prop · GJ0350 · 1996-01-01 00:00:00 — Detta medför givetvis svårigheter för tillsynsmyndigheter, clearingorganisationen och andra clearingmedlemmar att göra en snabb och korrekt bedömning av clearingmedlemmens totala exponering och aktuella finansiella styrka. Därtill kommer att medlemmens handel på andra marknader kan ske genom en annan juridisk person. Sammanfattningvis kan konstateras att den snabba utvecklingen på de finan- siella marknaderna och internationaliseringen ställer betydande krav på övervakande myndigheters kompetens och resurser. Riskerna och riskhanteringen på dessa marknader innebär att det finns ett starkt behov av ett nära samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter i skilda länder. Det är därvid av särskild vikt att nödvändiga kontakter snabbt kan tas i en krissituation. Vad som sagts om samarbete och informationsutbyte är i stora delar även tillämpligt på kontakter mellan tillsynsmyndigheter och clearingorganisationer samt kontakter mellan clearingorganisationer. Överenskommelser om hantering av förluster m.m. Det kan vid clearing och avveckling finnas en överenskommelse mellan clearing- medlemmarna och clearingorganisationen om hur förluster i verksamheten skall hanteras och fördelas. Ett clearing- och avvecklingssystem kan också vara uppbyggt med en clearingfond vars medel är avsedda att täcka förluster som uppkommer när en medlem inte kan fullfölja sina åtaganden. Uppbyggnaden av fonden kan ske på olika sätt, t.ex. genom årliga insättningar av clearingmedlemmarna eller genom att clearingorganisationen avsätter överskott i rörelsen till fonden. En annan form är att medlemmarna gentemot clearingorga- nisationen har åtagit sig att lämna bidrag, eventuellt i form av riskkapital, till organisationen om en förlust skulle uppkomma. Det bör anmärkas att system för att hantera och fördela förluster vid clearingverksamhet kan vara utsatta för risken att en medlem i sitt risktagande utnyttjar systemets ofullständigheter. Genom att sätta gränser eller limiter för en deltagares positioner och exponering gentemot varje enskild motpart eller mot clearingorganisationen kan denna risk i viss mån begränsas. En annan lösning är att fördela eventuella förluster på sådant sätt att medlemmarna har kvar incitament att pröva motparternas finansiella styrka. Detta kan ske genom att förluster till följd av en medlems fallissemang inte fördelas solidariskt mellan clearingmedlemmarna utan efter varje medlems andel av affärer med den fallerande medlemmen. Förutom det egna kapitalet och stöd från medlemmarna kan en clearing- organisation ha ekonomiskt stöd från andra institut. Det kan vara fråga om ekonomiskt starka ägare som i avtal åtagit sig att stödja clearingverksamheten. Ett exempel är när clearingorganisationen ägs av ett konsortium av banker och andra finansiellt starka institut på marknaden. En clearingorganisations ekonomiska styrka kan också stå utom allt tvivel genom åtaganden eller garantier från . Olika former av försäkringslösningar kan också bidraga till clearingorganisationens förmåga att klara av förluster i rörelsen. Vid en prövning av en clearingorganisations ekonomiska styrka bör självfallet även nu nämnda resurser beaktas. Resurserna måste vara tillgängliga i en krissituation och således verkligen kunna bidra till att lösa clearingorganisationens akuta ekonomiska problem. 4.1.3 Utvecklingen i och utomlands Sedan lämnade sitt betänkande har inga större förändringar inträffat beträffande clearing och avveckling i . VPC intar en central ställning vad avser kontohållning, clearing och avveckling av instrument, i första hand aktier och obligationer, registrerade i VPC:s kontosystem. Övergången på penningmarknaden från det pappersbaserade systemet till VPC:s system för hantering av affärer på penningmarknaden har fortlöpt utan problem. Omläggningen har resulterat i en kraftig ökning av de dagliga värden VPC hanterar. Beträffande VPC kan noteras att bolagets verksamhet gett betydande överskott som har utnyttjats till att stärka centralens egna kapital som uppgår till ca . Det bör också anmärkas att avvecklingen av obligationsaffärer sker mot tidigare efter avslutet. På derivatmarknaden intar OM en central ställning genom att bolaget dels clearar de derivatinstrument som handlas på OM:s börs, dels clearar en betydande del av de derivatinstrument som handlas direkt mellan parterna eller deras ombud på penningmarknaden, främst ränteterminer. Det bör också noteras att det i beskrivna bolaget som hade långt framskridna planer på att bli en aktör på den svenska clearingmarknaden lades ned . offentliggjorde studien Den svenska derivatmarknaden omfattning och systemrisker. En viktig utgångspunkt för studien var om handeln på en viss delmarknad var "clearad" eller inte. Med clearad handel avsågs därvid de affärer som avvecklas med en clearingorganisation som central motpart, t.ex. OM eller som clearar affärerna vid derivatbörserna i . En annan skiljelinje var om instrumenten är standardiserade eller inte. Av studien framgår att derivatmarknaderna för instrument med valuta resp. ränte- bärande papper som underliggande tillgång är de klart största och att aktie- derivatmarknaden är av betydligt mindre omfattning. Den månatliga omsättningen har beräknats till ca för valutaderivat och ca för räntederivat. Siffran för aktiederivat var . Råvaruderivatmarknaden har bedömts vara av än mindre omfattning. I studien konstateras vidare att någon clearing inte förekommer av valutahandeln i . Detta gäller både avistahandeln och handeln med derivat. Undersökningen tyder på att av handeln med räntederivat clearas, medan av derivathandeln med aktier sker i clearade former. Det kan också noteras att studien visar att koncentrationsgraden på valutamarknaden är mycket hög. De fyra största aktörernas marknadsandel av handeln med valuta var för avistahandeln och 1993. En stor del av handeln på valutamarknaden sker med en svensk bank och en utländsk bank som parter (av avistahandeln och av derivathandeln). I studien har också en riskvärdering gjorts av den svenska derivatmarknaden. Bedömning har därvid skett av operativa och legala risker samt marknads-, likviditets- och motpartsrisker inom de olika delmarknaderna. Sammantaget anses riskerna vara under genomsnittet för sådan handel som är föremål för central clearing medan riskerna är över genomsnittet för icke-clearad handel med icke- standardiserade derivatinstrument (kallas genuin OTC). Risken för systemstörningar på derivatmarknaden anses vara mest påtaglig inom handeln med valutaderivat men även inom den icke-clearade handeln med räntederivat föreligger systemrisker. Inom dessa två områden är omsättningen hög och handeln är koncentrerad till ett fåtal stora banker. En slutsats i studien är att de stora bankernas riskhanteringssystem och aktiviteter inom dessa områden måste följas för att förebygga systemrisker. För sådan derivathandel som är föremål för central clearing sägs att intresset från systemrisksynpunkt bör riktas mot den aktuella clearingorganisationen. Enligt studien är det således viktigt att OM har hög kvalité i sin riskhantering samt att OM omfattas av en tillsyn som tillfredsställer högt ställda krav. Den genuina OTC-handeln som från risksynpunkt har uppmärksammats internationellt anses inte representera någon påtaglig systemrisk i till följd av sin ringa omfattning. Studien visar vidare att svenska icke-finansiella företag i allmänhet är inriktade på att använda derivatinstrument i syfte att skydda sina positioner (hedging). Slutsatsen i studien är att på den svenska derivatmarknaden bör de stora bankerna och OM stå i fokus i systemrisksammanhang. har gett ut allmänna råd avseende styrning, information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut (FFFS 1994:35). I dessa råd betonas bl.a. styrelsens ansvar för verksamheten i ett institut och att styrelsen bör försäkra sig om att det för de risker som inryms i institutets centrala verksamhetsområden fastställs interna instruktioner för styrning och intern information. Dessutom bör styrelsen försäkra sig om att det fastställs riktlinjer för hur den interna kontrollen skall vara organiserad. I övrigt kan nämnas att rådet innehåller riktlinjer för styrning och uppföljning av risker samt vilka risker som bör kontrolleras. har lämnat sitt slutbetänkande Betal- tjänster (SOU 1995:69). I betänkandet föreslås en lag om betaltjänster innehållande näringsrättsliga och civilrättsliga regler. Den föreslagna lagen innehåller bl.a. regler om auktorisation och tillsyn av företag som yrkesmässigt tillhandahåller allmänheten betaltjänster. Från dessa regler undantas emellertid svenska företag som står under tillsyn enligt annan lagstiftning samt vissa utländska företag. Tyngdpunkten i betänkandet ligger på sådana betaltjänster som används av privatpersoner och på mindre företags betalningstransaktioner. Det förhållande att störningar vid clearing och avveckling på värdepappers- marknaden kan sprida sig till andra marknader och till betalningssystemet medför att centralbankerna har ett betydande intresse av dessa funktioners tillförlitlighet. På uppdrag av kommitten för betalnings- och avvecklingssystem, tillsatt av centralbankscheferna i G 10-länderna (, , , , , , , , , och ) har en arbetsgrupp gjort en studie, Settlements, av avvecklingen vid gränsöverskridande värdepappersaffärer. Gruppens rapport kan ses som en fortsättning på det arbete som resulterade i den i föregående avsnitt behandlade . I analyseras riskerna vid avvecklingen av värdepappersaffärer i nationella avvecklingssystem. I den nu föreliggande rapporten om avvecklingen av gränsöverskridande värdepappersaffärer behandlas riskerna när parterna i en värdepappersaffär kommer från olika länder. I rapporten konstateras att analyserna och bedömningarna i är tillämpliga även på gränsöverskridande affärer. Skillnader i riskhänseende föreligger främst i två avseenden, nämligen beträffande den legala risken och att det vid gränsöverskridande avveckling tillkommer en valutarisk. Avvecklingen av gränsöverskridande affärer medför regelmässigt att flera rättssystem kan vara tillämpliga. Lagvals- och lagkonfliktsfrågor kan därvid uppstå som komplicerar analysen av den legala risken. Gruppens rapport bekräftar att utländska aktörer utan fast driftsställe i ett land mycket sällan deltar direkt i avvecklingen i det landets nationella system. I stället avvecklar de utländska aktörerna huvud- sakligen sina affärer genom en "lokal agent" eller mellanhand, dvs. ett värdepappersinstitut med direkt tillträde till det nationella systemet. För- farandet med mellanhänder är vanligt även vid avveckling av affärer mellan inhemska aktörer men det typiska för avvecklingen av gränsöverskridande affärer är just att ett antal mellanhänder är inblandade vid avvecklingen. I rapporten konstateras också att avvecklingen av en gränsöverskridande affär vanligen sker i värdepapperets utgivningsland. Detta gäller både om en av parterna eller båda parterna i affären har driftställe utanför utgivningslandet. Det bör emellertid noteras att den gränsöverskridande handeln med statspapper utgivna av länder i har ökat enormt och att stora volymer av sådana papper numera avvecklas i (Euroclear) eller (Cedel). Det innebär att de internationella clearingorganisationerna på ett mycket påtagligt sätt konkurrerar med de nationella clearingorganisationerna. I gruppens rapport har fem olika typer av länkar för avveckling av gräns- överskridande värdepappersaffärer identifierats. Utgångspunkten för de olika länkarna är att minst en av parterna, nedan den utländska aktören, i affären inte har driftställe i det land instrument i fråga har utgivits. De olika länkarna är följande. Länk 1 innebär att den utländske aktören från driftstället i utlandet har direkt tillträde, t.ex. som clearingmedlem eller kontoförande institut, till clearingorganisationen eller den nationella kontohållaren (centrala värdepappersförvararen). Denna typ av länk förekommer hos OM . Hos Värdepapperscentralen förekommer inga utländska institut som kontoför- ande institut. I detta sammanhang bör nämnas att har ut- ländska börsmedlemmar, från , och , som inte har fast driftställe i . Länk 2 innebär att den utländske aktören utnyttjar en lokal aktör som mellanhand för avveckling av värdepappersaffärer utgivna i det landet. Länk 3 innebär att den utländske aktören utnyttjar ett och samma av samtliga eller en stor del av sina värdepappersaffärer. Detta institut, en s.k. global custodian, använder i sin tur på de olika nationella marknaderna lokala institut. Genom att utnyttja en global custodian slipper exempelvis institutionella investerare av typen pensionsfonder och värdepappersfonder bygga upp en egen organisation för avvecklingen av sina världsomspännande affärer. Den fjärde typen av länk länk 4 utgör en uppkoppling mot en av de internationella clearingorganisationerna Euroclear och Cedel. Förutom banker och värdepappersbolag har flera nationella clearingorganisationer/kontohållare länkar till Euroclear eller Cedel. Slutligen finns det kopplingar länk 5 mellan skilda länders nationella clearingorganisationer/kontohållare. Gruppens slutsats i rapporten är att centralbankerna ur systemrisksynpunkt inte bara bör bevaka de nationella clearingorganisationernas och kontohållarnas riskhantering utan också riskhanteringen och effekterna av problem hos övriga aktörer, t.ex. stora banker, som spelar en central roll som mellanhänder vid avvecklingen av gränsöverskridande värdepappersaffärer. Beträffande centralbankerna i G 10-länderna bör också nämnas att för banktillsyn har gett ut riktlinjer för hanteringen av risker avseende derivatinstrument. Även i dessa riktlinjer betonas betydelsen av att styrelsen och ledningen har en tillfredsställande uppsikt över det egna institutets derivathandel. För att minska riskerna vid derivathandeln betonas i riktlinjerna att ett institut skall ha ett adekvat riskhanteringssystem och en omfattande intern kontroll och revision. kraschade den anrika engelska banken . Hos en filial till ett av bankens dotterbolag hade samlats förluster i storleksordningen (ca ). Förlusterna kom från handel med derivatinstrument avseende Tokyo-börsens Nikkei-index. Kraschen i har analyserats i ett antal rapporter. Av dessa framgår bl.a. följande. Förlusterna orsakades av icke tillåtna affärer som hade dolts och att allvarliga brister förelåg i Barings kontrollsystem samt att oklarheter och förvirring i Barings ledning ledde till att de riktiga positionerna inte blev kända . Det kan vidare konstateras att varken externa revisorer eller tillsynsmyndigheter upptäckte de riktiga positionerna. I den engelska rapporten, Report of : Inquiry into the Circumstances of the Collapse of Baring, framförs bl.a. följande slutsatser. Ledningen i ett institut har en skyldighet att förstå den affärsverksamhet de är satta att styra. Ansvaret för varje affärsverksamhet måste vara klart och känt. Separation av uppgifter inom ett institut är fundamentalt för varje effek- tivt kontrollsystem. Handlaren i var ansvarig för både front- och back-office. (Back-office är det vanliga namnet på den avdelning hos en bank eller ett värdepappersbolag som sköter registreringen och kontrollen av affärerna som handlarna front-office har genomfört. Back-office ansvarar oftast även för clearing och avveckling av dessa affärer.) Det måste finnas en intern kontroll och en självständig riskhantering för varje affärsverksamhet. Ledningen i institutet måste försäkra sig om att väsentliga svagheter som upptäcks snabbt åtgärdas. Barings kollaps ledde till att aktieägarna förlorade sina medel liksom till förluster för långivare till Barings. Däremot kunde positionerna i av- slutas eller föras över till andra börs- och clearingmedlemmar utan förluster för övriga medlemmar eller deras kunder. Inte heller vid börserna och clearingorganisationerna i orsakade Baringkollapsen några förluster. Sammanfattningsvis kan konstateras att Baringskraschen visar vikten av att varje finansiellt institut har en väl fungerande intern kontroll och ledning. Vidare visar kraschen att en central clearing med ett adekvat säkerhetssystem kan skydda en fallerande aktörs motparter. I rapporterna och i den s.k Windsor- deklarationen betonas en mycket aktuell fråga, med hänsyn till direktivet 93/22/EEG om investeringstjänster på värdepappersområdet (investeringstjänstedirektivet), som träder i kraft , nämligen betydelsen av information och samarbete över gränserna mellan främst tillsynsmyndigheterna. Windsor-deklarationen tillkom vid ett möte i mellan tillsynsmyndigheter från 16 länder. För att förbättra säkerheten vid handeln på valutamarknaden har det länge funnits önskemål, bl.a. från centralbankerna, om en centraliserad clearing av denna handel. , vanligen kallat ECHO, är en clearingorganisation för nettning och avveckling av valutaaffärer mellan i första hand stora, internationellt verksamma banker. ECHO har säte i och ägs av ett antal stora banker, bl.a. SE-Banken och . har tillsammans med centralbankerna i aktuella länder tillsyn över ECHO. Som tidigare berörts medför ett system med en central motpart inte bara fördelar utan också nackdelar ur riskhanteringshänseende. Visserligen minskas riskerna för deltagarna men clearingorganisationen är som central motpart utsatt för både kredit- och likviditetsrisker från båda sidor av affären. Det sker således en koncentration av risk hos denna organisation. Med hänsyn härtill och till de svåröverblickbara konsekvenser ett fallissemang från ECHO:s sida skulle få för de finansiella marknaderna har som tillsynsmyndighet ställt upp höga krav på ECHO, bl.a. avseende den juridiska säkerheten. ECHO fick tillstånd av att starta sin verksamhet. Vid prövningen av svenska bankers deltagande i ECHO har diskuterats om säkerheter ställda till en clearingorganisation enligt svensk rätt kan åter- vinnas eller inte. Med hänvisning till den stora betydelse säkerheter har i clearing- och avvecklingssystem på de finansiella marknaderna har riks- banksfullmäktige överlämnat en framställan till (dnr Fi 5147/95) om ändring i konkurslagen (1987:612). Grunden för framställan är att erforderlig klarhet inte kan åstadkommas på annat sätt än genom lagstiftning. 4.2 Behovet av offentlig reglering I har väsentliga delar av regelsystemet på värdepappers- marknaden reviderats. Därvid har eftersträvats att inte bara anpassa regel- systemet till de nuvarande förhållandena utan också att beakta den pågående utvecklingen av såväl den svenska som de internationella marknaderna (se bl.a. prop. 1990/91:142 s. 73). Lagstiftningen om clearingverksamhet omfattar endast clearing av optioner och terminer. Skälet för att någon mer heltäckande lagstiftning inte genomfördes vid tillkomsten av lagen om börs- och clearingverksamhet var att det då saknades beslutsunderlag för en sådan reglering av clearingverksamhet. Genom betänkande är denna brist numera undanröjd. I det följande skall redovisas regeringens allmänna utgångspunkter beträffande behovet av en offentlig reglering av clearingverksamhet och inriktningen av en sådan reglering (avsnitt 4.3). En huvuduppgift för det finansiella systemet är att upprätthålla ett effektivt betalningssystem. En kris i banksektorn anses utgöra det största hotet mot det finansiella systemets stabilitet (se prop. 1992/93:135 s. 14 och 15). Värdepappersmarknaden och även valutamarknaden saknar emellertid inte betydelse i detta sammanhang. På dessa marknader avvecklas affärer i storleksordningen enbart i . Dessa affärer avvecklas mellan banker, värdepappersbolag och andra aktörer, med eller utan medverkan av en clearingorganisation. I första hand bankerna men även värdepappersbolag och clearingorganisationer kan ha viktiga uppgifter för att upprätthålla ett stabilt och säkert betalningssystem. Värdepappersmarknaden och valutamarknaden har starka kopplingar till betalningssystemet. Ett exempel på denna koppling är att betalningarna för affärer med finansiella instrument i betydande omfattning slutligt avvecklas i RIX-system. Om t.ex. en bank skulle gå omkull kan detta leda till förluster för andra aktörer och därmed en avsevärd risk för att problem vid clearing och avveckling på värde- pappersmarknaden eller valutamarknaden kan komma att påverka betalningssystemet. Det är särskilt följande situationer på de finansiella marknaderna som har utpekats som tänkbara orsaker till en allvarlig kris. En clearingorganisation intar en mycket central ställning inom handeln och kan om organisationen inträder som motpart eller garant bära en väsentlig del av ansvaret för hanteringen av riskerna vid clearing och avveckling. Problem för en sådan clearingorganistion medför med all sannolikhet betydande störningar på den aktuella marknaden men också risk för störningar på andra marknader och kanske i hela det finansiella systemet. Vid OTC-handeln med derivatinstrument och valuta är det fråga om mycket stora affärer och stora aktörer, i huvudsak bankinstitut. Om en sådan aktör skulle få problem att klara av sina förpliktelser kan detta sprida sig till andra marknader och andra aktörer samt i värsta fall fortplanta sig i det finansiella systemet. För svensk del har anmärkt att ett fallissemang på penningmarknaden skulle, med hänsyn till affärernas storlek och aktörernas betydelse, kunna utgöra ett tänkbart hot mot det svenska finansiella systemets stabilitet. Med samma måttstock skulle även ett fallissemang på valutamarknaden kunna medföra likartade problem. I derivatundersökning konstateras att clearing och avveckling genom en clearingorganisation kan medföra flera fördelar ur riskhanterings- synpunkt men också att det sker en koncentration av riskerna hos en sådan clearingorganisation som går in som central motpart. Slutsatsen i undersökningen är att en sådan clearingorganisation bör stå i fokus i systemrisksammanhang. Utöver en clearingorganisations fallissemang är bedömningen i derivatundersökningen att risken för systemstörningar inom den svenska derivatmarknaden får anses mest påtaglig inom sådan handel som inte omfattas av central clearing och som kännetecknas av stora affärer och en koncentration av handeln till de stora bankkoncernerna. Handeln med valuta och valutaderivat och den handeln med räntederivat som inte är föremål för central clearing har på dessa grunder pekats ut som särskilt riskfyllda ur systemrisksynpunkt. En clearingorganisations centrala ställning och organisationens ansvar för riskhanteringen talar, sammanfattningsvis, för att en övergripande offentlig reglering av sådana institut bör ske. Stärka den finansiella marknadens funktion En clearingorganisations ställning på de finansiella marknaderna medför att det är av mycket stor vikt att aktörerna har förtroende för clearingorganisationens förmåga att sköta clearingen och avvecklingen. Om aktörerna skulle förlora förtroendet för en clearingorganisation kan det medföra stora problem för handeln på dessa marknader. För att värdepappersmarknaden skall kunna uppfylla sina uppgifter skaffa fram riskkapital och lånekapital samt effektivt fördela sparandet i ekonomin krävs att marknaden har aktörernas förtroende och att detta förtroende upprätthålls genom det sätt handel och andra verksamheter, t.ex. clearing och avveckling, bedrivs på värdepappersmarknaden. Att det på denna marknad är säkerställt att leveranserna av finansiella instrument och likvidutväxling kan ske på ett säkert och kostnadseffektivt sätt torde ha stor betydelse för svenska och utländska investerare som överväger att göra placeringar på denna marknad. Hantering av olika risker är en väsentlig uppgift för det finansiella systemet. Den finansiella marknaden fyller därvid en viktig funktion. En del av dessa risker, som exempelvis ränterisken och risken för valutakursförändringar, kan hanteras på denna marknad genom olika typer av derivatinstrument.