna om åtgärder för att begränsa antalet uppsägningar vilket dämpat personalav- vecklingen. ökade antalet anställda i kommunerna med ca 22 000, merparten av ökningen beror på huvudmannaskapsförändringar. Nettoökningen av antalet an- ställda beräknas enligt preliminära uppgifter till ca 8 000. I landstingen minskade antalet anställda med 32 000 varav 21 000 beror på huvudmannaskapsförändringar enligt preliminära uppgifter. Kommuner och landsting svarade för av det totala antalet sysselsatta i landet. Andelen var lägst i och högst i norra . Kommunerna sysselsatte ca 65 000 arbetslösa genom olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. svarar kommunerna för åtgärder avseende arbetslösa ungdomar upp till . omfattade denna verksamhet drygt 11 000 ungdomar men antalet beräknas stiga . De nya datorteken har också inneburit att antalet sysselsatta ungdomar i kommunala åtgärder ökat. var drygt 10 000 ungdomar mellan engagerade i denna verksamhet. Sammantaget har kommunernas arbetsmark- nadspolitiska åtaganden ökat . 1.4 Självstyre men också ökat samarbete I portalparagrafen till regeringsformen (RF) sägs att folkstyrelsen förverk- ligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 kap. 1 §). Självstyrelsen preciseras i den lagstiftning som mer konkret reglerar kommuners och landstings verksamhet. har två större förändringar skett vars effekter på den kommunala självstyrelsen har diskuterats. För det första har blivit medlem i EU. Någon systematisk erfaren- hetsinsamling har ännu inte gjorts men redan nu kan konstateras att med- lemsskapet inte fått några direkta effekter med avseende på det kommunala självstyret. påverkar inte heller statens finansiering, styrning och uppföljning av kommuner och landsting. Endast ett mindre antal EU-regler påverkar direkt verksamhet. Av dessa regler är flertalet generella, dvs. berör även andra än kommuner och landsting. De regler som kanske påverkat den dagliga verksamheten mest är reglerna för offentlig upphandling. Dessa hade dock redan före EU-inträdet i allt väsentligt införlivats med svensk lag. För det andra har ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem införts . Förändringen syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet och att uppfylla de nationella mål som ställts upp för olika verksamheter. Statens styrning av den kommunala verksamheten varierar från område till område. Det finns exempel på långtgående detaljreglering likaväl som områden där staten enbart har uttryckt mer allmänna mål för verksamheten. har det skett en viss avreglering av den kommunala verksamheten. En ytterligare genomgång av det statliga regelverket som berör verksamhet har initierats av . har i samband med detta lämnat in förslag till regeländringar. Syftet med genomgången är att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Framlagda förslag bereds inom . Relationerna mellan stat och kommun präglas av en ökad samverkan. Det växande antalet medborgarkontor är exempel på sådan samverkan. Det pågår också en försöksverksamhet med finansiell samverkan mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst enligt en särskild försökslag (SFS 1994:556). har gett regeringen till känna att även arbetsmarknadsmyndigheter bör kunna ingå i sådan verksamhet. Ett nytt inslag i relationerna mellan staten och kommunerna är att staten avtalar om viss verksamhet med kommunerna. Det gäller t.ex. flyktingmottagande och sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa ungdomar . Avtalsformen har också använts inom landstingens verksamhetsområde - vårdgarantin är ett sådant exempel. Nya former för samverkan mellan staten och kommunerna har också aktualiserats med anledning av den höga arbetslösheten. Verksamheten i kommuner och landsting har präglats av ekonomiska åtstramningar. Behovet av besparingar, effektiviseringar och omprioriteringar har emellertid varit mycket varierande mellan enskilda kommuner och landsting. Några kommuner har gjort stora personalminskningar, medan andra har nyanställt personal. Mellan kommunerna är det i vissa fall stora skillnader i servicenivå, avgifter m.m. För sjukvårdshuvudmännen har behovet av kostnadsan- passning också varit av varierande storleksordning. Inom flera områden, t.ex. barnomsorg och grundskola, visar den offentliga statistiken att prestationsvolymen ökat. Verksamhetens kvalitet och effekter är dock svårare att värdera på nationell nivå eftersom statistik och metodik ofta saknas för att kunna göra sådana bedömningar. I många kommuner och landsting har betydande produktivitetsförbättringar kunnat göras i verksamheten. Kombinationen av besparingar och demografiska förändringar har i några fall lett till att en prioritering mellan verksamhetsvolym, kvalitet och intäktsökningar i form av t.ex. avgifter har behövt göras. Medborgarna brukar emellertid i lokala brukarundersökningar ge den offentliga servicen ett gott betyg både i kommuner och landsting. och redovisade utvärderingar tyder också på att verksamheten i allmänhet håller en god standard. Däremot uppmärksammas i några av sektormyndig-heternas rapporter att stödet till svaga grupper kan ha förändrats negativt i kommuner och landsting, särskilt där stora besparingar har skett. Svensk hälso- och sjukvård är i ett internationellt perspektiv av hög klass. Hälsoläget i är gott och tandhälsan är bättre än i de flesta andra länder. Den offentliga sjukvårdens kostnader uppgick till 100 mdkr - en ökning i reala priser jämfört med . Den medicinska utvecklingen skapar nya vård- och behandlingsmetoder. Sjukvården möter också en ökande efter- frågan på grund av ett ökat antal äldre personer och nya möjligheter att erbjuda äldre patienter en ändamålsenlig medicinsk behandling. Exempelvis har antalet läkarbesök i offentlig sjukvård ökat . Kostnaderna för hälso- och sjukvården har ökat trots ett minskande antal vårdplatser. Inom den somatiska korttidsvården uppgick neddragningen till 1 800 platser, eller . Förändringarna i den slutna vården skall dock ses mot bakgrund av utbyggnaden av primärvården och kommuner- nas ökade ansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter. Genom den starka produktivitetsökningen har problemet med köer till den planerade vården på sjukhus minskat, jämfört med slutet av innan vårdgarantin infördes. Bland annat beroende på vårdstrejken har dock köerna ökat . Det finns också vissa problem i gränslandet mellan medicinsk vård och omsorg. Det gäller t.ex. tillgången till medicinsk personal för den verksamhet som bedrivs i kommunerna och resurser för rehabilitering och omvårdnad. Kostnaderna för kommunernas äldre- och handikappomsorg ökade till 1994 med 4 mdkr till 60 mdkr (i fasta priser). ökade antalet personer som var eller äldre . Antalet äldre personer som fick hemtjänst i ordinärt boende minskade med ca 4 700 medan antalet i särskilt boende ökade med 7 200. Totalt fick ca 274 000 äldre personer vård och service, en ökning med ca 3 000 personer. Kostnaden per vårdmottagare har ökat och den uppgick till ca per mottagare i genomsnitt (brutto). Kommunernas resurser koncentreras alltmer till dem som har störst behov av hjälp och en fjärdedel av vårdtagarna får nu omsorg i hemmet och/eller natt. Högre krav på hjälp och omvårdnad ställs än tidigare för att få social hemtjänst. Stora variationer förekommer dock både mellan enskilda kommuner och kommungrupper när det gäller andelen invånare i åldrarna som bor i särskilt boende eller som får social hemhjälp. Kommunernas kostnader för socialbidrag har ökat från 8,7 mdkr till 10,3 mdkr . Detta innebär en volymökning på i reala termer. Antalet bidragsmottagare uppgick till 715 000, vilket är en ökning jämfört med . Preliminära siffror från visar att socialbidragskostnaderna stigit med i fasta priser mellan och . Enligt undersökningar tillämpar några kommuner normer under styrelsens rekommendation medan ett antal kommuner tillämpar högre normer. Kommunernas bruttokostnader var ca 38 mdkr vilket är en ökning jämfört med räknat i fasta priser. Antalet inskrivna barn i barnomsorgen ökade med ca 33 000 (). Personaltätheten i daghemmen var oförändrad . Däremot ökade antalet barn per årsarbetare något på fritidsavdelningarna. Avgiftsfinansieringen ökade till . Många kommuner har klarat av att bygga ut barnomsorgen till närmast full behovstäckning enligt lagstadgade krav. Enligt bedömning klarade av kommunerna kraven . En internationell studie visar att läsförmågan bland vuxna är bättre i jämfört med de övriga undersökta länderna. Enligt andra undersökningar är också svenska grundskoleelevers läsförmåga god och skrivförmågan har utvecklats positivt liksom förmågan att lösa matematikuppgifter. ökar dock antalet elever i med svårigheter att klara utbildningsmålen. Antalet elever i ökade /95 med 22 700 och /96 med 22 200. Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet och antalet lärare minskade . Mellan läsåren 1989/90 och 1995/96 har antalet lärartimmar per elev minskat för den vanliga undervisningen, för specialundervisningen och för hemspråksundervisningen. Kostnaden för ökade i löpande priser och uppgick till 43,5 mdkr. Realt sjönk kostnaderna marginellt jämfört med . Antalet elever i gymnasieskolan har legat runt 310 000 . Kostnaden för gymnasieskolan ökade i fasta priser , och uppgick till 17,8 mdkr. Lärartätheten var i stort sett oförändrad jämfört med året innan. Antalet elever som deltar i vuxenutbildningen har ökat . Eleverna deltar också i fler och mer omfattande kurser. Antalet elever uppgick /95 till 196 000, vilket innebär en ökning från föregående läsår med ca 11 000 (5,). Totalkostnaden var drygt 2,9 mdkr . tog kommunerna emot 61 500 flyktingar och tog kommunerna emot 15 300 flyktingar. Behovet av nya kommunplatser minskar för när- varande starkt. Främst storstadskommunerna har fått problem orsakade av sekundärflyttning, t.ex. segregering i vissa bostadsområden. En allt större del av tillsynsansvaret inom miljöområdet har överförts från länsstyrelserna till kommunerna. minskar uppgifterna med avfallshan- tering genom att producentansvar införs för allt fler varugrupper. Kraven på kommunernas planering har skärpts genom bl.a. föreskrifter om avfallsplaner och energiplaner. I stort sett alla kommuner har påbörjat ett frivilligt Agenda-21 arbete. 1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas inträde i EU har öppnat många nya möjligheter till kontakter och sam- arbetsformer för kommuner och landsting. Främst gäller det ansökningar till strukturfondsprojekt inom ramen för partnerskap tillsammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta sätt att arbeta är inte helt nytt men bedrivs nu i större omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya former. Men det bedrivs också utvecklingsarbete inom ett stort antal projekt inom ramen för s.k. gemenskapsinitiativ. Principen är här att parter i tre, fyra länder samverkar med varandra om ett gemensamt projekt av utvecklingskaraktär. beslutar om gemenskapsinitiativen. Finansieringen sker gemensamt av parterna och EU. Denna typ av samarbete leder till kontakter och erfarenhets- utbyte även utöver de konkreta samverkansprojekten. Det finns anledning att tro att detta ger positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfaren- heter som förs in i kommuner och landsting via direkta personliga kontakter. Forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs också inom ramen för EU:s fjärde ramprogram. Kommuner och landsting kan ensamma eller tillsammans med till exempel ett universitet bedriva utvecklingsarbete med stöd av EU tillsammans med andra utvecklingscentra i . Det finns också ett antal sektorprogram och nätverk inriktade på speciella samhällsområden som miljö, utbildning m.m. där kommuner och landsting kan delta. Inom IT-området pågår t.ex utvecklingssamarbete i svenska kommuner inom ramen för ett internationellt samarbete. Svenska kommunala politikers arbete i har också öppnat nya kontakt- och påverkansmöjligheter. Kommunsektorn får genom denna representation en direkt tillgång till information och nya kontakter. och flera kommuner i samverkan har också informationskontor i . EU har i sin tur öppnat informationskontor i . Svenska kommuner är också aktiva i vänortssamarbetet med , och de baltiska staterna - vilket kan ha stort intresse inför en eventuellt kommande utvidgning av EU. 2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat sägs hämtade från nationalräkenskaperna. är i de flesta uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar. Sektorn består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting, kyrkliga kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda ekonomiskt sett utgör merparten. I redovisningen ingår skattefinansierad verksamhet som undervisning och vård medan affärsdrivande verksamheter endast ingår med eventuella överskott eller subventioner. Vidare ingår inte inkomster i form av avgifter samt den konsumtion som dessa avgifter motsvarar i den skattefinansierade verksamheten. 2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin Kommunsektorn i står för en stor del av välfärden och därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att beskriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin. Nedanstående tabell avser preliminära uppgifter för och visar några av de mått som brukar användas. Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning Andel av BNP ---------------------------------------------- Konsumtion ---------------------------------------------- Totala utgifter ---------------------------------------------- Kommunalskatt ---------------------------------------------- Totala inkomster ---------------------------------------------- Källor: , . Ungefär en fjärdedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod av verksamhet. Den kommunala verksamheten finansierades till största delen med skattemedel, , varav kommunalskatten stod för och statsbidrag för . Den kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i förhållande till BNP, har legat kring . ökade kvoten till för att sedan minska med en procentenhet till .