prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Trots den utjämning av riskerna som förekomsten av många inlåningskunder med över tiden varierande likviditetsbehov innebär, är en bank inte avskärmad från risken för förtroendekriser med åtföljande massiva uttag av bankmedel. Inte heller allvarliga solvensproblem kan uteslutas. En garanti som innebär att insättarna även i dessa senare fall kan disponera sina pengar innebär ett skydd mot extrema utfall. I första hand får en insättningsgaranti ses som ett konsumentskydd som bör tillhandahållas för den enskildes finansiella trygghet. Garantin skall syfta till att erbjuda allmänheten en säker form för placering av likvida medel. Privatpersoner och småföretag har relativt svårt att införskaffa och bearbeta den information om bankerna som behövs för att kunna göra bedömningar av bankernas likviditet och kreditvärdighet. Det finns således stora informationskostnader att spara om denna grupp av insättare kan känna fullt förtroende för att bankerna fullgör sina förpliktelser mot dem. En positiv bieffekt av att det primära syftet uppfylls är att risken för att oro hos allmänheten medför omfattande uttag av insatta medel minskas avsevärt. Detta kan i sin tur bidra till att små låntagare, utan tillgång till kapital- marknadsfinansiering, tillförsäkras ett stabilt utbud av krediter från bankerna. Vidare är det centralt för att kunna upprätthålla ett effektivt betalningssystem att betalningsmedlen uppfattas som riskfria. Utöver att stärka konsumentskyddet kan insättningsgarantin således bidra till att stabiliteten bevaras. Även bankerna själva kan se ett system för garanti för insättningar som ett välmotiverat skydd mot att en bank hamnar i ett besvärligt läge på grund av en allmän oro hos insättarna. Genom risken för smittoeffekter har bankerna som kollektiv goda skäl att motverka att akuta problem uppstår i en enskild bank. Emellertid kan inte banksystemet avskärmas från instabilitet enbart genom ett system för garanti för insättningar eftersom många banker är mycket beroende av andra finansieringskällor än inlåning. Som konstaterades inledningsvis är system för garanti för insättningar vanligt förekommande i andra länder. Att det inte finns något generellt sådant system i (se emellertid avsnitt 18, som behandlar det särskilda system- och konsumentskydd som arrangerats beträffande sparbanker) förklaras sannolikt av den stabilitet, homogenitet och relativt stora koncentration som präglade den svenska bankmarknaden. Den tidigare ingående regleringen av kreditmarknaden och bankernas verksamhet har också sannolikt bidragit till att det inte ansetts behövas något system för insättningsgaranti. Utvecklingen har emellertid inneburit genom- gripande strukturella förändringar i den affärsmiljö bankerna verkar i. Bankerna arbetar numera i ett väsentligt öppnare konkurrensklimat. Detta ökar i sig riskerna i bankverksamheten. Händelserna i det svenska banksystemet har visat på möjligheten att en bank kan bli insolvent. Ett antal faktorer, däribland bris- tande kreditprövning, internationell konjunkturnedgång, inflationsbekämpning och i sig önskvärda strukturella reformer, skapade tillsammans en situation med ext- remt höga kreditförluster i banksystemet. Utvecklingen på de finansiella mark- naderna och i det svenska banksystemet föranledde staten att åta sig att för garantera att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna infria sina förpliktelser. Detta illustrerar att staten kan behöva vidta särskilda åtgärder för att se till att betalningssystemet fungerar. Eftersom de finansiella marknaderna var mycket instabila , och flera svenska kreditinstituts ställning allvarligt sattes ifråga, kunde motsvarande åtgärd ha behövt vidtas även om det då hade funnits ett system för garanti för insättningar. I detta sammanhang bör det dock påpekas att så allvarliga problem som förekommit i banksystemet inte förväntas uppkomma annat än ytterst sällan. Senast något liknande hände i var på 1920- talet. Staten behöver i var tid se till att betalningssystemet fungerar. Detta är inte liktydigt med att staten skall säkerställa en banks fortlevnad. Statliga åtgärder av diskretionär karaktär måste, med syftet att vidmakthålla betalnings- systemets funktion, beslutas beroende på den specifika situationen. Ett system för garanti för insättningar innebär att den enskildes trygghet vad gäller kontomedel i bank ökar genom att insättningar upp till ett visst belopp garanteras. Genom ett dylikt system av konsumentskyddskaraktär förbättras allmänhetens trygghet vid användning av betalningssystemet. Att systemet för garanti för insättningar finansieras gemensamt av bankerna innebär att bankerna bär en del av kostnaderna som omsorgen om betalningssystemet annars kan innebära för staten. 5 EG-direktivet om system för garanti för insättningar och har antagit ett direktiv (94/19/EG) om system för garanti för insättningar. Medlemsländerna skall ha införlivat direktivet med sina respektive rättsordningar . har trätt in som medlem i EU. förpliktelse att införliva EG-rätten, bl.a. insättningsgarantidirektivet, i den svenska rättsordningen grundas på medlemskapet. och andra dåvarande EFTA-länder (, , och ) träffade avtal med EG och EG:s medlemsstater om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. , som trädde i kraft , syftar till en integrering av de aktuella EFTA-ländernas marknader med EU:s inre marknad med dess fria rörligheter för varor, tjänster, personer och kapital (de fyra friheterna). Det ursprungliga omfattade EG- rättsakter som antagits fram till och med . Enligt avtalet kan direktiv som därefter antas av EG fogas till genom beslut i den . Kommittén har genom ett beslut tagit in insättningsgarantidirektivet i . har beslutat att godkänna kommitténs beslut (prop. 1994/95:113, bet. 1994/95:NU7, rskr. 1994/95:88). omfattas i egenskap av medlem i EU av och är skyldigt att tillämpa de direktiv som ingår i avtalet i förhållande till de EFTA-länder som är avtalsparter, , och . Föreliggande lagförslag har utformats med beaktande av detta. Det område som omfattas av den gemensamma marknaden betecknas således, liksom i redan gällande lagstiftning, EES. I direktivet om system för garanti för insättningar anges att syftet med att införa garantisystem är att skydda insättares medel hos ett kreditinstitut vid finansiella kriser. Utöver det primära syftet kan garantisystemet även sägas ha en viss stabilitetsbevarande funktion. Genom direktivet kan olika nationella system till skydd för insättares medel hos kreditinstitut harmoniseras. I direktivet anges vidare att det är nödvändigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå för insättningsgaranti oavsett var i gemenskapen en insättning är gjord. En sådan insättningsgaranti sägs vara lika nödvändig som tillsynsregler vid genomförandet av den gemensamma bankmarknaden. Med några få undantag finns det redan sådana system etablerade i de olika länderna. utfärdade en rekommendation om att varje medlemsland skulle se till att ett eller flera officiellt erkända garantisystem infördes i landet och att medlemsländerna skulle ha vidtagit de nödvändiga åtgärderna för införandet . konstaterade när fristen löpt ut att rekommendationen inte lett till önskat resultat. Ett antal länder saknade garantisystem och i de länder där ett sådant system införts omfattade garantin inte samtliga kreditinstitut. I direktivet föreskrivs att varje medlemsland skall se till att ett eller flera obligatoriska garantisystem införs i landet. Innebörden av detta är att ett auktoriserat kreditinstitut som inte ansluter sig till ett officiellt erkänt system inte heller får ta emot insättningar. Kraven på införlivande av direktivets bestämmelser med den nationella lag- stiftningen är begränsade till garantisystemets huvudkomponenter, såsom t.ex. garantins omfattning och ersättningsnivå, värdlandets behandling av filialer till kreditinstitut från andra medlemsländer och tredje land samt formerna för framställande av krav på och erhållande av ersättning. Direktivet innehåller endast minimiregler. Det står varje medlemsland fritt att t.ex. ha ett garantisystem som är mer omfattande än vad som anges i direktivet. Överhuvud taget ges medlemsländerna stor frihet att utforma sina garantisystem utifrån nationellt betingade förhållanden. Direktivet kan därför inte sägas medföra en mer omfattande harmonisering av de olika ländernas system än att krav ställs på att systemens huvudkomponenter ges ett visst angivet innehåll. Målsättningen för garantisystemen skall enligt direktivet vara att de inom skall kunna betala ut ersättning, som beräknas på basis av en harmoniserad miniminivå, till en insättare på grund av att de insatta medlen förklarats indisponibla till följd av ett kreditinstituts finansiella situation. Garantisystemen skall omfatta varje insättares samlade behållning i ett en- skilt kreditinstitut och täcka ett belopp som motsvarar minst 20 000 ecu. Direktivet ger möjlighet att förena garantin med en självrisk som inte får överstiga av det för en insättare bestämda ersättningsbeloppets storlek. Garantin skall enligt huvudregeln infrias från det att det konstaterats att insättarna är förhindrade att disponera sina medel på grund av att kreditinstitutets finansiella ställning omöjliggör betalningen. Vissa möjligheter finns enligt direktivet att förlänga den tid inom vilken garantin skall infrias. Enligt direktivet skall de anslutna kreditinstituten svara för finansie- ringen av garantisystemen. Direktivet innehåller vidare riktlinjer för ett värdlands behandling av filia- ler till kreditinstitut från de andra medlemsländerna och tredje land samt rekommendationer för det samarbete som förutsätts ske mellan medlemsländernas garantisystem och tillsynsmyndigheter. Bland annat skall filialer till utländska bankföretag som driver bankverksamhet i ett annat land (värdlandet) kunna ansluta sig till ett garantisystem i det landet och därigenom komplettera det skydd som garantisystemet i hemlandet kan erbjuda. Detta förutsätter dock att värdlandets garantisystem erbjuder en garanti som till omfattning eller ersätt- ningsnivå överstiger hemlandets garanti. I direktivet finns inga bestämmelser om hur garantisystemet skall admini- streras, hur finansieringen av garantisystemet skall ske (annat än att det skall finansieras av berörda kreditinstitut) eller om avveckling och rekonstruktion av kreditinstitut som råkat ut för ett fallissemang. Det kan nämnas att sistnämnda kategori av frågor behandlas i ett direktivförslag om rekonstruktion, likvidation och konkurs i kreditinstitut, jfr COM(88)4 final. I detta sammanhang kan även nämnas det direktivförslag som föreligger angående skydd för investerare på värdepappersområdet (KOM(94)585). Detta direktivförslag, som är en motsvarighet till direktivet om system för garanti för insättningar, innehåller minimiregler för nationella system för kompensation till mindre investerare i de fall det konstaterats att ett företag som driver värdepappersrörelse på grund av sin finansiella ställning inte är i stånd att betala tillbaka pengar eller återlämna finansiella instrument som tillhör investerare och som det handhar för investerares räkning. Skyddet skall uppgå till minst 20 000 ecu per investerare och omfatta investerarens samlade krav oberoende av antal konton. Förslaget föreskriver att minst ett sådant obligatoriskt investerarskyddssystem skall finnas i varje land. Värdepappersföretag och kreditinstitut skall inte få bedriva tillståndspliktig värdepappersrörelse utan att vara anslutna till ett sådant system. 6 Ett svenskt system för garanti för insättningar - allmän inriktning Vid bestämmandet av den allmänna inriktningen vad gäller funktion, omfattning och administration för ett svenskt system för insättningsgaranti är det framför allt två förhållanden som blir styrande. Från inhemsk horisont skall garantisystemet infogas i det svenska regelverket för kreditinstitut samt vara anpassat till den svenska kreditmarknadens struktur. Vidare skall bestämmelserna i beaktas. När det gäller systemets huvudsakliga skyddsfunktion och uppgifter går en skiljelinje mellan å ena sidan ett omfattande, förebyggande system orienterat mot att bevara stabiliteten och med funktioner utöver vad EG-direktivet om insättningsgaranti kräver och å andra sidan ett avgränsat, konsuments- kyddsinriktat system. Vilket av dessa alternativ som väljs får betydelse för hur systemet lämpligen administreras, hur ingående det bör regleras, vilka resurser det skall förfoga över samt hur det skall finansieras. Det är konsumentskyddet som är det övergripande motivet för EG-direktivet. Insättningsgarantisystem i andra länder synes ha etablerats och byggts upp utifrån de skilda förutsättningar som varit rådande i de olika länderna. I princip kan två dominerande huvudlinjer urskiljas för utformningen av garantisystemen. Man har valt att antingen bygga upp ett mer omfattande system, som inte bara har funktion av konsumentskydd utan även getts i uppgift att trygga stabiliteten i betalningssystemet, eller valt ett mer avgränsat garanti- system med inriktning på att tillvarata insättarnas intresse. Så vitt är känt föreligger inte någon utvärdering av de olika ländernas system. Något annat lands system kan bl.a. därför inte i sin helhet tjäna som förebild vid ut- formningen av ett svenskt garantisystem. Detta gäller inte minst på grund av att EG-direktivet ställer krav på att de befintliga systemen justeras och utvecklas. Beträffande frågan om systemets placering inom ramen för den samlade svenska skyddsregleringen är utgångspunkten att det nuvarande temporära statliga åtagandet, att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, kommer att tas bort när förhållandena på den svenska kreditmarknaden varaktigt stabiliserats. Förberedelserna för en avveckling har inletts. Någon tidpunkt för avvecklingen har ännu inte bestämts. Det finns inget hinder mot att systemet för garanti för insättningar sätts i kraft medan det temporära statliga åtagandet ännu kvarstår. Något ersättningsfall i systemet för garanti för insättningar kan dock såvitt avser banker ej aktualiseras så länge som det temporära statliga åtagandet kvarstår, eftersom åtagandet innebär att banker skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid. skyldighet att införa en insättningsgaranti kan inte uppfyllas genom det nämnda åtagandet. I EG-direktivet slås nämligen fast att system för in- sättningsgaranti, eller motsvarande ordning som uppfyller de krav som ställs i direktivet, inte får tillhandahållas i ett system finansierat med skattemedel samt, i artikel 3.1, en medlemsstats åtagande att säkerställa ett kreditinstitut inte kan utgöra ett alternativ till ett system för garanti för insättningar. Betalningssystemet är av central betydelse för ekonomins funktion. Staten har anledning att ta ansvar för betalningssystemets stabilitet. Under exceptionella förhållanden måste det finnas ett utrymme för åtgärder från statens sida av diskretionärt slag. Sådana åtgärder kan, men behöver inte, bygga på en på förhand formaliserad ordning. En avveckling av den nuvarande statliga garantin för att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser aktualiserar således olika slag av skyddsaspekter. Med tanke på de tidsramar som gäller för att införliva EG-direktivets bestämmelser samt att direktivet relativt entydigt motiveras med behovet av ett grundläggande konsumentskydd är det naturligt att även det svenska systemet primärt byggs upp som ett konsumentskydd. Ytterligare regler om åtgärder när en bank har solvensproblem, vid sidan om de här föreslagna reglerna för system för garanti för insättningar och övriga redan existerande regelverk, kommer att utredas vidare. I ett inledande skede av bankkrisen uppstod frågor kring hanteringen av de drabbade bankernas problem. Detta kan åter bli aktuellt om en bank råkar i solvensproblem efter det att bankstödsåtagandet upphört. Regeringen har tillkallat en kommitté (, Fi 1995:09, dir. 1995:86) som bl.a. skall utreda om en integrering av regler om åtgärder vid en banks solvensproblem med reglerna om insättningsgaranti kan vara lämplig. Tills vidare föreslås systemet för insättningsgaranti och dess finansiella resurser inte kunna tas i anspråk för att, t.ex., förhindra att ett institut drabbas av finansiella svårigheter eller för rekonstruktion av en bank. Beträffande systemets omfattning öppnar EG-direktivet möjligheten att medge en mycket bred definition av begreppet insättning och inlemma ett brett spektrum av insättarkategorier. Till begreppet insättning räknas i EG-direktivet, förutom tillgodohavanden på bankkonto, alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av ett kreditinstitut, dvs. såväl skuldebrev som bankcertifikat och andra jämförbara värdepapper. Vissa typer av obligationer undantas dock. Således kan enligt direktivet även andra institut än banker ingå i systemet. Från denna huvudregel kan dock betydande undantag göras. Det minimikrav som ställs är att det som normalt kallas inlåning på konto från allmänheten skall täckas av insättningsgarantin. I flertalet länder begränsas garantin i princip till s.k. inlåning på konto från allmänheten. I vissa fall förekommer att andra institut än banker får till- gång till systemet eftersom de får ta emot inlåning på konto. Mycket talar för att en begränsning till inlåning på konto även bör gälla i . Från kon- sumentskyddssynpunkt är det inlåningsmedlen som bör prioriteras med hänsyn till deras centrala funktion för främst hushållen både vad gäller betalningstransaktioner och kassahållning. Då därtill inlåningsfunktionen i bankerna alltjämt utgör kärnan i betalningssystemet stärks ytterligare motivet för en grundläggande garanti inom detta område. Således är det främst bankerna som skall ingå i systemet. Med bank avses inte bankkoncerner. Det som här föreslås gälla för banker skall även gälla för de värdepappers- bolag som tar emot insättningar på s.k. kundkonton i samband med att värdepapperstjänster utförs. Detta behandlas i avsnitt 19. EG-direktivet tar inte ställning till om ett eller flera system bör införas eller hur garantisystemet skall administreras. Det framgår dock att skyddssystem som omfattar även andra funktioner men väl täcker de minimikrav som direktivet ställer accepteras, förutsatt att de inte finansieras med skattemedel. I vissa länder finns mer än ett system som i allmänhet innebär att olika kategorier av banker, främst affärsbanker och sparbanker, har separata system. Den svenska bankmarknaden har traditionellt varit indelad i motsvarande huvudgrupper jämte föreningsbanker. Emellertid medför inte skillnader i associationsform olikheter i behovet av konsumentskydd. Av strukturella skäl förefaller det därför mindre angeläget att bygga upp mer än ett system för insättningsskydd. För ett gemensamt system talar också de ökade möjligheterna till spridning av kostnaderna för fallissemang som kan uppnås genom att samtliga banker ingår i ett och samma system. Enligt EG-direktivet är grundprincipen för hur system för garanti för in- sättningar skall finansieras att kostnaderna för denna finansiering i princip skall bäras av bankerna själva. Denna princip följs bäst genom att bankernas betalning av systemets kostnader sprids över tiden. Årliga avgifter som tillförs systemet från bankerna och som placeras utan kreditrisk ger systemet en beredskap att möta kostnader i samband med bankfallissemang. Eftersom ett ersättningsfall kan innebära mycket stora utbetalningar till de skyddade insättarna krävs att systemet har möjlighet att låna erforderliga medel för att med full trovärdighet kunna fullfölja dess åtagande. Det är vidare av främst principiella skäl lämpligt att storleken på de avgifter som bankerna betalar är relaterade till den risk för belastning på systemet som respektive bank utgör. 7 Insättningsgaranti - villkor för att få driva bankrörelse Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna är över lag positiva till att det införs ett insättnings- garantisystem i . kan dock inte tillstyrka förslaget i promemorian eftersom sparkassor i ekonomiska föreningar inte omfattas av det föreslagna systemet. Även Sparkassa och, i viss mån, Nordiska Sparlån anser att insättare med konton i sparkassor skall ha rätt att vara anslutna till det svenska garantisystemet. och anser att det av konkurrensskäl bör vara möjligt för sådana företag/organisationer som bedriver sparkasserörelse eller som har system med begränsad inlåning på konto knutna till kontokort att frivilligt ansluta sig till det svenska garantisystemet. En förutsättning härför skall dock vara att garantiavgiften återspeglar inlåningens omfattning. , och framhåller att det inte är självklart att det svenska garantisystemet skall drivas i offentlig regi och vara obligatoriskt. Skälen för regeringens förslag: I direktivet om system för garanti för insättningar föreskrivs att varje medlemsland skall se till att ett eller flera obligatoriska garantisystem införs i landet. Behovet av reglering inom EU av ett sådant konsument- skydd är en konsekvens av principerna om en enda auktorisation av och åtföljande etableringsfrihet för kreditinstitut. När banker får etablera filialer i andra länder och därigenom bidra till ökad konkurrens och effektivitet har det ansetts nödvändigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå för insättningsgaranti oavsett var i gemenskapen en insättning finns. För det fall att en bank skall upplösas på grund av dess ekonomiska situation, måste det finnas ett system som garanterar insättarnas medel hos bankens samtliga utländska filialer (inom EES) i samma utsträckning som bankens övriga insättare. En fri etableringsrätt skulle nämligen kunna vålla problem om en bank inte förmådde att infria sina förpliktelser mot insättarna och detta spred sig till ett annat medlemsland genom bankens filialer. Ett sådant scenario skulle kunna utlösa oro och komma att äventyra det finansiella systemets stabilitet inom hela gemenskapen. Denna bedömning gör sig även gällande i de fall när ett bankföretag hemmahörande i ett land utanför EES driver verksamhet inom gemenska- pen från filial. I bankrörelselagen (1987:617) finns bestämmelser som innebär att svenska banker kan tillåtas att driva bankrörelse utomlands från filial och att utländska bankföretag på samma sätt kan ta emot insättningar här i landet hos en filial. Verksamhetsförutsättningarna i bankrörelselagen skiljer sig åt beroende på om banken driver verksamhet inom eller utanför EES respektive om det utländska bankföretag som driver verksamhet här i landet hör hemma i ett annat land inom eller utanför EES. Denna uppdelning har även betydelse för möjligheterna att ingripa mot en bank eller ett bankföretag. Mot bakgrund av bestämmelserna i bankrörelselagen och det ovan angivna syftet med en insättningsgaranti att utgöra ett konsumentskydd, bör det svenska garantisystemet utformas så att det kan gälla för insättningar hos banker och bankföretag i samtliga fall som anges i bankrörelselagen. Eftersom officiellt erkända garantisystem även förekommer utomlands är det nödvändigt att göra skillnad mellan 1) fall där det bör vara obligatoriskt för banken eller bankföretaget att den svenska garantin gäller för insättningarna, dvs. fall där garantin skall utgöra en förutsättning för företagets möjligheter att driva verksamhet här i landet, och 2) fall där insättningarna skall omfattas av garantin till följd av en frivillig komplettering. Till det förra fallet 1) skall hänföras svenska banker, svenska bankers filialer i ett land inom EES samt filialer till bankföretag från ett land utanför EES där insättningsgaranti saknas eller där den garanti som erbjuds inte kan anses uppfylla direktivets krav och därför ej är godtagbar.