prop · GJ03181 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:181 Konsumentpolitiken i EU - mål och inriktning för det svenska arbetet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehållI skrivelsen redogör regeringen för de mål och den inriktning bör ha vid sitt arbete med konsumentfrågor i EU. Det övergripande målet skall vara att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden och främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat . är det viktigt att kunna bibehålla och utveckla nivån på svensk konsumentpolitik. Regeringen tar i skrivelsen vidare upp formerna för EU:s arbete med konsumentpolitiken samt de konsumentfrågor som prioriteras i det pågående och kommande arbetet. Avslutningsvis behandlas vägar till inflytande i EU på konsumentområdet samt metoder och former för en ökad samverkan med konsumentorganisationer och näringsliv i om EU:s konsumentpolitik. 1 Ärendet och dess beredning................................. 4 2 Den svenska konsumentpolitiken............................. 4 3 Europeiska unionens konsumentpolitik....................... 6 3.1 Utveckling och organisation......................... 6 3.2 Konsumentpolitiken.................................. 7 3.2.1 Den rättsliga grunden......................... 7 3.2.2 Konsumentprogrammen........................... 8 3.2.3 Aktuella konsumentpolitiska frågor............ 11 4 Mål för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU....... 15 4.1 Det övergripande målet.............................. 15 4.2 Subsidiaritetsprincipen............................. 17 4.3 Konkurrens.......................................... 18 4.4 Stöd till utveckling av konsumentpolitik i andra länder 20 5 Behov av ändringar i .......................... 21 6 Formerna för EU:s arbete med konsumentpolitiken............ 23 6.1 Öppenhet och enkelhet............................... 23 6.2 Målstyrning och uppföljning......................... 25 6.3 Övervakning av EG-reglernas efterlevnad............. 26 6.4 Konsumentinflytandet i EU........................... 27 7 Prioriterade sakfrågor..................................... 30 7.1 Grunderna för prioriteringar........................ 30 7.2 Skydd för hälsa och säkerhet........................ 31 7.2.1 Samordnade och långsiktiga insatser för bättre produkt- säkerhet...................................... 31 7.2.2 Skadeförebyggande arbete...................... 32 7.2.3 Säkerhet för barn och ungdomar................ 33 7.2.4 Konsumentsäkerhet............................. 34 7.2.5 Livsmedel..................................... 36 7.3 Ekonomiskt och rättsligt skydd...................... 37 7.3.1 Finansiella tjänster.......................... 37 7.3.2 Marknadsföring och information................ 43 7.3.3 Köprättsliga frågor........................... 47 7.3.4 Tvistlösning.................................. 48 7.3.5 Konsumentskydd och allmännyttiga tjänster..... 51 7.4 Information och utbildning.......................... 52 7.4.1 Konsumentinformation och utbildning........... 52 7.4.2 Informations- och servicesystem............... 54 7.5 Miljö och konsumtion................................ 55 7.6 Forskning........................................... 57 8 Vägar till inflytande i EU................................. 58 8.1 Inflytande i EU:s institutioner..................... 58 8.2 Nordisk samverkan och kontakter med andra medlemsländer 61 8.3 Nationell samverkan................................. 62 9 Finansiella konsekvenser................................... 64 Bilaga 1 Sammanfattning av rapporten i EU-perspektiv (Ds 1995:32) ........................65 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser ....................68 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 69 1 Ärendet och dess beredning inträde i Europeiska unionen (EU) ändrar förutsättningarna för den svenska konsumentpolitiken. Den är inte längre enbart en nationell fråga. EU- medlemskapet ger oss möjligheter att påverka unionens konsumentpolitik men förutsätter också att vi respekterar de beslut som fattas inom EU och anpassar våra svenska konsumentskyddsregler därefter. För att på bästa sätt kunna påverka konsumentskyddet och konsumentinflytandet i EU och värna om den svenska konsumentpolitiken anser regeringen det viktigt att mål för och inriktning av det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU läggs fast. Chefen för tillkallade en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en svensk strategi för det fortsatta arbetet med konsumentfrågor inom EU. Arbetsgruppen har i rapporten i ett EU-perspektiv (Ds 1995:32) lämnat förslag till hur bör arbeta med konsumentfrågor i EU. En sammanfattning av arbetsgruppens rapport finns i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Civilde- partementet (dnr C95/796). I denna skrivelse redogör regeringen för de mål och den inriktning bör ha vid sitt arbete med konsumentfrågor i EU. 2 Den svenska konsumentpolitiken har en väl utvecklad konsumentpolitik. Målen för och inriktningen av den har kontinuerligt anpassats efter de förändringar i vårt samhälle och omvärlden som påverkar konsumenternas situation. I propositionen Aktiv konsumentpolitik (prop. 1994/95:140) som antog (bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438) anges målen för och inriktningen av den konsumentpolitik som behövs framöver för att möta de förändringar som sker och stärka konsumenternas ställning. Målen för konsumentpolitiken är - att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, - att konsumenterna skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, - att konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas, och - att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Regeringen uppmärksammar i propositionen särskilt några förändringar som insatserna på det konsumentpolitiska området måste kunna möta. Det gäller den ökade handeln över nationsgränserna främst till följd av EU-medlemskapet, de förändringar som skett på marknaden till följd av avregleringar och att offentlig verksamhet utsatts för konkurrens, den nya informationsteknikens snabba utveckling som förändrar marknadsföring, distribution, informationskanaler m.m. samt att det blir allt mer uppenbart att hushållens konsumtion innebär en stor belastning för miljön. Att hjälpa hushållen att använda sina pengar, sin tid och sina kunskaper effektivt och att stärka konsumenternas ställning på marknaden är konsumentpoli- tiska mål som är väl förankrade och som har gällt . När det gäller de hushållsekonomiska frågorna har arbetet med budgetrådgivning och skuldsanering liksom tidigare hög prioritet. Frågor om prisutveckling, prisinformation m.m. har allt mer kommit i fokus. Konsumenternas behov av information gäller inte bara priser utan också kvalitet, sortiment och service m.m. Konsumenternas behov av information är särskilt stort när det gäller livsmedel. För att konsumenterna skall få ut så mycket som möjligt av sina resurser är det viktigt med en effektiv konkurrens på marknaden. För att stärka konsumenternas ställning på marknaden förbereds flera reformer som skall förbättra det rättsliga skyddet. Det är bl.a. aktuellt med förstärkningar av konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716). En skärpt marknadsföringslag (1995:450) trädde i kraft . Flera förbättringar av konsumentskyddet är aktuella när det gäller finan- siella tjänster. En lag om insättningsgaranti (1995:1571) infördes . har fått förstärkta resurser för att ta tillvara konsumen- ternas intressen bättre när det gäller finansiella tjänster. Verket skall bl.a. se över och verka för att avtalsvillkoren på detta område blir bättre för konsu- menterna. För att förstärka de tvistlösningsmöjligheter som finns och för att kunna påskynda framväxten av rättspraxis på för konsumenterna betydelsefulla områden övervägs både möjligheter att införa grupptalan och att ge rätt att föra en enskild konsuments talan vid och allmän domstol. Att se till att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas har genom riksdagsbeslut blivit ett uttryckligt mål för konsumentpolitiken, medan det i praktiken har varit ett centralt område för konsumentpolitiska insatser . Arbetet med produktsäkerhetsfrågorna har ökat i omfattning och betydelse , främst till följd av och EU-medlemskapet. Medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet har blivit avgörande för att vi skall kunna hävda svenska säkerhetskrav. Det fria flödet av varor och tjänster ställer vidare ökade krav på marknadsbevakningen om vi skall kunna upptäcka och stoppa farliga varor som kommer in på den svenska marknaden. EES- avtalet innebar att införde vissa lagar som gäller produktsäkerhet och som stärkte konsumenternas rättsliga skydd. I några avseenden har vi dock gått längre än EU när det gäller säkerhetsfrågorna. Som exempel kan nämnas att produktsäkerhetslagen (1988:1604) gäller både varor och tjänster och att regeringen föreslagit i en proposition att den skall utvidgas till att också gälla varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet (prop. 1995/96:123). Miljömålet för konsumentpolitiken är nytt. Det svarar mot många krav och behov som redan finns hos konsumenterna. Medvetenheten om sambandet mellan miljö och konsumtion har stadigt ökat och människor är villiga att ta ett större ansvar för miljön. Det är dock inte alltid lätt för konsumenterna att leva miljövänligt. En viktig uppgift för konsumentpolitiken är därför att se till att konsumenterna får underlag för att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av sitt levnadssätt och sin konsumtion samt praktiska förutsättningar att spela en aktivare roll för att belastningen på miljön skall minska. En särskild utredare har tillkallats för att utarbeta förslag till en handlingsplan för hur dessa ambitioner skall förverkligas (dir. 1995:46). Vissa områden skall enligt riktlinjerna prioriteras. Dit hör hushållens bas- konsumtion, stöd till konsumenter som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller som av andra skäl har behov av särskilt stöd samt att främja konsumentintressena i det internationella arbetet. Ungdomar lyfts också fram som en viktig målgrupp för den svenska kon- sumentpolitiken. På otraditionella vägar skall olika ungdomsgrupper nås med kunskap och information. I propositionen framhålls också vikten av en lokal förankring av konsument- frågorna liksom av att konsumentinflytandet breddas. Frivilliga organisationer som tar tillvara konsumenternas intressen utgör ett viktigt komplement till den statliga och kommunala verksamheten. Regeringen ser konsumentpolitiken som en del av välfärdspolitiken som bl.a. bidrar till en rättvis fördelning av resurserna i samhället. Den har också stor betydelse för att konkurrensen på marknaden skall fungera. Det konsumentskydd som genom många års ansträngningar och satsningar har uppnåtts, de fastställda målen och prioriteringarna, det pågående reformarbetet och den svenska modellen för fördelning av ansvar mellan offentliga organ, konsumenterna och företagen är utgångspunkter för regeringens ställningstagande till vilken strategi skall ha för sitt arbete med konsumentfrågor i EU. 3 Europeiska unionens konsumentpolitik 3.1 Utveckling och organisation Konsumentpolitiken inom EU har på gemenskapsnivå ännu inte samma bredd, djup, tradition och betydelse som den har i . Många av EU:s medlemsländer har dock nationellt satsat på konsumentfrågorna och har byggt upp ett starkt konsumentskydd. Till en början handlade samarbetet inom gemenskapen främst om att uppnå de ekonomiska målen och att förbättra medborgarnas arbets- och levnadsvillkor. I detta låg också att konsumenterna skulle gynnas genom bl.a. den ökade konkurrensen mellan företagen som blev möjlig på den gemensamma marknaden. Större utbud, lägre priser och andra positiva effekter förväntades för konsumenternas del. Uttryckliga konsumentpolitiska mål tillfördes först genom . När , och inträdde 1973 inrätta- des en oberoende byrå för miljö- och konsumentfrågor (environment and consumer policy service) med en funktion liknande ett generaldirektorats. Denna byrå omvandlades till ett generaldirektorat (DG XI) med ansvar för miljö-, konsumentskydd och atomsäkerhet. Konsumentfrågorna överfördes till en självständig enhet inom kommissionen benämnd . Denna omvandlades till ett generaldirektorat, DG XXIV. Här behandlas frågor som rör t.ex. generell produktsäkerhet, leksakers och kemiska produkters säkerhet, konsumentkrediter, elektroniska betalningsmedel, vilseledande reklam och prismärkning. Frågor som har stor betydelse för konsumenterna handläggs även inom andra generaldirektorat, t.ex. i DG III (teknisk provning och kontroll, standardisering, produktansvar m.m.), DG IV (konkurrens), DG VI (jordbruksfrågor), DG VII (transport), DG XI (miljöfrågor, däribland miljömärkning) samt DG XV (bank- och försäkringsfrågor). Kommissionen har bland ett stort antal rådgivande kommittéer en ombildad konsumentkommitté (). Konsumentfrågor behandlas också i Ekonomiska och sociala kommittén (ESK). arbete förbereds i ett stort antal arbetsgrupper som var och en handhar en eller flera särskilda frågor. Flertalet av de konsumentpolitiska frågorna bereds i arbetsgruppen för konsumentskydd och information, som vanligen sammanträder . 3.2.1 Den rättsliga grunden Enligt artikel 129a punkt 1 i skall gemenskapen bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås genom a) åtgärder som beslutas enligt artikel 100a inom ramen för förverkligandet av den inre marknaden ochb) särskilda insatser som understöder och kompletterar medlemsstaternas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god konsumentupplysning. Vidare anges vissa regler för förfarandet enligt punkt 1b samt att insatser enligt den punkten inte skall hindra någon medlemsstat att upprätthålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste dock vara förenliga med fördraget i övrigt. De får alltså bl.a. inte utgöra förtäckta handelshinder. Det har ifrågasatts om denna artikel utgör självständigt stöd för antagande av direktiv för att bidra till en hög konsumentskyddsnivå och ännu har inget direktiv antagits med stöd av artikeln. Åtgärder i syfte att bidra till en hög konsumentskyddsnivå kan emellertid också vidtas med stöd av artikel 100a. Men en tillämpning av artikel 100a kräver att en åtgärd på konsumentområdet har betydelse för genomförandet av den inre marknaden. Detta har lett till att beslut om konsumentskyddsinsatser enligt denna artikel bara har tagits när sådana insatser reellt har bidragit till att genomföra den inre marknaden. Fyra särskilda konsumentprogram har antagits inom den europeiska gemenskapen åren 1975, 1981, 1990 och 1993, varav de två senaste av kommissionen. Även om de första programmen var ambitiösa ledde de till få konkreta resultat. Med beslutet om den europeiska enhetsakten som trädde infördes bl.a. möjligheten att med majoritet inom rådet besluta om direktiv för att genomföra den inre marknaden. Därigenom ökade möjligheterna att genomföra åtgärder för ett bättre konsumentskydd. En annan faktor av stor betydelse för den gemensamma kon- sumentpolitiken var antagandet av den nya harmoniseringsmetoden (New Approach) som innebär att direktiv som rör människors liv, hälsa och säkerhet inte längre skall lösa alla detaljfrågor utan endast fastställa de väsentliga säkerhetskrav en produkt skall uppfylla för att få säljas fritt. De mer detaljerade tekniska specifikationerna fastställs i stället i standarder som utarbetas i de europeiska standardiseringsorganen. När treårsprogrammet för 1990-1992 antogs, inleddes det med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsumentpolitiska beslut som EG redan hade fattat också genomfördes. I programmet nämns bl.a. att förverkligandet av den inre marknaden ger konsumentpolitiken en ny dimension. Denna politik skulle vara en viktig kompletterande politik, som skulle se till att konsumenterna får tillgång till en större och mer varierad marknad för varor och tjänster. antog kommissionen sitt andra konsumentpolitiska treårsprogram. I programmet anför kommissionen att en realistisk hållning kräver att ambitionerna begränsas till vissa prioriterade områden. Handlingsprogrammets prioriteringar omfattar konsumentinformation, förbättrat samråd med , tvistlösning i konsumentförhållanden samt finansiella tjänster. Programmet pekar också på att det finns ett nära samband mellan konsumentpolitik och miljöpolitik och fäster stort avseende vid produkt- och miljömärkning. Åter betonas sambandet mellan konsumentintresset och beslut inom andra politikområden. Kommissionen ansåg att konsumenterna i sitt dagliga liv måste kunna dra nytta av den inre marknaden. Endast på så sätt skulle den inre marknaden kunna vinna deras förtroende och bli framgångsrik. Kommissionen publicerar en förteckning över gällande regler på konsumentområdet. Den senaste är (Inventory of Community Acts relating to Consumer Affairs). Den ger en bild av vilken lagstiftning som har införts på gemenskapsnivå till skydd för konsumenterna. Kommissionen antog ett nytt konsumentpolitiskt program för (KOM [95] 519 slutlig). Kommissionen konstaterar där att det finns konsumentintressen att ta hänsyn till inom i princip alla . Till skillnad från tidigare handlingsprogram, som i huvudsak har inriktats på den inre marknaden, vill nu kommissionen bredda perspektivet. Med denna utgångspunkt presenteras tio prioriterade områden som skall att vara vägledande för kommissionens arbete med konsumentfrågor fram . Kommissionens prioriteringar och motiveringar är i korthet följande. - Att göra en kraftinsats för att förbättra konsumentupplysning och informa- Otillräcklig information är källan till många konsumentproblem. Om lämplig information presenteras kan därför många problem lösas. Detta skall genomföras genom bl.a. utnyttjande av den informationsteknologi som står till buds och genom målinriktad konsumentupplysning som påbörjas i tidig skolålder. Kommissionen avser att komplettera och stödja medlemsstaternas arbete med konsumentupplysningen. - Att komplettera, se över och kontinuerligt uppdatera den ram som behövs för att säkerställa att konsumenternas intressen till fullo beaktas på den inre Kommissionen skall se till att gemenskapsregler genomförs i medlemsländernas nationella regelverk, samt med beaktande av subsidiaritetsprincipen se över och justera denna lagstiftning. För att den inre marknaden skall få avsedd funktion för konsumenterna avser kommissionen att med utgångspunkt i grönboken om tvistlösning och garantier överväga lämpliga åtgärder. - Att behandla de konsumentproblem som finns i samband med köp av finansiella Kommissionen konstaterar att den inre marknaden för finansiella tjänster skapar ökad konkurrens och därigenom större valmöjligheter för konsumenterna men att den också har lett till ökade klagomål från konsumenterna i fråga om bl.a. otillräcklig information och bristande möjligheter att få objektiva råd. Det förhållandet att rådet uteslöt finansiella tjänster från räckvidden i direktivet om distansförsäljning vållar enligt kommissionen oro och måste rättas till. Kommissionen avser också bl.a. att med utgångspunkt från rapporten om konsumentkrediter (rådets direktiv /102/EEG) arbeta vidare med frågor om konsumentkreditmarknadens funktion och framför allt kreditförmedlarnas roll. Vidare skall konsumenternas användning av betalningsmedel beaktas, särskilt vad avser priser och andra villkor för användning av betalkort. En annan viktig fråga är konsumentaspekterna i samband med förberedelserna inför övergången till en gemensam valuta. För att få konsumenternas förtroende i denna process är det mycket viktigt att konsumentorganisationerna får ett stort inflytande i alla stadier av processen. - Att skydda konsumenterna vid tillhandahållande av grundläggande allmän- nyttiga tjänster Också här vill kommissionen uppnå ökad konkurrens i syfte att öka effektiviteten och sänka priserna. Kommissionen anger vidare att det är viktigt att förbättra tjänsternas kvalitet, framför allt för de utsatta grupper som har ett starkt behov av sådana tjänster. Kommissionen avser att presentera en grönbok, , som behandlar frågor om transporter och allmänna kommunikationer. - Att vidta åtgärder för att konsumenter skall kunna dra nytta av de möjlighe- ter som informationssamhället erbjuder Kommissionen uppmärksammar några särskilt viktiga frågor: - tillgång till systemen, så att informationsmöjligheterna kan komma alla konsumenter till godo, - behov av utbildningsinsatser, - riktlinjer för elektronikbaserad handel, t.ex. handel via Internet o.d. Kommissionen anger att den fortsatt bör undersöka verkliga och möjliga konse- kvenser av informationssamhället för den inre marknaden och främja lämpliga åtgärder med beaktande av konsumenternas behov och konsekvenserna för världsmarknaden. Kommissionen framhåller vidare att särskilt stöd kan behövas för att uppmuntra konsumentorganisationerna att förändras för att dra fördel av informationssamhället och att nya former av samarbete på global nivå mellan konsumentorganisationer bör främjas så att stödet för konsumenterna garanterat finns med från början. - Att vidta åtgärder för att stärka konsumenternas förtroende för livsmedel Kommissionen kommer att undersöka vilka åtgärder som behövs för att bl.a. förbättra kontrollsystemet och konsumenternas förtroende för livsmedel på marknaden. Vidare skall kommissionen se över märkningssystemet och det regelverk som finns, i syfte att förenkla befintlig lagstiftning på de områden där det befinns nödvändigt. - Att främja ett praktiskt förhållningssätt till utvecklingen av från miljösynpunkt hållbara konsumtionsmönster Kommissionen anser att gemenskapens konsumentpolitik, från att ha varit inriktad på främst utbudssidan, nu även måste inriktas på åtgärder som möjliggör en långsiktigt hållbar utveckling. Kommissionen vill underlätta för konsumenterna att göra välinformerade och rationella val genom utbildning och information samt märkning av produkter och tjänster. Kommissionen anger vidare att EG-miljömärket (rådets förordning ([EEG] nr 880/92) utgår från metoder för livscykelanalys och att gemensamt fastställda system för livscykelanalyser bör utvecklas ytterligare. Andra märken, t.ex. gemenskapens energimärke, syftar till att ge konsumenterna harmoniserad information som gör det lättare att bedöma och välja bland produkter. Kommissionen anför att behovet av att utveckla sådana märken och system är uppenbart. - Att stärka och öka konsumentrepresentationen Endast en liten andel av konsumenterna i tillhör någon konsument- organisation. De flesta konsumentorganisationerna finns i norra och kommissionen vill därför stödja utvecklandet av en konsumentrörelse i södra och ge sådant finansiellt stöd att konsumentrörelsen där kan garanteras på kort och medellång sikt. Kommissionen vill vidare stödja konsumentrepresentationen på de många tjänsteområden som kommer att uppstå i informationssamhället. Genom den nya organet för samråd med konsumentorganisationerna () hoppas kommissionen att snabbt kunna samla in synpunkter från konsumenterna. Detta förfarande kommer i ökad utsträckning att kompletteras med opinionsundersökningar och studier avseende konsumenternas vanor i hela gemenskapen. Kommissionen hoppas att på så sätt kunna åstadkomma en bättre jämvikt vid beslutsfattandet. Kommissionen kommer vidare att löpande övervaka och stödja konsumenternas medverkan genom Representation in Standardization (ANEC) i de europeiska standardiseringskommittéerna. ANEC är den europeiska organisationen för samordning av konsumentdeltagande i standardisering. I orga- nisationen, som får finansiellt stöd från EU, ingår företrädare för konsument- organisationer och konsumentmyndigheter. ANEC har en samordningsfunktion med en samordningsgrupp och sex arbetsgrupper.