prop · GJ0322 · 1996-01-01 00:00:00 — Det är enligt regeringens mening inte tillfredsställande med en ordning som innebär att all rättsbildning inom dessa målgrupper - när talan bifallits - stannar i länsrätt. Vi anser därför inte, som Lagrådet ifrågasatt, att frågan om partsrepresentationen bör avvakta den mer allmänna översyn av förvaltningsprocessen som förestår. Det är bland annat med hänsyn till det mycket stora antalet författningar inom förvaltningsområdet angeläget att finna en generell lösning som kan tillämpas över hela det förvaltningsrättsliga fältet. En generell reglering i förvaltningsprocesslagen lämnar utrymme för särskilda lösningar på vissa områden eftersom förvaltningsprocesslagen inte gäller om det i lag eller förordning meddelats bestämmelser som avviker från lagen (2 §). Det innebär att om det finns särskilda behov för vissa måltyper kan, liksom görs , särskilda föreskrifter utformas i de materiella bestämmelserna för de aktuella måltyperna. Frågan om myndigheternas ställning i förvaltningsprocessen består av många delfrågor. En av delfrågorna är om i vilken utsträckning en förvaltningsmyndighet skall ha rätt att överklaga en underordnad myndighets beslut och/eller överklaga domstols dom eller beslut. Vi behandlar dessa frågor först, innan vi går närmare in på myndigheternas ställning i domstolsprocessen och på frågan om en eventuell tvåpartsprocess skall vara fakultativ eller obligatorisk. Förvaltningsmyndigheters möjlighet att överklaga domstols beslut behandlar i detta sammanhang inledningsvis frågan om det finns skäl att generellt reglera frågan om en rätt för allmänna organ - lokala eller centrala, statliga eller kommunala - att överklaga förvaltningsmyndigheters beslut, dvs. att kunna angripa beslut av en förvaltningsmyndighet som missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. Ett skäl för en sådan reglering kan enligt utredningen vara behovet av en förbättrad prejudikatbildning. Ett annat skäl för en sådan reglering kan vara önskemålet att - till förmån för det allmänna - kunna rätta felaktiga avgöranden. Utredningen anser att behovet av en sådan möjlighet att överklaga med inriktning endast på de enskilda fallen inte är så stort och avstår från att lägga fram några förslag i den riktningen. Regeringen gör här ingen annan bedömning. Däremot föreslår utredningen en generell reglering av de fall där en enskild överklagat ett förvaltningsbeslut till domstol och domstolen då ändrat beslutet till den enskildes förmån. föreslår en generell lösning som är enkel och relativt billig, nämligen att förvaltningsmyndigheten - den myndighet som fattat det aktuella förvaltningsbeslutet - ges rätt att överklaga domstolsavgörandet, om inget annat samhälleligt organ har en sådan rätt. Det är en ordning som redan gäller på t.ex det kommunala självförvalt- ningsområdet, bl.a. i måltyper om omhändertagande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620; SoL). Smittskyddsläkare har också partsställning i och med att smittskyddsläkaren har ansetts äga rätt att överklaga länsrätts dom genom vilken smittskyddsläkarens ansökan om tvångsisolering enligt smittskyddslagen (1988:1472) ogillats (RÅ 1993 ref 5). Sådana regler har också införts i 9 kap. 2 § i den nya alkohollagen (1994:1738). Syftet med denna ordning är inte i första hand att åstadkomma en rättelse i det enskilda fallet utan att ge myndigheten möjlighet att få klarlagt hur den skall förfara i fort- sättningen. Enligt regeringens mening är det angeläget att skapa goda förutsättningar för prejudikatbildning på förvaltningsprocessens område. Det innebär bl.a. att man uppnår en mer likformig rättstillämpning och man kan samhällsekonomiskt vinna ganska mycket genom en överklaganderätt för beslutsmyndigheten, eftersom de domstolsavgöranden det gäller av naturliga skäl måste avvika från myndighetens beslut. Särskilt viktigt framstår detta för sådana fall som angår regler vilka bygger på att det skall ske en mer eller mindre diskretionär prövning. De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslag. Några remissinstanser har däremot kritiserat utredningens förslag och anfört att tilltron till beslutsmyndighetens objektivitet i förfarandet kan komma att rubbas om myndigheten kan överklaga och därigenom uppträda som part. Enligt regeringens mening finns det generellt sett ingen grund för sådana farhågor. Några sådana problem har t.ex. knappast gett sig till känna inom de områden som nämnts ovan, där socialnämnd och länsstyrelse (numera socialnämnd) givits rätt att överklaga mål enligt LVU, LVM och SoL. Det finns emellertid målområden där det kan vara olämpligt att den beslutande myndigheten har rätt att överklaga. Ett exempel är lagstiftningen om psykiatrisk vård m.m. som redan innehåller uttryckliga regler om förbud för chefsöverläkaren att överklaga domstols dom. I de fall det finns behov av undantag kan detta således regleras särskilt i den materiella lagstiftningen. Lagrådet har kommenterat denna fråga från mer generella utgångspunkter. Den fråga som man enligt Lagrådet i främsta rummet har anledning att ställa är huruvida en förvaltningsmyndighet vid beslutsfattandet kan anses inta en opartisk ställning, om myndigheten i händelse av överklagande får rollen av motpart till den enskilde. Enligt Lagrådet är det här inte fråga om en tolkning av bestämmelser utan av det krav på opartiskhet som följer av den svenska regeringsformen. Redan genom att meddela ett beslut till den enskildes nackdel kan myndigheten sägas i viss mån komma i motsatsställning till denne, och det blir från den enskildes synpunkt knappast någon avgörande skillnad om myndigheten i en kommande domstolsprocess får den formella ställningen av dennes motpart. Fall kan enligt Lagrådet tänkas uppkomma då frågan än mer ställs på sin spets, såsom om ett ärende av förvaltnings- domstolen skulle återförvisas till förvaltningsmyndigheten eller denna av annat skäl har att pröva ärendet efter domstolens avgörande, t.ex. därför att överklagandet avsett endast en preliminärfråga. Särskilt i betraktande av att den föreslagna ordningen i princip redan har införts på vissa områden kan likväl förslaget enligt Lagrådets mening inte anses komma i konflikt med det krav på opartiskhet som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen. I vissa fall kan det förhålla sig så att det finns en enskild sakägare som kan överklaga ett domstolsavgörande genom vilket ett beslut av en förvaltningsmyndighet ändras. Exempel på detta erbjuder byggnadsärenden där två enskilda parter står mot varandra. Om beslutsmyndigheten i ett sådant fall skulle överklaga, kan den situationen inträffa att två parter kommer att stå på samma sida i processen, kanske med delvis olika uppfattningar rörande saken. Liknande problem finns emellertid (jfr Lavin i Förvaltningsrättslig 1992 s. 113 ff.) och problemens omfattning bör inte överdrivas. Syftet med att ge förvaltningsmyndigheter rätt att överklaga förvaltningsdomstols avgörande är som redovisats i det föregående i första hand att vidga utrymmet för prejudikatbildning. En sådan reform öppnar också, som Lagrådet konstaterar i sitt yttrande, möjligheter för myndigheter att få en ändring till stånd när domstolens avgörande är materiellt oriktigt. I likhet med Lagrådet anser regeringen att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående trots alltså att det i sådana fall genomgående blir fråga om ändringar till nackdel för den enskilde. Såsom Lagrådet konstaterar är det svårt att ge några närmare riktlinjer för hur myndigheterna skall välja ut de fall som bör överklagas, när myndigheten anser att ett domstolsavgörande är oriktigt om det inte finns något prejudikatintresse. Det kan förväntas att en praxis i dessa avseenden kommer att utbildas sedan reformen har varit i kraft någon tid. Mot den nu redovisade bakgrunden föreslår regeringen att en förvaltningsmyndighet som fattat ett beslut vilket ändrats av en förvaltnings- domstol som huvudregel skall kunna överklaga domen. Vi återkommer i det följande till hur detta bör regleras. När det gäller beslut i mål som överklagas direkt till kammarrätt från en förvaltningsmyndighet anser regeringen i likhet med att det inte är lämpligt att ge beslutsmyndigheten en generell rätt att överklaga kammarrättens beslut. Även till denna fråga återkommer vi i det följande. Skall den primära beslutsmyndigheten och/eller besvärsmyndigheten ha rätt att överklaga domstols avgörande? I flera förvaltningsärenden förekommer den ordningen att en förvalt- ningsmyndighet överprövar en annan förvaltningsmyndighets beslut. Den förstnämnda myndighetens beslut kan sedan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det gäller t.ex. för kriminalvårdsmålen. Det primära beslutet i kriminalvårdsmål kan, efter delegation från , fattas på en kriminalvårdsanstalt och sedan omprövas av . Ytterligare exempel är mål enligt livsmedelslagen (1971:511) där vissa beslut som fattats av en nämnd överklagas till . Fråga uppkommer då om det är den myndighet som först beslutat i saken eller besvärsmyndigheten eller båda som skall ha rätt att överklaga ett domstolsbeslut. I betänkandet redovisas att övervägt att begränsa rätten att överklaga till sådan förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken för att få bort möjligheterna för t.ex. länsstyrelser att ingripa i sådana mål som börjat på det kommunala planet. Utredningen anför här att generellt sett passar regeln om rätt att överklaga avsevärt bättre för sådana förvaltningsmyndigheter som verkar på det primära planet än för sådana förvaltningsmyndigheter som utgör besvärsorgan. Det finns emellertid också rättsområden, enligt utredningen, för vilka det kan vara mindre naturligt att frånta förvaltningsmyndigheter, vilka verkar som besvärsinstanser, en rätt som primära beslutsmyndigheter skulle ha. Särskilt gällde detta en del fall i vilka kammarrätt är första domstolsinstans. Man kan enligt utredningen inte heller utesluta att det i särskilda fall skulle kunna orsaka problem att avgöra vilken förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken. Utredningen föreslår därför att även besvärsmyndighet skall ha rätt att överklaga. Utredningen är inte enig i denna fråga. Frågan om vilken rätt som en överprövande beslutsmyndighet bör ges i processuellt hänseende är komplicerad och bör bedömas mot bakgrund av besvärsmyndighetens roll i förvaltningen. Hierarkiskt samordnade statliga myndigheter skall pröva ärendena utifrån samma avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Sådana samordnade statliga myndigheter kan därför i dessa sammanhang enligt regeringens mening ses som en sammanhållen enhet. Det allmännas sida blir tillräckligt representerad i processen genom en av myndigheterna. Det naturliga är då enligt regeringens uppfattning, vilket också framförts av flera remissinstanser, att det är den först beslutande förvaltningsmyndigheten som bör ges rätt att överklaga domstols beslut. En annan ordning skulle bl.a. kunna förringa den enskildes tilltro till besvärsmyndigheten; en rätt att överklaga passar inte med den roll som besvärsmyndigheten har inom förvaltningen. En ordning som innebär att den först beslutande myndigheten ges rätt att överklaga, ligger också i linje med den princip som infördes i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar när det gäller länsrätts behörighet. Principen innebär att den länsrätt är behörig inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen eller ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. I de fall en central eller regional förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt fattat beslut är alltså den länsrätt behörig att pröva ärendet, inom vars län det första beslutet har fattats (prop. 1993/94:133 s. 31 f.). Inom andra områden skall pröva överklaganden av beslut i ärenden som börjat på det kommunala planet. I sådana mål förekommer såväl statliga (rikstäckande eller regionala) som kommunala intressen att bevaka. I en del fall behöver inte dessa intressen sammanfalla. Om i denna typ av mål inte skulle få inträda i processen blir följden att i målen förekommande statliga intressen inte blev partsrepresenterade. Emellertid har i likhet med centrala statliga myndigheter möjlighet att framföra sina synpunkter i målet sedan klagomålen konstaterats ha kommit in i rätt tid, eftersom överklagandet till domstol så gott som alltid skall ges in till den myndighet som sist beslutat i saken. Vidare finns en uttrycklig regel i 13 § förvaltnings- processlagen (1971:291) om att, om det behövs, rätten skall inhämta yttrande från förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. möjligheter att komma till tals får därigenom anses tillräckliga. Så även när det gäller dessa områden anser regeringen i likhet med flera remissinstanser att det endast är den först beslutande myndigheten som skall kunna överklaga domstols beslut. Till detta kommer även för länsstyrelsernas del att dess roll som objektiv besvärsmyndighet annars skulle kunna sättas i fråga. Regeringen anser mot denna bakgrund att rätten att överklaga domstols beslut normalt bör begränsas till den primära beslutsmyndigheten, dvs. att det endast är den myndighet som först beslutat i ett ärende som skall ha rätt att överklaga ett beslut som ändrats av domstol. När det däremot gäller sådana förvaltnings- myndigheter som är organiserade så att de regionala eller lokala organen inte utgör självständiga myndigheter, det gäller bl.a. för studiestödsmålen, blir det den centrala myndigheten som blir part. Om det i en särskild måltyp finns sakliga skäl för att även besvärsmyndigheten skall kunna överklaga ett domstolsavgörande finns det möjlighet att införa en sådan rätt för myndigheten i speciallagstiftningen på området. ställning när dess beslut överklagas av enskild Om den först beslutande myndigheten har rätt att överklaga när domstol ändrat myndighetens - eller besvärsmyndighetens - beslut till förmån för den enskilde kommer myndigheten att bli klagande i antingen kammarrätt eller Regeringsrätten. I och med att myndigheten blir klagande i någon av dessa instanser blir den också part och den enskilde dess motpart. Målen kommer således att bli tvåpartsmål i dessa instanser under förutsättning att myndigheten är klagande. Det betyder att fördelarna med en tvåpartsprocess med bl.a. fylligare utredning i målet, kommer fram först i högre instanser. Den enskilde kommer således alltid att sakna motpart i länsrätt och normalt även i högre instans om det är den enskilde som överklagat. Det stämmer enligt regeringens mening dåligt med att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första domstolsinstans. föreslår en fakultativ tvåpartsprocess. Domstolen skall enligt utredningens förslag kunna uppdra åt den förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet. En förvaltningsmyndighet som beslutat i saken eller en myndighet som är överordnad denna skall enligt förslaget också självmant kunna inträda som part i ett mål som initierats av en enskild. Ett stort antal av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag i dessa delar tillstyrker förslaget, även om många har synpunkter på enskildheter i förslaget. Några remissinstanser vill att man av bl.a. principiella skäl går ännu längre och skapar en obligatorisk tvåpartsprocess. finns det remissinstanser som avstyrker förslaget att beslutsmyndigheter skall kunna uppträda som parter redan i den första domstolsinstansen, eftersom de anser att systemet blir onödigt komplicerat och resurskrävande i förhållande till det som vinns. Det kan i och för sig inte hävdas att det av några principiella skäl skulle vara nödvändigt att de allmänna intressen som förekommer i en domstolsprocess alltid företräds av något allmänt organ i egenskap av part. Behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, hänger i första hand samman med utredningskravet och i sådana fall där den muntliga förhandlingen är ett viktigt inslag. Utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog. Givetvis är det ingenting som säger att det i varje enskilt fall skulle vara till fördel för de enskilda att bli motsagda av en motpart. De fördelar en tvåpartsprocess har i utredningshänseende kan i viss utsträckning också uppnås redan genom att beslutsmyndigheten till domstolen ger in ett motiverat omprövningsbeslut eller skriftligen yttrar sig till domstolen när denna begärt detta enligt 13 § förvaltningsprocesslagen. Det finns dock situationer där det inte räcker med ett yttrande av beslutsmyndigheten. Exempelvis bereder i många fall frånvaron av en förvaltningsmyndighet som motpart problem när det skall hållas muntlig förhandling. Till detta skall läggas att ett inhämtande av yttrande givetvis inte kan ersätta tvåpartsprocessens fördelar när det gäller beslutsmyndighetens egna behov av att medverka i processen. Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utred- ningsmaterial avlastas domstolen en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda och behovet av aktivitet från domstolens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten. Den enskilda parten kan också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blir partsföreträdda i målet. Framför allt kan den enskildes förståelse för sakomständigheterna öka i och med att beslutsmyndigheten bemöter hans överklagande. I och med motpartens agerande kan den enskilde också få bättre kunskap om vad som krävs av honom för att han skall kunna vinna processen. En ordning där de allmänna intressena är partsföreträdda redan i den första domstolsinstansen innebär att förhållandet mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen ändrar karaktär. Hos förvaltningsdomstolen startar en ny sorts process med den enskilde klaganden på den ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten (jfr bl.a. Lavin i Förvaltningsrättslig 1992 s. 120.). En sådan utveckling stämmer också enligt regeringens mening väl med den roll som förvaltningsdomstolarna skall ha och som kommit till uttryck i flera lagstiftningsarbeten (se bl.a. prop. 1994/95:27 s. 141). Tvåpartsprocessens fördelar framträder naturligtvis främst i de fall när domstolen överväger att bifalla den enskildes talan helt eller delvis. , när kammarrätt fortfarande var första domstolsinstans i de flesta nuvarande enpartsmålen, bifölls den enskildes talan helt eller delvis i av målen (1 872 st. av 15 191 st.). Så gott som samtliga enpartsmål skall nu överklagas till eller föreslås bli överklagade till länsrätt (jfr avsnitt 3). Det finns inte skäl att anta att ändringsfrekvensen för dessa mål blir högre i länsrätt. Det är således för ett relativt begränsat antal mål som frågan om tvåpartsprocess i länsrätt har betydelse. Partsrepresentationen kan naturligtvis vara av betydelse även om det underliggande beslutet inte ändras, t.ex. kan utredningen behöva kompletteras med en muntlig förhandling utan att det leder till att det överklagade beslutet ändras. Den kritik som under remissbehandlingen framförts mot beslutsmyndigheten som part äger inte större tyngd i detta sammanhang än när det gäller beslutsmyndighetens rätt att överklaga. Mot bakgrund härav anser således regeringen att domstolsprocessen bäst tjänar sitt syfte om det allmänna kan företrädas som part även i första instans - länsrätt - när det är den enskilde som klagar över ett beslut som gått honom eller henne emot. Hur en sådan tvåpartsprocess bör vara utformad återkommer vi till i det följande. Såsom redovisats ovan är ett viktigt skäl till att den enskilde bör ha en motpart redan i länsrätt att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. För några av de måltyper som fortfarande överklagas från förvaltningsmyndighet direkt till kammarrätt t.ex. mål som berör yttrandefriheten, bl.a. mål om utlämnande av allmän handling, har regeringen i tidigare lagstiftningsarbete (prop. 1994/95:27 s. 154) uttalat - bl.a. mot bakgrund av partsfrågan - att de måltyperna inte bör flyttas ned till länsrätt, utan att frågan bör övervägas ytterligare. Mot bakgrund härav bör beslutsmyndigheten inte bli den enskildes motpart i de ärenden som skall överklagas direkt till kammarrätt. Obligatorisk eller fakultativ tvåpartsprocess Det kan förefalla naturligt att man för ett visst rättsområde inte skall behöva välja endast mellan ett system enligt vilket de allmänna intressena är partsföreträdda i samtliga ärenden och ett system enligt vilket de aldrig är företrädda. föreslår en fakultativ modell. För att en medverkan av beslutsmyndigheten skall framstå som berättigad i det fall någon överklagar myndighetens beslut, bör - av samma skäl som när det gäller förvaltningsmyndighets rätt att överklaga - processen i domstol röra något sådant allmänt intresse som myndigheten har till uppgift att bevaka. Det innebär att myndigheten inte skall uppträda i processen för att bevaka ett enskilt intresse. intresse av att uppträda som part i domstolsprocessen avser i första hand bevisfrågor, eftersom domstolen normalt får förutsättas känna till rättsfrågorna minst lika bra som beslutsmyndigheten. Det finns dock inget som hindrar en beslutsmyndighet som uppträder som part att argumentera i rättsfrågor utöver vad den gjort i sina beslutsskäl. förslag om en fakultativ tvåpartsprocess har sina fördelar eftersom beslutsmyndighetens medverkan i många fall kan vara överflödig genom att den inte har något ytterligare att tillföra i målet. har ju också redan i och med överklagandet möjlighet att ge sin ståndpunkt till känna genom att ompröva ärendet enligt 27 § förvaltningslagen. Modellen har nackdelar eftersom den kräver att domstolen utser beslutsmyndigheten till part eller att beslutsmyndigheten till domstolen anmäler att den vill vara part. Regeringen känner stor tveksamhet för ett system med partsställning först efter ett domstolsbeslut och där initiativet till ett sådant beslut kan komma både från domstolen själv och från en av parterna. Ett sådant system riskerar att bli både tungrott och kostnadskrävande. En modell där beslutsmyndigheten automatiskt är part skulle vara enklare. Det är praktiskt och mer rättssäkert för alla inblandade att redan från början veta vilka som är parter i målet. Det är också praktiskt för domstolen att ha en motpart till den enskilde under målets handläggning, t.ex om det behöver kallas till muntlig förhandling eller om den enskilde kommer in med nya sakomständigheter som måste bemötas. En modell där beslutsmyndigheten uppträder i alla mål är naturligtvis - inte minst av kostnadsskäl - utesluten. Däremot är det enligt regeringens mening möjligt att finna de resursmässiga vinster som utredningen vill uppnå med sitt förslag om fakultativ tvåpartsprocess med ett system enligt vilken beslutsmyndigheten alltid är part. Den omständigheten att beslutsmyndigheten är part behöver nämligen inte nödvändigtvis medföra att myndigheten alltid medverkar i processen. medverkan i processen beror nämligen på i vilken mån myndigheten föreläggs att yttra sig till domstolen, dvs. hur kommuniceringsreglerna är utformade, och om myndigheten är närvarande vid muntlig förhandling i målet. Regeringen föreslår i det följande (avsnitt 7) en ändring i kommuniceringsreglerna som innebär vidgade möjligheter för domstolen att avgöra mål utan att höra motparten i de fall beslutsmyndigheten är motpart.