prop · GJ03129 · 1996-01-01 00:00:00 — Med detta avses ett skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt sekretesslagen (1980:100) omfattas av sekretess. Skyddet mot att obehöriga får kännedom om sekretessbelagda uppgifter är av primärt intresse för de särskilda skyddsåtgärderna. Åtgärderna kan emellertid behövas även av andra skäl. Då syftas främst på de säkerhetsrisker som är förknippade med att sekretessbelagda uppgifter ändras eller förstörs. Om någon uppsåtligen skadar eller förstör uppgifter kan i vissa fall ansvar för sabotage följa enligt 13 kap. 4 § . Myndigheterna bör emellertid vara skyldiga att i så stor omfattning som möjligt förebygga även skador som inte består i ett obehörigt röjande av uppgifter eller ett uppsåtligt angrepp på uppgifterna, om skadorna ändå kan äventyra rikets säkerhet.Säkerhetsskyddet bör därför förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs, vare sig detta sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Bestämmelserna i sekretesslagen om att vissa uppgifter omfattas av sekretess innebär en begränsning av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses enligt tryckfrihetsförordningen, förutom framställning i skrift eller bild, även upptagning som kan läsas avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Utvecklingen på informationsteknikens område har medfört att skyddet av sekretessbelagd information har fått en annan dimension . Detta markeras i lagen genom att ordet sekretesskydd byts ut mot termen informationssäkerhet. Säkerhetsskyddet bör, liksom , förebygga att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs. Med en ny terminologi bör sådana förebyggande åtgärder benämnas tillträdesbegränsning. I den nuvarande regleringen kallas motsvarande åtgärder för tillträdesskydd. Bestämmelserna om tillträdesskydd i säkerhetsskyddsregleringen har ett nära samband med bestämmelserna om tillträdesskydd i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., skyddslagen. Det är i princip samma intressen som skall tillgodoses i den föreslagna säkerhetsskyddslagen. I 3 § skyddslagen anges att om allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg behöver begränsas för de ändamål som lagen skall tillgodose, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att anläggningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra ett skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt är inte alltid en förutsättning för att allmänhetens tillträde till en viss plats skall få begränsas. Detta är dock förhållandet såvitt gäller sådana områden som allmänheten annars har en rätt att uppehålla sig på. I sådana fall, där beslutet exempelvis rör ett område som omfattas av allemansrätten, är beslutet om skyddsobjekt den rättsliga grunden för tillträdesbegränsningen. Vissa rättsverkningar utöver tillträdesförbudet följer av ett beslut om skyddsobjekt. Den viktigaste är att straffansvar inträder för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet. Beslutet om skyddsobjekt kan sammanfattningsvis sägas vara en kvalificerad form av tillträdesbegränsning, som alltid medför vissa rättsverkningar men som bara i vissa fall är en förutsättning för tillträdesbegränsningen. Bestämmelserna om tillträdesbegränsning i säkerhetsskyddsregleringen fyller en annan funktion, nämligen att ålägga dem som omfattas av reglerna att pröva i vilken utsträckning en tillträdesbegränsning är påkallad och att i förekommande fall utforma begränsningen på ett tillfredsställande sätt. Prövningen kan i och för sig utmynna i att man anser den kvalificerade formen av begränsning påkallad. Myndigheten kan i sådant fall ta initiativ till att området förklaras som skyddsobjekt. Tillträdesbegränsningen kan utformas på olika sätt. I vissa fall räcker det att tillträdesförbudet avser utomstående. I andra fall kan det behöva omfatta även en del av den egna personalen. För särskilt känsliga delar kan tillträdesrätten behöva begränsas till dem av de anställda som har ett oundgängligt behov av att vistas i de aktuella utrymmena. Begreppet tillträdesbegränsning svarar bättre än tillträdesskydd mot den faktiska innebörden av förfarandet. Fördelarna med en ny terminologi måste anses väga tyngre än den nackdel som det eventuellt kan innebära att ändring görs av ett invant begrepp. Med säkerhetsprövning avses en prövning av en persons pålitlighet från säkerhetssynpunkt till förebyggande av att personer som inte är pålitliga deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet. En säkerhetsprövning skall göras inte endast beträffande dem som skall bli föremål för registerkontroll. En prövning skall göras avseende alla som skall delta i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet även utan att förutsättningarna för registerkontroll i övrigt är uppfyllda. Det förhållandet att en person inte bedöms vara pålitlig från säker- hetssynpunkt behöver i och för sig inte alltid utgöra ett negativt omdöme om vederbörande. Det kan räcka att en person är särskilt sårbar i det att han eller hon på grund av dubbla lojaliteter riskerar att hamna i en intressekonflikt eller att utsättas för påtryckningar. Skyldigheten att göra en säkerhetsprövning består i att göra en allsidig bedömning av om en viss person bör anlitas för verksamhet som är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Genom referenser, merithandlingar och annat skall tillräcklig information inhämtas. Vid prövningen bör man i möjligaste mån skaffa sig en bild av personens allmänna livssituation och levnadsbakgrund. I säkerhetsprövningen bör naturligtvis också ingå en identitetskontroll. Uttrycket säkerhetsprövning får anses vara mer träffande än det nu använda begreppet infiltrationsskydd. Det sistnämnda uttrycket kan föra tankarna till agenter och andra personer som är utsända av främmande makt för att infiltrera en viss verksamhet. Säkerhetsprövningens syfte är vidare än så. Enligt 1 § personalkontrollkungörelsen (1969:446) avser personalkontroll inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Kontrollen utgör således ett inslag i det skydd som ännu kallas infiltrationsskydd. Personalkontroll tillämpas inte endast vid statliga myndigheter, utan även beträffande den som anställs av eller får uppdrag hos leverantör med vilken myndighet ingår avtal, samt avseende den som anställs av eller får uppdrag hos ett företag eller något annat enskilt organ med funktion inom totalförsvaret, förutsatt att den som anställs eller upp-dragstagaren kan få del av sådana känsliga uppgifter som redogjorts för, och att arbetet därför är inplacerat i skyddsklass. Motsvarande åtgärder kommer att finnas kvar enligt förslaget till säker- hetsskyddslag. Förutsättningarna för kontrollen föreslås dock ändras i vissa delar. Åtgärderna bör med ett samlingsnamn benämnas registerkontroll för att bättre återspegla vad som avses. Registerkontrollen behandlas ingående i avsnitt 6. En förutsättning för ett effektivt säkerhetsskydd är god kunskap om säker- hetsfrågor. I första hand gäller detta dem som direkt befattar sig med de sekretessbelagda uppgifterna eller har sin arbetsplats förlagd på ett känsligt område. Grundläggande kunskaper bör dock finnas hos samtliga medarbetare på en arbetsplats som omfattas av säkerhetsskyddet. Det nuvarande uttrycket information bör ersättas av utbildning eftersom det understryker kravet på att personalen har tillräckliga kunskaper om säkerhetsskydd. Kontrollens syfte är att utröna om bestämmelserna om säkerhetsskydd efterlevs vid den egna myndigheten och att skyddsnivån är jämn och tillräckligt hög. 5.3 En reglering som gäller även kommuner, landsting och kyrkliga kommuner -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Säkerhetsskyddslagen skall gälla också för | | kommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Utredningens förslag omfattade inte de kyrkliga kommunerna. I övrigt stämmer det i sak överens med regeringens. Remissinstanserna: Flera instanser har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget, däribland Säkerhetspolisen, , , kommun, och . Övriga har lämnat förslaget utan erinran. Bakgrund: gäller enligt 9 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar att även kommuner, landsting och kyrkliga kommuner skall se till att det inom deras verksamhetsområde finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd. Regeringen anförde i propositionen med förslag till den lagen (prop. 1994/95:7) att kommunernas ökade ansvar för det civila försvaret på lokal nivå med nödvändighet medför att den mängd sekretesskänsliga uppgifter som man i kommunerna kommer att hantera ökar markant. Kommunerna kommer själva att upprätta planer som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Kommunerna måste även få del av centralt och regionalt upprättade planer och analyser med högt sekretessvärde, och personal kommer att delta i utbildning som ger inblick i verksamheter och system som skyddas av sekretess. Vad nu sagts gäller, anförde regeringen vidare, i de flesta stycken i lika hög grad för landstingen, och i viss utsträckning för de kyrkliga kommunerna. Det var därför påkallat att ålägga dessa att se till att de har ett bra säkerhetsskydd. Vidare angavs det i propositionen att bestämmelsen i lagen om civilt försvar förutsågs bli upphävd i samband med ett ikraftträdande av en ny säkerhetsskyddslag som kunde förväntas innehålla motsvarande bestämmelser. Regeringen lade i propositionen till lagen om civilt försvar inte fram något förslag till regler om personalkontroll, utan hänvisade till Säker- hetsskyddsutredningens arbete. Regeringen framhöll emellertid i propositionen det angelägna i att en möjlighet skapas för kommuner och landsting att genomföra personalkontroll beträffande vissa känsliga befattningar. Skälen för regeringens förslag: Den s.k. ansvarsprincipen är av grundläggande betydelse för det civila försvaret. Principen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred också har ansvar för verksamheten i krig, om den skall bedrivas då, liksom för att erfor-derliga beredskapsåtgärder vidtas. Inom såväl kommunerna som lands-tingen bedrivs en omfattande beredskapsplanläggning. Till grund för planläggningen har kommunerna tillgång till den övergripande mål- och riskanalys som Försvarsmakten och utarbetat på regeringens uppdrag. Sådana analyser innehåller uppgifter om för samhället vitala anläggningar, exempelvis flygfält, hamnar, elproduktionsställen och teleanläggningar. En ny säkerhetsskyddslag, innehållande bestämmelser om bl.a. registerkontroll, bör därför gälla även för kommuner och landsting. På de skäl som anfördes i förarbetena till den nya lagen om civilt försvar bör de kyrkliga kommunerna också fortsättningsvis omfattas av bestämmelser om säkerhetsskydd. Något behov av ett sådant särskilt kontrollförfarande som registerkontrollen innebär kan dock inte anses föreligga. Bestämmelserna om registerkontroll skall därför gälla endast för borgerliga kommuner och landsting. 5.4 Reglering av säkerhetsskydd i enskild verksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Säkerhetsskyddslagen skall gälla även för | | aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka | | det allmänna utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Lagen | | skall vidare gälla för enskilda som bedriver verksamhet av | | betydelse för rikets säkerhet eller som särskilt behöver skyddas| | mot terrorism. Vid upphandling gäller det säkerhetsskydd som | | följer av särskilt avtal (säkerhetsskyddsavtal) mellan anbuds- | | givaren eller leverantören och det allmänna. Utredningens förslag: Säkerhetsskyddslagen skall gälla även för företag där det allmänna utövar ett bestämmande inflytande. För andra företag gäller lagen när ett säkerhetsskyddsavtal har träffats mellan företaget och det allmänna. Remissinstanserna: (), , , , , () och i är i viss mån kritiska mot den lösning utredningen har valt för att binda företagen vid regleringen. Ungefär lika många instanser har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget. Övriga har lämnat det i huvudsak utan erinran. JO:s kritik går i huvudsak ut på att det inte är godtagbart från kon- stitutionella utgångspunkter att genom ett civilrättsligt avtal göra en offentligrättslig lag tillämplig på vissa rättssubjekt. Det ter sig enligt JO naturligare att ta in hela regleringen av vad som skall gälla i avtalet. JO anmärker att utredningens förslag inte ger svar på vad som händer med företagets bundenhet av lagen om avtalet upphör att gälla. Enligt JO kan sådana frågor lösas genom bestämmelser i avtalet. Regler om vilka villkor avtalet i övrigt skall innehålla kan tas in i säkerhetsskyddslagen och en kompletterande förordning. och har i frågasatt om inte en lösning med en direkt tillämpbar tvingande generell lagstiftning är att föredra framför den avtalsmetod som har valt. universtitet har framhållit att något egentligt förhandlingsutrymme inte föreligger när det gäller säkerhetsskyddet hos de berörda företagen, utan att avtalsfriheten framstår som skenbar. SAF har förordat en lösning som innebär att gemensamma säkerhetskrav med generell tillämpning fastställs. Enligt SAF har de säkerhetsskyddsavtal som träffas mellan en upphandlande myndighet och ett företag, trots att de formellt sett bygger på frivillighet, en tvingande karaktär. Om myndighetens krav inte uppfylls av företaget kommer sannolikt inget avtal till stånd. i har betecknat avtalsmetoden som meningslös eftersom tvångsmedel saknas mot tredskande företag. och har framfört invändningar mot det ansvar som förslag innebär för den myndighet som är funktionsansvarig enligt beredskapsförordningen (1993:242). Att verksamhet av betydelse för rikets säkerhet bedrivs i privaträttsliga former är i och för sig inget nytt. Detta förekommer t.ex. när företag till följd av statlig upphandling får utföra arbete som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter eller tillträde till slutna anläggningar. Enligt 5 § tredje stycket i den nu gällande säkerhetsskyddsförordningen skall en myndighet, som avser att begära in anbud eller träffa avtal om upphandling som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemlig, träffa skriftlig överenskommelse med leverantören om det säkerhetsskydd som behövs i det enskilda fallet. Föreskrifter om personalkontroll i dessa fall finns i 1 § tredje stycket personalkontrollkungörelsen. I paragrafens fjärde stycke har tagits in en bestämmelse som avser den situationen att någon är aktuell för anställning eller uppdrag hos ett företag eller annat enskilt organ med funktion inom totalförsvaret, om det i verksamheten förekommer uppgifter som är sekretessbelagda med hänsyn till rikets säkerhet och en upphandlingssituation inte föreligger. Några andra bestämmelser om säkerhetsskydd för privata rättssubjekt finns inte. Den offentliga sektorn har genomgått en snabb förvandling. För att öka konkurrensen och effektiviteten har såväl ägarförhållanden som produktionsformer ändrats. Verksamheter som har bedrivits av myndigheter eller affärsverk eller av bedrivs i allt större utsträckning i bolagsform. I många fall har det allmänna behållit sitt inflytande över verksamheten genom ett offentligt ägande av bolagen. Bolagiseringen har sedan i en del fall följts av en privatisering. I samband med bolagiseringen av () överfördes verkets myndighetsuppgifter till (). Den del av verksamhet som avsåg distribution av elkraft på det s.k. storkraftnätet överfördes till det nyinrättade affärsverket . Den operativa beredskapsplaneringen överfördes till under benämningen Kraftsam Elberedskap. Detta organ har härefter omvandlats till ett fristående bolag, . Bolaget ägs av , en ekonomisk förening vars medlemmar utgörs av elkraftproducenterna. är en av dessa producenter. svarar för av elproduktionen i landet och har därmed också av rösterna i . Enligt sin bolagsordning skall Elberedskap leda och samordna bered- skapsplanering, säkerhetstjänst och riskanalys inom svensk elförsörjning. Bolaget har ett samarbetsavtal med , men någon skyldighet att svara för beredskapsplanering eller säkerhetsskydd följer inte av avtalet. Beredskapsplaneringen sker i samverkan med sju regionala elområden. Denna samverkan grundas på ett avtal mellan Elberedskap och ett branschföretag i varje region som har åtagit sig att organisera beredskapsplaneringen i respektive elområde. Genom avtalen åtar sig företagen att följa Elberedskaps säkerhetsinstruktion. Instruktionen bygger på FA SÄK, dvs. föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som har utfärdat gemensamt med Överbefälhavaren (nu Försvarsmakten). Instruktionen har upprättats av Elberedskap i samråd med Säkerhetspolisen. Personalkontroll genomförs i dessa fall med biträde av . Beredskapsplaneringen syftar till att trygga elförsörjningen i krig. Regeringen uppdrog åt (dir. 1993:93) att redovisa bl.a. riktlinjer för beredskapsverksamheten på elområdet. Utredningen skall lämna förslag om gränsdragningen mellan myndigheternas och andras ansvar för att säkerställa elförsörjningen vid kriser och i krig. Verksamheten vid , och regleras i radiolagen (1966:755) och i avtal mellan bolagen och staten. Varje bolag ägs av en stiftelse och stiftelsernas ledamöter utses av regeringen. I ett särskilt avtal mellan bolagen och staten regleras förhållandena vid krig och krigsfara. Om kommer i krig eller om det råder krigsfara och regeringen förordnar det, skall och bilda självständiga organisationer inom totalförsvaret och lyda direkt under regeringen. Utbildningsradios resurser tillförs då de två andra bolagen. I avtalet med staten har bolagen åtagit sig att svara för beredskapsplaneringen för verksamheten vid krig och krigsfara. Bolagen har vidare slutit avtal med Styrelsen för psykologiskt försvar om den verksamheten. Bolagen tillämpar FA SÄK på frivillig basis. Upphandling företas med biträde av . har egen personalkontroll, en kontroll som utförs också för räkning. Det är endast personer i krigsorganisationen som blir föremål för kontrollen, och bland dessa endast de som får tillgång till hemlig information. Radio- och TV-utsändning bedrivs av . Detta bolag ägs av staten. Dess verksamhet bedrevs tidigare inom under namnet Radio. Enligt ett avtal med staten skall i krig eller krigsfara följa de an- visningar som regeringen meddelar i fråga om totalförsvar och bered- skapsplanläggning. Vidare skall bolaget i enlighet med anvisningar av regeringen, och i samråd med vederbörande statliga myndigheter, utarbeta erforderliga beredskapsplaner för verksamheten under krig och krigsfara. skall enligt avtalet jämställas med en myndighet vid tillämpningen av beredskapsförordningen. Bolaget har tolkat detta som att säkerhetsskyddsförordningen och FA SÄK gäller för bolaget. Ett antal befattningar vid är placerade i skyddsklass. Bolaget har emellertid ingen egen rätt till personalkontroll. Ärenden om personalkontroll handläggs för bolagets del vid . Regeringen har tillsatt en kommitté med uppdrag att göra översyn av vad som bör gälla för radio och television vid krig och krigsfara (dir. 1994:55). Enligt 13 § telelagen (1993:597), som trädde i kraft , kan tillstånd som krävs för att bedriva televerksamhet kombineras med villkor. Ett sådant villkor kan vara en skyldighet för tillståndshavaren att beakta totalförsvarets behov av telekommunikation vid höjd beredskap. tidigare verksamhet har övertagits av ett antal bolag inom . utgör moderbolag i koncernen. Telias särskilda åligganden regleras i ett avtal med staten från . I avtalet förbinder sig , dock längst till dess frågan har reglerats genom till- ståndsvillkor enligt telelagen, att upprätthålla ett säkerhetsskydd i verk- samheten som motsvarar det säkerhetsskydd som upprätthöll enligt säkerhetsskyddsförordningen. I anslutning till bolagiseringen överfördes myndighetsfunktioner på den nyinrättade myndigheten , . har genom ett beslut av tillstånd att bedriva telefonitjänst i allmänt tillgängligt telenät. Säkerhetsskyddet regleras emellertid alltjämt genom avtalet från . tidigare verksamhet övertogs av som postlagen (1993:1684) trädde i kraft, närmare bestämt . Postverksamheten är inte underkastad tillståndsplikt, men får bedrivas först efter anmälan hos tillsynsmyndigheten. Posten är det enda rikstäckande postbefordringsföretaget på marknaden. Bolaget ägs av staten. myndighetsuppgifter överfördes vid bolagiseringen på som därför fick sitt nya namn, . I krig och liknande situationer får regeringen meddela de föreskrifter som behövs med hänsyn till rikets försvar eller säkerheten i övrigt. får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av post- kommunikationer. Några sådana föreskrifter har dock inte utfärdats. Bolagets skyldighet att svara för beredskapsplanering och säkerhetsskydd regleras i avtal mellan staten och bolaget. Det nuvarande avtalet gäller till och med . I avtalet åtar sig Posten, på samma sätt som , att upprätthålla ett säkerhetsskydd i verksamheten som motsvarar det skydd som upprätthöll enligt säkerhetsskyddsförordningen. De försvarshemliga uppgifter som hanteras inom Posten rör inte bara Postens egen verksamhet. I krig skapas en särskild sorteringsorganisation för fältpostadresserad post. För att kunna planera för verksamheten i krig har Posten insyn i hur den militära verksamheten organiseras under krig. Annan verksamhet av intresse från säkerhetssynpunkt Den nya kommunallagen (1991:900) har ökat kommunernas möjlighet att själva bestämma sin organisation. Den nya ordningen innebär bl.a. att kommunala organ skall inrikta sig på vad de vill ha producerat och därefter upphandla tjänsten på marknaden bland konkurrerande producenter. Utvecklingen har vidare lett till en omfattande bolagisering av verksamhet. Bolagsformen anses ha flera fördelar. Beslutsprocessen blir enklare och interkommunal samverkan underlättas. Bolagiseringen har ibland inneburit att verksamheten fortfarande bedrivs av kommunen under privaträttsliga former, i andra fall att verksamheten har överlåtits till enskilda för fortsatt drift. Bland landstingens uppgifter är det hälso- och sjukvården som har den största betydelsen för totalförsvaret. Även om behovet av säkerhetsskydd inte gör sig gällande på vårdområdet i lika hög grad som inom andra delar av totalförsvaret, har uppgifter som rör beredskapsplanläggning av hälso- och sjukvården i krig ett klart sekretessvärde. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt vid utformningen av bestämmelser om säkerhetsskydd bör vara att de intressen som lagstiftningen avses slå vakt om skall åtnjuta samma skydd oavsett om verksamheten bedrivs av det allmänna eller av enskilda. Det bör inte heller ha någon betydelse för skyddets omfattning om det allmänna driver verksamheten i traditionella myndighets- eller förvaltningsformer eller om det sker genom egna bolag eller i annan associationsrättslig form. Aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka det allmänna har ett rättsligt bestämmande inflytande Säkerhetsskyddslagen och dess följdförfattningar bör bli direkt till-lämpliga på företag över vilka det allmänna utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.