prop · GJ032 · 1996-01-01 00:00:00 — Planen | | skall redovisa vilken mark som, permanent respektive | | tillfälligt, behöver tas i anspråk för byggandet av järnvägen. | | Nödvändiga skyddsåtgärder och försiktighetsmått skall framgå av | | planen. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte i någon större utsträckning kommenterat planens innehåll. Kammarrätten i har efterlyst en närmare definition av begreppen "skyddsåtgärder", "försiktighetsmått" och "genomförandebeskrivning". har påpekat att även konsekvenserna för kulturhistoriskt intressanta stationsmiljöer och riskerna för strukturella barriäreffekter bör uppmärksammas i miljökonsekvensbeskrivningen. i anser att en risk- och konsekvensanalys bör ingå i alla järnvägsplaner och påtalar att även störningar från anläggningen, inte endast från trafiken, bör redovisas. efterlyser en konsekvensbeskrivning med avseende även på andra intressen än miljöintressen. vill understryka vikten av att miljökonsekvensbeskrivningen även behandlar frågan om transport av farligt gods. har påpekat att även vägsamfälligheter och vägföreningar bör redovisas i fastighetsförteckningen. Skälen för regeringens förslag: Järnvägsplanen skall innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning. Därmed skapas förutsättningar för att järnvägsplanerna redovisar projekt vars inverkan på miljö, säkerhet, hälsa och hushållning med naturresurser har analyserats ingående i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. NRL samt att miljökonsekvenserna och säkerhetsaspekterna beaktas på ett tidigt stadium i planeringen. Härigenom kommer att, även författningsmässigt, uppfylla EG:s krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall göras vid byggande av järnvägslinjer för fjärrtrafik och av andra anläggningar för spårbunden trafik som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Innehållet i en konse- kvensbeskrivning bör givetvis anpassas till vad som är rimligt med hänsyn till projektets omfattning. Den särskilda problematik som kan finnas med transporter av farligt gods är naturligtvis, som påpekat, angelägen att redovisa i beskrivningen. I konsekvensbeskrivningen skall vidare bl.a. redovisas fysiska förändringar, t.ex. på stationsmiljöer, som följer av projektet, direkt eller indirekt. Även störningar från anläggningen, exempelvis i form av barriäreffekter, ändrade hydrologiska förhållanden och ändrad landskapsbild skall redovisas. Järnvägsplanen skall vidare innehålla uppgift om den mark som behöver tas i anspråk för byggandet av järnvägen. En fastighetsförteckning skall fogas till planen. I miljökonsekvensbeskrivningen skall redovisas järnvägsprojektets inverkan på hälsa och säkerhet. Behov av skyddsåtgärder och försiktighetsmått skall redovi- sas i planen. I vilken mån det är befogat att låta en risk- och konsekvensanalys ingå i planen får bedömas från fall till fall. Det får, liksom på vägsidan, även bli en fråga för praxis att närmare avgränsa begreppen "skyddsåtgärder" och "försiktighetsmått". I praktiken torde tolkningsproblem runt dessa begrepp sällan uppstå. En del sådana åtgärder förutsätter emellertid samverkan med fastighetsägarna. Såvitt avser behovet av sådana åtgärder kan planen endast ange inriktning och mål för åtgärderna, varför möjligheterna att uppnå sam- förståndslösningar tidigt måste övervägas. Framstår dessa möjligheter som osäkra bör man överväga att i stället inrikta sig på att föreskriva åtgärder som den som bygger järnvägen har rådighet över. Den genomförandebeskrivning som skall fogas till planen skall, i likhet med vad som gäller beträffande genomförandeskrivning enligt 6 kap. 1 § i PBL, redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett ändamålsenligt genomförande av planen. Detta bör direkt framgå av lagtexten. I planen skall även anges i vad mån och mark behöver tas i anspråk tillfälligt för upplag, transportväg eller liknande . -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vid utarbetande av en järnvägsplan skall | | samråd ske med berörda fastighetsägare, kommuner, länsstyrelser | | och andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Samrådsför-| | farandet kan förenklas vid ändringar av planer för ej färdigställda| | järnvägsbyggen. De synpunkter som har framförts vid samrådet och| | kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall | | redovisas i en samrådsredogörelse. Promemorians förslag: Promemorians förslag avviker från regeringens såtillvida att det i promemorian föreslogs att ett förenklat samrådsförfarande även skulle kunna tillämpas vid alla ombyggnader av järnväg och beträffande byggande av sådan järnväg som redovisats i detaljplan eller områdesbestämmelser. I promemorian uppställdes inget krav på upprättande av en samrådsredogörelse. Remissinstanserna: har föreslagit att bestämmelser om vad som skall redovisas vid samrådet tas in i lagen. har föreslagit att en hänvisning görs till om samråd och utställning m.m. SJ har påpekat att även trafikutövare bör anges som samrådsparter. och har anfört att fastighetsbildningsmyndigheten, liksom vid samråd enligt 5 kap. 20 § PBL, bör vara obligatorisk samrådspart. , , har motsatt sig att samråd med fastighetsbildningsmyndigheten skall få ske. har förordat att berörda landsting skall omfattas av angivet samråd. Skälen för regeringens förslag: Samrådsförfarandet omfattar, liksom vid vägbyggen, frågor om bansträckning och genomförande i övrigt av byggnadsprojek- tet. Samråd skall ske med berörda fastighetsägare, länsstyrelser och kommuner samt med andra som kan antas ha ett väsentligt intresse i saken - myndigheter, lokala organ och sammanslutningar samt delägare i samfälligheter och rättighetshavare. Det är i flertalet fall naturligt och nödvändigt att samråda med exempelvis trafikutövare, trafikhuvudmän och landsting. Likaså är det naturligt och nödvändigt att på ett tidigt stadium samråda med fastighetsbildningsmyndigheten i de talrika fall där ett behov av fastighetsbildningsåtgärder kan förutses. Självklart måste fastighetsbildningsmyndigheten kunna förutsättas hantera dessa frågor så att inget jävsförhållande uppstår i ett senare handläggningsskede. Det finns emellertid enligt regeringens uppfattning ingen anledning att föreskriva att samråd alltid skall ske med dessa organ. Samrådet skall ge en allsidig genomlysning av projektet och, inte minst, dess miljökonsekvenser. En viktig fråga att ta upp vid samrådet är därför innehållet i och utformningen av den miljökonsekvensbeskrivning som håller på att upprättas. Närmare föreskrifter om samrådsförfarandet kommer att meddelas i förordning. Av lagtexten bör emellertid framgå att samrådet, och de synpunkter, kommentarer och förslag som blivit följden av samrådet, skall dokumenteras i en samrådsredogörelse. Detta är nödvändigt inte minst som underlag för fastställelsebeslutet. Kraven på innehållet i samrådsredogörelsen överensstämmer, på inrådan av Lagrådet, med den nya lydelse av 5 kap. 22 § PBL som regeringen föreslår i prop. 1994/95:230. I de speciella fall där samråd enligt järnvägsbyggnadslagen ägt rum bör det finnas en möjlighet till ett efter omständigheterna förenklat samrådsförfarande. Däremot visar erfarenheterna att det samråd som beträffande byggande av järnvägar sker enligt vanligen är alltför översiktligt och ofullständigt för att kunna ersätta ett ordinärt samrådsförfarande avseende järnvägsplanen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En järnvägsplan skall, med vissa undantag, | | ställas ut för granskning. Utställningsförfarandet skall skötas av| | , som även har att ta ställning till om utställning i | | ett enskilt fall kan underlåtas. Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att en järnväg som redovisats i detaljplan eller områdesbestämmelser kunde undantas från kravet på utställning. Vidare föreslogs en mer vidsträckt möjlighet att underlåta att ställa ut en arbetsplan avseende ombyggnad av järnväg. Remissinstanserna: har anfört att utställning bör ske även av sådan arbetsplan som avser byggande av järnväg som redovisats i detaljplan eller områdesbestämmelser så länge det inte i PBL finns motsvarande krav på miljökonsekvensbeskrivning. Vidare bör enligt verkets uppfattning även ombyggnadsprojekt som bedöms medföra betydande miljökonsekvenser ställas ut. och kommuner har påpekat att områdesbestämmelser i regel inte har en sådan detaljeringsgrad att utställning bör underlåtas av det skälet att järnvägen redovisats i sådana bestämmelser. Skäl för regeringens bedömning: Regeringen delar de anförda kommunernas bedömning att områdesbestämmelser inte generellt kan förväntas vara så utförliga och detaljerade att utställning kan underlåtas av den orsaken att järnvägen redovisats i sådana bestämmelser. Inte heller kan den redovisning som görs beträffande järnvägsbyggande i detaljplan anses vara tillräcklig för att kunna ersätta ett krav på utställning av järnvägsplanen. Regeringen har i prop. 1994/95:230 föreslagit att plan- och byggutredningens förslag om utvidgning av kravet på miljökonsekvensbeskrivningar genomförs. Det kan därför bli aktuellt att ta upp frågan till förnyat övervägande. Regeringen delar uppfattning att ombyggnadsprojekt som bedöms komma att medföra betydande miljökonsekvenser alltid bör bli föremål för utställning. Utställningsförfarandet får förutsättas hanteras av berörd region hos . 10.5 Fastställelse av järnvägsplanen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Järnvägsplanerna skall fastställas av | | . Vid oenighet mellan och en länsstyrelse | | skall frågan om fastställelse prövas av regeringen. Om det annars| | föreligger särskilda skäl har möjlighet att hänskjuta | | frågan om fastställelse till regeringen. Promemorians förslag övensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En hel del remissinstanser har haft invändningar mot att skall fastställa planerna. har ifrågasatt om inte planerna är att betrakta som normbeslut, vilket skulle innebära att, för att regeringsformens krav skall vara uppfyllda, endast regeringen skulle kunna fastställa planerna. En del instanser, i , och LRF, har i stället förordat att skall fastställa planerna. Övriga har inte ansett sig kunna lämna något förslag till alternativ fastställande myndighet. och har förordat att frågan behandlas samordnat med miljöorganisationsutredningen. Några instanser, däribland Hovrätten för och har uttryckt tveksamhet men förklarat sig tills vidare, i huvudsak av effektivitetsskäl, acceptera lösningen. har föreslagit att skall åläggas att alltid hänskjuta andra järnvägsbyggares planer till regeringen. kommun har föreslagit att situationer då och kommuner har olika uppfattning skall behandlas på samma sätt som de fall då och har olika uppfattning. Skälen för regeringens förslag: Frågan om planers konstitutionella natur har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden, framför allt i förarbetena till kungörandelagen (1976:633) (prop. 1975/76:112 s. 63 ff.) och senast i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1, s. 87 ff., bil. 1 s. 209 ff.), där såväl Lagrådet som departementschefen för ett utförligt resonemang kring olika planers konstitutionella natur. Frågan behandlas ytterligare av Lagrådet i ett av bostadsutskottet inhämtat yttrande över förslag till vissa ändringar i PBL- propositionens förslag (bet. BoU 1986/87: 1, bil. En plans konstitutionella natur är mer oklar ju mer översiktlig och övergripande den är och ju mindre preciserad kretsen av sakägare framstår. De planer i PBL-systemet som särskilt tilldrog sig Lagrådets intresse var översiktsplanerna, men även vissa kategorier av områdesbestämmelser och detaljplaner bedömde Lagrådet som tveksamma. Av Lagrådets yttrande till bostadsutskottet framgår att Lagrådet klart bedömer att PBL-planerna med de av utskottet förordade jämkningarna är att bedöma som förvaltningsbeslut och inte som normgivning. De här föreslagna järnvägsplanerna får i sammanhanget anses likställda med detaljplaner och det saknas anledning att konstitutionellt göra en från detaljplanerna avvikande bedömning av dem. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det är en lämplig ordning att , som är en sektorsmyndighet, skall fastställa såväl egna som andra järnvägsbyggares planer. Ur principiell synvinkel vore en lösning som innebar att en från fristående myndighet - gärna sektorövergripande eller åtminstone gemensam för flera trafikslag - fastställde planerna, mer tilltalande. Samma problematik föreligger på vägsidan. Frågan om val av fastställelsemyndighet har också anknytning till frågan om tidigare prövning av infrastrukturprojekt och bör tas upp till ytterligare övervägande i samband med ställningstagande till och förslag. Även (K 1995:01) har i uppdrag att redovisa förslag till förändringar av den politiska förankringen på olika nivåer i planeringssystemet. Slutligen bör man beakta de ställningstaganden som blir följden av Regionberedningens förslag. En grundläggande målsättning för ett planeringsarbete är att det kan genomföras på ett effektivt sätt. En väg att uppnå detta mål är att huvudmannen själv, inom ramen för en samrådsprocess, upprättar planen och att den sedan fastställs av berörd sektorsmyndighet. Problemet för järnvägsplanernas del är att , som ju inte heller har den strikta avgränsning mellan regional och central verksamhet som har, har dubbla roller, dels som huvudman, dels som central sektorsmyndighet. organisation är föremål för översyn, i syfte att bl.a. renodla myndighetsroll. Problematiken med sektorsmyndigheternas skilda roller bör utredas vidare i särskild ordning. Det kan enligt regeringens uppfattning ifrågasättas om det vore en lämplig lösning att hos någon befintlig myndighet, exempelvis länsstyrelserna, bygga upp en så omfattande specialkompetens som behövs för att fastställa planer för järnväg. Detta skulle i praktiken sannolikt leda till att länsstyrelserna blev hänvisade till att anlita personal för ändamålet. Lösningen skulle, bl.a. på grund av det särskilda system för investeringsplanering som där finns, inte heller vara lämplig att överföra till väglagen. Härtill kommer att järnvägarna i regel är länsövergripande. Regeringens slutsats är att det , i avvaktan framförallt på en fortsatt analys av lämpligheten av inrättande av miljödomstolar på olika nivåer och av länsstyrelsernas framtida roll, saknas anledning att hantera fastställelse av en järnvägsplan på annat sätt än en arbetsplan för väg. När det gäller befattning med fastställelseprövning av andra järnvägsbyggares planer är det av betydelse att kan hänskjuta fastställelseprövningen till regeringen om det finns särskilda skäl. Det får förutsättas att i de enskilda fall verket anser sig ha ett partsintresse när fråga uppkommer om fastställelse av en annan järnvägsbyggares plan, finner att särskilda skäl att hänskjuta prövningen till regeringen föreligger. Särskilda skäl kan också tänkas föreligga när järnvägsbygget under samrådsprocessens gång visat sig starkt strida mot ett annat samhällsintresse. Om förutsättningar för fastställelse inte längre föreligger skall beslutet om fastställelse upphävas helt eller delvis. Även frågan om upphävande av en plan bör kunna hänskjuta till regeringen. För det fall ett fastställelse- beslut förfallit eller upphävts får ett nytt fastställelsebeslut av samma innebörd som det tidigare fattas endast i undantagsfall. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett beslut om | | fastställelse av en järnvägsplan bör begränsas till , utan| | möjlighet till förlängning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna fråga, LRF och har av rättssäkerhetskäl förordat en giltighetstid . har härutöver föreslagit en möjlighet till förlängning med om särskilda skäl föreligger. Skälen för regeringens förslag: I promemorian Markanvändning för järnväg (Ds 1989:69) föreslogs att ett beslut om fastställelse av en arbetsplan skulle vara giltigt . Flera remissinstanser bedömde vara en för kort giltig- hetstid för att det skulle finnas rimliga möjligheter att genomföra planen. De förordade en giltighetstid i enlighet med vad som gäller enligt väglagen. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det nödvändigt att begränsa den tid under vilken ett beslut om fastställelse av en järnvägsplan skall gälla. En järnvägsplan enligt nu föreslagen lagstiftning medför en rätt till inlösen av mark och den kan även i andra avseenden begränsa enskildas förfoganderätt över sin egendom, påverka marknadsvärden i negativ riktning m.m. Som flera remissinstanser påpekade vid remittering av den tidigare promemorian är en tvåårig giltighetstid emellertid inte realistisk. Det tekniska projekte- ringsarbetet vid järnvägsbyggen är komplicerat och det är inte ekonomiskt försvarbart att färdigställa detaljprojektering innan ett fastställelsebeslut föreligger. Upphandlingen är tidskrävande och avser arbeten och materiel av vitt skilda slag. Vidare kan man uppnå betydande samordningsvinster genom ett samordnat genomförande av planer för järnvägsbyggen och vägbyggen. Att planera en sådan samordning kan ta i anspråk. En femårig giltighetstid framstår mot bakgrund av dessa omständigheter som mer verklighetsanpassad. Någon möjlighet till förlängning bör däremot inte finnas. 11 Tillfälligt ianspråktagande av mark m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: På liknande sätt som vid vägbyggen skall den| | som avser att bygga en järnväg efter beslut av ha | | rätt till tillträde till en fastighet för att vidta förberedande| | åtgärder för byggande av järnvägen. Åtgärder inom järnvägsmark som| | väsentligt kan försvåra områdets användning för järnvägsändamål får inte| | utföras utan tillstånd. i närheten av järnvägsmark| | kan efter beslut av få tas i anspråk med | | nyttjanderätt för upplag, tillfällig väg m.m. Efter beslut av | | får hotande eller skymmande träd m.m beskäras eller| | avlägsnas. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. I promemorian föreslogs att skulle ges rätt att besluta om tillträde för förberedande undersökningar. Remissinstanserna: Kammarrätten i konstaterar att de föreslagna bestämmelserna innebär betydande inskränkningar i den enskilde fastighetsägarens rådighet och anser att konsekvenserna av dessa inskränkningar bör utredas ytterligare. LRF anser att frågor om tillfällig nyttjanderätt till mark och trädfällning m.m. angår järnvägsbyggnationens genomförande och inte hör hemma i en lag om planprövning. Dessa frågor bör, som , hanteras inom ramen för en fastighetsbildningsförrättning.LRF anser vidare, liksom , att det bör införas en lagstadgad skyldighet för järnvägsbyggaren att underrätta fastighetsägaren när fråga uppkommer om tillträde till en fastighet för förberedande åtgärder. i föreslår att en möjlighet att bilda tillfälliga servitut för järnvägsändamål tillskapas i fastighetsbildningslagen. anser vidare att rätt att fälla träd och ersättning för detta bör behandlas vid förrättning i stället för i särskilt beslut av . anser att begreppet "järnvägsmark" är för snävt tilltaget. i anser att det fått en alltför vidlyftig utformning. anser att nyttjanderätt för upplag m.m bör kunna uppkomma i och med planfastställelsen. har ifrågasatt om bestämmelsen om byggnadsförbud på järnvägsmark behövs, eftersom järnvägsmarken skall tas i anspråk med äganderätt. Skäl för regeringens förslag: Den som avser att bygga en järnväg har givetvis ett behov av att kunna få tillträde till fastigheter för diverse förberedande åtgärder, exempelvis mätning, stakning, grundundersökning och översiktliga arkeologiska undersökningar. I promemorian föreslogs att skulle kunna besluta i fråga om tillstånd till sådana åtgärder. Enligt regeringens uppfattning är det lämpligare att tilldelas denna beslutanderätt, som ju kommer att utövas på ett mycket tidigt stadium i en järnvägsbyggnadsprocess. För att säkerställa att ett byggande enligt en lagakraftvunnen järnvägsplan kan verkställas finns det vidare, liksom på vägsidan, ett behov av ett förbud mot att utan tillstånd uppföra byggnader eller vidta andra för järnvägens ändamål försvårande åtgärder på mark som omfattas av järnvägsplan. Sådant tillståndsbeslut bör, i de sällsynta fall det kan bli aktuellt, kunna meddelas av . Bestämmelsen syftar till att säkerställa marken under en eventuell mellantid mellan fastställelse av järnvägsplanen och markåtkomst med äganderätt eller, vilket ju även kan bli fallet, genom upplåtelse av nyttjanderätt. Den som bygger järnväg med stöd av en fastställd järnvägsplan kan förutsättas ofta ha ett behov av att skaffa sig nyttjanderätt till mark i närheten av spårområdet för tillfälliga upplag, uppställning av maskiner, tillfälliga vägar m.m. som byggandet pågår. Behov av sådana nyttjanderätter skall framgå av järnvägsplanen och de bör med stöd av denna kunna upplåtas av . Rättsläget när det gäller möjligheten att med stöd av fastighetsbildningslagen bilda tillfälliga servitut får betraktas som osäkert. Därför behövs en specialreglering i detta hänseende. Det finns slutligen ett behov av att kunna avlägsna eller beskära buskar och träd som hotar trafik- eller driftsäkerheten på järnväg. I flertalet fall har SJ och träffat frivilliga uppgörelser med fastighetsägarna i dessa frågor. En rätt att i vissa fall få avlägsna eller beskära buskar och träd bör införas i den nya lagen. Motsvarande reglering finns på vägsidan. Beslut fattas lämpligen av . Som vissa remissinstanser påpekat innebär bestämmelserna om tillfälligt markutnyttjande rådighetsinskränkningar för markägarna. Betydelsen härav skall emellertid inte överdrivas; man bör hålla i minnet att det handlar om tillfälliga inskränkningar och att markägarna givetvis har rätt till ersättning för samtliga skador och förluster som kan uppkomma i samband med tillfälligt markutnyttjande. Som LRF och föreslagit bör en underrättelseskyldighet till fastighetsägaren om beräknat tillträde för förberedande åtgärder tas in i lagtexten. 12 Inlösen av mark m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: som enligt fastställd järnvägsplan skall| | användas för järnväg som tillgodoser ett allmänt transportbehov får| | inlösas av den som skall bygga järnvägen. Fastighetsägare skall ha| | rätt att påkalla att järnvägsbyggaren löser in fastighet som enligt| | järnvägsplan skall användas för sådan järnväg. Promemorian innehöll inga förslag till inlösenbestämmelser. Det remitterade förslaget till lagrådsremiss innehöll en mer vidsträckt formulerad inlösenrätt. Remissinstanserna: LRF har avstyrkt förslaget och anser att det inte bör finnas två parallella förfaranden för markåtkomst för järnvägar. Även har avstyrkt förslaget, i huvudsak med motivering att ett administrativt beslut inte bör förenas med en sådan rättsverkan som rätt till markinlösen. har påpekat att järnvägsbyggarens inlösenrätt, för att inte strida mot regeringsformens regler till skydd för äganderätten, bör inskränkas till markförvärv som krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. har ifrågasatt om rätten för fastighetsägaren att begära markinlösen behövs, med hänsyn till järnvägsplanens begränsade giltighetstid. Skälen för regeringens förslag: Som närmare utvecklats i det föregående är det av flera skäl angeläget att tillskapa smidigare markåtkomstmöjligheter för järnväg. utgör i stora delar ett nationellt intresse. Inte minst av miljöskäl är det ett angeläget samhällsintresse att beslutade järnvägsinvesteringar verkligen kan genomföras, och det på ett kostnadseffektivt sätt. Det är nödvändigt att kunna förvärva mark tvångsvis och det framstår som rimligt att - efter förebild från PBL - möjlighet till markåtkomst för järnvägsändamål kan säkerställas i järnvägsbyggnadslagen.