prop · GJ03181 · 1996-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: bör stödja EU:s insatser för att | | främja ett bättre konsumentskydd i Öst- och samt i| | utvecklingsländer. Arbetsgruppen: Arbetsgruppen har föreslagit att olika EU-program, t.ex. PHARE, bör utnyttjas för att förmedla svenska konsumentpolitiska erfarenheter till stöd för de central- och östeuropeiska ländernas utformning av konsumentpolitik och regelverk. Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat dessa frågor. Skälen för regeringens bedömning: Stöd till andra länder och då särskilt till utvecklingsländer för att de skall kunna förbättra villkoren för konsumenterna har under alla år varit ett inslag i svensk konsumentpolitik. Utvecklingen i Öst- och har medfört nya behov av stöd till länder i vårt närområde som vill bygga upp fungerande marknadsekonomier. När det gäller hjälp till länder i Öst- och för att utveckla en konsumentpolitik anger kommissionen i sitt handlingsprogram att man avser att bidra med hjälp på tekniska och rättsliga områden. Handlingsprogrammet hänvisar till en vitbok . I vitboken presenteras de åtgärder som bör vidtas för att stödja länder som är associerade till EU med anpassningen till den inre marknaden. Denna anpassning förväntas förstärka det ekonomiska reformarbetet och omstruktureringen av industrin samt stimulera handel och varuutbyte, vilket beräknas få positiva konsekvenser för bl.a. konsumenterna. Inom ramen för EU:s konsumentpolitik har behov av stöd till länder i tredje världen uppmärksammats . Parlamentet har i budgetarbetet för röstat för att medel skall avsättas för konsumentpolitiska insatser i utvecklingsländerna. Vid genomförandet av olika program och projekt i dessa länder, särskilt inom den sociala sektorn, kommer kommissionen att beakta lämpliga konsumentpolitiska åtgärder. Det är naturligt för att stödja utvecklingen av ett bättre konsumentskydd i Öst- och och i utvecklingsländer. I det senare fallet bör, som arbetsgruppen tar upp, svenska konsumentpolitiska erfarenheter kanaliseras genom olika EU-program, exempelvis PHARE. Detta bör kombineras med samarbete inom , EFTA och . 5 Behov av ändringar i -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall verka för att | | förstärks och förtydligas så att konsumentfrågorna får en ökad tyngd| | och konsumenterna ett större inflytande inom EU. Arbetsgruppen: Arbetsgruppens bedömning överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar den bedömning som görs av arbetsgruppen. Konsumenter i samverkan - anser dock att arbetsgruppens förslag bör skärpas och att bör verka för att fördraget förtydligas i syfte att genomgripande införa konsumentinflytande på alla områden. Konsumentråd föreslår, utöver ändringar i artikel 129a, att även bör verka för att artiklarna 92 och 100a förtydligas och förstärks i syfte att stärka konsumentskyddet. påpekar att konsumentintresset inte stärks bara genom att en fördragsändring kommer till stånd utan att det praktiska arbetet med att utveckla konsumentpolitiken är nog så viktigt. Även menar att en fördragsändring inte är nödvändig för att de konsumentpolitiska målen skall kunna formuleras bättre. Av större betydelse är i stället att söka genomföra en fördragsändring för att uppnå en effektivare implementering, eftersom dagens brister i implementeringen skapar ojämlika konkurrensförutsättningar i de olika medlemsländerna. Skälen för regeringens bedömning: Ändringar i kan nästa gång göras vid regeringskonferensen som påbörjas . Regeringen har i sin skrivelse till om regeringskonferensen redovisat uppläggningen av förberedelsearbetet inför konferensen samt tagit upp vissa mer principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kommer att behandla. När det gäller om konsumenternas intressen anförde regeringen i huvudsak följande. Den gemensamma marknaden ger förutsättningar för ökad handel över gränserna och därmed också för en skärpt konkurrens mellan företagen. Den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital bör ge konsumenterna ett billigare och mer varierat utbud. Medlemskapet bör således ha huvudsakligen positiva konsekvenser för konsumenterna. Men när handeln blir gränsöverskridande finns det också risker för konsumenterna som vi redan har nämnt när det gäller produktsäkerhet, avtalsvillkor, möjligheter att lösa tvister m.m. En väl fungerande europeisk konsumentpolitik och ett högt utvecklat konsumentskydd ökar konsumenternas förtroende för EU-samarbetet. Även om åtgärder har vidtagits inom den europeiska gemenskapen som innebär att konsumenternas ställning har stärkts måste det konstateras att frågor som avser den inre marknaden har varit dominerande som grund för åtgärder på områden som rör konsumentintresset. Stärkt konsumentskydd har därför sällan kunnat genomföras om åtgärden inte har syftat till att förbättra den inre marknadens funktion. Målen för konsumentpolitiken inom EU har inte heller haft önskvärd precisering i . Ett uttryckligt konsumentpolitiskt mål tillfördes först genom . Detta har sammantaget inneburit att gemenskapsreglering inte har kunnat genomföras på för konsumenterna betydelsefulla områden som t.ex. tvistlösning. På andra områden har de initiativ som tagits mött starkt motstånd under beslutsprocessen. Den rättsliga grunden för en gemensam europeisk konsumentpolitik behöver enligt regeringens mening förstärkas. Det bör klart framgå att det är ett mål för unionen att främja konsumentintresset. Ett sådant mål måste också antas leda till att marknadens funktion förstärks. Vidare bör konsumentintresset på ett klarare sätt integreras vid utformningen av gemenskapspolitik på andra områden än de som har konsumentskyddsfrågor som direkt utgångspunkt. Det bör vidare klart framgå av fördraget att konsumenterna - utöver att tillförsäkras skydd för hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt en god konsumentupplysning - skall ges skydd för sina rättsliga intressen och beredas möjlighet till inflytande. Det bör dessutom vara ett uttryckligt mål för gemenskapens konsumentpolitik att utveckla sådana produktions- och konsumtionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. har på begäran av utrikesutskottet yttrat sig över skrivelsen och därvid bl.a. anfört följande beträffande avsnittet om konsumenternas intressen (1995/96:LU2y). Vad regeringen anfört i skrivelsen ligger väl i linje med det av beslutade tillkännagivandet i samband med godkännandet av fördraget om anslutning till EU (prop.1994/95:19, bet. UU5, rskr. I sitt yttrande till utrikesutskottet anförde lagutskottet (yttr. 1994/95:LU1y) att ett svenskt EU-medlemskap innebär att fullt ut och aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av konsumentpolitiken inom gemenskapen och de gemenskapsregler som är av betydelse från konsumentskyddssynpunkt. Att som EU-medlem bör arbeta för att uppnå viljeinriktning att uppnå en hög konsumentskyddsnivå framstår, anförde utskottet, som odiskutabelt. Enligt utskottets mening tillhör konsumentskyddet ett av de områden som bör prioriteras från svensk sida inom ramen för EU-samarbetet - - - Vad lagutskottet sålunda anförde gav som sin mening till känna. Utskottet anser att vad sålunda uttalade bör stå fast. Utskottet avstyrkte mot denna bakgrund motionerna 1995/96:U23 och U19, i vilka bland annat anförts att regeringen bör avstå från att driva konsumentpolitik på regeringskonferensen. Regeringen avser att vid regeringskonferensen driva de angivna frågorna för att ge konsumentpolitiken ökad tyngd i fördraget. Särskilt viktigt är det enligt regeringens bedömning att det klargörs att en stark ställning för konsumenterna är ett mål för EU samt att åtgärder för ett förbättrat konsumentskydd inte endast kan vara bihang till åtgärder som förbättrar den inre marknadens funktion. Beredningsarbetet inom regeringen med konsumentfrågorna före och under regeringskonferensen kommer till betydande del att handläggas inom en nyinrättad arbetsgrupp med företrädare från de berörda departementen. 6 Formerna för EU:s arbete med konsumentpolitiken 6.1 Öppenhet och enkelhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall verka för att det konsu- | | mentpolitiska arbetet inom EU präglas av öppenhet och enkelhet så| | att möjligheten att påverka arbetet blir en påtaglig demokratisk| | realitet. | | skall verka för att på konsumentområdet| | systematiseras och görs mera överblickbart. Lagspråket i och den| | systematiska uppbyggnaden av direktiven bör också förbättras. Arbetsgruppen: Arbetsgruppens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Styrelsen för teknisk ackreditering och Dagligvaru- leverantörernas Förbund ställer sig bakom de förslag som arbetsgruppen framfört. Konsumentråd förespråkar en förenkling av , men understryker att en sådan inte får gå ut över konsumentskyddet. Skälen för regeringens bedömning I regeringens skrivelse 1995/96:30 till om tas syn på öppenhet och insyn upp. De ställningstaganden som regeringen gör i dessa frågor har stor betydelse för arbetet med konsumentfrågor i EU. Att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn är ett starkt svenskt intresse. Regeringen anser att EU måste bli öppnare. En offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla även för institutionerna inom EU. Regeringen kommer vid regeringskonferensen att verka för att grundläggade principer om offentlighet skrivs in i . Kopplingen mellan öppenhet och påverkans möjligheter bör tydliggöras. Öppenhet och insyn är därför viktiga förutsättningar för att få till stånd en konstruktiv dialog mellan olika konsumentpolitiska aktörer. Det nuvarande systemet öppnar goda möjligheter till ett inte obetydligt inflytande för den som har en stark egen organisation eller råd att anställa många och skickliga lobbyister. Det säger sig självt att näringslivet mot den bakgrunden har goda möjligheter till medinflytande medan det är svårt för företrädare för konsumenterna att få inflytande i tillräcklig utsträckning. Här kan exempelvis nämnas att bankerna med kraft och framgång motarbetade ett förslag om direktiv rörande elektronisk betalning, att industrin motarbetat förslag om produktansvar som inkluderar utvecklingsskador m.m., att annonsörer och mediaföretag med stor kraft motarbetat nya regler om barnreklam i TV-direktivet och att frågan om skadeståndsansvar för farliga tjänster mötts av sådant motstånd att lagstiftningsåtgärder såvitt är känt inte vidare planeras. Ett system med dessa förutsättningar har svårigheter att få demokratisk legitimitet och vinna medborgarnas förtroende. Om konsumenterna skall kunna känna förtroende för EU:s arbete är det av central betydelse att arbetsformerna är sådana att det är lätt att följa med i en frågas behandling och beredning. Det är också nödvändigt att EU-organens utredningar, rapporter och förslag till åtgärder redan på beredningsstadiet blir föremål för en öppen dialog med företrädare för alla intressenter och att färdigställda s.k. grönböcker och vitböcker, rapporter och utredningar m.m. remitteras brett och med rimliga svarstider innan slutliga förslag förs vidare för beslut. Insyn för konsumenterna i EU:s konsumentpolitiska arbete främjar delaktighet och dialogen stärker ytterst konsumenternas ställning. EG-fördraget är oöverskådligt och svårbegripligt. Fördraget bör göras enklare och lättare att förstå. Regeringen kommer att verka för detta på regeringskonferensen. Beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är många och utomordentligt komplicerade. Detta är ett demokratiskt problem som även hämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen avser även att under regeringskonferensen verka för färre och enklare beslutsprocedurer. Det gemenskapsrättsliga regelverket på konsumentområdet är splittrat på ett stort antal direktiv. Det är angeläget att dessa samlas och görs tillgängliga på ett systematiserat sätt för att underlätta överblicken över regleringen. Lagspråket i och den systematiska uppbyggnaden av direktiven behöver också förbättras och göras lättare att förstå. Ett exempel på en positiv förenkling är de förändringar av direktivet om prisinformation som är aktuella. Det är emellertid utomordentligt viktigt att arbetet med förenkling inte får en sådan inriktning att åtgärder vidtas som försvagar konsumenternas ställning. Som exempel kan nämnas att kommissionen i sitt nya handlingsprogram nämner att reglerna om innehållsdeklarationer för livsmedel kan behöva förenklas, eftersom det endast är ett litet antal konsumenter som kan tillgodogöra sig den komplicerade information som finns. Ett sådant resonemang har väsentliga brister. Även om det inte är en majoritet av konsumenterna som är känsliga för tillsatser eller vissa födoämnen, är denna grupp i snabbt växande. Oavsett hur det förhåller sig med detta är det emellertid tillräckligt allvarligt att en mindre andel av konsumenterna kan råka ut för mycket allvarliga eller t.o.m. livshotande tillstånd om de av misstag äter livsmedel med innehåll som de är överkänsliga mot. Det är därför inte acceptabelt att kraven på fullständiga innehålls- deklarationer "förenklas", så att konsumenterna inte kan avgöra vilka ämnen livsmedlen innehåller. Synpunkter av detta slag måste alltid hållas i minnet vid överväganden om önskvärda förenklingar. 6.2 Målstyrning och uppföljning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall verka för att de mål som | | ställs upp för EU:s arbete med konsumentfrågor är realistiska, | | tydliga och möjliga att följa upp. En uppföljning bör göras | | fortlöpande. | | En grönbok med analys av de mer angelägna åtgärderna på | | konsumentområdet bör tas fram. Arbetsgruppen: Arbetsgruppens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt kommenterat denna del är i huvudsak positiva till arbetsgruppens bedömning. anser att en grönbok om de viktigaste konsumentfrågorna inte bara behöver ta hänsyn till de sociala aspekterna, utan även de hälsomässiga. Kemikalieinspektionen menar att arbetet med en grönbok inom konsumentområdet med fördel bör kunna ske samordnat med och gärna som en del av ett större arbete med en motsvarande grönbok om kemiska risker och kemikaliekontroll. Skälen för regeringens bedömning: Verksamhetsmålen för konsumentpolitiken inom EU utformas - med undantag för vad som är fastlagt i - löpande av kommissionen, främst genom antagande av handlingsplaner eller program. Det är väsentligt att dessa dokument utformas på ett sådant sätt att det också är möjligt att följa upp genomförandet och resultaten på ett rättvisande sätt. Det är inte alltid enkelt att förstå vilka överväganden gemenskapens inriktning av arbetet med konsumentpolitiken grundas på. Utvalda frågor ter sig inte alltid som resultatet av en noggrant genomförd analys av de mest angelägna behoven. En inventering och analys skulle vara av stort värde för gemenskapens fortsatta arbete med konsumentfrågorna och borde också leda till en bättre samordning av insatserna inom olika EU-organ. Man skulle få en tydlig verksamhetsplanering. Frågan om en grönbok på konsumentområdet med det innehåll som har beskrivits initierades av parlamentet men någon utredning har, såvitt är känt, ännu inte påbörjats. Det är angeläget att så sker och det är också viktigt att den remitteras brett till olika europeiska intresseorganisationer. Arbetet med en grönbok på konsumentområdet bör inte heller bli en engångsföreteelse utan det bör redan vid utarbetandet av en sådan göras en planering för uppföljning och revisioner med lämpliga intervall. 6.3 Övervakning av EG-reglernas efterlevnad -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall verka för att övervakningen| | av genomförandet av intensifieras. Arbetsgruppen: Arbetsgruppens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del är positiva till arbetsgruppens bedömningar. Styrelsen för teknisk ackreditering påpekar att liknande tankegångar även har framförts i den s.k. Sutherlandrapporten, som bl.a. betonar att det är angeläget att gemenskapslagstiftningen förstås och genomförs på ett likartat sätt i medlemsstaterna. Även understryker vikten av en utökad utvärdering av hur regler på gemenskapsnivå följs av medlemsländerna. För att garantera likabehandling av både konsumenter och producenter är det angeläget att regler och krav i de olika medlemsländerna är lika, inte bara i teorin utan även i praktiken. Skälen för regeringens bedömning: har ett starkt intresse av att det gemensamma regelverket tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt. I kommissionens tolfte årsrapport, avgiven och publicerad i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr C 254, 29.9.1995, s.33), om övervakning av gemenskapsrättens tillämpning konstateras att genomförandet och tillämpningen av konsumentlagstiftningen har halkat efter sedan föregående år. Där kan också utläsas att den anmälda genomförandegraden av de 50 direktiv om konsumentpolitik och produktsäkerhet som var tillämpliga bland medlemsstaterna i genomsnitt låg på . De av länderna som hade den bästa genomförandegraden låg på medan de sämsta hade en genomförandegrad av . Kommissionen har inlett rättsliga förfaranden mot många av de felande staterna. Detta har emellertid inte lett till omedelbar rättelse. Inte ens EG- domstolens avgöranden har alltid tillräcklig effekt. Rapporten pekar exempelvis på ett medlemsland som inte har ändrat sin genomförandelag om införlivande av ett direktiv trots att domstolen meddelade dom mot landet . Det är av avgörande betydelse för konsumenternas förtroende för den inre marknaden och för att konkurrensen inte skall snedvridas, att den gemenskapsrättsligt beslutade konsumentlagstiftningen också verkligen införs och att efterlevnaden kontrolleras i medlemsstaterna. Övervakningen av genomförandet behöver därför intensifieras. Mot denna bakgrund är det angeläget att kommissionens resurser för övervakning av införandet av gemenskapens lagstiftning och för överträdelseförfaranden förstärks. Möjligheterna att beivra överträdelser av den konsumenträttsliga gemenskapslagstiftningen är också viktiga. En annan betydelsefull åtgärd för att säkerställa att gemenskapsregleringen efterlevs är att företagens och branschorganisationernas egenreglering får stöd och uppmuntras av EU. Företagens egna, frivilliga åtgärder för att komma tillrätta med konsumentproblem har länge varit ett viktigt inslag i den svenska konsumentpolitiken. Vårt marknadsekonomiska system bygger på att företag som konkurrerar med varandra har ett naturligt, långsiktigt intresse av att ha nöjda kunder. Företagen har huvudansvaret för sin reklam, sina produkter och säljvillkor m.m. Det gäller att förebygga att problem uppstår mellan köpare och säljare. Lagstiftningen på konsumentområdet i bygger i hög grad på ett samspel mellan näringslivet och de statliga myndigheter som ansvarar för tillsynen av lagarna. De frivilliga konsumentorganisationerna har också en viktig roll att spela i detta sammanhang. Vad som skall anses vara god sed vid tillämpningen av marknadsföringslagen får delvis sin praktiska innebörd genom näringslivets egenåtgärder. Även andra lagar på konsumentområdet kompletteras ofta av egenåtgärder av olika slag som t.ex. standardiserade köpekontrakt och rutiner för hantering av klagomål från konsumenterna. Egenåtgärder har också stor betydelse på områden där lagregler saknas, t.ex. beträffande köns- diskriminerande reklam. 6.4 Konsumentinflytandet i EU -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall verka för att konsumenterna| | och deras organisationer får ökade möjligheter till inflytande i| | EU och för ett ökat konsumentinflytande och ett breddat konsu- | | mentdeltagande i standardiseringsarbetet. Arbetsgruppen: Arbetsgruppens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Konsumenter i samverkan - anser att regeringen och myndigheter i första hand bör verka för att organisationerna blir officiellt erkända. Ett sätt att skapa "legitimation" åt organisationerna vore att bilda ett gemensamt EU-kansli för alla konsumentorganisationer, som dessutom på ett effektivt sätt skulle kunna bidra till ett ökat inflytande inom EU. Konsumentråd påpekar att mycket talar för att konsumentskyddet inom EU håller på att förskjutas från den offentliga sfären till den privata. De från staten oberoende aktörerna på marknaden har fått en större roll än tidigare i beslutsprocessen. Konsumentorganisationerna måste ges reella möjligheter att på ett effektivt sätt kunna göra sin röst hörd gentemot aktörer som företräder andra intressen. anser att företrädare för barns och ungdomars intressen bör beredas möjlighet att delta i standardiseringsarbetet. Handikappförbundens samarbetsorgan påpekar att vid standardiseringsarbetet måste tillgänglighetsaspekterna beaktas, dvs. kostnadsansvaret för att varor och tjänster är brukbara och åtkomliga för konsumenter skall ligga på tillverkaren. Detta gäller särskilt anpassning av produkter för funktionshindrade, som enligt många tillverkare är en social fråga och som därför skall bekostas av staten. Styrelsen för teknisk ackreditering understryker vikten av ett ökat konsumentinflytande i standardiseringsarbetet, inte minst p.g.a. att de utarbetade standarderna får ett slags lagstiftningskaraktär. Skälen för regeringens bedömning BEUC, som är en paraplyorganisation för konsumentorganisationer i , ingår tillsammans med ett antal nationella samlingsorganisationer för konsumenter i kommissionens ombildade konsumentkommitté, ett samrådsorgan för konsumentfrågor. Nationella konsumentföreträdare kan också vara representerade i Ekonomiska och sociala kommittén, som är ett viktigt rådgivande organ till ministerrådet och kommissionen. Enligt måste kommittén höras i fråga om många lagförslag som berör konsumenterna. Kommittén kan också självmant avge yttranden i frågor den anser angelägna. Konsumentföreträdarna är emellertid i stark minoritet i kommittén och det är inte särskilt föreskrivet i fördraget att företrädare för konsumenterna skall ingå. Det finns vidare en samarbets- organisation för konsumentdeltagande i det europeiska standardiseringsarbetet, ANEC. Genom denna organisation har företrädare för konsumenterna möjlighet att delta i det tekniska standardiseringsarbetet, genom vilket produktsäkerhetskraven enligt den nya lagstiftningsmetoden (New Approach) närmare utformas. Konsumenternas möjligheter att utöva inflytande över frågor som är viktiga för dem är enligt regeringens bedömning inte tillräckliga . För att konsumenterna skall kunna påverka krävs bl.a., som framhållits under avsnitt 6.1, större öppenhet och insyn, enklare och tydligare beslutsvägar samt mer tid för konsultationer. Konsumenterna måste vara representerade och bli konsulterade. Det är t.ex. svårt för konsumenterna att göra sig gällande inom livsmedelsområdet. Ett stort antal kommittéer arbetar under kommissionen med livsmedelsfrågorna. Konsumentorganisationerna har svårt att i tillräcklig utsträckning rekrytera till och finansiera det behövliga deltagandet i dessa kommittéer. Ett ytterligare sätt att öka konsumenternas möjligheter att utöva inflytande och göra sig hörda skulle vara att kommissionen anordnade årliga "konsumentriksdagar" som en väg att få fram bredare idéunderlag och att öka möjligheterna till erfarenhetsutbyte och uppbyggandet av nätverk mellan nationella och internationella konsumentorganisationer och myndigheter. Möjligheterna till kontaktverksamhet mellan myndigheter, institutioner och konsumentorganisationer bör även i övrigt underlättas i ökad utsträckning.