prop · GJ0383 · 1996-01-01 00:00:00 — Kärnkraftinspektionen tillämpar antagandet att den reala avkastningen för perioden fram uppgår till . noterar i sitt betänkande att realräntans utveckling kännetecknats av stora variationer. Realräntan har under 1900- talet varit negativ under flera perioder. är ett exempel på en sådan period. och utgör å andra sidan exempel på med synnerligen hög realränta. Det är också som de aktuella medlen varit fonderade och uppburit avkastning. I en underlagsrapport till utredningen från kapitalförvaltningsavdelningen vid anges som ett referensfall en lång realränta i storleksordningen 2-2,för åren . På ännu skisseras att långa realräntor skulle ligga kring . I pensionsarbetsgruppens betänkande (SOU 1994:20) "Reformerat pensionssystem" anges som ett försiktigt scenario att realräntan och den ekonomiska tillväxten skulle vara i genomsnitt . Med början började ta upp lån genom s.k. realränteobligationer på den svenska marknaden. Den förväntade genomsnittliga realräntan fram skulle enligt detta utfall på obligationsmarknaden ligga . Fondmedlens realavkastning är beroende av hur medlen är placerade. Antaganden om en långsiktig real avkastning på fondmedlen bör därför utgå från hur medlen är placerade. I det följande kommer regeringen att föreslå en ny organisation för förvaltningen av fondmedlen. En lämplig ordning när det gäller att bestämma vilket realräntemått som lämpligen bör användas är att den föreslagna nya organisationen lämnar en rekommendation till SKI om vilket realränteantagande som bör användas vid avgiftsberäkningen. 6.6 Återbetalning av fondmedel Sedan det använda bränslet och kärnavfallet placerats i ett slutförvar som tillslutits och reaktoranläggningen avvecklats och rivits är det möjligt att det faktiskt återstår fondmedel. Skulle en sådan situation inträffa föreslår regeringen att reaktorinnehavarna får rätt till återbetalning av resterande fondmedel. Regeringen bör även ha möjlighet att medge tidigare återbetalning om kostnaderna för åtgärderna är lägre än vad som antagits och fondbehållningen är av sådan omfattning att en återbetalning inte bedöms innebära någon risk för framtida brist på fondmedel. Tillståndshavarna bör få rätt till återbetalning i relation till deras andel i fonden. 7 En säkrare förvaltning av fondmedlen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den nuvarande regeln i finansieringslagen | | med krav på inlåning i slopas. Lagen kompletteras med| | en regel som innebär att avgiftsmedlen skall överföras till en | | särskild fond benämnd Kärnavfallsfonden. Fondens medel skall | | placeras i . Utredningens förslag: Fonden skall ledas av en styrelse med ansvar för att förvalta fondmedlen. Fondstyrelsen utses av regeringen. Fondstyrelsen ges möjlighet att genom en friare förvaltning öka fondens avkastning genom att placera medlen i aktier, obligationer och andra finansiella instrument. Regler med särskilda restriktioner för hur Kärnavfallsfondens medel får placeras införs i finansieringslagen. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrktes eller godtogs i stort sett av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens bedömning att medlen som är avsatta enligt finansieringslagen inte bör vara placerade på konto i . De närmare skälen för detta ställningstagande framgår av kapitel 5. Utredningen övervägde två olika alternativ som kan tillgodose högt ställda krav på säker och real avkastning; dels inlåning till real avkastning i , dels en friare förvaltning av medlen. Utredningen valde det senare förslaget eftersom det innebar möjligheter till en långsiktigt hög avkastning. Den högre avkastningen skulle enligt utredningen uppnås genom placering av medlen i skuldförbindelser med låg kreditrisk, i aktier i och utomlands eller på konto i och . Det andra alternativet utredningen studerade, inflationsskyddad inlåning i , ansågs vara särskilt ägnat för långsiktiga placeringar av medel av ifrågavarande slag. Utredningen fann emellertid att realränteinlåning var för ny, att villkoren inte gick att specificera och alternativet därför var för oklart till sitt innehåll. Alternativet med inflationsskyddad och riskfri inlåning i ansågs ändå kunna ha väsentliga fördelar och man förordade därför att regeringen ytterligare lät undersöka möjligheterna till detta alternativ. En förutsättning för att skall kunna erbjuda en inflationsskyddad inlåning är att kontoret kan fastställa en marknadsmässig ränta. En sådan erhålles normalt via en väl fungerande real- ränteobligationsmarknad. har emitterat två obligationslån med en återstående löptid på 9 respektive . Kontoret uppger sig numera ha goda erfarenheter av sina emissioner. Efterfrågan på realränteobligationer är dock fortfarande förhållandevis svag, men det kan förklaras av att det finns trögheter i systemen och att kunskapen om reallånens fördelar ännu inte vunnit insteg. Mot bakgrund av att marknaden expanderar och att reala investeringar fyller en viktig ekonomisk funktion för långsiktiga placeringar är det emellertid rimligt att anta att marknad utvecklas åt ett positivt håll. En marknad för realränteobligationer existerar och den marknaden är tillräckligt utvecklad för att det skall vara fullt möjligt att prissätta inlåning till real avkastning för de medel som behandlas i detta sammanhang. Priser kan alltså ställas även för löptider som inte är noterade på marknaden. Detta innebär att fonden får tillgång till reala placeringar i större utsträckning än vad som kunde erbjudas när utredningen lade sitt förslag. Det kan således konstateras att alternativet med inlåning i numera blivit praktiskt genomförbart. Både utredningens förslag och en inlåning i förväntas ge en högre avkastning än den nuvarande inlåningen i och möjliggör placeringar som skyddar mot inflationsrisken. Det kan hävdas att fondalternativet ger den högsta avkastningen genom en aktiv förvaltning med placering i aktier och annat än statsgaranterade obligationer. En sådan avkastning är emellertid vad placeraren får i ersättning för att han är villig att ta en högre risk i förhållande till den som enbart placerar i statsgaranterade värdepapper. Avkastningen i detta alternativ kan således förväntas vara högre därför att risknivån är högre. Vid valet av förvaltningsform måste denna risk vägas mot de åtaganden som lagstiftningen skall garantera. I sammanhanget måste påpekas att risken för att pengar inte finns för framtida ändamål ytterst är en risk som staten tar. I första hand är det emellertid reaktorinnehavaren som har att svara för de kostnader som uppstår och staten som har det omedelbara ansvaret för att avgiftsmedlen förvaltas väl. Vidare är det allmänna samhällsintresset mycket stort för att medlen finns tillgängliga när tidpunkten för de stora investeringarna infaller. Dessa förhållanden talar för att det är olämpligt att låta förvalta medlen med risk. Möjligheten till högre avkastning är underordnad de säkerhetskrav som ställs på dessa medel. Allmänt kan sägas att medel som skall skyddas från urholkning av kapitalet till följd av inflation, eller som skall säkerställa en viss framtida konsumtion som kan förväntas vara knuten till konsumentprisernas utveckling är särskilt lämpade för reala placeringar. Investeringarna för kärnavfallets slutförvar är mycket långsiktiga och passar väl in på denna beskrivning. Det talar för att real inlåning i är att föredra framför utredningens förslag med högre risk och en oförutsägbar avkastning. Inlåning i är riskfri och kan därjämte ge en förutsägbar real avkastning. Förutsägbarheten har dessutom ett egenvärde vid avgiftsberäkningen och vid likviditetsplaneringen. En annan, ur samhällsekonomisk synvinkel, positiv bieffekt som följer med denna lösning är att statens upplåningsbehov kommer att minska i motsvarande mån som inlåningen i ökar. Mot bakgrund av den statsfinansiella situationen är denna verkan naturligtvis positiv. En placering hos av medel som inbetalats enligt finansieringslagen ändrar inte i något avseende de förutsättningar för medlens användande som följer av denna lag och som beslutat. Regeringen föreslår således att medlen som är avsatta enligt lagen placeras hos . Finansieringslagen kompletteras med en regel som innebär att avgiftsmedlen förs över till en särskild fond benämnd Kärnavfallsfonden, vars medel skall placeras hos . Fonden skall ledas av en styrelse, utsedd av regeringen, med ansvar för att förvaltningen tillgodoser kraven på långsiktigt god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Den skall således ta ett aktivt ansvar för förvaltningen och bestämma lämplig kombination av inlåning i . Dess funktion blir främst att utgöra förhandlingspart gentemot som skall "tillhandahålla sådan utlåning som har beslutat om och ta emot medel på konto. Målet för denna verksamhet skall vara att ge i första hand andra statliga myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt, utan att myndigheternas verksamheter subventioneras." (instruktion 1 § andra punkten). Styrelsen bör inte enbart vara hänvisad till real inlåning utan skall kunna välja inlåning i nominella termer om det bedöms ge bättre avkastning eller av andra skäl. För inlåning med kort löptid kan t. ex. nominell inlåning vara att föredra eftersom det då är enklare att bedöma inflationsutvecklingen. I styrelsen bör ingå personer med god sakkunskap inom finansiell ekonomi, det aktuella ämnesområdet och samhällslivet i övrigt. Styrelsen bör begränsas till att bestå av högst sju ledamöter i syfte att nå en så effektiv beslutskapacitet som möjligt. Kärnavfallsfonden, som denna nya myndighet lämpligen kan benämnas, torde behöva endast en liten organisation till sitt förfogande för administrativa tjänster. Dessa tjänster kan troligen med fördel skötas av ett redan existerande organ. Kärnavfallsfondens uppgift bör omfatta enbart förvaltning av fondmedlen och inte omfatta några myndighetsuppgifter i övrigt. bör alltså även i fortsättningen pröva frågor om avgifter och om användningen av avgiftsmedel. SKI bör därvid ha rätt att begära utbetalning av medel för de ändamål de är avsedda för. bör emellertid Kärnavfallsfonden kunna kräva att SKI regelbundet inkommer med utbetalningsplaner på olika sikt och i övrigt lämnar de upplysningar som är ändamålsenliga för en effektiv fondför- valtning. I sammanhanget kan nämnas att regeringen avser att avvakta med överväganden beträffande SKI:s tillsynsroll tills efter det att den internationella granskningen av den svenska tillsynsverksamheten på reaktorsäkerhets - och kärnavfallsområdena lagt sitt betänkande (M 1994:02, dir. 1994:21). 8 Statens kostnader m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: för kärnavfallsfrågor (KASAM) | | skall finansieras genom finansieringslagen. Statens, | | reaktorinnehavarnas och kommunernas kostnader för information | | till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av| | använt kärnbränsle och kärnavfall skall också finansieras genom | | finansieringslagen. Remissinstanserna: Närmast berörda remissinstanser har förklarat sig inte ha några invändningar mot regeringens förslag. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som redan betonats skall intäkterna från kärnkraftproduktionen täcka samtliga kostnader som har samband med de restprodukter som verksamheten har gett upphov till. Även statens kostnader skall täckas. Det är fråga om kostnader för att komplettera reaktorinnehavarnas forsknings- och utvecklingsarbete, för att pröva frågor om avgiftens storlek och användning och för att pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar. Det arbete som föranleder dessa statens kostnader utförs till stor del av SKI. SKI är den centrala förvaltningsmyndighet som har till uppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet på olika sätt, bland annat genom att initiera forskning och utveckling som rör säkerhetsfrågor inom området. Verksamheten, som till övervägande del är avgiftsfinansierad, är uppdelad på olika program, varav ett rör kärnavfallssäkerhet. Den statliga organisationen på kärnavfallsområdet har ändrats . Senast skedde det , då SKI övertog en del av () uppgifter. SKN upphörde som statlig myndighet. En annan del av SKN:s verksamhet övertogs av för kärnavfallsfrågor (KASAM), nämligen den att granska den forsknings- och utveck- lingsverksamhet som bedrivs av SKB och att var tredje år avge rapport till regeringen. I den proposition som föregick beslut om omorganisation (prop.1991/92:99, bet. 1991/92:NU22, rskr. 1991/92:226) betonades KASAM:s fristående ställning. Vidare framhölls behovet av ett statligt organ med uppgift att övervaka det vetenskapliga arbetet beträffande metod och plats för ett slutförvar för det använda kärnbränslet och kärnavfallet. KASAM, som var knuten till SKN som ett vetenskapligt råd, organiserades som en kommitté att finansieras via utredningsanslagen. Enligt direktiven (dir. 1992:72) har KASAM till uppgift - förutom den ovan nämnda - att som särskild kommitté med vetenskaplig inriktning självständigt bedöma kunskapsläget på kärnavfallsområdet och att lämna råd i ärenden med anknytning till kärnav- fallsområdet till och . I mån av behov och tillgång på medel skall kommittén få företa utrikes resor och anordna seminarier kring övergripande frågor inom kärnavfallshanteringen. Ledamöterna i håller hög vetenskaplig nivå, representerar ett flertal vetenskapliga discipliner och har anlagt ett brett samhällsvetenskapligt perspektiv på frågor kring kärnavfall och slutförvar. Med hänsyn till innehållet i KASAM:s vetenskapliga verksamhet omfattas den i princip av reaktorinnehavarnas kostnadsansvar. Kostnaden för KASAM utgör således en kostnad för staten enligt 4 § 1 punkten finansieringslagen. Denna kostnad uppgår till ca . Det finns knappast några sakliga skäl att göra en åtskillnad mellan SKI och KASAM vad gäller verksamheternas finansiering. Ovannämnda principer vad avser kärnkraftsproduktionens kostnadsansvar bör därför tillämpas även beträffande KASAM:s verksamhet. Även statsfinansiella skäl talar starkt för denna lösning. KASAM:s fristående ställning torde garanteras inte minst genom dess unika sammansättning. Den föreslagna ändringen i fråga om KASAM:s finansiering ändrar i sak inget övrigt beträffande KASAM. Som angetts under kapitel 4 används avgiftsmedel för SKB:s informationsinsatser avseende den avgiftsfinansierade verksamheten. SKI och SSI har under en lång följd av år på olika sätt informerat allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Även KASAM:s verksamhet består till en inte obetydlig del av information till allmänheten. Regeringen har dessutom genom beslut och gjort det möjligt att bl.a. låta kommuner erhålla avgiftsmedel för att informera allmänheten i dessa frågor. Frågor som rör slutförvar av använt kärnbränsle och kärnavfall är i flera avseenden komplicerade och svårbedömbara. Vikten av att allmänheten ges insyn i och information om den verksamhet som i landet bedrivs på kärnenergiområdet har fått förnyad aktualitet i samband med att SKB påbörjat arbetet med att finna platser lämpliga för slutförvar. Det finns mot denna bakgrund särskilda skäl att i de kommuner där undersökningsarbeteten avseende slutförvaret pågår lokalt kunna lämna information till allmänheten. Det bör klart komma till uttryck i lagtexten att nämnda verksamheter omfattas av kostnadsansvaret enligt kärntekniklagen och finansieringslagen. Reaktorinnehavares, statens och kommuners informationsinsatser till allmänheten bör således finansieras genom avgiftsmedlen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagen (1988:1597) om finansiering av | | hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) | | kompletteras, i likhet med vad som föreslås om | | finansieringslagen, med en regel som innebär att avgiftsmedlen | | skall förvaltas på samma sätt som fonderade medel enligt | | finansieringslagen. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt Studsvikslagen betalar de fyra reaktorinnehavarna i en avgift till staten som ett bidrag till kostnaderna för den verksamhet som bedrivits vid och som har samband med framväxten av det svenska kärnkraftprogrammet. Avgiften skall täcka kostnader för bl. a. dekontaminering och nedläggning av forskningsreaktorerna i Studsvik, kraftvärmereaktorn i och vissa andra kärntekniska anläggningar i Studsvik. Vidare avser avgiften kostnader för hantering och slutförvaring av kärnavfall och bränslerester som härrör från samarbetet med kärnkraftföretagen. Avgiften utgår enligt lagen med per levererad kilowattimme elström från kärnkraftverken. Medlen sätts enligt en regel i förordningen till lagen in på ett räntebärande konto i . SKI beslutar om utbetalningar från detta konto. De betalningsskyldiga skall lämna in en beräkning till SKI över kostnaderna för den verksamhet som lagen avser. SKI skall anmäla till regeringen om avgiften behöver ändras. Reaktorinnehavarna har gemensamt bildat bolaget för att ansvara för hanteringen av den aktuella verksamheten. De fonderade avgiftsmedlen (Studsviksfonden) uppgick till ca . I syfte att öka avkastningen bör dessa medel förvaltas på samma sätt som föreslås beträffande de medel som betalas in enligt finansieringslagen. 10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. 1 § Paragrafen har kompletterats med en hänvisning till skyldigheten att ställa säkerheter för de kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. Vad omhändertagande omfattar definieras i 2 §. Eftersom det i 4 § föreslås att även andra kostnader än statens skall ersättas har hänvisats till vissa kostnader. Skyldigheten att ställa säkerhet ankommer - liksom skyldigheten att betala avgifter - på reaktorinnehavaren. 1 a § Paragrafen är ny. Första stycket motsvaras av nuvarande 7 § första meningen. Andra meningen innehåller en bestämmelse om att avgiftsmedlen skall överföras till en särskild fond, Kärnavfallsfonden. 2 § Paragrafen har kompletterats med hänsyn till skyldigheten att ställa säkerheter. Ramen för kostnadsansvaret för omhändertagande som reaktorinnehavaren svarar för har inte ändrats. 2 a § Paragrafen är ny och behandlar skyldigheten att ställa säkerheter för kostnader som inte täcks av avgiftsmedel. Enligt första stycket skall reaktorinnehavaren till den myndighet som regeringen bestämmer ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhändertagande som avses i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver dock inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehava- rens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Således behöver säkerheter för grundbeloppet i 3 § första stycket 2 ställas endast om kostnaderna som utgör grundbeloppet överstiger reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Tilläggsbeloppet i 3 § första stycket 3 täcks däremot inte av avgiftsmedel. De kostnader som ingår i tilläggsbeloppet måste därför alltid motsvaras av ställda säkerheter. Med fullgoda säkerheter avses t. ex. borgen, kreditförsäkringar och fastighetsinteckningar. Det ligger i sakens natur att den kärntekniska verksamheten inte bör användas som säkerhet i någon form. En uttrycklig regel har därför tagits in i andra stycket om att en fastighet på vilken det bedrivs kärnteknisk verksamhet inte får utgöra säkerhet. Att föreskriva att kärnkraftverket eller någon verksamhet med sådan anknytning inte heller får utgöra säkerhet får anses överflödigt. I tredje stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall pröva säkerheterna. I denna prövning ligger att bedöma om säkerheterna som sådana är godtagbara, tillräckliga till belopp och om den beräkning avseende grundbelopp och tilläggsbelopp som lämnats av reaktorinnehavaren enligt 3 § kan godtas. Åtminstone inledningsvis bör denna prövning utföras av regeringen, som erhåller ett underlag för prövningen från SKI eller annan myndighet. Normalt bör en sådan prövning äga rum sedan kostnadsberäkningen enligt 3 § getts in. Det kan vid prövningen av säkerheter även framkomma att säkerheterna uppgår till för högt belopp. I sådana fall får de säkerheter som inte behövs återlämnas alternativt sättas ned. Hur säkerheternas storlek kan komma att variera över tiden finns närmare beskrivet i avsnitt 6.1 och 6.2. 3 § Paragrafen reglerar innehållet i den kostnadsberäkning som skall lämnas av reaktorinnehavarna och som ligger till grund för avgiftsberäkningen såvitt gäller kostnader för omhändertagande. Första stycket har kompletterats så att det framgår att kostnadsberäkningen skall omfatta tre olika belopp. Dessa belopp ligger till grund för beräkningen av avgiften och för att bestämma hur stora säkerheter som krävs. Enligt punkt 1 skall kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits redovisas, med tillägg för de årliga kostnader som tillkommer om reaktorn drivs . Detta belopp för avgiftsunderlag omfattar samtliga de kostnader för omhändertagande som anges i 2 §. Beräkningssättet med en intjänandetid motsvarar det som används i praktiken när underlaget tas fram för beslut om avgifternas storlek. I motsats till vad som gäller skall dock skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser redovisas separat som ett tilläggsbelopp enligt punkt 3. Härmed avses inte mindre fördyringar som erfarenhetsmässigt ofta förekommer vid genomförandet av ett planerat framtida projekt, t.ex. normala mindre påslag för ökningar i byggkostnaderna. Sådana påslag bör ingå i beloppet för avgif- tsunderlaget. Med oplanerade händelser menas i stället händelser som påverkar planeringen för omhändertagandet på ett mera grundläggande sätt, exempelvis genom att en teknisk lösning som ligger till grund för beräkningarna inte visar sig möjlig att genomföra i praktiken, utan måste ersättas av en annan lösning. Vissa åtgärder måste kanske tidigareläggas. Det kan också vara fråga om att realräntan blir lägre än vad som antagits vid avgiftsberäkningen. Tilläggsbeloppet omfattar endast skäliga kostnader. En riktlinje för bedömningen av vilka kostnader som bör beaktas är att händelser som visserligen är mindre sannolika men ändå framstår som möjliga skall beaktas vid beräkningen. Det ligger i sakens natur att en ökad säkerhet om vari dessa kostnader och händelser består kommer att nås . Enligt punkt 2 skall ett grundbelopp redovisas om reaktorn drivits än . Grundbeloppet beräknas på samma sätt som beloppet för avgiftsunderlaget, men bara det bränsle som har använts när beräkningen sker beaktas och hänsyn tas inte till den framtida bränsleanvändningen. Kostnader för avveckling och rivning av reaktoranläggningen enligt 2 § 2 och för forsknings- och utvecklingsverksamhet enligt 2 § 3 ingår. Grundbeloppet och tilläggsbeloppet används för att bestämma hur stora säkerheter som krävs. Andra stycket motsvarar det sista ledet i första stycket andra meningen i den äldre lydelsen. Liksom tidigare gäller enligt tredje stycket att kostnadsberäkningen skall ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. 4 § I paragrafen anges de kostnader som staten har och som skall finansieras med avgiftsmedel. Punkt 2 har kompletterats med statens kostnader för prövning av säkerheter och användning och återbetalning av avgiftsmedel enligt 2 a § tredje stycket och 8 b och 8c § §. I paragrafens andra stycke har införts en ny bestämmelse. Medlen i fonden skall också användas för att bekosta Kärnavfallsfondens förvaltning, dvs. i huvudsak kostnaden för dess styrelse. Avgiftsmedlen skall dessutom täcka reaktorinnehavarnas, statens och kommunernas kostnader för informationsinsatser som riktar sig till allmänheten. Skälen för detta framgår av avsnitt 8.