prop · GJ03221 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:221 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Ändringarna innebär att förbudet för utlänningar att uppehålla sig inom militära skyddsområden inskränks till att avse tid när det råder höjd beredskap eller när regeringen med hänsyn till försvarsberedskap har beslutat om tillträdesförbud för utlänningar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.................... 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 6 4 Bakgrund.................................................. 7 4.1 Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m................................................. 7 4.2 Närmare om militära skyddsområden................... 8 4.3 Restriktionsområden för luftfart.................... 9 5 Överväganden och förslag................................... 10 6 Ikraftträdande ........................................... 12 7 Författningskommentar...................................... 13 Bilaga 1 PM angående förslag om vissa ändringar av bestämmelserna ommilitära skyddsområden och restriktionsområden för luftfart .............. 14 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna......................... 23 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag .............................. 24 Bilaga 4 Lagrådets yttrande......................................... 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 27 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktigaanläggningar m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.; Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. dels att 26 § skall upphöra att gälla, dels att 24 och 28 §§ skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Inom militära skyddsområden får Utlänningar får inte uppehålla sig utlänningar inte uppehålla sig inom militära skyddsområden när det utan tillstånd av regeringen råder höjd beredskap eller under eller den myndighet regeringen annan tid som regeringen med bestämmer. hänsyn till försvars- beredskap bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får under tid som anges i första stycket meddela tillstånd för en utlänning att uppehålla sig inom ett militärt skyddsområde, om det finns sär- skilda skäl för det. Vid tillstånds- prövningen skall särskilt beaktas, om utlänningen är stadigvarande bosatt i eller har någon annan fast anknytning till . Tillstånd får återkallas, när hänsyn till säkerhet föranleder det. Utlänningar, som uppehåller sig Utlänningar som, under tid som inom ett militärt skyddsområde är anges i 24 §, uppehåller sig inom skyldiga att på begäran av den som ett militärt skyddsområde är bevakar ett militärt skyddsområde skyldiga att på begäran av den som visa upp pass eller någon annan bevakar området visa upp pass legitimationshandling och bevis eller någon annan legitimations- om tillstånd att uppehålla sig handling och bevis om inom Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse tillstånd att uppehålla sig inom området. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Försvarsmakten har i en skrivelse (Fo95/2549/RS) till regeringen föreslagit ändrade tillträdesbestämmelser avseende militära skyddsområden och restriktionsområden för luftfart. Förslagen innebär att såväl förbudet för utlänningar att uppehålla sig inom militära skyddsområden som förbudet för luftfart inom restriktionsområden inskränks. Med anledning av Försvarsmaktens skrivelse har inom Försvarsdepartementet utarbetats en promemoria med förslag till vissa ändringar av bestämmelserna om militära skyddsområden och restriktionsområden för luftfart. Promemorian, till vilken Försvarsmaktens skrivelse är fogad som en bilaga, finns i bilaga 1. Förslagen i promemorian innebär att lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ändras på så sätt att förbudet för utlänningar att uppehålla sig inom militära skyddsområden inskränks till att avse tid när det råder höjd beredskap eller när regeringen med hänsyn till försvarsberedskap har beslutat om tillträdesförbud för utlänningar. Såvitt gäller luftfarten föreslås i promemorian ändringar i förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden innebärande att förbudet mot luftfart inom restriktionsområdena inskränks till som förbudet mot tillträde för utlänningar till de militära skyddsområdena. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslagen. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Fo95/2549/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4.1 Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) ges bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism), spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. I lagen ges också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Skyddslagen ersatte de regler som fanns i lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. och i förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden. Syftet med den äldre skyddslagen var att bereda vissa objekt ett förstärkt säkerhetsskydd utöver vad som kunde gälla enligt allmänna bestämmelser och på grund av interna säkerhetsföreskrifter. Skyddet var konstruerat så att särskilda förbud kunde utfärdas att gälla tillträde till egendomen. Dessutom förstärktes skyddet genom att särskilda befogenheter gällde vid bevakning av ett skyddat föremål. Utöver dessa regler, som riktade sig mot var och en, begränsades utlänningars möjligheter att röra sig i närheten av viktiga försvarsanläggningar genom regleringen av skyddsområden och kontrollområden. Vid tillkomsten av den nuvarande skyddslagen fann man att det även i fortsättningen skulle vara möjligt att ge för samhället viktiga anläggningar och andra objekt ett särskilt skydd mot spioneri och sabotage. De skulle dessutom kunna skyddas mot terrorism. Vidare förbättrades skyddet för allmänheten mot skador till följd av militär verksamhet (prop. 1989/90:54 s.25f). En anläggning eller ett område som behöver skyddas mot sabotage, spioneri eller terrorism eller där farlig försvarsverksamhet bedrivs kan enligt 3 § skyddslagen förklaras utgöra skyddsobjekt. Detsamma gäller för militära fartyg och luftfartyg. Skyddsobjekt skyddas i allmänhet genom tillträdesförbud. Tillträdesförbud kan, om det är tillräckligt, ersättas med förbud endast mot viss verksamhet, såsom t.ex. fotografering eller dykning inom anläggningen eller området. Tillträdesförbudet kan även kompletteras med fotograferingsförbud m.m. Om reglerna om skyddsobjekt inte kan bereda tillräckligt skydd för en militär anläggning, kan enligt 23 § skyddslagen bestämmas att ett område omkring anläggningen skall vara militärt skyddsområde. Även ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret får för samma ändamål förklaras vara militärt skyddsområde. Inom militära skyddsområden får utlänningar inte uppehålla sig utan särskilt tillstånd. 4.2 Närmare om militära skyddsområden I motiven till skyddslagens reglering av de militära skyddsområdena anfördes att militärgeografiska läge i kombination med gränsernas sträckning, skärgårdarnas utseende och det intresse från främmande makter som visats landets förhållanden gjorde vår situation unik i förhållande till andra länder. Dessutom gav allemansrätten enskilda personer en mera vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen i än på de flesta andra håll. Man fann att effektiviteten hos bestämmelser som begränsar rätten till tillträde kunde ifrågasättas på grund av att efterlevnaden av reglerna kunde var svår att kontrollera. Reglerna ansågs dock utgöra ett instrument som var ägnat att i vart fall försvåra icke önskvärd aktivitet i närheten av viktiga försvarsanläggningar (prop. 1989/90:54 s.47). Områdena där utlänningars tillträde kom att begränsas genom bestämmelserna i skyddslagen kom att benämnas militära skyddsområden. Reglerna om kontrollområden avskaffades. De tidigare bestämmelserna om kontrollområden gav en vidsträckt uppehållsrätt. Alla utlänningar gavs rätt att vistas inom kontrollområdena och nordiska medborgare kunde vistas helt fritt inom dessa områden. Regeringen får enligt 23 § skyddslagen föreskriva att ett område skall vara militärt skyddsområde om en militär anläggning inte kan beredas ett tillräckligt skydd genom att anläggningen är skyddsobjekt. Detsamma gäller för ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret. I förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har regeringen förordnat om vilka de militära skyddsområdena är. Inom militära skyddsområden får enligt 24 § skyddslagen utlänningar inte uppehålla sig utan tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Ett sådant tillstånd får lämnas, om det finns särskilda skäl för det. Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas, om utlänningen är stadigvarande bosatt i eller har någon annan fast anknytning till (26 §). Ett tillstånd får förenas med förbud att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar inom skyddsområdet (25 §). Enligt 11 § förordningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall Försvarsmakten besluta i fråga om tillstånd för utlänningar att uppehålla sig inom ett militärt skyddsområde. Innan beslut fattas skall polismyndigheten höras. I 12 § förordningen stadgas att utöver vad som sägs i 26 § skyddslagen om att utlänningens anknytning till skall beaktas särskilt, skall vid tillståndsprövningen beaktas utlänningens personliga förhållanden i övrigt, ändamålet med vistelsen, den avsedda färdvägen, vistelsens längd och risken för att vistelsen medför att skyddsintresset äventyras. I övrigt hänvisas till vad som anförts i motiven vid skyddslagens tillkomst (prop. 1989/90:54, FöU6, rskr.227). 4.3 Restriktionsområden för luftfart Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 1 kap. 3 § första stycket luftfartslagen (1957:297) av militära skäl föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av . Med stöd av denna bestämmelse har förordnats att det till skydd för anläggningar av betydelse för totalförsvaret skall finnas de restriktionsområden för luftfart som anges i bilaga till förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Inom restriktionsområdena är enligt 2 § förordningen luftfart förbjuden med undantag av de flygvägar som enligt 3 § fastställts av . Vidare får luftfart äga rum inom restriktionsområdena med svenska militära luftfartyg och med svenska luftfartyg som används av Försvarsmakten, , polismyndigheterna, , , , , , geologiska undersökning, eller . Tillstånd till luftfart inom restriktionsområdena i andra fall får ges bara om det finns särskilda skäl. Frågor om tillstånd prövas av Försvarsmakten. 5 Överväganden och förslag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagen om skydd för samhällsviktiga | | anläggningar m.m. ändras på så sätt att förbudet för utlänningar att| | uppehålla sig inom militära skyddsområden inskränks till att avse| | tid när det råder höjd beredskap eller när regeringen med hänsyn| | till försvarsberedskap har beslutat om tillträdesförbud| | för utlänningar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat det utan erinnran. Skälen för regeringens förslag: Militära skyddsområden och restriktionsområden för luftfart tillgodoser alltjämt en del av det behov av säkerhetsskydd som Försvarsmakten behöver inom vissa områden. Dessa områdens omfattning och utsträckning överses fortlöpande. Den förändrade bilden av hotet mot säkerhet medför dock att rätten till tillträde såvitt gäller militära skyddsområden och restriktionsområden kan utvidgas. De militära skyddsområdena och deras omfattning bör alltjämt bestämmas under fredstida förhållanden på sätt som sker . Däremot bör förbudet för utlänningar att vistas inom skyddsområdena kunna inskränkas utan att syftet med bestämmelserna om skyddsområden går förlorat. Det föreslås därför att utlänningar inte får uppehålla sig inom militära skyddsområden när det råder höjd beredskap. Med hänsyn till att Försvarsmakten skall kunna påbörja kompletterande åtgärder (återtagning av krigsdugligheten) vid en skärpt säkerhetspolitisk situation redan i ett tidigare skede om regeringen så beslutar, bör regeringen även kunna bestämma vad som skall gälla för skyddsområdena i en sådan situation. Utlänningar bör därför inte heller få uppehålla sig inom skyddsområden under tid som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer. bör det däremot inte gälla några inskränkningar i utlänningars rätt att vistas inom militära skyddsområden. De föreslagna förändringarna kräver ändringar i skyddslagen. Såvitt gäller luftfart inom restriktionsområden är såsom tidigare nämnts luftfart förbjuden med vissa undantag enlig bestämmelser i förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden. För de restriktionsområden som ansluter till militära skyddsområden och i luften fyller ett motsvarande syfte som skyddsområdena gör på marken bör förbudet mot luftfart inskränkas till att avse samma tidsperioder som för skyddsområdena. Således bör även förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden ändras på ett sådant sätt att luftfart inom restriktionsområden förbjuds under höjd beredskap eller som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer. Även restriktionsområdena och deras omfattning bör såsom skyddsområdena bestämmas i fredstid. Det ankommer på regeringen att göra erforderliga förordningsändringar. Lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation innehåller bl.a. bestämmelser om krav på tillstånd för fotografering och liknande registrering från luftfartyg inom och av restriktionsområden för luftfart. Dessa bestämmelser bör behållas även fortsättningsvis. Även om restriktionerna mot luftfart i normal fredstid såvitt avser vissa av dessa områden kommer att försvinna genom de nu föreslagna ändringarna finns alltjämt ett behov med hänsyn till försvarssekretessen att behålla kravet på tillstånd för fotografering och liknande registrering inom eller av restriktionsområdena. Inom dessa områden finns ett stort antal anlägg- ningar av särskild betydelse för totalförsvaret. Dessa anläggningar är skyddsobjekt och därmed råder förbud att fotografera dem. Även förbud mot flyg- fotografering bör då gälla. De nu föreslagna ändringarna kommer att leda till minskade kostnader för staten och samhället i övrigt. De militära skyddsområdena ligger utefter våra kuster och besöks framför allt . Inte minst är det båtturister som har intresse av att vistas inom dessa områden. De föreslagna förändringarna bör därför träda i kraft före sommaren.Viss förberedelsetid måste dock beräknas för att myndigheterna skall hinna vidta erforderliga ändringar av skyltar samt på kartor och sjökort. Regeringen finner därför att lagändringarna bör träda i kraft . Lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Ändringen innebär att förbudet för utlänningar att vistas inom militära skyddsområden inskränks till att avse tid när det råder höjd beredskap eller annan tid som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer. Vid en skärpt säkerhetspolitisk situation skall Försvarsmakten, om regeringen så beslutar, redan i ett tidigare skede än när höjd beredskap råder kunna påbörja kompletterande åtgärder (återtagning av krigsdugligheten). I en sådan situation kan regeringen således bestämma vad som skall gälla för skyddsområdena. Tillkomsten av paragrafens andra och tredje stycke är föranledd av redaktionella skäl. Kravet på särkilda skäl vid tillståndsgivning samt vilka faktorer som särskilt skall beaktas vid prövningen återfinns i 26 §. Detsamma gäller för paragrafens tredje stycke som reglerar förutsättningarna för när ett tillstånd får återkallas. I paragrafen görs tillägget att det är under tid som anges i 24 § som utlänningar är skyldiga att bl.a. visa upp legitimation på begäran av den som bevakar ett militärt skyddsområde. PM angående förslag om vissa ändringar av bestämmelserna om militära skyddsområden och restriktionsområden för luftfart. I promemorian föreslås dels, såvitt avser lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m, att 26 § skall upphöra att gälla samt att 24 och 28 §§ skall ändras, dels ändringar av 12 och 13 §§ förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m, dels ändringar av 2 och 3 §§ förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Förslagen till ändringar innebär att förbudet för utlänningar att uppehålla sig inom militära skyddsområden inskränks till att avse tid när det råder höjd beredskap eller när regeringen med hänsyn till försvarsberedskap har beslutat om tillträdesförbud för utlänningar. För de restriktionsområden för luftfart som ansluter till skyddsområdena och som i luften fyller ett motsvarande syfte som dessa områden på marken föreslås förbudet mot luftfart få motsvarande omfattning i tiden. Promemorian har tillkommit mot bakgrund av att Försvarsmakten i en skrivelse till regeringen (Fo 95/2549/RS) har föreslagit bl.a. ändrade tillträdesbestämmelser avseende militära skyddsområden och restriktionsområden för luftfart, se bilaga 1. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) ges bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism), spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. I lagen ges också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Skyddslagen ersatte de regler som fanns i lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. och i förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden. Syftet med den äldre skyddslagen var att bereda vissa objekt ett förstärkt säkerhetsskydd utöver vad som kunde gälla enligt allmänna bestämmelser och på grund av interna säkerhetsföreskrifter. Skyddet var konstruerat så att särskilda förbud kunde utfärdas att gälla tillträde till egendomen. Dessutom förstärktes skyddet genom att särskilda befogenheter gällde vid bevakning av ett skyddat föremål. Utöver dessa regler, som riktade sig mot var och en, begränsades utlänningars möjligheter att röra sig i närheten av viktiga försvarsanläggningar genom regleringen av skyddsområden och kontrollområden. Vid tillkomsten av den nuvarande skyddslagen fann man att det även i fortsättningen skulle vara möjligt att ge för samhället viktiga anläggningar och andra objekt ett särskilt skydd mot spioneri och sabotage. De skulle dessutom kunna skyddas mot terrorism. Vidare förbättrades skyddet för allmänheten mot skador till följd av militär verksamhet (prop. 1989/90:54). En anläggning eller ett område som behöver skyddas mot sabotage, spioneri eller terrorism eller där farlig försvarsverksamhet bedrivs kan enligt 3 § skyddslagen förklaras utgöra skyddsobjekt. Detsamma gäller för militära fartyg och luftfartyg. Skyddsobjekt skyddas i allmänhet genom tillträdesförbud. Tillträdesförbud kan, om det är tillräckligt, ersättas med förbud endast mot viss verksamhet, såsom t.ex. fotografering eller dykning inom anläggningen eller området. Tillträdesförbudet kan även kompletteras med fotograferingsförbud. Om reglerna om skyddsobjekt inte kan bereda tillräckligt skydd för en militär anläggning, kan enligt 23 § skyddslagen bestämmas att ett område omkring anläggningen skall vara militärt skyddsområde. Även ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret får för samma ändamål förklaras vara militärt skyddsområde. Närmare om militära skyddsområden I motiven till skyddslagens reglering av de militära skyddsområdena anfördes att militärgeografiska läge i kombination med gränsernas sträckning, skärgårdarnas utseende och det intresse från främmande makter som visats landets förhållanden gjorde vår situation unik i förhållande till andra länder. Dessutom gav allemansrätten enskilda personer en mera vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen i än på de flesta andra håll. Man fann att effektiviteten hos bestämmelser som begränsar rätten till tillträde kunde ifrågasättas på grund av att efterlevnaden av reglerna kunde var svår att kontrollera. Reglerna ansågs dock utgöra ett instrument som var ägnat att i vart fall försvåra icke önskvärd aktivitet i närheten av viktiga försvarsanläggningar (prop. 1989/90:54 s.47). Områdena där utlänningars tillträde kom att begränsas genom bestämmelserna i skyddslagen kom att benämnas militära skyddsområden. Reglerna om kontrollområden avskaffades. De tidigare bestämmelserna om kontrollområden gav en vidsträckt uppehållsrätt. Alla utlänningar gavs rätt att vistas inom kontrollområdena och nordiska medborgare kunde vistas helt fritt inom dessa områden. Regeringen får enligt 24 § skyddslagen föreskriva att ett område skall vara militärt skyddsområde om en militär anläggning inte kan beredas ett tillräckligt skydd genom att anläggningen är skyddsobjekt. Detsamma gäller för ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret. I förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har regeringen förordnat om vilka de militära skyddsområdena är. Inom militära skyddsområden får enligt 24 § skyddslagen utlänningar inte uppehålla sig utan tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Ett sådant tillstånd får lämnas, om det finns särskilda skäl för det. Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas, om utlänningen är stadigvarande bosatt i eller har någon annan fast anknytning till (26 §). Ett tillstånd får förenas med förbud att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar inom skyddsområdet (25 §). Enligt 11 § förordningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall Försvarsmakten besluta i fråga om tillstånd för utlänningar att uppehålla sig inom ett militärt skyddsområde. Innan beslut fattas skall polismyndigheten höras. I 12 § förordningen stadgas att utöver vad som sägs i 26 § skyddslagen om att utlänningens anknytning till skall beaktas särskilt, skall vid tillståndsprövningen beaktas utlänningens personliga förhållanden i övrigt, ändamålet med vistelsen, den avsedda färdvägen, vistelsens längd och risken för att vistelsen medför att skyddsintresset äventyras. I övrigt hänvisas till vad som anförts i motiven vid skyddslagens tillkomst (prop. 1989/90:54, FöU6, rskr.227). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 1 kap. 3 § första stycket luftfartslagen (1957:297) av militära skäl föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av .