prop · GJ035 · 1996-01-01 00:00:00 — * Vid konkurs föreslås att s.k. produktiva löner (intjänad lön samt upp- sägningslön driften vid företaget fortsätter, dock längst ) i förmånsrättshänseende går före företagshypotek. Detta skall främja användningen av företagsrekonstruktion i stället för konkurs. Också fordringar som med administratorns samtycke uppkommit under företags- rekonstruktion som föregått konkursen skall gå före företagshypotek. * Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter föreslås avskaffad. Ett viktigt syfte med en sådan åtgärd är att förbättra de oprioriterade borgenärernas (leverantörers, underentreprenörers o.l.) * Vidare föreslås ett klarläggande beträffande företagshypotekshavares rätt att få betalt ur egendom som trätt i stället för säkerhetsunderlaget, dvs. främst medel som satts in på ett särskilt s.k. administrationskonto vid företagsrekonstruktion. Också rättsläget beträffande s.k. efterställda fordringar föreslås bli förtydligat i lag. * Vad gäller frågan om den statliga lönegarantins roll i samband med fortsatt drift av ett konkursföretag, och särskilt garantins inverkan på konkurrensen, menar sig utredningen ha fått belägg för att osund konkurrens förekommer genom vissa sätt att utnyttja lönegarantin. Förslaget beträffande s.k. produktiva löner bör motverka överutnyttjande av garantin. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten i konkurs aktivt bevakar att garantin inte överutnyttjas . 1 kap. 2 i betänkandet redogör utredningen något för hur företagandet ser ut i . Vidare lämnas statistiska uppgifter om bl.a. konkursutvecklingen, som visat en kraftig stegring av antalet företagskonkurser (1991 totalt 17 378). Utredningen har själv föranstaltat om en specialundersökning angående företagskonkurser i , , och samt de tre storstadslänen , och samt . Undersökningen har gjorts för att belysa skuld- och tillgångssituationen i företag som går i konkurs men också för att få reda på hur mycket de olika borgenärskategorierna erhåller i utdelning i konkurs. En rapport om under- sökningen finns intagen i bilaga 2 till betänkandet. Genom särskilda undersökningar har utredningen vidare inhämtat material angående dels ärenden om utseende av god man enligt ackordslagen från samtliga tingsrätter, dels konkursgäldenärers inställning till konkurförvaltarnas försäljningsåtgärder från samtliga kronofogdemyndigheter i deras egenskap av tillsynsmyndighet i konkurs. Utredningen har hållit en hearing med företrädare för kreditväsendet och näringslivet i övrigt samt berörda myndigheter och organisationer (bilaga 3 till betänkandet). Nuvarande möjligheter till insolvensbehandling behandlar utredningen i kap. 3. Här ges en översikt över författningsregleringen beträffande konkurs, ackord och likvidation. Vidare lämnas vissa uppgifter om det oreglerade förfarandet betalningsinställelse. I ett särskilt avsnitt behandlas förmånsrättsordningen och härunder även frågan om efterställda fordringar. Ett särskilt avsnitt ägnas den statliga lönegarantin vid konkurs och dess betydelse för konkurrensen inom skilda branscher. För att undersöka lönegaran- tins betydelse för konkurrensen har utredningen hört sig för med företrädare för olika branscher och organisationer. Utredningen har dessutom fått tillgång till exempel på avtal om företagsöverlåtelser vid konkurs där lönegarantin spelat en roll för avtalets innehåll. Åtskilliga reformönskemål har framförts på området. I kap. 4 redogörs bl.a. för uttalanden från sida samt slutbetänkande (SOU 1988:27) Lönegarantin och förmånsrättsordningen, betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. och Statens industriverks rapport (SIND 1985:7) . Utländska förhållanden har ägnats en fyllig redogörelse i kap. 5. Vad gäller våra nordiska grannländer är det främst de danska reglerna om betalingsstandsning och de norska om gjeldsforhandling som behandlas. I fråga om knyts intresset till den reform på området som föreslagits i en proposition . Här redogörs vidare för rättssystemen i ( the Administration Order Procedure ), (reorganisation enligt Chapter 11 ), ( das Vorverfahren ), och . Beträffande andra länder än och har redogörelsen författats av en av utredningens sakkunniga, professorn, numera justitierådet . har också gjort studiebesök i , , och . Vid besöken har utredningen sammanträffat med det norska konkurslovutvalget samt med företrädare för berörda ministerier och lagstiftande organ, domstolar, universitet, advokater och revisorer. Närmare om de olika huvudpunkterna Lagen om företagsrekonstruktion, vilken föreslås ersätta ackordslagen, är tillämplig på alla näringsidkare. Den avser att öka möjligheterna att utan konkurs rekonstruera en näringsverksamhet, när gäldenären har fått betalningssvårigheter. De centrala dragen i förfarandet är följande. Ansökan om företagsrekonstruktion kan göras av såväl gäldenären som av en borgenär och görs hos tingsrätt. Det är emellertid inte möjligt att mot gäldenärens vilja tvinga denne att underkasta sig företagsrekonstruktion. Då beslut om företagsrekonstruktion fattats utser domstolen en administrator, som skall utreda gäldenärens ekonomiska situation och dessutom verka för att borgenärernas intressen iakttas. Administratorn skall vara lika kvalificerad som en konkursförvaltare. Även en borgenärskommitté kan tillsättas, vilken administratorn i så fall skall samråda med i väsentliga frågor. Under förfarandet fortsätter gäldenärens verksamhet i allmänhet på vanligt sätt. Gäldenären behåller i princip sin rådighet, men viktigare beslut kräver samtycke av administratorn. Eftersom förfarandet innefattar en betalningsinställelse får gäldenären inte utan administratorns samtycke betala skuld som uppkommit före beslutet om företagsrekonstruktion eller ställa säkerhet för sådan skuld. Utan sådan medgivande får han inte heller ingå någon ny förpliktelse eller pantsätta, överlåta eller upplåta annan rätt till fast egendom, affärslokaler eller annan egendom av väsentlig betydelse för gäldenärens verksamhet. När domstolen beslutat om företagsrekonstruktion inträder vidare ett allmänt indrivnings- och verkställighetsförbud beträffande sådana skulder som uppstått . Alla fordringar omfattas i princip, även fordringar som är förenade med säkerhet. Handpanträtt är undantagen och för borgenärer med annan panträtt eller företagshypotek kan dispens medges från utmätningsförbudet. Företagsrekonstruktion utgör också konkurshinder. En ansökan om konkurs som inkommer under det att förfarandet pågår kommer att vilandeförklaras. Administratorn skall upprätta en rekonstruktionsplan. I planen skall denne bl.a. beskriva vilka åtgärder som måste vidtas för att man skall komma till rätta med företagets problem. Administratorn bör söka nå fram till en underhandsuppgörelse med borgenärerna och gäldenären. Denna kan innefatta såväl affärsekonomiska åtgärder som olika eftergifter från borgenärernas sida. Kan en sådan uppgörelse inte nås får gäldenären vid samma domstol ansöka om offentligt ackord. En ansökan om företagsrekonstruktion är att anse som en förklaring om att gäldenärsföretaget ställer in sina betalningar. Även när gäldenären medger påbörjande av företagsrekonstruktion efter en borgenärs ansökan därom är det att anse som en förklaring om betalningsinställelse. En faktisk be- talningsinställelse utan en ansökan om företagsrekonstruktion är däremot inte tillräcklig för att gäldenären skall åtnjuta det skydd som den föreslagna lagen erbjuder. Redan i ansökningen skall gäldenären ange hur han tänkt sig att rekonstruera verksamheten. Det betyder bl.a. att han måste ge ett besked om hur han menar att borgenärerna skall tillgodoses. Redan på detta stadium bör gäldenären också på något sätt ange hur verksamheten i fortsättningen skall finansieras. Ansökan skall vidare innehålla ett förslag till administrator. För att hindra missbruk av förfarandet skall rätten göra en viss prövning av ansökningen. Om det saknas skälig anledning anta att syftet med förfarandet kan uppnås, får en ansökan av gäldenären inte beviljas. Kan domstolen konstatera att det inte finns någon utsikt att rekonstruera gäldenärens verksamhet skall ansökan ogillas, och det blir alltså inte aktuellt med det skydd mot t.ex. konkurs som lagen medger. Rättsverkningarna i fråga om t.ex. utmätningsförbudet inträder den dag då en ansökan om företagsrekonstruktion bifalls och förfaller då rätten meddelar beslut om förfarandets upphörande. skall det hållas ett borgenärssammanträde. Då skall borgenärerna beredas tillfälle att uttala sig om förfarandet bör fortgå. Dessa kan då också lämna sådana upplysningar som behövs för att förhindra att gäldenärer missbrukar förfarandet. Förfarandet får pågå av , men kan förlängas upp till . Har förhandling om offentligt ackord då inletts får förfarandet emellertid pågå under den som krävs för att slutföra ackordsförhandlingen. För att förhindra att en leverantör av el, bränsle, vatten och andra jämförbara förnödenheter som är nödvändiga för fortsatt drift av gäldenärens verksamhet spolierar hela rekonstruktionsförfarandet genom att utnyttja sin monopolställning har en särskild regel tagits med. En sådan borgenär får inte t.ex. avbryta leverans på grund av att gäldenären underlåtit att betala en tidigare leverans, under förutsättning att gäldenären med administratorns samtycke ställer säkerhet för nästa leverans. För att underlätta en rekonstruktion är det av stor betydelse att det kan tillföras friskt kapital till verksamheten. I syfte att främja detta innehåller förslaget en möjlighet för gäldenären att under förfarandet uppta nya lån med administratorns medgivande, varvid sådana fordringar erhåller förmånsrätt före fordringar med säkerhet i företagshypotek. Utredningen pekar på att antalet konkurser nu har nått en sådan nivå som är högre än som någonsin har iakttagits hos oss (avsnitt 6.1.1). En del kan säkert göras av preventivt slag, men utredningen har med hänsyn till sina direktiv inte att gå in på sådana åtgärder. Det kan konstateras att konkursutvecklingen aktualiserat en rad frågor som på ett eller annat sätt har att göra med det insolvensrättsliga systemets uppbyggnad. Vad utredningen har att undersöka är främst om man genom ändringar i den insolvensrättsliga lagstiftningen kan främja rekonstruktion av krisföretag utan konkurs. Man kan visserligen inte avvara konkurs som regulator i ett marknadsekonomiskt system. Konkurs kan emellertid vara en kostsam procedur och vara förenad med nackdelar i form av kapitalförstöring och förlorade arbetstillfällen. Det ligger därför nära till hands att överväga ett alternativt förfarande som om möjligt kan träda i funktion, innan företaget har blivit definitivt insolvent, och därmed ersätta konkurs. Att det behövs ett alternativt insolvensförfarande har också flera andra orsaker. Nuvarande ackordslag har inte visat sig vara ett så effektivt instrument för rekonstruktion av företag som man antog vid den lagens tillkomst 1970. Antalet offentliga ackord har legat på ca 100 (ökade antalet till 171). Närmare lagregler saknas om vilka verkningar ett företags betalningsinställelse har. Det har förekommit att leverantör av t.ex. el till ett krisföretag avbrutit leverans för att tilltvinga sig betalning. Önskemål har vidare framförts om bl.a. en förstärkning av kvalifikationerna hos sådan god man som utses enligt ackordslagen för att utreda gäldenärens ekonomiska situation. Det bör påpekas att när man i utlandet sökt komma till rätta med motsvarande problem har lösningen genomgående varit att man genomfört reformer där ett nytt reorganisationsförfarande - namnet på förfarandet växlar mellan länderna - utgjort ett viktigt inslag. Utredningen har i kap. 5 belyst en rad sådana förfaranden. Förmånsrätt för produktiva löner och nytillkomna fordringar Utredningen föreslår en ordning med en framskjuten förmånsrätt för s.k. produktiv lön. Denna ordning innebär att lönefordringar före konkurs och uppsägningslön för den tid under vilken gäldenärens näringsverksamhet fortsätter efter konkursutbrottet, dock längst , skall ha förmånsrätt före fordringar förenade med säkerhet i företagshypotek. Vidare föreslås att nytillkomna fordringar under företagsrekonstruktion skall erhålla förmånsrätt med prioritet före produktiv lön. Utvecklingen har på konkursområdet efter hand gått i den riktningen att de icke förmånsberättigade borgenärerna gör stora förluster i händelse av gäldenärens konkurs. Också borgenärer med särskild förmånsrätt, t.ex. banker och andra kreditgivare med säkerhet i gäldenärens egendom, har fått vidkännas stora förluster. Storleken av dessa beror dock bl.a. av om säkerhetens värde stått i rimligt förhållande till kreditens storlek. Utvecklingen har därför gjort det angeläget att undersöka om den nuvarande förmånsrättsordningen innefattar en lämplig fördelning av riskerna mellan olika kategorier av borgenärer. Enligt utredningens mening finns anledning att fråga sig om man genom någon ändring i säkerhetshavarnas ställning kan främja rekonstruktion utan konkurs. Här knyts intresset i första hand till innehavare av företagshypotek, dvs. i regel banker. I debatten har flera förslag förts fram som på ett eller annat sätt går ut på att genom viss beskärning av företagshypotekets starka ställning tillgodose nämnda syfte. I avsnitt 6.1.2 erinras om såväl (LGU:s) förslag 1988 om att ge huvuddelen av lönefordringarna i en konkurs (s.k. produktiv lön) bättre förmånsrätt än företagshypotek som tanken att innehavare av sådan säkerhet till en viss procent skall vara oprioriterad. Gemensamt för de två åsyftade reformförslagen är, att de syftar till att ge kreditgivaren ett ökat incitament att följa och ingripa i utvecklingen hos ett företag som är på väg in i en ekonomisk kris. Härmed skapas bättre förutsättningar för att få till stånd en rekonstruktion av företaget utan konkurs och indirekt bättre utsikter för de ej prioriterade borgenärerna att få betalt. Det råder ingen tvekan om att vart och ett av de berörda reformförslagen kan utgöra ett effektivt medel för att förmå kreditgivare med säkerhet i företagshypotek att på ett tidigare stadium än nuvarande regelsystem ger anledning till att ingripa i utvecklingen hos ett krisföretag. Följden av passivitet från kreditgivarens sida kan ju bli att gäldenärsföretaget blir ohjälpligt insolvent och måste försättas i konkurs. Borgenären riskerar då att utdelningen för hans fordran i konkursen blir sämre än den betalning som kunnat påräknas, om ett rekonstruktionsförsök inletts tidigare och gäldenärsförtaget kommit på fötter eller dess verksamhet kunnat fortsättas i ny form. Till förmån för en reform av nu antytt slag talar flera skäl. Det ligger i linje med Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 1982 s. 900 (det s.k. Minitube-målet) att de produktiva lönerna skall belasta den egendom som omfattas av företagshypotek. Innehavarna av sådan säkerhet får med andra ord betala dessa löner. Detta talar för en ändring i förmånsrättsordningen av det slag som förordats av LGU. Man kan också se saken från ett annat håll. blir resultatet vid fortsatt drift av ett konkursföretag oftast det, att staten genom lönegarantin betalar de uppsägningslöner som företaget inte klarar av att erlägga. Den förkovran av egendom, omfattad av företagshypotek, som sålunda sker under konkurs betalas alltså i första hand av allmänna medel. Det kan starkt ifrågasättas, om en sådan ordning är godtagbar från rättvisesynpunkt. Vid en eventuell konkurs tas fordringar med allmän förmånsrätt, t.ex. löner, ut ur gäldenärens egendom bara i den mån den inte tas i anspråk av fordran med särskild förmånsrätt, dvs. Utredningens undersökning av ett antal företagskonkurser 1990 visar att borgenärer med företagshypotek fick utdelning med ett belopp som motsvarar av det totala fordringsbeloppet av sådana fordringar. I personalintensiva företag är utdelningen i själva verket större. Denna borgenärskategori åtnjöt den utan jämförelse högsta utdelningen på sina fordringar. En ändring i förmånsrättsordningen av förut antytt slag är med andra ord en viktig förutsättning för att man i större utsträckning än nu skall kunna få till stånd rekonstruktion av krisföretag utan konkurs. Vilka effekter en reform med nu antydda inriktning skulle få för de oprioriterade borgenärerna är dock inte så lätt att svara på. Mycket beror här av hur stora skatte- och lönefordringarna är i det enskilda fallet. Allmänt sett finns det goda skäl anta, att en reform leder till ett bättre utfall för de oprioriterade borgenärerna genom att rekon- struktionsvägen prövas på ett tidigare stadium. Mot en ändring av nu berört slag har anförts framför allt tre argument: den kan försvåra för små och medelstora företag att få kredit mot säkerhet i före- tagshypotek, den kan skapa problem beträffande befintliga krediter av sådant slag och den kan medföra negativa effekter för sysselsättningen. Argumentet beträffande en tänkt lagändrings inverkan på sysselsättningen menar utredningen inte ha tillräcklig styrka. Det är svårt att mäta effekter av sådant slag. Det kan däremot inte bortses från att en inskränkning i den erbjudna säkerhetens värde kan åtminstone i någon utsträckning påverka företagens möjligheter att få och vidmakthålla kredit mot säkerhet i företagshypotek. Eventuella negativa effekter blir dock beroende av inskränkningens storlek. Hålls denna på en nivå som inte mera avsevärt ändrar säkerhetens värde, torde följderna för kreditgivningen inte bli så långtgående. Det är alltså av avgörande betydelse vilken inriktning en reform får. LGU:s förslag har i förhållande till andra lösningar vissa fördelar. Det riktar uppmärksamheten på de grundläggande förutsättningarna för att rekonstruktion utan konkurs skall vara realistisk. LGU:s förslag får sålunda en dynamisk effekt. Med förslaget uppnår man också att statens regressrätt vid utbetalning enligt lönegarantin får en starkare ställning. Härigenom främjas finansieringen av lönegarantisystemet. En annan effekt av förslaget är, att det motverkar sådan osund konkurrens mellan företag som utredningen berört i kap. 3. Ett system med exempelvis kostnadsbidrag från säkerhetshavarna till förfarandet får i jämförelse med LGU:s förslag främst karaktär av transferering av medel till andra kategorier av fordringshavare. Vid övervägande av de fördelar och nackdelar som är förenade med de olika modellerna har utredningen stannat för LGU:s förslag. Som utredningen ser saken kommer företagshypoteket även efter en ändring i förmånsrättsordningen att ha ett sådant kreditvärde att det utgör en väl fungerande säkerhetsrätt. Vad gäller frågan om en förmånsrätt för s.k. produktiv lön bör knytas till huruvida det i den enskilda konkursen faktiskt har utförts produktivt arbete under fortsatt drift av rörelsen eller om man skall välja en schabloniserad lösning oberoende härav väljer utredningen i princip det första alternativet. Allt arbete som utförts före konkursens början torde typiskt sett vara produktivt. Beträffande arbete utfört därefter skiftar förhållandena i de enskilda konkurserna. De principiella motiv som ligger bakom en tänkt ändring i förmånsrättsordningen kan knappast åberopas, om verksamheten avstannat helt efter konkursutbrottet. En regel som bygger på att driften normalt får betraktas som produktiv t.o.m. två månaders uppsägningstid bör därför formuleras så att den förbättrade förmånsrätten gäller så länge gäldenärens verksamhet fortsätter, dock längst av . Med en sådan reglering bör skälig hänsyn tas till förhållandena i de olika konkurserna. En särställning intar borgenärer med fordringar som uppkommer efter betalningsinställelse. Sådana kan gälla t.ex löner, lokalhyra och inköp av råvaror. I regel förutsätts att sådana kostnader betalas kontant. Ett väsentligt problem blir därför hur utgifterna skall finansieras. Normalt har gäldenären i det uppkomna läget utnyttjat tillgängliga säkerheter. En ändring i förmånsrättsordningen som innebär att nytillkomna fordringar prioriteras framför t.ex. företagshypotek skulle sannolikt öka ett krisdrabbat företags möjligheter att finansiera verksamheten och därmed dess utsikter att rekonstruera den utan konkurs. De nya fordringarna får en bättre garanti för betalning i händelse att rekonstruktionsförsöken inte leder till önskat resultat utan följs av konkurs. En förbättrad ställning för nytillkomna fordringar är en av de vägar som i utlandet ansetts vara framkomlig utan att man därmed rubbar säkerhetshavarnas rätt i för stor utsträckning. Det gäller inte bara i och , där ordningen har tillämpats . Även i andra länder, såsom , och , har man slagit in på denna väg. Ett viktigt villkor för den nya förmånsrätten bör vara, att den följer bara med nya fordringar som har tillkommit med samtycke av den administrator som utses i ett nytt rekonstruktionsförfarande. Med ett sådant villkor bör några tillämpningsproblem inte behöva uppkomma. Utredningen föreslår att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter avskaffas och att dessa fordringar blir oprioriterade. Ändringen bör bidra till att stärka de oprioriterade borgenärernas ställning. Utredningens undersökning rörande företagskonkurser har bekräftat vad som ofta påtalats , nämligen att borgenärer utan förmånsrätt genom- snittligen får nöja sig i utdelning på sina fordringar i konkurs. Undersökningen visar att av all utdelning i de undersökta konkurserna gick till skatte- och avgiftsfordringar, till lönefor- dringar och till oprioriterade fordringar. Det motsvarade en utdelning (dvs. hur mycket resp. borgenärskategori tillsammans erhöll i utdelning i förhållande till deras sammanlagda fordringar) på skatte- och avgiftsfordringarna om , på lönefordringarna om och på oprioriterade fordringar om . Om förmånsrätten för såväl skatter som löner avskaffas, skulle den totala utdelningen till de oprioriterade bli . Det är svårare att ange vad resultatet blir när man - som enligt utredningens förslag - avskaffar enbart förmånsrätten för skatter. Man måste då beakta dels den utdelning i konkurs som tillkommer löntagare utöver vad som utgår enligt den statliga lönegarantin, dels statens regressfordringar på grund av vad som utbetalts enligt garantin. Det betyder att avskaffandet av skatteprivilegiet i en del fall får mindre betydelse för icke förmånsberättigade borgenärer. Man får emellertid hålla i minnet att de flesta företag saknar eller har endast få anställda. Förslaget bör sålunda få positiva effekter för de oprioriterade borgenärerna. Ett avskaffande av skatteprivilegiet främjar också rekonstruktion utan konkurs. Utsikterna till ackordsuppgörelser torde stärkas. Tvingas staten att delta i sådana uppgörelser som skatteborgenär, kommer sannolikt antalet ackord att öka. Staten kommer nämligen då att få ett större intresse i att medverka till ekonomiska uppgörelser mellan gäldenären och borgenärerna. För statens skatteindrivning innefattar ett bortfall av förmånsrätten inte i sig några dramatiska förändringar. I praktiken ligger redan nu huvudvikten i indrivningsarbetet på åtgärder före konkurs, däribland förhandling med gäldenären, prövning av frågor om uppskov och anstånd samt utkrävande av s.k. ställföreträdaransvar för bolags företrädare. Totalt uppbar staten utdelning i konkurs med 1991. Till jämförelse kan nämnas att den totala uppbörden av skatter och avgifter var 757 mdkr. Utgår man från det procenttal som framkommit vid utredningens undersökning rörande företagskonkurser, skulle utdelningen på skattefordringarna minska från till , om både skatteprivilegiet och löneprivilegiet föll bort. Med utredningens förslag angående förhållandet mellan företagshypotek och produktiv lön blir minskningen något större, men den kompenseras mer än väl av att statens regressfordringar enligt lönegarantin får en bättre ställning. Enligt utredningens mening talar redan det nu anförda för att statsekonomiska skäl inte kan tilläggas avgörande betydelse.