prop · GJ0337 · 1996-01-01 00:00:00 — () påpekar att 4 § andra stycket lagen om utbildning för fredsbevarande styrkor synes utlösas också i de fall strikt skadeståndsansvar föreligger och omfattar då i förekommande fall ersättning som uppkommer till följd av trafik här i landet med motordrivet fordon tillhörigt utländsk fysisk eller juridisk person. SJ påpekar vidare att det bör uttalas i lagmotiven att myndigheter med konkurrensutsatt verksamhet äger kräva ersättning för skada av den myndighet inom staten som på grund av sin verksamhet eller förhållande till ifrågavarande utländska fysiska eller juridiska personer är närmare än den skadedrabbade myndigheten att bära de ekonomiska konsekvenserna av skadan, dvs. Kammarkollegiet påtalar att det i betänkandet har föreslagits att staterna i avtal förbinder sig att avstå från anspråk mot varandra för skador som har uppstått hos personalen eller på egendom under övning. Angående trafikskador gäller dock enligt 17 § trafikskadelagen att en skadelidandes rätt till trafikskadeersättning endast får inskränkas på grund av omständigheter som har inträffat efter skadan. Trafikskadelagen måste således ändras. förklarar sig dela utredningens förslag att utländsk personal bör medföra pass vid inresa till . Vidare anför att de anser att undantag från skyldighet att söka visum, uppehållstillstånd och arbetstillstånd inte bör tas i enskilda beslut av regeringen. Sådana undantag bör liksom andra undantag för återkommande tillfällen i stället ges en generell utformninng i förordningsform - i förevarande fall i utlänningsförordningen. påtalar att uppgifter om ökade kostnader för staten saknas i betänkadet. anför att den nya paragrafen (7 §) i lagen om immunitet och privilegier - för att uppgifterna skall bli mer lättillgängliga - när så kan ske bör kompletteras med uppgifter om internationella organ etc. på motsvarande sätt som sker i de olika punkterna i bilagan till 4 § i lagen. läns landsting föreslår att staten lämnar garantier för att landstingen får ekonomisk ersättning för den vård som lämnas utländska militära förband som övas och utbildas i inom det fredsfrämjande samarbetet. anför att betänkandets förslag till finansiering av sjukvårdsinsatserna i inte är tillräckligt genomarbetade mot bakgrund av sjukvårdshuvudmännens behov av ett i detta sammanhang stabilt och administrativt enkelt finansieringssystem. påpekar att i flera fall, särskilt vad gäller straffrättslig jurisdiktion och skadestånd, uppkommer frågeställningar av närmast praktisk natur, t.ex. utlämning och förundersökning. Betänkandet bör enligt hovrätten kompletteras i den delen. Då utländska styrkor skall likställas med svenska styrkor vad gäller undantag från trafikföreskrifter bör enligt hovrättens mening ett särskilt stadgande härom intas i den militära vägtrafikkungöreslen. De remissinstanser som framfört kritik mot betänkandet på den grunden att den civila delen av PFF-samarbetet inte finns genomgången i betänkandet har framfört följande. uppger att den i sin verksamhet inte ser något behov av ändringar i svenska författningar och avtal inom de delar av civilt internationellt samarbete som utredningen haft att bedöma. påpekar att de civila aspekterna av det utökade internationella samarbetet inte blivit tillräckligt behandlade i betänkandet och att denna fråga måste bli föremål för ökad uppmärksamhet, eftersom NATO endast reglerar rätttslig status för väpnade styrkor. anför att enligt sitt uppdrag skulle utredaren i första hand behandla militärt fredsfrämjande samarbete med andra länder men också, i tillämpliga delar och om tillfredsställande lösningar saknas, behandla civilt internationellt samarbete inom angränsande område såsom humanitär verksamhet och räddningstjänst. Enligt uppfattning har utredningen i väl hög grad följt direktivens uppmaning att i första hand behandla militärt samarbete. Behovet av och förutsättningar för en rättslig reglering av relevanta civila verksamheter har således inte blivit föremål för någon närmare analys. Det saknas t.ex. en systematisk genomgång av i vilken utsträckning dessa verksamheter är rättsligt reglerade genom konventioner eller samarbetsavtal. Utredningen har därmed i dessa delar inte fullföljt sin uttalade ambition att betänkandet skall kunna tjäna som vägledning för den som kommer i kontakt med frågor om den rättsliga regleringen av det fredsfrämjande samarbetet. Försvarsmakten - som framfört invändningar mot förslaget på ett flertal punkter - framhåller att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt behandlat dels rättsliga frågor som uppkommer då enheter ur Försvarsmakten befinner sig utom riket, dels rättsliga frågor i anledning av civilt internationellt samarbete beträffande räddningstjänst och humanitära insatser. Försvarsmakten vill med anledning av utredningens förslag till författningsändringar föreslå att - hela frågan om hur skadeståndsansvaret skall regleras vidfredsfrämjande samarbete tas upp till en ordentlig genomlysningoch omarbetning, - förslaget till ändring i lagen (1994:588) om utbildning förfredsbevandande verksamhet ses över, - införande i skadeståndslagen (1972:207) av skadeståndsrättsligreglering i anledning av internationell fredsfrämjande verksamhetövervägs, - införande av en riskgaranti i lagen (1977:265) om statligtpersonskadeskydd övervägs avseende särskilt farliga övningar, - straffrättsliga konsekvenser av NATO/PFF ses över, - förslaget till ändring i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall ses över, - förslaget till ändring i lagen (1990:217) om skydd församhällsviktiga anläggningar m.m. och i den till lagen hörandeförordningen får en annan utformning. Försvarsmaktens yttrande i sin helhet bifogas som underbilaga. Yttrande över betänkandet (SOU 1995:53) Samverkan för fred - Den rättsliga regleringen Remissvaret har utformats mot bakgrund av utredningens förslag till författningsändringar samt mot bakgrund av att utredningen uppfattat sitt uppdrag så att betänkandet skall kunna användas som en vägledning för den som kommer i kontakt med rättsliga frågor i anledning av internationellt fredsfrämjande samarbete (se betänkandet s. 21). Remissvaret har disponerats så att det inleds med en sammanfattning av Försvarsmaktens synpunkter på betänkandet. Efter sammanfattningen följer allmänna kommentarer på betänkandet och därefter en mer detaljerad redogörelse för Försvarsmaktens synpunkter på författningsförslagen. Under rubriken "övrigt" lämnas mer detaljerade synpunkter på delar av betänkandet som inte berörs av lämnade författningsförslag. Under remissbehandlingen har Försvarsdepartementet uttryckt önskemål om att remissvaret bör inriktas mot det förslag till NATO/PfP som NATO har lagt fram. Förslaget till NATO/PfP har tillkommit efter det att kommitten lämnat sitt betänkande. Försvarsmakten välkomnar utredningens arbete, inte minst mot bakgrund av att Försvarsmaktens deltagande i internationell verksamhet har ökat markant och troligen kommer att fortsätta att öka under ytterligare . Det är då inte bara insatserna inom FN som har ökat och kanske kommer att öka ytterligare, utan även deltagandet i Partnerskap för fred, Säkerhetsfrämjande insatser i (tidigare suveränitetsstödet) samt deltagande i olika utbildningar ochmöten. Härvidlag uppkommer nya situationer och behovet av rättslig reglering av det fredsfrämjande samarbetet är stort. Försvarsmakten anser att betänkandet ger en god överblick över de rättsområden som berörs vid internationellt fredsfrämjande samarbete, och att betänkandet underlättar för dem som har att handlägga sådan verksamhet. Försvarsmakten instämmer med utredningens förslag om att bör verka för att ett generellt statusavtal ingås mellan staterna inom Partnerskap för fred. Det är enligt Försvarsmaktens uppfattning angeläget att i detta syfte snabbt tar ställning till förslaget till NATO/PfP . Försvarsmakten bedömer att utredningens genomgång av den rättsliga problematiken vid övningar med utländsk trupp i har tagit sin utgångspunkt i NATOs och att utredningen därför i stora delar täcker det behov av inventering som kan fordras inför en eventuell ratifikation av NATO/PfP . (Dock bör ratifikation inte ske innan svensk lag har hunnit anpassas till SOFAns bestämmelser). Angående författningsförslagens utformning har Försvarsmakten emellertid i vissa fall avvikande uppfattning. Försvarsmakten vill framhålla att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt behandlat rättsliga frågor som uppkommer då enheter ur Försvarsmakten befinner sig utom riket. Samma sak gäller utredningens behandling av rättsliga frågor i anledning av civilt internationellt samarbete beträffande räddningstjänst och humanitära insatser. En genomgång av betänkandet ger därför vid handen att utredningen, med beaktande av utredningens avgränsning av sitt uppdrag, inte gjort en fullständig och allsidig kartläggning av den rättsliga problematiken i samband med internationellt fredsfrämjande samarbete. Med den knappa tidsmarginal som stått till utredningens förfogande torde det dock inte ha varit möjligt för utredningen att göra en fullständig och mer allsidig kartläggning. Försvarsmakten vill med anledning av utredningens förslag till författningsändringar föreslå att; * hela frågan om hur skadeståndsansvaret skall regleras vid fredsfrämjande samarbete tas upp till en ordentlig genomlysning och omarbetning (se sid 4-8). * förslaget till ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet ses över (se sid 4-8). * införande i skadeståndslagen (1977:265) av skadeståndsrättslig reglering i anledning av internationell fredsfrämjandeverksamhet övervägs (se sid 4-8). * införande av en riskgaranti i lagen om statligt personskadeskydd övervägs avseende särskilt farliga övningar (se sid 4-8). * straffrättsliga konsekvenser av NATO/PfP ses över (se sid 8-9) * förslaget till ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ses över (se sid 8-9). * ändringar i 2 kap. 3 och 5 §§ i enlighet med vad som gäller för utlandsstyrkan övervägs såvitt avser personal deltagande i internationellt fredsfrämjande samarbete (se sid 8-9). * förslagen till ändringar i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och till den hörande förordningen får annan utformning (se sid 9). Terminologi, definitioner m.m. Försvarsmakten anser att det är olyckligt att utredningen inte inrättat en användbar begreppsapparat. En sådan begreppsapparat hade skapat klarhet avseende innebörden av författningsförslagen, där bland annat begreppet "fredsbevarande verksamhet" synes ha givits en något oklar och skönsmässig innebörd. En genomarbetad begreppsapparat hade även haft betydelse för det framtida arbetet med den rättsliga regleringen vid fredsfrämjande samarbete. Utredningens, liksom utredningsdirektivens, definition av "fredsfrämjande samarbete" innefattar olika typer av verksamheter (betänkandet sidan 20-22). I huvuddrag utgörs dessa verksamheter av militära fredsbevarande insatser, gemensamma militära övningar, militär samverkan med andra länder samt civilt internationellt samarbete. I praktiken består "fredsfrämjande samarbete" därför av högst varierande aktiviteter, bland annat; 1) traditionella militära fredsbevarande operationer i FNs regi 2) militära fredsbevarande operationer med fredsframtvingande momenti FN:s regi 3) fredsframtvingande verksamhet där FN är part i konflikten 4) militär övnings- och utbildningsverksamhet inför FN-uppdrag 5) militär övnings- och utbildningsverksamhet inom ramen för PfP 6) utbildningsverksamhet genom bilaterala åtaganden (exempelvis utbildningen av baltiska officerare) 7) produktionsinriktad verksamhet genom bilaterala åtaganden (exempelvis minsvepningen utanför ) 8) civil humanitär verksamhet och räddningsverksamhet i FNs regi. Till detta tillkommer även eventuella framtida fredsbevarande operationer i OSSEs regi. Betänkandet behandlar i stor omfattning dessa verksamheter som i rättsligt hänseende jämförbara aktiviteter (se exempelvis sidan 125-127). Härigenom lämnar betänkandet i viss utsträckning läsaren i oklarhet om vilka särskilda övervägande som bör ligga till grund för bland annat straff-, skadestånds-, hälso- och sjukvårdsregleringen då förband under längre respektive deltar i skilda typer av fredsfrämjande samarbete, exempelvis fredsbevarande verksamhet, militära övningar, utbildning eller produktionsinriktad verksamhet (t.ex. minröjning). Analys av rättsliga och faktiska förhållanden Försvarsmakten anser, mot bakgrund av att såväl de rättsliga som de faktiska förhållandena vid olika typer av fredsfrämjande verksamhet skiljer sig åt, att en djupgående analys (exempelvis i kapitel 4) av de bakomliggande förhållanden som påverkar valet av reglering är nödvändig. Som exempel kan anföras att utlandsstyrkan vid fredsbevarande verksarnhet skall genomföra viss ålagd tjänsteuppgift i ett område med inre motsättningar, under det att personal vid deltagande i PfP verksamhet skall delta i övning under fredmässiga förhållanden. Den faktiska skillnaden i verksamheternas karaktär och omfattning återspeglas i den internationella regleringen av förbandens (personalens) status. En jämförelse mellan internationell reglering vid fredsbevarande verksamhet respektive övningsverksamhet ger vid handen att den sändande staten vid fredsbevarande verksamhet normalt har en exklusiv straffrättslig jurisdiktion över personalen (se FNs ), under det att mottagarstaten vid övningsverksamhet då stationeringstiden i mottagarlandet kan bedömas bli långvarig normalt har en förhållandevis omfattande straffrättslig jurisdiktion över deltagande förbands personal (se NATOs ), som sändande staten vid kortare tillfälliga övningar () haft en exklusiv straffrättslig jurisdiktion genom ad hoc reglering (se dansk deklaration avseende polsk trupp under övningen Carbon Cap 1994). Eftersom betänkandet avser att vara vägledande för dem som kommer i kontakt med frågor som rör den rättsliga regleringen vid fredsfrämjande verksamhet borde utredningen sålunda mer djupgående ha analyserat de bakomliggande förutsättningarna, liksom av vilka övervägandensom bör göras, vid valet av rättslig reglering vid olika typer av fredsbevarande verksamhet. Försvarsmakten anser även att det hade varit önskvärt att utredningen närmare diskuterat rättsliga frågor rörande nationella svenska bestämmelsers tillämplighet vid svenska förband som deltar i olika typer av fredsfrämjande verksamhet i utlandet, exempelvis vid olika former av fredsframtvingande verksamhet, fredsbevarande verksamhet, övningar och utbildning inom ramen för FN, , PfP, och Säkerhetsfrämjande insatser i . Vilka svenska regler har endast territoriell tillämplighet och vilka svenska regler skall förbanden (personalen) följa även då de befinner sig i utlandet? Den rättsliga problematiken i detta avseende kan vid ett första påseende verka enkel, men vid en närmare studie framkommer behov av klargöranden. Problemet med tillämpligheten av interna svenska bestämmelser uppkommer i princip vid varje situation när ett svenskt förband fullgör tjänsteåliggande utomlands, oavsett om det är fråga om fredsbevarande verksamhet, övningar eller annan aktivitet. Att kartlägga i vad mån inhemska svenska bestämmelser skall iakttas i utlandet av svenska förband, i synnerhet vid risk för lagkonflikt, torde vara en central fråga vid alla former av fredsfrämjande verksamhet, och torde utgöra grund för fastställande av eventuella behov av reglering. Skadeståndsrätt (Betänkandet s l 1-12, 75-78, 130-134, 174-177) Försvarsmakten anser att utredningens förslag till ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet, för att därigenom i en enda paragraf täcka den komplexa skadeståndsrättsliga problematiken i samband med fredsbevarande verksamhet, är ofullständig och måste omarbetas. Försvarsmakten ifrågasätter också det rimliga i att begränsa den föreslagna skadeståndsrättsliga regleringen vid internationellt fredsfrämjande samarbete till övningar inför fredsbevarande verksamhet. Lagen om utbildning av utlandsstyrkan tar sikte på att "utbildningen är ett led i förberedelsema inför senare medverkan i utlandsstyrkan för fredsbevarande verksamhet" (prop. 1993/94:224 s.8). Betydelsen och omfattningen av begreppet "fredsbevarande verksamhet" belyses bland annat i prop. 1992/93:254 s.6 varav det framgår att begreppet "fredsbevarande verksamhet" inte innefattar fredsbevarande verksamhet som innehåller fredsframtvingande moment. Formellt sett faller således bland annat utbildning av NORDBAT 2 utanför tillämpningsområdet. 1993/94:244 s.7 framgår dock att begreppet "fredsbevarande verksamhet" kan innefatta PfP- övningar för att utveckla interoperabilitetsförmåga vid fredsbevarande operationer. Formellt sett faller emellertid PfP-övningar som inte är övningar för fredsbevarande verksamhet, dvs övningar vars karaktär och syfte är eftersökning- och räddningsoperationer, humanitära operationer, utanför tillämpningsområdet. Det rimliga i varför utbildning av NORDBAT 2 samt sistnämnda PfP-övningar skall lämnas utanför tillämpningsområdet är svårt att förstå. Försvarsmakten ifrågasätter dessutom det lämpliga i att i lagen om utbildning för fredsbevarande verksamhet gömma undan den föreslagna 4§. Visserligen hör den måhända bättre hemma där än i många andra perifiera lagar, men en så väsentlig regel som avsevärt avviker från nu gällande lagstiftning bör få en mer framträdande plats. Det är enligt Försvarsmaktens mening av betydelse att de som kan komma att drabbas av skador även kan finna de lagregler som berör dessa frågor på en för dem adekvat plats. Från den synpunkten torde den lämpligaste platsen för den föreslagna ändringen av gällande skadeståndsrätt vara skadeståndslagen (1972:237). Försvarsmakten föreslår därför att skadeståndsrättsliga bestämmelser i anledning av fredsfrämjande samarbete införs i skadeståndslagen och att dessa inte begränsas till att enbart omfatta fredsbevarande verksamhet utan utformas så att även samtliga övningar inom ramen för programmet Partnerskap för fred omfattas av bestämmelserna. Ansvarets omfattning, skadereglering, regressrätt Försvarsmakten beklagar att utredningen inte närmare har angivit gränserna för omfattningen av statens ansvar för utländska personers handlande. Det kan dock konstateras att utredningen tänkt sig ett vidare och mer omfattande ansvar än vad som åvilar staten i egenskap av arbetsgivare. Detta får den märkliga effekten att staten kan komma att ersätta skador som i samband med utbildning vållats av en utländsk person under förhållanden där samma skador inte skulle ha ersatts om de vållats av en svensk. Som ett exempel härpå kan nämnas att en arbetsgivare inte har något ansvar för s.k. abnormhandlingar utförda av en arbetstagare. Enligt förslaget skall dessa dock komma att ersättas om skadevållaren är utländsk. Vidare kan man fråga sig hur ansvaret skall fördelas i det fall både en utländsk och en svensk person är inblandade i en skadebringande handling där det inte föreligger något principalansvar. Skall staten då, i enlighet med reglerna om solidariskt ansvar, först ersätta hela skadan och sedan regressa mot den svenska personalen, men inte mot den från främmande makt? Försvarsmakten anser att dessa frågor bör få en bättre genomlysning än vad de fått. Försvarsmakten vill, vad gäller frågan om statens ansvar gentemot utländska personer på sätt som föreslagits i 4 § andra stycket, vidare ifrågasätta om utredningen i övrigt tillräckligt övervägt vidden av ansvaret och hur detta kommit till uttryck i lagtexten. Den föreslagna skrivningen innebär bl.a. att en skadelidande har rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada utan att det föreligger ett brott från skadevållarens sida, vilket krävs enligt skadeståndslagen. Motsvarande gäller dock inte enligt första stycket när skadan riktas mot annan än den utländske personen som deltar i utbildningen. En fråga som utredning inte besvarat och som inställer sig hos i vart fall statliga myndigheter är om dessa även kommer att kompenseras för skador förorsakade av en utländsk person. Om Försvarsmakten vållar en skada för en annan statlig myndighet ersätts den myndigheten på samma sätt som om det hade varit en enskild juridisk person som drabbats av skadan. Detsamma borde även gälla om skadevållaren är en utländsk person. Här inställer sig också frågan om vem som för statens räkning skall handha skaderegleringen. Detta bör klarläggas och fastställas. Försvarsmakten anser att den naturligen hör hemma hos myndigheten som ju besitter en gedigen erfarenhet av skadereglering och som ju i vart fall skall reglera skador som i samband med sådan utbildning vållas av dess personal. Personskador Försvarsmakten vill framhålla att personskador som drabbar svensk anställd respektive pliktpersonal, såväl vid övning som vid tjänstgöring, ersätts på samma sätt som andra arbetsskador. En övning utomlands bör normalt inte medföra större risker än en motsvarande övning i , varför befintligt försäkringsskydd bedöms som tillfyllest. Vid deltagande vid särskilt farliga övningar/uppdrag, t.ex. som deltagande i minröjning, bör däremot övervägas om staten inte bör ikläda sig en riskgaranti motsvarande den som gäller anställd inom utlandsstyrkan. En sådan riskgaranti bör även omfatta pliktpersonal. För fritidsskador utomlands bör, såvitt inte mottagande stat påtar sig ansvar (ansvarsförsäkring), möjligheterna för Försvarsmakten att teckna en kollektiv fritidsolycksfallsförsäkring för verksamhet utomlands undersökas. Om det inte är möjligt bör samtliga deltagare uppmanas att teckna sådan försäkring. Vad avser personskada åsamkad utländsk personal i tjänst är en lösning i enlighet med NATOs rimlig. För personskada åsamkad utländsk personal utanför tjänsten är betänkandets förslag om ett slags ansvarsförsäkring en rimlig lösning. Personskadeförsäkring Försvarsmakten anser att vad som anförs i utredningen avseende personskadeförsäkring är ofullständigt och delvis felaktigt. I första stycket på sidan 106 redogörs för förmåner enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF). Utredningen har emellertid inte observerat att nämnda lag genomgått genomgripande förändringar från . En del av de förmåner som räknas upp lämnas inte längre enligt lagen. Eftersom lagen om statligt personskadeskydd hänvisar till LAF vad gäller ersättning är utredningens uppgifter felaktiga. Avtal om ersättning vid personskada (PSA) omfattar samtliga arbetsskador, inte enbart de som inträffar utomlands (s. 107 f). Uppgifterna om vilka ersättningar som kan lämnas enligt PSA är ofullständiga och enbart delvis riktiga. Ett nytt avtal träffades och har publicerats i cirkulär 1995:A4. Eftersom cirkuläret publicerades har utredningen inte kunnat ta hänsyn till det på grund av tryckningsskäl. Det är emellertid inte enbart avsnittet om försäkringar som är ofullständigt. En bra genomgång av gällande rätt avseende ersättning vid personskada återfinns i betänkandet (SOU 1995:33) Ersättning för ideell skada vid personskada. Trafikskador Försvarsmakten anser att det är olyckligt att problematiken kring trafikskador och regleringen av dessa inte närmare beaktats av utredningen. Försvarsmakten tror sig dock av erfarenhet veta att dessa trots allt kommer att vara den mest frekvent förekommande skadetypen. Genom skrivningen "för vilken den utländska personen annars skulle ha varit skadeståndsskyldig" har trafikskadorna, där det ju utges trafikskadeersättning, kommit att undantas för det fall man möjligen inte ansett att dessa inkorporeras i förslaget via 18 § trafikskadelagen. Hur det härmed förhåller sig framgår inte av utredningen. Frågan man här också ställer sig är om staten verkligen skall utge trafikskadeersättning för skador förorsakade av främmande staters fordon. Det kan ju vara så att det aktuella fordonet har en försäkring i hemlandet och då saknas anledning för staten att gå in och reglera skadan.