prop · GJ03208 · 1996-01-01 00:00:00 — Oavsett vilken lösning som skulle sökas skulle handläggningen bli betungande. Regeringen anser därför att det åtminstone tills vidare, eller till dess resultaten av ovan nämnda översyn har redovisats, får accepteras att detta slags tillgångar och skulder inte omfattas av förmögenhetsprövningen. I vissa speciella situationer skall skönsmässiga bedömningar kunna göras vid beräkning av återbetalningsskyldigs inkomst. Det kan gälla fall då intäkterna enligt taxeringen inte visar den verkliga förvärvsförmågan och den bidragsskyldige inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas. Genom en särskild beräkning av kända inkomster, förvärvsförmåga m.m. skall då en skälighetsbedömning göras av återbetalningsskyldighetens storlek. Sådana bedömningar av "förvärvsförmågan" och "godtagbar anledning" görs enligt FB. En omfattande praxis har bildats på området. Skälighetsbedömningen bör dock bara göras om det är uppenbart att förvärvsförmågan i ett sådant fall väsentligt överstiger den faktiska inkomsten. En skälighetsbedömning bör också kunna göras t.ex. om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och därför inte har några inkomster i . Om ett taxeringsbeslut överklagas kan den taxerade inkomsten komma att ändras. Att i alla situationer justera det ursprungliga beslutet om återbetalningsskyldighet skulle medföra alltför stort administrativt merarbete. Därför bör den återbetalningsskyldighet som fastställs i enlighet med den ursprungliga taxeringen justeras endast om taxeringsbeslutet har ökats eller minskats väsentligt. Det bör i detta sammanhang ankomma på , , att ge erforderlig vägledning för när en väsentlig ändring av taxerad inkomst skall anses föreligga. Om en retroaktiv höjning av återbetalningsskyldigheten avser mycket stora belopp eller på annat sätt skulle bli betungande för den återbetalningsskyldige, anser regeringen att anstånd (helt eller delvis) eller i vissa fall eftergift skall kunna komma i fråga (se vidare avsnitt 5.4.5 Anstånd och eftergift). skall på medium för automatisk databehandling kunna hämta uppgifter från det centrala skatteregistret om den bidragsskyldiges och barnets inkomster för beräkning av återbetalningsskyldighet resp. underhållsstöd. Detta bör regleras i en ny registerförordning. För inkomstuppgifter hos skatteförvaltningen gäller sekretess. En reglering av skattemyndighetens skyldighet att lämna ut dessa uppgifter till kommer att behövas, t.ex. i skatteregisterförordningen (1980:556). Därmed kan också sekretessen brytas. Lagrådet har framfört att det torde behöva övervägas ytterligare om skatteuppgifter i ärenden om underhållsstöd täcks av 7 kap. 7 § första stycket sekretesslagen (1980:100) eller om lagtexten behöver kompletteras. Av förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, s. 189) framgår att ärenden enligt lagen om bidragsförskott omfattas av bestämmelsen. Detsamma måste då enligt regeringens mening gälla ärenden om underhållsstöd. möjlighet att från det centrala skatteregistret inhämta uppgifter om inkomsten hos den förälder som inte är sökande underlättar också för att beräkna en fiktiv återbetalningsskyldighet i de fall underhållsstöd skall lämnas till barn som bor växelvis hos båda sina föräldrar. Möjligheten att inhämta inkomstuppgifter är också viktig när skall följa upp om återbetalningsskyldigheten eller den fiktiva återbetalningsskyldigheten skall räknas om på grund av ändrade inkomstförhållanden enligt senaste fastställd taxering. 5.4.4 Ränta på återbetalningsskyldigheten ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Om en återbetalningsskyldig | | förälder inte betalar till staten i rätt tid skall | | ränta betalas på skulden. Ränta skall betalas även om| | anstånd medgetts. Räntesatsen skall bestämmas av | | regeringen. | | Betalning skall i första hand avräknas på upplupen| | ränta. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: har inte något att erinra mot att ränta skall betalas för skuld som uppstått då återbetalningsskyldighet inte skett . Styrelsen anser dock att skulder som inte kan drivas in inte skall räntebeläggas. Föreningen tillstyrker förslaget i sin helhet. menar att det är rimligt att ränta debiteras även för skuld på underhåll till barn. Även kommun och menar att reglerna är rimliga och tillägger att de dessutom kan öka motivationen för den underhållsskyldige att ta sin del av det ekonomiska ansvaret för barnet. Skälen för regeringens förslag: Reglerna för återbetalning av underhållsstöd bör utformas så att det inte blir förmånligt för den enskilde att ha en skuld till staten. Det är därför rimligt att ränta debiteras på de fordrade belopp som inte återbetalats i rätt tid. En sådan ordning stimulerar också till betalning efter förfallodagen. Ränta bör följaktligen även debiteras i de fall som en återbetalningsskyldig medgetts anstånd med återbetalningsskyldigheten. En betalning som flyter in från återbetalningsskyldig bör i första hand avräknas på upplupen ränta. Räntan, som inte skall vara avdragsgill, bör fastställas av regeringen till en nivå som motsvarar statens utgifter för sin upplåning. 5.4.5 Anstånd och eftergift ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En bidragsskyldig förälder kan| | helt eller delvis medges anstånd med | | återbetalningen till staten. Anstånd skall medges i| | den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall| | få behålla vad som behövs för eget och familjens | | underhåll. Därvid skall utsökningsbalkens | | bestämmelser om gäldenärens benificium tillämpas. | | Anstånd får även i andra fall medges om det finns | | anledning till det med hänsyn till den bidrags- | | skyldiges personliga eller ekonomiska situation | | eller annan särskild anledning. | | En bidragsskyldig förälder som har en skuld till | | staten skall inte vara skyldig att betala ett | | högre belopp till staten än vad som | | motsvarar den återbetalningsskyldighet som är | | fastställd enligt procentmetoden. Det belopp som | | beslut om anstånd avser skall betalas före | | återbetalning som avser senare tid. | | En bidragsskyldig förälder kan medges eftergift | | om det finns synnerliga skäl till det med hänsyn | | till den bidragsskyldiges ekonomiska eller per- | | sonliga situation. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Föreningen tillstyrker förslaget i sin helhet. påtalar att de föreslagna återbetalningsreglerna riskerar att orsaka en oönskad skuldackumulering hos vissa grupper återbetalningsskyldiga föräldrar. För att en sådan skuldackumulering skall motverkas föreslår tingsrätten att eftergiftsmöjligheterna ges en mindre restriktiv utformning. Liknande synpunkter framförs av . () avstyrker att anstånd får medges först efter ansökan och anser att försäkringskassorna, liksom , bör bedöma detta ev. behov. framför liknande synpunkter. () påpekar att skäl kan finnas att överlämna en fordran på återbetalningsskyldighet till kronofogdemyndigheten även om utmätning av lön inte kan komma ifråga på grund av reglerna om förbehåll i utsökningsbalken, t.ex. för verkställighet i utbetalning av överskjutande skatt. anger att beslut om eftergift bör kunna fattas på tjänstemannanivå. RFV påtalar också att beneficiereglerna i utsökningsbalken kan innebära att gäldenären i vissa fall får förbehålla sig ett mycket högt belopp för betalning av bostadskostnader. RFV och anser att ränta på återbetalningsskyldigheten bör kunna efterges. Skälen för regeringens förslag: Det genomgående synsättet bakom promemorians förslag till underhållsstöd har varit att försörjningen av egna barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna. Att en försörjningsplikt åvilar barnets föräldrar skall, enligt promemorian, medföra krav på att de anpassar sitt arbetskraftsutbud och sina egna utgifter efter det. Regeringen delar denna uppfattning. I vissa fall kan det dock av olika skäl vara svårt för en återbetalningsskyldig att betala det fastställda återbetalningsbeloppet till staten. I sådana fall bör den återbetalningsskyldige föräldern ha möjlighet att få anstånd eller eftergift. Anstånd bör i första hand komma i fråga vid betalningssvårigheter av övergående natur. Om det kan förutses att svårigheterna blir bestående bör i stället eftergift aktualiseras. Reglerna i utsökningsbalkens 7 kap. 4 och 5 §§ om gäldenärens benificium innebär att gäldenären får förbehålla sig ett visst belopp för eget och familjens underhåll innan utmätning av lön m.m. kan komma i fråga. Reglerna om anstånd bör utgå från reglerna om gäldenärens beneficium så att anstånd skall medges om de angivna reglerna i utsökningsbalken medför att fordringen inte kan drivas in. Anstånd kan medges helt eller delvis. Det innebär bl.a. att i anståndsbeslutet kan ta hänsyn till att en återbetalningsskyldig förälder har tillgångar utöver sin lön m.m. och sålunda besluta att anståndet inte skall omfatta andra tillgångar än gäldenärens lön m.m. Anstånd bör kunna medges även i andra fall när anledning finns med hänsyn till den återbetalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Det kan t.ex. vara fråga om att den återbetalningsskyldige drabbas av en svår sjukdom. Beslut om anstånd bör kunna meddelas, efter ansökan, för högst i taget. kan det dock finnas skäl att ha en kortare anståndstid än . De uppgifter som ligger till grund för ansökan skall styrkas av den återbetalningsskyldige. Den som medgetts anstånd bör vara skyldig att till anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till anstånd. Ett beslut om anstånd innebär att det finns en skuld till staten som blir större ju längre anståndet varar. Den återbetalningsskyldige bör ges möjlighet att återbetala skulden i en rimlig takt. Större belopp skall inte behöva återbetalas än det belopp som fastställts eller skulle ha fastställts genom procentmetoden. Det innebär att skulden kan kvarstå efter det att staten har upphört att lämna underhållsstöd till barnet. Den återbetalningsskyldige skall dock ha rätt att betala mer om han eller hon själv så önskar. Det belopp som beslut om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. Detta innebär att den återbetalningsskyldighet som löpande förfaller till betalning i många fall blir en tillkommande skuld. Ett nytt anståndsbeslut måste då ofta meddelas för den tillkommande skulden. Den skuld som omfattas av anståndsbeslutet skall räntebeläggas (se avsnitt 5.4.4 Ränta på återbetalningsskyldigheten). skall även, efter ansökan, kunna efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet i de fall det inte är tillräckligt med ett beslut om anstånd. Eftergift bör dock tillämpas bara i undantagsfall. Sålunda bör eftergift komma i fråga om det finns synnerliga skäl för det med hänsyn till den återbetalningsskyldige förälderns personliga eller ekonomiska förhållanden. Synnerliga skäl kan föreligga om den återbetalningsskyldige föräldern har medgetts anstånd och det finns anledning att anta att den återbetalningsskyldiges ekonomiska förhållanden inte kommer att förbättras inom överskådlig tid. Eftergift kan också bli aktuell i situationer av rehabiliteringskaraktär eller andra liknande situationer där en eftergift av skulden är nödvändig för att rehabiliteringen skall lyckas eller för att den återbetalningsskyldige föräldern inte skall slås ut socialt. Ett beslut om eftergift kan innebära att gamla skulder avskrivs men också att återbetalningsskyldighet som avser framtiden begränsas. Eftergift bör normalt inte medges i den mån det kan antas att den åter- betalningsskyldige föräldern åtminstone till någon del kommer att kunna betala sin skuld till staten inom den tidsrymd som återstår till dess att skulden preskriberas, se avsnitt 6.1. Avsikten är att eftergiftsmöjligheten skall tillämpas med återhållsamhet. Av detta skäl är det lämpligt att socialförsäkringsnämnd även fortsättningsvis beslutar i samtliga sådana ärenden. 5.4.6 Konsekvenserna för den återbetalningsskyldige ------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: De föreslagna reglerna om | | återbetalningsskyldighet till staten innebär att | | många återbetalningsskyldiga föräldrar med goda | | inkomster kommer att få återbetala en större del av| | samhällsstödet till staten än de gör nu enligt | | reglerna om bidragsförskott. Återbetalningsskyldiga| | föräldrar med låga inkomster kommer i vissa fall att| | få betala mer till staten och i andra fall mindre | | än . De belopp som staten återkräver kommer i | | vissa fall inte att kunna drivas in av kronofog- | | demyndigheterna till följd av utsökningsbalkens | | regler om vad en gäldenär skall få förbehålla sig för| | sitt uppehälle. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: De föreslagna reglerna om återbetalnings- skyldighet kommer i många fall att leda till en ökad försörjningsbörda för för- äldrar som inte bor tillsammans med sina barn. Det blir fallet om det underhållsbidrag som enligt nuvarande regler ligger till grund för återbetalningsskyldigheten är lågt därför att barnet har egna inkomster eller därför att barnets andra förälder har goda inkomster och inte på grund av att den återbetalningsskyldiga föräldern har låga inkomster. När återbetalningsskyl- digheten bestäms enligt reglerna om underhållsstöd tas hänsyn endast till den återbetalningsskyldiga förälderns inkomst och inkomsten beaktas i princip fullt ut, vilket tillsammans med andra faktorer innebär att det belopp som föräldern skall återbetala till staten kan bli högre än vad som följer av nuvarande reg- ler. Även i de fall där underhållsbidraget inte är lågt på grund av de ovan angivna omständigheterna torde återbetalningsskyldigheten till staten ofta bli bestämd till ett högre belopp än enligt nuvarande regler. Det beror på att förälderns betalningsförmåga bedöms på ett annat sätt enligt reglerna om underhållsstöd än enligt reglerna om underhåll. När återbetalningsskyldigheten bestäms utgår man enligt reglerna om underhållsstöd från bruttoinkomsten. Förälderns levnads- kostnader beaktas inte. I stället finns ett grundavdrag på samt en regel om att återbetalning lägre än per barn och månad innebär att återbetalningsskyldigheten bortfaller. När underhållsbidrag fastställs får föräldern enligt reglerna i (FB) efter skatteavdrag förbehålla sig skälig bostadskostnad samt ett normalbelopp på av basbelopp för år räknat (1996) för levnads- kostnader i övrigt. (se avsnitt 4.3) Enligt reglerna om underhållsstöd anses en person med ett barn ha förmåga att återbetala en del av underhållsstödet vid en bruttoinkomst på . Enligt nuvarande regler anses en förälder ha förmåga att betala under- hållsbidrag och därmed återbetala till staten först vid en månadsinkomst på om föräldern har en bostadskostnad på och betalar skatt enligt tabell 33. Man kan också jämföra vid vilken inkomst en förälder anses ha förmåga att betala ett belopp som motsvarar underhållsstödets belopp (). Enligt reglerna om underhållsstöd måste den återbetalningsskyldiga föräldern ha en månadsinkomst på för att komma upp i ett så högt återbetalningsbelopp medan föräldern enligt reglerna i FB anses ha för- måga att betala detta belopp redan vid en månadsinkomst på om förälder har en bostadskostnad på och betalar skatt enligt tabell 33. Eftersom underhållsbidragets storlek och därmed återbetalningsskyldigheten till staten enligt nuvarande regler beror på vissa faktorer - bostadskostnad, särskilda förbehåll, den andra förälderns ekonomi, barnets behov m.m. - medan återbetalningsskyldigheten enligt de föreslagna reglerna om underhållsstöd beror på andra faktorer går det inte att göra någon bedömning av vilka konsekvenser de nya reglerna får för de återbetalningsskyldiga föräldrarna utan att göra beräkningar i ett representativt och tillräckligt stort urval av verkliga fall. Någon sådan jämförelse har inte gjorts. Det går inte att säkert säga hur reglerna om underhållsstöd påverkar de återbetalningsskyldiga föräldrarnas ekonomiska situation. Regeringen avser att noga följa upp denna fråga. När man bedömer vilka konsekvenser de föreslagna reglerna om underhållsstöd kommer att få för återbetalningsskyldiga föräldrar kan det vara av intresse att studera de normer för levnadskostnader som används i andra sammanhang. Förutom de förbehållsbelopp som tillämpas vid bestämmande av underhållsbidrag till barn finns liknande normer i exekutionsrättsliga sammanhang och inom socialbidragssystemet. En närmare redogörelse för de olika beloppen, liksom för beräkningar av skäliga hushållskostnader, finns i betänkandet Underhållsbidrag och bidragsförskott (SOU 1995:26 s. 229 f.). Vid löneexekution får en gäldenär alltid behålla ett visst belopp för sitt eget och familjens underhåll. Detta belopp kallas vid införsel "förbe- hållsbelopp". Vid införsel får lön tas i anspråk endast i den mån den överstiger vad gäldenären behöver för eget underhåll m.m. Normalbeloppet är för en ensamstående gäldenär . Till normalbeloppet läggs utgifter för bl.a. resor till och från arbetet. Bostadskostnaden beräknas särskilt och läggs till normalbeloppet. Systemet har ändrats tekniskt med början (prop. 1994/95:49), se nedan. har utarbetat en vägledande norm för socialbidrag. ligger socialbidragsnormen för en ensamstående på . Bl.a. kostnader för resor till och från arbetet och fackföreningsavgifter anses av ingå i en skälig levnadsnivå men har inte räknats in i eftersom kostnaderna varierar från person till person. Också bostadskostnader ligger utanför . Reglerna om underhållsstöd innebär, trots förekomsten av ett grundavdrag, att föräldrar med så låga inkomster att de redan ligger under socialbidragsnormen kan bli återbetalningsskyldiga mot staten. Återbetalningsbeloppet kan i vissa situationer inte drivas in eftersom den återbetalningsskyldige inte har medel som överstiger vad han eller hon får förbehålla sig vid införsel. Att återbetalningsskyldighet enligt de föreslagna reglerna kommer att fastställas även för personer som har sådana ekonomiska förhållanden att deras tillgångar understiger vad de får förbehålla sig vid införsel innebär att statens fordran, om inte återbetalning sker frivilligt, inte kommer att kunna drivas in av kronofogdemyndigheten. Därtill kommer att förbehållsbeloppet har höjts något i förhållande till tidigare förbehållsbelopp vid införsel i samband med att de två nuvarande formerna för löneexekution, införsel i lön och utmätning av lön, har slagits samman till ett enhetligt system (se prop. 1994/95:49). Detta kan innebära att antalet fordringar på åter- betalning som inte kan drivas in ökar eller att indrivningen tar . Att återbetalningsskyldigheten i vissa fall kommer att fastställas till belopp som inte kan drivas in är givetvis förenat med nackdelar. Regeringen har diskuterat flera lösningar på detta problem. Ett sätt att undvika problemet är att höja grundavdraget så att återbetalningsskyldighet inte åläggs dem som har inkomster som understiger förbehållsbeloppet vid löneexekution. Om åter- betalningsskyldighet som inte kan drivas in inte heller skall kunna fastställas måste emellertid grundavdraget höjas till en mycket hög nivå. Skälet till det är främst att de bostadskostnader som accepteras vid indrivning kan vara mycket höga. Huvudregeln i exekutionsrättsliga sammanhang är nämligen att den faktiska bostadskostnaden godtas. Om den önskvärda besparingen skall uppnås trots att grundavdraget höjs kraftigt måste också procentsatserna höjas betydligt. Detta medför ökade marginaleffekter, vilket är en stor nackdel. Vidare bör beaktas att återbetalningsskyldiga föräldrar med låg lön i vissa fall ändå kan fullgöra sin återbetalningsskyldighet. Det gäller t.ex. de som har låga bostadskostnader och de som lever i hushåll där andra har inkomster. Sammanfattningsvis skulle en höjning av grundavdraget medföra många problem. En lösning som innebär att grundavdraget höjs bör därför inte föreslås. En annan möjlig lösning vore att införa en rätt för en återbetalningsskyldig förälder att förbehålla sig ett belopp för sin egen försörjning. Problemet med en sådan lösning är att man går i från enkelheten i systemet och betoningen på föräldrars ansvar. Vidare skapas marginaleffekter på i vissa fall eftersom hela överskottet över förbehållsbeloppet kan gå till att fullgöra åter- betalningsskyldigheten. Om man väljer att inte schablonisera bostadskostnaderna kommer dessutom återbetalningsskyldigheten att minska om den återbetalnings- skyldige väljer att skaffa en dyrare bostad, vilket är en missriktad drivkraft. En sådan lösning bör därför inte heller väljas. Mot att införa undantagsregler av nu skisserat slag talar också att den återbetalningsskyldiga förälderns återbetalningsskyldighet måste anses vara ett ansvar av minst lika stor vikt som att betala skatt. Ingen slipper helt att betala skatt under hänvisning till låga inkomster om inkomsten över huvud taget är beskattningsbar. I ekonomiska termer är det inte heller så stora krav som ställs på återbetalningsskyldiga föräldrar med låga inkomster. Att även de skall bidra till sina barns försörjning är av betydelse från principiella utgångs- punkter och med hänsyn till det allmännas utgifter. Av dessa skäl föreslår regeringen inte några undantagsregler utan återbetal- ningsskyldigheten bör fastställas enligt procentmetoden för alla återbetalningsskyldiga föräldrar som har inkomster . Dock gäller den begränsningen att om återbetalningen skulle bli lägre än per barn och månad så bortfaller återbetalningsskyldigheten. De återbetalningsskyldiga som inte kan betala återkravsbeloppet bör emellertid under vissa omständigheter kunna medges anstånd med betalning eller eftergift (se avsnitt 5.4.5). Trots regler om anstånd och eftergift finns dock risken att reglerna om åter- betalning leder till en ökad skuldbörda för många återbetalningsskyldiga. Det kan föra med sig flera negativa konsekvenser. En ökad försörjningsbörda kan på ett negativt sätt påverka barnets möjligheter att umgås med den återbetalningsskyldiga föräldern. Ekonomiska omständigheter kan leda till att ett barn inte kan umgås i önskvärd utsträckning med den förälder som barnet inte bor hos. En ökad försörjningsbörda för denna förälder kan innebära att möjligheterna till umgänge med barnet minskar ytterligare. Detta är givetvis olyckligt och de föreslagna reglernas inverkan på umgänget måste följas med stor uppmärksamhet. Om barnet och den förälder som barnet skall umgås med är bosatta på skilda orter uppkommer kostnader för resa m.m. i samband med umgänget. Regeringen kommer att ta upp frågan om resekostnader i samband med umgänge i ett annat sammanhang. Vidare kan den ökade bördan på återbetalningsskyldiga föräldrar leda till att staten i större utsträkning än måste tillgripa tvång - exekutiva åtgärder - för att få sina fordringar betalda. Det leder till ökade kostnader för staten. I den mån statens fordringar inte kan drivas in hos den återbetalningsskyldiga föräldern minskar det dessutom besparingseffekten av reformen. Fördelningseffekter av nytt återbetalningssystem för underhållsstöd I detta avsnitt redovisas analyser av fördelningseffekterna av förslaget i denna proposition. De föreslagna reglerna om underhållsstöd har tillämpats på bidragsskyldiga föräldrar vars barn får bidragsförskott enligt nuvarande regler. Bidragsskyldiga vars barn inte får bidragsförskott ingår således inte i beräkningen. Analysen avser de direkta effekterna av regeländringarna, dvs. eventuella ändrade beteenden bland hushåll eller förändrade administrativa rutiner beaktas inte. Resultaten för de enskilda individerna beskrivs på hushållsnivå. Härvid visar det sig i ett fåtal fall att båda makarna i ett och samma hushåll har barn som får bidragsförskott.