prop · GJ03194 · 1996-01-01 00:00:00 — I en tidigare studie som avsåg förhållandena undersökte Social- styrelsen med deltagande av länsstyrelserna hur väl lagligheten uppfylls när en pensionär ansöker om en plats på ett sjukhem. Enligt rapportens sammanfattande bedömning visar studien på många allvarliga brister när det gäller tillämpningen av de förvaltningsmässiga reglerna för utredning och dokumentation. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötandet av äldre (dir. 1995:159). Utredningen skall bl.a. kartlägga och analysera faktorer i organisationen som bidrar till brister i kvalitet och bemötande, beskriva på- gående utvecklingsarbete i kommuner och landsting som rör kvalitetsutveckling samt föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av äldre. uppföljning och utvärdering av Ädel-reformen kommer att avslutas med en sammanfattande rapport. I Ädel-utvärderingens konti- nuerliga avrapportering har beskrivit både positiva effekter och på funna brister i omsorgen. Brister i den medicinska omvårdnaden lyftes fram . På initiativ av regeringen tillskapades ett särskilt statsbidrag på med syfte att stimulera utvecklingen av medicinsk kvalitet i den kommunala äldrevården. avser att redovisa effekterna av dessa stimulansmedel /97. Vid avrapporteringen kom frågan om rehabiliteringsinsatser för äldre att hamna i blickpunkten. Rehabilitering och hjälpmedelsförsörjning var två områden där fortsatta oklarheter i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen ansågs skapa problem. Regeringen tog initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på med syfte att kommuner och landsting skulle inleda ett konstruktivt samarbete för att utveckla rehabiliteringsområdet för äldre. kommer att lämna en uppföljningsrapport om hur dessa medel använts. avrapportering av Ädel-reformen redovisade brister och ofullständigheter i viktiga funktioner som utredning, vårdplanering, dokumentation och informationsöverföring såväl inom sjukhusvården, den öppna vården och den kommunala äldreomsorgen som mellan dessa vårdformer. Mot denna bakgrund avser att utarbeta föreskrifter för informationsöverfö- ring och samverkansrutiner för att slå vakt om säkerheten i vården. Kommunerna får själva utforma sina avgiftssystem med den begränsningen att avgifterna skall vara skäliga och inte får överstiga kommunens självkostnad. Vidare skall den enskilde förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. I regleringsbrevet för /96 har fått i uppdrag att kartlägga och analysera de kommunala avgifterna på äldre- och handikappområdet. Uppdraget skall redovisas . Målet för kommunernas handikappomsorg är att funktionshindrade medborgare skall ha möjlighet att leva som andra och kunna ta del av samhällets gemenskap. Målen finns fastlagda i socialtjänstlagen (1980:620), i fortsättningen benämnd SoL, och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I 21 § socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser om vård och service till personer med funktionshinder. Där föreskrivs bl.a. att: skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. I samband med Ädel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet, i dagverksamhet och i särskilda boendeformer. Denna skyldighet regleras i 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I den paragrafen föreskrivs också att kommunen även skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade i samband med sådan hälso- och sjukvård. I 5 § LSS anges bl.a. att: Verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder enligt 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I samband med att handikappreformen genomfördes gjordes ett tillägg i socialtjänstlagen som innebär att kommunernas ansvar inom handikappområdet för- tydligades. Lagändringen innebär att kommunerna fått en uttalad skyldighet att bedriva en uppsökande verksamhet inom handikappområdet samt att planera sina insatser för personer med funktionshinder. Den nya rättighetslagstiftningen på handikappområdet, LSS, trädde i kraft . Genom LSS har kommunen fått ett samlat ansvar för stöd och service för personer med funktionshinder. LSS kompletterar SoL och HSL när dessa lagar ej är tillräckliga. Det innebär att bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med stora och varaktiga funktionshinder fått rätt till stöd- och serviceinsatser av olika slag. En av de särskilda insatserna enligt LSS är personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans. infördes också statlig assistansersättning som kan utgå till personer som har behov av assistans mer än . Rätten till assistansersättning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (). Försäkringskassorna administrerar och beslutar om assistansersättningen. Regeringen har överlämnat en proposition till om vissa frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146). I propositionen föreslås åt- gärder som syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa bespa- ringar inom den statliga assistansersättningen. Förslagen syftar bl.a. till att åstadkomma ett förtydligande vad gäller avgränsningen mot viss verksamhet. trädde psykiatrireformen i kraft. Reformen innebär att kommunerna fått huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala insatser som långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna skall bl.a. ansvara för boendet och förutsätts också samverka med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för att få till stånd en framgångsrik rehabilitering. Kommunerna övertog ansvaret för viss hjälpmedelsförsörjning som en konsekvens av Ädel-reformen. I samband med att handikappreformen trädde i kraft fick kommunerna en lagstadgad skyldighet att tillhandahålla hjälpmedel åt personer med funktionshinder. Denna skyldighet finns nu lagfäst i HSL. Den officiella statistiken inom äldre- och handikappområdet speglar inte hela verksamheten. Den innehåller i huvudsak uppgifter om vilka som får hemtjänst/hemsjukvård i ordinärt boende och särskilda boendeformer samt färdtjänst enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Statistik angående kostnader och personal redovisas endast sammantaget för hela äldre- och handikappomsorgen beroende på att ett stort antal kommuner inte har utvecklat metoder att särredovisa insatserna till äldre och handikappade. Detta beror framförallt på att äldre- och handikappomsorgens arbete mestadels bedrivs områdesbaserad, dvs. att en och samma vårdbiträdesgrupp svarar för insatser till både äldre och till personer med funktionshinder.- Handikappreformen och införandet av LSS och innebar en genomgripande förändring för kommunernas handikappomsorg. Ansvaret för stöd och service till ungefär 37 000 omsorgstagare, de flesta med utvecklingsstörning, övergick då från landstingen till kommunerna. Förändringen återspeglas emellertid inte i den officiella statistiken för . SCB har för räkning försökt ta fram uppgifter om kommunernas och landstingens verksamhet enligt LSS, men uppgifterna har varit svåra att få fram. Någon statistik på detta område har därför inte kunnat publiceras för . En jämförelse mellan och vad avser kommunernas servicenivå och boende för personer med funktionshinder kan således i dagens läge inte göras. För att få en totalbild över hur många personer inom under som får vård och hjälp av något slag (oberoende av lagstiftning) och för att få mått på mål och behov i förhållande till prestationer och kvalitet när det gäller kommunernas omsorg om samtliga funktionshindrade kommunmedborgare måste en bättre nationell statistik tas fram. Arbete i detta syfte pågår, som dock tidigast kan utmynna i förbättrad statistik. Socialtjänstlagen är en ramlag som ger stor frihet för kommunerna att utforma äldre- och handikappomsorgen. Det saknas emellertid kvalitetsmått på nationell nivå som t.ex. uppgifter om boendestandard för boende i särskilda boendeformer, valfriheten i sitt boende, i vilken utsträckning den tilldelade hjälpen möjliggör för den enskilde att leva som andra etc. vilket gör det svårt att mäta verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse. har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera handikappreform bl.a. vad gäller de olika insatsernas innehåll, kvalitet och kostnader. Granskningen av reformens ekonomiska effekter kommer att redovisas i en särskild rapport . Styrelsen konstaterar i sin senaste rapport att det är viktigt att kommunerna utformar och planerar sin verksamhet för yngre personer med funktionshinder skilt från den som riktar sig till äldre. Detta sker i de flesta fall inte , utan insatserna för äldre och för personer med funktionshinder förs ihop i en gemensam plan för äldre- och handikappomsorgen. En sammanblandning av yngres och äldres behov kan, enligt , innebära en allvarlig inskränkning i yngres livsvillkor och levnadsförhållanden. Cirka 6 650 personer uppbar statlig assistansersättning . De hade i genomsnitt behov av assistans /vecka. av dem som fick assistansersättning hade valt att låta kommunerna tillhandahålla assistansen medan hade valt ett kooperativ. Resterande hade valt privata företag som assistansanordnare eller tillämpade andra lösningar. Enligt har möjligheten till assistansersättning inne- burit stora och mycket positiva förändringar för många svårt funktionshindrade. Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha inflytande över assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring. Kvaliteten på assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt bättre jämfört med tidigare. Kvaliteten brister, enligt , när det gäller samverkan mellan kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen. Personer med omfattande funktionshinder är beroende av kvalificerade insatser från flera olika håll, och det är därför viktigt att samverkan fungerar. Individuella planer saknas ofta. En annan allvarlig omständighet som tas upp i redovisning är förekomsten av lagtrots i LSS-mål. Här konstaterar att domar enligt LSS och den tidigare lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) inte alltid verkställts. Detta anger vara mycket anmärkningsvärt och helt oacceptabelt. Huvudintrycket av rapporten är dock att kvaliteten i funktionshindrades livsvillkor stärkts på flera områden genom handikappreformen. Det finns en klar vilja hos kommunerna att utveckla sin kompetens i handikappfrågor och utveckla handikappomsorgen. Enskildas inflytande och valfrihet har stärkts. Friheten att välja personligt stöd har inneburit en mycket högre grad av självständighet än innan reformen genomfördes. Det förändrade huvudmannaskapet för omsorgerna om utvecklingsstörda har förändrat livsvillkoren på ett positivt sätt för många. Olika boendealternativ har utvecklats, liksom stödet i anslutning till boendet. Många personer med utvecklingsstörning har därför kunnat flytta från vårdhem och specialsjukhus till en egen bostad eller en gruppbostad. Regeringen uppdrog åt att bl.a. redovisa en modell för hur en årlig statistik inom hjälpmedelsområdet bör utformas. överlämnade sin utredning till regeringen . Utredningen konstaterar att det saknas samlad statistik på hjälpmedelsområdet och att det måste utvecklas rutiner för statistikinsamling på olika områden av hjälpmedelsförsörjningen. Institutet föreslår i sin rapport en strategi för hur detta skall ske . Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att arbetet med att utveckla statistik inom hjälpmedelsområdet fullföljs. En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en omfattande kartläggning av nuvarande regelsystem och dess effekter för berörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som grundas på principen om att den enskilde inte skall ha några extra kostnader på grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre typer av åtgärder övervägas; effektiva högkostnadsskydd, avgiftssänkningar för vissa varor/tjänster och bättre kostnadsersättningar. 3.1.5 Individ- och familjeomsorg individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Hit hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom finns i den s.k. portalparagrafen i SoL, som slår fast att verksamheten - under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation - skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade från ca 21 mdkr till ca 24 mdkr . I fasta priser uppgick ökningen till . Den beror till största delen på utvecklingen av socialbidragen. Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgiftsposter. Som framgår av diagrammet utgör posten Övrigt av kostnaderna. Här ligger bl.a. kostnaderna för arbetet inom familjerätten, liksom stöd och behandling i öppna former. Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ och familjeomsorg . Källa: SKF, SOS, SCB, Jämförelsetal för , 1994. Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garantera försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Ökningen av såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna har fortsatt . har antalet bidragshushåll ökat från drygt 293 1985 till ca 392 1994. Antalet bidragstagare ökade från drygt 535 000 personer till drygt 715 000 personer. Av dessa var 238 000 personer med barn . Dagens nivå innebär att av samtliga hushåll i yrkesaktiv ålder eller av hela befolkningen erhöll socialbidrag . Bidragstagarnas andel av befolkningen varierade dock mellan kommunerna från lägst till högst . De flesta hushåll som får socialbidrag är ensamstående, närmare bestämt . Bidragstagare är också i stor utsträckning yngre personer. av registerledarna (den medlem i hushållet som ansökan registreras på) är . Ensamstående kvinnor med barn är en särskilt utsatt grupp; mer än vart tredje av dessa hushåll har mottagit socialbidrag . Av antalet flyktingar i befolkningen, mottagna i kommunerna 1991-1994, fick socialbidrag . utbetalades (enligt preliminära statistik: Socialtjänst 1996:1) ca 10,9 mdkr i socialbidrag och i introduktionsersättning till flyktingar, vilket är mer än . Det motsvarar en ökning i fasta priser . Av detta belopp gick ca 3,2 mdkr till flyktingar i form av socialbidrag eller introduktionsersättning. Kommunerna erhåller statsbidrag via en generell schablon som avser att täcka kostnaderna för flyktinghushållen . För /94 erhöll kommunerna statsbidrag med ca fyra mdkr. Tabell 3.16 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp ------------------------------------------------------- Antal Antal Belopp Belopp bidrags- bidrags- 1990- ------------------------------------------------------- År mottag. mottagare löp.priserårs priser hushåll ------------------------------------------------------- 1980 178 366 343 329 942 1 956 ------------------------------------------------------- 1990 277 146 516 825 4 721 4 721 ------------------------------------------------------- 1993 373 ------------------------------------------------------- 1994 391 800 715 212 10 285 8 589 ------------------------------------------------------- 1995 - - 10 879 8 861 ------------------------------------------------------- Anm.: Uppgifterna är preliminära. Källa: , Välfärdsfakta social, 1995. Det genomsnittliga bidragsbeloppet per hushåll varierar mellan olika kommungrupper. var det lägst i glesbygdskommunerna ) och högst i storstäderna (). I övriga kommungrupper var skillnaderna inte lika stora utan låg per bidragshushåll. Det är framför allt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för socialbidrag. Längden har ökat , från för . Skillnader i långvarigt socialbidragstagande - här definierat som bidragstagande mer än 10 månader - har särskilt uppmärksammats i förelsetal för 1994. För riket som helhet gäller att långvariga hushåll utgör av samtliga bidragshushåll och erhåller av bidrags- summan. Bland kommungrupperna utmärker sig i första hand storstäderna och glesbygdskommunerna. I glesbygdskommunerna hade av bidragshushållen social- bidrag mer än 10 månader och dessa erhöll av bidragssumman. I storstäderna var det av bidragshushållen som hade socialbidrag mer än 10 månader och de erhöll av bidragssumman. Flyktinghushållen ingår inte i redovisningen men i 1995:4 redovisas stora skillnader i bidragstid mellan svenska och utländska hushåll. Flyktinghushåll hade 1993 en genomnittlig bidragstid , övriga utländska hushåll och svenska hushåll . Olika studier visar att det framför allt är arbetslösheten som har stor betydelse när det gäller orsakerna till socialbidragsberoendet. Betydelsen varierar dock och med konjunkturförhållandena. Arbetslösa som blir hänvisade till socialbidrag är ofta personer som inte hunnit meritera sig för t.ex. arbetslöshetsstöd i form av arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. Det är framför allt flyktingar, ungdomar och andra med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden som blir beroende av socialbidrag till sin försörjning. Även sociala och medicinska problem hos människor, t.ex. missbruk, psykiska- eller andra hälsoproblem, sociala problem, etc. kan ha betydelse för socialbidragsberoende. En ytterligare aspekt som olika undersökningar för fram som viktig för socialbidragsutvecklingen är metodik och arbetssätt. Olika sysselsättningsinriktade åtgärder samt ett aktivt samarbete med arbetsförmedling och försäkringskassa har kunnat minska bidragstiden för många hushåll och därmed kostnaderna för kommunen. Kommuner med en tydlig policy och ett genomtänkt arbetssätt har kunnat minska beroendet av socialbidrag. Betydelsen av att kommunledningen formulerar tydliga mål och en klar inriktning för arbetet med socialbidrag har också framhållits i följer upp och utvärderar (SoS 1995:4). saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett arbete pågår inom , i samarbete med länsstyrelserna, för att utveckla ändamålsenliga uppföljningsmetoder. Besvärsärenden över socialbidrag har ökat dramatiskt. Detta kan ses som ett uttryck för en målkonflikt mellan den enskildes rätt till en skälig levnadsnivå lika för alla oberoende var man bor i landet respektive det kommunala självstyret och önskan att kunna ta lokala hänsyn i större utsträckning än vad nuvarande lagstiftning och rättspraxis medger. Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsmetoder saknas på nationell nivå. Olika undersökningar har visat att det förekommer stora variationer mellan olika kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån på ekonomiskt bistånd. Skillnader i handläggningen av socialbidrag har senast uppmärksammats i en rapport från socialt arbete (CUS 1995:1). Rapporten, som bygger på en studie i elva kommuner, visar på stora skillnader i utfallet när det gäller bedömningen av sex olika typfall. Variationerna sammanhänger bl.a. med de skillnader som finns i fråga om kommunernas socialbidragsnormer. har lämnat förslag som bl.a. innebär förtydliganden om rätten till ekonomiskt bistånd. har analyserat socialbi- dragsutvecklingen samt gjort en översyn av socialbidragsnormens konstruktion och nivå (1995:24). Barn- och ungdomsvården riktar sig till familjer med barn och ungdomar i åldrarna . I 12 § SoL slås fast att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. Om barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall socialnämnden i nära samarbete med hemmen se till att de får det skydd och stöd de behöver och om det är motiverat med hänsyn till den unges bästa sörja för en placering utanför det egna hemmet. I vissa i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) spe- cificerade situationer kan tvångsingripanden beslutas. skall också sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om vårdnad och umgänge. Om en tvist om vårdnad eller umgänge inte kunnat lösas genom samarbetssamtal, utan avgjorts av domstol, skall socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som dessa familjer kan ha (12a § SoL). har kommunerna ansvaret för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. I finns bestämmelser som innebär åligganden för socialnämnden. ansvarar för att faderskapet fastställs för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra, medverkar vid fastställande av underhållsbidrag i vissa fall samt verkställer utredningar i mål om vårdnad eller umgänge på uppdrag av tingsrätten. Arbetet inom barn- och ungdomsvården består av utrednings- och behand- lingsarbete, olika insatser som exempelvis att tillhandahålla kontakt- person/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Den officiella statistiken över insatser för barn och ungdomar redovisar endast vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontaktperson/behandling, omhändertagande och vård med stöd av LVU. Tabell 3.17 Antalet insatser totalt samt relaterat till antalet barn i åldrarna , 1993 resp. 1994 ------------------------------------------------------ Insatser ------------------------------------------------------ Medelfolkmängd 1 924 1 948 673 426 ------------------------------------------------------ Kontaktperson SoL 15 071 0,78 16 544 0,85 ------------------------------------------------------ SoL-vård 11 383 0,59 11 460 0,59 ------------------------------------------------------ Kontaktpers/behl. enl. 56 55 LVU §22 ------------------------------------------------------ Omedelb omhändertag. 1 330 0,06 1 345 0,07 enl. LVU ------------------------------------------------------ Vård enligt LVU 4 169 0,22 4 322 0,22 ------------------------------------------------------ Källa: , statistik socialtjänst 1995:11. Anm.: Kolumnen % är andel av samtliga i åldern . berördes drygt 28 000 barn och ungdomar av sådana insatser från sida. Jämfört med är det en ökning med drygt 1 300 eller . Detta motsvarar en ökning från 13,9 till 14,5 barn per 1000 barn i åldrarna . Ungefär en fjärdedel av barnen var nytillkomna i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de insatser som redovisas i statistiken . Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU, som hade ökat kraftigt , var i stort sett oförändrat . Skillnaderna i vårdkostnad för barn och ungdomar mellan vård i familjehem och på institution (HVB) är stora. Vårdkostnaden i familjehem uppgick i riket i genomsnitt till . Den genomsnittliga kostnaden inom låg på . Storstäderna och förortskommunerna hade jämfört med riksgenomsnittet en hög andel "dyra" HVB- placeringar i förhållande till antalet "billiga" familjehemsplaceringar. Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag.