prop · GJ0342 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:42 Godkännande av FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner konvention för bekämpning av ökenspridning i de länder som drabbas av allvarlig torka och/eller ökenspridning, särskilt i . Konventionen undertecknades i . Förhandlingen inleddes genom beslut av generalförsamling efter rekommendation av om miljö och utveckling (UNCED) i . Konventionen är ett av de viktigare konkreta resultaten av konferensen . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 Bakgrund................................................... 3 3.1 Definition av begreppet ökenspridning............... 3 3.2 Ökenspridningens förekomst.......................... 3 3.3 Ökenspridningens orsaker............................ 4 3.4 Yttringar och konsekvenser av ökenspridning ........ 4 3.5 Hur kan ökenspridningen bekämpas?................... 6 3.6 Bakgrunden till konvention mot ökenspridning....................................... 7 3.7 Konventionens syfte och inriktning.................. 8 4 Konventionens innehåll..................................... 9 5 Överväganden .............................................. 14 5.1 Godkännande av FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning....................................... 14 5.2 .................................... 14 5.3 Svenska prioriteringar för utvecklingssamarbete med u- länderna............................................ 15 5.4 Multilateralt utvecklingssamarbete.................. 18 5.5 Bilateralt utvecklingssamarbete..................... 20 5.6 Samarbete med enskilda organisationer............... 21 Bilaga: FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning 22 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..127 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner konvention för bekämpning av ökenspridning i de länder som drabbas av allvarlig torka och/eller ökenspridning, särskilt i . 2 Ärendet och dess beredning Regeringen föreslog i prop. 1993/94:111, JoU19 "Med sikte på hållbar utveckling" riktlinjer för det fortsatta arbetet med att följa upp besluten från om miljö och utveckling - UNCED. Dessa har sedermera utvecklats av en särskild arbetsgrupp som lämnat förslag till principer, riktlinjer och arbetsmetoder för hur UNCED-besluten och de globala miljöfrågorna kan integreras i det svenska utvecklingssamarbetet. Förslagen, som redovisats i prop. 1994/95:100, bilaga 4, UU15, har därefter bl. a. resulterat i mer specifika riktlinjer i regleringsbrevet för /1996 till Sida. Regeringen har där också begärt en återrapportering av de förändringar som uppstår i myndighetens verksamhet som en följd av uppföljningen av arbetsgruppsrapporten samt av bl.a. ökenkonventionen. Vidare utgör förslagen underlag för agerande i relevanta multilaterala organisationer. Uppföljningen av konventionen har också underhand beretts med ansvariga för Sidas verksamhet i torrområden. 3.1 Definition av begreppet ökenspridning Ökenspridning betecknar en sammansatt process, där sociala, politiska och ekonomiska faktorer tillsammans med klimatiska förändringar leder till förstörelse av de brukbara markresurserna. Företeelsen definierades av om miljö och utveckling, UNCED, i dess handlingsprogram som "markförstöring i torra, halvtorra och mindre fuktiga områden som beror på olika faktorer inklusive klimatfaktorer och mänskliga aktiviteter". Åtgärderna mot denna markförstöring måste ses i ett brett utvecklingsperspektiv och syfta till hållbart utnyttjande av naturresurserna. Insatser på det lokala planet, främst i samverkan med de människor som för sitt uppehälle direkt påverkas av torrområdesproblemen, blir särskilt viktiga. Dessa åtgärder måste emellertid stödjas genom ett samlat internationellt agerande. Mer än 100 av världens länder påverkas av problem relaterade till ökenspridning och torka, särskilt länder i och , men också , , , , de asiatiska republikerna i det forna , , , , , , , m.fl. Man räknar med att ungefär 900 miljoner människor dvs. en sjättedel av jordens befolkning bor i torra områden. miljöprogram, (United Nations Environment Programme) beräknar att nästan en fjärdedel av jordens yta hotas av ökenspridning och torka. En tredjedel av dessa torrområden har redan mist av sin produktionspotential. De omedelbara effekterna är mera synliga och allvarliga i delar av , och där människor är direkt beroende av tillgången till produktiv mark för sin försörjning. Det är också där den procentuellt högsta befolkningsökningen sker. har uppskattat den procentuella andelen torrområden av den totala landytan i olika världsdelar. Drygt två tredjedelar av totala landyta uppskattades som torrområden. Motsvarande andelar för var knappt hälften och för knappt en tredjedel. Torrområdesfrågorna är således ett globalt problem, men de mest akuta svårig- heterna drabbar eftersom så stor del av kontinenten utgörs av torra och halvtorra områden. Konsekvenserna av ökenspridning och markförstöring framstår också som mest svårhanterliga i , bl.a. beroende på att de afrikanska länderna har en sämre ekonomisk situation än övriga . Kombinationen av mänsklig misshushållning med markresurserna, en inbyggd sårbarhet hos dessa resurser och svåra klimatförhållanden kan i korthet beskrivas som huvudorsakerna till ökenspridning. För att kunna förebygga ökenspridning och åstadkomma förbättringar är det viktigt att skilja på de socio-ekonomiska orsakerna och de som har sitt ursprung i fysiska och biologiska förhållanden. I beror misshushållningen med marken i första hand på en utbredd och ofta ökande fattigdom, som framtvingar ett allt hårdare utnyttjande av de tillgängliga resurserna. Ofta kombineras detta utnyttjande med olämpliga brukningsmetoder, som kan vara såväl traditionella, som t.ex. svedjebruk, som nya, t.ex. storskalig odling av alltför vattenkrävande grödor. Den övergripande ekonomiska situationen och politiken i landet, t.ex. nedpressade priser på jordbruksvaror, bidrar ofta till den onda cirkeln av orsak och verkan genom förvärrad fattigdom för landsbygdsbefolkningen. Den mänskliga misshushållningen yttrar sig i fysiska processer, t.ex. nedbrytning och nedsmutsning av luft, vatten och mark, vilket leder till förlust av biologisk mångfald, biomassa och bioproduktivitet, vilka sammantaget bidrar till de globala klimatförändringarna. 3.4 Yttringar och konsekvenser av ökenspridning Markförstöring yttrar sig bland annat i att marken förlorar sin förmåga att infiltrera. Det regn som faller sugs inte upp i marken och avdunstar därför snabbt. Den torra markskorpan släpper inte igenom vattnet, vilket leder till ytavrinning och därmed erosion av matjordslagret. Genom en ökad ytavrinning tillförs inte marklagret det vatten som behövs för biomassaproduktionen. Detta leder gradvis till ett tunnare vegetationstäcke, som i sin tur ökar ytavrinningen. En ond cirkel för systemet mark-vatten-vegetation har uppstått. Överutnyttjande av träd och buskar till bränsle och till foder till boskapen i brist på bete liksom behov av mer odlingsbar mark kan också leda till vinderosion när marken mister sin skyddande och bindande vegetation. I torra områden är samspelet mellan grödor, träd och buskar speciellt ömtåligt. De ekologiska system som finns i torrområden är svårare att rehabilitera än i högpotentiella områden. Överbetning och felaktigt genomförd konstbevattning, förändrar de naturliga ekologiska systemen och bryter ner mark och vegetation. Problemen beror inte bara på dålig jordbruksteknik och bristfälliga jordbruksmetoder, utan även på institutionella begränsningar, t.ex. avseende ägande- eller nyttjanderätt till mark. Bönder som inte äger den mark de brukar kan ha svårt att se nyttan av att investera i teknik som leder till ett mera hållbart jordbruk. Ett annat problem gäller fördelningen av gemensamma resurser som betesmark och vatten mellan bofasta jordbrukare och nomadiserande grupper som lever av boskapsskötsel. En snabb folkökning kan skärpa motsättningarna och skapa ekologiska, sociala och politiska problem. Gemensamt utnyttjande av delade vattendrag i vattenfattiga regioner är redan en reell konfliktorsak. Alltför kraftigt vattenutnyttjande uppströms av ett vattendrag kan leda till akut vattenbrist nedströms , vilket kan medföra att redan genomförda investeringar i bevattningsanläggningar inte kan nyttjas fullt ut. Detta kan skapa konfliktsituationer mellan länder, inom dem och lokalt. Markförstöringen leder till allvarliga försörjningsproblem för miljoner människor, särskilt i . Befolkningen i drabbade områden riskerar att bli permanent beroende av katastrofhjälp för att överleva. Försörjningssvårigheterna leder till att många i u-världen flyttar in till städerna i hopp om ett drägligare liv. U-landsstädernas redan otillräckliga infrastruktur utsätts för stor belastning och miljöproblemen eskalerar även i städerna. Arbetslöshet och social oro leder till ökat våld, kriminalitet och försvagning av traditionella system. Fattigdomen riskerar att permanentas i stora områden. Migrationsströmmar av så kallade miljöflyktingar över gränserna kan skapa politiska spänningar och konflikter mellan nära liggande länder. Miljöflyktingar kan också komma att söka sig till utvecklade länder. De känsliga ekologiska systemen sträcker sig över nationsgränserna och ökenspridning och markförstöring får internationella följder. Den biologiska mångfalden hotas. Torrområdena har unika egenskaper och resurser. Många av våra viktigaste grödor (korn, vete, bomull, hirs) härstammar från torra områden liksom några av världens vanligaste tamdjur (häst, nötboskap, får, get, kamel, lamadjur). De djur- och växtarter som utvecklats i, och anpassats till, torra områdens ekologiska system är bärare av ett viktigt genetiskt material för mediciner och för livsmedelsförsörjningen. Modernt framodlade sädesslag är t. ex. inte lika resistenta mot sjukdomar. Hoten mot miljö och naturresurser skapar risker för säkerheten i världen globalt sett. Inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp måste hänsynen till hållbar utveckling utgöra ett självklart inslag. Detta bör återspeglas i utrikes- och säkerhetspolitiken. Sett ur det perspektivet är konsekvenserna av markförstöring och ökenspridning, som en del av hotet mot de livsuppehållande systemen, en angelägenhet för både utvecklingsländer och utvecklade länder. 3.5 Hur kan ökenspridningen bekämpas? En förutsättning för att nå framgång i bekämpningen av ökenspridningen är att se orsakerna till den och sambanden mellan de olika faktorerna som leder till markförstöring. Det nationella ansvaret för att vidta åtgärder är likaledes avgörande för att kunna åstadkomma förändringar. Regeringarna i de drabbade länderna behöver lägga fast handlingsprogram för nationella åtgärder, som också bör stödjas genom internationell samverkan. De befintliga internationella, regionala och nationella institutionerna, särskilt i de drabbade länderna, måste förstärka sin egen kapacitet när det gäller den lokala och regionala samord- ningen av insatserna. Det är också nödvändigt att de multilaterala och bilaterala biståndsgivarna koordinerar biståndet effektivare och att man utvecklar nya samarbetsmetoder för bättre samordning med mottagarländernas egen politik. De icke-statliga organisationerna och lokalbefolkningarnas delaktighet måste främjas och stimuleras. Åtgärder mot markförstöring måste integreras i ett bredare perspektiv för att bekämpa fattigdomen. De sociala och ekonomiska förhållandena måste förbättras och man måste utveckla alternativa försörjningssystem och beredskapsplaner i områden som hotas av torka. De globala utvärderingar av tillståndet och hastigheten när det gäller markförstöring, som utförts av bl.a. , har visat att de grundläggande kunskaperna om ökenspridningen är otillräckliga, både vad gäller orsakerna till och effekterna av den. Särskilda informations- och övervakningssystem för hotade områden kan visa sig värdefulla om de även kan användas för planering och uppföljning av nödvändiga åtgärder på marken. De minst utvecklade länderna behöver förstärka sin kapacitet och utbildning för att kunna tillgodogöra sig den nya teknologi- och informationsöverföringen. 3.6 Bakgrunden till konvention mot ökenspridning Vetenskaplig och teknisk forskning om problemen i torra och halvtorra områden har bedrivits länge och ökenspridning behandlades redan under miljökonferens i . De tragiska effekterna av den långvariga torkan i de västafrikanska Sahel-länderna 1968-1973 uppmärksammade omvärlden på torrområdesproblematiken och betydande biståndsinsatser har gjorts. Efter beslut av generalförsamling höll en konferens i , vilken resulterade i en handlingsplan för att bekämpa ökenspridning (Plan of Action to Combat Desertification). Handlingsplanen ledde inte till de förväntade resultaten. Därför såg man från afrikanskt håll konferens om miljö och utveckling (UNCED) i som ett meningsfullt forum att på nytt ta upp ökenspridningsproblematiken. I konferensens handlingsprogram, , infördes ett kapitel om "Hantering av känsliga ekosystem: bekämpning av öken- spridning och torka". De afrikanska miljöministrarna lanserade i idén om en konvention mot ökenspridning. I samband med hade konventionen som instrument för mellanstatligt samarbete vunnit gehör i större utsträckning . Den bakomliggande tanken var att sådana legalt bindande instrument skulle vara verkningsfulla medel för att ömsesidigt främja en hållbar utveckling. Inställningen hos till en ökenkonvention var skeptisk, eftersom man såg konventionen mer som ett instrument för ökat bistånd än som ett ömsesidigt åtagande. generalförsamling beslöt emellertid att tillsätta en särskild kommitté för att förhandla fram en konvention mot ökenspridning (INCD). Ambassadör från valdes till förhandlingsordförande i kom- mittén. Konventionen förhandlades fram vid fem tillfällen 1994. krävde att konventionen mot ökenspridning skulle ges samma status som de i undertecknade konventionerna om globala klimatförändringar och biologisk mångfald. Inledningsvis präglades förhandlingarna av motsättningar mellan afrikanska och latinamerikanska länder om tolkning av den prioritet för , som skrivits in i förhandlingsmandatet. Man beslöt att, som en integrerad del av avtalstexten, definiera de regionala och nationella behoven i fyra annex: för , , inklusive , och norra . konferens om miljö och utveckling hade uttalat sig för nya och additionella finansiella resurser till och dessa hyste därför stora förväntningar om öronmärkta medel mot ökenspridning. De biståndsgivande länderna var emellertid av den uppfattningen att insatserna huvudsakligen borde integreras i det reguljära biståndet till de drabbade länderna. Konventionsförhandlingarna kom därför att präglas av motsättningar mellan nord och syd om de finansiella frågorna. Parallellt förhandlades det fram två resolutioner om riktlinjer för arbetet fram tills dess konventionen träder i kraft och ett särskilt åtgärdsprogram för (Urgent Action for ) för att omgående kunna pröva konventionstexten i praktiken till förmån för de mest utsatta afrikanska områdena. Konventionen, som består av 40 artiklar och 4 regionala annex, undertecknades av 87 länder, däribland , samt , i . har 107 länder undertecknat konventionen, medan 5 ratificerat den, däribland . Konventionen träder i kraft efter att 50 länder ratificerat den, vilket beräknas ske . 3.7 Konventionens syfte och inriktning konferens i har givit världen en chans att med nya metoder och i en ny atmosfär angripa de globala miljö-och utvecklingsproblemen och att skapa politiska förutsättningar för att lyfta fram frågorna i nationella politiska processer. I en mängd internationella sammanhang refereras till avsiktsförklaring för hållbar utveckling, , och konferensen har även bidragit till att göra den bredare allmänheten mera uppmärksam på miljö- och utvecklingsfrågornas globala dimensioner. Konventionen om åtgärder mot klimatförändringar, konventionen för bevarande av biologisk mångfald och konventionen mot ökenspridning med sina inbördes kopplingar, manifesterar tillsammans ett politiskt åtagande som förbinder världens länder att skapa förutsättningar för en globalt hållbar utveckling. En av de grundläggande idéerna bakom konventionen är att bygga på lokalt kunnande och kapacitet. Man måste utgå från de förutsättningar som präglar människornas levnadsförhållanden, för att kunna åstadkomma en förändring. Avgörande i detta sammanhang är att bättre ta tillvara kvinnornas kompetens. En annan grundläggande princip är att använda det integrerade synsätt som finns i . Markvård och vattentillgång hör intimt samman. Också sociala och ekonomiska faktorer, exempelvis äganderättsförhållanden, måste vägas in. Markproblemen kan inte åtgärdas utan att man betraktar t.ex. relationen mellan landsbygd och städer och tillgången på energi. Konventionen betonar satsningen på vetenskap och forskning. Kunskapen om de mekanismer som orsakar torrkatastrofer och om de metoder och tekniker som kan förbättra möjligheterna att angripa dem är fortfarande otillräckliga. Konventionen syftar också till att åstadkomma ett bättre samordnat bistånd - från multilaterala, bilaterala och frivilliga källor - som överensstämmer med mottagarlandets egen politik. Konventionen söker dessutom förena torrområdesfrågans globala karaktär med behovet av regional och nationell handling genom de regionala annexen, som är en integrerad del av avtalstexten. Konventionstexten innehåller ett inledande avsnitt samt 40 artiklar och fyra regionala annex. Konventionens parter är uppdelade i två länderkategorier; utvecklade industriländer och utvecklingsländer. Staterna i det tidigare räknas till industriländerna, men torrområdesproblemen i Transkaukasus och nämns särskilt i preambeln. I inledningen understryks ökenspridningsproblemens allvarliga karaktär och globala betydelse och att det behövs nya sätt för att bekämpa ökenspridning och lindra dess konsekvenser. Sambandet med socio-ekonomiska faktorer betonas samt vikten av aktiv medverkan på lokal nivå för att upprätta nationella handlingsplaner liksom nödvändigheten att effektivisera det internationella samarbetet för att uppnå en hållbar utveckling som den definieras i . Tillgång till vetenskaplig forskning och teknologiöverföring, särskilt i , skall främjas. I artikel 1 definieras en rad begrepp. Definitionerna avser de olika orsakerna till ökenspridning och markförstöring samt vilka områden som avses drabbade. Artikel 2 anger konventionens mål. Målet är att genom långsiktiga integrerade strategier bekämpa ökenspridning och lindra konsekvenserna av torka i drabbade områden, särskilt i , för att bidra till ett hållbart utnyttjande av naturresurserna. Artikel 3 lägger fast vissa grundläggande principer och synsätt som vägledning för parterna. Parterna bör förbättra och utveckla samarbetet på alla nivåer och särskild hänsyn skall tas till utvecklingsländernas behov. Artikel 4 beskriver parternas allmänna åtaganden. I punkt 1, 2 och 3 slås parternas åtaganden fast, med tyngdpunkt på samordning och utveckling av en sammanhängande långsiktig strategi på alla nivåer. Dessa åtaganden innefattar ett integrerat angreppssätt vad gäller ökenspridning och torka, med speciell uppmärksamhet på de förhållanden som gäller i drabbade utvecklingsländer angående handel, marknadsföringsåtgärder och skulder. Parterna skall vidare integrera strategier som syftar till att utrota fattigdom i åtgärder för att bekämpa ökenspridning. I detta ingår att främja miljösamarbetet mellan drabbade länder, stärka subregionalt, regionalt och internationellt samarbete liksom samarbetet med mellanstatliga organisationer. Parterna skall använda sig av befintliga bilaterala och multilaterala finansiella mekanismer för att effektivisera stödet till drabbade länder i kampen mot ökenspridning och torka. Drabbade länder är kvalificerade för att erhålla bistånd för tillämpning av konventionen. Artikel 5 beskriver de drabbade ländernas åtaganden. De drabbade länderna förbinder sig att ge vederbörlig prioritet för att bekämpa ökenspridning och mildra konsekvenserna av torka. Detta innefattar bl.a. avsättning av möjliga resurser och fastläggning av långsiktiga strategier och handlingsprogram. I detta arbete förbinder parterna sig att vidta åtgärder mot de sociala och ekonomiska orsaker som bidrar till ökenspridningen; att förbättra eller förnya lagstiftningen; att stimulera och underlätta medverkan av lokalbefolkningen - särskilt kvinnor och ungdomar. Artikel 6 behandlar de utvecklade ländernas åtaganden. De utvecklade länderna förbinder sig att stödja drabbade , särskilt i , med ekonomiska resurser och främja andra former av stöd som tillgång till teknologi och vetenskaplig kunskap så att länderna skall kunna utveckla och genomföra handlingsplaner för att bekämpa ökenspridning. Parterna förbinder sig att främja anskaffning av ny och kompletterande finansiering liksom att stimulera till privat finansiering i utvecklingsländerna. I artikel 7 uttalas företräde för de afrikanska länderna utan att för den skull åsidosätta drabbade länder i andra regioner. Artikel 8 berör kopplingen till andra konventioner. Parterna skall samordna aktiviteter som berör andra internationella överenskommelser, särskilt ramkonventionen om åtgärder mot klimatförändringar och konventionen om biologisk mångfald. Artikel 9 fastställer att redan existerande framgångsrika handlingsprogram, såväl subregionala som regionala, skall fungera som utgångspunkt för utveckling av nationella handlingsplaner. Parterna skall skriftligen underrätta det permanenta sekretariatet om sina avsikter att utarbeta handlingsprogram. Sådana handlingsprogram skall uppdateras och samordnas med andra åtgärder som utförs för att formulera nationell politik för hållbar utveckling. Biståndsgivare skall med sitt bistånd ge särskilt företräde till de ut- vecklingsländer som utarbetar nationella, subregionala eller regionala handlingsprogram. Parterna skall också uppmuntra andra relevanta organisationer inom system, mellanstatliga organisationer m. fl. att delta i arbetet med att utarbeta, genomföra och följa upp handlingsprogram. Artikel 10 fastställer att syftet med nationella handlingsprogram är att identifiera de faktorer som bidrar till ökenspridning och att utarbeta långsiktiga strategier för bekämpande av ökenspridning och torka. Handlingsprogrammen skall ange rollfördelningen mellan regering, lokalsamhällen och markanvändare samt de resurser som behövs. I de olika underparagraferna anges vilka åtgärder som är nödvändiga för hur man bekämpar och förebygger ökenspridning bl. a. genom att skapa förutsättningar för effektiv medverkan från lokalbefolkningen och enskilda organisationer. Artikel 11 innehåller en uppmaning till parterna att utarbeta subregionala och/eller regionala handlingsprogram för att öka effektiviteten hos nationella program. Samarbetet kan omfatta överenskommelser om hållbart utnyttjande av gränsöverskridande naturresurser, tekniskt och vetenskapligt samarbete och stärkande av relevanta institutioner. I artikel 12 fastställs att det internationella samfundet och drabbade länder skall samarbeta i implementeringen av konventionen, särskilt när det gäller teknologiöverföring, vetenskaplig forskning och utvecklingsarbete, informationsinsamling och överföring av finansiella resurser. Artikel 13 skall i enlighet med vad som stadgas under artikel 9, omfatta finansiellt samarbete för att handlingsprogrammen skall bli förutsebara, utveckling och användning av samarbetsmekanismer på lokal nivå, ökad flexibili- tet i projektutformning, finansiering och implementering, och förbättring av administrativa och budgetära procedurer. I artikel 14 fastställs att parterna åtar sig att upprätta ett nära samarbete för utveckling och tillämpning av handlingsprogram.