prop · GJ03215 · 1996-01-01 00:00:00 — Information från t.ex. marknadsplatser och olika aktörer bör därför på ett så snabbt och enkelt sätt som möjligt kunna inhämtas av inspektionen med användande av tekniska hjälpmedel. Genom de förslag regeringen nu lämnar öppnas möjlighet till en mer flexibel tillämpning av insiderlagen. Detta är nödvändigt inte minst mot bakgrund av den oerhört snabba utveckling som sker på de finansiella marknaderna. 5 Utvidgat förbud mot insiderhandel 5.1 Vilka finansiella instrument bör omfattas ? Regeringens förslag: Förbudet mot insiderhandel utvidgas till att omfatta samtliga slag av finansiella instrument. Från handelsförbudet undantas dock sådan handel med andra finansiella instrument än aktier och aktierelaterade finansiella instrument som sker utan att insiderinformation används. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag (se betänkandet s. 37 - 40). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker förslaget. Flera remissinstanser avstyrker emellertid förslaget i den del detta avser finansiella instrument med valuta som underliggande tillgång. De framför därvid de synpunkter som redovisas i avsnitt 5.2. anser att handelsförbudet bör utvidgas till att avse finansiella instrument med undantag av sådana instrument som avser valuta. Vidare anser inspektionen liksom att det inte bör införas någon undantagsregel om att handel får ske utan begagnande av insider- information. Skälen för regeringens förslag: Insiderlagen gäller endast vid handel med fondpapper. Vissa finansiella instrument skall emellertid behandlas på samma sätt som fondpapper vid tillämpningen av lagen. Detta gäller för bl.a. optioner som har aktier, räntebärande papper eller ett index som underliggande tillgång. I förarbetena till insiderlagen förklarade departementschefen att han delade principiella synsätt att samtliga fondpapper och finansiella instrument som är föremål för allmän handel eller liknande borde omfattas av insiderreglerna. För att åstadkomma detta, och för att tillgodose kraven på att lagtexten i en strafflag utformas klart och tydligt, valdes lösningen med en hänvisning till fondpapper och en uttrycklig uppräkning av de övriga värdepapper som borde omfattas av lagens tillämpningsområde (prop. 1990/91:42 s. 50). Utvecklingen sedan insiderlagens tillkomst har inneburit att det har skapats ett stort antal nya finansiella instrument. Insiderlagens nuvarande konstruktion innebär att ett flertal sådana instrument inte omfattas av lagen. Genom lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument har det efter insiderlagens tillkomst införts en legaldefinition av begreppet finansiellt instrument. Därmed förstås fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. I denna definition inbegrips även sådana instrument som kan komma att skapas , under förutsättning att de är avsedda för handel på värdepappersmarknaden. Med handel på värdepappersmarknaden förstås enligt insiderlagen sådan handel som sker på en börs eller annan organiserad marknadsplats eller genom någon som bedriver värdepappersrörelse. För att lagstiftningen skall bli mer effektiv och konsekvent bör enligt regeringens uppfattning insiderlagen ändras så att den blir tillämplig även på nya typer av finansiella instrument. Några hinder mot en sådan utvidgning kan inte anses föreligga trots att den får straffrättsliga effekter (jfr prop. 1990/91:142 s. 86). Kravet på att ett straffstadgande skall vara klart och exakt blir nämligen enligt regeringens uppfattning väl tillgodosett genom den begränsning som ligger i att endast finansiella instrument som är avsedda för handel på värdepappersmarknaden omfattas. Denna inskränkning innebär bl.a. att alla affärer som sker direkt mellan parter som är kända för varandra, och som föregås av mer eller mindre omfattande förhandlingar och upprättande av skriftliga avtal, faller utanför lagens tillämpningsområde. Däremot omfattas alla affärer där en part saknar anledning att ta reda på vem som är motpart. Detsamma gäller för alla affärer som avslutas på för marknaden i fråga sedvanligt sätt vad gäller bl.a. likvid och leverans. Detta innebär att affärer som sker med anlitande av ett värdepappersinstitut som regel får anses vara genomförda på värdepappersmarknaden även i de fall där värdepappersinstitutet handlar mot eget lager (se prop. 1990/91:42 s. 50). Utredningens förslag innebär att det för valuta och andra finansiella instrument än aktier skall vara förbjudet att handla bara om det sker med begagnande av icke offentliggjord information. Utredningen har motiverat detta med att även den som har fått kännedom om en kurspåverkande omständighet som inte är allmänt spridd måste kunna betala sina skulder, överenskomma med leverantörer, göra investeringar osv. Förbudet bör enligt utredningen heller inte hindra t.ex. ett exportföretag som väntar betalning i utländsk valuta från att enligt vanliga rutiner genomföra en terminsaffär i kurssäkrande syfte. Mot detta har invänt att nuvarande regler inte har förorsakat några problem när det gäller räntebärande värdepapper där ju samma synpunkter som de utredningen anfört gör sig gällande. För att lagstiftningen skall bli enklare och mer överskådlig anser att nuvarande ordning med ett absolut handelsförbud bör gälla även för handel med valuta och andra finansiella instrument än aktier. Liknande synpunkter har framförts av Riksåklagaren, som menar att utredningens förslag kommer att leda till att lagstiftningen blir komplicerad och svårtillämpad. Regeringen har viss förståelse för de invändningar som i nu berört avseende framförts mot utredningens förslag. Som utredningen har anfört skulle emellertid ett absolut handelsförbud kunna vara oskäligt i vissa fall. Det är t.ex. inte skäligt att företag skall vara förhindrade att med rutiner som företaget normalt tillämpar genom terminsaffärer gardera sig mot valutakursrisker som kan föreligga vid framtida betalningar i utländsk valuta. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det bör föras in en undantagsregel när det gäller handel med andra finansiella instrument än aktier. Utgångspunkten för undantagsregeln måste vara att affärer som vid en objektiv bedömning framstår som legitima skall omfattas. Den sakliga innebörden av regeln bör vara att samtliga sådana affärer som skulle ha gjorts även utan tillgång till insiderinformation skall vara tillåtna. Som utredningen påpekat påminner denna bedömning något om det hypotetiska prov som tillämpas inom straffrätten när det gäller att fastställa om s.k. eventuellt uppsåt förelegat. Enkelt uttryckt går ett sådant prov ut på att göra en bedömning av hur gärningsmannen skulle ha handlat om han i gärningsögonblicket hade känt till effekten av sitt handlande. För att uttrycka detta har utredningen föreslagit att det enligt undantagsregeln skall vara tillåtet att handla om det sker utan begagnande av insiderinformation. Regeringen delar utredningens uppfattning att undantagsregeln lämpligen kan utformas på ett sådant sätt. Vi anser emellertid att ordet använda bör nyttjas i stället för begagna vid beskrivningen av undantaget i lagtext. Det kan förmodas att en undantagsregel av nu angivet slag medför att åklagarens bevisbörda blir tyngre. Som framgått är det emellertid nödvändigt med en sådan undantagsregel, om kriminaliseringen skall utvidgas till att omfatta alla förekommande finansiella instrument. 5.2 Förbud mot insiderhandel med valuta Regeringens bedömning: Frågan om en utvidgning av insiderlagens förbud mot insiderhandel till att omfatta även valuta fordrar ytterligare överväganden. Vi är därför inte beredda att här föreslå en sådan utvidgning. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att förbudet mot insiderhandel utvidgas till att omfatta handel med svensk valuta som sker genom auktoriserad valutahandlare (se betänkandet s. 33 - 40). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del avstyrker förslaget med hänvisning till i huvudsak samma skäl som enligt utredningen talar mot att insiderhandel med valuta förbjuds. , , i (LO) och tillstyrker dock förslaget. betonar därvid de moral- och förtroendeskapande effekter utvidgningen kan få. Vidare anser att det inte är motiverat att begränsa förbudet till endast sådan handel som sker genom auktoriserad valutahandlare. anser dessutom att förbudet bör gälla även vid växling mellan två utländska valutor och vid resevalutahandel. menar också att det uttryckligen bör framgå att egna affärer inte omfattas. Skälen för regeringens bedömning: Förbudet mot insiderhandel finns i 4 § insiderlagen. Förbudet innebär i korthet att personer som får tillgång till information om omständigheter som inte är offentliggjorda och som väsentligt kan påverka kursen på fondpapper och vissa andra angivna finansiella instrument inte får köpa eller sälja sådana finansiella instrument på värdepappersmarknaden vare sig för egen eller annans räkning. För personer som normalt sett får kännedom om insiderinformation gäller även förbud mot att bl.a. genom råd föranleda annan till köp eller försäljning av här aktuellt slag. Utredningen föreslår att förbudet mot insiderhandel utvidgas till att avse svensk valuta. Enligt utredningen bör emellertid förbudet begränsas till sådana affärer som sker med begagnande av insiderinformation. Av avgörande betydelse för utredningens ställningstagande, trots att det enligt utredningen finns flera skäl som talar mot en insiderreglering av valutahandel, är intresset att förstärka allmänhetens förtroende för handeln på valuta- och räntemarknaderna. Utredningen anser dessutom att det är ologiskt att behandla dessa marknader på olika sätt, eftersom kurssättningen på marknaderna påverkas av i stort sett samma omständigheter. Utredningen har på grund av det nära sambandet mellan marknaderna beskrivit dem som kommunicerande kärl . För båda marknaderna gäller enligt utredningen samma grundläggande förutsättningar för handeln, nämligen att det är möjligt att med tillgång till kunskap om icke offentliggjorda omständigheter skapa en vinst eller minimera en förlust innan marknaden har fått del av informationen. De skäl som enligt utredningen talar mot att insiderlagens bestämmelser görs tillämpliga på valutahandel är i huvudsak följande. Det saknas insiderlagstiftning avseende valuta i andra länder, frånsett i där det finns ett förbud mot insiderhandel med valutaderivat. Inte heller inom EG har frågan om ett förbud mot sådan handel förts på tal. Detta innebär att förbudet lätt skulle kunna kringgås genom att handeln flyttas utomlands. Eftersom det för lagföring i i sådana fall krävs att gärningen är kriminaliserad även på den ort där brottet begicks (principen om dubbel straffbarhet) skulle det i praktiken bli omöjligt att tillämpa bestämmelsen. Till detta kommer att en reglering främst skulle komma att gälla små, relativt begränsade grupper av befattningshavare inom främst , och samt i de banker och andra värdepappersinstitut som sysslar med valuta- och penningmarknadshandel. Även anställda inom vissa större företags finansavdelningar skulle kunna beröras. För många av dessa grupper finns redan en omfattande självreglering med restriktioner för de anställdas egna affärer och anmälningsskyldighet till arbetsgivaren. Ett sådant exempel är Svenska Fondhandlareföreningens rekommendationer för anställda inom värde- pappersinstitut. Det är heller inte möjligt att skapa ett lika effektivt övervakningssystem på valutamarknaden som det som gäller för handeln på aktiemarknaden. Till det som utredningen anfört kan läggas följande. För tjänstemän inom samt befattningshavare vid och gäller enligt 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) sekretess för uppgifter som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Av 1 kap. 4 § första stycket samma lag följer att, om det är förbjudet att röja uppgiften, den inte heller på annat sätt får utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller. Överträdelse av förbudet är enligt 20 kap. 3 § kriminaliserat som brott mot tystnadsplikt och kan bestraffas med böter eller fängelse i högst . Sammanfattningsvis kan konstateras att en utvidgning av insiderlagens handelsförbud till att omfatta även valuta skulle komma att omfatta en för- hållandevis liten krets personer. Vidare torde de effekter som kan åstadkommas genom ytterligare lagstiftningsåtgärder vara begränsade med hänsyn till den självreglering och lagstiftning som redan finns. Mot detta skall ställas de moral- och förtroendeskapande effekter som en kriminalisering kan medföra. Insiderlagen skulle också bli enhetligare och mer konsekvent. Det finns egentligen inga sakliga eller principiella skäl som talar för att i insidersammanhang behandla valutor på annat sätt än t.ex. valutaderivat samt penningmarknadsinstrument och derivat med sådana instrument som underliggande tillgång. Av det som redovisats framgår att frågan huruvida handeln med valuta skall omfattas av insiderlagstiftningen är svårbedömd. Saken behöver enligt regeringens mening övervägas ytterligare. Vi är därför inte beredda att föreslå en sådan lagändring. Regeringens bedömning: Väsentlighetsrekvisitet i 4 § insiderlagen (1990:1342) ändras inte. förslag innebär att handelsförbud skall inträda vid kännedom om icke offentliggjorda omständigheter som är ägnade att icke oväsentligt påverka kursen på fondpapper. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar uppfattning att väsentlighetsrekvisitet bör ändras. Riksåklagaren anser emellertid att förslag innebär en alltför stor utvidgning av det straffbara området och föreslår därför att ordet väsentligt ersätts med i avsevärd mån eller i betydande mån . anser å andra sidan att all information som är ägnad att påverka kursen bör omfattas. anser i likhet med flera andra remissinstanser att syftet med förslaget kan uppnås genom en tolkning av lagtextens nuvarande lydelse. Dessa synpunkter delas av , som dessutom ifrågasätter om förslaget överensstämmer med EG:s insiderdirektiv. Från flera håll påtalas behovet av klargörande förarbetsuttalanden. Några remissinstanser är vidare av den uppfattningen att en lagändring bör föregås av ytterligare utredning. Bakgrund: Handelsförbudet i 4 § insiderlagen innebär att personer som känner till en icke offentliggjord omständighet som är ägnad att väsentligt påverka kursen på fondpapper inte får handla med dessa papper innan omständigheten har blivit allmänt känd eller har upphört att ha betydelse för kurssättningen. En liknande bestämmelse fanns tidigare i 8 § lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden. Enligt den bestämmelsen gällde bl.a. att personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag inte fick handla med aktier i bolaget om de hade kännedom om uppgifter som var ägnade att väsentligt påverka kursen på bolagets aktier och som inte var allmänt kända. I förarbetena nämnda lag diskuterades utförligt vad som skulle förstås med begreppet väsentlig kurspåverkan . I det betänkande som låg till grund för lagstiftningen uttalade att femprocentiga kursförändringar i allmänhet fick anses vara väsentliga. Allmänna pensionsfonden påpekade emellertid i sitt remissvar att standardavvikelsen för normala, slumpmässiga kursfluktuationer statistiskt var över tidsperioden en månad. Fonden föreslog därför att väsentlighetsrekvisitet skulle innebära ca tio procentenheters skillnad i förhållande till den allmänna kursutvecklingen . I propositionen gjordes därefter bl.a. följande uttalande (prop. 1984/85:157 s. 89). Väsentlighetsrekvisitet, innebär att endast omständighet som är ägnad att framkalla väsentlig kursförändring kan utlösa förbudssituationen. Att ange väsentlighetsrekvisitets innebörd i procent låter sig knappast göra, eftersom bedömningen bör röna inverkan av den allmänna tendensen på marknaden och av om marknadsvärdet på papperet är högt eller lågt eller normalt föremål för kraftiga fluktuationer. Till ledning för bedömningen kan dock sägas att en tioprocentig ändring av kursen på ett papper i allmänhet är att anse som väsentlig. Detsamma gäller ett motsvarande kursfall . I förarbetena till insiderlagen uttalades att det är svårt att ange en procentuell gräns för vad som skall anses vara väsentlig påverkan. Det noterades emellertid att innebörden av begreppet varierar mellan olika marknader. Som exempel nämndes att även mycket små kursförändringar kan anses vara väsentliga på marknaden för räntebärande instrument. Däremot ansågs en tioprocentig kursförändring på optionsmarknaden vara normal. Vad gäller aktiemarknaden anslöt sig departementschefen till vad som sades i förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden om att en kursförändring på i allmänhet fick anses vara väsentlig (prop. 1990/91:42 s. 83). Skälen för regeringens bedömning: Till stöd för sin framställning om lagändring anför att rättstillämpningen - vad gäller aktiemarknaden - i alltför stor grad har kommit att ansluta sig till den tio- procentsgräns som angetts som riktmärke i förarbetena. Enligt inspektionen är det ovanligt med fall där kursutvecklingen överstiger . Kursförändringar av den storleken inträffar enligt inspektionen främst vid offentliga erbjudanden. Så kan också ske i samband med kraftiga resultatjusteringar eller extraordinära uppgifter som offentliggörs vid exempelvis rapporttillfällen. Vidare menar inspektionen att en sådan tillämpning slår mycket orättvist mellan olika bolag eftersom volatiliteten hos enskilda aktier varierar mycket kraftigt. Som exempel nämner inspektionen att kursfluktuationerna för bolagen på lista för de mest omsatta aktierna mycket sällan uppgår till denna nivå. Slutligen ifrågasätter inspektionen att en mätmetod som endast bygger på procentuella jämförelser används. I den delen hänvisar inspektionen till att fondbörsen i sin marknadsövervakning mäter kursförändringar i form av antalet standardavvikelser individuellt för varje aktie. föreslår därför att 4 § insiderlagen ändras på så sätt att rekvisitet ägnad att väsentligt påverka kursen ersätts med ägnad att icke oväsentligt påverka kursen . Detta uttryck används i inregistreringskontrakten och de noterade bolagens avtal med fondbörsen för att beskriva det mått av kurspåverkan som utlöser en skyldighet för de noterade bolagen att lämna information om bakomliggande omständigheter. Riksåklagaren bekräftar i sitt remissyttrande att förarbetsuttalandena av många har uppfattats som en absolut gräns för när åtal kan ske. Även Riksåklagaren är av den uppfattningen att rättstillämpningen därigenom blivit alltför stelbent. Det kan noteras att frågan om väsentlighetsrekvisitets innebörd, såvitt är känt, inte har blivit föremål för någon vägledande prövning i domstol. Den rigida rättstillämpning som påtalas av och en del remissinstanser har således ägt rum utanför domstolarna. Regeringen har i tidigare sammanhang ansett att kraven för att handelsförbud skall inträda enligt insiderlagen bör vara högre än de som gäller för börsbolagens informationsskyldighet enligt avtalen med (prop. 1984/85:157 s. 40 och prop. 1990/91:42 s. 52). Motivet för denna bedömning har varit att kraven på händelsens karaktär bör ställas högre när det är fråga om en straffrättslig lagstiftning. Regeringen finner inte skäl att nu frångå denna bedömning. En ändring i enlighet med förslag bör därför inte ske. Nästa fråga blir då om det finns anledning att på annat sätt ändra det nuvarande väsentlighetsrekvisitet. Av de motivuttalanden som gjordes då väsentlighetsrekvisitet infördes framgår att det inte är möjligt att uttrycka dess innebörd i någon fast procentsats. Skälet till detta var, som framgår ovan, att bedömningen ansågs böra ske utifrån den allmänna tendensen på marknaden och de speciella egenskaperna hos den aktuella aktien, främst om dess värde var högt eller lågt eller normalt föremål för stora fluktuationer. Det betonades således att omständigheterna kan variera från fall till fall och att det är svårt att fastställa någon enhetlig bedömningsnorm. Av tidigare förarbetsuttalanden framgår således att jämförelse bör ske med den normala volatiliteten för den aktie det är fråga om och att även i övrigt de speciella förhållanden som gäller för varje aktie, exempelvis nivån på kursen, skall beaktas. Enligt regeringens uppfattning finns det även med gällande lydelse av lagtexten, och mot bakgrund av tidigare lagmotiv, tillräckligt utrymme för att bedöma kursrörelser understigande som väsentliga. Dessutom finns det - vilket motivuttalandena ger stöd för - ingenting som hindrar att bedömningen sker utifrån andra parametrar än den procentuella kursavvikelsen. Väsentlighetsrekvisitet bör därför behållas. har i ett av sina remissvar tagit upp en fråga som hänger samman med s.k. offentliga erbjudanden. Vad som avses är den situationen att ett bolag (A) avser att lämna ett bud på del av eller samtliga aktier i ett annat bolag (C). Sådana offentliga erbjudanden påverkar erfarenhetsmässigt kursen på aktierna i målbolaget när de blir kända. För att göra det möjligt för företag att lämna offentliga erbjudanden finns det därför i 7 § 4 insiderlagen en undantagsbestämmelse som innebär att den som lämnar erbjudandet skall få göra det utan hinder av handelsförbudet i 4 § insiderlagen. Om en företrädare för ett tredje bolag (B) får kännedom om att A avser att lämna ett offentligt erbjudande avseende aktierna i C är emellertid B förbjuden att handla med aktier i C innan informationen har blivit offentlig. anser att detta inte är tillfredsställande av bl.a. konkurrensskäl. Enligt samfundet har B i en sådan situation endast två alternativ, nämligen att antingen själv lämna ett offentligt erbjudande eller att offentliggöra A:s avsikter. Samfundet anser att det senare förfarandet är tveksamt med hänsyn till lagen (1990:409) om skydd mot företagshemligheter. Regeringen inser att handelsförbudet kan få de konsekvenser som samfundet har beskrivit. Frågan - som aktualiserats i ett remissvar - har emellertid inte blivit föremål för beredning. Det saknas därför förutsättningar för att i detta sammanhang föreslå någon lagstiftningsåtgärd. 6.1 Personer med insynsställning Regeringens förslag: Vissa personer i dotterföretag till aktiemarknadsbolag skall anses ha insynsställning i aktiemarknadsbolaget, om det kan antas att de normalt får tillgång till information som inte är offentliggjord och som rör förhållanden som kan påverka kursen på aktierna i bolaget. Det klargörs att sådana personer kan vara - förutom verkställande direktören - vice verkställande direktören, ledamöterna och suppleanterna i styrelsen samt företagets revisorer eller revisorssuppleanter. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Allmänna pensionsfonden (första-tredje fondstyrelserna) anser att bör utfärda kompletterande anvisningar om när lagen kan vara tillämplig. ifrågasätter om inte ett kvalifikationskrav bör uppställas så att de dotterbolag som inte är rörelsedrivande eller som endast bedriver en blygsam verksamhet jämfört med koncernen i övrigt bör undantas från tillämpningen av bestämmelsen. Hovrätten för anser att det behövs ytterligare underlag innan ställning kan tas till förslag. Skälen för regeringens förslag: Personer i dotterföretag till aktiemarknadsbolag Enligt 16 § insiderlagen skall föra ett insiderregister. Personer som anses ha insynsställning i aktiemarknadsbolag är normalt skyldiga att anmäla egna och närståendes aktieinnehav i bolaget för registrering i insiderregistret. Undantag från anmälningsskyldigheten föreligger bl.a. om innehavet inte överstiger 200 aktier eller, om ändringen avser sådana värdepapper som likställs med aktier, om det understiger ett marknadsvärde motsvarande .