prop · GJ03133 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringsrätten har haft att bedöma om vissa statliga bidrag till jordbrukare kan anses röra civila rättigheter enligt artikel 6.1. Regeringsrätten anförde i sitt beslut (mål nr 4302-1995) att även om det finns omständigheter som i viss mån kan anses tala för att rätten till de aktuella ekonomiska bidragen faller inom tillämpningsområdet för artikel 6, kan några säkra uttalanden om att så är fallet inte göras. hade tidigare beträffande samma omtvistade bidrag sagt att den europeiska rättspraxis som har utvecklats starkt talar för att rätten till de ifrågavarande ekonomiska bidragen bör anses röra civila rättigheter i konventionens mening (NJA 1994 s. 657). har gett begreppet civila rättigheter och skyldigheter en allt vidare tolkning. Huruvida tvister om statliga bidrag och stöd på t.ex. jordbrukets område kan anses gälla civila rättigheter har ännu inte prövats av . På grund av den utvidgning som ständigt sker av begreppets innehåll, är det inte någonsin möjligt att definitivt ta ställning till om vår lagstiftning helt och hållet uppfyller konventionens krav på rätt till domstolsprövning. En utvidgning av rättsprövningslagens tillämpningsområde kräver noggranna överväganden. Regeringen är inte nu beredd att lägga fram förslag till ändringar i detta avseende men har för avsikt att noga följa utvecklingen på området och vid behov föreslå nödvändiga ändringar. Beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder har i sitt betänkande Normgivningsfrågor m.m. (1991/92:KU12), som godtagits av (rskr. 1991/92:51), uttalat att regeringen i lämpligt sammanhang bör pröva förutsättningarna att låta rättsprövningslagen gälla beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder. I 2 § första stycket rättsprövningslagen undantas från lagens tillämp- ningsområde beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. I andra stycket görs undantag för bl.a. beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder. Beträffande dessa nämnder finns inget formellt krav på att ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ordföranden i en arrendenämnd eller hyresnämnd skall dock vara lagfaren (2 och 5 §§ lagen [1973:188] om arrendenämnder och hyresnämnder). Både ordföranden och vice ordföranden i en övervakningsnämnd skall vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare (37 kap. 2 § ). Enligt bestämmelser i jordabalken, och vissa andra lagar kan de flesta beslut som meddelas av arrende-, hyres- och övervakningsnämnder komma under domstolsprövning eller prövning av en sådan nämnd som avses i 2 § första stycket rättsprövningslagen. I fråga om vissa beslut är dock dessa nämnder slutinstans. I förarbetena till rättsprövningslagen sägs att starka skäl talar för att arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder bör likställas med domstolar med hänsyn till att deras funktion, organisation, utred- ningsmöjligheter och självständiga ställning i allt väsentligt motsvarar vad som brukar utmärka en domstol (prop. 1987/88:69 s. 36). Enligt artikel 6.1 i konventionen skall den enskilde vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter ha tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Av praxis framgår att som domstol kan godkännas även organ som betecknas som nämnder, råd m.m. Huruvida de svenska arrende-, hyres- och övervakningsnämnderna uppfyller domstolskravet i konventionen har ännu inte prövats av konventionsorganen. Det finns dock inget som direkt tyder på att så inte skulle vara fallet. Enligt regeringens bedömning finns därför inga skäl att låta rättsprövningsinstitutet omfatta beslut av dessa nämnder. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att nu införa en regel| | om fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli | | föremål för rättsprövning. Kommittén nämner i korthet vad som sägs om fullföljdshänvisning i rättsprövningslagens förarbeten (prop. 1987/88:69) men har för övrigt inte behandlat frågan. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens bedömning: Några särskilda regler om att den som kan ansöka om rättsprövning av ett beslut skall underrättas om denna möjlighet i samband med beslutet finns inte. har i det ovannämnda betänkandet Normgivningsfrågor m.m. (1991/92:KU12) uttalat att regeringen bör pröva förutsättningarna för att införa bestämmelser om fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning. I förarbetena till rättsprövningslagen diskuterades behovet av regler om fullföljdshänvisning (prop. 1987/88:69 s. 29). Det antogs att kunskap om den nya möjligheten till domstolsprövning skulle spridas snabbt i vida kretsar. Man erinrade om den serviceskyldighet som myndigheterna har enligt förvaltningslagen (1986:223) och menade att det knappast är påkallat att därutöver ha en särskild regel om att den som kan begära rättsprövning skall underrättas om detta i samband med beslutet. Man påpekade också att någon generell skyldighet att ge fullföljdshänvisning inte föreligger i gällande rätt och nämnde beslut som kan överklagas genom kommunalbesvär som exempel på fall för vilka det inte före- skrivs någon sådan skyldighet. Det har enligt regeringens uppfattning inte framkommit något som ger anledning att bedöma frågan om fullföljdshänvisning annorlunda än som skedde vid tillkomsten av rättsprövningslagen. Regeringen finner därför inte skäl att lägga fram något förslag om införande av en regel om fullföljdshänvisning. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Någon generell möjlighet till s.k. dröjs-| | målstalan i förvaltningsärenden bör inte införas. Kommitténs förslag: En enskild part skall ha en generell möjlighet till dröjsmålstalan i sådana förvaltningsärenden som har väckts av parten och som avser myndighetsutövning. Genom ett studium av den tillsynsverksamhet som bedrivs av ombudsmän (), Justitiekanslern () och anser sig kommittén ha funnit ett visst underlag för att kunna konstatera att myndigheterna ibland inte fattar beslut inom rimlig tid. Kommittén menar att en möjlighet till dröjsmålstalan är av vikt för att den svenska rättsordningen skall väl ansluta sig till den europeiska standarden. En lagreglerad generell rätt till dröjsmålstalan finns i , och . Kommittén påpekar att man i svensk rätt på grund av EG-direktiv har infört en rätt till dröjsmålstalan i vissa lagar på det finansiella området, t.ex. bankrörelselagen (1987:617). Kommitténs förslag innebär i huvudsak följande. Om myndigheten inte har avgjort ett ärende från det att det väcktes, får parten begära att länsrätten prövar om ärendet onödigt uppehålls. Om domstolen finner att så är fallet, skall den förelägga myndigheten att avgöra målet inom en bestämd tid. Om myndigheten inte följer föreläggandet, får domstolen på begäran av parten förordna att ärendet överlämnas för avgörande till den myndighet som skulle ha prövat ett överklagande. Saknas en sådan överinstans, får domstolen själv överta ärendet eller förordna att ärendet skall prövas på annat sätt. Även regeringens handläggning av förvaltningsärenden föreslås kunna bli föremål för dröjsmålstalan. I sådana fall skall prövningen göras av Regeringsrätten. Tre av ledamöterna i kommittén anser att frågan inte är tillräckligt utredd och har därför reserverat sig mot förslaget. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan avstyrker de flesta kommitténs förslag. JO, , Hovrätten för , Regeringsrätten, Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , m.fl. anser att förslaget bygger på ett bristfälligt underlag och att det inte är utrett att det verkligen behövs en generell möjlighet till dröjsmålstalan. JO anser det vara en svaghet i utredningen att förslagets förhållande till stadgandet i 11 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget inte berörs. JO påtalar vidare att ett rubbande av instansordningen kan medföra problem. En del remissinstanser, däribland , , , och , menar att det i svensk rätt finns tillräckliga medel mot långsam ärendehandläggning och pekar på JO:s och JK:s tillsynsverksamhet, tjänstefelsansvaret samt det allmännas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen (1972:207). Andra, t.ex. i län och i , anser att det kan behövas bättre medel mot långsam handläggning av ärenden men att man i så fall bör bygga vidare på dem som redan finns i stället för att införa ett helt nytt institut. En möjlighet vore att ge JO och JK vidgade befogenheter, t.ex. på så sätt att de kunde ges rätt att förelägga myndigheter att avgöra ärenden inom , om de anser att ärendena onödigt uppehålls. Kammarkollegiet m.fl. invänder att förvaltningsärendena är av så olika slag att en gemensam tidsfrist inte kan passa i samtliga fall. Kammarkollegiet liksom i län påpekar att dröjsmålstalan i sig är resurskrävande och kan leda till längre handläggningstider totalt sett. JK uttalar att tanken att införa en talemöjlighet mot senfärdiga myndigheter ter sig principiellt intressant men att kommittén inte har kunnat peka på att det mer allmänt skulle råda sådana missförhållanden som skulle motivera ett generellt införande av detta nya institut. JK tillägger att det kan vara klokt att avvakta erfarenheterna av den införda möjligheten till dröjsmålstalan på det finansiella området, innan saken bedöms mer generellt. Bland de remissinstanser som inte har någon erinran mot kommitténs förslag kan nämnas , , , , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , , , , och . Skälen för regeringens bedömning: I svensk rätt finns krav på att myndigheterna skall handlägga sina ärenden med skyndsamhet. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) skall ett förvaltningsärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Även i vissa specialförfattningar finns bestämmelser om skyndsam handläggning. I samband med tillkomsten av förvaltningslagen uttalade att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mera preciserade bestämmelser om tidsfrister i handläggningen (bet. 1985/86:KU21 s. 10). I artikel 6.1 av , som avser domstolarnas handläggning av mål, ges rätt till förhandling inom skälig tid. Det krävs varken enligt EG-rätten eller att det skall finnas en allmän rätt till dröjsmålstalan i förvaltningsärenden. En grundläggande förutsättning för att införa en rätt till dröjsmålstalan är att det verkligen finns ett behov av ett sådant institut. Såsom flera av remissinstanserna har påpekat, har vi i medel mot långsam handläggning, främst genom JO:s och JK:s tillsynsverksamhet. Kommitténs redogörelse för vissa tillsynsärenden hos JO, JK och visar i och för sig att det ibland förekommer oacceptabelt långa handläggningstider hos förvaltningsmyndigheterna och även hos regeringen. Därav kan man dock inte dra den slutsatsen att långsam ärendehandläggning är ett omfattande problem. I de fall långa handläggningstider förekommer är det inte klarlagt vad detta i allmänhet beror på. Är hög arbetsbelastning hos myndigheterna huvudorsaken, är det tveksamt om handläggningstiderna totalt sett blir kortare, om det ges en rätt till dröjsmålstalan. Det skulle tvärtom kunna resultera i längre handlägg- ningstider både hos förvaltningsmyndigheterna och hos de länsrätter som skall pröva dröjsmålstalan. Det kan inte heller uteslutas att bestämda handläggningstider och en rätt till dröjsmålstalan skulle kunna få en negativ inverkan på noggrannheten i ärendehandläggningen. Det är även osäkert vilka kostnadseffekter ett införande av en generell rätt till dröjsmålstalan skulle få. Med hänsyn till det negativa remissutfallet och mot bakgrund av det anförda anser regeringen att kommitténs förslag om dröjsmålstalan inte bör genomföras. Regeringens förslag om att rättsprövningslagen skall permanentas och att en bestämmelse om muntlig förhandling skall införas i lagen torde för domstolarnas del medföra endast marginella kostnadsökningar. Regeringens bedömning är att dessa kostnadsökningar ryms inom nuvarande resursramar. Några andra kostnader kommer inte att uppstå till följd av förslagen. Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut Bestämmelsen, som är ny, behandlas i avsnitt 5. Genom bestämmelsen regleras frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsärenden både i Regeringsrätten och i kammarrätterna. Muntlig förhandling skall hållas, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. I vilka fall det är uppenbart obehövligt att hålla muntlig förhandling får i allmänhet avgöras mot bakgrund av Europakommis- sionens och praxis. Lagen skall inte längre vara tidsbegränsad. Denna fråga behandlas i avsnitt 4. Delar av kommitténs sammanfattning av betänkandet Våra förslag om domstolsprövning av förvaltningsbeslut innebär inte att rättsprövningslagen blir överflödig, då regeringen i vissa förvaltningsärenden kommer att kvarstå som överklagandeinstans samt i vissa förvaltningsärenden som första och enda instans. Vi föreslår därför att rättsprövningslagen permanentas, för att tillförsäkra den enskilde en sådan rätt till domstolsprövning som avses i artikel 6 i . Vi föreslår inga ändringar i lagens tillämp- ningsområde och inte heller vad avser domstolsprövningens omfattning. Beträffande rättsprövande instans övervägs i en nedflyttning av prövningen av vissa ansökningar om rättsprövning från Regeringsrätten till kammarrätt. Detta hänger samman med den pågående reformen om nedflyttning av prövningen av ansökningar om resning och återställande av försutten tid till kammarrätt. Det är nämligen mest ändamålsenligt att en och samma instans har möjlighet att tillämpa de olika prövningsinstituten då de ligger varandra nära. Tanken är inte att en lägre förvaltningsdomstol än Regeringsrätten skall kunna bevilja t.ex. resning av regeringsbeslut (prop. 1993/94:116 s. 23). Då arbete pågår rörande frågan om rättsprövande instans lägger vi inte fram något eget förslag på denna punkten men uttalar uppfattningen att ansökningar om rättsprövning av regeringens beslut inte bör ankomma på annan domstol än Regeringsrätten. I övriga fall bör ansökningar om rättsprövning av beslut av förvaltningsmyndigheter kunna prövas av kammarrätt såvida denna ges möjlighet att pröva ansökningar om resning av sådana myndigheters beslut. Vi föreslår slutligen att i rättsprövningslagen införs en regel om rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsärenden. Av denna framgår att en enskild part på begäran skall ha rätt till sådan förhandling om förhandling inte är uppenbart obehövlig. Detta innebär att i de fall genom sin praxis uppställer krav på sammanträde kan det aldrig vara obehövligt att sådant hålls i Regeringsrätten. En ytterligare förstärkning av den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen föreslår vi genom införandet av en möjlighet till s.k. dröjsmålstalan. En sådan talan ger den enskilde en möjlighet att i domstol få prövat om ett förvaltningsärende onödigt uppehålls hos den myndighet som har att fatta beslut i ärendet. Införandet av en generell möjlighet till talan mot den offentliga förvaltningens passivitet ansluter sig väl till den europeiska standarden vad gäller domstolsprövning av förvaltningsbeslut då en sådan möjlighet finns bl.a. i , och . Möjlighet till dröjsmålstalan bör finnas avseende förvaltningsärenden som omfattar myndighetsutövning mot den enskilde. De förvaltningsorgan, mot vilkas passivitet den enskilde skall kunna föra talan är främst förvaltningsmyndigheterna men även regeringen och domstolar såvitt avser deras handläggning av förvaltningsärenden. Vi föreslår att dröjsmålstalan skall kunna väckas av en enskild part som påkallat ett förvaltningsbeslut men inte erhållit ett sådant från det att parten väckte ett förvaltningsärende hos en myndighet. Sådan talan får väckas hos allmän förvaltningsdomstol, alltså länsrätten. Såvitt avser för- valtningsärenden som handläggs av regeringen bör dock en talan om dröjsmål prövas av Regeringsrätten. I de fall det är en domstol som handlägger förvaltningsärenden, exempelvis personalärenden eller ärenden om utlämnande av allmän handling, prövas dröjsmålstalan av närmast högre domstol eller, om sådan inte finns av den domstol som har att pröva ansökan om resning av beslutet i ärendet. Om den prövande domstolen finner att ett ärende onödigt uppehålls får den sätta ut en tidsfrist inom vilken ärendet skall vara avgjort av myndigheten. Om efter tidsfristens utgång, eller efter eventuell förlängning av denna, ännu inget beslut fattats får den enskilde parten begära att domstolen flyttar över ärendet för avgörande till den myndighet som skulle prövat ett överklagande av beslutet. Sådan myndighet kan vara antingen en förvaltningsmyndighet, regeringen eller en domstol. Finns ingen överinstans får domstolen i ytterlighetsfall själv uppta ärendet till avgörande. Den sistnämnda möjligheten gäller dock inte vid dröjsmålstalan som väckes hos Regeringsrätten och avser regeringens underlåten- het att avgöra förvaltningsärende. Förslag till Lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningslagen (1986:223) dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse, [dels att 23 § skall ha följande lydelse.] -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Har en myndighet inte avgjort ett förvaltningsärende som en enskild part väckt och som avser myndighetsutövning mot parten från det att ärendet väcktes, får denne begära att allmän förvaltningsdomstol prövar om ärendet onödigt uppehålls. Om ärendet handläggs av en domstol, prövas sådan dröjsmålstalan av närmast högre domstol eller, om sådan inte finns av den domstol som har att pröva ansökan om resning av beslut i ärendet. Om domstolen vid sin prövning av dröjsmålstalan finner att ärendet onödigt uppehålls, skall den förelägga den myndighet som talan avser att inom en bestämd tid avgöra ärendet. Följer myndigheten inte före- läggandet, får domstolen på begäran av parten förordna att ärendet skall överlämnas för avgörande till den myndighet som skulle prövat ett överklagande av beslutet. Om sådan överinstans inte finns, får domstolen själv överta ärendet eller om detta är uppenbart olämpligt förordna om annan prövning av ärendet. Talan mot domstols beslut i mål om dröjsmålstalan får inte föras. Denna lag träder i kraft . Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut dels att lagen skall ha rubriken 1988:205) om rättsprövning av förvaltningsbeslut, m.m., dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 a och 5 a §§, av följande lydelse, dels att 6 § samt ikraftträdandebestämmelserna till lagen skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Muntlig förhandling Muntlig förhandling skall hållas i målet, om en enskild part begär det och sådan förhandling inte är uppenbart obehövlig. Har regeringen inte avgjort ett förvaltningsärende som en enskild part väckt och som avser myndig- hetsutövning mot parten från det att ärendet väcktes, får denne begära att Regeringsrätten prövar om ärendet onödigt uppehålls. Om Regeringsrätten finner att ärendet onödigt uppehålls, skall den förelägga regeringen att inom en bestämd tid avgöra ärendet. 6 § -------------------------------------------------------------------- Vid rättsprövning är en avdelning Vid rättsprövning och prövning av regeringsrätten domför med tre enligt 5 a § är en avdelning av regeringsråd om prövningen är av Regeringsrätten domför med tre enkelt slag. Vid beslut att regeringsråd om prövningen är av avvisa en för sent inkommen enkelt slag. Vid beslut att ansökan om rättsprövning är avvisa en för sent inkommen ansökan avdelningen domför med tre om rättsprövning är avdelningen regeringsråd. I övrigt gäller om domför med tre regeringsråd. I regeringsrättens sammansättning övrigt gäller om Regeringsrättens lagen (1971:289) om allmänna sammansättning lagen (1971:289) om förvaltningsdomstolar. Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft . Den tillämpas på beslut . som meddelas från ikraftträdandet till utgången av . Denna lag träder i kraft . Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig eller beretts tillfälle att yttra sig över betänkandet ombudsmän, revisorer, domstolens ledamöter, , Hovrätten för , , , Regeringsrättens ledamöter, i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , , Datainspektionen, Stiftelsen , , , , , , , , , , , , , vid , vid , Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , vid , , , , , , , och statens historiska museer, , , , , , , , i , i län, i , i län, i , i , , , , , , , kommun, kommun, , , , , , Sve- riges , , , , , , Akademikers , i , , , , Medborgarrättsrörelsen Friheten i , Föreningen , Svenska avdelningen av , Föreningen , i län och kommun. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a §, samt närmast före 3 a § en ny rubrik av följande lydelse, dels att ikraftträdandebestämmelserna till lagen skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Domstolen skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft . Den tillämpas på beslut . som meddelas från ikraftträdandet till utgången av . Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet , f.d. presidenten i Försäk- , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I remissen föreslås att det i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall föras in en ny paragraf som innebär att domstolen skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Förslaget grundar sig på ett förslag med motsvarande innehåll av Fri- och rättighetskommittén i betänkandet SOU 1994:117. Enligt vår mening kan det diskuteras om det i rättsprövningslagen behövs en bestämmelse om muntlig förhandling vid sidan om det krav på "a fair and public hearing" som följer av artikel 6.1 i . Vi vill dock inte motsätta oss att den föreslagna bestämmelsen införs. I sitt yttrande över Fri- och rättighetskommitténs betänkande (SOU 1994:117) Domstolsprövning av förvaltningsärenden avstyrkte Regeringsrättens ledamöter förslaget om att i rättsprövningslagen skulle införas en särskild bestämmelse om muntlig förhandling. Skälen härför har återgetts i remissprotokollet (avsnitt 5). Enligt min uppfattning bör redan av dessa skäl den föreslagna bestämmelsen inte införas i lagen. Bestämmelsen har utformats så att en första förutsättning för att muntlig förhandling skall hållas är att sökanden begär det. Visserligen sägs i remissprotokollet (avsnitt 5) att den som inte begär muntlig förhandling anses ha avstått från sin rätt till en sådan förhandling. Detta påstående kan dock vara alltför kategoriskt. Såvitt bekant ger hittillsvarande praxis inte stöd för påståendet i det fall det är fråga om den första och enda domstolsprövningen och parten inte företräds av ett rättsbildat ombud.