prop · GJ0380 · 1996-01-01 00:00:00 — I utredningsarbetet bör man i möjligaste mån undersöka egendomens ursprung och omfattning. Vid en relationsändring är det främst den specialreglerade egendomen som kommer att beröras. För den övriga egendomen gäller ingen särskild reglering och det råder heller ingen tvekan om äganderätten till egendomen. Övergångsvis kan dock vissa regler behövas för den församlingskommunala egendomen och viss permutationslagstiftning för förenings- och stiftelseegendomen. En möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan staten och kyrkan är att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den specialreglerade egendomen. I och med att bundenheten till ett eller flera ändamål är det utmärkande draget för stiftelseinstitutet medför denna lösning att man skapar ett fullgott rättsskydd för att egendomen kommer att tjäna avsedda kyrkliga ändamål. För en stiftelsebildning talar också det faktum att en del av den specialreglerade egendomen redan nu karakteriseras som stiftelseegendom. En stiftelsebildning behöver inte heller förändra den nuvarande förvaltningen av egendomen. Stiftelsen är ett självständigt rättssubjekt. Det innebär att stiftelsen blir ägare till den egendom som ingår i stiftelsen och därför kan få lagfart på fast egendom. Genom stiftelseformen bör de rådande oklarheterna i fråga om den rättsliga naturen av den specialreglerade egendomen kunna undan- röjas. Med detta alternativ skulle man kunna ordna ägandeförhållandena inom kyrkan på ett mera enhetligt och någorlunda praktiskt sätt. Det torde emellertid vara nödvändigt att klarlägga och precisera vilken fast och lös egendom som kommer att ingå i respektive kyrklig stiftelse. En annan möjlighet, som enligt vår mening framstår som ett huvudalternativ, är att pröva den lagstiftningsmodell som Centralstyrelsen förordar. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Ett sådant alternativ skulle kunna vara förenat med vissa fördelar av både principiellt och praktiskt slag. Exempelvis kan det konstitutionella skyddet härigenom bli bättre än i stiftelsemodellen. Vidare kan genom denna lösning vissa nackdelar med stiftelsealternativet undvikas. Kyrkomötet delar uppfattningen att det är lagstiftningsmodellen som bör prövas för att åstadkomma sådana rättsliga lösningar som garanterar att egendomen liksom fullt ut står till kyrkans förfogande att användas till avsett ändamål. Avgörande är enligt kyrkomötet att den kyrkliga egendomens status blir klargjord på ett sätt som inte är fallet. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: bör kunna få viss ersättning| | för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom. Omfattningen, | | utformningen och finansieringen av en sådan ersättning får ut- | | redas. Kyroberedningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som behandlat frågan ställer sig positiva till ett samhällsstöd för vården av kulturhistoriskt värdefulla egendom. Några stiftsmyndigheter och vissa kyrkokommuner samt tycker att det kulturhistoriska kyrkounderhållet i första hand skall med en bevarad beskattningsrätt. Vidare framhålls att inte bara kyrkobyggnader utan också prästgårdar bör få del av stödet. Kritiska är och Juridiska fakultetsstyrelsen vid . framhåller bl.a. att ett offentligt åtagande först skall prövas förutsättningslöst. Fakultetssty- relsen ifrågasätter om inte bidragssystemet försätter kyrkan i starkare beroendeställning till staten än . Andra trossamfund än framför att det är angeläget med ett statligt stöd även till deras kulturhistoriskt vär- defulla byggnader. kyrkomöte har inte helt kunnat ansluta sig till regeringens förslag om de kulturhistoriska värdena. Kyrkomötet avvisar förslaget i regeringens skrivelse till kyrkomötet att en ersättning från staten bör vara knuten till kravet på motsvarande minskning av kyrkoavgiften. Skälen för regeringens förslag Den kyrkliga egendomen i har till stor del sina rötter i medeltiden. Detta gäller bl.a. flertalet domkyrkor och många församlingskyrkor. Kyrko- byggnaderna intar en central plats i vårt svenska kulturarv och representerar många epokers arkitektur, byggnadshistoria och byggnadsteknik. Men de speglar också samhällshistorien. Församlingen och socknen med kyrkobyggnaden i centrum kan sägas vara grunden för det moderna svenska samhället. De kyrkliga kulturminnena har ett särskilt skydd enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I lagen slås inledningsvis fast att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och att ansvaret för detta delas av alla. I 4 kap. finns bestämmelser om de kyrkliga kulturminnena. Det är de kulturhistoriska värdena i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som är skyddade. Kyrkobyggnaderna och kyrkotomterna skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Även kulturhistoriskt värdefulla inventarier som hör till en kyrkobyggnad eller en annan kyrklig byggnad eller en begravningsplats skall förvaras och vårdas väl. I vården av själva begravningsplatsen skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö beaktas. Begravningsplatserna skall vidare vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas. Kulturminneslagens skydd för kyrkliga kulturminnen bör behållas även vid ändrade relationer mellan staten och . En relationsändring bör inte leda till försämrade förutsättningar för vård och underhåll av kyrkans kulturhistoriska värden . Av kyrkolagen framgår att underhåll av kyrkobyggnader är en församlingsangelä- genhet. Kostnaderna för detta underhåll betalas främst med den församlingsskatt som församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna har rätt att ta upp. bör även genom sina församlingar och samfälligheter ha ansvaret för kyrkobyggnadernas vård och förvaltning, liksom för de kyrkliga inventarierna och de övriga kyrkliga kulturminnen som skyddas genom kulturminneslagen. Vi har tidigare föreslagit att den nuvarande församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift som betalas endast av dem som tillhör . Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är emellertid en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av medlemmar. Församlingarna är skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser. Detta innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a. kyrkobyggnaderna. Det kan därför vara rimligt att ge församlingarna viss ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena som kompensation för dessa inskränkningar och fördyringar. Ersättningen bör, i den utsträckning som den utgår, vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan. Såsom kyrkomötet framhållit bör detta komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan. Kyrkomötet har emellertid inte kunnat tillstyrka att en ersättning från staten knyts till ett krav på motsvarande minskning av kyrkoavgiften. Med hänsyn till det ekonomiska läget finns inte något samhällsekonomiskt utrymme för ökade insatser att vårda kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom. En utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet skall därför vara att sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen. Givetvis innebär inte detta att man rubbar kyrkans rätt att självständigt bestämma avgiftsuttaget. Vi återkommer senare i avsnittet om genomförandet till frågan om reformens finansiering. Ersättningen bör utformas så att den uppmuntrar till ett rationellt och effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven. Den närmare omfattningen och utformningen bör utredas vidare med beaktande av det statliga stöd för kulturminnesvård som redan finns. I sammanhanget får även uppmärksammas hur relationsändringen kommer att kunna påverka kyrkoarkiven och därmed sammanhängande frågor. Kyrkomötet har ansett att en utredning om kostnaderna för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen bör bestå av företrädare från såväl staten som kyrkan. Formerna för deltagande från i det fortsatta utredningsarbetet får övervägas sedan beslut har fattats i principfrågan om relationsändringen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Fortsatt statligt utredningsarbete behövs | | i fråga om | | - konstitutionella och andra rättsliga frågor, | | - uppbörd av kyrkoavgift, | | - begravningsverksamheten, | | - den kyrkliga egendomen, | | - vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och | | kyrkoarkiven, | | - personalfrågor. | | Särskilda åtgärder bör vidtas för att underlätta insyn i och | | samordning mellan utredningarna. Samverkan bör också ske mellan | | statens och kyrkans utredningsarbeten. | | I utredningsarbetet kommer att prövas de kostnader som | | reformen för med sig och hur de skall finansieras. Vägledande | | skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. | | Det fortsatta statliga utredningsarbetet beräknas pågå | | t.o.m. . Efter remissbehandling av| | utredningsförslagen bör en grundlagsproposition kunna läggas fram| | i sådan tid att den kan behandlas av första gången våren| | 1998 och efter riksdagsvalet . Be- | | träffande de lagändringar som kräver kyrkomötets medverkan bör | | förslag kunna redovisas till kyrkomöte. Reformen bör | | kunna genomföras . Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Justitiekanslern, , och Kammarrätten i framhåller behovet av ytterligare analys av olika konstitutionella och andra rättsliga frågor. och i erinrar om församlingsbegreppets betydelse i olika officiella sammanhang, t.ex. folkbokföring och val. Ett avskaffande av församlingsbegreppet i officiella sammanhang skulle kräva stora förändringar i lagstiftning och befintliga administrativa system. och Stiftsstyrelsen i påpekar att fortsatt utredningsbehov bl.a. föreligger beträffande formen för beslut om församlingsindelning. Statskontoret, och nämner olika ekonomiska frågor som behöver utredas ytterligare, t.ex. de ekonomiska konsekvenserna för en fristående kyrka, finansieringen av begravningsverksamheten, statens ersättning för vården av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader, kyrkoavgiftens karaktär i samband med indrivning och överförandet av kyrklig egendom till stiftelser. anser det viktigt att ett fortsatt utredande sker i nära samarbete mellan staten och och framhåller att ett fortsatt utredningsarbete beträffande statlig uppbördshjälp bör ske i nära samarbete med . förutsätter att det fortsatta utredningsarbetet också skall omfatta arkivfrågor. och statens historiska museer anser att det behövs fortsatt utredning om bl.a. lagskyddet för kyrkans kulturvärden. framhåller att det finns ett stort antal frågor som gäller de anställda i som måste ges en noggrann belysning i det fortsatta utredningsarbetet. Det kommande arbetet med personalfrågorna måste enligt Centralstyrelsen ske i nära samverkan mellan staten och och i nära dialog med de anställdas fackliga organisationer. Centralstyrelsen understryker att samverkan måste ske vid behandlingen av bl.a. följande frågor: finansiering av begravningsverksamheten, ekonomiskt stöd och ersättning till , uppbördshjälpen, den kyrkliga egendomens ställning och förvaltning, juridiska ställning, överförandet av statligt reglerade tjänster, de kyrkliga valen, indelningsfrågorna, kyrkobokföringen, en förändrad ställning för statliga myndigheter såsom domkapitlen, och samt trossamfundens verksamhet i kris och krig. menar att det är svårt att överblicka förslagets konsekvenser i hela dess vidd. Det finns mot denna bakgrund anledning att ifrågasätta det meningsfulla i att redan på detta stadium låta kyrkomötet ta ställning till ett förslag. Innan detta sker bör det i beredningen aviserade utredningsarbetet först slutföras. Dessutom anser förbundet att den av beredningen angivna tidsplanen för den fortsatta beredningen av ärendet är alltför snäv. De aktualiserade frågorna är så genomgripande för såväl som samhället i övrigt att de under inga förhållanden får forceras fram under tidspress. Vad slutligen gäller personalfrågorna vid den föreslagna relationsförändringen är förbundet starkt kritisk till hur beredningen behandlat dessa. Det saknas en grundläggande genomgång och analys av vilka personalpolitiska konsekvenser som blir följden av ett genomförande av reformen. Kyrkokommunerna understryker särskilt behovet av en skyndsam utredning om ansvaret för att anordna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund och behovet av utredning om personalfrågorna. Kyrkokommunerna instämmer i övrigt i stor utsträckning i Kyrkoberedningens bedömning av behovet av fortsatt utredning. Fortsatt utredning föreslås också i fråga om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, de ekonomiska konsekvenserna av ändrade förhållanden och glesbygdens speciella problematik. till trossamfund, frikyrkosamråd och andra företrädare för de fria trossamfunden framför önskemål om att de fria trossamfunden skall få medverka i det fortsatta utredningsarbetet. kristna råd vill ha fortsatt utredning beträffande religionsfrihetsbegreppet och begreppet trossamfund. , och betonar nödvändigheten av att utredningsarbetet sker i nära samverkan och dialog med de anställdas fackliga organisationer. De betonar också det mycket omfattande utredningsarbete som krävs för att trygga anställningar, kompetensutveckling, personalrörlighet samt säkrande av personalens framtida pensioner. Företrädare för de medeltida domkyrkorna hemställer att frågan om finansieringen av de medeltida domkyrkornas underhåll särskilt beaktas i de direktiv som kommer att ges för det fortsatta utredningsarbetet. kyrkomöte har inte haft några erinringar mot förslaget om hur genomförandet av relationsändringen bör ske. Skälen för regeringens förslag Kyrkoberedningen har redovisat ett principförslag som i huvudsak kan ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet i fråga om relationerna mellan staten och . Av såväl betänkandet som de avgivna remissyttrandena och kyrkomötets ställningstagande framgår att flera frågor behöver utredas ytterligare innan ett detaljerat förslag kan läggas fram. Det är emellertid viktigt att riktlinjerna för det fortsatta utredningsarbetet fastställs. Därför har regeringen valt att - sedan kyrkomötet nu yttrat sig - ge tillfälle att ta ställning till principerna för de framtida relationerna mellan staten och . Med utgångspunkt i kyrkomötets bedömning och ett principbeslut av kan det bli aktuellt att utreda bl.a. - konstitutionella och andra rättsliga frågor, - formerna för uppbörd av kyrkoavgift, - ansvaret för och finansieringen av begravningsverksamheten, - den kyrkliga egendomen, - vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven, - personalfrågor. Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser, bl.a. fackliga organisationer, samt kyrkomötet har framfört att personalfrågorna kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet. Området är förbisett och måste analyseras ingående. Som kyrkomötet har framhållit bör särskilt uppmärksammas frågor som har att göra med själva relationsändringen. Utredningsarbetet bör bedrivas i nära samarbete med olika organ inom , andra trossamfund, personalorganisationer m.fl. För att tillgodose behovet att samordna arbetet mellan de statliga utredningarna samt mellan dessa och det kyrkliga utredningsarbetet och för att tillmötesgå berättigade krav på insyn avser regeringen att inrätta ett särskilt samrådsorgan. Kyrkomötet har noterat detta med tillfredsställelse. Kyrkomötet har fäst uppmärksamheten på det viktiga spörsmålet att kyrkans indelningsfrågor inte bara berör den kyrkliga verksamheten utan också ett flertal funktioner i det borgerliga samhället. Därför har föreslagits att frågor om ändring i församlingsindelningen blir föremål för gemensam analys och överväganden mellan staten och . Efter en relationsändring blir emellertid de kyrkliga indelningsfrågorna i princip något som endast berör kyrkan själv. Vad som skall ersätta detta när det gäller indelning på den borgerliga sidan får bli föremål för närmare överväganden i annat sammanhang. Kopplingen mellan den kyrkliga indelningen och den statliga uppbördshjälpen bör emellertid uppmärksammas i det fortsatta stat-kyrkaarbetet. Beträffande vissa frågor som avser det inomkyrkliga regelsystemet, t.ex. frågan om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, bör ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet ligga hos . Det statliga utredningsarbetet om stat-kyrka bör kunna vara avslutat . Efter remissbehandling av utredningsförslagen kan en proposition med förslag till grundlagsändringar läggas fram för i sådan tid att den kan behandlas av första gången och efter riksdagsvalet . Beträffande de lagändringar som kräver kyrkomötets medverkan, bl.a. lagen om , räknar regeringen med att kunna redovisa förslag till kyrkomöte och lägga fram en proposition med lagförslagen till . Efter ett fortsatt inomkyrkligt förberedelsearbete skulle reformen kunna träda i kraft . Regeringen kommer i samband med att slutligt förslag om ändrade relationer mellan staten och läggs fram för att närmare redovisa de kostnader reformen för med sig och hur de skall finansieras. Vägledande skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. I redovisningen kommer att särskilt uppmärksammas finansieringen av den kostnadsfria uppbördshjälpen och ersättningen för vården av de kulturhistoriska värdena. Sammanfattning av Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) Vår huvuduppgift är att ge förslag till hur de ekonomiska och rättsliga relationerna mellan staten och skall se ut . Den kyrkliga verksamheten har under århundradenas lopp haft en stor betydelse för den svenska samhällsutvecklingen. Samhället har starkt påverkats av kristendomen. Vi anser att det från statens utgångspunkt också finns skäl att vara positiv till religiös verksamhet bl.a. med hänsyn till dess betydelsefulla sociala funktion. Detta bör dock ske med respekt för de medborgare som för egen del tar avstånd från religiös verksamhet. Staten har i ett modernt samhälle inte någon anledning att särskilt gynna ett visst trossamfund. Tvärtom bör staten så långt möjligt förhålla sig neutral i förhållandet till de olika trossamfunden. Enligt vår mening bör detta läggas till grund för ställningstagandet beträffande statens relationer till och övriga trossamfund. Vi föreslår att får ställning som ett eget rättssubjekt, som varken är statligt eller kommunalt. Församlingar, pastoratssamfälligheter och andra kyrkliga samfälligheter behåller sin ställning som egna rättssubjekt men upphör att vara kommuner. ställning (liksom församlingarnas och samfälligheternas) blir på ett nytt sätt offentligrättsligt reglerad och kommer till uttryck i regeringsformen och en lag om . Lagen om föreslås få ett särskilt konstitutionellt skydd. Principen om allmänna handlingars offentlighet kvarstår för , dess församlingar och samfälligheter. Vi anser att alla trossamfund skall behandlas likvärdigt, varvid hänsyn dock skall tas till deras skilda förhållanden. Även andra trossamfund än måste därför ges möjlighet att också formellt vara just trossamfund. Vi föreslår därför att en särskild juridisk form, registrerat trossamfund, skapas för dessa samfund. Bestämmelserna om detta placeras tillsammans med andra bestämmelser som rör trossamfund i allmänhet i en lag om trossamfund. Även regeringsformen bör innehålla en bestämmelse om andra trossamfund än och om konstitutionellt skydd för vissa föreskrifter om dessa samfund. Den nuvarande församlingsskatten ersätts av en kyrkoavgift, som de som tillhör skall betala. Kyrkoavgiften tas upp via skattesystemet. Även de andra trossamfund som så önskar kan utnyttja denna väg att ta upp sina avgifter. De som inte tillhör skall inte behöva betala någon skatt eller avgift till denna. ekonomi säkerställs - förutom genom kyrkoavgiften - av att den får behålla den egendom som den nu disponerar. Vidare föreslår vi att staten skall betala dels ersättning för vården av kulturhistoriskt värdefulla byggnader, dels visst verksamhetsbidrag. Det överlämnas till själv att inom de ramar som lagen anger, t.ex. bestämmelserna om negativ religionsfrihet i 2 kap. 2 § regeringsformen, besluta sina regler om kyrkotillhörighet. nuvarande huvudmannaskap för begravningsverksamheten behålls. Vi förordar att alla får betala till begravningsverksamheten genom en särskild statlig begravningsavgift, som tas upp tillsammans med inkomstskatten. I det fortsatta utredningsarbetet bör dock även förutsättningarna för en starkare lokal förankring av finansieringen prövas. Stiftssamfälligheterna befrias från skyldigheten att anordna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund. Lagen om föreslås innehålla endast bestämmelser om identitet, skyldigheten för dem som tillhör den att betala avgift till den, dess rätt att besluta i kyrkliga angelägenheter samt - mycket översiktligt - dess organisation. I övriga frågor får besluta själv, i första hand genom kyrkomötet. Vi anser det angeläget att en långsiktigt hållbar lösning när det gäller förhållandet mellan staten och trossamfunden nu kommer till stånd. Våra förslag innebär en sådan lösning. Våra förslag medför grundlagsändringar, vilket innebär att de kan träda i kraft tidigast efter det riksdagsval som äger rum efter 1994. Även om ett principbeslut i kan bli aktuellt kommer reformen därför sannolikt att kunna genomföras först . Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig: Justitiekanslern () 3. () 4. Kammarrätten i 6. Länsrätten i 7. Statens löne- och pensionsverk 15. och statens historiska museer 17. Juridiska fakultetsstyrelsen i 23. -"- 30. -"- 31. -"- 32. -"- 33. -"- 34. -"- 35. -"- 36. -"- 37. -"- 38. -"- 39. -"- 40. -"- 41. Stiftsstyrelsen iUppsala 42. -"- 43. -"- 44. -"- 45. -"- 46. -"- 47. -"- 48. -"- 49. -"- 50. -"- 51. -"- 52. -"- 53. -"- 54. till trossamfund 56. akademikers centralorganisation () 58. () 59. i (LO) 60. Kristna Råd 61. Katolska biskopsämbetet i 63. Judiska i 64. Nämnden för mission 68. Nämnden för i utlandet 69. kyrkogårdschefers förening 78. kyrkokamerala förening 80. Av dessa har följande remissinstanser avstått från att yttra sig: i (LO) 66. Vidare har samtliga kyrkokommuner beretts tillfälle att yttra sig. Drygt 1 900 kyrkokommuner har besvarat remissen. Svar har kommit in från av pastoraten inom . På eget initiativ har följande yttrat sig: 42 lokala avdelningar av socialdemokratiska arbetarekommun arbetarekommun Statsanställdas förbunds socialdemokratiska fackklubb i Partipolitiskt obundna i Partipolitiskt obundna i stifts pastoratsförbund av SKFP stifts stiftsförbund stifts Egendomnämndernas i Företrädare för de medeltida domkyrkorna församlingsarbete fria synod i stift kontraktsråd lekmannakår , katolska församling, Franska reformerta kyrkan i i teologiska seminarium, Överås teologiska seminarium, i Rissnekyrkan, i Pastorernas Riksförbunds styrelse i för Dessutom har ett antal skrivelser från enskilda personer kommit in. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , Hjelm- , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och .