prop · GJ03186 · 1996-01-01 00:00:00 — Utredarens betänkande Bostadsbidragen - effektivare inkomstprövning - besparingar (SOU 1995:133) överlämnades till statsrådet . anordnade en hearing med inbjudna myndigheter och organisationer angående förslagen i betänkandet. En förteckning över de närvarande vid denna hearing bifogas propositionen som bilaga 2. En sammanställning över de synpunkter - i vissa fall skriftliga - som framförts bifogas propositionen som bilaga 3. I ärendet har dessutom ett antal skrivelser inkommit från organisationer och De totala kostnaderna för bostadsbidragen har stigit kraftigt . Under /90 utbetalades totalt . För innevarande budgetår beräknas utgifterna, till , uppgå till ca . Ur statsfinansiell synpunkt är det nödvändigt att den kraftiga utgiftsökningen bryts och att åtgärder vidtas för att öka kostnadskontrollen inom systemet. Samhällets kostnader för bostadsbidragen är starkt beroende av inkomst-, bostadskostnads- och arbetslöshetsutvecklingen och är därför nära kopplade till den samhällsekonomiska utvecklingen i stort. Den ekonomiska situationen med hög arbetslöshet, stigande bostadskostnader - en effekt bl.a. av höga realräntor och minskade räntebidrag - samt en allmänt försämrad ekonomisk situation för många hushåll har därför bidragit till att kostnaderna för bidragen ökat. Utgiftsökningen inom bostadsbidragsystemet är också en effekt av den utbyggnad av systemet som beslutade i samband med skattereformen . Skatteomläggningen innebar bl.a. att hushållen själva fick bära en större andel av bostadens totala kostnader. En ökning av kostnaderna för bostadsbidragen ansågs därför vara fördelningspolitiskt motiverad för att skydda ekonomiskt svaga hushåll. Bostadsbidragssystemet byggdes ut så att det i betydligt större utsträckning rymde kostnaderna för nybyggda bostäder (prop. 1989/90:144, bet. 1989/90:BoU21, rskr. 1989/90:340). lämnades vidare bostadsbidrag inte bara till barnfamiljer och ungdomar utan även till en ny grupp, hushåll utan barn, där någon av familjemedlemmarna är . Bostadsbidragen utgjorde till de senare till stor del en kompensation för de inkomstgrupper som fått begränsat utbyte av skattereformen. övertog staten hela kostnadsansvaret för bostadsbidragen och administrationen av bidragen överfördes från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna. I samband med övertagandet infördes ett nytt system för bidragsgivningen. Det nya systemet innebar vissa större regelförändringar. Bland annat prövas numera bostadsbidragen i allt väsentligt mot en beräknad aktuell inkomst i ett s.k. rullande system, utan att nya ansökningar görs . De bidragssökande uppger själva sin beräknade inkomst för en period av framåt i tiden. Avsikten med att införa denna nya prövning av bostadsbidraget i stället för, som tidigare, en prövning baserad på inkomstuppgifter enligt taxeringen året före bidragsåret, var bl.a. att den fördelningspolitiska träffsäkerheten i systemet skulle förbättras. Även sedan det nya systemet introducerades har emellertid kostnaderna för bidragsgivningen fortsatt att öka. I flera rapporter har konstaterats kostnadsdrivande faktorer inom bostads- bidragssystemet. () fick regeringens uppdrag att dels redovisa effekter och resultat av det nya regelsystem som infördes , dels analysera vilka faktorer som påverkat de senaste årens kostnadsutveckling för bidragsgivningen. Verket har, , redovisat resultatet av sitt arbete i rapporten till barnfamiljer m.fl. (RFV redovisar 1995:19). RFV konstaterar bl.a. att den regelförändring som främst har påverkat kostnadsutvecklingen har samband med det nya inkomstprövningssystemet, vilket lett dels till högre bidragsbelopp, dels till att fler hushåll än tidigare blivit berättigade till bostadsbidrag. Genom den efterkontroll, som in- leddes för bidrag som löpt utan ändring under en 15- månadersperiod, har verket konstaterat dels att i av de fall som granskats har bostadsbidrag betalats ut med för högt belopp, dels att återkrav gjorts endast i mindre än hälften av dessa fall. Efterkontrollen grundar sig på drygt 86 000 ärenden eller av det totala antalet bidragsberättigade hushåll. Orsaken till felutbetalningarna har till övervägande del varit icke rapporterade förändringar av hushållens bidragsgrundande inkomster. Vidare har () gjort en kartläggning av i vilken omfattning det förekommer fusk med förmåner och bidrag av social karaktär m.m. Uppdraget har redovisats till regeringen i rapporten - systembrister och fusk i välfärdssystemen (RRV 1995:32). Av rapporten framgår att det förekommer ett betydande läckage i form av systembrister och direkt fusk i flera stora bidrags- och försäkringssystem, däribland bostadsbidragssystemet. För bostadsbidragen indikerar resultaten bl.a. kraftigt underskattade inkomstuppgifter. RRV har också i en effektivitetsrevision granskat bostadsbidragen såsom ett social- och bostadspolitiskt instrument. Resultatet av granskningen redovisas i revisionsrapporten - effektivitetsrevision av ett socialpolitiskt instrument (RRV 1996:3). Verket konstaterar att måluppfyllelsen är förhållandevis hög i systemet, men att effektiviteten likväl är låg. Anledningen är att målen nås till ett alltför högt pris, läckagen är omfattande. De felaktiga utbetalningarna beror bl.a. på att den genomsnittliga kvaliteten i lämnade uppgifter om inkomster är låg och på att det kan antas att en del skenseparationer sker i syfte att få ökat bostadsbidrag. För att få kontroll över de offentliga finanserna har beslutat genomföra ett omfattande budgetsaneringsprogram. Detta program, som redovisats i propositionen om vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25), budgetpropositionen (prop. 1994/95:100) och kompletteringspropositionen (prop.1994/95:150), omfattar budgetförstärkningar på sammanlagt . Förstärkningarna består dels av utgiftsminskningar, dels av skatte- och avgiftshöjningar. Minskningar av transfereringar till hushållen och statlig konsumtion utgör den större delen av besparingarna. När det gäller bostadsbidragen har beslutat (prop. 1994/95:100 bil. 6, bet. 1994/95:BoU14, rskr. 1994/95:312) om vissa förändringar av bidragssystemet , som beräknas minska kostnaderna för bidragsgivningen med ca per helt år. Dessa förändringar innebär bl.a. att bostadsbidrag till hushåll utan barn, där någon av hushållsmedlemmarna är eller äldre, inte längre lämnas. För bostadsbidragen har vidare (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:448) fattat ett principbeslut, som innebär att kostnaderna för bidragen på årsbasis skall minska med ytterligare . Regeringen tillkallade (dir. 1965:65) en särskild utredare med uppgift att föreslå sådana förändringar i bostadsbidragssystemet så att denna minskning av kostnaderna kan åstadkommas. Mot bakgrund av den fortsatt kraftiga kostnadsökningen för bidragsgivningen redovisade regeringen i propositionen 1995/96:25 En politik för arbete trygghet och utveckling att överskridanden på bostadsbidragsanslaget skulle finansieras. Regeringen gav mot denna bakgrund tilläggsdirektiv (dir. 1995:146) till den särskilda utredaren. Tilläggsdirektiven innebar bl.a. att utredaren skulle pröva förslag till åtgärder om besparingar på ytterligare per helår. Detta belopp skulle kunna komma att justeras efterhand som prognoserna för utfallet för /96 blev säkrare. pekar prognoserna på ett överskridande per helår på . För /96 har anvisat ett anslagsbelopp där hänsyn tagits till kommande regelförändringar motsvarande . I syfte att ge tid och möjlighet till god förberedelse inför ett förändrat bostadsbidragssystem föreslås besparingsåtgärderna i denna proposition träda i kraft . Vissa bestämmelser om begränsning av bidragsgrundande bostadsyta föreslås dock införas . Detta innebär en besparing med ca under innevarande budgetår. Det återstående överskridandet för /96 finansieras genom att besparingen inom bostadsbidragssystemet för kommande budgetår görs större än vad som tidigare angetts. Den större besparingen inom bostadsbidragsystemet har också gjort det möjligt att delfinansiera de avsedda besparingarna inom den statliga assistansersättningen. Bostadsbidrag lämnas dels till barnfamiljer, dels till ungdomar mellan utan barn. Från och med lämnas inte längre bostadsbidrag till hushåll utan barn där någon av familjemedlemmarna är eller äldre. () har, , som central myndighet ansvar för tillsyn, uppföljning och utvärdering av bostadsbidragen. Beslut om bostadsbidrag fattas av de allmänna försäkringskassorna. Bestämmelser om bostadsbidrag finns i lagen (1993:737) om bostadsbidrag, bostadsbidragsförordningen (1993:739) och förordningen (1995:1016) om bostadsbidragsregister. Härutöver finns tre författningar med tillämpningsföreskrifter meddelade av RFV. Bostadsbidragen prövas i allt väsentligt mot en beräknad framtida inkomst med efterkontroll i ett s.k. rullande system utan att nya ansökningar görs . Den som söker bidrag uppger sin beräknade inkomst framåt. Bostadsbidraget ändras därefter successivt till följd av nya uppgifter som bidragstagaren är skyldig att lämna, t.ex. ändrade inkomst- eller bostadskostnadsförhållanden. För dem som vid kontroll ertappas med att ha lämnat felaktiga uppgifter sker avstämning och återkrav ställs. Efterkontroll skall alltid göras senast från det att beslut om bidrag har fattats. Vid denna kontroll skall en granskning göras av samtliga bidragsgrundande faktorer. Bidragsgrundande inkomst är för hushållet () beräknad varaktig skattepliktig inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. Endast kapitalinkomster som överstiger per sökande och som överstiger för varje hemmavarande barn skall beaktas. Till bidragsgrundande inkomst skall också läggas sjöinkomster och vissa skattefria transfereringar, såsom bidragsdelen av studiemedel och dagpenning för militärtjänstgöring. Vissa övriga inkomster såsom underhållsbidrag, bidragsförskott och realisationsvinster beaktas inte. Bestämmelserna anknyter till inkomstskattereglerna, men däremot inte till inkomsttaxeringen som sådan. Det senare vore inte möjligt eftersom beslut om bostadsbidraget fattas innan taxering har ägt rum. Den bostadskostnad på vilken bostadsbidrag baseras för olika upplåtelseformer redovisas närmare i kapitel 10. Bostadsbidrag till barnfamiljer (ensamstående och gifta/sammanboende) består dels av ett särskilt bidrag för hemmavarande barn, dels av ett belopp som beror av bostadskostnadens storlek och antalet barn. Barn får räknas med i bidragshushållet till och med den månad då det fyller eller då studiehjälpen eller det förlängda barnbidraget upphör. Det särskilda bidraget lämnas med för familjer med ett barn, för familjer med två barn och för familjer med tre eller flera barn. Det särskilda bidraget utges även till familjer som saknar egen bostad. Det bostadskostnadsberoende bidragsbeloppet grundas på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns. Mellan dessa gränser lämnas bidrag med 75 resp. av bostadskostnaden i två olika intervall. Bostadskostnadsgränserna för hushåll med olika antal barn framgår av följande sammanställning. Bostadskostnadsgränser för hushåll med barn (kr/mån) Familjer med Lägsta bidrags-Bidrag med 75%Bidrag grundande bo-upp till en bo-upp till en bo- stadskostnad stadskostnad avstadskostnad av 1 barn 2 000 3 000 5 300 2 barn 2 000 3 300 5 900 3 eller flera barn2 000 3 600 6 600 Bostadsbidraget till barnfamiljer är behovsprövat, dvs. bidragets storlek be- stäms av det enskilda hushållets inkomster och andra ekonomiska resurser. Det maximala bidragsbelopp som kan räknas fram med hänsyn till det antal barn och den bostadskostnad som familjen har reduceras av den del av den bidragsgrundande inkomsten som överstiger . Bidrag enligt reglerna för bostadsbidrag till barnfamiljer lämnas även till ensamboende och makar/samboende som har umgängesrättsbarn. Bidraget avser i dessa fall endast den del av stödet som beror av bostadskostnadens storlek. Bostadsbidrag till ungdomar mellan utan barn är beroende av bostadskostnadens storlek. Bidragsbeloppet grundas, på samma sätt som för barnfamiljer, på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns för bostadskostnaden. Mellan dessa gränser lämnas bidrag med 75 resp. av bostadskostnaden i två olika intervall. Bidraget lämnas enligt samma regler oavsett om någon i hushållet studerar eller inte. Bostadskostnadsgränserna för ungdomar utan barn framgår av följande sammanställning. Bostadskostnadsgränser för ungdomar utan barn (kr/mån) Lägsta bidrags- Bidrag Bidrag grundande bo- upp till en bo- upp till en bo- stadskostnad stadskostnad av stadskostnad av 1 800 2 600 3 600 Även bostadsbidraget till ungdomar är behovsprövat och reduceras med 1/3 av den del av den bidragsgrundande inkomsten som för ensamstående överstiger 41 000 och för makar/samboende . 6 Principiella utgångspunkter för nya regler om bostadsbidrag Bostadsbidragen i deras nuvarande utformning har vuxit fram genom en serie av reformer. Sitt ursprung har de i de stödformer som började utvecklas . Bidragen har haft till mål att höja bostadsstandarden, särskilt för barnfamiljer, att minska trångboddheten och att utjämna kostnadsskillnader för de boende, dels mellan olika regioner i landet, dels mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard. Bostadsbidragen har dessutom haft till mål att allmänt stärka de ekonomiskt svaga hushållens bärkraft. Betoningen av dessa delmål har varierat över tiden. har bostadsbidragen såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Bostadsbidragens uppgift är således att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bostadsbidragen ingår vidare som en viktig del i det ekonomiska familjestödet, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer de har en stor försörjningsbörda. Familjer med barn är generellt sett unga och har ofta låga inkomster. Genom bostadsbidragen omfördelas resurser dels över livscykeln, dvs. från perioder när familjen inte har barn till perioder när familjen har barn, dels från familjer med goda inkomster till familjer med, i förhållande till försörjningsbördan, lägre inkomster. Bostadsbidragen omfördelar också resurser från de familjer som inte har barn till de familjer som har barn. Genom inkomstprövningen gynnar bostadsbidragen särskilt de hushåll som har de lägsta inkomsterna. En stor del av dessa är ensamstående med barn. Det värderingar som styrt utformningen av bostadsbidragen ligger fast. För att få balans i de offentliga utgifterna krävs kraftfulla insatser för ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och sanerade statsfinanser. För att inte vissa grupper skall drabbas orimligt hårt har regeringen lagt stor vikt vid att besparingarna skall delas av alla medborgare. Det innebär att även de familjer som får bostadsbidrag påverkas av en del av de besparingar som måste göras. Regeringen konstaterar att bostadsbidragen fyller en mycket viktig funktion när det gäller att uppnå både familjepolitiska och bostadspolitiska mål. Bidragens betydelse ökar också när nedskärningar sker i de generella bostadssubventionerna och i socialförsäkringssystemen. För många barnfamiljer har bostadsbidragen karaktären av ett näst sista socialt skyddsnät. Var fjärde hushåll med barn som fick bostadsbidrag var också socialbidragstagare. Detta ställer särskilda krav när det gäller utformningen av förslag till bespa- ringsåtgärder inom bostadsbidragssystemet. Risken för att minskade bostadsbidrag ökar behoven av socialbidrag är stor. Ändrade regler för bostadsbidrag bör utformas så att de fördelningspolitiska målen värnas som träffsäkerheten skärps. Systemet bör byggas upp på ett sådant sätt att det är långsiktigt hållbart. Det gäller både reglernas utformning och kostnadskontrollen inom systemet. Bidragsreglerna måste konstrueras så att överutnyttjande kan förebyggas och bättre kontroll underlättas. En effektiv administration skall eftersträvas. De ekonomiskt sämst ställda barnfamiljerna bör prioriteras och behovs- prövningen av bostadsbidragen ske utifrån tydliga kriterier. Bidragen till de hushåll som i utgångsläget har den minsta betalningsförmågan bör värnas. Besparingsåtgärderna bör utformas på ett sådant sätt att de inte ytterligare försvårar möjligheterna för barnfamiljer med låg ekonomisk bärkraft att efterfråga en bostad med rimlig standard. Risken för att besparingsåtgärderna leder till övervältringar på kostnader för socialbidragen bör minimeras. Jämställdheten mellan könen är betydelsefull inte enbart på ett allmänt plan utan även när det gäller utformningen av regelsystemet. Den s.k. arbetslinjen bör stärkas och höjda marginaleffekter undvikas. Hushåll med likartade förhållanden bör ha rätt till lika stort bostadsbidrag. Boendekostnaderna bör beräknas på liknande sätt oavsett upplåtelseform. Boende i olika regioner i landet bör behandlas likvärdigt. Förutom bostadsbidragen finns andra bidragssystem för stöd till boendet. Det dominerande är härvid bostadstillägg till pensionärer (), som också administreras av . Reglerna för beräkning av bostadskostnad är i avgörande delar desamma för bostadsbidrag och bostadstillägg medan inkomstprövningsreglerna är helt olika. I samband med denna proposition har regeringen övervägt möjligheterna att få till stånd mer enhetliga regler i de båda systemen men någon ökad likriktning föreslås inte här. Orsaken till det är att målen och målgrupperna för de två stöden är olika. En ökad grad av samordning får därför underordnas andra krav på de olika systemen. I det följande lämnas förslag till ändrade regler för bostadsbidragen. Förslagen omfattar i första hand ett nytt inkomstprövningssystem. Detta system beräknas ge upphov till en betydande minskning av kostnaderna för bidragsgivningen, som kostnadskontrollen förstärks. Vidare föreslås ett antal övriga besparingsåtgärder, som tillsammans med det nya inkomstprövningssystemet beräknas ge upphov till kostnadsminskningar för bostadsbidragen på ca per helår. Med hänsyn till förslagens långsiktiga besparingseffekter, till de administrativa konsekvenser som åtgärderna föranleder och till att de hushåll som får bostadsbidrag bör få kännedom om planerade förändringar, föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft . Nya bestämmelser om begränsning av bidragsgrundande bostadsyta föreslås dock, för nyansökningar om bostadsbidrag, träda i kraft . Förslagens budgetmässiga effekter, beräknade brutto på helårsbasis, redovisas separat för varje åtgärd. Flera åtgärder överlappar delvis varandra varför dessa effekter inte är helt additativa. En analys av fördelningseffekter och risk för övervältring på socialbidragen redovisas i bilaga 1. 7 Nytt system för inkomstprövning ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Preliminärt bostadsbidrag betalas| |ut efter prövning av ansökan där uppskattad årsinkomst| |anges. Inkomst av näringsverksamhet skall normalt | |antas vara minst lika hög som enligt senaste taxe- | |ringsbeslut. Preliminärt bostadsbidrag beviljas och | |utbetalas och i normalfallet från| |och med den månad ansökan inkommit till | |. Preliminärt bidrag kan sättas ned. En| |ökning av det preliminära bidraget skall kräva en ny | |ansökan. | | Bostadsbidrag fastställs slutligt på grundval av de| |inkomstuppgifter som skattemyndigheterna fastställer | |vid taxeringen avseende det kalenderår då preliminärt| |bostadsbidrag har betalats ut, med vissa tillägg och | |justeringar. | | För högt respektive för lågt preliminärt bostadsbidrag| |korrigeras vid fastställandet av det slutliga | |bostadsbidraget. Ränta och avgift betalas på | |återbetalade och utbetalade belopp i enlighet med före-| |skrifter som regeringen eller, efter regeringens | |bemyndigande, meddelar. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är flertalet positiva. () och () tillstyrker, men anser att hänsyn måste tas till resursbehovet hos försäk- ringskassorna vid förändringen av bostadsbidragssystemet. Skälen för regeringens förslag: Utredningen anser att uppskattad aktuell inkomst är att föredra framför senast taxerad inkomst som grund för inkomstprövningen. Som skäl härför anför utredningen bl.a. att en inkomstprövning som utgår från en uppskattning av hur stor inkomsten kommer att bli under den närmaste framtiden medför att bostadsbidraget beräknas utifrån hushållets inkomster under det år då bidraget utgår. Bidraget stämmer då bättre överens med det behov av inkomsttillskott som hushållet har då bidraget betalas ut. Den fördelningspolitiska träffsäkerheten blir bättre. Regeringen delar utredningens bedömning och anser att aktuella inkomstförhållanden är att föredra framför senast taxerad inkomst vid inkomstprövningen. En av de stora bristerna med det nuvarande systemet för inkomstprövning är att det i efterhand är svårt att kontrollera hur stora belopp som totalt sett betalats ut utifrån felaktiga inkomstuppgifter. Skattemyndigheternas inkomstuppgifter skulle kunna användas för en sådan kontroll, men de avser alltid beskattningsår, dvs. Detta avviker från de inkomstuppgifter som återfinns i nuvarande bostadsbidragsregister, vilka avser den förväntade inkomsten för löpande tolvmånadersperioder. Regeringen delar utredningens bedömning att det är nödvändigt att införa ett system för inkomstprövningen med realistiska möjligheter att göra definitiva avstämningar och fastställande av det utbetalade bidragsbeloppet. En slutlig avstämning och efterjustering av felaktigt utbetalda belopp minskar kostnaderna för bostadsbidragen och ökar tilltron till systemet. Regeringen anser därför att bostadsbidragen bör slutligt beräknas utifrån inkomstuppgifter som fastställs vid den årliga taxeringen och som finns att tillgå i skatteregister. Uppgifter som inte finns att tillgå i skatteregister skall lämnas av sökanden och får kontrolleras på annat sätt, t.ex. genom förfrågningar. 7.1 Faktorer som påverkar bostadsbidraget Bostadsbidraget beräknas med utgångspunkt i tre olika faktorer, nämligen hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden. Den nu föreslagna modellen med preliminära och slutligt fastställda bostadsbidrag avser endast den bidragsgrundande inkomsten, övriga faktorer bör behandlas på samma sätt som i gällande system. Det är således endast den bidragsgrundande inkomsten som bör vara preliminär och stämmas av mot de inkomstuppgifter som fastställs vid taxeringen. Bidragstagaren bör, liksom , vara skyldig att anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar storleken på bostadsbidraget. Det är inte ovanligt att bostadsbidraget förändras på grund av att hushållets sammansättning förändras t.ex. genom att barn tillkommer eller flyttar hemifrån eller familjen byter bostad och får andra boendekostnader. För högt eller för lågt bidrag kan komma att betalas om bidragstagaren glömt, låtit bli eller för sent anmält sådana ändringar. I det nuvarande rullande systemet regleras för högt respektive för lågt utbetalt bostadsbidrag alltid löpande när felaktigheten upptäcks. Det är regeringens bedömning att detta bör gälla även i det system som föreslås. Bidragsbeloppet bör omgående kunna ändras och återkrav ställas om uppmärksammar att för högt preliminärt bidrag betalats ut på grund av att bidragstagaren inte anmält ändring som skulle medföra ett lägre bostadsbidrag. I dessa fall är det inte rimligt att skall behöva invänta taxeringsbeslut och fastställande av bostadsbidraget. Ändrade förhållanden som kan leda till ökat bostadsbidrag förutsätter enligt gällande regler en skriftlig ansökan. Enligt den nu föreslagna ändringen i lagen om bostadsbidrag lämnas inte bidrag tillbaka än ansökningsmånaden. Det innebär att en bidragstagare som dröjer med att göra en ansökan om en ökning av bidraget till följd av ändring av andra faktorer än inkomst kan gå miste om ökningen.