prop · GJ0331 · 1996-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppens förslag innebär att KMI i vissa delar skall överta regeringens uppgift att pröva ärenden om krigsmateriel och andra strategiska produkter. KMI är inte en politisk instans utan en förvaltningsmyndighet som skall syssla med rättstillämpning. Det är därför nödvändigt att införa materiella regler i lagarna om krigsmateriel och om strategiska produkter som anger normer för KMI:s prövning. Inte minst av hänsyn till att reglerna om tjänsteansvar och skadeståndsansvar för staten skall kunna tillämpas är det nödvändigt att sådana normer för KMI:s ställningstaganden finns. De nya bestämmelser som arbetsgruppen föreslagit i detta hänseende - 1 § andra stycket och 1 a § lagen om krigsmateriel samt 1 a § och 1 b § lagen om strategiska produkter - kommer att gälla såväl för regeringens prövning av aktuella ärenden som för KMI:s prövning. Bestämmelsen i 1 § andra stycket lagen om krigsmateriel och 1 a § lagen om strategiska produkter har dock fått en utformning som är så allmänt hållen att den inte kan sägas ha något egentligt materiellt innehåll. I dessa bestämmelser anges endast att beslut om tillstånd m.m. skall grundas på utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden. En sådan utformning av lagtexten avseende grunderna för prövningen kan vara tillräcklig såvitt gäller beslut som fattas av regeringen, vilka - som tidigare angetts - närmast är av politisk karaktär. När det gäller KMI kan de föreslagna lagreglerna dock knappast på ett tillfredsställande sätt sägas ange grunderna för prövningen. Av arbetsgruppens skäl till förslagen framgår nämligen att det är riktlinjer och regeringens praxis i tidigare avgjorda ärenden som skall vara bestämmande för KMI:s avgöranden. Arbetsgruppens avsikt får antas ha varit att KMI inte skall göra egna bedömningar av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska slag, vilket är naturligt med hänsyn till att myndigheten inte skall fatta politiska beslut. Justitiekanslern anser att den skillnad som föreligger mellan de beslut som skall fattas av regeringen och de som skall fattas av KMI inte på ett tillfredsställande sätt kommer till uttryck i de föreslagna nya paragraferna. Enligt Justitiekanslerns uppfattning skulle lagregleringen i nu angivna hänseenden - med utgångspunkt i den av arbetsgruppen föreslagna uppdelningen av beslutsfunktionerna i sak mellan regeringen och KMI - möjligen kunna utformas efter följande riktlinjer. KMI avgör vilka ärenden som myndigheten själv skall pröva och vilka som skall prövas av regeringen. För KMI:s prövning ges materiella regler i de båda lagarna som utformas i överensstämmelse med riktlinjerna i prop. 1991/92:174 s. 41. Frågan om följsamheten till regeringens praxis berörs genom uttalanden i förarbetena. KMI får besluta i enlighet härmed i rutinbetonade ärenden, dvs. i princip sådana ärenden som beslutas av ett statsråd ensamt. Uppkommer fråga om ändring i praxis eller större och betydelsefulla ärenden, skall KMI överlämna ärendet till regeringen för prövning. Regeringens befattning med ärenden om krigsmaterielexport m.m. synes, av skäl som nämnts i det föregående, liksom inte fordra någon motsvarande reglering. En nackdel med den föreslagna och med anförda synpunkter här tillstyrkta ordningen synes kunna vara att regeringen blir beroende av en fristående myndighet i bedömningen av i vilken utsträckning praxis kan behöva ändras. Den politiska kontrollen av krigsmaterielhanteringen kan därmed sägas bli något försvagad. och Verkstadsindustrier anser att förslaget att ändra lydelsen i 1 a § lagen om strategiska produkter är synnerligen olämpligt. Enligt vår uppfattning måste en grundläggande frihandelsprincip gälla för civila produkter. Även industripolitiska överväganden måste läggas på handeln med civila produkter. De utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska övervägandena är relevanta endast i ett begränsat fall på dual-use-området. Sammantaget finner vi därför att det finns starka skäl att inte införa samma lydelse i lagen om strategiska produkter som i lagen om krigsmateriel. har en liknade uppfattning i frågan. I den nya 1 a § lagen om strategiska produkter anges att tillståndsbesluten skall grundas på utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden. I motiveringen anges att detta är en uttömmande lista på kriterier och att några andra, allmänna eller enskilda intressen inte får vägas in i prövningen. Denna inriktning har Handelskammaren inget att invända mot när det gäller export av krigsmateriel. När det å andra sidan gäller strategiska produkter är förhållandena annorlunda. Den förslagna ensidiga inriktningen innebär att den svåra avvägning mellan exportintresse och skyddsintresse som ägnats stort intresse av politiker och forskare i västvärlden helt läggs åt sidan. Begrepp som "Balancing the national interest" förlorar i hela sin betydelse. Detta är förvånande eftersom är befriad från den barlast som COCOM utgör på många länders tänkesätt. borde sålunda ha större möjlighet att hålla huvudet kallt i avvägningen mellan motstående intressen i dessa fall. De element som i Rådets beslut 94/942/CFSP skall ligga i skyddsintressets vågskål blir enligt föreliggande förslag de allenarådande faktorerna. Det säger sig självt att Rådet inte haft anledning föreskriva vad medlemsländerna skall lägga i vågskålen av nationella intressen för export, utveckling och sysselsättning. Det gör de bäst själva. I förslagets 1 a § sätts det svenska exportintresset till noll. Handelskammaren finner denna lösning helt oacceptabel. Några hänvisningar till regeringens "praxis om frihandel" kan inte ändra detta. Skulle denna ordning få råda kommer det att få mycket svåra konsekvenser för svensk framtidsindustri och möjligheterna att få utländska etableringar till . Handelskammaren föreslår att 1 a § i förslaget helt utgår. Självklart skall även utan den paragrafen tillämpa de kriterier som anges i bilaga 3 till nämnda rådsbeslut. Eftersom denna bilaga innefattar de tre kriterier som angivits i den föreslagna 1 a § innebär ett utelämnande av paragrafen ingen ändring i sak. har liknande synpunkter och anför vidare: Huvudinriktningen för tillståndsprövning av dual use-produkter bör vara att förhindra spridning av varor och teknologier som skall användas för framställning av konventionella vapen eller massförstörelsevapen, medan legal civil handel skall belastas med så få handelshinder som möjligt. : I arbetsgruppens förslag föreslås att båda lagarna skall innehålla en bestämmelse att beslut om tillstånd till export skall grundas på utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden. Enligt vår uppfattning bör härtill komma industripolitiska överväganden. Exporten av krigsmateriel och framför allt dual use-produkter omfattar nästan uteslutande högteknologiska produkter. Inom västvärlden, och kanske särskilt inom EU, görs stora ansträngningar att utveckla respektive länders högteknologi. Utveckling och export av sådana varor främjas i stor utsträckning med statligt stöd. Det finns därför enligt vår uppfattning all anledning att vid beredningen av exporttillstånd för högteknologiska produkter noga beakta de egna industriella motiven för export så att svensk industri inte missgynnas i förhållande till industrin i bl.a. övriga EU-länder. Det vore därför olyckligt att i lag fastlägga den snäva begränsning som föreslås. Länsrätten i : När det gäller återkallelsegrunderna kan man inte ha en ordning med två särskilda paragrafer, 16 § respektive 8 §, som reglerar återkallelserekvisiten som "beslut om tillstånd" i 1 § krigsmateriellagen respektive 1 a § lagen om strategiska produkter och i specialmotiveringarna avses reglera även återkallelsesituationer (grundas på utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden, enskilda intressen skall inte vägas in). Det förefaller också svårt att hävda att tillstånd grundar vissa rättigheter som man vid en återkallelseprövning skall bortse från dessa rättigheter. I tillståndsprövningen bör ingå ett moment av vandelsprövning beträffande sökanden eller dennes ställföreträdare. Detta bör framgå av lagtexten. Svenska Freds: Det är en felaktig tolkning som saknar grund att de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressena skall vägas mot varandra som det sägs i remissen. Det är en förskjutning och liberalisering som ägt rum på grund av den försvarsindustriella krisen. Skrivningarna har definitivt inte stöd i riktlinjer för krigsmaterielexport (prop. 1991/92:174 s. 41 och 46). Riktlinjerna stadgar nämligen att det är två villkor som måste uppfyllas för att det kan bli tal om export. Dels ska den vara erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov, eller i övrigt vara säkerhetspolitisk önskvärd. Dels ska den inte stå i strid med principerna och målen för utrikespolitik (och det är här som de fyra exportvillkoren kommer in). Så först ska man bedöma om det finns försvars/säkerhetspolitiska skäl för export. Om så är fallet kan man gå vidare och se om de uppfyller exportvillkoren i riktlinjerna. Detta framgår av riktlinjerna och den tidigare propositionen. Och detta bör upprepas i den kommande propositionen. Med stöd av den föreslagna skrivningen kan man konstatera att ett land visserligen inte uppfyller riktlinjernas exportvillkor, men exporten är mycket viktig för det svenska försvaret. Och eftersom dessa intressen ska "vägas mot varandra", så kan man godkänna exporten i fråga. 3 Överlämnande av ärenden till regeringens prövning Länsrätten i : Till följd av frågans art kan dock ifrågasättas om inte andra stycket i 1 a § krigsmateriellagen och 1 b § lagen om strategiska produkter borde formuleras så att ärenden skall överlämnas, inte får överlämnas till regeringen i de situationer som avses i de angivna styckena. Svenska Freds anför liknande synpunkter. Självfallet måste ordet "får" bytas ut mot "skall". Regeringen skall avgöra samtliga ärenden där det råder tveksamhet kring om regeringen, ifall den fick möjlighet, skulle förordna ett positivt förhandsbesked, acceptera att ett företag lämnar offert eller bevilja exporttillstånd. KMI får endast lämna förhandsbesked, acceptera offertgivning eller bevilja utförsel om regeringen fattat ett entydigt prejudicerande beslut. Finns det regeringsbeslut som talar i olika riktning så ska det nya ärendet avgöras av regeringen. Att regeringen exempelvis har givit klartecken för export av övrig krigsmateriel till ett visst land kan därmed inte tas till intäkt för KMI att godkänna export av krigsmateriel för strid till samma land. När myndigheten själv, i något skede, fattar beslut om förhandsbesked, offertgivning eller utförseltillstånd, så skall den skriftligen notera vilket eller vilka prejudicerande regeringsbeslut den stöder sig på. Ovanstående betyder att för att undvika att regeringen hamnar inför "fullbordat faktum" skall regeringen få ta ställning till ett exportärende på ett så tidigt stadium som möjligt. : Förslagets ombildning av för krigsmaterielfrågor till vilar på samma syn som ovan relaterats, att dual use-produkter i grunden är samma sak som krigsmateriel. Eftersom ej kan acceptera de ensidiga bedömningskriterier som i förslaget angetts för dual use-produkter, kan roll i dual use-ärenden ej tillstyrkas. Visserligen kan situationer uppkomma då denna rådgivande församling kan behöva lämna synpunkter. Betydligt mer angeläget torde dock ett civil-försvarstekniskt råd vara. Det nuvarande teknisk-vetenskapliga rådet synes dock ha en alltför gles mötesfrekvens för att vara lämpligt. Handelskammaren föreslår att ett rådgivande expertorgan, där intressena för export respektive icke-spridning är företrädda med teknisk sakkunskap, skapas för bedömning av dual use-ärenden och position i förhandlingar om varulistors innehåll. har liknande synpunkter. Förslagets ombildning av för krigsmaterielfrågor till har vi liten förståelse för. Självklart kan ett sådant råd tillföra vissa utrikespolitiska synpunkter. För dual use-produkter är den tekniska bedömningen av en helt annan dignitet. Vår bedömning är att endast i undantagsfall kommer någon ledamot av att ha sådan teknisk kompetens att den kan jämföras med kompetensen hos myndigheten respektive det sökande företaget. Förtroendet för den nya myndigheten från näringslivets sida kommer att påverkas negativt om inte en möjlighet till överprövning införs. : Det framstår som oklart om man med lekmän avser riksdagsledamöter eller om rådet, förutom av representanter från , skall bestå av såväl lekmän som riksdagsledamöter eller om det enbart skall bestå av lekmän som ej är riksdagsledamöter. förordar ett råd sammansatt av riksdagsledamöter med ett begränsat antal ledamöter. Om därutöver lekmän skall beredas plats bör även sådana som företräder industrin utses. och Verkstadsindustrier framför att det är något oklart om man beträffande sammansättningen av myndighetens exportkontrollråd med lekmän avser riksdagsledamöter eller andra. och Verkstadsindustrier har gjort bedömningen att man här avser riksdagsledamöter och finner det även mest ändamålsenligt med en dylik sammansättning. anser att en representant för bör ingå i det föreslagna . Svenska Freds: Det är viktigt att rådet konsulteras . Ärendets "slutskede" måste alltså konkretiseras till att inte avse den tidpunkt då det är dags att fatta beslut om exporttillstånd, utan då det eventuellt ska lämnas förhands- eller underhandsbesked, samt då företag meddelar sin avsikt att lämna offert. Det är viktigt att rådet får samma stora betydelse som den rådgivande nämnden har . Alla tveksamma ärenden bör, som tidigare gällt i , behandlas i rådet. Endast sådana utförselärenden som tillstyrkts av samtliga partier i förs av KMI vidare till ställningstagande av regeringen. Eftersom rådet föreslås bestå av samtliga partier i , där och vill avveckla hela vapenexporten, så kommer inte regeringen att föreslå en liknande konsensusprincip för rådets arbete. Däremot bör regeringen i sin proposition formulera en intention: Vid beslut om krigsmateriel är det viktigt med största möjliga partipolitiska enighet. (): Arbetsgruppen föreslår en ändring i 22§ lagen om krigsmateriel som innebär att även den som tillverkar kärnkraftsreaktorer, kärnbränsle och annan kärnteknisk utrustning som avses i bilaga 3 till förordningen (1994:2060) om strategiska produkter skall betala avgift till KMI efter värdet av försåld sådan egendom. föreslår arbetsgruppen att SKI även skall bereda och i vissa fall fatta beslut om utförseltillstånd för kärnämne och utrustning enligt nämnda bilaga. SKI - som instämmer i arbetsgruppens bedömning av SKI:s roll - anser att även SKI:s arbete med exportkontrollen bör täckas med avgifter. Enligt det avgiftssystem som före lagändringarna om överförande av utförsel av kärnämne och kärnteknisk utrustning från kärntekniklagen till lagen om strategiska produkter gällde för avgifter till SKI, betalade innehavare av kärntekniska anläggningar, t.ex ABB-ATOM som innehavare av kärnbränslefabriken i ingen särskild avgift för utförseltillstånd. SKI:s kostnader för tillståndsprövningen inberäknades i stället i den kvartalsavgift som bolaget betalar för SKI:s tillsyn av anläggningen. Exportörer av kärnteknisk utrustning, vilka inte hade särskilt anläggningstillstånd, betalade däremot en särskild avgift för varje utförseltillstånd. Detta gäller t.ex. . Den lagliga grunden härför i 30 § kärntekniklagen bortföll genom lagändringarna (1994:720 och 1995:500). SKI gjorde en särskild erinran härom i sitt remissyttrande över lagförslagen. SKI har ingen bestämd uppfattning om hur detta lagtekniskt skall uttryckas men anser att de föreslagna bestämmelserna om avgifter bör modifieras så att även SKI:s kostnader blir täckta genom avgifter. : Handelskammaren är förvånad över att ett område som icke-spridning av massförstörelsevapen inom anses ha en sådan låg prioritet att det förutsätts att finansiering över statsbudgeten ej kan åstadkommas. finner det ej möjligt att här kommentera det egenartade förhållande som råder inom krigsmaterielkontrollen vad avser finansieringen av KMI. Däremot får denna ordning inte tillåtas sprida sig till dual use-produkter. Argumenteringen i förslaget är svag och motsägelsefull. För är det självklart att en export av civila produkter inte kan påläggas avgifter för finansiering av en kontroll som tar sikte på att förhindra en använding som varorna inte är avsedda för. Denna affärshämmande inblandning i företags legitima exportverksamhet kan av uppenbara skäl ej finasieras av de drabbade. Alla analogier med krigsmaterielexporten underkänner Handelskammaren utan att för den skull acceptera nuvarande ordning på krigsmaterelsidan. En ytterligare kommentar gäller kretsen av de föreslagna avgiftspliktiga företagen. Här anges "tillverkare....- själva eller genom närstående företag". Tolkningen av detta kan leda antingen till diskriminering av svenska tillverkare eller ohållbara beräkningar avseende utländska moderbolags försäljning. : är förvånad över att man föreslår att avgiftsbelägga tillverkning av varor som skall exporteras. Enligt uppgift förekommer ej sådana avgifter i de övriga EU-länderna. Förutom det märkliga i att tillverkning av varor som finns upptagna i varuförordningen skall avgiftsbeläggas (beskattas) kan man fråga sig varför ej varor som transiteras (eller förs in till ett lager och sedan vidareexporteras) skall avgiftsbeläggas. Ytterligare en frågeställning: skall en beräkning ske om en produkt sammanställs av ett antal importerade produkter? En avgiftsbeläggning (beskattning) av varor upptagna på varulistan kommer att kosta seriösa företag dels avgiften (skatten) i sig själv, dels ett betydande arbete för att fastställa för vilken summa företaget skall betala avgiften. Sannolikt måste många företag bygga upp dataregistrering för detta ändamål. Till detta kommer så kostnaden för myndighetens kontrollarbete. För de mindre seriösa företagen öppnar sig en ny väg för illojal konkurrens genom att försöka undandra produkter från myndighetens kontroll. Det är Exportkontrollföreningens absoluta krav att finansiering av det nya verket skall ske via statsbudgeten. Länsrätten i : När det gäller avgiftsfrågorna inskränker sig länsrätten till två påpekanden. På ett eller annat sätt bör det totala avgiftsuttaget (bestämt av totalkostnaderna för KMI) låsas på regeringsnivå. En lägsta faktureringsnivå (i utgångsläget ) förefaller behöva ändras med jämna mellanrum och bör därför inte låsas på lagnivå. En delegation till regeringen (inom ramen för självkostnad) kunde här vara på sin plats. : Ett starkt motiv till en organisationsändring av nu föreslaget slag bör vara att rationaliseringseffekter uppstår. Detta synes emellertid inte vara fallet. Genom att besluten också till en del skall beredas i uppstår dels en risk för förlängd handläggningstid, dels ökade personalkostnader. I arbetsgruppens remiss uppskattas den nya myndighetens kostnader till . KMI:s nuvarande kostnader för beredning av krigsmaterielärenden är ca . I remissen föreslås vidare att kostnaderna solidariskt skall betalas av såväl krigsmateriel- som dual use -tillverkande företag vilka har en fakturering av kontrollerade produkter överstigande . Försvarsindustrins årliga fakturering är ca . Faktureringen av exportkontrollerade dual use-produkter torde endast uppgå till en mindre del därav. Med den föreslagna fördelningen av kostnaderna kommer försvarindustrins kostnad med stor sannolikhet att minst fördubblas. ställer sig principiellt avvisande till att företagen överhuvudtaget skall belastas med kostnader för beredning av exportärendena. Exportkontrollen är en myndighetsuppgift vars omkostnader bör bestridas av staten. Så sker i våra grannländer. Om det ändå beslutas att avgifter skall tas ut är det inte rimligt att försvarsindustrin belastas med större andel än som motsvarar de kostnader som uppstår för beredningen av krigsmaterielärendena. Försvarsindustrins tillverkning och export av dual use-produkter är, i motsats till vad som uppges i remissen, mycket obetydlig. Eftersom antalet exportärenden håller sig tämligen inom krigsmaterielområdet bör inte avgiften överstiga i en rationell organisation. Vi finner inte några motiv för att vi skall bestrida kostnader härutöver för verksamhet av vilken vi inte är berörda. Det nämns inte i remissen hur avgiftsbeläggning skall ske för vapenhandlares utförseltillstånd. Erfarenhetsmässigt utgör beredningen av dessa ärenden en icke obetydlig arbetsbelastning. Om det beslutas att avgifter skall tas ut förutsätter att dessa tillstånd belastas med sina beredningskostnader och inte överförs på försvarsindustrin. och Verkstadsindustrier: Det är vår bestämda uppfattning att den typ av myndighetsutövning som den föreslagna myndigheten skall arbeta med, där kontrollbehovet har utrikes-, säkerhetspolitiska- eller försvarspolitiska motiv, är en typisk verksamhet som skall finansieras via statsbudgeten. Vi finner det således helt oacceptabelt med den finansieringsform som föreslås i remissen. Förslaget till finansiering är dessutom felaktigt konstruerat även utifrån den, enligt vår mening oacceptabla, utgångspunkten att företagen skall finansiera den föreslagna myndigheten. Vi vill i sammanhanget erinra om utvecklingen av exportkontrollen av dual use- produkter. Gällande regler förutser också förenklade eller inga tillståndsförfaranden vid export till dessa destinationer. I praktiken går den helt dominerande delen av svensk dual use-export till sådana okontroversiella destinationer. Likväl föreslås att den nya myndigheten finansieras genom en avgift på tillverkarens försålda dual use-produkter totalt förutsatt att det fakturerade värdet överstiger . Detta innebär att normal, från exportkontrollsynpunkt helt okontroversiell export, i mycket stor utsträckning kommer att vara avgiftsgrundande. Det förefaller dessutom som om även försäljning inom kommer att vara avgiftsgrundande. Det finns inget stöd i lagstiftningens bakomliggande syften för ett sådant förfaringssätt. Vi vill också betona den kraftigt ökade byråkrati och administration som företagen påtvingas för att klara den deklarationsskyldighet som avses ligga till grund för avgiftsbeläggningen. Denna svårighet finns noterad i remissen men har tyvärr inte kommit att påverka förslagets utformning. Vi kan mot denna bakgrund sammantaget inte se den föreslagna finansieringen annat än som en handelshindrande exportskatt som sätter svensk industri i en sämre konkurrenssituation än dess utländska konkurrenter. Denna typ av pålaga bidrar inte heller positivt till att attrahera utländska investeringar inom högteknologiområdet i . 6 Överprövning av beslut Länsrätten i : Domstolen har ingen erinran mot att beslut i tillståndsfrågor görs icke överklagbara i ordinär väg. Återkallelsefrågorna är i en rad hänseenden grumligt reglerade i lagförslagen och i motivskrivningarna. Länsrätten uppfattar förslagen på det sättet att i uttrycket "beslut om tillstånd" i 1 § krigsmateriellagen och 1 b § lagen om strategiska produkter avses omfatta även återkallelsefrågor, att det därmed skulle bli föremål för myndighets avgörande om ett återkallelsebeslut blir överklagbart till allmän förvaltningsdomstol eller ej samt att det blir fritt fram för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter i fråga om överlämnande av återkallelsefrågor till regeringen. Länsrätten, som finner att den föreslagna ordningen har dåligt stöd i de föreslagna lagtexterna, tar för sin del avstånd från förslaget i denna del. Överklagandereglerna bör vara uttömmande fastlagda i lag. Någon valrätt bör inte föreligga. Om förslagställarna har uppfattningen att "återkallelsebeslut bör vara möjliga att överklaga" hade de också bort bygga upp lagtexter och motiv från denna utgångspunkt. Återkallelseparagraferna bör enligt länsrättens uppfattning genom en uppräkning (eventuellt avrundad med en generalklausul) uttömmande reglera återkallelsefrågorna. I en sådan uppräkning kan länsrätten bl.