prop · GJ03184 · 1996-01-01 00:00:00 — Vid den lokala antagningen kan det förekomma att antalet sökande som åberopar vissa typer av speciella meriter är så litet att det inte är meningsfullt att upprätta en särskild urvalsgrupp för dem. Detta kan gälla t.ex. sökande med folkhögskoleutbildning. För att inte dessa sökande skall missgynnas bör det vara möjligt för högskolorna att göra ett särskilt urval. I övrigt bör högskolorna vara återhållsamma med urval baserat på särskilda skäl. Regeringen delar inte utredningens uppfattning att man bör ge större utrymme i urvalsprocessen än nu angivits för individuella hänsyn. Enligt regeringens mening bör regler för tillträde och urval vara överblickbara för de enskilda och dessa skall kunna bedöma vilka chanser som finns att komma in på en viss utbildning. 9.6 Lottning som urvalsmetod -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lottning skall endast få användas när det | | inte finns andra lämpliga möjligheter att skilja sökande med | | likvärdiga meriter åt. Utredningens förslag: Utredningens förslag överenstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt de regler som gällde före medgavs lottning när de sökande hade likvärdiga meriter. och högskolor har i sina remissvar framhållit att lottning bör få användas i framför allt två situationer. Den ena är när det urvalsinstrument man använder, främst betyg eller högskoleprov, inte kan skilja de sökande åt. Den andra gäller urval till vissa kurser där resursinsatserna för meritvärdering är för höga i förhållande till utbildningskostnaderna eller där omständigheterna är sådana att lämpliga urvalskriterier saknas. Enligt regeringens mening bör lottning kunna användas som urvalsmetod men endast när det inte finns andra lämpliga möjligheter att skilja sökande med likvärdiga meriter åt. Regeringen vill här erinra om att enligt nu gällande regler får högskolorna vid i övrigt likvärdiga meriter göra ett urval med hänsyn till kön i syfte att förbättra rekryteringen av studenter från kraftigt underrepresenterat kön. Denna möjlighet skall ha utnyttjats, i den mån förutsättningarna härför förelegat, innan lottning får användas. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Varje högskola skall fastställa en | | antagningsordning i syfte att förbättra informationen om vilka | | regler som gäller och att öka rättssäkerheten för studenterna. An-| | tagningsordningen skall omfatta de regler som gäller lokalt och | | fastställas av styrelsen för högskolan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat frågan om antagningsordning är positiva till förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom högskolorna numera är antagningsmyndigheter är det viktigt att de regler som gäller för antagningen till en viss högskola finns samlade i ett särskilt dokument, som bör kallas antagningsordning. Denna skall fastställas av styrelsen för högskolan. Antagningsordningen skall omfatta regler om behörighet och urval till de kurser och utbildningsprogram som finns vid högskolan, om anmälan till utbildning, om formerna för hur besluten fattas och om studenternas insyn i antagningsverksamheten. En antagningsordning kommer, som påpekats av m.fl., att få stor betydelse för studenternas rättssäkerhet bl.a. därför att den ökar klarheten om vilka lokala regler som gäller. Antagningsordningen kan ses som ett kvalitetssäkringsinstrument, vari processer och kriterier i antagningsförfarandet blir synliga för de sökande och dokumenterade för högskolan. 10.2 Studenternas möjlighet att överklaga -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Någon ändring av bestämmelserna om rätten| | att överklaga beslut om behörighet och urval bör inte genomföras.| -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Utredningen föreslår att överklaganderätten skall omfatta - beslut - fattade i samband med antagningen - om att en sökande inte uppfyller kraven för behörighet; sådana beslut omfattas av överklaganderätten också enligt gällande rätt - beslut - fattade utan samband med antagningen - om att en person inte uppfyller kraven för en viss standardbehörighet - tillämpningen av de regler för urval som anges i antagningsordningen, dock ej resultatet av prov, intervjuer och andra jämförbara urvalsgrunder. Remissinstanserna: En majoritet av universiteten och högskolorna anser att tillämpningen av urvalsreglerna inte skall få överklagas, då detta skulle innebära att antagningsprocessen blir förlängd och mer resurskrävande. Bland övriga remissinstanser är ett betydande antal positiva till att sådan tillämpning skall få överklagas. Vad gäller överklaganderätten i fråga om beslut - fattade utan samband med antagning - om att en person inte uppfyller kraven för en viss standardbehörighet, anser en stor andel att dessa beslut skall kunna överklagas. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 5 kap. 1 § högskolelagen svarar en särskild av överklaganden av vissa beslut på högskoleväsendets område. Nämndens beslut i anledning av ett överklagande dit får inte överklagas. Enligt 13 kap. 2 § högskoleförordningen är det som prövar överklaganden av beslut av en högskola. De beslut som får överklagas är - bortsett från vissa beslut om tillsättning av tjänster - beslut om att sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning, beslut om tillgodoräknande av kurs och beslut om avslag på en students begäran att få examensbevis eller utbildningsbevis. Överväganden Beslut om att sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning är en av de frågor som omfattas av studenternas rätt att överklaga. Någon ändring i detta avseende bör inte göras. Genom införandet av dels gemensamma regler för behörighetskraven, dels krav på en antagningsordning skapas klarhet för studenterna om vilka regler som gäller. Behovet av en regel om att en person skall kunna dels få till stånd en prövning - fristående från antagningsförfarandet - av frågan huruvida personen uppfyller en viss standardbehörighet, dels få rätt att överklaga ett sådant beslut är mot den bakgrunden inte stort; kraven för att standardbehörigheten skall anses uppfylld är tydliggjorda och prövningen och överprövningen kan ske inom ramen för ett antagningsförfarande. Eftersom en dylik regel dessutom torde vara förknippad med praktiska svårigheter för antagningsmyndigheterna, bl.a. när det gäller samordningen dem emellan i anslutning till prövningen, bör den inte införas. Regeringen anser inte heller att förslaget att ge studenterna rätt att överklaga tillämpningen av de regler om urval som anges i antagningsordningen bör genomföras. Enligt 4 kap. 1 § högskolelagen skall högskolorna ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven, så långt detta kan ske med hänsyn till det krav på kvalitet som gäller. En bestämmelse om att tillämpningen av urvalsreglerna kan överklagas skulle stå i viss motsättning till nämnda föreskrift (se prop. 1992/93:1 s. 48). Genom att styrelsen för högskolan i antagningsordningen skall fastställa vilka regler som skall gälla för en viss kurs eller ett visst utbildningsprogram blir reglerna tydliggjorda. Det åligger högskolans ledning att se till att reglerna efterföljs. Också har - inom ramen för sin tillsynsverksamhet - att vaka över detta. Mot denna bakgrund blir behovet av en rätt att överklaga tillämpningen av urvalsreglerna inte framträdande. En överklagandeprocedur skulle dessutom göra hela antagnings- processen mycket långdragen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den gemensamma serviceverksamheten för | | antagningen skall också fortsättningsvis bedrivas i | | myndighetsform. Verket för högskoleservice skall alltså bibehållas| | som myndighet och bör återkalla bemyndigandet för | | regeringen att lägga ned verket och att i stället bilda ett | | servicebolag för verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Med anledning av regeringens förslag i prop. 1994/95:165 inrättades . Verket övertog de uppgifter som och Rådet för grundläggande högskoleutbildning hade. Vidare övertog de myndighetsuppgifter som Verket för högskoleservice (VHS) hade. I propositionen föreslogs att VHS serviceuppgifter, främst medverkan vid antagning av studenter, upphandling och juridisk service, skulle - så snart det var tekniskt möjligt - föras över till ett helägt statligt bolag med högskolorna som företrädare för staten. I avvaktan härpå renodlades VHS uppgifter till att omfatta enbart serviceuppgifterna och verket ombildades till en uppdragsmyndighet. Regeringen begärde bemyndigande att senare inrätta ett servicebolag och lägga ned VHS. biföll regeringens förslag (bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386). I avsikt att ta fram underlag för ett slutligt ställningstagande till över- gången till bolagsform tillkallades en särskild utredare. Utredaren överlämnade betänkandet Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m. (SOU 1995:73) om förutsättningarna för bildandet av servicebolaget. Betänkandet remitterades till samtliga universitet och högskolor inklusive vårdhögskolorna samt till bl.a. , Statskontoret, Kammarkollegiet, , , och . Remissvaren visade att inga universitet och högskolor hade något att erinra mot bildandet av ett servicebolag. Två av högskolorna föredrog dock en annan organisationsform. Flertalet av de centrala myndigheterna framförde invändningar mot bildandet av ett servicebolag med hänvisning till bl.a. de allmänna kriterier som statsmakterna angivit som villkor för att statlig verksamhet skall bolagiseras. Mot bakgrund av den syn på den högre utbildningen som regeringen har redovisat under avsnitt 4 i denna proposition och de av vissa remissinstanser framförda invändningarna mot bildandet av ett servicebolag har regeringen tagit frågan under förnyat övervägande. Målsättningen för systemet för anmälan och antagning av studerande till eftergymnasial utbildning i vid mening behöver definieras under hänsynstagande till flera aspekter. Omfattande och delvis detaljerad information behövs både till sökande och antagningsmyndigheter om sökmöjligheter och antagningssituation under olika skeden av sök- och antagningsproceduren. Utbyggnaden av den högre utbildningen förstärker ytterligare behovet av överblick över sökande och antagningsmöjligheter. Allmänhet och antagningsmyndigheter i hela landet skall därvid ha likvärdiga möjligheter till information. Systemet skall kunna utgöra ett stöd både för antagningsmyndigheterna och de sökande. En allt större del av de sökande kommer att komma från grupper som inte tidigare sökt högskoleutbildning. Detta kommer i sin tur att ställa höga krav på rekryteringen och en ökad dialog mellan högskolan, skolväsendet och arbetsmarknaden. Det är önskvärt att informationen till de sökande därvid enkelt kan kopplas till datorbaserad information som tillhandahålls av . Systemet skall vidare kunna användas för ett rationellt urvals- och an- tagningsförfarande inom det eftergymnasiala utbildningsväsendet som helhet, både i situationer med översökta utbildningar och när lediga platser behöver förmedlas till sökande. Slutligen bör systemet kunna utgöra ett effektivt in- strument för att i varje antagningsomgång snabbt ta fram statistik över sökande och antagna för samtliga berörda utbildningar i riket. Systemet bör därvid kunna ge tillgång till data för verkets uppföljning av rekryteringen till högre utbildning. Även den nettoberäknade statistik om sökande och faktiska nybörjare m.m. som producerar på uppdrag bör kunna förbättras ytterligare och tas fram snabbare. För överblickens och samordningens skull bör även landstingskommunala och enskilda utbildningsanordnare medverka. Behoven av samverkan mellan myndigheter är generellt av större omfattning för antagningen till utbildningsprogram än för antagningen till enskilda kurser. Även i de fall själva antagningen kan ske utan samverkan mellan myndigheterna krävs ändå samverkan med hänsyn till behoven av dels en effektiv information till sökande och antagningsmyndigheter, dels statistik. Förutsättningen för att nå dessa två mål är således en samverkan mellan samtliga antagningsmyndigheter. En sådan samverkan mellan antagningsmyndigheterna är nödvändig och bör därför vara obligatorisk. Den ger grunden för att bygga upp ett nationellt system som utnyttjar modern informationsteknik. Det gemensamma systemet skall inte hindra att antagningsmyndigheterna på egen bekostnad har särskilda system för eget bruk. Det gemensamma systemet behöver kunna medge en integrering mellan lokala och centrala funktioner. Det behöver byggas upp och underhållas långsiktigt med stor teknisk och ekonomisk stabilitet. Eventuellt kan nuvarande antagningssystem utgöra en grund. Det är både ett nationellt intresse och bör vara en angelägenhet för varje antagningsmyndighet att ett sådant system kan byggas upp. Regeringen anser att det är mest rationellt att staten centralt finansierar systemutveckling och systemunderhåll samt driften i den omfattning den enligt ovanstående är obligatorisk för samtliga antagningsmyndigheter. Användarna bör svara för driftskostnaderna i övrigt i förhållande till sitt utnyttjande av systemet. Vad som anförts innebär att regeringen inte avser att utnyttja bemyndigande att inrätta ett servicebolag för högskolan. Regeringen har därför genom beslut givit VHS i uppdrag att utveckla system för antagning av studenter till högskoleutbildning. VHS kommer att ges en delvis ändrad roll. Dess instruktion kommer därför att ändras. VHS bör efter samråd i lämpliga former med universitet och högskolor besluta om tekniska rutiner för det gemensamma systemet. Regeringen anser att även fortsättningsvis bör ha en tydlig förankring hos användarna. Med den angivna inriktningen av verksamheten blir det naturligt att därvid även beakta behovet av representation för de studerande. Regeringen avser att återkomma till de anslagsmässiga konsekvenserna i budgetpropositionen för . 12 Avskiljande av studenter m.m. 12.1 Lärosätenas ställning som part i -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det aktuella lärosätet ges ställning som part| | i . Lärosätet skall därmed kunna över-| | klaga ett beslut av nämnden i fråga om avskiljande av en student| | från högskoleutbildning. Justitiekanslerns förslag: Överenstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 6 § högskolelagen får regeringen meddela föreskrifter om att en student tills vidare skall avskiljas från utbildningen i fall då studenten lider av psykisk störning, missbrukar alkohol eller narkotika eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Som ytterligare förutsättning för ett avskiljande gäller att det, till följd av något sådant förhållande som nämndes, bedöms föreligga en påtaglig risk för att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen. Enligt 4 kap. 7 § samma lag skall en för högskolan gemensam nämnd pröva frågor om avskiljande. Nämndens ordförande skall vara jurist och ha erfarenhet som domare. Studenten får överklaga beslut i avskiljandefrågor till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet får inte överklagas av det aktuella lärosätet. Enligt 1 § förordningen (1987:915) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning får en student avskiljas under de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen och prövas frågor om avskiljande på anmälan av ett lärosäte av . Enligt 10 § samma förordning har nämnden ansvar för att ärendena blir tillräckligt utredda. anförde i sitt betänkande Vissa högskolefrågor (bet. 1993/94:UbU16 s. 16) bl.a. att det ofta upplevs som otillfredsställande att beslut av endast får överklagas av studenten. Detta innebär att en högskola inte kan få sin anmälan prövad i högre instans. Utskottet hemställde att av regeringen skulle begära en ändring av gällande författning av innebörd att företrädare för högskolan kan uppträda som part vid prövningen av anmälan om avskiljande. biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1993/94:308). Från Justitiekanslern () har till regeringen inkommit en skrivelse , som tillkommit efter inspektion som JK genomfört hos nämnden. I skrivelsen har JK, i syfte att stärka allmänna intressens ställning i ärenden om avskiljande av studenter från högskoleutbildning, föreslagit att det aktuella lärosätet får ställning som part i . Nämndens eget utredningsansvar enligt förvaltningsprocessuella principer bör dock enligt JK kvarstå. JK har vidare föreslagit att respektive lärosäte skall utföra sin talan men ha möjlighet att anlita ombud. JK erinrar om att rättssäkerhetsaspekterna i förfarandet betonades vid tillkomsten av . Även om nämnden har utredningsansvar vid handläggningen av ärenden kan det innebära avsevärda svårigheter att bedöma hur långt nämndens skyldigheter på denna punkt egentligen bör sträcka sig i det enskilda fallet. JK menar att nämndens objektiva ställning kan komma att sättas i fråga, t.ex. om nämnden på eget initiativ närmare söker utreda av studenten lämnade uppgifter. Det kan emellertid finnas starka skäl för att sådana uppgifter verkligen blir ifrågasatta och utredda inför beslut i ärendet. Enligt JK kan det inte bortses ifrån att det ibland kan lämnas oriktiga eller ofullständiga uppgifter vilket kan leda till materiellt felaktiga beslut. JK diskuterar frågan huruvida en särskild ombudsman bör inrättas som partsföreträdare för lärosätena i frågor om avskiljande av studenter. JK konstaterar emellertid att en sådan handläggningsordning synes bli omständlig och stannar vid att respektive lärosäte bör utföra sin talan men ha möjlighet att anlita ombud; det är lärosätet som har bäst kännedom om den student lärosätet vill skall avskiljas från högskoleutbildning. Näst intill samtliga remissinstanser tillstyrker JK:s förslag i dess helhet. Några yttrar sig särskilt om utredningsansvaret och anser att detta ytterst skall åvila nämnden; , , ser emellertid nämndens roll som den beslutande och endast i undantagsfall som den utredande. i menar att en särskild ombudsman bör inrättas som obligatorisk partsföreträdare för lärosätena i frågor om avskiljande. , och anser att studentens talan bör föras genom ombud så att styrkebalansen mellan de två parterna inte blir påtagligt ojämn; och anser att ersättning för studentens kostnader för ett ombud skall utbetalas av allmänna medel. Som framgår ovan inskränker sig lärosätets befattning med ärenden om avskiljande i huvudsak till att lärosätet anmäler frågan till prövning hos nämnden. Bortsett från anmälans innehåll utgör således de uppgifter som studenten lämnar i ärendet i princip det enda underlag som nämnden tillförs för sin prövning. Det kan vara så att de uppgifter studenten lämnar är oriktiga eller ofullständiga och att detta inte blir klarlagt inom ramen för nämndens eget utredningsansvar. Det finns således en risk för att nämnden fattar beslut på ett oriktigt eller ofullständigt underlag. Någon annan än nämnden bör, för det allmännas räkning, svara för att inför nämnden lägga fram den kompletterande utredning som anses erforderlig. Det är av vikt att det underlag nämnden skall fatta beslut på är så fylligt och rättvisande som möjligt. Det är också viktigt att ett beslut om avskiljande kan fattas så snabbt som möjligt. Genom att även någon annan än den student som det är fråga om lägger fram utredning hos nämnden torde nämnden kunna fatta beslut snabbare än och på ett bättre underlag än . Det lärosäte som anmäler frågan om avskiljande till nämnden bör ha ansvaret för att lägga fram nämnda utredning. När ett lärosäte får ett sådant ansvar är det lämpligt att ansvaret förenas med en ställning som part. Lärosätet kan representeras av en tjänsteman eller av ett fristående ombud. Det yttersta ansvaret för att ärendena blir tillräckligt utredda skall även fortsättningsvis åvila nämnden. Att lärosätena ges utökad talerätt i frågor om avskiljande från hög- skoleutbildning ligger i linje med den utveckling som skett inom det förvaltningsprocessuella området (jfr prop. 1995/96:22 Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55-56). I anslutning till den utvecklingen har regeringen genom en ändring i förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning föreskrivit att det aktuella lärosätet skall vara studentens motpart sedan handlingarna i ärendet har överlämnats till allmän förvaltningsdomstol (se SFS 1996:54). Ändringen träder - liksom de allmänna föreskrifterna om tvåpartsprocess i allmän förvaltningsdomstol - i kraft . När det gäller vad vissa remissinstanser har anfört om att studentens talan bör föras genom ombud som bekostas av allmänna medel gör regeringen följande överväganden. Studenten kan naturligtvis anlita juridisk hjälp för att driva saken. I vissa fall kan studenten beviljas allmän rättshjälp. I de fall detta inte kan ske får de överväganden som gjordes av justitieutskottet i samband med nyssnämnda proposition om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna betydelse (se bet. 1995/96:JuU7 s. 7-9). Utskottet ansåg i sitt av antagna betänkande att reformen om tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen inte förutsatte att möjligheterna att få rättshjälp i förvaltningsmål utökades. Utskottet fäste därvid vikt vid att förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar skulle kvarstå; utskottet ansåg frågan om detta ansvar så betydelsefull att den borde ägnas särskild uppmärksamhet vid en kommande utvärdering av reformen. Ovan har regeringen funnit att motsvarande ansvar för också skall kvarstå. Vid den utvärdering av nämndens verksamhet som senare bör komma till stånd (se nästa avsnitt) bör också i detta sammanhang särskild uppmärksamhet ägnas åt utredningsansvaret. Regeringens förslag i detta avsnitt kräver - vid sidan av vissa förordningsändringar - en ändring i 4 kap. 7 § högskolelagen. Ändringen bör träda i kraft . 12.2 Utvärdering av Högskolans avskiljandenämnds verksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: har ännu inte| | handlagt ett tillräckligt stort antal ärenden för att en utvär- | | dering skall vara meningsfull. Skälen för regeringens bedömning: I sitt tidigare nämnda, av antagna betänkande (bet. 1993/94:UbU16 s. 12-14) behandlade utbildningsutskottet två motioner, i vilka det föreslogs en översyn av reglerna om avskiljande. Utskottet framhöll bl.a. att det är angeläget med en utvärdering av erfarenheterna från Högskolans avskiljandenämnds verksamhet. Vid den inspektion som JK företog hos diskuterades med utgångspunkt i utbildningsutskottets betänkande frågan om avskiljande av studenter. I detta sammanhang berördes också socialutskottets betänkande 1993/94:SoU26 Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. Vad gällde frågan om en utvärdering av verksamhet och praxis ansåg nämnden att frågan var för tidigt väckt främst med hänsyn till att nämnden inte har handlagt ett tillräckligt stort antal ärenden. tillkom hade 20 ärenden avgjorts i sak. Av dessa hade i 17 ärenden anmälningarna lett till ett avskiljande. Kammarrätten hade prövat elva överklaganden av slutliga beslut, varav domstolen upphävt två. Regeringsrätten hade prövat ett ärende i sak. Den vanligaste orsaken till avskiljande var psykisk störning. Många av ärendena rörde studenter i vårdutbildningar. JK har - i sin i föregående avsnitt nämnda skrivelse - anfört att han instämmer i uppfattning att tiden inte är mogen för en allmän utvärdering av nämndens verksamhet och praxis. Skälet härför är främst att antalet handlagda ärenden ännu är begränsat.