prop · GJ03132 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:132 Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner konvention om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 Bakgrunden................................................. 3 4 Innehållet i konventionen.................................. 5 5 Konventionen och svenska förhållanden...................... 11 6 Godkännande av konventionen................................ 14 Bilaga: Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal...............16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 35 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner konvention om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal. 2 Ärendet och dess beredning (FN:s) generalförsamling beslöt att inleda förhandlingar om en konvention om skydd av personal i FN-insatser och till dessa insatser anknuten personal. Efter ett osedvanligt snabbt förhandlingsarbete kunde konventionen enhälligt antas av generalförsamlingen (resolution 49/59). deltog aktivt i förhandlingarna och lade bl.a. tillsammans med de övriga nordiska länderna fram ett förslag till viktigare element som borde ingå i konventionen. Detta förslag blev en del av det ursprungliga förhandlingsunderlaget. Under förhandlingarna bereddes försvarsmakten tillfälle att yttra sig över uppkommande frågor. Konventionen undertecknades av med förbehåll för ratifikation . har konventionen undertecknats av fyrtiotre och biträtts av fyra stater, däribland och . Konventionen har ännu inte trätt i kraft. Den engelska texten och översättning till svenska återges i propositionens bilaga. generalsekreterare har i ett flertal rapporter redovisat det kraftigt ökade antalet angrepp mot FN:s personal i fält med allvarliga skador eller dödsfall till följd. Han har särskilt framhållit att det är oacceptabelt att stater inte utreder sådana brott och att ingen förövare har ställts inför rätta och dömts för övergrepp mot personer i FN-tjänst. Ordföranden i uppmanade i ett uttalande på rådets vägnar FN-systemets olika organ att vidta åtgärder för att öka säkerheten för FN:s trupper och personal. På förslag av upptogs en ny dagordningspunkt vid FN:s generalförsamlings 48:e möte kallad Ansvar för angrepp mot FN- personal och mot personal anknuten till FN och åtgärder för att säkerställa att de ansvariga för sådana angrepp ställs inför rätta . Frågan hänsköts till generalförsamlingens sjätte (juridiska) utskott som vid mötet behandlade den i en arbetsgrupp. och lade var för sig fram förslag till en konvention på detta område. Båda förslagen innehöll detaljerade straffrättsliga bestämmelser och förpliktelser beträffande lagföring och utlämning vilka i hög grad byggde på bl.a. internationella konventionen mot tagande av gisslan (SÖ 1980:26) och konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer (SÖ 1975:30). I den ukrainska texten fanns även förslag till mera övergripande bestämmelser om rättigheter, skydd, immunitet och privilegier för personal inom FN:s fredsbevarande styrkor samt förslag till reglering av relationerna mellan FN och truppbidragande stater och mellan FN och de länder i vilka FN-insatser genomförs. Förslagen om att inleda förhandlingar om en ny internationell konvention vann snabbt anslutning mot bakgrund av de angrepp mot FN-personal som hade skett t.ex. i f.d. och i . Generalförsamlingen beslutade att upprätta en särskild kommitté för att utarbeta en konvention. Kommittén hade två möten , och förhandlingarna fortsatte inom ramen för generalförsamlingens sjätte utskott vid dess möte . Till kommitténs första möte hade och utarbetat ett gemensamt förslag till konventionstext. Ytterligare förhandlingsunderlag var ett gemensamt förslag från de nordiska länderna innehållande viktigare element som borde ingå i den nya konventionen. Småningom utarbetades en ordförandetext på vars grundval förhandlingarna fördes. Många delegationer lade fram ändringsförslag till denna. Den svåraste frågan under förhandlingarna kom att bli vilken personal och vilka situationer som skulle omfattas av konventionen. Enligt generalförsamlingens beslut skulle konventionen gälla både FN-personal och till FN lösare anknuten personal ( United Nations and associated personnel ). Alla förslag under förhandlingarna till definition av vilken personal som skulle omfattas var knutna till FN-insatser ( operations ), varför även dessa behövde definieras. Även om många delegationer utgick från att enbart traditionella fredsbevarande operationer skulle omfattas, täcker enligt rådande språkbruk i FN ordet insatser också rent humanitära insatser. Efterhand spred sig också insikten att även personal i sådana insatser kan ha motsvarande skyddsbehov. Bakgrunden till svårigheterna att avgränsa vilken personal i och kring en FN- insats som skulle omfattas av konventionens skydd var, att FN:s insatser numera ofta är komplexa med en rad olika uppgifter för vilka olika personkategorier med mycket skiftande organisatorisk ställning eller anställningsförhållanden anlitas. Vissa är tjänstemän i FN eller ( officials ) medan andra är tillfälligt anställda för ett visst uppdrag ( experts on mission ). Många personer i en insats kontrakteras emellertid lokalt eller centralt för särskilda uppgifter. Andra har ställts till FN:s förfogande enligt ett avtal mellan FN och en regering, en mellanstatlig eller en icke-statlig organisation eller ett företag. En viktig personalkategori utgörs av FN-trupp som av stater frivilligt ställts till FN:s förfogande för en viss insats. Den nordiska linjen under förhandlingarna, att bredast möjliga krets personer som på ett eller annat sätt medverkar i en FN-insats skall omfattas av skyddsreglerna, vann i stor utsträckning gehör. Ett tredje avgränsningsproblem gällde huruvida även FN-insatser med stridande uppdrag enligt kapitel VII, som ger säkerhetsrådet möjlighet att inskrida med tvångsåtgärder i vissa situationer, skulle omfattas av konventionens skyddsregler. Eftersom det övervägande flertalet delegationer motsatte sig detta med hänvisning till den internationella humanitära rättens regler, undantas sådana insatser. De tolkningsproblem som den aktuella artikeln i sin slutliga utformning kom att erbjuda diskuteras i referatet av konventionens innehåll i kapitel 4. 4 Innehållet i konventionen Konventionen består av en inledning med nio stycken och en huvuddel med tjugonio artiklar. I inledningen uttalas oro över det växande antal dödsfall och skador som uppkommit på grund av uppsåtliga angrepp mot personal i FN-insatser och till dessa anknuten personal. Det utsägs att angrepp mot personal som handlar för FN:s räkning är oförsvarliga och oacceptabla, oavsett vem som begår dem. Det erkänns att FN-insatser utförs i världssamfundets gemensamma intresse och att personal i sådana insatser liksom till dessa anknuten personal ger ett viktigt bidrag till FN:s ansträngningar inom områdena förebyggande diplomati, fredsskapande, fredsbevarande, fredsbyggande och humanitära insatser. Det erinras om de åtgärder som redan vidtagits för att trygga säkerheten för sådan personal men erkänns att dessa är otillräckliga. Det uttalas att effektiviteten och säkerheten för FN:s insatser ökas när dessa utförs med värdlandets samtycke. Alla stater dit personal i FN-insatser och till dessa anknuten personal sänts ut uppmanas att ge sitt allomfattande stöd för att underlätta ett genomförande av insatserna. Det uttalas en övertygelse att det finns ett trängande behov att vidta åtgärder för att förebygga angrepp mot sådan personal och för att bestraffa dem som utför dylika angrepp. I artikel 1 definieras ett antal begrepp som används i konventionen. Personal i FN-insatser är dels personer som förordnats eller utsänts av FN:s generalsekreterare som medlemmar av de militära, polisiära eller civila komponenterna av en FN-insats, dels andra företrädare eller experter med uppdrag för FN, dess fackorgan eller det () som i officiell egenskap befinner sig i det område där en FN-insats pågår. Därtill anknuten personal utgörs av tre kategorier personer som bedriver aktiviteter till stöd för fullgörandet av uppgifterna för en FN-insats, nämligen personer som en regering eller en mellanstatlig organisation utsett i överenskommelse med vederbörande FN-organ, personer som FN:s generalsekreterare, ett fackorgan eller förordnat och personer som utsänts av en humanitär icke-statlig organisation eller dylikt enligt överenskommelse med FN:s generalsekreterare, ett fackorgan eller . Dessa kategorier har således en lösare formell anknytning till FN-insatsen. Att de ändå omfattas av konventionen, som inte gör skillnad i skyddsgrad för personal i FN-insatser och personal som är anknuten till dessa, motiveras, som ovan framgår, med att de verkar till stöd för FN-insatsens genomförande. FN-insats definieras som en insats som upprättats av behörigt FN-organ enligt och som utförs under FN:s myndighet och kontroll, där syftet med insatsen är att upprätthålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet eller, även om den har ett annat syfte, där säkerhetsrådet eller generalförsamlingen har förklarat att det råder en utomordentlig risk för säkerheten för i insatsen deltagande personal. Genom detta tillägg har man givit möjlighet att från fall till fall utsträcka konventionens skyddsregler även till rent humanitära FN-insatser utan samband med världsorganisationens uppgifter till förmån för internationell fred och säkerhet. Dylika insatser kan tänkas utspela sig i miljöer som erbjuder väl så stora risker som t.ex. en situation med bakgrund i en väpnad konflikt eller hot därom. Värdstat är en stat på vars territorium en sålunda definierad FN-insats utförs. Transitstat är en stat, annan än värdstaten, på vars territorium personal enligt ovanstående definition eller dennas utrustning befinner sig i transit eller på annat sätt finns i samband med en FN-insats. Artikel 2 anger att konventionen är tillämplig på personal och FN-insatser sådana de definieras i artikel 1. Ett undantag görs i punkt 2 av artikeln. Konventionen är inte tillämplig på en FN-insats som bemyndigats av säkerhetsrådet som en tvångsåtgärd enligt FN- stadgans kapitel VII, i vilken någon i personalen uppträder som kombattant mot organiserade väpnade styrkor och på vilken rättsreglerna för internationella väpnade konflikter är tillämpliga. Undantaget synes utgå från det inte helt oomtvistliga antagandet, att den internationella humanitära rättens regler till skydd för kombattanter, krigsfångar osv. skulle bli tillämpliga på en situation, där FN-personal efter bemyndigande av säkerhetsrådet går i strid inom ramen för en fredsframtvingande operation. Det bör i sammanhanget observeras att denna begränsning i konventionens tillämplighet sådan artikeln är skriven inte endast gäller den stridande personalen utan all personal i insatsen och personal som knutits till denna. Ett annat problem vid tolkningen av undantaget i punkt 2 är att hänvisning sker till rättsreglerna för internationella väpnade konflikter. En läsning motsättningsvis skulle leda till slutsatsen att konventionen under i övrigt motsvarande omständigheter vore tillämplig på en FN-insats där rättsreglerna för en väpnad konflikt av icke-internationell karaktär är tillämpliga. Detta är emellertid mot bakgrund av konventionens tillkomsthistoria knappast avsikten. Ett flertal stater i tredje världen, med deras traditionella, av suveränitetshänsyn dikterade misstro mot FN-ingripanden i interna väpnade konflikter, arbetade aktivt för att motverka att konventionens bestämmelser även skulle gälla vid insatser i dylika konflikter. Konventionens tillämplighet på FN-insatser med stridsinslag i icke-internationella väpnade konflikter får mot denna bakgrund betraktas som osäker. En annan oklarhet gäller undantagets hänvisning till kapitel VII i . I flera fall har säkerhetsrådet bemyndigat FN-insatser med hänvisning till detta kapitel utan att mandatet för insatsen därför inbegripit rena stridsåtgärder annat än i självförsvar eller försvar av möjligheterna att genomföra mandatets uppgifter. Att undantaget från konventionens tillämplighet avses gälla klassiska kapitel VII-operationer, sådana de föresvävat upphovsmän men av olika skäl aldrig kommit att tillgripas, synes klart. Men gäller undantaget även för insatser enligt kapitel VII där det fredsframtvingande inslaget är avsevärt mindre framträdande än det fredsbevarande eller fredsbyggande? Inom synes man ha uppfattningen att dylika, blandade insatser skulle omfattas av konventionen, men denna pragmatiska och i sig ändamålsenliga tolkning torde inte vara oomstridd. Tyvärr måste det därmed konstateras att en central artikel i konventionen är öppen för olika tolkningar. I artikel 3 stadgas att de militära och polisiära komponenterna i en FN-insats och dessas fordon, fartyg och luftfartyg skall vara försedda med urskiljbar identifikation. Annan personal och andra transportmedel som medverkar i insatsen skall vara identifierade på lämpligt sätt, om inte FN:s generalsekreterare beslutar annat, något som kan vara aktuellt av säkerhetsskäl i vissa situationer. All personal skall enligt artikeln bära lämpliga identitetshandlingar. Enligt artikel 4 skall värdstaten och FN ingå ett avtal om FN- insatsens och all ingående personals ställning, ett s.k. Status-of-forces Agreement (). Detta skall bl.a. inkludera bestämmelser om militär och polisiär personals privilegier och immunitet. Från praxis kan konstateras, att det inte alltid varit möjligt för FN att ingå ett med värdstaten. Orsaken kan t.ex. vara att denna saknar en fungerande regering eller att en utbredd inre väpnad konflikt föreligger. Möjligheten av sådana situationer erkänns indirekt i artikel 7. Även om värdstatens samtycke uttryckt i ett alltid är eftersträvansvärt får enligt många staters åsikt ingåendet därav inte uppställas som ett absolut krav. Ett kan framför allt beträffande militär och polis i långa stycken ersätta konventionens skyddsregler eller precisera dessa. För övrig personal i insatsen eller till denna lösare anknuten personal får dock konventionen direkt betydelse liksom den får i ett läge där ett inte hunnit, eller inte kan, ingås. Artikel 5 ålägger transitstater att underlätta obehindrad transitering till och från värdstaten av personal och utrustning för FN-insatser. Artikel 6 stadgar att personal i FN-insatser och till dessa anknuten personal skall respektera värd- och transitstaters lagar och bestämmelser samt avstå från handlingar eller verksamhet som är oförenliga med den opartiska och internationella karaktären av deras arbetsuppgifter. Denna skyldighet skall dock inte inskränka på den immunitet och de privilegier som personalen kan vara berättigad till och inte heller på arbetsuppgifternas krav. FN:s generalsekreterare åläggs att säkerställa iakttagandet av förpliktelserna i artikeln. Artikel 7 stadgar att personal i FN-insatser och till dessa anknuten personal, personalens utrustning och lokaler inte får bli föremål för angrepp eller handlingar som förhindrar personalen från att fullgöra sina uppgifter. De fördragsslutande parterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa personalens trygghet och säkerhet. Framför allt skall de skyddas mot de brott som anges i artikel 9. De fördragsslutande parterna åläggs vidare att samarbeta med FN och varandra i genomförandet av konventionen, särskilt i sådana fall då värdstaten själv inte förmår vidta nödvändiga åtgärder. Artikel 8 innehåller bestämmelser om skyldighet att frige eller återlämna personal i FN-insatser och till dessa anknuten personal som tillfångatagits eller kvarhållits. Dessa gäller om inte annat stadgas i ett tillämpligt SOFA- avtal. Om sådan personal tillfångatas eller kvarhålls under fullgörande av sina uppgifter och deras identitet har fastställts (jfr. artikel 3 ovan), får de inte bli föremål för förhör, utan skall omgående friges och återlämnas till FN eller andra lämpliga myndigheter. I väntan härpå skall de behandlas enligt universellt erkända normer för mänskliga rättigheter och andan och principerna Genèvekonventioner angående skydd för krigets offer. Dessa är av så fundamental karaktär att de beträffande de allvarligaste kränkningarna gäller i alla situationer respektive oberoende av konflikttyp. Hänvisningen till står inte i strid med artikel 2, enligt vilken konventionen inte är tillämplig på kapitel VII-insatser, där viss personal uppträder som kombattanter och där den internationella humanitära rätten (som huvudsakligen nedlagts Genèvekonventioner) avseende internationella väpnade konflikter gäller. Avsikten med hänvisningen, som görs till principerna och andan i , inte direkt till dessas bestämmelser, torde vara att införa med stadganden parallella normer. Artikel 9 räknar upp de gärningar som de fördragsslutande staterna åläggs kriminalisera. Samtliga brott har ett uppsåtsrekvisit. Brotten är mord, människorov eller annat angrepp på liv, hälsa eller frihet avseende personal i FN-insatser och därtill anknuten personal och våldsamt angrepp på sådan personals tjänsteställe, privata bostad eller transportmedel om angreppet är ägnat att äventyra personalens liv, hälsa eller frihet. Vidare upptas hot om sådant angrepp i syfte att tvinga en fysisk eller juridisk person att vidta eller avstå från att vidta viss handling samt försök att företa sådant angrepp. Staterna skall också kriminalisera gärningar som innebär medhjälp till sådant angrepp, till försök att företa sådant angrepp eller till att organisera eller beordra andra att företa sådant angrepp. I artikeln åläggs också de fördragsslutande staterna att för de uppräknade brotten föreskriva lämpliga straff som skall beakta brottens allvarliga art. Denna senare formulering torde ange att den relativt allmänt formulerade brottskatalogen inte avses innefatta gärningar som utgör ringa brott eller bagatellartade förseelser. Artikel 10 föreskriver i punkt 1 att varje fördragsslutande stat skall vidta åtgärder för att etablera sin domsrätt över de i artikel 9 uppräknade brotten i fall då dessa begås på statens territorium eller på fartyg eller luftfartyg registrerat i den staten respektive när den för brottet misstänkte är medborgare i den aktuella staten. En fördragsslutande stat har enligt punkt 2 möjlighet att etablera sin domsrätt i förhållande till brotten i artikel 9 när dessa begås antingen av en statslös person med hemvist i staten eller mot en medborgare däri eller i ett försök att tvinga staten att vidta eller avstå från att vidta viss handling. Om denna möjlighet utnyttjas, skall FN:s generalsekreterare underrättas. Vidare åläggs en fördragsslutande stat att införa domsrätt över brotten i artikel 9 i fall då den för brottet misstänkte befinner sig på dess territorium och staten inte utlämnar denne enligt artikel 15 till annan fördragsslutande stat som infört domsrätt enligt punkterna 1 eller 2. Konventionen utesluter inte att domsrätt utövas enligt nationell rätt. Artikel 11 ålägger de fördragsslutande staterna att samarbeta för att förebygga de brott som anges i artikel 9. Särskilt framhålls åtgärder för att förebygga förberedelser till sådana brott, vare sig dessa tänkes ske på eller utanför dessa staters territorier, liksom utbyte av upplysningar i enlighet med nationell rätt samt administrativ och annan samordning. I artikel 12 ges närmare bestämmelser om informationsutbyte. En fördragsslutande stat på vars territorium ett i konventionen upptaget brott begåtts skall, om anledning finns att anta att den för brottet misstänkte flytt utomlands, underrätta FN:s generalsekreterare och berörda stater om omständigheterna kring brottet samt lämna upplysningar om den misstänkte gärningsmannen. Även när ett brott inte har begåtts på det egna territoriet, skall stater som har upplysningar om offret eller brottet vidarebefordra dessa till generalsekreteraren och berörda stater. I båda fallen gör konventionen hänvisningar till nationell rätt vilkas syfte torde vara att förhindra eventuella konflikter mellan konventionen och staternas lagstiftning på t.ex. sekretessområdet. Artikel 13 ålägger den fördragsslutande stat där den för brottet misstänkte befinner sig att, där omständigheterna så motiverar, vidta åtgärder för att försäkra sig om hans person för åtal eller utlämning. Underrättelse härom skall lämnas till FN:s generalsekreterare och berörda stater. Även denna artikel innehåller hänvisningar till nationell rätt. Artikel 14 stadgar en undantagslös plikt för den fördragsslutande stat på vars territorium den för brottet misstänkte befinner sig att, om denne inte utlämnas, utan otillbörligt dröjsmål hänskjuta fallet till vederbörande myndighet för lagföring i enlighet med det förfarande som gäller enligt den statens rätt. Artikel 15 behandlar utlämning. I den mån de brott som upptas i artikel 9 inte omfattas av mellan de fördragsslutande staterna gällande utlämningsavtal, skall de ändå anses vara omfattade därav. I nya utlämningsavtal skall dessa brott medtas. Om en fördragsslutande stat som gör utlämning beroende av förekomsten av ett utlämningsavtal mottar en begäran om utlämning från en annan konventionspart med vilken sådant avtal saknas, har staten möjlighet att betrakta konventionen som laga grund för utlämning vid brott som upptas i artikel 9. För utlämning skall gälla de villkor som uppställts i den anmodade statens rätt. Fördragsslutande stater som inte gör utlämning beroende av förekomsten av ett avtal skall sinsemellan anse brott enligt artikel 9 som brott för vilka utlämning kan ske, på de villkor som anges i den anmodade statens rätt. Vid bedömning huruvida utlämning kan ske skall brott enligt artikel 9 anses ha begåtts inte enbart på den plats där de verkligen förövats utan även på de staters territorier som etablerat sin domsrätt enligt punkterna 1 och 2 av artikel 10. Enligt artikel 16 skall de fördragsslutande staterna i största möjliga utsträckning lämna varandra rättsligt bistånd vid rättsliga förfaranden beträffande brott enligt artikel 9. Särskilt framhålls överlämnande av bevismaterial. Den anmodade statens rätt gäller i sådana fall. Artikel 17 behandlar rättssäkerheten. Det stadgas att personer som blir föremål för utredning eller rättsligt förfarande på grund av brott enligt artikel 9 skall tillförsäkras rättvis behandling, rättvis rättegång och fullt skydd av sina rättigheter på varje stadium. Vidare stadgas att den för brott misstänkte har rätt att utan dröjsmål kontakta en konsulär representant och ta emot besök av denne. Artikel 18 föreskriver att den stat där åtal sker skall underrätta FN:s generalsekreterare om utgången. Denne skall vidarebefordra informationen till övriga konventionsstater. I artikel 19 åtar sig parterna att ge konventionen en så vid spridning som möjligt och att inbegripa studiet av den och tillämpliga bestämmelser i den internationella humanitära rätten i militära utbildningsprogram. Artikel 20 innehåller ett antal undantagsklausuler för att undvika att konventionen skall komma i konflikt med olika rättigheter och skyldigheter som har annan rättslig grund än konventionen. Denna skall således inte inverka på tillämpligheten av internationell humanitär rätt och universellt accepterade normer för mänskliga rättigheter i vad avser skydd för FN-insatser och dessas personal och inte heller på personalens ansvar för att respektera denna rätt och dessa normer. Vidare påverkar konventionen inte staters rättigheter och skyldigheter i vad avser tillåtelse att beträda deras territorier. Konventionen påverkar heller inte skyldigheten för personal i FN-insatser och till dessa anknuten personal att uppträda i enlighet med insatsernas mandat.