prop · GJ03157 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:157 Lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås att kommunerna under en femårig försöksperiod får överlåta vissa ansvars- och beslutandefunktioner, som ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal styrelse med föräldramajoritet. De lokala styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen (1991:900). Försöksverksamheten skall omfatta och den obligatoriska särskolan. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 4 3 Nuvarande möjligheter till inflytande...................... 5 4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande i skolan...... 6 5 Ändrade förutsättningar för skolan......................... 7 6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i och den obligatoriska särskolan.................................... 8 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103) Föräldrar i självförvaltande skolor 13 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över betänkande Föräldrar i självför- valtande skolor (SOU 1995:103) 14 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner den huvudsakliga inriktningen av en försöksverksamhet med lokala styrelser inom och den obligatoriska särskolan i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 6). 2 Ärendet och dess beredning har i samband med behandlingen av propositionen om ny läroplan och ett nytt betygssystem för , sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82) beslutat ge regeringen till känna vad anfört om elevers och föräldrars ansvar och inflytande i skolan. Utskottet ville att frågan om att stärka elevers och föräldrars inflytande i skolan skulle få en ordentlig belysning. Härvid borde en kartläggning göras av existerande samverkansformer - där elever och föräldrar har ett institutionaliserat inflytande över skolan - och de juridiska begränsningar för dessa som finns i dagens lagstiftning. Regeringen borde därefter återkomma till med förslag i frågan. En utredare tillkallades med uppdrag att göra en översyn av elev- och föräldrainflytandet i skolan (U 1994:G). I rapporten (Ds 1995:5) redovisade utredaren uppdraget. budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 9, s. 3) anförde regeringen att det är angeläget att stärka demokratin både i skolan och i högskolan. Elever måste ges bättre möjligheter till inflytande i skolan, föräldrar bättre möjligheter att påverka sina barns skolgång. Efter bemyndigande tillsattes en kommitté, , med uppdrag att belysa det inre arbetet i skolan. Enligt direktiven (dir. 1995:19) skulle kommittén bl.a. överväga hur inflytandet för elever och föräldrar inom det offentliga skolväsendet skall kunna stärkas. har i delbetänkandet Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU 1995:103) redovisat sina ställningstaganden vad gäller föräldrainflytande i skolan. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2. har lämnat ett delbetänkande om elevinflytande (SOU 1996:22). I denna fråga avser regeringen att återkomma till . I sammanhanget bör också nämnas att utbildningsministrarna inom EU vid ett rådsmöte har antagit vissa rekommendationer när det gäller medinflytandet i skolan. Av slutsatserna från rådsmötet framgår bl.a. att en ökad satsning på informations- och erfarenhetsutbyte bör genomföras. Ministrarna anser vidare att studier bör påbörjas, som gör det möjligt att utvärdera medinflytandet på olika nivåer av utbildningssystemet i medlemsländerna. Flertalet av dessa insatser förutsätts äga rum inom ramen för ett av gemenskapens program inom utbildningsområdet, . 3 Nuvarande möjligheter till inflytande har bestämmelser införts i kommunallagen (1991:900), som ger vidgade möjligheter till reell påverkan i den kommunala verksamheten. I syfte att markera behovet av närmare kontakter mellan brukarna och den kommunala förvaltningen föreskrivs i 6 kap. 8 § kommunallagen att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Brukarna kan också ges inflytande genom den i 6 kap. 38 § kommunallagen givna möjligheten att använda s.k. villkorad delegation. Nämnderna har rätt att, i samband med delegation till anställd, villkora dennes rätt att fatta beslut med att brukarna skall ges ett visst inflytande över beslutet. Brukarna kan ges en rätt att lägga fram förslag eller yttra sig. Brukarna kan också ges en mer vetoliknande rätt genom att den anställde får fatta beslut endast om brukarna har tillstyrkt beslutet. Om vetorätten används måste frågan avgöras av nämnden. De försök med brukarråd, förvaltningsråd etc. som finns på vissa skolor, bedrivs ofta med stöd av dessa bestämmelser. Det har inte varit särskilt vanligt att användarna har vetorätt. Uppgifter som enligt speciallagstiftning är ålagda en viss befattningshavare, t.ex. rektor, kan dock inte ingå i en modell för villkorad delegation. Fr.o.m. finns enligt kommunallagen möjlighet att inrätta s.k. självförvaltningsorgan, som kan svara för driften av en viss anläggning eller en viss institution (7 kap. 18 § kommunallagen). Uppgifter, som enligt särskilda regler skall skötas i viss ordning, kan inte lämnas till ett självförvaltningsorgan. Dit hör t.ex. många uppgifter inom skolans område. I 2 kap. 1 § skollagen (1985:1100) har därför införts en bestämmelse som säger att föreskrifter om självförvaltningsorgan i kommunallagen inte skall användas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt skollagen eller andra bestämmelser ankommer på nämnden eller någon annan. 4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande iskolan Som framgått av avsnitt 2 har en utredare gjort en kartläggning av elev- och föräldrainflytandet i skolan (Ds 1995:5). Kartläggningen visar att flertalet kommuner har samverkansorgan eller är i färd med att bygga upp sådana. De samverkansorgan som byggs upp ser olika ut och har olika benämningar beroende på kommuners och skolors storlek, lokala förhållanden, traditioner m.m. I grunden skiljer sig samverkansorganen dock inte mycket från varandra. Vad gäller föräldrainflytandet visar kartläggningen att som ett framträdande alternativ finns samverkansorgan för renodlad information och samråd för rektor som beslutsfattare. Det andra huvudsakliga alternativet är samverkansorgan med förstärkt inflytande för brukarna genom någon form av villkorad delegation för rektor innan beslut fattas. Samverkansorganen består i allmänhet av lika många företrädare för elever och föräldrar som för skolans personal. I samverkansorgan med förstärkt inflytande genom villkorad delegation är i allmänhet brukarna i majoritet. Som ett tredje alternativ finns rena brukarråd med föräldrar och elever i majoritet. ingår personalrepresentanter i rådet. Även om samverkansorganen således kan se olika ut när det gäller sammansättning och benämning är likheten stor när det gäller uppgifter. Nästan alla samverkansorgan behandlar uppgifter som rör skolmiljö, budget, inköp och "dagar" av olika slag (friluftsdagar, temadagar, lovdagar etc.). Mera sällan diskuteras pedagogiska frågor och målsättningsfrågor avseende skolans verksamhet och utveckling. De erfarenheter och utvärderingar som utredaren tagit del av visar att såväl föräldrar och elever som rektor är positiva till arbetet i samverkansorganet men att framför allt föräldrarna är oklara över sin roll. Men synpunkten att samrådsorganet bör göras till en styrelse med klara befogenheter och beslutanderätt framförs också. 5 Ändrade förutsättningar för skolan har villkoren för arbetet i skolan förändrats på ett genomgripande sätt. Skolans styrsystem har ändrats. Skolan är målstyrd. Staten svarar för de övergripande målen, medan kommunerna svarar för verksamhetens genomförande. Den nya läroplanen (Lpo 94) ger ett mycket stort utrymme för varje skola att utforma den egna verksamheten. Hur undervisningen skall gå till eller hur innehållet skall väljas ut lämnas till den enskilda skolan att besluta om. Det är inte bara det ändrade styrsystemet som kraftigt har förändrat förutsättningarna för skolans arbete. Samhället förändras kontinuerligt på många sätt. Kraven på skolan har ändrats. Skolan som institution har en annan ställning i samhället än för några generationer sedan. Behovet av samarbete mellan skola och hem har ökat. Avregleringar har gjort det möjligt för föräldrarna att påverka skolans arbete. Försvagningen av den myndiga skoltraditionen har kanske också gjort föräldrarna mindre högaktningsfulla när de närmar sig skolan. Dessutom pågår just nu ett omfattande utvecklingsarbete i med att genomföra den nya läroplanen. Det är viktigt att föräldrarna blir delaktiga i detta utvecklingsarbete. Föräldrarna är en viktig men outnyttjad kraft i den svenska skolan. De har andra grunder och därför också ett annat språk för sin skolförståelse än vad lärare och skolledare har. De ser på skolan med andra ögon. Flera undersökningar visar att föräldrar vill påverka olika områden i skolan i mycket högre grad än de har möjlighet till . I (SOU 1990:44) undersökning 1988 visade sig skolan vara det område där de berörda, dvs. föräldrarna, ansåg sig ha minst möjligheter att påverka. Andra undersökningar visar på liknande resultat. Det har också visat sig att föräldrar gärna vill ha inflytande i skolan. De föräldrar som vill ha inflytande i skolan, men som inte upplever sig ha det, har två möjligheter, antingen att kräva inflytande och försöka att ändra på saker och ting eller att välja en annan skola för sina barn. Valfriheten har ökat genom en rad riksdagsbeslut . Det är emellertid bara en liten del av föräldrarna som väljer en annan skola än den som finns i närheten av bostaden. Föräldrar vill ha inflytande i den skola där deras barn faktiskt går. 6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i och den obligatoriska särskolan -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Under en femårig försöksperiod får styrelsen| | för utbildningen överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, | | som ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för| | en skola, till en lokal styrelse med föräldramajoritet. | | Försöksperioden skall börja . De lokala | | styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana | | självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen. | | Försöksverksamheten skall omfatta och den | | obligatoriska särskolan. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt. Kommitténs förslag omfattade endast . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. Många av dem anser dock att kommittén inte varit tillräckligt tydlig när det gäller styrelsens ansvar och befogenheter. Skälen för regeringens förslag: är på väg ut ur det hierarkiska samhället och in i ett samhälle där allt högre krav ställs på medborgaren att ta ställning, göra vägval och överblicka helheter. vill allt fler vara med och bestämma och ta ansvar, men de hittar inte alltid vägarna. Hela samhället vilar ytterst på människans deltagande i demokratin. Den sammanhållna skolan är i sig ett grundfundament för demokrati, jämlikhet och rättvisa. Skolan måste svara mot människors berättigade krav på en skola av hög kvalitet med starkt brukarinflytande. Om inte detta lyckas riskerar hela skolväsendet att hamna i en legitimitetskris. Det är därför angeläget att på olika sätt stödja försök till ett ökat lokalt inflytande och ansvarstagande i skolan. Kommunallagen ger som framgått vissa möjligheter, men dessa är inte tillräckligt långtgående för föräldrar som vill vara med och fatta beslut om viktiga frågor i skolan. Reglerna för de fristående skolorna medger möjlighet till föräldrastyrelser. Det är enligt vår uppfattning önskvärt att man också inom den kommunala skolan kan tillgodose sådana önskemål. Fristående skolor behövs och kan vara ett komplement till , men de skall enligt vår mening inte vara den enda möjligheten för föräldrar som aktivt vill deltaga i skolverksamheten. Vi föreslår därför att det skall vara möjligt att vid en skola inrätta en lokal styrelse, där föräldrar är i majoritet. Det skall dock inte vara något tvång att inrätta lokala styrelser. Vi anser att de bästa förutsättningarna för en sådan verksamhet är att den sker på frivillig väg utifrån lokala önskemål. Lokala styrelser ger föräldrar möjlighet att ta ett direkt och konkret ansvar för den skola där deras barn går. De kan i egenskap av föräldrar tillföra skolan erfarenheter och kunskaper vilket kan bidra till en utveckling av skolans pedagogiska verksamhet. Dessa styrelser kan vara ett sätt att stärka föräldrarnas ställning i skolan. Vi ser dock inte dessa styrelser som den enda eller viktigaste kanalen för föräldrainflytande. Långt mer betydelsefull är vardagskontakten med arbetsenheter, arbetslag, enskilda klasser och lärare. Föräldrar har numera genom utvecklingssamtalen möjlighet att få kontinuerlig information och kunskap om elevens skolgång. Dessa samtal är enligt regeringen ett viktigt sätt att föra ett trepartssamtal om elevens utveckling och skolgång. Samtalen mellan föräldrar, elev och lärare skall präglas av stor öppenhet från alla deltagande parter. De skall innehålla ömsesidig information och kunna leda till ömsesidiga åtaganden. Utvecklingssamtalen kan vidare leda till att ge föräldrar den information föräldrarna behöver för att få en realistisk och nyanserad bild av vad som händer i skolan samt vilka mål skolan har för verksamheten och för undervisningen. Det förslag med lokala styrelser, som har lagt fram, gäller . Kommunen är fr.o.m. också ansvarig för särskolan. Särskolan är ofta lokalmässigt förlagd till en grundskola. Flera remissinstanser menar att möjligheten att införa lokala styrelser även bör omfatta särskolan. t.ex. menar att följden annars kan bli att det i en skola finns en lokal styrelse, som ansvarar för , men att rektorn ensam ansvarar för särskolan. Detta kan leda till en segregering av de utvecklingsstörda. Enligt regeringens uppfattning skall reglerna för lokala styrelser omfatta såväl som den obligatoriska särskolan. Flera remissinstanser anser att förslaget enbart skall gälla en hel skola. Det skulle stöta på organisatoriska och praktiska problem, anför man, om det skulle finnas en lokal styrelse för endast en del av en skola. Regeringen anser dock i likhet med att det bör vara möjligt att ha försöksverksamhet som endast omfattar några klasser, årskurser eller arbetsenheter. Finns det t.ex. ett genuint intresse hos en grupp finskspråkiga föräldrar i en skola bör det vara möjligt att ha en lokal styrelse för de finskspråkiga klasserna, förutsatt att det finns ett positivt gensvar hos huvudmannen, skolledarna, lärarna och den övriga skolpersonalen. Det kan också vara lättare att påbörja försöksverksamhet i mindre skala, skaffa sig erfarenheter och sedan ta ställning till en eventuell utvidgning. Det är dock styrelsen för utbildningen som avgör om det är lämpligt att ha en lokal styrelse för en del av en skola. I likhet med kommittén anser regeringen att föräldrar skall ingå i styrelsen och utgöra majoritet. Med föräldrar avser regeringen i detta sammanhang elevernas vårdnadshavare. Den som stadigvarande sammanbor med en elevs vårdnadshavare bör också kunna ingå i styrelsen. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om föräldrarnas representativitet. kommun t.ex. påpekar att det finns en uppenbar risk att föräldrar från vissa grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och invandrarföräldrar, kommer att utestängas. Regeringen är medveten om att förslaget kan leda till - åtminstone i början - att det främst blir väletablerade och välutbildade föräldrar som kommer att delta i styrelsearbetet. Det är därför viktigt att frågan om föräldrarnas representativitet uppmärksammas. anser vi att man måste göra allt man kan för att öka den andel föräldrar som tar del i skolans verksamhet så att styrelsen speglar de sociala och kulturella erfarenheter som finns i hela föräldragruppen i skolan. Vi anser i likhet med kommittén att rektor är självskriven ledamot i styrelsen. Det är dock inte självklart att rektorn skall vara ordförande i styrelsen. Vi anser också att företrädare för personalen skall ingå. påpekar att det förstärkta föräldrainflytandet inte får leda till att elevernas möjligheter till inflytande begränsas. Enligt regeringen är det viktigt att en lokal styrelse inte inskränker den frihet som eleverna nu fått genom den nya läroplanen. Representanter för eleverna skall därför få medverka i styrelsearbetet genom närvarorätt och yttranderätt. Till frågan om det är möjligt för en omyndig elev att vara fullvärdig ledamot i en lokal styrelse avser regeringen att återkomma. och anser att företrädare för det lokala näringslivet och samhället utanför skolan också skall kunna vara representerade i styrelsen. anför att även representanter från bostadsområdet där skolan är belägen skall kunna väljas in i styrelsen för att öppna skolan mot det omgivande samhället. Självklart är det enligt regeringens mening viktigt att, som läroplanen föreskriver, den lokala skolan också samverkar med arbetslivet och närsamhället i övrigt. Vi anser dock inte att det finns skäl att ytterligare reglera styrelsens sammansättning. Många remissinstanser efterlyser närmare anvisningar om hur valet till styrelsen skall gå till. För självförvaltningsorgan gäller att nämnden skall välja ledamöter och ersättare på förslag av de grupper som skall ingå. Dessa regler bör också gälla för de lokala styrelserna. Det är viktigt att de personer som utses är representativa för de grupper som de företräder. Någon ytterligare reglering anser vi dock inte behövas. Styrelsens uppgifter, ansvar och befogenheter Styrelsen skall kunna behandla frågor som är viktiga för skolan. Nämnden får dock inte avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten. Uppgifter som innebär myndighetsutövning eller som på annat sätt berör enskilds rätt får inte heller läggas på en lokal styrelse. Det finns i 6 kap. 34 § kommunallagen förbud mot delegering av vissa uppgifter. Denna bestämmelse skall även gälla i förhållande till en lokal styrelse. Även med dessa begränsningar finns ett stort utrymme för uppgifter som kan läggas på styrelsen. Påpekas bör att de lokala styrelserna givetvis är skyldiga att följa skollag, läroplanen och andra föreskrifter som gäller skolan. I likhet med kommittén anser regeringen att en lokal styrelse skall kunna besluta i frågor som enligt grundskoleförordningen (1994:1194) och läroplanen ankommer på rektor och på styrelsen för utbildningen. Eftersom vi anser att försöksverksamheten också skall omfatta särskolan, kommer även frågor enligt särskoleförordningen (1995:206) att kunna beslutas av en lokal styrelse. Regeringen avser att i en förordning reglera vilka av dessa uppgifter som kan läggas på en lokal styrelse. Rektor skall även i en skola med en lokal styrelse svara för ledningen av utbildningen. En lokal styrelse kan därför inte få uppgifter som leder till att rektor inte kan utöva sin ledningsfunktion. Rektor kommer alltså fortfarande att vara ledare för den pedagogiska verksamheten. När det gäller förhållandet mellan lärare och den lokala styrelsen innebär förslaget ingen förändring vad gäller ansvaret för att planera och genomföra undervisningen. Ett vidgat föräldrainflytande kan ge en ytterligare fördjupning av lärares möjligheter att utforma en meningsfull undervisning. kan dock aldrig överta det professionella ansvaret för hur undervisningen skall bedrivas. Styrelsen för utbildningen skall fastställa en arbetsordning för den lokala styrelsen. Av arbetsordningen skall tydligt framgå vilka uppgifter och befogenheter som styrelsen har. Det skall inte krävas något tillstånd av för att starta. Däremot skall ett beslut om att delta i försöksverksamhet med lokala styrelser anmälas till . Anmälan skall kunna utgöra en grund för en planering av utvärderingen. Förutom själva anmälan bör det bl.a. finnas en beskrivning av den aktuella skolan, motiven för försöksverksamheten, hur den skall utformas, vem som är ordförande i den lokala styrelsen, hur ledamöterna utses samt hur man tänker utvärdera försöket. Dessutom skall arbetsordningen bifogas. Den lokala styrelsens formella ställning m.m. De lokala styrelserna bör i formellt hänseende utgöra sådana självför- valtningsorgan som regleras i kommunallagen (7 kap. 18-22 §§ kommunallagen). Detta innebär att kommunen har kvar huvudmannaskapet och ansvaret för verksamheten. En lokal styrelse blir ett särskilt kommunalt organ under den nämnd som utgör styrelse för utbildningen. Styrelsen blir formellt inte en egen myndighet utan en del av nämnden. Ledamöterna blir inte förtroendevalda i kommunallagens mening. De har således inget eget revisionsansvar. Det är nämnden som har revisionsansvaret och det ansvar som i övrigt vilar på kommunen gentemot andra utomstående eller nyttjarna. I förhållandet mellan nämnden och ledamöterna i den lokala styrelsen gäller allmänna skadestånds- och straffrättsliga regler (jfr. 1993/94:188 s. 75). Ledamöterna i den lokala styrelsen omfattas av bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Det grundläggande ansvaret för verksamheten förändras inte genom inrättande av lokala styrelser. Skolan är inte enbart en angelägenhet för brukare och personal. Därför måste huvudansvaret ligga kvar hos de politiskt valda. Självfallet kan därför ett politiskt ansvar utkrävas av de kommunala politikerna för den lokala styrelsens arbete. För den försöksverksamhet som vi föreslår behövs vissa ytterligare föreskrifter utöver de som finns om självförvaltningsorgan i kommunallagen. Bland annat skall styrelserna få andra befogenheter än vad enbart kommunallagen medger. Som vi redan anfört avser regeringen också att föreskriva om vilka uppgifter enligt läroplanen och grundskoleförordningen respektive särskoleförordningen som får överlåtas till en lokal styrelse. Enligt 15 kap. 1 § första stycket skollagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om organisationen av det offentliga skolväsendet samt om kommunernas befattning i övrigt med utbildning som avses i skollagen. Enligt 15 kap. 4 § får försöksverksamhet anordnas inom det offentliga skolväsendet enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I sådana föreskrifter får göras undantag från organisatoriska bestämmelser i lagen. Enligt regeringens bedömning kan de ytterligare särskilda föreskrifter som behövs för försöksverksamheten ges inom ramen för dessa bemyndiganden. Det kan därmed särskilt nämnas att regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 4 § bör kunna föreskriva om undantag från den begränsning i fråga om självförvaltningsorgan som gäller enligt 2 kap. 1 § skollagen. Föreskrifterna bör finnas i en särskild förordning. I övrigt kan kommu- nallagens regler gälla. Det gäller bl.a. hur ett självförvaltningsorgan inrättas, att det skall finnas en arbetsordning och vad den skall innehålla, rätt till ersättning och till ledighet från anställning samt möjligheten att återkalla ett uppdrag som givits till en lokal styrelse eller en enskild ledamot, om det finns särskilda skäl för det. När det gäller överklagande av beslut bör utgångspunkten vara att samma möjligheter att överklaga ett beslut skall finnas oavsett om beslutet fattas av en lokal styrelse eller av någon annan i kommunen. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103) Föräldrar i självförvaltande skolor föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får möjlighet att inrätta en lokal styrelse för en skola eller en del av en skola. Styrelsen skall ha föräldramajoritet.