prop · GJ03101 · 1996-01-01 00:00:00 — Enligt punkt 5 i övergångsbestämmelserna till lagen (1990:652) om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt är bostäder i hyreshusenheter med värdeår 1990 helt befriade från fastighetsskatt års taxering. Vid 1999 och taxeringar betalas halv fastighetsskatt, varefter hel fastighetsskatt utgår års taxering. För bostäder i småhusenheter med värdeår 1990 eller tidigare betalas, enligt punkt 4 i samma bestämmelser, vid taxeringar halv fastighetsskatt. Vid taxeringarna utgår full fastighetsskatt. En följd av reglernas konstruktion är att vid taxering tas halv fastighetsskatt ut för hyreshusenheter som innehåller bostäder och som har värdeår 1991, som hyreshusenheter med värdeår 1989 och 1990 ännu är helt skattebefriade. De utvärderingar som utredningen har redovisat visar att de ekonomiska svårigheterna inom det sent byggda beståndet är större för varje tillkommande årgång. Mot den bakgrunden är det inte rimligt att belasta bostäder hyreshusenheter med fastighetsskatt tidigare än bostäder i de två föregående årgångarna. Fastighetsskatt bör därför inte tas ut för dessa bostäder för . Därmed minskas också kortsiktigt påfrestningarna i förvaltningen av bostäder av årgång, vilket ger ytterligare rådrum för att genomföra nödvändiga rekonstruktioner. Fastighetsskattereglerna är i fråga om årgångarna 1991 och senare lika för hyreshusenheter och småhusenheter. Förslaget att fastighetsskatt för inte skall tas ut för bostäder med värdeår 1991 bör i konsekvens härmed gälla även i fråga om bostäder i småhusenheter. Förslaget innebär att utgifterna minskar med i medeltal per kvadratmeter och år. För en bostad om 3 rum och kök motsvarar det . Skattebortfallet kan beräknas till sammanlagt , varav avser hyreshusenheter. Åtgärden, som påverkar skatteutfallet för , finansieras inom den ram som efter förslag i den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25) avsattes för framtida åtgärder i syfte att reducera företagsskatten. Bestämmelsen om fortsatt skattefrihet för för bostäder i hus med värdeår 1991 bör tas in i en ny punkt 6 av övergångsbestämmelserna till lagen (1990:652) om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. 5 Utvärdering av regler för stödet till bostadsbyggandet gällande regler för statens stöd för bostadsinvesteringar beslutades av (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:BoU23, rskr. 1991/92:343). De bygger i allt väsentligt på förslag i betänkandet Avreglerad bostadsmarknad (SOU 1992:24). Reglerna trädde i kraft och gäller i princip projekt som påbörjas eller . Huvudsyftet bakom regler var att successivt minska de statliga subventionerna till bostadsbyggandet. I grunden är reglerna därför utformade som en avvecklingsplan för räntebidragen. Ett andra syfte var att fastighetsägare och boende skulle bli mer räntekänsliga. Effekten av ränteändringar skulle därför fördelas mellan staten och bidragsmottagarna, med stadigt minskande andel för staten. Ett tredje syfte var att avreglera och förenkla regelverken kring det statliga stödet till bostadsbyggandet. Bostadsbyggandet skulle härigenom påverkas mindre av villkoren för statliga bidrag och i stället bli efterfrågestyrt och mer varierat. Ett fjärde syfte var att skapa en press på produktionskostnaderna, främst genom att införa starkt schabloniserade regler för beräkning av bidragsunderlaget. Förändringar i nyproduktionens inriktning I avsnitt 4.1 har redovisats att antalet färdigställda lägenheter minskat kraftigt . Antalet påbörjade lägenheter har minskat ännu kraftigare. I fråga om de lägenheter som fått beslut om statligt stöd efter det att de nya reglerna trädde 1993 har byggherrarna till en mycket betydande del kunnat välja att stå kvar vid tidigare stödregler. Beslutsår Antal lägenheter därav enligt regler totalt antal antal andel 1991 62 100 1992 37 000 1993 26 000 2 300 1994 11 500 9 100 1995 (halvår) 6 000 4 800 Utredningen redovisar att av de sammanlagt 16 200 lägenheter för vilka stöd fram lämnats enligt regler ligger två tredjedelar i flerbostadshus. Generellt har andelen smålägenheter ökat kraftigt i det som byggs. Ökningen är särskilt markant i fråga om de lägenheter som byggs med regler. Av den nyproduktion i flerbostadshus som fick beslut 1994 enligt dessa regler bestod av smålägenheter utan fullständiga kök. För dem som fick beslut enligt äldre regler var andelen . av de lägenheter i flerbostadshus som fick beslut om stöd enligt de nya reglerna var större än 2 rum och kök. För dem med stöd enligt äldre regler var andelen högre än . Det finns flera samverkande orsaker till den höga andelen specialbostäder i de ärenden som beslutades . Helt klart är dock att bidragsschablonerna system gynnar små lägenheter med ofullständig utrustning, eftersom bidragets storlek inte påverkas av de faktiska byggkostnaderna eller av den valda standarden. Utredningen framhåller att den samlade produktionen av konventionella lägenheter 1994 var så låg i båda systemen att jämförelser mellan lägenheter producerade enligt de olika regelsystemen blir osäkra. Det är därför knappast möjligt att av det materialet dra slutsatser om hur de ändrade reglerna inverkar på bostädernas utformning. Sådana studier pågår nu på grundval också av produktion. Statligt stöd enligt de regler som gällde fram till och med lämnades för flertalet ombyggnadsåtgärder samt i stor utsträckning också för reparations- och underhållsarbeten som samordnades med ombyggnaden. regler är mer restriktiva. Stödet till ombyggnader av småhus slopades helt. I fråga om flerbostadshus begränsades ombyggnadsstödet till att avse nyinvesteringar som väsentligt förbättrar sådana grundläggande funktioner som krävs för att huset skall fungera tillfredsställande för bostadsändamål. Därutöver lämnas stöd bara för åtgärder som syftar till att vidmakthålla eller förbättra husets grundläggning eller dess huvudsakliga försörjningssystem för el, uppvärmning, vatten och avlopp, ventilation och kommunikationer. Antalet ombyggnader som genomförs med stöd av räntebidrag har minskat successivt med att andelen som följer regler har ökat. Parallellt härmed har räntebidragsunderlaget i de enskilda ärendena minskat. Även i fråga om ombyggnader gäller att underlaget ännu är för litet för att man skall kunna dra säkra slutsatser om det nya regelsystemets effekter. statistik över produktionskostnadernas utveckling visar en svagt fallande kostnad per kvadratmeter, uttryckt i fasta priser, för bostäder med beslut i förhållande till bostäder med beslut . Kostnadsbilden påverkas emellertid av sådana faktorer som var i landet byggandet sker, i vilken omfattning det handlar om nyexploatering eller förtätning, bostädernas storlek och standard etc. Med vissa undantag har de konventionella bostäder som byggts med regler lägre produktionskostnader per kvadratmeter, trots att de är mindre än de bostäder som byggts med det äldre regelsystemet. Enligt ligger kostnaderna lägre för bostäderna i det nya regelsystemet. Utredningen ser detta som indikationer på en stark kostnadspress genom de nya reglerna, men inte som definitiva belägg för det. Därtill är materialet ännu allt för litet. Byggnadsprisindex, som mäter till sitt innehåll oförändrade produkter, har i princip legat stilla och t.o.m. gått ned något främst vad gäller de gruppbyggda småhusen. Produktiviteten inom bostadsbyggandet har enligt utredningen ökat och hade i stort sett nått nivåer. Det innebär en förbättring för flerbostadshus och för gruppbyggda småhus. Jämförelser mellan byggandet inom de båda regelsystemen går inte att göra med utgångspunkt i tillgänglig statistik. Utvecklingen av såväl byggnadspriser som produktivitet är historiskt sett starkt konjunkturrelaterad. Den starka kopplingen till byggkonjunkturen kan enligt utredningen i sig vara fullt tillräcklig för att förklara förbättringarna . Utredningens slutsatser av utvärderingen Utredningen konstaterar att regelsystem inte konstruerades för den allmänna ekonomiska situation som har kommit att gälla sedan det infördes. Den förändrade samhällsekonomiska ramen gör det svårt att fastställa vilka förhållanden på bostadsmarknaden som beror på egenskaper hos regelsystemet. Den gradvis genomförda avvecklingen av räntebidragen, den delade ränterisken och pressen på produktionskostnaderna kan antagligen förklara en del av den kraftiga nedgången av ny- och ombyggnadsaktiviteten. Systemets konstruktion kan också ha medverkat till de redovisade tendenserna till sänkta produktionskostnader, ökad produktivitet och minskade lägenhetsstorlekar. kan man inte bortse från att de allmänna förhållanden som rått i den svenska ekonomin i sig är ägnade att framkalla såväl en minskad byggaktivitet som kostnadsminskningar genom bl.a. ökad produktivitet och byggandet av mindre och billigare lägenheter. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis av den nu refererade utvärderingen att det ännu inte finns säkert underlag för att dra några långtgående slutsatser om funktionen och effekterna av regelsystem. Det gäller enligt utred- ningen även den centrala frågan om den fastlagda avvecklingsplanen för räntebidragen är rimligt avvägd i förhållande till situationen på bostads- marknaden, statsfinansernas utveckling och bredare samhällsekonomiska överväganden. 6 Den fortsatta tillämpningen av stödregler Aktiviteten på byggmarknaden är låg och nyproducerade bostäder betingar höga kostnader i förhållande till hushållens betalningsförmåga. En konsekvens av den ekonomiska politik som lagts fast av statsmakterna är att statens del av kostnaderna för boendet fortsatt måste minskas. Situationen understryker vikten av att de resurser som staten kan avdela till att stödja boendet används träffsäkert och enligt stabila villkor. Detta är utgångspunkten för den bostadspolitiska utredningens arbete. Utredningen skall enligt sina direktiv föreslå hur stödet till den fortsatta produktionen av bostäder bör utformas. Förslagen skall avvägas mot bakgrund av det samhällsekonomiska utrymme som kan avdelas för stöd till boendet och de bostadsbyggnadsbehov som kan förutses. Större konkurrens och variation i utbudet av bostadskrediter skall främjas. Stabila stödsystem med neutrala, enkla och tydliga regler skall eftersträvas. Behovet av subventioner skall hållas nere. Fördelningen mellan generellt, riktat och behovsprövat stöd skall övervägas. 6.2 Subventionsandelen i nyproduktionen av bostäder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Gällande regler i fråga om räntebidrag bör| | nu inte ändras. Utredningens förslag: Utredningen har tagit fasta på långsiktigheten i utredningsuppdraget. Utredningen - som avser att återkomma med förslag till regler för bostadsfinansieringen som är långsiktigt hållbara och kan få en bred uppslutning - har därför avstått från att nu föreslå några genom- gripande förändringar av statens stöd till bostadsbyggandet. Nya kortsiktiga åtgärder skulle enligt utredningen försvåra en långsiktig lösning. Bostadsmarknaden skulle ytterligare kompliceras och tilltron till möjligheterna att uppnå stabila lösningar skulle minska. Enligt utredningen bör endast några mindre justeringar av regler göras . Utredningen föreslår sålunda att ny- och ombyggnadsprojekt som påbörjas skall få räntebidrag för samma andel av räntekostnaden som de bostäder som påbörjades . Hearingen: Utredningens utgångspunkter och förslag tillstyrktes av huvuddelen av de närvarande. ifrågasatte kostnadseffektiviteten i den del som gäller ändrad räntebidragsandel produktion. Fastighetsägareförbunds företrädare förordade att gällande avvecklingsplan följs i fråga om stödet till 1996 års produktion. Bakgrunden till regeringens bedömning: Enligt de subventionsregler som infördes (regelsystem) lämnas räntebidrag för en bestämd andel av den schablonberäknade räntekostnaden för ny- och ombyggnader av bostäder. Räntebidragsandelen av bidragstiden sänks för varje ny produktionsårgång. Sänkningen skall göras i fråga om räntebidrag till bostäder i hyres- och bostadsrättshus och i fråga om räntebidrag till egnahem. Varje följande år av bidragstiden minskas räntebidragsandelen med 4 procent- enheter för hyres- och bostadsrättshus och för egnahem. I fråga om hyres- och bostadsrättshus skall nedräkningen avbrytas när räntebidragsandelen gått ned till , vilket svarar mot värdet av ränteavdrag för egnahem. Enligt beslut (prop. 1994/95:100 bil. 13, bet. 1994/95: BoU13, rskr. 1994/95:311) skall räntebidrag till nybyggnadsprojekt som påbörjades första året av bidragstiden lämnas av den schablonberäknade räntekostnaden vid nybyggnad av bostäder i hyres- och bostadsrättshus, vid nybyggnad av egnahem och vid ombyggnad. Till projekt som påbörjas kommer till följd av samma beslut räntebidrag av bidragstiden att lämnas av räntekostnaden vid nybyggnad av bostäder i hyres- och bostadsrättshus, vid nybyggnad av egnahem och vid ombyggnad. I syfte att främja tidigareläggning av nyproduktion av bostäder lämnas härutöver ett investeringsbidrag som svarar mot av räntebidragsunderlaget för arbeten som utförs - (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95:BoU21, rskr. 1994/95: 396). Investeringsbidraget är rambegränsat till (prop. 1995/96:67, bet. 1995/96:BoU2, rskr. 1995/96:31). Skälen för regeringens bedömning: Den ekonomiska politik som förts sedan regeringsskiftet har riktats in på att hejda skulduppbyggnaden och eliminera underskottet i de offentliga finanserna. En sådan politik är nödvändig för att öka förtroendet för den svenska ekonomin, få ned räntorna och få igång tillväxten. Statsfinanserna är nu under kontroll. Statsskulden som andel av BNP beräknas nu ha stabiliserats och börja minska redan under innevarande år, vilket är väsentligt tidigare än vad man tidigare kunnat räkna med. De positiva effekterna av den förda ekonomiska politiken blir allt mer påtagliga. Tillväxten och sysselsättningen har ökat. De långa obligations- räntorna har sedan vändningen fallit med . Inflationen är fortsatt låg. Förutsättningarna för att ränteläget skall stabiliseras på en lägre nivå är därför goda. Den tydliga förbättringen av ränteläget och de investeringsstimulanser som har satts in genom beslut har tillsammans lett till att planeringen för nya bostadsinvesteringar åter har tagit fart. Beslut om investeringsbidrag har meddelats för omkring 22 000 nya bostäder. Ansökningar om sådant stöd har lämnats in för ytterligare cirka 28 000 bostäder. För varje procentenhet med vilken räntan på bostadslånen sänks minskar de årliga ränteutgifterna i nyproduktionen med per kvadratmeter. Nettoräntekostnaden efter subventioner av bidragstiden minskar med ungefär hälften av detta belopp. Redan på kort sikt är därmed kostnadsminskningen till följd av den räntenedgång som inträtt sedan utredningen utformade sitt förslag större än den avlastning som förutsattes följa av att subventionsandelen hålls oförändrad . Sedan förslaget lades fram har utredningen själv lämnat ytterligare ett väsentligt bidrag till den fortsatta stabiliseringen av bostadsbyggandet. I samarbete med bl.a. kreditinstituten har utredningen kunnat anvisa en väg att - på det sätt som redovisas under avsnitt 6.4 - redan tidigt i byggprocessen skapa klarhet om de räntekostnader som kommer att belasta projektet närmast efter färdigställandet. Därigenom undanröjs en av de främsta osäkerhetsfaktorer som har hållit tillbaka byggandet av bostäder med stöd enligt stödregler. Mot den redovisade bakgrunden finner regeringen att ändringar inte nu bör göras i fråga om räntebidragsvillkoren för den bostadsproduktion som sker fram till det att utredningens slutliga förslag har prövats. I det sammanhanget blir det naturligt att särskilt överväga hur de bostäder som byggts med beslut om stöd enligt regler fortsättningsvis skall stödjas. Om en fortsatt tillämpning av regler skulle leda till att villkoren för dessa bostäder blir oförmånligare än vad som kommer att gälla för den efterföljande produktionen, bör särskilda övergångslösningar övervägas. 6.3Kreditgarantins andel av garantiunderlaget -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kreditgaranti får i fråga om bostadsbygg- | | nadsprojekt som påbörjas lämnas med ett belopp som| | motsvarar högst av garantiunderlaget. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Hearingen: Utredningens förslag tillstyrktes. Skälen för regeringens förslag: Statlig kreditgaranti för lån till ny- eller ombyggnad av bostäder får enligt regelsystem från början lämnas högst intill ett belopp som motsvarar av garantiunderlaget. har därefter beslutat att kreditgaranti för projekt som påbörjas får från början avse högst av garantiunderlaget (prop. 1992/93:76, bet. 1992/93:BoU6, rskr. 1992/93:115). Regeringen anser det olämpligt att i nuvarande läge försvåra kredit- försörjningen till bostadsproduktionen. Den tillfälliga utvidgningen av kredit- garantins omfattning till att från början avse högst av garantiunderlaget bör därför gälla även i fråga om den bostadsproduktion som påbörjas . Kostnaden för den fortsatt utvidgade kreditgarantin beräknas i sin helhet komma att täckas av de garantiavgifter som betalas in. 6.4 Möjligheter att binda räntenivån från byggstart -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Bostadspolitiska utredningen har med | | kreditinstituten konstruerat en finansieringsmodell som medger | | att byggherren säkrar sina räntekostnader innan en bostads- | | investering påbörjas. Därmed ges ett väsentligt bidrag till | | stabiliseringen av det framtida bostadsbyggandet. Modellen | | bygger helt på existerande instrument på kreditmarknaden. | | Merkostnader för staten uppkommer inte. Nuvarande sub- | | ventionsregler behöver heller inte ändras. Skälen för regeringens bedömning: En från flera håll - inte minst på byggherresidan - ofta framhållen förklaring till det låga bostadsbyggandet har varit osäkerheten om kapitalkostnadsförutsättningarna för projekten. Denna osäkerhet har tilltagit som en följd av att räntestödet numera lämnas som en andel av en schablonmässigt beräknad räntekostnad enligt den räntesats (subventionsränta) som gäller tidigast vid färdigställandet. En väg att öka möjligheterna att förutse kapitalkostnadskonsekvenserna av ett planerat projekt skulle vara att medge att det statliga räntebidraget får beräknas efter den ränta som gäller vid byggstart, om byggherren så önskar. Bostadspolitiska utred- ningen tog upp problemet i sitt delbetänkande och anmälde att den avsåg att återkomma med förslag i frågan. Utredningen har därefter i skrivelse till regeringen anmält att den tillsammans med kreditinstituten har utvecklat en finansie- ringsmodell som gör det möjligt för en byggherre att med instrument som är etablerade på kreditmarknaden säkra räntevillkoren från valfri tidpunkt, exempelvis redan vid byggstart. Byggherren kan härigenom få full kontroll över sina kapitalkostnader i projektet fram till utgången av den räntebindningsperiod - vanligen - som följer närmast efter färdigställandet. Lösningen bygger på det enkla sambandet att en bestämd andel av räntan på hela kapitalbeloppet är lika med hela räntan på samma andel av kapitalbeloppet. Instituten kommer att erbjuda låntagarna att dela upp finansieringen i två delar. Delarna avvägs så att de svarar mot räntebidragets resp. den egna betalningens andel av ränteflödet. Räntebidraget bestäms - på sätt som gäller - av räntan vid färdigställandet eller den senare tidpunkt som den sökande begär. Om låntagaren från samma tidpunkt binder räntevillkoren för en så stor lånedel som svarar mot räntebidragets andel av de samlade räntebetalningarna kommer - bortsett från institutens marginal - räntebidraget att täcka räntebetalningarna i denna del, oavsett vilken ränta som råder vid tillfället. Låntagarens ränterisk begränsar sig därmed i huvudsak till den resterande lånedelen. Denna ränterisk - som inte påverkas av hur det statliga räntebidraget utvecklas - kan elimineras genom normala instrument på kreditmarknaden. Kreditvillkoren för denna del av lånet kan kreditgivaren och låntagaren lägga fast i ett terminskontrakt redan på ett tidigt skede av projektet. Genom ett sådant kontrakt förbinder sig kreditgivaren att vid en bestämd framtida tidpunkt tillhandahålla det överenskomna lånebeloppet till en i avtalet angiven ränta och bindningstid. Kostnaden för en sådan terminssäkring av en del av finansieringen svarar i princip mot skillnaden mellan den långa och den korta räntan vid avtalstillfället. Den redovisade modellen har diskuterats med Svenska Bankföreningens hypoteks- bolagskommitté, och företrädare för flertalet berörda byggar- och byggherreorganisationer samt slutligen också med utredningens referensgrupp för bostadsfinansieringsfrågor. Samtliga dessa har ställt sig bakom finansieringsmodellen. 7 Vissa villkor för statligt räntestöd 7.1 Hyresgästinflytandet vid ombyggnad -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Hyresgästernas inflytande över ombyggnader | | som utförs med statligt räntestöd säkras temporärt genom att vill-| | koren för sådant stöd ändras. Bakgrunden till regeringens förslag: I beslut om ändringar i hyresförhandlingslagen m.m. (prop. 1993/94:199, bet. 1993/94:BoU21, rskr. 1993/94:373) ingick att upphäva bostadssaneringslagen och därmed bl.a. de dittillsvarande lagbestämmelserna om hyresgästinflytande vid ombyggnad av hyreshus. En hyresgäst gavs i stället ett indirekt skydd mot vissa inte önskade ombyggnadsåtgärder. avskaffades de särskilda regler om hyresgästinflytande för rätt till statligt räntebidrag vid ombyggnad av hyreshus som infördes . De tidigare finansieringsreglerna innebar att det vid ombyggnad av hyreshus med förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen var en förutsättning för statligt stöd att den berörda hyresgästorganisationen fått tillfälle att yttra sig över ombyggnadens art och omfattning. Reglerna gav hyresgästorganisationen vissa möjligheter att förhindra stöd, om ombyggnaden inte i skälig omfattning tog tillvara befintliga kvaliteter i huset. Efter regeringsskiftet beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa delar av hyreslagstiftningen. En huvuduppgift för utredaren är att lämna förslag till regler som innebär att hyresförhandlingssystemet och hyresgästinflytandet vid upprustning och ombyggnad får en lämplig utformning. Utredningsarbetet i bl.a. denna del har redovisats till regeringen i delbetänkandet Ändringar i hyresförhandlingslagen Hyresgästinflytande vid ombyggnad m.m. (SOU 1995:119). I betänkandet föreslås ändringar i hyreslagen som innebär bl.a. att en hyresvärd måste ha berörda hyresgästers godkännande till vissa ombyggnads- åtgärder. Om hyresgästen - eller, om det är fråga om åtgärder i gemensamma utrymmen, en majoritet av hyresgästerna - inte godkänner en åtgärd måste hyresvärden utverka hyresnämndens tillstånd för att få genomföra den. Vid hyresnämndens prövning skall tillstånd lämnas om hyresvärden kan visa att han har ett beaktansvärt intresse av att utföra åtgärden och utförandet inte kan anses oskäligt mot hyresgästen. Utredningens förslag remissbehandlas . begärde i en skrivelse att regeringen i avvaktan på en ändring av hyreslagen skyndsamt villkorar det statliga ombyggnadsstödet på ett sådant sätt att hyresgästerna garanteras möjligheter till inflytande över ombyggnadsåtgärder. Förbundet hänvisar i skrivelsen till att många fastighetsägare - särskilt i storstadsområdena - nu forcerar fram ombyggnadsbeslut och därefter säger upp hyresgästerna från deras hyreskontrakt. Regeringen uppdrog åt att skyndsamt utreda förutsättningarna för att i reglerna för det statliga stödet för ombyggnad återinföra ett skydd för hyresgästerna mot sådana ombyggnadsåtgärder i hyreshus som inte är motiverade av boendehänsyn. redovisade sitt uppdrag .