prop · GJ03127 · 1996-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- Sekretess gäller hos ombudsman- Sekretess gäller hos Ombudsman- nen och dis- nen mot etnisk diskriminering och kriminering i ärende enligt lagen diskriminering (1994:134) mot etnisk disk- i ärende enligt lagen (1994:134) riminering för uppgift om mot etnisk diskriminering för enskilds personliga eller uppgift om enskilds personliga ekonomiska förhållanden, om det eller ekonomiska förhållanden, om kan antas att den enskilde lider det kan antas att den enskilde skada eller men om uppgiften lider skada eller men om röjs. Sekretess gäller i verksamhet enligt lagen (1994:749) om för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. -------------------------------------------------------------------- Organ Verksamhet - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------------------------------------------------------------------- prövning av anställnings- och ar- betsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos nämnden (SFS 1992:318) I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. -------------------------------------------------------------------- Organ Verksamhet - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------------------------------------------------------------------- prövning av anställnings- och ar- betsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos nämnden (SFS 1992:318) -------------------------------------------------------------------- fördelning till kommuner av stats- bidrag till kostnader för special- idrott inom gymnasieskolan (SFS 1995:361) Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 1994:1695. 3 Senaste lydelse 1994:595. 4 Senaste lydelse 1994:595. 5 Senaste lydelse 1994:595. 6 Senaste lydelse 1993:437. 7 Senaste lydelse 1994:864. 8 Senaste lydelse 1995:904. 3 Ärendet och dess beredning Sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1992:1474) trädde i kraft . Lagen har ändrats åtskilliga gånger. Det ligger dock i ämnesområdets natur och sekretesslagens vidsträckta tillämpningsområde att lagen kontinuerligt måste anpassas till ändrade förhållanden i den offentliga sektorn. Sekretesslagen ses därför över fortlöpande. utarbetades inom promemorian Några frågor om sekretess (Ds 1995:42). Promemorian tar upp framställningar om och förslag till ändringar i sekretesslagen. Promemorians författningsförslag finns i bilaga 1. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig eller beretts tillfälle att yttra sig finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr 95-2878). Inom har också utarbetats en promemoria om sekretess vid samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott (dnr 94-4575). Författningsförslaget finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i . Regeringen behandlar i detta ärende med två undantag de sekretessfrågor som promemoriorna avser. Frågan om sekretess i förvaltningsärenden med anledning av brott, vilken behandlades i departementspromemorian Några frågor om sekretess, bör övervägas ytterligare och i ett större perspektiv än som gjordes i promemorian. Regeringen avser att återkomma i frågan. Sekretessfrågor i samband med samarbetet vid ungdomsbrott kommer regeringen att ta upp i ett senare sammanhang. Regeringen behandlar i detta ärende även vad som tillkännagivits i en riks- dagsskrivelse om vissa former för statliga myndigheters tillhandahållande av allmänna handlingar (bet. 1992/93:KU38, rskr. 1992/93:414) samt en redaktionell ändring av 9 kap. 11 § sekretesslagen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har bl.a. framfört vissa synpunkter på lagtexten. Regeringen följer Lagrådets förslag i denna del. Lagrådets synpunkter i övrigt återkommer regeringen till i avsnitt 7. 4 Offentlighet och sekretess i viss verksamhet hos -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Offentlighetsprincipen och sekretesslagen | | skall gälla för sådan verksamhet hos | | som består av fördelning av statsbidrag till kommuner för | | specialidrott inom gymnasieskolan. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: trädde lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till i kraft. Lagen innebär att en ny ordning införs fr.o.m. /97, vilken bl.a. medför att idrottsgymnasier med riksintagning i fortsättningen skall få anordnas i en mer begränsad omfattning när det gäller vissa specialidrotter. En särskild medelsram avsätts för bidrag till specialidrotten. disponerar denna ram och fördelar medel till de kommuner som anordnar riksidrottsgymnasier. I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bilaga 9 och 14) uttalade regeringen att handläggningen av dessa frågor bör omfattas av offentlighetsprincipen och att regeringen skulle återkomma till med förslag till de ändringar av bilagan till sekretesslagen som behövdes. fördelning av medel till riksidrottsgymnasier utgör myndighetsutövning. Principen om handlingsoffentlighet bör gälla för denna verksamhet. Eftersom inte är någon statlig myndighet utan ett privat organ kräver detta lagstiftning (jfr prop. 1990/91:178, bet. 1990/91:UbU18, rskr. 1990/91:358). I 1 kap. 8 § sekretesslagen anges att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall gälla i tillämpliga delar också handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen i den mån handlingarna hör till den verksamhet som anges i bilagan. Dessa organ skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndigheter. verksamhet att till kommuner fördela statsbidrag för kostnader för specialidrott inom gymnasieskolan bör mot bakgrund av vad som sagts anges i bilagan till sekretesslagen. 5 Sekretess vid samarbete mot ekonomisk brottslighet Bestämmelser om sekretess i ärenden som rör ekonomisk brottslighet Det finns åtskilliga regler i sekretesslagen som kan bli aktuella vid en utredning om brott i samband med en konkurs. Det är dels regler som syftar till att skydda det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet, dels regler som skall värna om den enskildes personliga integritet. Regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet finns i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt dessa bestämmelser gäller sekretess för uppgift som hänför sig till bl.a. förundersökning i brottmål.För att sekretess skall gälla krävs att uppgiften "hänför sig till" någon av de verksamheter som anges hos de angivna myndigheterna. Sekretessen följer med uppgiften när den lämnas från t.ex. en polismyndighet till en annan myndighet. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs inte att uppgiften härrör direkt från någon av de angivna myndigheterna (jfr t.ex. RÅ 1989 not. Sekretess gäller dock endast om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller att den framtida verksamheten skadas. Motsvarande sekretess gäller hos en myndighet som i en annan verksamhet biträder bl.a. åklagaren eller polis med att uppdaga, utreda eller beivra brott. Regler om sekretess under förundersökning m.m. till skydd för enskildas intressen finns i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Sekretessen gäller enligt denna bestämmelse bl.a. i utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Detta innebär att sekretessen gäller också vid en annan utredning som görs enligt dessa bestämmelser. Exempel på sådana utredningar är utredningar i mål om näringsförbud och förbud mot yrkesmässig rådgivning (se 8 § lagen [1986:436] om näringsförbud och 4 § lagen [1985:354] om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m.). Till skillnad från bestämmelsen i 5 kap. 1 § gäller sekretessen enligt 9 kap. 17 § primärt endast i de i paragrafen angivna verksamheterna. Uppgiften kan hållas hemlig endast om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgifter hos kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndighet (TSM) i konkurser finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas affärs- eller driftsförhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs (8 kap. 19 §). Även uppgifter om tredje man - personer och företag som gäldenären har ingått affärsförbindelser med - kan omfattas av sekretessen. Sekretessen får emellertid inte hindra att borgenärer eller gäldenären från TSM kan få upplysningar om boet och dess förvaltning (se 7 kap. 28 § konkurslagen [1987:672] och prop. 1986/87:90 s. 435). Inom exekutionsväsendet finns också bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (9 kap. 19 §). Här krävs dock för sekretess att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i ett mål eller ärende skall ha rätt till fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för en myndighets avgörande. Denna princip medför ofta att sekretess inte gäller i förhållande till parter. Bestämmelser som reglerar vissa fall av denna kollision mellan rätten till insyn och sekretess finns i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Paragrafen reglerar inte en myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i annan form, för det fall det finns avvikande bestämmelser i annan lag. Av t.ex. följer att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter som domstolen grundar sitt avgörande på. Enligt 23 kap. 21 § har den misstänkte alltid rätt att få en kopia av förundersökningen när åtal beslutas. Bestämmelser av detta slag finns även i 16 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223), som emellertid hänvisar till 14 kap. 5 § sekretesslagen. Sekretesslagens bestämmelser tillämpas därför framför förvaltningslagens bestämmelser om partsinsyn. Bestämmelserna om sekretess gäller som huvudregel även mellan myndigheterna. Det har dock ansetts att behovet av att information kan utbytas mellan myndigheterna ibland måste träda före den enskildes intresse av sekretess. Sekretesslagen innehåller därför några undantag från huvudregeln. Sekretess hindrar t.ex. inte att en myndighet får lämna ut uppgifter om det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet (1 kap. 5 §). Uppgifter som är föremål för sekretess får också lämnas ut till en annan myndighet om myndigheten enligt lag eller förordning är skyldig att lämna vissa uppgifter till en annan myndighet (14 kap. 1 §). Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § får sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Om en konkursförvaltare finner att konkursgäldenären kan misstänkas för något brott som avses i 11 kap. (BrB), dvs. brott mot borgenärer och bokföringsbrott, skall han underrätta åklagaren om detta och ange grunden för misstanken (7 kap. 16 § konkurslagen). Samma sak gäller om konkursgäldenären har bedrivit näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram att han kan misstänkas för något annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med näringsverksamheten. Vidare är förvaltaren skyldig att underrätta åklagaren om han misstänker att gäldenären eller någon som företräder en gäldenär som är en juridisk person, har förfarit på sådant sätt att näringsförbud kan komma i fråga. Om förvaltaren har gjort en sådan anmälan innan han lämnar förvaltarberättelsen, skall han ange det i berättelsen (7 kap. 15 § första stycket 5 konkurslagen). En kronofogdemyndighet skall uppmärksamma om det finns skäl att meddela näringsförbud på grund av att en gäldenär i avsevärd omfattning har underlåtit att betala skatt, tull eller avgift och skall då anmäla detta till åklagaren (9 § lagen om näringsförbud). Kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndighet i konkurser skall anmäla till åklagare om det finns skäl att misstänka att ett näringsförbud överträds eller att den som fått dispens från ett näringsförbud åsidosätter vad som åligger honom. skall vidare enligt 41 § konkursförordningen (1987:916) göra en anmälan till åklagare om gäldenären har förfarit på sådant sätt att näringsförbud kan komma i fråga, men förvaltaren inte har gjort en anmälan om det. är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän eller gäldenären. Sekretessen som gäller hos tillsynsmyndigheten enligt8 kap. 19 § sekretesslagen hindrar inte att dessa personer får del av upplysningarna. Motsvarande upplysningsskyldighet åvilar förvaltaren (7 kap. 9 § konkurslagen). -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Uppgifter hos en kronofogdemyndighet som är| | tillsynsmyndighet i konkurser och uppgifter inom exekutionsvä- | | sendet som rör misstankar om att en gäldenär har begått ekonomiska| | brott skall kunna hållas hemliga. Sekretess skall också kunna | | gälla hos dessa myndigheter för uppgifter som hänför sig till | | verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, häribland Justitiekanslern, ombudsmän och tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Några remissinstanser, däribland , framför att reglerna om partsinsyn i hög grad begränsar vad man vill uppnå med förändringen. Tingsrätten anser att en ytterligare och fördjupad analys bör göras om hur reglerna om partsinsyn inverkar på lagändringen. anser att den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 1 § tredje stycket inte bör begränsas till att avse enbart gäldenären. Vidare anser att uppgiftsskyldigheten för konkursförvaltare i 7 kap. 9 § konkurslagen måste begränsas för att syftet med sekretessen skall kunna uppnås. Kronofogdemyndig- heten i anför att utredningar hos en kronofogdemyndighet självklart inte skall ha starkare sekretesskydd mot gäldenären än vad motsvarande utredning har hos polis- eller åklagarmyndighet mot den brottsmisstänkte och att gäldenärens eventuella rätt till partsinsyn således är oklar. i anser att frågan bör väckas om hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och till den europeiska konventionen om vissa internationella aspekter på konkurser. Vidare bör enligt skattemyndigheten följderna av EU-medlemskap belysas beträffande de aktuella frågorna. TCO anför att promemorians förslag endast kan betecknas som dellösningar på ett större problemkomplex, eftersom den grundläggande problemställningen om hur förfarandet eller handläggningen skall ske vid övergång från ett rent civilrättsligt förfa- rande (konkursförvaltning) till myndighetsutövning inte alls behandlas i promemorian. har framfört att det krävs att förvaltaren på ett mycket tidigare stadium anmäler misstanken om brott till berörda myndigheter för att den föreslagna ändringen skall få någon reell verkan. Organisationen anmärker att en analys av hur konkursförvaltaren skall uppfylla detta önskemål saknas i promemorian. avstyrker förslaget till den del det avser uppgifter som är av betydelse för ett eventuellt näringsförbud. anför härvid bl.a. att något behov av den föreslagna bestämmelsen inte har redovisats. Beträffande förslaget i övrigt anser att det är för långtgående och att det bör begränsas på så sätt att sekretessen utvidgas till att gälla uppgifter som förekommer i konkursförvaltarens brottsanmälan. Riksåklagaren och för speciella mål har föreslagit att en motsvarande lösning om ökat skydd för ett eventuellt näringsförbud med fördel skulle kunna tillämpas för ett eventuellt förbud att utöva rådgivningsverksamhet enligt lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. Skälen för regeringens förslag: Sekretess för konkursförvaltarens anmälan Som anförts åligger det konkursförvaltaren att underrätta åklagaren, om han under förvaltningen av konkursboet finner att gäldenären kan misstänkas för vissa brott. Förvaltaren skall alltså inte avvakta att förvaltarberättelsen är färdig. Anmälan torde oftast leda till att en förundersökning inleds. Uppgifterna kan då - om skaderekvisitet är uppfyllt - hållas hemliga för gäldenären med stöd av 5 kap. 1 § första stycket 1 sekretesslagen. Denna möjlighet kan vara av stor betydelse i inledningen av en utredning av brottsmisstanken mot gäldenären. När gäldenären skäligen kan misstänkas för brottet skall han naturligtvis i vanlig ordning underrättas om misstanken, och han har därefter rätt att ta del av vad som förekommer under utredningen om det kan ske utan men för utredningen (23 kap. 18 § rätte- gångsbalken). Det är vanligt att förvaltaren skickar en kopia av anmälan till TSM och ibland även till kronofogdemyndigheten. Orsaken till detta kan vara att TSM enligt konkurslagen skall övervaka konkursförvaltningen och att kronofogdemyndigheten har en anmälningsplikt till åklagaren enligt lagen om näringsförbud (9 §). Förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen kan inte tillämpas på dessa uppgifter hos TSM eller hos kronofogdemyndigheten. Det finns inte heller någon annan bestämmelse som kan åberopas mot gäldenären själv för att skydda det allmännas brottsbeivrande verksamhet. Det innebär som synes att sekretessen hos åklagarmyndigheten till skydd för den brottsbeivrande verksamheten kan bli meningslös i förhållande till gäldenären. En bestämmelse om att uppgifterna i konkursförvaltarens anmälan är föremål för sekretess även hos TSM och kronofogdemyndighet till skydd för den brottsbeivrande verksamheten bör därför införas. Sekretessen bör därvid omfatta de uppgifter som förvaltaren enligt 7 kap. 16 § konkurslagen är skyldig att anmäla till åklagaren. Frågan när förvaltaren gör denna anmälan berörs inte av det förslag som lämnas. Sekretess skall endast kunna komma i fråga om det finns risk för att myndigheters brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet skadas eller försvåras om uppgifterna lämnas ut (jfr 2 kap. 2 § första stycket 4 tryckfrihetsförordningen). Detta innebär att sekretessen inte endast gäller gentemot gäldenären, utan även gentemot andra om ett uppgiftslämnande skulle kunna medföra sådan skada. Dessutom kan sekretessen till skydd för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden (8 kap. 19 § och 9 kap. 19 § sekretesslagen) gälla gentemot annan än gäldenären. Uppgifter av det slag som avses skulle undantagsvis kunna anses ingå i vad som utgör "boet och dess förvaltning" (se 7 kap. 9 § konkurslagen). Den nu föreslagna ordningen föranleder emellertid inte att konkursförvaltarens uppgiftsskyldighet enligt 7 kap. 9 § konkurslagen gentemot bl.a. gäldenären inskränks. En sådan ordning skulle inte heller vara önskvärd. Uppgiftsskyldigheten är av stor betydelse för upprätthållandet av förtroendet mellan förvaltaren och gäldenären, vilket i sin tur bidrar till en effektiv förvaltning. Av betydelse vid denna bedömning är också att uppgiftsskyldigheten enligt detta lagrum inte innefattar en skyldighet att lämna ut handlingar. Gäldenärens rätt till insyn enligt förvaltningslagen i ärenden hos kro- nofogdemyndigheten och hos TSM blir av betydelse i detta sammanhang endast för det fall uppgifterna från konkursförvaltaren medför att ett ärende påbörjas hos myndigheten med gäldenären som part (jfr 16 § förvaltningslagen). Om saken når dit torde utredningen i frågan om brott ändå ha nått ett sådant skede att gäldenären av åklagare underrättats om misstanke om brott. Gäldenärens rätt till insyn i ärendet torde då inte kunna medföra någon skada av betydelse för den fortsatta utredningen om brott. Sekretess för uppgifter inför ett yrkande om näringsförbud Näringsförbudet är främst avsett att hindra en näringsidkare från att fortsätta med en verksamhet som orsakar stora skador för andra han kommer i affärsförhållande eller annat avtalsförhållande med. Med näringsförbud skall man också kunna förhindra en person att fortsätta ägna sig åt näringsverksamhet i ett fall då detta skulle framstå som stötande med tanke på de oegentligheter som vederbörande har gjort sig skyldig till (jfr prop. 1985/86:126 s. 39). Näringsförbudet kan därmed sägas ha ett preventivt syfte och det är alltså brottsförebyggande. Näringsförbudet kan också sägas vara ett komplement till påföljd för brott och på så sätt ha ett brottsbeivrande inslag. Som framgått av det tidigare anförda skall konkursförvaltaren underrätta åklagaren om han under förvaltningen uppmärksammar förfaranden som kan föranleda näringsförbud. Om inte förvaltaren fullgör denna skyldighet, skall TSM göra en sådan anmälan. Även kronofogdemyndigheten är skyldig att anmäla till åklagaren om det kan finnas skäl för näringsförbud i vissa fall. De uppgifter som kan komma att ligga till grund för ett beslut om näringsförbud kan inte sägas höra till någon av de verksamheter som anges i 5 kap. 1 § första stycket 1-3. Uppgifterna kan därför inte hållas hemliga för gäldenären om de inte kommer från åklagaren ur en förundersökning (se dock 23 kap. 18 § ). Är det fråga om en uppgift om en överträdelse av ett näringsförbud kan det däremot anses att myndigheterna biträder åklagaren med att beivra brott, varför sekretess kan gälla hos myndigheterna och då även gentemot gäldenären. Denna skillnad i sekretesshänseende innebär att gäldenären i många fall på ett mycket tidigt stadium kan ta del av uppgifter som senare kan läggas till grund för ett yrkande om näringsförbud, och med anledning av dessa uppgifter vidta åtgärder som stör utredningen och kanske ytterst omöjliggör ett näringsförbud. Behovet av sekretess är enligt regeringens uppfattning lika stort när ett näringsförbud övervägs som då det är fråga om att utreda en överträdelse av ett näringsförbud. En bestämmelse som möjliggör sekretess för uppgifter som rör en utredning om näringsförbud bör därför införas. 6 Sekretess hos i tillsynsverksamhet som avser fristående skolor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Sekretess skall gälla hos | | i tillsynsverksamhet som avser fristående skolor för uppgifter | | om enskildas personliga förhållanden som härrör från bl.a. skolans| | elevvårdande verksamhet. Sekretessen skall gälla om det inte står| | klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller | | någon närstående lider men. Undantag från sekretessen skall gälla| | för beslut i ärenden.