prop · GJ03184 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:184 Tillträde till högre utbildning m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redogör regeringen för sina överväganden och förslag i fråga om ändringar i reglerna för tillträde - behörighet och urval - till högre utbildning. Syftet med ändringarna är att skapa ett system som är tydligt, överblickbart och rättssäkert för sökande till universitet och högskolor. Avsikten är att ändringarna skall träda i kraft vid antagningen inför studier . I propositionen föreslås vidare en ändring i högskolelagen som innebär att universitet och högskolor ges ställning som part i . Slutligen föreslås att återkallar dels sitt bemyndigande till regeringen att besluta om nedläggning av Verket för högskoleservice, dels sitt godkännande av att ett statligt helägt servicebolag bildas. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434).... 5 3 Ärendet och dess beredning................................. 6 4 Allmänna utgångspunkter.................................... 7 5 Sammanfattning av regeringens förslag och bedömningar...... 9 6 Gymnasieskolan och högskolan i förändring ................. 11 6.1 Gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen. 11 6.2 Eleverna i gymnasieskolan........................... 12 6.3 Högskolan........................................... 13 6.4 Sökande till högskolan ............................. 14 7 Grundläggande behörighet................................... 16 7.1 Grundläggande behörighet för studerande från gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning....................... 17 7.2 Motsvarandebedömningar.............................. 20 7.3 Grundläggande behörighet enligt den s.k. 25:4-regeln 21 8 Särskild behörighet - standardbehörigheter................. 22 9 Urval...................................................... 26 9.1 Betyg som urvalsgrund............................... 27 9.2 Högskoleprovet...................................... 29 9.3 Annat särskilt prov................................. 30 9.4 Arbetslivserfarenhet................................ 31 9.5 Urval baserat på särskilda skäl..................... 32 9.6 Lottning som urvalsmetod............................ 32 10 Studenternas rättssäkerhet................................. 33 10.1 Antagningsordning................................... 33 10.2 Studenternas möjlighet att överklaga................ 34 11 Antagningsprocessen........................................ 35 12 Avskiljande av studenter m.m............................... 38 12.1 Lärosätenas ställning som part i 38 12.2 Utvärdering av Högskolans avskiljandenämnds verksamhet 41 12.3 Regler för avskiljande.............................. 42 12.4 Passiva studenter................................... 43 13 Genomförandefrågor......................................... 44 Bilaga 1 Sammanfattning av delbetänkandena Allmän behörighet för högskolestudier (SOU 1995:41) och Behörighet och urval - Förslag till nya regler för antagning till universitet och högskolor (SOU 1995:71), samt av promemorian Gymnasieskolan - en bred grund för högskolan! (Ds 1995:56)........... 45 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över delbetänkandet Allmän behörighet för högskolestudier (SOU 1995:41)........ 48 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden över delbetänkandet Behörighet och urval - förslag till nya regler för antagning till universitet och högskolor (SOU 1995:71) samt promemorian Gymnasieskolan - en bred grund för högskolan! (Ds 1995:56) 52 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser avseende remiss Avskiljande av studenter från högskoleutbildning............................. 63 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 64 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434), 2. godkänner riktlinjerna för behörighet och urval till högre utbildning (avsnitten 7, 8 och 9), 3. återkallar sitt godkännande av att ett statligt helägt servicebolag med högskolorna som företrädare för staten bildas enligt senare beslut av regeringen, 4. återkallar sitt bemyndigande till regeringen att besluta om nedläggning av Verket för högskoleservice. 2 Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 3 och 7 §§ högskolelagen (1992:1434) skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 3 § -------------------------------------------------------------------- Kan inte alla behöriga sökande Kan inte alla behöriga sökande till en utbildning tas emot, till en utbildning tas emot, skall urval göras bland de skall urval göras bland de sökande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om urval. 7 §1En för högskolan gemensam nämnd skall pröva frågor om avskiljande. Nämndens ordförande skall vara jurist och ha erfarenhet som domare. -------------------------------------------------------------------- Nämndens beslut i avskiljande- Nämndens beslut i avskiljande- frågor får överklagas till allmän frågor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av studenten. förvaltningsdomstol av studenten och högskolan. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Ett beslut om avskiljande skall, om den som har avskilts begär det, omprövas . Denna lag träder i kraft . Den äldre lydelsen av 4 kap. 7 § gäller för beslut som har meddelats av nämnden före ikraftträdandet. **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1995:96. 3 Ärendet och dess beredning beslutade om en universitets- och högskolereform, som trädde i kraft (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). En ny lag beslutades för högskolans verksamhet. beslutade att /94 införa ett nytt resurstilldelningssystem för högskolorna samt utbildningsuppdrag för varje enskild högskola (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en uppföljning av universitets- och högskolereform (dir. 1993:143). En av uppgifterna för utredningen, som benämns , var att belysa hur behörighets- och urvalsreglerna utvecklats samt hur antagningssystemet och informationen till studenterna fungerar. gav regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:126) utredningen i uppdrag att bl.a. lägga förslag till förändringar i högskole- förordningens regler om tillträde till grundläggande högskoleutbildning. Syftet skulle vara att skapa en nationell ordning som är överblickbar för de enskilda vad beträffar kopplingen mellan gymnasieskolan, vuxenutbildningen och högskolan. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt de studerandes rättssäkerhet i antagningsprocessen. Utredningen överlämnade delbetänkandet Allmän behörighet för högskolestudier (SOU 1995:41) samt delbetänkandet Behörighet och urval Förslag till nya regler för antagning till universitet och högskolor (SOU 1995:71). Utredningen har även publicerat arbetsrapporter under sitt utredningsarbete. En sammanfattning av betänkandena finns i bilaga 1. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande Reform och förändring (SOU 1996:21), som är föremål för beredning i . Utredningens delbetänkanden om tillträde till högre utbildning har remissbehandlats. Remissammanställningar finns i bilaga 2 respektive 3. En arbetsgrupp inom har haft till uppgift bl.a. att bedöma behovet av justeringar och förtydliganden i betygssystemen för de frivilliga skolformerna. Arbetsgruppen har funnit skäl att utifrån gymnasieskolans synvinkel föra fram till diskussion frågor om behörighet och urval till högskolan, särskilt mot bakgrund av den reformerade gymnasieskolan. Arbetsgruppen presenterade promemorian Gymnasieskolan - en bred grund för högskolan! (Ds 1995:56). Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av arbetsgruppens förslag finns i bilaga 1. Remissammanställningen i bilaga 3 innefattar även remissvaren på arbetsgruppens promemoria. fattade beslut om att en central högskolemyndighet, , skulle inrättas . beslutade då också om vilka uppgifter som skall vila på samt Verket för högskoleservice (prop. 1994/95:165, bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386). Vidare fastslogs ansvar vad gäller att besluta om universitetens och högskolornas rätt att utfärda examina. har i ett tillkännagivande till regeringen (bet. 1993/94:UbU16, rskr. 1993/94:308) framhållit att en utvärdering av erfarenheterna från Högskolans avskiljandenämnds verksamhet borde göras. Även regelsystemet för avskiljande av studenter från högskoleutbildning borde ses över. Vidare begärde att nuvarande regler ändras så att företrädare för högskolan kan uppträda som part i vid prövning av ett avskiljandeärende. Justi-tiekanslern () har föreslagit regeringen att det i högskolelagen förs in en regel om talerätt för lärosätena i avskiljandefrågor. JK har också förordat att det aktuella lärosätet ges partsställning hos nämnden. Sedan regeringen inhämtat visst ytterligare underlag har frågorna remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr U95/3484/UH). Det ankommer på regeringen att besluta närmare om regler för tillträde - behörighet och urval - till högre utbildning. Eftersom dessa regler är så viktiga för den enskilda studenten, anser regeringen att det finns skäl att låta ta ställning till huvuddragen i de förändringar av högskole- förordningen som planeras. Ändringarna innebär också att kommer att få vissa nya uppgifter i förhållande till dem som förelades i propositionen Ett högskoleverk (prop. 1994/95:165). Den svenska högskolan har under det senaste årtiondet genomgått stora förändringar. Det totala antalet studerande i högskolan har ökat med , från cirka 200 000 till uppskattningsvis cirka 300 000 /96. Genom förstärkningen av i första hand de mindre och medelstora högskolorna har den högre utbildningen också blivit en av de starkaste krafterna för utvecklingen i landets olika regioner. inleddes även en reformering av högskolans inre organisation en långtgående decentralisering. De enskilda universiteten och högskolorna har ett ansvar för att inom vida ramar utforma sitt utbud av utbildningar men även för att besluta om innehållet i dessa. Detta har lett till ett stort behov av information om alla de utbildningar som erbjuds de sökande till högskolan. Även beslutsbefogenheter när det gäller regler för behörighet, urval och antagning till högskolan har i hög grad överförts till de enskilda lärosätena. Det har kommit att innebära att det för relativt likartade utbildningar formulerats olika behörighets- och urvalsregler. De sökandes meriter har därmed kommit att bedömas på olika sätt vid olika universitet och högskolor. Möjligheterna för de enskilda att överblicka och bedöma chanserna att bli antagna till olika program eller kurser har därmed blivit mindre än de skulle behöva vara. Detta skapar svårigheter för i första hand dem som kommer från mindre studievana miljöer. Även gymnasieskolan har reformerats för att möta krav från ett snabbt föränderligt arbetsliv och samhälle, där behovet av ökade kunskaper och breddad kompetens blir alltmer framträdande. Den linjeindelade gymnasieskolan har omvandlats till en program- och kursbaserad gymnasieskola med en gemensam kärna av allmänna ämnen. Det relativa betygssystemet med betyg i varje ämne har ersatts av kunskapsrelaterade betyg efter varje kurs. Alla gymnasieprogram är nu treåriga, vilket innebär att de som lämnar gymnasieskolan efter fullföljd utbildning i allmänhet kommer att ha bättre kunskaper än de som lämnade gymnasieskolan före reformen. Fler människor får härigenom bättre förutsättningar att kunna studera vid högskolan. Reformeringen av gymnasieskolan innebär genomgripande förändringar i förutsättningarna för högskolorna. Förändringarna i högskolan respektive gymnasieskolan, som genomförts , har i alltför hög grad skett oberoende av varandra. Högskolan har därigenom tvingats söka sina lösningar i en oklar situation. Det har också skapat en stor osäkerhet hos de studerande i gymnasieskolan om vilka villkor som skall gälla för tillträde till högskolan, dvs. för behörighet och urval till olika utbildningar. Reglerna för tillträde till högskolan skall enligt regeringens mening i sina huvuddrag vara en angelägenhet för riksdag och regering, eftersom högskolan ingår i ett nationellt utbildningssystem. Statsmakterna skall ha ansvar för utformningen av dessa regler. Den enskilda högskolan skall även fortsättningsvis vara antagningsmyndighet med ansvar för antagningen i enlighet med de nationella reglerna. Regeringens avsikt med föreliggande proposition är att presentera ett system för tillträde till högskolan som är tydligt, överblickbart och rättssäkert för de enskilda sökandena och som underlättar högskolans grannlaga arbete med antagning till högre studier. Den högre utbildningen står nu inför en period av ytterligare expansion. Regeringen planerar att ge förutsättningar för att öka antalet studerande vid högskolan med i första hand cirka 30 000 . Detta kommer att bereda både fler ungdomar och fler vuxna goda möjligheter till en studieplats inom högskolan. Även detta understryker behovet av att skapa ett stabilt, överblickbart och rättssäkert system för tillträde till högskolan. Det är angeläget att tillträdesreglerna utformas så att de sökande i största möjliga utsträckning kommer in på den utbildning de i första hand önskar och har förutsättningar att genomföra. Reglerna för tillträde bör också upplevas som rättvisa och bidra till att ge så god information som möjligt om de förkunskapskrav som bedöms nödvändiga för att klara studierna . God information om de krav högskolestudierna ställer ger den enskilde möjlighet att själv bedöma sin förmåga att klara studier. Det är i sista hand den enskilde som måste ta ansvaret för sina egna studier som högskolan aktivt måste stödja de studerande i deras arbete. Genom ett sådant ömsesidigt ansvarstagande minskar behovet av formella regler. 5 Sammanfattning av regeringens förslag och bedömningar De förändringar som regeringen föreslår respektive avser att genomföra är i sammanfattning följande. I högskoleförordningen införs kompletteringar som avser sökande med slutbetyg enligt det nya betygssystemet för gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen. För sökande med betyg enligt det gamla betygssystemet kommer nuvarande regler fortsatt att gälla. Benämningen allmän behörighet ändras till grundläggande behörighet . Grundläggande behörighet skall den ha som - från gymnasieskolan fått slutbetyg från ett nationellt eller specialutformat program och har lägst betyget Godkänd på kurser omfattande av antalet gymnasiepoäng som krävs för ett fullständigt program eller - från gymnasial vuxenutbildning fått slutbetyg och har lägst betyget Godkänd i kurser omfattande av antalet gymnasiepoäng som krävs för ett slutbetyg från gymnasial vuxenutbildning. skall utfärda föreskrifter för högskolornas bedömning av grundläggande behörighet när det gäller sökande som har kunskaper från annan utbildning än gymnasieskolan eller gymnasial vuxenutbildning, t.ex. folkhögskola, eller från annan verksamhet än utbildning. skall efter hörande av samt universitet och högskolor utveckla och fastställa ett begränsat antal standardbehörigheter för att uttrycka kraven på särskild behörighet för de program och kurser som vänder sig till nybörjare i högskolan. För de utbildningar som leder till yrkesexamina (exklusive de konstnärliga examina) enligt högskoleförordningen skall efter hörande av samt universitet och högskolor bestämma vilka standardbehörigheter som skall gälla. För övriga kurser och program som vänder sig till nybörjare i högskolan skall respektive högskola besluta vilka standardbehörigheter som skall gälla, alternativt att något krav på särskild behörighet inte skall gälla. Standardbehörigheterna skall formuleras så att de kan tillämpas på sökande från såväl den gamla som den nya gymnasieskolan. Vid urval bland de sökande till högskoleutbildning skall som regel minst en tredjedel av platserna besättas på grundval av betyg och minst en tredjedel på grundval av resultatet på högskoleprovet. Regler om hur de nya gymnasiebetygen skall meritvärderas som grund för urvalet skall fastställas av regeringen efter förslag från . Särskilt prov får användas som urvalsinstrument endast till utbildningar som leder fram till vissa yrken som ställer särskilda krav på vissa personliga egenskaper eller en särskild kompetens. Syftet med det särskilda provet och vilka kvalifikationer hos den sökande som provet skall mäta skall framgå tydligt för den sökande. Till de flesta kurser eller program skall antagningen ske med andra urvalsinstrument. Av sökande med resultat från högskoleprovet skall - hälften antas på grundval av poäng för arbetslivserfarenhet och poäng för högskoleprovet, - hälften antas enbart på grundval av poäng för högskoleprovet. För arbetslivserfarenhet ges 0,5 poäng arbete på minst halvtid. fastställer närmare föreskrifter för beräkning av poäng för arbetslivserfarenhet. Sökande som av olika skäl inte kan bedömas på ett lämpligt sätt med de urvalsmetoder som behandlats ovan skall kunna åberopa särskilda skäl. Lottning skall endast få användas när det inte finns andra lämpliga möjligheter att skilja sökande med likvärdiga meriter åt. Varje högskola skall fastställa en antagningsordning i syfte att förbättra informationen om vilka regler som gäller och att öka rättssäkerheten för studenterna. Antagningsordningen skall omfatta de regler som gäller lokalt och fastställas av styrelsen för högskolan. Den gemensamma serviceverksamheten för antagningen bör också fortsättningsvis bedrivas i myndighetsform. Verket för högskoleservice (VHS) bör alltså bibehållas som myndighet och bör återkalla bemyndigandet för regeringen att lägga ned verket och att i stället bilda ett servicebolag för verksamheten. Det aktuella lärosätet ges ställning som part i . Lärosätet skall därmed kunna överklaga ett beslut av nämnden i fråga om avskiljande av en student från högskoleutbildning. 6 Gymnasieskolan och högskolan i förändring 6.1 Gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen har flera olika beslut fattats i syfte att åstadkomma en kvalitetshöjning inom den gymnasiala utbildningen. beslutade om en reform av gymnasieskolan och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85, bet. 1990/91:UbU16, rskr. 1990/91:356). Ett av reformens syften var att åstadkomma en kvalitetshöjning och höja den allmänna utbildningsnivån. Härigenom förbereds eleverna för ett livslångt lärande i ett samhälle där det blir allt mer nödvändigt med återkommande utbildning. Ett annat syfte var att skapa en flexibel gymnasieskola som kan anpassa sig efter elevernas önskemål om studieinriktning. Reformen innebar bl.a. att över 500 linjer och specialkurser i gymnasieskolan ersattes av 16 nationella program, samtliga treåriga. Till dessa kommer specialutformade program, som är likvärdiga med de nationella programmen, och individuella program. Reformen började genomföras /93 och kommer nästan alla som lämnar gymnasieskolan att ha följt ett treårigt program. En kärna av allmänna ämnen, s.k. kärnämnen, ger alla elever, oavsett programmets inriktning, en gemensam kunskap att bygga vidare på. Den nya gymnasieskolan är kursbaserad och bygger på att varje kurs åsätts ett visst antal gymnasiepoäng. Poängen definieras som det antal undervisningstimmar som beräknas behövas för att varje elev normalt skall inhämta kursen. Reformeringen av den kommunala vuxenutbildningen genomfördes /93. Den gymnasiala vuxenutbildningen syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymnasieskolan. Gymnasial vuxenutbildning följer samma kursplaner som gymnasieskolan. Omfattningen av gymnasial vuxenutbildning anges också med gymnasiepoäng. För att få slutbetyg krävs liksom i gymnasieskolan att den studerande har slutfört samtliga kärnämneskurser. har också beslutat om ett nytt betygssystem för gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen (prop. 1992/93:250, bet. 1993/94: UbU2, rskr. 1993/94:93). Det tidigare relativa betygssystemet ersattes av ett mål- och kunskapsrelaterat system. Betygssättningen knyts till varje kurs, inte till ämne. Ett ämne kan bestå av flera kurser på vilka betyg sätts. Betygen följer en fyrgradig skala, nämligen Icke godkänd (IG), Godkänd (G), Väl godkänd (VG) och Mycket väl godkänd (MVG). Till skillnad från det relativa betygssystemet skall det nya betygssystemet ge besked om i vilken utsträckning en elev tillägnat sig den kunskap som studierna i de aktuella kurserna syftar till. Detta besked riktar sig såväl till den enskilda eleven som till bl.a. den läroanstalt där eleven vill fortsätta sina studier. Utgångspunkten är att betygen också skall kunna fungera som ett urvalsinstrument för fortsatta studier. För betygen Godkänd och Väl Godkänd finns betygskriterier som fastställs av . /95 infördes en ny läroplan och nya kursplaner vilka, tillsammans med det införda nya betygssystemet, innebär en tydlig betoning av att varje elev skall nå vissa fastställda kunskaper. Alla program har inslag av ämnen som förr var uppdelade på studieförberedande treåriga linjer och yrkesinriktade tvååriga linjer. beslutade att ta bort beteckningarna studie- respektive yrkesförberedande utbildningar för att markera de förändringar som har skett - förändringar som bl.a. har till syfte att öppna vägen för fortsatta studier för elever från alla program. Införandet av obligatoriska kärnämneskurser har betytt en förstärkning av de allmänteoretiska kunskaperna inom främst gymnasieutbildningar med yrkesämnen. Karaktärsämnena, som i högre grad än andra ämnen förenar teori och praktik, har fått ett innehåll och en struktur som bl.a. gör dem användbara i fortsatta studier. 6.2 Eleverna i gymnasieskolan Intresset för högskolestudier bland gymnasieleverna är större än . räknade betydligt fler än hälften av samtliga elever i sista årskursen med att läsa vidare på universitet eller högskola. var detta intresse avsevärt mindre. Naturvetenskaps- och Samhällsvetenskapsprogrammen omfattar mer än hälften av eleverna i gymnasieskolan. Här finns merparten av dem som tidigt varit inriktade mot en högskoleutbildning. Eleverna har högre betyg än inom andra program och könsfördelningen är jämnare. Om man räknar in eleverna från motsvarande, tidigare förekommande studieförberedande linjer dominerar dessa elever bland yngre sökande till merparten av universitetens och högskolornas utbildningar. Den nya gymnasieskolan har emellertid inneburit vissa förändringar när det gäller intresseinriktningen bland eleverna. Exempelvis har det nya Medieprogrammet attraherat relativt många elever med höga betyg från och en ganska stor andel av dessa elever kan förväntas vilja fortsätta till högskolan. Detsamma kommer sannolikt att bli fallet för eleverna från det Estetiska programmet. /95 hade dessa elever de högsta grundskolebetygen i gymnasieskolan näst efter eleverna på Naturvetenskaps-, Samhällsvetenskaps- och Medieprogrammen. Industriprogrammet utgör ett tredje exempel på förändrad intresseinriktning. Under /95 och har antalet elever på Industriprogrammet påtagligt ökat; programmet hade relativt få sökande i starten. Tack vare en markant tillströmning av flickor med goda grundskolebetyg har eleverna på Industriprogrammet nu klart högre medelbetyg än tidigare årskullar. Den högskolereform som genomfördes innebar en radikal omläggning av den högre utbildningen. Ett viktigt mål för reformen var att göra denna utbildning mer tillgänglig, vilket ledde till att nya tillträdesregler utformades. Allmän behörighet till högskoleutbildning fick den som genomgått minst tvåårig linje i gymnasieskolan. Högskolan skulle även göras mer tillgänglig för vuxna med annan bakgrund och den s.k. 25:4-regeln blev därför gällande för hela högskolan.