prop · GJ03178 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:178 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att regeringen, när det finns synnerliga skäl för det, för ett särskilt fall får förordna om undantag från sekretess för uppgifter som finns i ett polisregister som förs av Säkerhetspolisen. Ett sådant förordnande skall få förenas med villkor att förbehåll ställs upp vid utlämnande av uppgiften. Har ett sådant förbehåll ställts upp skall meddelarfrihet inte gälla för dessa uppgifter. Förslaget medför ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. och i sekretesslagen (1980:100). Ändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 3 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m................................... 3 2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 5 4 Nuvarande ordning.......................................... 5 5 Regeringen får förordna om undantag från sekretess ........ 9 6 Ekonomiska konsekvenser.................................... 12 7 Författningskommentar...................................... 12 7.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m................................... 12 7.2 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 12 Bilaga 1 Författningsförslag i promemorian Något om polisregisteroch sekre- tess............................................................. 13 Bilaga 2 Remissinstanser som yttrat sig över promemorian Något om polisregister och sekretess...................................... 14 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag......................... 15 Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................. 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................................................. 18 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m., - lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. Härigenom föreskrivs att det i lagen (1965:94) om polisregister m.m. skall införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 a § -------------------------------------------------------------------- Regeringen får, när det är påkallat av synnerliga skäl, för ett särskilt fall förordna om undantag från sekretess för uppgifter i ett polisregister som förs av Säker- hetspolisen. Ett sådant förordnande får förenas med villkor att förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den skall ställas upp vid utlämnande av uppgiften. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. 16 kap. 1 §2 Nuvarande lydelse Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av -------------------------------------------------------------------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------------------------------------------------------------------- 11. 71 b § socialtjänstlagen (1980:620). Föreslagen lydelse Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av -------------------------------------------------------------------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------------------------------------------------------------------- 11. 71 b § socialtjänstlagen (1980:620) 12. förbehåll enligt 9 a § lagen (1965:94) om polisregister m.m. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Lydelse enligt SFS 1996:141. 3 Ärendet och dess beredning Med anledning av en uppkommen diskussion om tillgången till upprättades inom promemorian Något om polisregister och sekretess (dnr Ju95/4780). I promemorian föreslås att regeringen får medge undantag från sekretess för uppgifter som finns i polisregister. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna framgår av bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju95/4780). I propositionen behandlar regeringen promemorians förslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Enligt tryckfrihetsförordningen (TF) skall alla ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar i den rätten får göras endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i TF angivna intressen. Här kan nämnas rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, intresset att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en bestämmelse i en särskild lag, varvid sekretesslagen (1980:100) åsyftas, eller i annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar. I en sådan lag får det tas in en bestämmelse som ger eller regeringen befogenhet att efter omständigheterna medge att en viss handling lämnas ut. Det som sagts framgår av 2 kap. 2 § TF. I sekretesslagen anges att det gäller sekretess i en verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m. (7 kap. 17 § sekretesslagen). Sekretessen gäller för uppgifter som tillförts registret. Detta innebär att sekretess gäller även för uppgifter som har avförts från ett register (se prop. 1979/80:2 Del A s. 213 f. och m.fl. Sekretesslagen, 3 uppl. 1992, s. 210). Sekretesslagen medger inte att det lämnas ut uppgifter från ett polisregister även om det i ett enskilt fall i och för sig skulle kunna anses att ingen skada eller olägenhet kunde uppstå vid ett sådant utlämnande; sekretessen är absolut. Sekretessen för uppgifter om enskilda personer i polisregister är inte tidsbegränsad. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen är inte tillämpliga för sådana uppgifter i polisregister som avses i 7 kap. 17 §. Detta innebär bl.a. att uppgifter ur ett polisregister inte får lämnas till andra myndigheter enligt bestämmelserna i sekretesslagen, att sekretessen gäller även i förhållande till den enskilde som kan finnas registrerad och att regeringen inte enligt sekretesslagens bestämmelser får medge undantag, dispens, från sekretessen. I stället skall vad som anges i polisregisterlagen tillämpas (se även prop. 1979/80:2 Del A s. 214). Sekretesslagens 7 kap. innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden. Regeringsrätten har funnit att 7 kap. 17 § sekretesslagen inte är tillämplig när det är fråga om utlämnande av utdrag ur polisregister som inte innehåller uppgifter rörande någons personliga förhållanden (RÅ82 2:68, se även Säkerhetspolisens beslut som återges i RÅ 1994 Ref 75). En begäran om utlämnande av uppgifter som inte rör en enskild person skall alltså bedömas med hänsyn till övriga bestämmelser i sekretesslagen och inte till polisregisterlagens bestämmelser. I 14 kap. 8 § sekretesslagen finns en allmän bestämmelse om regeringens möjligheter att ge dispens från sekretessbestämmelserna i sekretesslagen. Bestämmelsen bör användas med stor restriktivitet. Det gör den också. Mot denna bakgrund utpekas inte i bestämmelsen några särskilda ändamål för vilka utlämnande med stöd av regeln kan komma till stånd. Det anges endast att undantag kan beslutas när synnerliga skäl påkallar det (m.fl. s. 420). Av förarbetena framgår att det inte krävs att vanliga överklagandemöjligheter skall ha uttömts innan dispens begärs, men att det normalt bör förutsättas att överklagandemöjligheten har utnyttjats. 14 kap. 8 § är inte tillämplig för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Lagen (1965:94) om polisregister m.m. (polisregisterlagen) tillkom på grund av ett behov av att författningsreglera de register som fördes hos polisen på såväl lokal som central nivå. Huvudsaken var då inte att uppgifterna registrerades med hjälp av automatisk databehandling, men en sådan registrering välkomnades (prop. 1965:18 s. 48 f.). Vid lagens tillkomst togs frågan upp vad som utgjorde ett register. Departementschefen anförde att avgörande skulle vara om det fanns möjlighet att få en sammanställning av uppgifter rörande en viss person. En aktsamling som är ordnad så att akterna förvaras i bokstavsordning efter namn i stället för kronologiskt skulle också anses som ett register (a. prop. s. 49). Avsikten med lagen var inte att reglera registrens innehåll eller hur uppgifter skulle skiljas från ett sådant register, utan avsikten var egentligen endast att reglera frågan om sekretess för de uppgifter som fanns registrerade. Dessa frågor skulle uteslutande regleras i polisregisterlagen. I lagen infördes emellertid en bestämmelse om att innehållet i polisregistret skulle begränsas till uppgifter som polisen behöver för att kunna förebygga och uppdaga brott samt att fullgöra sin verksamhet i övrigt (se 2 §). Denna bestämmelse avsågs innefatta en skyldighet att efter hand ur registren avskilja uppgifter som förlorat sin betydelse (se prop. 1965:18 s. 11). Det kom dock inte att anges i lagtexten. I förarbetena till polisregisterlagen togs förhållandet mellan den dåvarande sekretesslagen och den föreslagna polisregisterlagen upp. Sekretesslagen skulle tillämpas när någon begärde att få ta del av en viss akt eller en viss handling i en akt. Om någon begärde att få ta del av uppgifter beträffande en viss person skulle i stället polisregisterlagen tillämpas (a. prop. s. 86). I polisregisterlagen finns bestämmelser som medger att uppgifter lämnas ut från ett polisregister. Regleringen innebär att vissa myndigheter, bland andra Justitiekanslern, ombudsmän och , har en oinskränkt rätt att få utdrag eller upplysningar ur ett polisregister när de begär det. För andra myndigheter gäller vad regeringen har föreskrivit i förordning eller bestämt för särskilt fall. Möjligheterna för enskilda att få tillgång till uppgifter om sig själva är enligt dessa bestämmelser mycket begränsade. Vad som sagts följer av 3 §. Vidare följer av 9 § första stycket att avidentifierade uppgifter får lämnas till den officiella statistiken. En enskild person kan ur ett polisregister få uppgifter om en annan person, men det förutsätter att den enskilde skall göra en vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning och att trygghet kan anses vara för handen att det ej kommer att missbrukas till men för enskild (9 § andra stycket). Regeringsrätten har funnit att ett intyg från en historisk institution vid universitet om att den undersökning som sökanden avser att göra uppfyller detta begrepp inte ensamt är tillräckligt för att undersökningen skall anses utgöra vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning i den mening som avses i 9 § (jfr RÅ 1994 Ref 75). Sammanfattningsvis kan sägas att bestämmelsen har tolkats så att endast en doktorand, eller därmed jämförlig forskare, har möjlighet att få ut uppgifter av historiskt intresse från ett polisregister. Enligt paragrafens ursprungliga lydelse fanns det möjlighet att lämna ut uppgifter och anteckningar som tillförts polisregister för vetenskapligt ändamål i de fall och den ordning som Konungen bestämde. Bestämmelsen fick en ny lydelse (SFS 1970:422). Beslutanderätten beträffande utlämnande för vetenskaplig "eller därmed jämförlig undersökning" låg hädanefter hos Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, . Bakgrunden till denna delegeringsmöjlighet var en utredning som bl.a. utredde frågor om decentralisering av ärenden som handlades inom departementen. I samband med att bemyndigandet gjordes om till en direktverkande sekretessregel med skaderekvisit bortföll möjligheten för regeringen att besluta i enskilda ärenden (prop. 1977/78:38 s. 27 ff.). När någon begär att få ut uppgifter från ett polisregister skall begäran numera som huvudregel prövas av . Ett avslag på en sådan begäran får överklagas hos kammarrätten. I polisregisterlagen finns däremot ingen allmän dispensmöjlighet, motsvarande bestämmelsen i 14 kap. 8 § sekre- tesslagen. Polisregisterlagen är tillämplig även på register som förs av Säkerhetspolisen. Regeringsrätten har funnit att Säkerhetspolisens person- och sakakter utgör del av polisregister i polisregisterlagens mening. har i ett yttrande i ett mål i Regeringsrätten redogjort för hur akterna förs hos (se RÅ 1990 Ref 67). Av yttrandet framgår i huvudsak följande. Handlingar i ärenden hos som inte är administrativa ärenden samlas i akter. När akterna inte behövs för ärendehandläggning förvaras akterna i arkiv. Akterna är antingen person- eller sakakter. Personakter som är äldre än förvaras i en fiktiv nummerserie. För att finna en sådan akt behövs ett sökregister. Ofta sammanförs handlingar som rör flera personer till en s.k. sakakt och den får då ett fiktivt nummer. Numret förs in i sökregistret och där registreras också de personer som finns omnämnda i sakakten såvida det inte rör sig om helt ovidkommande personer. Säkerhetspolisen har ett databaserat sökregister med vars hjälp det är möjligt att återfinna uppgifter om alla registrerade oavsett i vilken person- eller sakakt de finns. Vissa uppgifter är inte alls personrelaterade; det kan var fråga om beskrivningar av platser eller undersökningsresultat etc. Det kan förekomma att en hel sakakt helt saknar identifierande uppgifter. Rapporter och verksamhetsberättelser för Säkerhetspolisen och dess föregångare från år 1939-1945 finns inte förvarade hos . Källmaterial och rapporter om Säkerhetspolisens kontakter med olika tyska polismyndigheter under dessa år ingår - i den mån sådana uppgifter finns i arkivet - i de handlingar som förvaras i olika person- och sakakter. De finns alltså inte i något samlingsärende. Pressombudsmannen begärde hos att få ta del av handlingar med anledning av att han önskade göra en presshistorisk studie om vissa händelser under . Hans begäran avslogs av Säkerhetspolisen och, efter hans överklagande, även av kammarrätten med hänvisning till att hans undersökning inte var en sådan som avses i 9 § andra stycket polisregisterlagen. Regeringsrätten meddelade inte prövningstillstånd (mål nr 3985-1995). Jigenius ansökte härefter hos regeringen om dispens för att kunna få ta del av uppgifterna. Regeringen avvisade hans begäran med angivande av att regeringen inte för detta ändamål kan pröva en ansökan om undantag från polisregisterlagens regler (Regeringens beslut1995-12- 14 dnr Ju95/4111). 5 Regeringen får förordna om undantag från sekretess -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen får för ett särskilt fall förordna| | om undantag från sekretess för uppgifter i ett polisregister som| | förs av Säkerhetspolisen, om det finns synnerliga skäl. Ett sådant| | beslut får förenas med villkor att förbehåll som inskränker den | | enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den | | skall ställas upp när uppgiften lämnas ut. | | Har ett sådant förbehåll meddelats gäller det framför meddelarfri-| | heten. Promemorians förslag: Promemorians förslag innebar att regeringen gavs möjlighet att för särskilt fall medge undantag från sekretess för uppgifter som tillförts polisregister. Frågan om meddelarfrihet berördes inte i promemorian. Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker i huvudsak promemorians förslag om provisorisk lösning eller förklarar att de inte har någon erinran mot förslaget. Datainspektionen anför att den föreslagna bestämmelsen om förbehåll också kräver en inskränkning i meddelarfriheten genom en ändring i sekretesslagen. Säkerhetspolisen har med hänvisning till lagstiftningsärendets provisoriska karaktär ifrågasatt om det inte i lagtexten borde markeras att regeringens dispensmöjlighet är avsedd att utnyttjas endast i särskilt angelägna fall. Detta skulle kunna åstadkommas genom att (inskränka) dispensmöjligheten inskränks till fall där ett utlämnande är påkallat av synnerliga skäl. Riksåklagaren anmärker att bestämmelsen i promemorian omfattar alla uppgifter och anteckningar i polisregistret. Enligt Riksåklagaren kan därför förslaget medföra att regeringen även får ta ställning till ansökningar om att få ta del av andra uppgifter än vad som var syftet med förslaget. Även (Ju 1995:01) tar upp denna fråga och förordar att regeringens dispensmöjlighet skall omfatta endast register som förs av Säkerhetspolisen. har förordat att det i lagtexten skall anges att dispens endast skall kunna ges för vetenskaplig forskning om inte bestämmelsen begränsas till Säkerhetspolisens register. har anfört att det är angeläget att finna en permanent lösning på frågan om arkivering och tillgänglighet av polisregister. Skälen för regeringens förslag: Hos Säkerhetspolisen finns handlingar som innehåller uppgifter som är av stor betydelse för vårt historiska kulturarv. Det är viktigt att dessa uppgifter inte undanhålls från allmänhetens insyn mer än vad som är nödvändigt, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, förebyggandet och beivrandet av brott och enskildas personliga förhållanden. Bestämmelserna om utlämnande av sådana uppgifter innebär och tillämpas på så sätt att en utomstående som inte är doktorand eller motsvarande i princip inte har någon möjlighet att få ta del av uppgifter om enskildas personliga förhållanden i . En möjlighet för regeringen att för visst fall medge undantag från sekretess finns beträffande de flesta andra sekretessgrunder. I 14 kap. 8 § sekretesslagen anges att regeringen för särskilt fall får förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Sekretesslagens dispensbestämmelse gäller dock inte vid utlämnande av uppgifter för vilka polisregisterlagen är tillämplig. Polisregisterlagen är tillämplig beträffande utlämnande av uppgifter i om enskildas personliga förhållanden. Frågor om polisregister, deras innehåll, bevarande och tillgänglighet är komplexa med många infallsvinklar och tänkbara lösningar. Polisregisterlagen är föremål för en översyn (, Ju 1995:01). Som anförs i promemorian bör det därför inte i detta sammanhang krävas att hela den nu aktuella frågeställningen belyses och penetreras. Det är emellertid av stor betydelse för tilltron till vår offentlighetslagstiftning att möjlighet öppnas för fler att få tillgång till historiska uppgifter i Säkerhetspolisens register. Det finns bl.a. därför skäl att, såsom föreslås i promemorian, nu med tillfälliga bestämmelser möjliggöra att innehållet i Säkerhetspolisens register kan bli tillgängligt för flera än vad nu gällande lagstiftning medger. En mer bestående lösning kommer att föreslås först efter det att frågorna har utretts i ett större sammanhang. med denna proposition har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv till (dir. 1996:22). Enligt tilläggsdirektiven skall utredningens nuvarande uppdrag även omfatta Säkerhetspolisens register. Utredningen skall enligt direktiven också lämna förslag till bl.a. hur Säkerhetspolisens register skall göras mer tillgängligt för allmänheten, och vad som i fortsättningen skall gälla i fråga om arkivering och gallring av uppgifter i Säkerhetspolisens register. Mot denna bakgrund gör regeringen samma bedömning som den som redovisas i promemorian, nämligen att regeringen - med förebild i 14 kap. 8 § sekretesslagen - bör ges möjlighet att för särskilt fall förordna om undantag från sekretess.En sådan ordning synes vara bäst lämpad för en tillfällig lösning. Bestämmelsen bör vara utformad på samma sätt som dess förebild i sekretessla- gen, som en generell dispensmöjlighet. Vad som sägs i 14 kap. 8 § och i motiven till bestämmelsen kan då gälla även för de fall som avses. Detta innebär bl.a. att dispens inte bör ges om det skulle strida mot internationella åtaganden och att överklagandemöjligheter inte måste ha utnyttjats innan dispens begärs men att det normalt bör förutsättas att så har skett. Att det på detta sätt öppnas en möjlighet för regeringen att förordna om dispens parallellt med att det finns en möjlighet att begära att få ut handlingen på vanlig väg är alltså inte någon nyhet i fråga om offentlighet och sekretess. Enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen krävs det synnerliga skäl för att regeringen skall förordna om undantag från sekretess. Även i de fall som avses bör möjligheten att förordna om undantag från sekretess utnyttjas endast i särskilt angelägna fall. Som Säkerhetspolisen anfört bör därför det även här ställas upp krav på att det finns synnerliga skäl för ett beslut om dispens. Eftersom bestämmelsen skall utgöra en generell möjlighet för regeringen att förordna om dispens, bör det inte ställas upp krav på ett visst ändamål för vilket uppgifterna skall användas. Avsikten är alltså inte att regeringen i ett sådant ärende om dispens skall tolka huruvida en sökandes undersökning uppfyller kraven på en vetenskaplig undersökning eller liknande, såsom anges i 9 § andra stycket. I 7 kap. 17 § sekretesslagen anges att bestämmelser om utlämnande av uppgift som finns i polisregister finns i lagen och förordningen om sådana register. Det är därför naturligt att ta in bestämmelsen i polisregisterlagen. Regeringen föreslår att den nya bestämmelsen får utgöra en ny paragraf i polis- registerlagen. Bör uppgifter i alla polisregister omfattas ? Promemorians förslag innebär att regeringens dispensmöjlighet omfattar alla slags uppgifter i alla polisregister. Avsikten med den i promemorian föreslagna bestämmelsen var att öppna för en möjlighet att i större utsträckning än ge offentlighet åt - främst historiska - uppgifter i handlingar hos . Det är bl.a. det målet som skall uppnås med regeringens förslag. Inom ramen för detta lagstiftningsärende skall inte föreslås ändringar som väsentligt går utöver det nu angelägna syftet. Möjligheten för regeringen att förordna om undantag från sekretess bör därför enligt regeringens mening begränsas till att avse polisregister som förs av Säkerhetspolisen. En inskränkning av dispensmöjligheten så att den avser främst historiska uppgifter föreslås dock inte. Om regeringen förordnar om undantag från sekretess enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen, får regeringen besluta att det skall ställas upp förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den när uppgiften lämnas ut (14 kap. 10 § femte stycket). Om ett sådant förbehåll har meddelats gäller tystnadsplikten enligt förbehållet framför meddelarfriheten, dvs. meddelarfrihet gäller inte för dessa uppgifter (16 kap. 1 § sekretesslagen).