prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Det ytterligare behov av rörelsekapital som finns bör, enligt regeringens uppfattning, kunna finansieras med krediter i . Med krediter avses här - till skillnad från lån - att ett högsta tillåtna belopp fastställs men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av tillfälliga över- eller underskott. Genom att besluta om en kreditram för rörelsekapital behåller kontrollen över den statliga upplåningen. årliga be- myndigande behöver, enligt regeringens uppfattning, inte avse skilda kreditramar för olika slag av rörelsekapital eller olika myndigheter. bör i stället kunna fastställa en enda samlad kreditram för rörelsekapital. Det bör sedan få ankomma på regeringen att besluta hur stor kredit en enskild myndighet får utnyttja och av vilket slag den skall vara. Regeringen bör vidare få besluta om de villkor som skall gälla för krediten. Sådana villkor avser bl.a. den räntesats och de löptider som skall gälla. Har någon myndighet ett osedvanligt stort behov av rörelsekapital och det därför kan finnas skäl att överväga delvis bundna krediter, finns inget hinder mot att även den möjligheten prövas. Myndigheternas räntekostnader avses bli täckta av medel som de disponerar i verksamheten om inte regeringen beslutar annat. En myndighet kan få ett överskott av likvida medel. Regeringen bör få besluta om villkoren för sådana medel. Medelsöverskott på räntekonto eller i anslutning till en rörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter. Dessa intäkter bör regeringen kunna få besluta att myndigheten skall få disponera. Regeringens förslag: Anskaffning av andra tillgångar för staten, bl.a. infrastrukturella investeringar, skall finansieras med anslag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 231 f.). Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: En stor del av statens investeringar utgörs av s.k. infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar kan - till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål som behandlas i avsnitt 9.1 - sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Som exempel kan vägar och järnvägar nämnas. Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorte- ringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Vid sådana investeringar som beskrivs i avsnitt 9.1, gör lånefinansieringen det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar. De är i regel stora och betydande reala resurser och en betydande produktionskapacitet tas i anspråk. För staten gäller därför statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkas av finansieringsformen. Regeringen anser därför att infrastrukturella investeringar bör finansieras med anslag. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art bör enligt regeringens mening gälla även för finansiering av annan egendom som inte bokförs som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, kulturfastigheter och museiföremål. 9.4 Tillgångar i särskilda fall Regeringens förslag: kan för viss myndighet eller för viss anskaffning besluta att finansiering skall ske på annat sätt än enligt de regler som nämns i avsnitt 9.1, 9.2 och 9.3. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 233 f.). Remissinstanserna: Ingen erinran har framförts mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det finns fyra affärsverk, nämligen , , och . Affärsverken disponerar i princip inte några anslag på statsbudgeten. Därför kan deras investeringar inte finansieras med anslag. har lämnat affärsverken stor frihet att inom vissa ramar låna internt inom staten eller på den allmänna kreditmarknaden för investeringar i såväl anläggningstillgångar som rörelsekapital. Affärsverkens totala lånefinansiering styrs med ramar eller med krav på lägsta soliditet (prop. 1990/91:29 s. 12, bet. 1990/91:FiU4 s. 8, rskr. 1990/91:38). I anslutning till behandlingen av olika propositioner tar ställning till särskilda investeringsplaner och motsvarande för affärsverken och vissa andra myndigheter. Dessa myndigheters investeringar får sedan finansieras med överskotts- eller avskrivningsmedel, med lån i eller på den allmänna kreditmarknaden och med inkomster från försäljning av egendom. För affärsverkens och vissa andra myndigheters finansiering av investeringar gäller således särskilda regler som beslutat. Dessa finansieringsmöjligheter bör finnas kvar även . Även i andra fall kan det finnas skäl för att göra undantag från de regler för finansiering av investeringar som föreslås i avsnitten 9.1-3. Om t.ex. regeringen bemyndigas att förvärva aktier och investeringen inte förväntas ge tillräcklig avkastning kan en del av investeringen finansieras med anslag och en del med ett internt lån i . Ett annat exempel kan vara att avgifter skall tas ut för utnyttjandet av en trafikanläggning. I ett sådant fall kan investeringen helt eller delvis finansieras med ett internt lån. Det kan också tänkas att någon myndighet bör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. som ett led i en försöksverksamhet eller som en följd av EU-medlemskapet. 10 Överlåtelse av statens egendom Regeringens förslag: Grundläggande bestämmelser som anger under vilka förutsättningar regeringen får sälja statens egendom tas in i budgetlagen. Bestämmelserna gäller endast sådan egendom som står till regeringens disposition. Reglerna gäller dock inte sådan försäljning av frivilligt efterfrågade varor som utgör ett led i en avgiftsfinansierad verksamhet. Med försäljning jämställs byte. Slutligen föreslås grundläggande bestämmelser om dispositionen av försäljningsinkomster. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 238 f.). Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: har enligt RF 9:9 en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90 s. 347). har emellertid inte antagit någon lag om överlåtelse av statens egendom. På vissa områden - främst vad gäller fast egendom - har i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områden har en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram. I det följande föreslås att vissa grundläggande bestämmelser om förfogandet över statens egendom tas in i budgetlagen. Bestämmelserna reglerar främst kompetensfördelningen mellan och regeringen. De bestämmelser som föreslås anger under vilka förutsättningar regeringen skall få sälja statens egendom. All statens egendom står dock inte till regeringens disposition. I RF 9:8 undantas från regeringens dispositionsrätt sådan egendom som är avsedd för eller dess myndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskild förvaltning, t.ex. tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden och riksbank. Tillämpningsområdet begränsas därför till sådan egendom som står till regeringens disposition. Många myndigheter bedriver en avgiftsfinansierad verksamhet. är det fråga om frivilligt efterfrågade tjänster. Det kan även förekomma att varor, t.ex. publikationer, säljs på samma villkor. Undantagsvis kan varuförsäljningen utgöra en viktig del av verksamheten (se avsnitt 8.4). I nu nämnda fall utgör den löpande försäljningen av varor ett led i en avgiftsfinansierad verksamhet. Formellt sett är det fråga om försäljning av statens egendom. När det i detta kapitel talas om försäljning och annan överlåtelse av statens egendom samt disposition av försäljningsinkomster, avses dock inte denna typ av försäljning. De föreslagna reglerna skall endast gälla sådana försäljningar som mer intermittent görs av egendom som ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. Tillämpningsområdet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendom som inte utgör ett led i en löpande avgiftsfinansierad verksamhet. I detta avsnitt föreslås bestämmelser som till sitt innehåll i stort sett motsvarar vad som gäller till följd av särskilda riksdagsbeslut eller praxis. Beträffande förutsättningarna för att överlåtelse överhuvudtaget skall få ske, föreligger grundläggande skillnader mellan fast och lös egendom. Därför behandlas överlåtelse av fast och lös egendom i skilda avsnitt. Vad gäller lös egendom finns ytterligare skillnader i detta hänseende mellan olika egendomstyper. För den lösa egendomens del görs därför en uppdelning mellan aktier och annan lös egendom. Vad gäller dispositionen av försäljningsinkomster finns dock inte skäl att göra någon liknande uppdelning. I sista avsnittet tas därför denna fråga upp till gemensam behandling för alla egendomsslag. Regeringens förslag: Regeringen skall få besluta om försäljning av fast egendom vars värde inte överstiger . Detta förutsätter dock att egendomen inte längre behövs i statens verksamhet och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen även i fortsättningen skall ägas av staten. Utan hinder av detta får regeringen besluta om försäljning till kommun av fast egendom som behövs för samhällsbyggnadsändamål. Försäljningarna skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 240 f. ). Remissinstanserna: Ingen erinran har framställts mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringsform krävdes samtycke för försäljning eller annan avhändelse av statens fasta egendom. Sådant samtycke har lämnats genom generella bemyndiganden för regeringen att under vissa förutsättningar sälja fast egendom. I den nu gällande regeringsformen finns däremot ingen bestämmelse om att skall samtycka till försäljning av statens fasta egendom. Frågor om försäljning och annan avhändelse av fast egendom regleras alltså inte längre i regeringsformen. har inte heller antagit någon lag på området. Däremot har ändrat i sina tidigare givna bemyndigande till regeringen att sälja fast egendom. Försäljning av statens fasta egendom kräver således fortfarande specifika eller generella bemyndigande. har statens fasta egendom endast fått säljas om den inte längre behövs för ett statligt ändamål. En bestämmelse med motsvarande innehåll bör tas in i budgetlagen. Det är dock inte ekonomiskt försvarligt att staten under alla förhållanden i sin ägo behåller fast egendom om utnyttjandegraden inte står i rimlig proportion till statens kostnader för skötsel och underhåll. Möjlighet måste finnas att sälja en fastighet om statens behov av lokaler kan lösas på ett tillfredsställande sätt, t.ex. genom förhyrning i del av den sålda fastigheten eller av annan lokal. Regeringen bör därför även få sälja sådan fast egendom som endast behövs i ringa utsträckning. Som närmare behandlas i författningskommentaren till 25 § har för vissa typer av fast egendom fattat särskilda beslut som begränsar möjligheten att sälja egendomen. Så är förhållandet på vissa områden där marköverlåtelse är - eller framför allt har varit - ett led i att staten stimulerar viss verksam- het, exempelvis egendom upptagen på den s.k. jordfonden. Vad gäller försäljning av viss mark i fjällvärlden har anbefallt särskild återhållsamhet av hänsyn bl.a. till rennäringens intressen och det allmänna intresset av en så långt möjligt orörd natur i fjällområdena. Statens kronoholmar får säljas endast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens eller något annat allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört. Egendom som är testamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte får avhända sig egendomen, kan i princip inte säljas eller på annat sätt överlåtas. Det kan finnas fastigheter som utgör en del av vårt kulturarv eller som av andra skäl, t.ex. hänsynen till naturvården eller totalförsvaret, bör förbli i statlig ägo. För att bl.a. intentioner på olika områden skall kunna tillgodoses anser regeringen att det i budgetlagen bör tas in en bestämmelse om att statens fasta egendom inte får säljas om det finns särskilda skäl för att den skall förbli i statens ägo. Den nuvarande ordningen innebär den inskränkningen att regeringen - undantagandes försäljning av fast egendom till kommun för samhälls- byggnadsändamål - inte får besluta om försäljning av fast egendom om dess värde överstiger . Under förutsättning att överskottet från försäljningen används för investeringar i form av byggproduktion eller inköp samt planeras och genomförs så att statens samlade förmögenhet inte urholkas, får regeringen dock besluta om försäljning av fast egendom vars värde inte överstiger . En beloppsgräns ger i och för sig inte några garantier för att endast de politiskt intressanta ärendena underställs . Det är ändå ett enkelt sätt att avlasta försäljningsärenden av rutinkaraktär som överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Ett slopande av beloppsgränser skulle kräva ett tämligen omfattande regelverk för om och när försäljning får ske. Det finns risk för att handläggningen av ärendena då skulle kompliceras och fördröjas. har med nu gällande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt underställas . Det finns därför anledning att behålla ett system med beloppsgränser. En annan fråga är om nuvarande beloppsgränser är väl avvägda och om det överhuvudtaget finns anledning att behålla två olika beloppsgränser. Sedan bemyndigat regeringen att under ovan angivna förutsättningar om reinvestering sälja fast egendom vars värde inte överstiger , har de faktiska förhållandena på området ändrats i väsentliga hänseenden. Bemyndigandet tog framför allt sikte på försäljning av statens kommersiella fastigheter. har mycket stora delar av statens bestånd av sådana fastigheter överförts till av staten ägda aktiebolag. Kvar i statens direkta ägo finns endast fast egendom som inte har bedömts lämplig för annat ägande. Man har av t.ex. kulturhistoriska eller försvarspoli- tiska skäl ansett att vissa fastigheter även i fortsättningen skall förvaltas av myndigheter. En stor del av detta bestånd av direktägd fast egendom kommer aldrig att säljas. Försäljning av statens direktägda fasta egendom kan därför förväntas ske i relativt liten omfattning om inte beslut tas om stora strukturförändringar eller omfattande nedläggningar av statlig verksamhet. Det föreskrivna villkoret att överskottet från försäljningen normalt skall återanvändas för investeringar i form av byggproduktion eller inköp har blivit otidsenligt. har en ny ordning för styrning av statens investeringar införts. tar numera ställning till investeringsplaner där de större investeringsobjekten anges. Regeringen kan därför inte genomföra större anskaffningar utan kännedom. Den fasta egendom som staten numera äger direkt är av sådan karaktär att större försäljningar knappast är aktuella. De samlade årliga investeringarna kan därför antas komma att vara vida större än försäljningarna och det finns således heller ingen risk för att statens samlade nettoförmögenhet urholkas. Till detta kommer att i stort sett alla fastighetsförsäljningar har bedömts vara omfattade av den högre beloppsgränsen, dvs. frigjorda medel har använts för återinvesteringar. Av dessa skäl kan det aktuella kravet på återinvestering slopas utan att finansmakt undergrävs. Det är således tillräckligt att i lagen ha en enda beloppsgräns. De förutsättningar som förelåg då regeringen bemyndigades att sälja fast egendom till en värde om högst är inte längre aktuella sedan huvuddelen av statens fastighetsbestånd förts över till aktiebolag. Beståndet av kvarvarande direktägd fast egendom har därför fått en helt annan karaktär än det hade så sent som . Detta förhållande talar i någon mån för att en beloppsgräns som är lägre än skulle kunna motiveras. Den nuvarande beloppsgränsen om har emellertid fungerat väl. Försäljningsinkomsten har oftast använts för återinvestering och därför har den högre beloppsgränsen tillämpats vid i stort sett alla fastighetsförsäljningar. Att behålla denna beloppsgräns innebär därför i praktiken inte någon utvidgning av bemyndigandet i förhållande till vad som gäller. En lägre gräns skulle däremot leda till att i ökad utsträckning belastas med rutinärenden. Genomförandet av många fastighetsför- säljningar skulle då fördröjas och försvåras och risken för att staten försitter lämpliga tillfällen skulle öka. Regeringen bör därför få besluta om försäljning av statlig fast egendom när egendomens värde inte överstiger . I likhet med vad som redan gäller skall regeringen utan hinder av någon värdegräns och sådana om- ständigheter som nämns i det föregående få sälja fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål. Rätten att sälja fast egendom är en av de rättigheter som regeringen föreslås få delegera. Det är regeringens avsikt att vid delegeringen använda försiktigt satta och differentierade värdegränser. Med värde avses enligt nuvarande regler på området i första hand den fasta egendomens taxeringsvärde. har den fördelen att den är lätt att tillämpa och leder till att man redan i inledningen av ett försäljningsärende vet om ärendets avgörande fordrar medverkan eller inte. Det har dock sina nackdelar att utgå från taxeringsvärdet. Det är förhållandevis vanligt förekommande att statens fasta egendom inte åsätts något taxeringsvärde alls. Just för att det är statens egendom finns det dessutom risk för ett alltför lågt taxeringsvärde. Detta talar för att en särskild värdering bör äga rum inför en försäljning. Eftersom staten som säljare har ett intresse av att ha en korrekt uppfattning om egendomens marknadsvärde, sker sådana värderingar regelmässigt . Ett krav på en särskild värdering inför en försäljning leder därför inte till något merarbete eller några ytterligare kostnader. Det marknadsvärde som egendomen vid en sådan särskild värdering åsätts bör enligt regeringens mening få avgöra frågan om försäljningsärendet kräver medverkan. uttalades att full affärsmässighet bör gälla vid försäljning av statens fasta egendom. En bestämmelse som lagfäster denna centrala princip bör tas in i budgetlagen. Affärsmässighet innebär att det skall tillses att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten och att försäljningar till underpris inte äger rum. Vidare skall försäljningsärenden handläggas utan ovidkommande hänsyn. har vid skilda tillfällen beslutat om avsteg från principen om full affärsmässighet vid försäljning av vissa egendomstyper t.ex. egendom som är upptagen på den tidigare nämnda jordfonden, vid friköp av fjällägenhet och vid försäljning av krononybyggen i samband med avveckling av åborättsinstitutet. Det finns därför ett behov av en bestämmelse som medger avsteg från principen om affärsmässighet då särskilda skäl talar för detta. Så kan vara fallet såväl vid försäljning av vissa egendomstyper, exempelvis de ovan nämnda, som då detta sker för vissa ändamål. Avsteg från principen om full affärsmässighet har främst gjorts då staten önskat stimulera viss verksamhet. Det ligger i sakens natur att en restriktiv bedömning är påkallad. Vid en sådan bedömning bör egendomens värde tillmätas betydelse. Regeringen avser inte att utan bemyndigande göra avsteg från principen om affärsmässighet vid försäljning av egendom som har ett betydande värde. Någon uttrycklig bestämmelse om en värdegräns behöver dock inte tas in i budgetlagen har bemyndigat regeringen att i vissa fall besluta om att överlåta fast egendom utan ersättning. Så är förhållandet i fråga om fast egendom som behövs för järnväg eller allmän väg. Det krävs dock att egendomens värde inte överstiger . Bemyndigandet tillkom ursprungligen i slutet av för att främja järnvägsnätets utbyggnad. Sedan utbyggnaden upphört och de privata järnvägarna förstatligats, har bemyndigandet i denna del förlorat aktualitet. Man kan även spåra ett föråldrat tänkande bakom bemyndigandet i fråga om egendom som behövs för allmän väg. I dagens samhälle skulle staten på lika goda grunder kunna skänka bort fast egendom för att stimulera byggandet av exempelvis flygplatser, hamnar och anläggningar för telekommunikation. Enligt regeringens uppfattning finns det därför inte skäl att i budgetlagen föra in en bestämmelse som motsvarar bemyndigandet. Det finns inte heller anledning att frångå principen om affärsmässighet vid överlåtelser av det aktuella slaget. Det förekommer att en kommun utan vederlag har överlåtit fast egendom till staten för ett särskilt ändamål. Har staten inte disponerat egendomen för ändamålet och begär kommunen att återfå den utan ersättning, får regeringen vederlagsfritt överlåta den till kommunen om detta med hänsyn till samtliga övriga omständigheter bedöms skäligt (prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. Det förekommer fall av vederlagsfria överlåtelser till kommuner. Dessa överlåtelser sker dock alltid på avtalsrättslig grund, dvs. det följer av det ursprungliga avtalet mellan kommunen och staten att egendomen skall återlämnas om den inte utnyttjas för det tänkta ändamålet. Överlåtelser som följer av avtal behöver inte regleras i lag. Någon annan form av vederlagsfria överlåtelser till kommuner har inte förekommit . Därför behövs det inte tas in någon regel som motsvarar det aktuella bemyndigandet i budgetlagen. Det är inte ovanligt att byte sker av statens fasta egendom. Ett behov föreligger således av att ge regeringen möjlighet att besluta om detta under samma förutsättningar som gäller för försäljning. En sådan rätt har också förelegat för regeringen alltsedan 1942 års bemyndigande.- Viss lös egendom såsom byggnad på ofri grund och tomträtt har sådan nära anknytning till fast egendom att regler som i olika sammanhang gäller för fast egendom även tillämpas på denna lösa egendom. Såvitt avser försäljning av statens egendom har det bemyndigande som gällt även omfattat upplåtelse av tomträtt samt försäljning och byte av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom. Regeringen anser därför att det finns skäl att låta de regler som föreslås i detta avsnitt gälla även för dessa typer av lös egendom. 10.3 Aktier och andelar Regeringens förslag: Regeringen skall få besluta att sälja statens aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte för det bolaget beslutat annat. Regeringen får inte utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i bolag där staten har minst hälften av rösterna. Försäljningen skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 257 f.). Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. - som inte motsätter sig förslaget - anför dock att även en mindre post aktier i ett större bolag kan ha ett betydande förmögen- hetsvärde och att det kan diskuteras vilken frihet regeringen bör ha i fråga om att sälja sådana aktieinnehav. I stället för att från fall till fall kan förbehålla sig beslutanderätten, kan ett alternativ till detta vara en värdegräns liknande den som föreslås beträffande fast egendom. Enligt Statskontoret bör det övervägas att låta alla åtgärder som väsentligt ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller över de kritiska gränserna på 10, underställas om inte annat meddelas.