prop · GJ03174 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:174 Producentansvar för uttjänta bilar, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår riktlinjer för hur ett producentansvar för uttjänta bilar skall fungera i . Producenterna skall ta hand om dessa bilar på ett miljöriktigt sätt och återvinna och återanvända materialet som ingår i bilarna. På detta sätt kan avfallsmängderna minimeras vid skrotning av bilar och behovet av nytt material kan därmed minskas. Den föreslagna ordningen skall direkt eller indirekt styra tillverkarna av bilar att konstruera bilar som är anpassade för en hög grad av återvinning. Regeringen avser att reglera producentansvaret genom att med stöd av bemyndigandet i renhållningslagen (1979:596) meddela föreskrifter om producentansvar. För att underlätta införandet av producentansvaret föreslår regeringen vidare en ändring av straffbestämmelsen i renhållningslagen såvitt avser producentansvaret. I propositionen behandlas också frågor som rör bilskrotnings-anläggningarna och bilskrotningslagen (1975:343). Regeringen föreslår regler om återvinningshantering vid anläggningarna. Regeringen föreslår också att bilskrotarna får rapporteringsskyldighet om återanvändning och återvinning av material från skrotade bilar. blir enligt förslaget central tillsynsmyndighet enligt bilskrotningslagstiftningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 3 2.1 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (1979:596) 3 2.2 Förslag till lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343) 5 3 Ärendet och dess beredning................................. 6 4 Producentansvar för uttjänta bilar......................... 6 4.1 Införande av ett system med producentansvar för uttjänta bilar............................................... 12 4.2 Producentansvarets närmare innehåll................. 15 4.3 Straffansvar vid överträdelser av producentansvar... 19 5 Behov av ändringar i bilskrotningssystemet................. 20 5.1 Bilskrotningsfonden................................. 21 5.2 Bilskrotarnas rapporteringsskyldighet............... 23 5.3 Skärpt miljöhantering vid bilskrotningsanläggningarna ....................... 23 5.4 Återvinningshantering vid bilskrotningsanläggningarna........................ 25 5.5 Tillsynsfrågor...................................... 25 6 Uppföljning av producentansvaret........................... 27 7 Författningskommentarer.................................... 27 7.1 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen (1979:596) 27 7.2 Förslaget till lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343) 28 Bilaga 1 Kretsloppsdelegationens sammanfattning av sin rapport... 29 Bilaga 2 Författningsförslag i Kretsloppsdelegationens rapport... 32 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................... 40 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 41 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag tilllag om ändring i renhållningslagen (1979:596), 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343), 3. godkänner vad regeringen anför om inriktningen av ett producentansvar för uttjänta bilar (avsnitt 4.1 och 4.2), 4. godkänner vad regeringen föreslår om avskaffandet av den högre skrotningspremien för fordon i bruk (avsnitt 5.1), Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (1979:596) Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (1979:596) dels att 24 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om det behövs för att främja återanvändning eller återvinning av material av sådana skrotbilar eller delar av skrotbilar som avses i bilskrotningslagen (1975:343), får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om demontering eller hantering av skrotbilar eller delar av skrotbilar. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ----------------------------------------------------------------------- 24 § 1 Till böter eller fängelse skall den dömas som med Till böter eller fängelse i högst uppsåt eller av oaktsamhet skall den dömas om med 1. bryter mot 7 § första stycket, uppsåt eller av oaktsamhet 2. bryter mot 7 § andra stycket 1. bryter mot 7 § andra stycket, genom att yrkesmässigt eller 2. bryter mot 7 § andra stycket annars i större omfattning samla genom att yrkesmässigt eller in och forsla bort avfall, annars i större omfattning samla 3. inte fullgör vad som åligger in och forsla bort avfall, honom enligt föreskrift som 3. inte fullgör sina skyldigheter meddelats med stöd av 9 a §, enligt föreskrifter som meddelats 4. bryter mot föreskrift som med stöd av 9 a §. meddelats med stöd av 6 b §. ----------------------------------------------------------------------- I ringa fall döms inte till ansvar. Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör sin skyldighet enligt 18 § andra stycket eller 19 § som fastighetsinnehavare. Till ansvar för gärning enligt första eller tredje stycket döms inte om ansvar kan ådömas enligt . Den som överträtt vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1993:1619. 2.2 Förslag till lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343) Härigenom föreskrivs att det i bilskrotningslagen (1975:343) skall införas två nya paragrafer, 12 och 13 §§, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för bilskrotare att till den myndighet som regeringen bestämmer lämna uppgifter om återanvändningsgrad, återvinnings- grad eller andra förhållanden som rör de skrotbilar som bilskrotaren har tagit hand om. utövar den centrala tillsynen över efter- levnaden av denna lag och av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har på uppdrag av regeringen i rapporten till producentansvar för uttjänta bilar i (Rapport 1995:9) redovisat förslag till hur ett producentansvar för bilar kan utformas. Delegationen föreslår också vissa åtgärder för att öka miljöhänsynen vid skrotningsanläggningarna samt för att förbättra tillsynen över dessa och kontrollen över uttjänta bilar. En sammanfattning av delegationens rapport finns i bilaga 1. Författningsförslag i kretsloppsdelegationens rapport finns i bilaga 2. Delegationen har i sitt arbete haft överläggningar med biltillverkare och bilimportörer i samt med deras branschorganisation . Därvid har den närmare utformningen av ett producentansvar för bilar diskuterats och synpunkter har inhämtats. har för Kretsloppsdelegationen presenterat ett ramverk för ett miljöanpassat omhändertagande av uttjänta bilar. Vidare har presenterat ett åtagande om producentansvar och en utvecklad systembeskrivning över det tänkta producentansvaret. Kretsloppsdelegationens rapport är remissbehandlad av . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr M95/2825/6). Förslaget till ändring i 24 § renhållningslagen (1979:596) innebär att straffbestämmelsen för producentansvar upphävs. När bestämmelsen infördes föranledde förslaget i denna del inte något yttrande av Lagrådet (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93: JoU 14, rskr. 1992/93:344). Mot denna bakgrund är förslaget att nu upphäva bestämmelsen av den beskaffenheten att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Producentansvar för uttjänta bilar Regler om bilskrotning i infördes och finns i bilskrotningslagen (1975:343) och bilskrotningsförordningen (1975:348). Skrotningsintyg, som visar att en skrotbil omhändertagits för skrotning, får endast utfärdas av auktoriserad skrotare eller av kommun som inrättat upplag eller annat mottagningsställe för skrotbilar. Skrotningsintyg berättigar bilägaren till skrotningspremie och avregistrering av bilen och därmed till befrielse att betala bilskatt samt att ha fordonet försäkrat. Premien finansieras genom avgifter på nyregistrerade fordon. Auktorisation av bilskrotare meddelas av . Auktorisationen innebär en kontroll av att bilskrotaren dels har behövliga tillstånd för att driva verksamheten, dels driver verksamhet på sätt som är förenligt med dessa tillstånd och med gällande lagstiftning om bebyggelse, naturvård och miljöskydd samt har tillgång till nödvändig maskinell utrustning. Utgångspunkter för ett producentansvar för uttjänta bilar I beslut om återvinning och omhändertagande av avfall lades principen om producentens ansvar för avfallshanteringen fast (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU 10, rskr. Principen innebär att innan produktionen av en vara påbörjas, bör det vara känt hur avfall från både produktionsprocesser och uttjänta varor skall tas om hand. I propositionen om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, den s.k. kretsloppspropositionen, behandlad av , anfördes bl.a. att i ett samhälle med hög konsumtion av varor kan avfallsmängden i sig vara ett miljöproblem och att ett större ansvar borde läggas på producenterna att miljöanpassa varorna (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr.1992/93:344). Målsättningen måste vara att öka återvinningen och återanvändningen av samhällets resurser och att därmed förebygga uppkomsten av avfall. Ett effektivt sätt att uppnå detta var att ålägga den som producerar en vara att ta hand om varan när den är uttjänt. Propositionen innefattade också vissa ändringar i renhållningslagen (1979:596). Av renhållningslagen framgår sålunda att med producent avses den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning. Med producent avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt. I renhållningslagen bemyndigas regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller att avfallet från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Föreskrifterna får även avse skyldighet att märka en vara eller förpackning samt att lämna uppgifter om insamling, återanvändnings- och återvinningsgrad eller andra förhållanden. Regeringen har med stöd av bemyndigandet i renhållningslagen meddelat förordningar om producentansvar för returpapper (1994:1205), för förpackningar (1994:1235) samt för däck (1994:1236). I det nämnda riksdagsbeslutet om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling lades fast att dagens bilskrotningssystem skall utformas till ett återvinningssystem, där tillverkare och importörer har fysiskt och ekonomiskt ansvar att ta tillbaka uttjänta bilar och att återvinna material från dem. Det är nu dags att närmare utforma ett sådant återvinningssystem med producentansvar för bilar. finns regler enligt miljöskyddslagstiftningen och kemikalielagstiftningen som syftar till att skydda hälsa och miljö vid hanteringen av skrotbilar. Detta är dock inte tillräckligt för att driva utvecklingen åt rätt håll. Drivkraften i ett återvinningssystem för bilar måste vara sådana åtgärder som stimulerar biltillverkarna att konstruera bilar som är anpassade för en mycket hög grad av återvinning med minskat behov av nytt råmaterial som följd. En uttjänt bils delar och material är resurser som bör utnyttjas på ett både miljömässigt och ekonomiskt godtagbart sätt. Det är bilproducenterna som såväl fysiskt som ekonomiskt ytterst bör ansvara för att uttjänta bilar tas om hand på ett miljöriktigt sätt och att material och komponenter återanvänds eller återvinns. Samverkan mellan den kompetens som finns i olika berörda sektorer i näringslivet är dock en nödvändig faktor i denna utveckling. Producenterna måste samarbeta med bilskrotningsbranschen, fragmenteringsföretag, material- och komponenttillverkare och andra aktörer på marknaden. Även myndigheter och konsumenter har sin del i utvecklingen och måluppfyllelsen. Den omställning mot kretslopp och producentansvar som pågår inom skilda verksamheter förändrar eller kommer att förändra på flera sätt arbetsvillkoren för dem som är sysselsatta i berörda verksamheter. I det fortsatta arbetet med att forma producentansvaret bör därför också beaktas frågor om utbildning, arbetsvillkor och förebyggande av arbetsmiljörisker under medverkan av berörda parter. Detta är självfallet viktigt också vad avser bilåtervinningen, särskilt beträffande de äldre bilarna som kan innehålla farliga kemiska ämnen och produkter. Regeringen vill betona vikten av att berörda myndigheter, främst Arbetarskyddsstyrelsen och Kemikalieinspektionen samverkar med berörda bransch- respektive arbetstagarorganisationer för att därigenom bättre tillgodose arbetsmiljökrav samt förebygga hälso- och miljörisker. En helhetssyn på bilens miljöbelastning Producentansvar för uttjänta bilar är ett medel för att minska bilens miljöbelastning. En helhetssyn på bilens miljöbelastning under hela dess livscykel omfattar emellertid miljöpåverkan ända från utvinning av råvara, vid tillverkning, under användning och till avfallsledet. Hela livscykeln behöver således beaktas för att utveckla mer miljöanpassade bilar. Åtgärderna för att komma tillrätta med miljöbelastningen är skiftande. För att minska trafikens miljöbelastning behövs ett brett angreppssätt. Arbete med denna inriktning bedrivs inom det av initierade samarbetet Ett Miljöanpassat Transportsystem. En annan åtgärd är information till bilköparen. ges ingen möjlighet för den enskilde bilkonsumenten att vid inköpet medvetet välja en bil som t.ex. består av återvunnet material. Det är inte heller möjligt för konsumenten att jämföra andra faktorer som påverkar den totala miljöpåverkan under bilens livslängd. Bilens miljöklass och deklarerade bränsleförbrukning ger dock vägledning om dess utsläpp av avgaser och koldioxid. Den helhetssyn som bilindustrin strävar efter i arbetet med att miljöanpassa bilen bör återspeglas i information till bilköparen. I bilindustrins arbete med att miljöanpassa bilen bör därför utvecklas miljövarudeklarationer som omfattar bilens miljöpåverkan under hela livscykeln, inklusive avfallsledet. Miljövarudeklarationer kan komma att bli betydelsefulla också vid offentlig upphandling. I detta sammanhang kan nämnas att har startat ett samarbetsprojekt med Kemikalieinspektionen och i syfte att ta fram underlag och sprida information om hur miljöhänsyn kan tillgodoses i samband med offentlig upphandling samt ge exempel på detta. upphandling med miljöhänsyn (SNV Rapport 4508) utgör en första studie inom detta projekt. I rapporten finns bl.a. vägledning för miljöanpassad upphandling av fordon. En utgångspunkt vid formulering av vad en miljövarudeklaration kan innehålla beträffande bilar kan vara krav som uppköpare ställer på miljöinformation om bilar. Exempel på sådana krav, förutom de om bränsleförbrukning, kan vara krav på information om eventuell förekomst i bilen av nickel, krom, kvicksilver, kadmium, bromerande flamskyddsmedel och klorininnehållande plaster. Annan information kan gälla uppgifter om att bilen är förberedd för demontering och materialåtervinning genom märkning. Ett arbete har påbörjats med den svenska bilindustrin om information och märkning med avseende på bilars miljö-, energieffektivitets- och säkerhetsegenskaper. Syftet är att underlätta konsumenternas val vid bilköp. Arbetet bedrivs av . En första konsumentinformation om bilars säkerhetsegenskaper avses att publiceras . Eftersom bilindustrin är i hög grad internationell och många av de bilar som säljs i är tillverkade utomlands i likhet med att svensk bilindustri exporterar en stor del av sin bilproduktion bör arbetet med miljövarudeklarationer ske i internationell samverkan. Detta gäller också det viktiga arbetet med utbyte av farliga ämnen t.ex. bromerade flamskyddsmedel, ftalater och bly. Pågående aktiviteter som rör bilåtervinning återvinns ca 75 viktprocent av en personbils stål- och metallmaterial. Resten deponeras eller förbränns. Äldre bilar är inte konstruerade med beaktande av återvinningsaspekter. Läget är ett annat . Exempelvis består plastmaterialet i de bilar som byggs som regel av material som i stor utsträckning är återvinningsbart. Detta medför att dessa bilar kommer att vara återvinningsbara i en betydligt större utsträckning än de äldre bilarna. Det är emellertid viktigt att utvecklingsarbetet för t.ex. ökad säkerhet och minskad bränsleförbrukning inte leder till att materialåtervinning försvåras, utan att utredningen i dessa frågor bedrivs parallellt. Bilindustrin har redan inlett diskussioner med myndigheterna om utbyte av vissa farliga kemiska produkter. och Kemikalieinspektionen bör fortlöpande följa detta arbete. Erfarenheter från den svenska bilindustrin visar att den arbetar med sikte på att få till stånd återvinning av så gott som allt material i bilar. Exempel på pågående arbete är Environmental Recycling in (ECRIS). I ingår samt fragmenterings- och demonteringsföretag. Inom ett nätverk kring ECRIS pågår bl.a. projekt om miljöbedömning med metodik för livscykelanalyser, materialåtervinning samt projekt för utveckling av demonteringsmetoder och verktyg. Ett nätverk har också byggts upp där , myndigheter, högskolor m.fl. ingår i syfte att utnyttja tillgänglig kompetens inom området. har i samarbete med lokala bilförsäljare och bildemonterare genomfört ett projekt för återvinning av skrotmaterial som uppstår hos bilskrotarna och i återförsäljarnas normala reparationsverksamhet. Det förbrukade materialet sorteras i plåt, plast, glas, vätskor, däck och batterier. Bildemonterarna hämtar materialet från återförsäljaren och inkluderar det i sin normala hantering. Dessutom ingår i projektet att utvärdera logistik med avseende på insamling och vidare transport av återvunnet material till materialtillverkare. Försöksverksamhet pågår också med att återvinna plast från uttjänta bilar. samarbetar med ECRIS och i nämnda projekt. har också tagit initiativ till bildandet av en samrådsgrupp för berörda näringar och myndigheter. Syftet är bl.a. att gruppen skall behandla frågor som har samband med bilåtervinning. samarbetar i olika sammanhang med bilindustrin samt arbetar för en miljöanpassad bilskrotning. Utvecklingen internationellt och inom EU beträffande producentansvar för bilar Det ekonomiska producentansvaret ligger i linje med de principer som tillämpas inom EU. I rådets direktiv /442/EEG av om avfall (ändrat genom rådets direktiv /156/EEG) föreskrivs att i enlighet med principen om att "förorenaren betalar" skall kostnaderna för bortskaffande av avfall belasta - den innehavare som låter en insamlare eller ett företag som avses i direktivets artikel 9, hantera avfallet och/eller - de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör. Principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle) är väl förankrad i internationella sammanhang. Principen kan sägas innebära att förorenaren skall bära kostnaderna för åtgärder som anbefalls av myndigheterna i syfte att säkerställa att miljön befinner sig i ett acceptabelt tillstånd. Det innebär vidare att kostnaderna skall återspeglas i priset på de varor och tjänster som givit upphov till föroreningarna. EU:s avfallspolicy (Council Resolution of 7 1990 on waste policy 90/C 122/02) anger bl.a. följande prioritetsordning för hantering av avfall: 1. förebyggande av uppkomst av avfall 2. återvinning och återanvändning 3. säkert slutligt omhändertagande av avfall. Inom EU tillhör skrotbilar en av de avfallsströmmarna som prioriterats och som ansetts behöva utredas med avseende på bl.a. återvinning. En arbetsgrupp under kommissionen har lagt fram ett förslag till strategi för miljöanpassad insamling och återvinning av skrotbilar i medlemsländerna. Syftet med den föreslagna strategin är att förebygga uppkomsten av avfall, att utveckla teknik för återvinning och att påverka design och användning av bilar. Inom kommissionen pågår arbete med att utfärda ett direktiv om skrotbilar med utgångspunkt i detta förslag. Arbetsgruppens förslag innehåller bl.a. återanvändnings- och återvinningsmål, skyldighet för biltillverkarna att tillhandahålla information om förekomst av miljöfarliga ämnen i bilarna och att upprätta demonteringsmanualer. Vidare föreslår arbetsgruppen att miljöfarliga vätskor dräneras och att komponenter och material som innehåller miljöfarliga ämnen demonteras så att fragmenteringsavfallet inte betraktas som miljöfarligt avfall. Fragmenteringsavfall är också en av de avfallsströmmar som prioriterats inom EU:s avfallsarbete. I några medlemsländer har system för återvinning och hantering av uttjänta bilar redan införts. I t.ex. finns en frivillig överenskommelse mellan staten å ena sidan och bilproducenter, bilskrotare, bilverkstäder och plåtverkstäder å andra sidan. infördes en statlig återvinningsavgift på alla nya bilar. Avgiften betalas till en fond som administreras av bilproducenterna. Från fonden utbetalas bidrag till demonterare och återvinnare för att utveckla återvinningsverksamheter t.ex. kvalitetssäkringssystem för olika material, stimulera marknaden för återvunnet material från bilar och utveckla nya användningsområden för återtaget material. I finns också en överenskommelse mellan staten och franska bilproducenter, fragmenterare, bilskrotare, stål-, metall- och plastindustri samt underleverantörer om bl.a. återvinnings- och återanvändningsmål. I bildades ett konsortium (ACORD) med syfte att återvinna och slutligt ta omhand uttjänta bilar på ett miljöanpassat sätt. I konsortiet ingår biltillverkare och importörer, tillverkare av delar och komponenter, representanter för återvinnings- och avfallsindustrin, fackföreningar och företrädare för staten. En överenskommelse har också ingåtts mellan den brittiska regeringen och berörda industrigrenar om åtgärder för att bl.a. minska miljöbelastningen i samband med bilskrotning samt att minska avfallsmängden till deponi. Den tyska bilindustrin, bilimportörerna, berörda underleverantörer och bilskrotare har frivilligt åtagit sig ansvaret för att bygga upp system för återtagning och återvinning av uttjänta bilar i . Också i andra EU-medlemsstater har system för återvinning av bilar införts eller vart fall påbörjats. Bilindustrin bedriver i internationell samverkan projekt om bl.a. återvinningsfrågor. Den europeiska bilindustrins gemensamma sammanslutning, ACEA, är i samband med bilåtervinning ett forum för informationsutbyte för bl.a. tekniska frågor rörande materialanvändning och materialåtervinning. Inom har bilindustrin också enats om att samarbeta inom bilåtervinningsområdet. Det nu sagda visar att olika former för producentansvar för uttjänta bilar redan har införts eller förbereds i flera länder i EU. Att nu lägga ett ansvar för uttjänta bilar på bilproducenterna i ligger således i linje med utvecklingen i övriga . har, som tidigare redan nämnts, lagt fast att bilskrotningssystemet skall utformas till ett återvinningssystem där tillverkare och importörer har fysiskt och ekonomiskt ansvar att ta tillbaka uttjänta bilar och återvinna material från dem. Regeringen anser därför att ett sådant system nu bör införas också i .