prop · GJ0322 · 1996-01-01 00:00:00 — I samma avsnitt föreslås också en justering av reglerna om kallelse till muntlig förhandling så att beslutsmyndigheten får föreläggas att inställa sig vid påföljd att dess utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande.Mot denna bakgrund anser regeringen att tvåpartsprocessen bör utformas efter en obligatorisk modell. Sammanfattning och lagteknisk lösning Vi har i det föregående förordat - att en förvaltningsmyndighet vars beslut ändras av en förvaltningsdomstol skall ges möjlighet att överklaga domstolens beslut, - att - i de fall förvaltningsmyndighetens beslut har överprövats av en besvärsmyndighet - rätten att överklaga skall begränsas till den primära beslutsmyndigheten och slutligen - att förvaltningsmyndigheten skall vara motpart om en enskild överklagar myndighetens beslut till länsrätt. Den ändrade ordningen bör enligt vårt förslag bara gälla i de fall där den första domstolsprövningen sker i länsrätt och inte i de mål som överklagas från en förvaltningsmyndighet direkt till kammarrätt. Enligt Lagrådet har den föreslagna ordningen betydande fördelar. Det föreslagna tvåpartsförfarandet innebär enligt Lagrådet en betydelsefull förändring av förvaltningsprocessen. Lagrådet konstaterar att förändringen torde bli begränsad från praktisk synpunkt, åtminstone för sådana fall då förvaltningsmyndigheterna yttrar sig utan att vara part. Av väsentligt större betydelse är enligt Lagrådet den möjlighet som enligt förslaget öppnas för en förvaltningsmyndighet att överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut har ändrats. Lagrådet framhåller därvid att denna ordning ger ett vidgat utrymme för prejudikatbildning och att möjligheter öppnas för myndigheterna att få en ändring till stånd när ett domstolsavgörande materiellt sett har blivit oriktigt. Enligt regeringens mening bör en generell regel om förvaltningsmyndighetens partsställning tas in i förvaltningsprocesslagen som en ny 7 a §. Någon särskild regel om att förvaltningsmyndigheten har rätt att överklaga domstolens beslut behövs inte. Av 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen följer redan att den som beslutet angår har rätt att överklaga länsrätts och kammarrätts beslut, om det gått honom emot. För sådana måltyper där en förvaltningsuppgift överlämnats åt enskilda subjekt - bolag, förening, stiftelse eller enskild individ - behövs särskilda föreskrifter i den materiella lagstiftningen, eftersom de enskilda subjekten inte utgör förvaltningsmyndigheter. Vi föreslår i detta ärende att arbetslöshetskassa och Radiotjänst i skall vara den enskildes motpart i ett överklagat avgörande. För att anpassa reglerna till den nya tvåpartsprocessen föreslår vi i detta ärende ändringar i 98 a § lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, 32 a § lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, 21 § lagen (1989:41) om TV-avgift och 22 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt att det införs nya paragrafer i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och lagen (1994:451) om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. När det för särskilda måltyper finns behov av en avvikande ordning kan även detta regleras i den aktuella materiella lagstiftningen (jfr 2 § förvalt- ningsprocesslagen). Beträffande mål om pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring gäller enligt nuvarande regler att om en enskild har överklagat ett beslut om pensionsgrundande inkomst så får bestämma om verket vill vara part i målet. Den föreslagna ändringen i förvaltningsprocesslagen innebär att i de fall då inte utnyttjat sin rätt att inträda som part så blir skattemyndigheten, som beslutat om den pensionsgrundande inkomsten, den enskildes motpart. har tidigare beslutat om en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). I samband med att det allmänna pensionssystemet görs om kommer även de processuella bestämmelser som berör pensionsystemet att ses över. I departementspromemorian Reformerat pensionsystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41) lämnas förslag till bl.a. ändrade regler för fastställande av pensionsgrundande inkomst. I avvaktan på att slutlig ställning tas till processförfarandet i det reformerade ålderspensionssystemet bör den nuvarande processordningen gälla oförändrat. Detta föranleder en ändring av 12 § lagen om ändring i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. När det gäller frågan om partsställningen i socialförsäkringsmål kommer regeringen att återkomma i denna fråga, varför en justering av 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring föreslås så att inte heller dessa mål påverkas av den föreslagna reformen. I övrigt föranleder vårt förslag inga ytterligare ändringar i special- lagstiftningen. 7 Skriftväxling av överklaganden m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De allmänna förvaltningsdomstolarna får | | vidgade möjligheter att avgöra mål utan att klagandens motpart | | har kommunicerats överklagandet i de fall en förvaltningsmyn- | | dighet är motpart. Reglerna om kallelse till muntlig förhandling| | justeras så att även beslutsmyndigheten får föreläggas att inställa| | sig vid påföljd att dess utevaro inte utgör hinder för målets | | vidare handläggning och avgörande. Utredningens förslag: När det gäller skriftväxlingen av ett överklagande föreslår utredningen endast vissa redaktionella ändringar av 10 § förvaltningsprocesslagen. Utredningens förslag innehåller inga nya regler om utevaro vid muntlig förhandling. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i denna del godtar nära nog samtliga utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: En av de grundläggande principerna i svensk rättskipning brukar uttryckas med orden ingen skall dömas ohörd . En motsvarande grundsats gäller också inom förvaltningen. Att principen upprätthålls är väsentligt inte minst för att domstolarnas och andra myndigheters avgöranden så långt som möjligt skall bli riktiga. Den är vidare av stor betydelse för parternas och allmänhetens tilltro till de offentliga organens verksamhet. Förfarandet vid domstolar och andra myndigheter är därför utformat så att ett mål eller ärende i princip inte får avgöras utan att motparten till den som väckt en fråga vid domstolen eller förvaltningsmyndigheten har beretts tillfälle att yttra sig. Efter det att saken tas upp till prövning skall det i normala fall ske en skriftväxling, om det förekommer en motpart eller ett partsliknande förhållande. Enligt vårt förslag i det föregående (avsnitt 6) kommer den enskilde som överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till domstol alltid att ha en förvaltningsmyndighet som motpart. Bestämmelser om skriftväxlingen i de allmänna förvaltningsdomstolarna finns i 10, 12 och 18 §§ förvaltningsprocesslagen. Dessa regler fick ursprungligen sin utformning i nära anslutning till regler om skriftväxling i 15 § förutvarande förvaltningslagen (1971:290) och i 52 kap. 7 § andra stycket (prop. 1971:30 s. 546). Den paragraf som är av intresse i detta sammanhang är 10 § förvalt- ningsprocesslagen eftersom den handlar om kommunicering av överklagandet. Frågan är då i vilken utsträckning den enskildes överklagande till länsrätten skall kommuniceras med beslutsmyndigheten vars avgörande har överklagats. Vi återkommer senare till samma fråga när det gäller överklagande av länsrättens avgörande. Innebörden av bestämmelserna i 10 § första stycket förvaltningsprocesslagen är att den handling genom vilken förfarandet vid domstolen inletts och det som hör till den skall tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärden ifrågasätts. Att en handling tillställs part uttrycks vanligen på det sättet att handlingen kommuniceras . Av 10 § andra stycket förvaltningsprocesslagen framgår att domstolen i vissa fall kan avgöra ett mål utan någon skriftväxling trots att det finns ett partsförhållande i målet. Enligt den ursprungliga lydelsen av stycket kunde en underrättelse underlåtas dels om det var uppenbart att talan inte kunde bifallas eller att underrättelse var onödig, dels om det kunde befaras att en underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av ett beslut i målet (jfr reglerna i 52 kap. 7 § RB om underlåtande av kommunikation i besvärsmål i hovrätt vilka tjänade som förebild vid tillkomsten av 10 § andra stycket FPL). 1986/87:113, bet. 1986/87:JuU29, rskr. 1986/87:243) utvidgades tillämpningsområdet för det berörda lagrummet på det sättet att det numera inte behöver ske någon skriftväxling om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis. Genom att uppenbarhetsrekvisitet tagits bort kan domstolen alltså i större utsträckning än tidigare avstå från att kommunicera sådana skrivelser genom vilka mål anhängiggörs. Övriga fall då domstolen kan underlåta kommunicering ändrades inte, dvs. domstolen kan bara avstå från att kommunicera om det annars är uppenbart onödigt eller om det kan befaras att underrättelse avsevärt skulle försvåra genomförandet av beslut i målet. Som redogjorts för i avsnitt 6 bedömer regeringen att det inte finns skäl att anta att länsrätterna kommer att ha en högre ändringsfrekvens i överklagade mål än vad kammarrätterna haft då de har varit första domstolsinstans för samma måltyper. Det innebär att endast av de överklagade besluten kommer att ändras helt eller delvis och att återstoden, , kommer att lämnas utan bifall. Strikt matematiskt innebär det att domstolen skulle kunnna underlåta att kommunicera överklagandet i av fallen. Emellertid måste hänsyn tas till att ett antal av de överklaganden som slutligen inte bifalls innehåller vissa frågeställningar där det kan vara värdefullt att höra beslutsmyndigheten. I de fall där domstolen tänker ändra det överklagade beslutet skall, enligt nuvarande regler, motparten (beslutsmyndigheten) kommuniceras om det inte är uppenbart onödigt. Ett rimligt antagande är att domstolen, sammantaget med de tveksamma icke bifallsfallen, med oförändrade regler skulle kommunicera med beslutsmyndigheten i högst ca 20 - av de överklagade målen. En förvaltningsmyndighet som avgör ett ärende är skyldig att motivera sitt beslut (se t.ex. 20 § förvaltningslagen). Om så skett bör myndigheten normalt inte ha något att tillägga i saken såvida inte den enskilde i överklagandet för fram nya yrkanden eller åberopar nya omständigheter i målet. Kommuniceringsfrågan bör också ses mot bakgrund av de omprövningsregler som gäller. Allmänna regler angående myndighets skyldighet att ompröva sitt beslut i samband med överklagande finns i 27 och 28 §§ förvaltningslagen. I olika specialförfattningar finns särskilda föreskrifter om omprövning. Enligt 6 kap. 6 § taxeringslagen skall t.ex. en skattemyndighet i normala fall ompröva sitt beslut, om den skattskyldige överklagar, och om inte överklagandet därvid förfaller, skall skattemyndigheten enligt 6 kap. 7 § samma lag överlämna sitt beslut till länsrätten. Om målet anhängiggjorts genom en enskilds överklagande av ett beslut av en förvaltningsmyndighet är det alltså ofta så att myndigheten redan när målet kommer in till domstolen har avgett vad som kan uppfattas som ett svar i förvaltningsprocesslagens mening, eftersom myndigheten redan i samband med omprövning av sitt beslut kan ha yttrat sig över överklagandet. Mot denna bakgrund kan det enligt regeringens mening ifrågasättas om beslutsmyndigheten, generellt sett, har något berättigat intresse av att ytterligare en gång skriftligen yttra sig i länsrättsprocessen. En av de ovan beskrivna undantagsreglerna för kommunicering, 10 § andra stycket 2 - att underrättelse inte behövs om den är uppenbart onödig - innebär att domstol kan ändra det överklagade beslutet utan att motparten kommuniceras. Det skall härvid vara uppenbart att det är onödigt både att bringa materialet till partens kännedom och att förelägga honom att yttra sig. I praktiken är det sällsynt att båda dessa förutsättningar föreligger. Denna undantagsregel torde således komma till användning då det rör sig om mera uppenbara bifallssituationer, dvs. där talan förs av en enskild och kommunikation med det allmännas företrädare framstår som en onödig formalitet. De uppenbara fall det kan bli fråga om borde rätteligen redan ha ändrats vid beslutsmyndighetens omprövning och därmed skulle något mål aldrig ha anhängiggjorts vid domstol, eftersom ett överklagande förfaller om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär (28 § förvaltningslagen). Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att regeln i 10 § andra stycket 2 är för restriktivt utformad för att passa de fall där en förvaltningsmyndighet är motpart. Enligt regeringens mening bör domstol ges möjlighet att kunna ändra beslutet utan att kommunicera överklagandet med beslutsmyndigheten om domstolen finner att underrättelse är onödig, dvs uppenbarhetsrekvisitet tas bort. Det bör framhållas att en länsrätts ändring av en förvaltningsmyndighets beslut i nu aktuella situationer aldrig kan vara till den enskildes nackdel utan alltid måste innebära en förbättring för den enskilde (se 29 § FPL). Möjlighet att underlåta kommunicering bör särskilt kunna komma till användning om parternas inställning i sak är väl kända och utredda och det domstolen har att ta ställning till är en ren rättsfråga. En utökad möjlighet att ändra ett överklagat beslut utan att kommunicera motparten bör bara gälla om det är en förvaltningsmyndighet som är motpart och inte i de fall det är en enskild som är motpart. En enskild blir ju motpart t.ex. om en central myndighet enligt speciallagstiftning givits rätt att överklaga ett ärende till länsrätt. I sådana situationer bör det alltjämt krävas att det är uppenbart onödigt att underrätta motparten - den enskilde - för att kommunicering skall kunna underlåtas.I sammanhanget bör också uppmärksammas att reglerna om domstolens utredningsskyldighet i 8 § FPL måste ha iakttagits innan det går att bedöma om domstolen kan avstå från kommunikation. Förslaget innebär att 10 § FPL utökas med en punkt. Den föreslagna utvidgningen av möjligheten att underlåta kommunikation med det allmänna kommer att få den största praktiska betydelsen i länsrätt när ett ärende överklagats dit. Om en enskild fullföljer sin talan till kammarrätt betyder det att länsrätten lämnat hans överklagande utan bifall helt eller delvis. Länsrätten bör då i normalfallet inte ha kommunicerat överklagandet med beslutsmyndigheten enligt 10 § andra stycket 1 FPL. Om kammarrätten då inte överväger att ändra det överklagade beslutet, skall domstolen inte meddela prövningstillstånd, varvid länsrättens dom står fast. Någon kommunikation behövs då inte med beslutsmyndigheten enligt 10 § andra stycket 1 FPL. Om kammarrätten däremot överväger att ändra beslutet och beviljar prövningstillstånd på den grunden skall den överväga om det är onödigt att kommunicera med beslutsmyndigheten eller inte. Har då målet inte kommunicerats i länsrätten torde det endast i undantagsfall kunna bedömas som onödigt att kommunicera målet i kammarrätten. Detsamma gäller om kammarrätten väljer att bevilja prövningstillstånd på någon av de andra grunderna, dvs. prejudikatdispens eller extraordinär dispens. Om det i stället är myndigheten som överklagar länsrättens beslut till kammarrätten kan kammarrätten underlåta kommunikation med den enskilde, om prövningstillstånd inte beviljas, på samma grund som , dvs. att överklagandet inte kommer att bifallas helt eller delvis. Om prövningstillstånd beviljas kan kommunikation underlåtas endast om det är uppenbart onödigt. Ytterligare frågeställningar om skyldigheten att kommunicera överklagandet återkommer vi till i författningskommentaren (avsnitt 11.3 vid 10 §). Till muntlig förhandling skall enligt 14 § förvaltningsprocesslagen kallas sökande eller klagande och den som har att svara i målet. I lagrådsremissen föreslog regeringen en föreskrift om att målet kan avgöras även om företrädare för det allmänna uteblir från muntlig förhandling. Lagrådet har föreslagit en annan lagteknisk lösning som direkt anknyter till reglerna om kallelse av enskild till muntlig förhandling. Enligt 14 § FPL får en enskild föreläggas att inställa sig personligen bl.a. vid påföljd av att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning. Regeringen följer Lagrådets förslag och föreslår att det till 14 § FPL fogas en regel om att företrädare för det allmänna får föreläggas att inställa sig vid påföljd att utevaron inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Mot bakgrund av de nya regler om tvåpartsprocess som föreslås i avsnitt 6 och att det inte alltid finns behov av att en förvaltningsmyndighet eller en annan part som företräder det allmänna aktivt deltar i processen, vill regeringen betona att det ankommer på domstolen att bedöma om parts utevaro utgör hinder för målets handläggning och avgörande (se även författningskommentaren avsnitt 11.3 vid 14 §). 8 Nedflyttning av mål från kammarrätt till länsrätt m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den första domstolsprövningen av ett stort | | antal måltyper som överklagas till kammarrätt som första | | domstolsinstans skall i stället överklagas till länsrätt. | | Prövningstillstånd skall krävas för dessa måltyper i ledet länsrätt| | - kammarrätt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Utredningen lämnar dock inget förslag såvitt avser frågan om prövningstillstånd. Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. Vissa instanser godtar utredningens förslag i dess helhet, vissa andra avstyrker förslaget helt eller i vissa delar. De domstolar som yttrat sig särskilt över byggnadsmålen tillstyrker förslaget. Flera instanser påpekar olägenheten med en för lång instanskedja och några framhåller därför att förslaget i denna del måste behandlas i samband med frågan om att införa prövningstillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt. Skälen för regeringens förslag: En av grundtankarna bakom det reformarbete som har bedrivits inom rättsväsendet är att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans, dvs. den första domstolsprövningen skall ske i tingsrätt respektive länsrätt. Principen kan numera sägas vara så gott som helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Arbetet med att flytta ner målen i instanskedjan från kammarrätterna till länsrätterna har skett etappvis och närmar sig nu sin slutfas. En första etapp i genomförandet av förslag om en ändrad instansordning i de allmänna förvaltningsdomstolarna genomfördes per (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). I samma lagstiftningsärende behandlades också frågan om prövningstillstånd i kammarrätt. Lagändringarna innebär att länsrätt har allmän behörighet att pröva mål som första domstolsinstans och att generella regler om prövningstillstånd har tagits in i förvaltningsprocesslagen. I det aktuella ärendet flyttades studiestödsmål, kriminalvårdsmål och körkortsmål ner i instanskedjan som krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt infördes för de aktuella måltyperna. En andra etapp trädde i kraft (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165). Reformen var omfattande och avsåg bl.a. mål om laglighetsprövning av kommunala beslut, mål där länsstyrelse beslutat som första instans enligt ett 20-tal olika lagar och ett stort antal mål som överklagades från regionala och centrala förvaltningsmyndigheter. Sammanlagt omfattade reformen cirka hundra olika måltyper. Per flyttades ytterligare ett 60-tal måltyper ned i instanskedjan. Denna etapp omfattade sådana målgrupper där överklagande- bestämmelsen finns i förordning (jfr bl.a. SFS 1995:198-237). Ytterligare måltyper har efter hand, i anslutning till att ändringar gjorts i den materiella lagstiftningen, förts till länsrätt som första domstolsinstans. Det gäller t.ex. mål enligt ordningslagen (1993:1617), tobakslagen (1993:581) och lotterilagen (1994:1000). Med ett fåtal undantag har krav på prövningstillstånd införts i ledet länsrätt - kammarrätt för de måltyper som flyttats ner från kammarrätt till länsrätt. Krav på prövningstillstånd har därutöver införts för ett antal måltyper som prövades av länsrätt som första domstolsinstans. Det återstår att flytta ned ytterligare ett antal måltyper från kammarrätt till länsrätt innan instansordningsreformen för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna är helt genomförd. Såsom redovisades i prop. 1994/95:27 (s. 154) kräver frågan om nedflyttning av sekretessmål ytterligare överväganden. I samband därmed kommer instansordningen för övriga måltyper som berör yttrandefriheten att behandlas. I samma lagstiftningsärende (s. 159 f.) redovisades också skälen mot att genomföra en ändrad instansordning när det gäller mål från . Vi tar i detta ärende upp återstoden av övriga mål som fortfarande prövas av kammarrätt som första domstolsinstans. Det handlar om ett stort antal disparata måltyper. Flera av dessa omfattas av (M 1993:04) uppdrag. Denna utredning skall enligt sina tilläggsdirektiv om nytt förslag till miljöbalk (dir. 1994:134) bl.a. se över instansordningen i miljölagstiftningen. Även frågan om den framtida instansordningen för ärenden enligt övervägs av . Enligt regeringens mening bör detta inte hindra att instansordningsreformen när det gäller de allmänna förvaltnings- domstolarna slutförs. Det är angeläget att se till att de mål som prövas i allmän förvaltningsdomstol prövas av rätt instans. Vad det handlar om är en nedflyttning av mål som redan prövas av allmän förvaltningsdomstol. Det bör framhållas att den nu föreslagna nedflyttningen från kammarrätt till länsrätt inte innebär att förslag föregrips. En förutsättningslös prövning av hur en lämplig instansordning för såväl olika miljöärenden som plan- och byggärenden skall utformas avses således ske när förslag föreligger. De måltyper som är aktuella för nedflyttning Ett stort antal av de mål som fortfarande överklagas direkt till kammarrätt är mål som prövats av förvaltningsmyndighet och därefter överprövats av länsstyrelse innan de överklagas till domstol. Det gäller framför allt mål enligt (1987:10). Vi återkommer närmare till dessa i det följande. Inom denna grupp faller även mål enligt 15 kap. 4 § , lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled, lagen (1939:608) om enskilda vägar, lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter, lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse, rennäringslagen (1971:437), livsmedelslagen (1971:511), väglagen (1971:948), lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m., utsädeslagen (1976:298), passlagen (1978:302), lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, epizootilagen (1980:369), lagen (1980:578) om ordningsvakter, lagen (1980:894) om jaktvårdsområden, lagen (1981:533) om fiskevårdsområden, lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., räddningstjänstlagen (1986:1102), djurskyddslagen (1988:534), lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, begravningslagen (1990:1144), lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning och lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Gemensamt för denna grupp av mål är att de i allmänhet har prövats av två förvaltningsmyndigheter - med som överklagandemyndighet - innan de överklagats till domstol. De målgrupper där har en överprövningsfunktion har en hel del gemensamt. De avser huvudsakligen beslut som har fattats av en nämnd. Staten har genom speciallagstiftning velat åstadkomma en reglering så att samhälleliga intressen på olika områden blir tillgodosedda.