prop · GJ03216 · 1996-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Huvudsyftet med att ha en reglering för företag som driver valutaväxlingsrörelse är att komma till rätta med penningtvättsproblematiken. Det syftet uppnås genom att låta penningtvättslagen även omfatta sådana företag. Någon form av kontroll är emellertid nödvändig dels för att kunna kontrollera vilka företag som penningtvättslagen är tillämplig på, dels för att tillse att lagen efterföljs. Ett sätt att kontrollera vilka företag som driver valutaväxlingsrörelse och tillse att penningtvättslagen efterlevs är att införa krav på särskilt tillstånd (auktorisation). Auktorisationslagstiftning används i sammanhang där viktiga samhällsintressen anses motivera en inskränkning av principen om näringsfrihet. Auktorisationslagstiftningen på den finansiella marknaden är förenad med en omfattande tillsyn. Ett institut som står under tillsyn skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. När inspektionen anser det nödvändigt, får undersökning genomföras hos dessa företag. Inspektionen har också stora möjligheter att ingripa mot banker och andra kreditinstitut som inte följer de författningar som reglerar företagens verksamhet eller föreskrifter som meddelats med stöd av sådan författning. I sista hand kan tillståndet att driva verksamhet återkallas. Samtliga företag som omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt står antingen under tillsyn eller, om det rör sig om ett utländskt företag, under tillsyn av motsvarande tillsynsmyndighet i hemlandet. Det kan ifrågasättas om faran för penningtvätt är ett tillräckligt skäl för att låta alla företag som driver valutaväxlingsrörelse omfattas av krav på tillstånd och därmed sammanhängande tillsyn. Ett alternativ till auktorisationskravet är att införa skyldighet för företagen att anmäla sin verksamhet för registrering.Såsom konstaterats ovan (se avsnitt 6.1), anses sådana från banker och andra kreditinstitut fristående företag som driver valutaväxlingsrörelse inte kunna påverka det finansiella systemets stabilitet och de behöver därför från systemskyddssynpunkt inte ställas under tillsyn. Att företagen nu föreslås bli skyldiga att tillämpa penningtvättslagens bestämmelser vid sin verksamhet motiverar enligt regeringens mening inte införandet av en lagstiftning som innebär att dessa företag ställs under samma omfattande tillsyn som gäller för banker och andra kreditinstitut. Det gäller åtminstone innan erfarenhet vunnits av ett mindre ingripande system. Efterlevnaden av den konsumentskyddsregel som föreslås beträffande valutaväxling kräver inte heller att en tillståndplikt införs för dessa företag. Det får därför anses tillräckligt att skyldighet införs för dessa företag att anmäla sin verksamhet till . Tre remissinstanser har varit kritiska till förslaget om anmälningsskyldighet. är i princip av den uppfattningen att tillståndsskyldighet skall införas för den som driver valutaväxlingsrörelse. Om förslaget om anmälningsskyldighet genomförs, anser verket att det är angeläget att följa utvecklingen av dessa företag. har uppgett att det ur penningtvättssynpunkt är av stor betydelse att de som hanterar stora kontantbelopp åt andra har vandelsprövats och att de står under ständig tillsyn. Internationella erfarenheter har, enligt , visat att just valutaväxling och de andra tjänster som valutaväxlingskontoren erbjuder, på ett mycket effektivt sätt utnyttjas för att dölja pengarnas ursprung. har därför ansett att lösningen skulle vara att införa förbud mot valutaväxling hos annan än den som är auktoriserad samt att kontanter som växlats trots förbudet skall behandlas på samma sätt som varor som utsatts för varusmuggling. har hänvisat till sitt yttrande över delbetänkande och anfört att all valutaväxlingsrörelse, oavsett omfattning, skall kräva tillstånd av och stå under dess tillsyn. Regeringen har som ovan nämnts tillkallat en utredare för att undersöka vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av penningtvätt (se avsnitt 5.3). I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga i vilken omfattning penningtvätt förekommer. Regeringen förutsätter att utredaren i samband därmed behandlar frågan om införande av särskilda regler om tillstånd och tillsyn för valutaväxlingsföretagen. Liknande frågeställningar kan komma upp i andra verksamheter som utredaren har att granska. I avvaktan på resultatet av kartläggningen, anser regeringen av de skäl som tidigare angetts, att det inte finns anledning att införa tillståndsplikt för valutaväxlings- företag. Bestämmelserna i penningtvättslagen är tillämpliga på företag som driver rörelse enligt 2 §. De verksamheter som räknas upp där fordrar tillstånd för att få bedrivas och består därför uteslutande av juridiska personer. När det gäller valutaväxlingsrörelse bedrivs sådan verksamhet i första hand av juridiska personer, men det finns inget som hindrar att den bedrivs av fysiska personer. i valutaväxlingslagen skall alltså tolkas vidsträckt och omfatta såväl juridiska som fysiska personer vilka driver valutaväxlingsrörelse. En jämförelse kan göras med konkurrenslagen (1993:20) där begreppet näringsidkare numera ersatts med företag varmed avses en juridisk eller fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. i penningtvättslagen kommer följaktligen, i samband med att lagen blir tillämplig på valutaväxlingsrörelse, också att omfatta fysiska personer som driver sådan verksamhet. Remissinstanserna: , Kammarrätten i och har pekat på att tolkningssvårigheter beträffande uttrycket verksamhet som bedrivs i väsentlig omfattning kan komma att uppstå. Valutaspecialisten har ansett att valutaväxlingslagen inte kommer att uppfylla sitt syfte att förhindra penningtvätt om inte samtliga som driver valutaväxlingsverksamhet omfattas av lagen. och har anfört att det enligt förslaget i promemorian överlåts åt de enskilda företagen att själva avgöra om valutaväxlingsrörelsen är av sådan omfattning att anmälningsskyldighet föreligger. Skälen för regeringens förslag: De företag som omfattas av den nya lagen kommer i princip att ha skyldighet att anmäla sin verksamhet för registrering. Det finns emellertid anledning att ifrågasätta om samtliga företag som driver valutaväxlingsrörelse skall underkastas anmälningsplikt. En fråga som uppkommer är huruvida företag som omfattas av ett auktorisationskrav i någon av de finansiella lagarna och driver valutaväxling även skall vara anmälningsskyldiga enligt den nya lagen. Utgångspunkten måste här vara att de företag som redan omfattas av penningtvättslagen inte skall vara anmälningsskyldiga enligt den nu föreslagna lagen. Anmälningsplikt bör sålunda inte föreligga för företag som driver bankrörelse och annan verksamhet som består i att från allmänheten låna upp medel och lämna krediter. Detsamma gäller företag som driver livförsäkringsrörelse eller värdepappersrörelse enligt 1 kap. 3 § lagen om värdepappersrörelse. Slutligen bör undantag från anmälningsplikten göras för företag som driver verksamhet som står under tillsyn och som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter om anges i 3 kap. 1 § 2-13 lagen om kreditmarknadsbolag. Undantaget från anmälningsplikten omfattar såväl de svenska som de utländska företag som penningtvättslagen är tillämplig på. Valutaväxlingsrörelse kan bedrivas i stor omfattning och utgöra företagets huvudsakliga verksamhet eller bedrivas i mindre omfattning av t.ex. hotell eller butiker. Det finns inte anledning att införa anmälningsskyldighet för företag där valutaväxlingen bedrivs i mycket liten utsträckning och endast utgör ett komplement till en annan huvudsaklig verksamhet. Den valutaväxling som bedrivs av sådana företag torde sällan omfatta några större belopp. Risken för penningtvätt kan därför inte anses vara lika stor i dessa företag. Å andra sidan kan det förekomma att ett företag bedriver valutaväxling vid sidan av en annan huvud-saklig verksamhet, men att valutaväxlingsrörelsen ändå bedrivs i så stor omfattning att den är betydande. I sådana företag kan risken för penningtvätt anses vara lika stor som i företag som bedriver valutaväxling som huvudsaklig verksamhet. Avgörande för om anmälningsskyldighet skall föreligga bör därför vara huruvida företaget driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning. I promemorian uppgavs att vad som är väsentlig omfattning inte kunde anges i absoluta tal utan fick avgöras från fall till fall. Flera remissinstanser har pekat på tolkningssvårigheter beträffande uttrycket väsentlig omfattning . Kammarrätten i förordar att det i första hand i lagtexten beloppsmässigt i relation till omsättningen av valutaväxlingsverksamheten anges vad som utgör verksamhet som bedrivs i väsentlig omfattning eller att det i varje fall genom uttalanden i förarbetena eller på annat lämpligt sätt ges största möjliga vägledning för den praktiska tillämpningen av bestämmelsen. föreslog i sitt delbetänkande att en beloppsmässig distinktion skulle göras mellan valutaväxlingsföretag som var tillstånds- resp. anmälningspliktiga. Förslaget möttes av kritik från flera remissinstanser. Regeringen finner inte heller att en beloppsmässig avgränsning av vad som skall anses utgöra verksamhet som bedrivs i väsentlig omfattning bör göras i lagtexten. De företag som föreslås omfattas av lagen och kan sägas driva valutaväxling i väsentlig omfattning är i första hand de som driver sådan rörelse som huvudsaklig verksamhet. Det gäller i princip oavsett storleken på rörelsen. Även företag som huvudsakligen driver annan verksamhet kan emellertid anses driva anmälningspliktig valutaväxling trots att den i det enskilda företagets fall är av mindre omfattning i relation till företagets totala verksamhet. Det är svårt att sätta några fasta gränser för när verksamheten i dessa fall skall anses vara väsentlig. En viss ledning kan eventuellt erhållas genom att jämföra med andra valutaväxlare på marknaden. Vid bedömningen bör också syftet med valutaväxlingslagen vägas in, dvs. förhindrandet av att valutaväxlarna utnyttjas för penningtvätt. En sidoverksamhet av mindre omfattning torde normalt löpa en lägre risk att utsättas för försök till penningtvätt. Detta gäller särskilt om endast mer begränsade belopp mottas för växling. Hur små belopp det i sådana fall skall vara fråga om är svårt att ange och får avgöras av den praxis som kommer att utarbetas av eller, vid överklagande, av allmän förvaltningsdomstol. Regeringen anser dock att växling av summor torde falla inom ramen för vad som avses med begränsade belopp. Det kan emellertid variera från fall till fall, exempelvis beroende på vad den huvudsakliga verksamheten består av. En prövning får således göras i varje enskilt fall och vid tveksamhet kan företaget kontakta för att få dess syn på frågan. Det åligger visserligen företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning att göra en anmälan därom till , men om inspektionen uppmärksammar att ett företag driver sådan rörelse, bör den ha möjlighet att begära upplysningar av företaget i syfte att utröna om rörelsen bedrivs i sådan omfattning att anmälningsskyldighet föreligger. Det ankommer därför i sista hand på inspektionen - eller vid överklagande, på allmän förvalningsdomstol - att avgöra vad som skall anses utgöra verksamhet som bedrivs i väsentlig omfattning. Föreläggande att inkomma med anmälan m.m. Remissinstanserna: Kammarrätten i och har anfört att det av lagtexten bör framgå att ett företag som driver verksamhet som är anmälningsskyldig utan att göra en anmälan därom, först bör föreläggas att inkomma med en sådan innan ett föreläggande om att upphöra med verksamheten meddelas. Skälen för regeringens förslag: Ett företag som driver sådan verksamhet som enligt valutaväxlingslagen omfattas av anmälningsskyldighet men underlåter att göra anmälan, bör av kunna föreläggas att inkomma med en anmälan. Detta bör, såsom ett par remissinstanser påpekat, även framgå av lagtexten. Om anmälan inte görs, skall inspektionen kunna förelägga företaget att upphöra med verksamheten. För det fall inspektionen misstänker att ett företag, som inte har anmält sin verksamhet till registret, driver anmälningspliktig valutaväxlingsrörelse bör inspektionen ges möjlighet att inhämta upplysningar i syfte att ta reda på om anmälningsskyldighet föreligger. Om företaget, trots föreläggandet, underlåter att lämna upplysningar, bör inspektionen kunna presumera att anmälningsskyldig valutaväxling bedrivs och ha möjlighet att förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Det ankommer i sådana fall på företaget att bevisa att icke-anmälningspliktig verksamhet bedrivs. För att föreläggandena skall bli effektiva bör inspektionen ha möjlighet att förena dem med vite. Remissinstanserna: har ansett att ett föreläggande att upphöra med verksamheten inte kan anses tillräckligt kraftfullt för att avhålla någon från att utnyttja valutaväxlingskontoren för penningtvätt. Skälen för regeringens förslag: I penningtvättslagen finns inte några bestämmelser om sanktioner mot de företag som omfattas av lagen men underlåter att följa bestämmelserna däri. I stället ankommer det på att vid brott mot penningtvättslagen vidta erforderliga åtgärder enligt bestämmelserna i de lagar som reglerar resp. verksamhet. Syftet med att ha en reglering beträffande valutaväxlingsrörelse är i första hand att de företag som driver denna typ av verksamhet skall tillämpa lagen om åtgärder mot penningtvätt. Till skillnad mot vad som gäller banker och andra institut som faller under penningtvättslagens tillämpningsområde och som står under tillsyn, är det beträffande de här aktuella företagen emellertid inte meningen att inspektionen skall vidta några aktiva åtgärder, exempelvis platsundersökningar, i syfte att utreda om företagen tillämpar penningtvättslagens regler och andra bestämmelser på ett tillfredsställande sätt eller för den delen själva ägnar sig åt penningtvätt. Om på annat sätt, t.ex. genom tips från allmänheten eller från andra företag, får kän- nedom om att ett företag som driver valutaväxlingsrörelse utför transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag, skall dock inspektionen naturligtvis i enlighet med 12 § penningtvättslagen underrätta finanspolisen om transaktionerna. De företag som efter anmälan hos registreras för valutaväxling bör dock som sagt vara skyldiga att driva verksamheten i enlighet med bestämmelserna i bl.a. penningtvättslagen. Företagen skall ha rutiner till förhindrande av att de utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv och skall exempelvis ha rutiner som säkerställer att anställda får den information och utbildning om penningtvättsfrågor som är behövlig. Om det finns anledning att anta att ett företag inte följer de rutiner som framgår av penningtvättslagen eller av inspektionens föreskrifter, bör inspektionen ha möjlighet att begära upplysningar från företaget så att förhållandena kan klarläggas. Om företaget underlåter att lämna sådana, bör inspektionen kunna förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Om inspektionen skulle finna att ett företag bryter mot en bestämmelse i penningtvättslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen bör kunna förelägga företaget att vidta rättelse. Om rättelse inte sker bör inspektionen kunna förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Enligt bedömning är ett föreläggande från Finans- inspektionen att upphöra med verksamheten, även om det skulle förenas med vite, inte tillräckligt kraftfullt för att avhålla någon från att utnyttja valutaväxlingskontoren för penningtvätt. Det får antas att härmed avser att den eller de som har kontrollen över ett valutaväxlingskontor använder detta i något slag av penningtvättsverksamhet. I dessa fall är det emellertid inte i första hand ingripandemöjligheterna i valutaväxlingslagen som blir aktuella utan de bestämmelser i som sanktionerar sådana förfaranden som kan betecknas som penningtvätt, dvs. häleribestämmelserna i nionde kapitlet . I vissa fall skulle det kunna tänkas förekomma att ett företag, trots upprepade förelägganden, fortsätter att bryta mot bestämmelserna i pen- ningtvättslagen. Det kan då finnas anledning att misstänka att penningtvätt förekommer och inspektionen skall i sådana fall enligt 12 § penningtvättslagen underrätta eller finanspolisen därom. Ett systematiskt åsidosättande av penningtvättslagens bestämmelser kan, om förutsättningarna i 9 kap. 6 och 7 §§ är uppfyllda, vara straffbart som häleri, häleriförseelse eller medverkan till sådant brott. Om möjlighet att meddela näringsförbud för den som har gjort sig skyldig till sådan brottslighet finns bestämmelser i lagen (1986:436) om näringsförbud. 6.4 Konsumentskydd vid valutaväxling Regeringens förslag: I den nya lagen införs en bestämmelse om att ett företag som driver valutaväxlingsrörelse är skyldigt att informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota. Av avräkningsnotan skall framgå företagets namn, växelkurs samt de avgifter som tas ut av valutaväxlingsföretaget. Om ett företag underlåter att lämna sådan information, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Behovet av en konsumentskyddsregel Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslagen. har påpekat att konsumentskyddssynpunkter är tillgodosedda genom den lagstiftning som redan finns beträffande varor och tjänster. har anfört att en närmare redogörelse för tydlighetskravet bör göras genom en hänvisning till prisinformationslagen och med angivande av några exempel på när tydlighetskravet kan anses uppfyllt. har ansett att det av avräkningsnotan även bör framgå namn och adress på utställaren eller annan uppgift genom vilken denne kan identifieras. Av kontrollskäl borde, enligt Riks- skatteverket, även uppgifter om köparen framgå. Skälen för regeringens förslag: I har tidigare behovet av konsumentskyddande reglering beträffande valutaväxling inte varit så påtagligt, eftersom sådan verksamhet huvudsakligen har bedrivits av banker vilka omfattas av regler till skydd för konsumenten. Med hänsyn till att valutaväxlingsverksamhet i allt större omfattning har kommit att bedrivas av företag utanför banksektorn, finns anledning att överväga om det inte föreligger behov av att införa grundläggande konsumentregler för denna verksamhet. Behovet av reglering är främst föranlett av konsumentens behov att erhålla tydlig information om aktuella avgifter och växelkurser. Konsumenten bör även ha rätt att vid varje växlingstransaktion erhålla kvitterad avräkningsnota med uppgift om bl.a. växelkurs. Det bör således finnas klara och tydliga regler om vilka villkor som gäller i samband med valutaväxling. Internationellt, såväl inom EU som i det nordiska samarbetet, har beslut tagits om att prioritera konsumentskyddet på det finansiella området. I har en rad reformer genomförts för att stärka konsumenternas ställning på området finansiella tjänster. Införandet av konsumentkreditlagen (1992:830) och skuldsaneringslagen (1994:334) har stärkt konsumenternas ställning i samband med kreditgivning. Lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden som trädde i kraft omfattar även finansiella tjänster. I den finansiella lagstiftningen finns några exempel på specifikt kon- sumentskyddande regler t.ex. i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen om värdepappersrörelse. I övrigt är även de regler som syftar till att säkerställa de finansiella företagens soliditet och begränsa deras risktagande, så att företagen kan infria sina förpliktelser, förstås av väsentlig betydelse för såväl konsumenter som andra kunder hos de finansiella företagen. Konsumentintressena i övrigt tillvaratas bl.a. genom att det i tillsynsreglerna föreskrivs att kreditinstituten skall driva en sund verksamhet. Med stöd av detta sundhetskriterium skall tillse att skyddet för konsumenterna efterlevs. För att tillgodose detta syfte har inspektionen exempelvis utfärdat allmänna råd om information för inlåningskonton m.m. Som tidigare berörts, föreslås det emellertid inte att valutaväxlingsrörelse skall stå under tillsyn. Något sundhetskriterium föreslås inte heller för denna verksamhet. Frågan är då om det i den marknadsrättsliga lagstiftningen finns regler som tillgodoser behovet av konsumentskydd vid valutaväxling. trädde en ny marknadsföringslag (1995:450) i kraft. I 4 § i den nya lagen finns en allmän bestämmelse enligt vilken näringsidkaren vid marknadsföring skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Lagen innehåller också bestämmelser som kan tillämpas om en näringsidkare använder sig av otillbörlig marknadsföring. Prisinformationslagen (1991:601) omfattar i princip alla typer av varor och tjänster som en näringsidkare marknadsför till en konsument. Lagens syfte är att främja god prisinformation till konsumenter. I lagen regleras bl.a. när och hur prisinformation skall lämnas samt var skriftlig prisinformation skall anges. Information om priset för en bestämd tjänst skall enligt 13 § lämnas lätt tillgänglig eller i omedelbar anslutning till den plats där näringsidkaren bedriver sin rörelse eller marknadsföring. Bestämmelserna i såväl marknadsföringslagen som prisinformationslagen torde vara tillämpliga vid prisinformation avseende valutaväxlingstjäns-ter. Regleringen är emellertid allmänt hållen och inte direkt avpassad för behovet av information vid valutaväxling. Regeringen anser därför att konsumentskyddssynpunkterna vid valutaväxling bör tillgodoses på ett tydligare sätt än genom befintlig lagstiftning. Det är angeläget att klara och tydliga regler skapas för att näringsidkare och konsumenter skall veta förutsättningarna för valutaväxlings-transaktioner. De konsumenträttsliga reglerna bör därför anges i en särskild lagbestämmelse. Bestämmelsen bör ange att företag som bedriver valutaväxlingsrörelse tydligt skall informera kunden om de växelkurser och avgifter som tillämpas samt tillhandahålla avräkningsnota vid varje växlingstransaktion. Även namnet på valutaväxlingsföretaget kan vara av betydelse för kunden och bör, såsom föreslagit, framgå av avräkningsnotan. Något skäl att ställa krav på uppgift om köparen på avräkningsnotan finner regeringen emellertid inte föreligga. När det gäller tolkningen av kravet på tydlig information, hänvisas till författningskommentaren. Någon begränsning av konsumentskyddsregeln till att avse endast anmälningspliktiga företag föreslås inte. Konsumentskyddsintresset är lika stort vid all valutaväxling och bestämmelsen kommer således även att omfatta företag som driver valutaväxlingsrörelse som bisyssla. Även de företag som undantas från anmälningsplikt enligt 2 § bör omfattas av konsumentskyddsregeln. Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 § marknadsföringslagen kan en näringsidkare som underlåter att lämna information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt åläggas att lämna informationen. Åläggandet skall förenas med vite. och har rätt att meddela informationsåläggande. Prisinformation enligt prisinformationslagen anses vara sådan information som är av särskild betydelse för konsumenterna (prop. 1990/91:171 s. 20). Även den information om valutaväxling som här föreslås gälla måste anses vara av särskild betydelse för konsumenterna. Följden av underlåtenhet att rätta sig efter informationsregeln i den nya lagen bör därför bli ett åläggande om att lämna sådan information. Marknadsföringslagens handläggningsregler bör därvid tillämpas. 6.5 Största tillåtna valutapositioner Regeringens förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om största tillåtna valutapositioner för banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag.