prop · GJ0383 · 1996-01-01 00:00:00 — ii) säkerställa finansieringen av åtgärderna om fondbehållningen visar sig otillräcklig till följd av att kostnaderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat och/eller om realräntan under- skattats i samband med avgiftssättningen (säkerhetsbelopp II). Säkerheter skall ställas av tillståndshavarna, dvs. kärnkraftsföretagen, för deras ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen för omhändertagande av kärnavfall. Förslaget innebär att ägarna till kärnkraftsföretagen, då så erfordras, garanterar tillståndshavarnas finansiella förmåga att fullgöra detta ansvar. Genom detta system med säkerheter kan finansieringen av kärnavfallsprogrammet med en hög grad av sannolikhet sägas vara tryggad på förhand. Förändringarna innebär vidare att regler införs om återbetalning av fondmedel. Som underlag för ändringar i finansieringslagen kan våra förslag sammanfattas i nedanstående punkter. - Definition av begreppet avgiftsunderlagsbelopp som grund för avgiftssättning. - Beloppet för avgiftsunderlaget, som baseras på en 25-årig intjänandetid per reaktor, fördelas mellan företagen och fastställs . - Definition av belopp för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor. Detta belopp, baserat på uppkomna avfallskostnader, kallas grundbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen . - Definition av belopp utöver grundbelopp för att säkerställa finansieringen vid fondbrist till följd av att mindre sannolika men inte orimliga händelser inträffar (kostnadsrisk, tidigareläggningsrisk och realränterisk). Detta belopp kallas tilläggsbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen . - Avgifterna skall baseras på beloppet för avgiftsunderlaget. - Tillståndshavarna skall lämna fullgoda säkerheter för skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp (säkerhetsbelopp I). Tillgodogjord avkastning, liksom inbetalda avgifter leder till nedskrivningar av säker- heterna. Vid avstängning av ett verk där en eller flera reaktorer inte gått sin "intjänandetid", skall säkerheter kompensera för de förlorade avgiftsintäkterna i en takt som innebär att pengar tillförs fonden så att den planerade fonduppbyggnaden kan genomföras. - Tillståndshavarna skall dessutom lämna fullgoda säkerheter för tilläggsbelopp som regeringen fastställt (säkerhetsbelopp II). Eventuellt kan som en övergångslösning säkerheter för tilläggsbeloppet byggas upp . - Tillståndshavare får rätt till återbetalning av eventuellt fondöverskott efter det att åtgärdsprogrammet har avslutats. Om särskilda skäl föreligger kan regeringen medge återbetalning tidigare. Det föreslagna systemet med säkerheter illustreras i figur 4.1 (s. 150). Som förutsätts pröva frågor om användning av avgiftsmedlen samt lämna förslag om avgiftens storlek. Nya uppgifter blir att inför regeringens beslut granska och pröva SKB:s förslag om vad det s.k. basscenariot skall innehålla och SKB:s förslag om storleken av grundbelopp och tilläggsbelopp. Vidare kommer Statens kärnkraf- tinspektion att förvalta de säkerheter som tillståndshavarna, efter beslut av regeringen, kommer att lämna. Vi vill understryka att vårt förslag enligt ovan med kompletterande säkerheter innebär att finansieringssystemets nuvarande beroende av ett "rätt" realränteantagande minskas avsevärt. kvarstår emellertid frågan, i enlighet med direktiven, om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. Vi menar att valet av antagande rörande real avkastning på fonderade medel betingas av hur medlen förvaltas och är placerade. Vi föreslår därför att Kärnavfallsfonden lämnar en rekommendation till Statens kärnkraftin- spektion om vilket realränteantagande som bör användas vid avgiftsberäkningen. Om kärnkraftens totala kostnader Frågan om elproduktion från kärnkraftverk täcker fullt ut de kostnader den förorsakar rymmer åtskilliga frågeställningar, delvis av komplicerad natur. Den tid som stått till förfogande för vårt utredningsuppdrag i dess helhet har nödvändiggjort hårda prioriteringar mellan de tre utredningsuppgifter som har nämnts tidigare. Som utgångspunkt för dessa prioriteringar har tjänat for- muleringen i direktiven (s. 5) att utredningsuppdraget är "att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.". Mot den bakgrunden har vi funnit det mest angeläget att i första hand penetrera frågorna med direkt anknytning till finansieringssystemet. Vi har därvid redovisat ingående bedömningar av kostnaderna för kärnavfallshantering och rivning av kärnkraftverk (kapitel 7 och bilagorna 7-10). Den redovisning och genomgång av teknik och kostnader för kärnavfallsprogrammet som vi gjort utgår från de redovisningar som SKB överlämnar till (enligt den s.k. Plan 93 uppgår de totala återstående kostnaderna till ca ). Dessutom redovisas bedömningar som gjorts i andra länder av kostnader för avfallshantering och rivning av kärnkraftverk. Vidare har vi låtit några olika konsulter granska SKB:s beräkningsmetodik och kostnadsuppskattningar för olika delar i kärnavfallsprogrammet. Resultat av dessa översiktliga granskningar är att kostnadsberäkningarna för det planerade systemet kan genomföras med tämligen god tillförlitlighet. SKB:s kostnadsuppskattningar bedöms i stort vara rimliga och väl underbyggda. Utgångspunkten för planeringen är tillämpning av känd teknik. gäller dock att varken inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle eller slutförvar för detsamma, ännu så länge, har byggts någonstans i världen. Det är möjligt att blir ett av de första länder där sådana anläggningar byggs. Vi vill därför framhålla att merkostnader kan uppkomma framöver till följd av nya erfarenheter från t.ex. den inledande deponering som planeras för en mindre del av det använda kärnbränslet. Men kostnaderna kan också bli lägre än vad som beräknas. De uppskattade svenska rivningskostnaderna är vid en internationell jämförelse låga. Olika förklaringar till detta har redovisats av SKB. Eftersom rivningskostnader svarar för av de beräknade totalkostnaderna är vår slutsats, att frågan om rivningskostnader behöver ägnas särskild uppmärksamhet framöver. För att bättre kunna värdera kostnadsuppskattningarna i allmänhet är vår bedömning att delvis nya metoder behöver tillämpas vid beräkning av kostnaderna. Exempel på sådana metoder är kostnadsberäkningar för alternativ till de scenarier som nuvarande planering utgår ifrån. Vi menar att det är särskilt angeläget att detta arbete kommer till stånd, då vi grundar våra förslag om kompletterande säkerheter på att regeringen skall kunna fastställa lämpliga omfattningar av avgiftsunderlags-, grund- och tilläggsbelopp. Övriga kostnader vid kärnkraftsproduktion De prioriteringar inom utredningsarbetet som gjorts, innebär att vi inte kunnat behandla alla aspekter på den tredje huvuduppgiften på ett sådant sätt som upp- giftens natur egentligen kräver. En seriöst syftande studie av samtliga de frågor som tas upp i här aktuell del av direktiven fordrar större utredningsresurser än som stått till vårt förfogande. Studien bör inledningsvis enligt vår uppfattning innefatta en genom- gripande och grundläggande problemanalys med diskussion av metodfrågor. Några exempel på frågeställningar som kan behöva belysas är följande. Vilka typer av kostnader bör urskiljas? Vad är historiska kostnader och vilka kostnader är möjliga att påverka ? Är det lämpligt att redovisa kostnader för kärnkraftsproduktion utan att ställa dessa kostnader i relation till kostnader för annan elproduktion? Bör icke-monetära kostnader mätas och redovisas och i så fall hur? För att få en utgångspunkt för våra överväganden har vi fört diskussioner på grundval av de expertpromemorior som i sina huvuddrag återges i bilaga 2. Det har inte visat sig möjligt att inom ramen för vårt arbete på ett tillfredsställande sätt behandla alla de frågeställningar som aktualiseras av de nämnda promemoriorna. Vi har emellertid gjort vissa ansträngningar för att närmare belysa frågan om det finns några mer betydande s.k. externa kostnader till följd av negativa externa effekter vid den nu pågående kärnkraftsproduktionen. Med externa kostnader avser vi då kostnader som kärnkraften förorsakar allmänheten men som inte belastar den produktionskostnad som reaktorägaren tar med i sin verksam- hetskalkyl. Vi har valt att tillhandahålla detta arbetsmaterial som en bilaga till betänkandet (bilaga 3). Materialet är inte så genomarbetat att det är ägnat att i nuvarande skick läggas till grund för förslag om åtgärder. Den slutsats som vi anser möjlig att dra av detta arbetsmaterial är, att det bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta studier av hithörande frågor och på så sätt utgöra ett underlag för den allmänna debatten kring energipolitiska frågeställningar. Vi vill i detta sammanhang peka på att det kan vara en uppgift för den parlamentariskt sammansatta som uttalat sig för (jfr 1993/94:NU17 s. 19), att inom ramen för sitt uppdrag över- väga frågor om externa kostnader för olika energislag. Författningsförslag i betänkande (SOU 1994:107) Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. dels att 1 - 4 och 6 - 9 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7 a - 7 e, 8 a och 8 b §§, av följande lydelse. Föreslagen lydelse 1 § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas så länge reaktorn är i drift. -------------------------------------------------------------- Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. För kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas. Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas så länge reaktorn är i drift. 2 § -------------------------------------------------------------- Avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar kost- nader för 1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen, 2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, 3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras. -------------------------------------------------------------- Skyldigheten att betala avgift och ställa säkerheter avseende omhändertagande omfattar kostnader för 1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen, 2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, 3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras. -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- 3 § -------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av dels kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan behövas, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om . Kostnadsberäkningen skall ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. -------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av 1. kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits samt, om drifttiden för reaktorn överstiger , kostnaden för tillkommande åtgärder därutöver (av- giftsunderlagsbelopp), 2. om drifttiden för reaktorn understiger , de kostnader enligt 1 som kan hänföras till det kärnbränsle som har använts när beräkningen sker (grundbelopp), 3. skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser (tilläggsbelopp). Av beräkningen skall dessutom framgå kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om . Kostnadsberäkningen skall ses över och lämnas till rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 4 § -------------------------------------------------------------- Utöver kostnaderna för omhändertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom, 2. pröva frågor som avses i 5 § första stycket och 8 § andra stycket denna lag, 3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. -------------------------------------------------------------- Utöver kostnader för omhändertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom, 2. pröva frågor som avses i 5 § första stycket, 8 § andra stycket och 8 a § andra stycket denna lag, 3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 5 § Avgiftens storlek fastställs för nästföljande kalenderår av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Varje reaktorinnehavare skall betala avgift i förhållande till den energi som levereras. 6 § -------------------------------------------------------------- Avgiften bestäms så att de sammanlagda avgiftsbeloppen som betalas under reaktorns drifttid täcker kostnaderna för omhänder- tagandet och statens kostnader enligt 4 §. -------------------------------------------------------------- Avgiften bestäms så att de sammanlagda avgiftsbeloppen täcker de kostnader för omhändertagandet som avses i 3 § första stycket 1 och statens kostnader enligt 4 §. Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga omständigheter som kan påverka avgiftens storlek. 7 § -------------------------------------------------------------- Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen be- stämmer. Myndigheten skall sätta in medlen på räntebärande konto i Riks- banken. Räntan skall läggas till kapitalet. -------------------------------------------------------------- Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen be- stämmer. Avgiftsmedlen skall överföras till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden. 7 a § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Kärnavfallsfonden leds av en styrelse, som skall förvalta med- len i fonden i enlighet med 7 b - 7 d §§. Styrelsen skall till regeringen lämna en redovisning som avser förvaltningen . Regeringen utser styrelse i Kärnavfallsfonden, förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning och beslutar om närmare föreskrifter för fondens verksamhet. Ledamöter i styrelsen, revisorerna och de arbetstagare och uppdragstagare hos fonden som styrelsen bestämmer skall skrift- ligen anmäla sitt innehav och ändringar i innehavet av fond- papper som anges i 2 § insiderlagen (1990:1342). 7 b § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Medlen i Kärnavfallsfonden skall placeras så att kraven på långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsbered- skap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Förvaltningen av vissa fondmedel får överlåtas till värdepappersin- stitut eller annan kapitalförvaltare. Avkastningen på fondens medel skall läggas till kapitalet. 7 c § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Kärnavfallsfondens medel får placeras 1. i skuldförbindelser med låg kreditrisk, 2. i aktier eller aktiefonder som är noterade på svensk eller utländsk börs, 3. hos eller , 4. hos annan bank, om det behövs för att säkerställa tillräcklig betalningsberedskap. Fonden får förvärva optioner eller terminskontrakt eller liknan- de finansiella instrument, om det behövs för att säkerställa en effektivare fondförvaltning eller som skydd mot valutakursför- luster eller andra risker. 7 d § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Högst av marknadsvärdet för Kärnavfallsfondens till- gångar får vara placerade i aktier. Placeringar i utländska aktier och utländska skuldförbindelser får för vardera tillgångs- slaget uppgå till högst av samma marknadsvärde. Placeringar i ett aktiebolag får högst uppgå till av samtliga aktier i bolaget eller, om aktierna har olika röstvär- de, högst av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Högst av marknadsvärdet för fondens samtliga aktier får vara hänförliga till ett visst aktiebolag eller till aktiebo- lag som ingår i samma koncern. 7 e § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Regeringen fastställer ytterligare bestämmelser om förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. 8 § -------------------------------------------------------------- De avgifter som betalats av reaktorinnehavaren skall användas för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn. Frågor om användning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. -------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden skall användas för att ersätta innehavaren för kostnader för omhänder- tagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn eller bränsle som använts i reaktorn. Medlen får också användas för att bekosta Kärnavfallsfondens verksamhet. När allt det i reaktorn använda kärnbränslet och radioaktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reak- toranläggningen avvecklats och rivits, skall medel i Kärnavfallsfonden som inte behövs för ändamål som avses i första stycket återbetalas till reaktorinnehavaren. Medel i fonden som inte behövs får återbetalas , om särskilda skäl förelig- ger. Frågor om användning och återbetalning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- 8 a § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall till den myndighet som regeringen bestämmer ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhändertagandet som avses i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktor- innehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall och vid behov oftare pröva om säkerheterna är tillräckliga. Som säkerhet får inte godkännas inteckning i kärnkraftverket. 8 b § -------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------- Säkerheter enligt 8 a § får utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande som avses i 2 §, om medlen i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehavaren. Om reaktorn drivs än , får säkerheterna dessutom utnyttjas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter enligt 5 § som bortfaller på grund av den begränsade drifttiden. Frågor om utnyttjande av säkerheter prövas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Säkerheter som inte längre behövs skall återlämnas till reaktor- innehavaren. 9 § -------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras. -------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och behovet av säkerheter samt pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reak- torinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras. 10 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 9 § genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff i . 11 § Ett beslut enligt 9 § att infordra uppgifter eller begära tillträde till anläggningar eller platser får förenas med vite. Denna lag träder i kraft . Sammanställning av remissyttranden - Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader (SOU 1994:107 och SOU 1994:108) Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av , , Kammarätten i , , , , (), , Allmänna pensionsfonden, (), Juridiska fakultetsstyrelsen vid i , , , , i , Kammarkollegiet, i län, i län, i , i , i , (), (), (), vid , vid Forsmarks kärnkraftverk, vid , för kärnavfallsfrågor (KASAM), kommun, , i län, , , , , , (), , , , 2 Allmänna och sammanfattande synpunkter Betänkandet med underlagsrapporter har sänts för yttrande till 46 remissinstanser. Av dem har 29 haft synpunkter. 21 remissinstanser tillstyrker i princip utredningens förslag om ändrade riktlinjer för placering av de avgifter som tas ut för att bekosta hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle i syfte att uppnå en högre avkastning än vad som är möjligt . Likaså tillstyrker remissinstanserna att förvaltningen av medlen uppdras åt ett fristående organ benämnt Kärnavfallsfonden samt att ett system med kompletterande säkerheter införs. Bland dem som stöder utredningens förslag i dessa delar märks , , och . Vidare tillstyrks förslaget av länstyrelserna i län, län, , och , SKI, lokala säkerhetsnämnderna vid och Forsmarks kärnkraftverk, KASAM, , samt kraftproducenterna. Av de återstående remissinstanserna har flertalet begränsat sitt yttrande till de övriga förslagen i betänkandet. Till denna kategori hör , , och .