prop · GJ03187 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:187 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en patientskadelag införs. Lagen innehåller bestäm- melser om rätt till patientskadeersättning och om skyldighet för vårdgivare att ha en patientförsäkring som täcker sådan ersättning. Patientskadeersättning lämnas för personskador, såväl fysiska som psykiska, som drabbar patient i samband med hälso- och sjukvård i . Förutsättningarna för ersättning anges genom en uppräkning i lagen av ett antal olika skadesituationer. I korthet kan sägas att ersättning lämnas för skada som orsakas av undersökning, vård och behandling, oriktiga diagnoser, fel hos eller felaktig hantering av medicintekniska produkter och sjukvårdsutrustning, smittämnen som överförts i samband med vården och som lett till infektion, olycksfall som inträffat i samband med vården samt oriktig hantering av läkemedel. Rätten till patientskadeersättning, som i stor utsträckning bygger på den nuvarande frivilliga patientförsäkringen, är fristående från skadeståndsrätten. Detta innebär bl.a. att patienten inte behöver bevisa att skadan orsakats genom att hälso- och sjukvårdspersonalen gjort sig skyldig till fel eller försummelse för att ersättning skall kunna lämnas, utan bedömningen sker på objektiva grunder. Patientskadeersättningen bestäms i huvudsak enligt reglerna i 5 kap. skade- ståndslagen med den avvikelsen att patienten skall betala en självrisk mot- svarande en tjugondel av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Med det basbelopp som gäller innebär detta en självrisk på . En annan avvikelse är att det finns ett tak för ersättningens storlek. Ersättningsbestämmelserna i patientskadelagen, som innebär att även patientens efterlevande kan ha rätt till ersättning, är tvingande till de skadelidandes förmån. Enligt huvudregeln åläggs alla vårdgivare, såväl offentliga som privata, en skyldighet att teckna försäkring som täcker ersättningsskyldigheten. Er- sättningen lämnas av försäkringsgivaren. För att tillgodose patientskydds- intresset i sådana fall då en vårdgivare inte fullgjort sin patientförsäkrings- plikt åläggs alla försäkringsgivare som meddelar patientförsäkring ett solidariskt ansvar för ersättningen för skador som inträffar hos vårdgivare som saknat patientförsäkring. Dessa försäkringsgivare är skyldiga att ingå i en patientförsäkringsförening som skall handlägga ersättningsfrågor som rör vårdgivare som inte tecknat försäkring. Föreningen har rätt att ta ut en patientförsäkringsavgift av vårdgivare som saknar försäkring. En patientskadenämnd skall upprätthållas och bekostas av de i patientför- säkringsföreningen ingående medlemmarna. Nämnden skall på begäran av bl.a. patient, vårdgivare, försäkringsgivare och domstol avge yttranden över ersättningsfall. Den som vill ha ersättning enligt patientskadelagen kan föra talan om detta vid allmän domstol. Patientskadelagen inskränker inte rätten att föra talan om skadestånd i anledning av inträffad skada. Patientskadelagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut..................5 2 Lagtext. . . . ..............................5 2.1 Förslag till patientskadelag..........5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal..................10 3 Ärendet och dess beredning..................11 4 Bakgrunden till patientförsäkringens tillkomst12 4.1 Skadestånd vid behandlingsskada......12 4.2 Skadeståndstalan - en svår väg för patienten12 4.3 Överenskommelse om en patientförsäkring13 5 Patientförsäkringens omfattning och innehåll13 5.1 Försäkringens omfattning.............13 5.2 Ersättningsgrundande skador m.m......14 5.3 Bestämmandet av ersättningen m.m.....15 5.4 Förfarandet vid bestämmandet av ersättning16 5.5 Nuvarande förhållanden inom patientförsäk- ringen...............................17 6 Patientförsäkringen behöver lagregleras.....18 7 Patientskadelag.............................23 7.1 Lagens tillämpningsområde m.m........23 7.2 Vårdgivares försäkringsskyldighet....24 7.3 Ersättningens utgivande..............27 8 Rätten till patientskadeersättning..........28 8.1 Ersättningsgrundande skador..........28 8.2 Bevisregler..........................30 8.3 Skador som orsakats av undersökning, vård, behandling och liknande åtgärder.....32 8.4 Skador som orsakats av fel hos eller felaktig hantering av medicintekniska produkter eller sjukvårdsutrustning..................34 8.5 Skador som orsakats av felaktiga diagnoser41 8.6 Skador som orsakats av smittämnen....42 8.7 Skador som orsakats av olycksfall....45 8.8 Skador som orsakats av felaktig hantering av läkemedel............................46 9 Undantag från rätten till patientskadeersättning48 10 Bristande information eller uteblivet samtycke i samband med behandling....................50 11 Hur patientskadeersättningen bestäms........53 11.1 Ersättningsposter m.m. ..............53 11.2 Avräkning för andra ersättningar.....54 11.3 Skadelidandes medverkan..............55 11.4 Självrisk............................55 11.5 Begränsning av ersättningsbeloppet...58 12 ..................59 12.1 Obligatoriskt medlemskap.............59 12.2 Solidariskt ansvar...................61 12.3 Patientförsäkringsavgift.............62 13 .........................64 14 Skadestånd och återkrav.....................66 15 Preskription................................68 16 Det skadeförebyggande arbetet..............71 17 Kostnader...................................74 18 Ikraftträdande m.m..........................75 19 Författningskommentar.......................75 19.1 Förslag till patientskadelag.........75 19.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal..................93 Bilaga 1 Sammanfattning av Patientförsäkringsutred- ningens betänkande (SOU 1994:75) Patientskadelag......................95 Bilaga 2 författnings- förslag.............................104 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna..107 Bilaga 4 Villkoren för den nuvarande försäkringen108 Bilaga 5 Internationella förhållanden........114 Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag.........126 Bilaga 7 Lagrådets yttrande..................131 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.patientskadelag, 2.lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal. Regeringen har följande förslag till lagtext 2.1 Förslag till patientskadelag Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om rätt till patientskadeersättning och om skyldighet för vårdgivare att ha en försäkring som täcker sådan ersättning (patientförsäkring). 2 § Med patient jämställs i denna lag den som frivilligt deltar som försöks- person i medicinsk forskning eller som donerar organ eller annat biologiskt material för transplantation eller annat medicinskt ändamål. 3 § Lagen gäller endast skador som har uppkommit i samband med hälso- och sjukvård i . 4 § Rätten till patientskadeersättning får inskränkas endast på grund av omständighet som har inträffat efter skadehändelsen och som enligt lagen (1927:77) om försäkringsavtal kan medföra begränsning av försäkringsgivarens skyldighet att utge försäkringsbelopp. 5 § I denna lag avses med hälso- och sjukvård: sådan verksamhet som omfattas av hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) eller tandvårdslagen (1985:125), annan liknande medicinsk verksamhet samt verksamhet inom detaljhandeln med läkemedel, allt under förutsättning att det är fråga om verksamhet som utövas av personal som omfattas av lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården, vårdgivare: statlig myndighet, landsting och kommun i fråga om sådan hälso- och sjukvård som myndigheten, eller kommunen har ansvar för (offentlig vårdgivare) samt enskild som bedriver hälso- och sjukvård (privat vårdgivare). 6 § Patientskadeersättning lämnas för personskada på patient om det föreligger övervägande sannolikhet för att skadan är orsakad av 1. undersökning, vård, behandling eller liknande åtgärd under förutsättning att skadan kunnat undvikas antingen genom ett annat utförande av det valda förfarandet eller genom val av ett annat tillgängligt förfarande som enligt en bedömning i efterhand från medicinsk synpunkt skulle ha tillgodosett vårdbehovet på ett mindre riskfyllt sätt, 2. fel hos medicinteknisk produkt eller sjukvårdsutrustning använd vid undersökning, vård, behandling eller liknande åtgärd eller felaktig hantering därav, 3. felaktig diagnostisering, 4. överföring av smittämne som lett till infektion i samband med undersökning, vård, behandling eller liknande åtgärd, 5. olycksfall i samband med undersökning, vård, behandling eller liknande åtgärd eller under sjuktransport eller i samband med brand eller annan skada på vårdlokaler eller utrustning, eller 6. förordnande eller utlämnande av läkemedel i strid med föreskrifter eller anvisningar. Vid prövning av rätt till ersättning enligt första stycket 1 och 3 skall den handlingsnorm tillämpas som gäller för en erfaren specialist eller annan erfaren yrkesutövare inom området. Rätt till ersättning enligt första stycket 4 är utesluten i de fall omständig- heterna är sådana att infektionen skäligen måste tålas. Hänsyn skall därvid tas till arten och svårhetsgraden av den sjukdom eller skada som åtgärden avsett, patientens hälsotillstånd i övrigt samt möjligheten att förutse infektionen. Undantag från rätten till patientskadeersättning 7 § Patientskadeersättning lämnas inte om 1. skadan är en följd av ett nödvändigt förfarande för diagnostisering eller behandling av en sjukdom eller skada som utan behandling är direkt livshotande eller leder till svår invaliditet, eller 2. skadan orsakats av läkemedel i annat fall än som avses i 6 § första stycket 6. 8 § Patientskadeersättning bestäms enligt 5 kap. 1 - 5 §§ och 6 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) med de begränsningar som anges i 9 - 11 §§ denna lag. 9 § När patientskadeersättning bestäms avräknas ett belopp om en tjugondedel av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller när ersättningen bestäms. 10 § Patientskadeersättning är för varje skadehändelse begränsad till högst 1 000 gånger det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller när ersättningen bestäms. För varje skadad patient lämnas dock för varje skadehändelse patientskadeersättning med högst 200 gånger detta basbelopp. De belopp som anges i första stycket innefattar inte ränta eller ersättning för rättegångskostnader. 11 § Om det ansvarighetsbelopp som gäller enligt 10 § första stycket första meningen inte räcker till gottgörelse åt dem som är berättigade till ersättning, nedsätts deras ersättningar med samma kvotdel för var och en. Kan det efter inträffat skadefall befaras att nedsättning enligt första stycket fordras, kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att ersättning tills vidare skall lämnas endast med viss kvotdel. 12 § Vårdgivare skall ha en patientförsäkring som täcker ersättning för skador som omfattas av denna lag. Bedrivs verksamheten av privat vårdgivare efter avtal med offentlig vårdgivare, är det den offentlige vårdgivaren som skall ha försäkringen. 13 § Patientskadeersättningen utges av försäkringsgivaren. Om flera patient- försäkringar täcker samma skada, svarar försäkringsgivarna solidariskt för ersättningen. Försäkringsgivarna skall i sådant fall sinsemellan ta lika del i ersättningsansvaret. 14 § Saknas patientförsäkring, svarar de försäkringsgivare som ingår i patientförsäkringsföreningen enligt 15 § solidariskt för den patientskade- ersättning som skulle ha lämnats, om en patientförsäkring hade funnits. Föreningen företräder i sådant fall försäkringsgivarna. Försäkringsgivarnas inbördes ersättningsansvar fördelas efter förhållandet mellan beloppen av de för patientförsäkring som för var och en av dem belöper på närmast föregående kalenderår. 15 § De försäkringsgivare som meddelar patientförsäkring skall ingå i en patientförsäkringsförening. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer stadgar för föreningen. 16 § har rätt till gottgörelse (patientförsäk- ringsavgift) av vårdgivare för den tid vårdgivaren saknat försäkring enligt denna lag. Patientförsäkringsavgift får högst tas ut med ett belopp som för år räknat motsvarar femton procent av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller när avgiften bestäms. Om det belopp som motsvarar två gånger den årliga försäkringspremie som gäller för vårdgivare i motsvarande kategori när avgiften bestäms är högre, får avgiften i stället beräknas på grundval av detta belopp. 17 § De försäkringsgivare som ingår i patientförsäkringsföreningen skall tillsammans upprätthålla och bekosta en patientskadenämnd. I nämnden skall det ingå företrädare för patienternas intressen. Ytterligare föreskrifter om nämndens sammansättning lämnas av regeringen som också skall godkänna nämndens arbetsordning. Nämnden skall på begäran av patient eller annan skadelidande, vårdgivare, försäkringsgivare eller domstol yttra sig över ersättningsfall. 18 § Trots att patientskadeersättning kan lämnas enligt denna lag får den skadelidande i stället kräva skadestånd enligt vad som gäller därom. 19 § Den som har utgett skadestånd med anledning av skada som avses i denna lag inträder intill det utgivna beloppet i den skadelidandes rätt till patientskadeersättning. Detta gäller dock inte om patientskadeersättningen skulle ha kunnat krävas tillbaka av den skadeståndsskyldige enligt 20 § första stycket. 20 § Har patientskadeersättning lämnats för en skada som vållats uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet, inträder försäkringsgivaren intill det utgivna beloppet i den skadelidandes rätt till skadestånd. Om patientskadeersättning har betalats för en skada som omfattas av produktansvarslagen (1992:18), inträder försäkringsgivaren intill det utgivna beloppet i den skadelidandes rätt till skadestånd enligt den lagen. Omfattas en skada av trafikförsäkring enligt trafikskadelagen (1975:1410) och har patientskadeersättning lämnats för skadan, inträder försäkringsgivaren intill det utgivna beloppet i den skadelidandes rätt till trafikskadeersättning. 21 § Har patientskadeersättning lämnats enligt 14 § första stycket, får ersättningen krävas tillbaka från den vårdgivare som varit skyldig att teckna patientförsäkring. företräder i sådant fall försäkringsgivarna. 22 § En vårdgivare som har krävts på belopp enligt 21 § inträder intill det utgivna beloppet i den rätt som enligt 20 § som tillkommer försäkringsgivaren. 23 § Den som vill ha patientskadeersättning enligt denna lag förlorar rätten därtill, om han inte väcker talan från det han fick kännedom om att anspråket kunde göras gällande och i varje fall från den tidpunkt då skadan orsakades. Har den som vill ha ersättning anmält skadan hos vårdgivaren eller för- säkringsgivaren inom den tid som angetts i första stycket, har han alltid på sig att väcka talan sedan han fått del av försäkringsgivarens slutliga ställningstagande i ärendet. Vad som sägs i andra stycket om försäkringsgivaren skall, i fall som avses i 14 § första stycket, gälla patientförsäkringsföreningen. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag äger tillämpning på avtal, varigenom försäkring meddelas av någon som driver försäkringsrörelse. Lagen gäller inte återförsäkring eller försäkring som avses i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring, lagen (1991:1047) om sjuklön eller lagen (1993:16) om försäkring mot vissa semesterlönekostnader. Lagen tillämpas inte på försäkringar som avses i konsumentförsäkringslagen (1980:38). I förhållande till annan än försäkringstagaren tillämpas dock 25, 54 - 58, 86 - 88, 95 och 96 samt 122 och 123 §§ även i fråga om sådana försäkringar. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser gäller även 3 § första stycket. Lagen tillämpas inte Lagen tillämpas inte heller på trafikförsäkringar iheller på trafikförsäkringar den mån annat följer av i den mån annat följer av trafikskadelagen trafikskadelagen (1975:1410). (1975:1410) eller på patientförsäkringar i den mån annat följer av patientskadelagen (1996:000). Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning En patient som skadas i samband med behandling eller liknande åtgärd inom hälso- och sjukvården kan på olika sätt söka få ersättning för skadan. Ett sätt är att utverka ett skadestånd med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207). Ett annat och för patienten enklare sätt är att begära ersättning från den s.k. patientförsäkringen. Detta är en frivillig försäkring som vårdgivare kan teckna hos försäkringsbolag till förmån för patienterna. Genom beslut bemyndigade den dåvarande regeringen det statsråd som hade till uppgift att föredra ärenden rörande hälso- och sjukvård att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över försäkringssystemet för ersättning vid behandlingsskada i syfte att precisera vårdgivarnas ersättningsansvar och skyldighet att teckna försäkring för sådana behandlings- skador som orsakats inom den svenska hälso- och sjukvården. I motiveringen till uppdraget (dir. 1992:101) framhålls att det rådande frivilliga försäkrings- systemet inte innebär något krav på att alla vårdgivare i tecknar pa- tientförsäkring och att det därmed finns risk för att patienter inte i alla vårdsituationer har ett enhetligt ekonomiskt skydd, om de skulle skadas vid behandling. Vidare framhålls att utvecklingen inom hälso- och sjukvården - med bl.a. ett ökat antal vårdgivare - inte kommer att förbättra situationen, om det rådande försäkringssystemet bibehålls. I direktiven slås slutligen fast att det är angeläget att patienterna inom all hälso- och sjukvård här i landet kan ga- ranteras att samma regler gäller för dem om de råkar ut för en behandlingsskada oberoende av vilken vårdgivare de anlitat. Utredningen (S 1992:11), som antog namnet , avlämnade betänkandet Patientskadelag (SOU 1994:75). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Det lagförslag som läggs fram i betänkandet finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Den frivilliga patientförsäkringens ersättningsbestämmelser har återgetts i bilaga 4. Ett avsnitt om internationella förhållanden finns i bilaga 5. En remissammanställning i lagstiftningsärendet finns tillgänglig hos , S94/4402/J. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Bl.a. har lagen fått den disposition som Lagrådet föreslagit. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 7.1, 7.3, 8.1, 8.3, 8.5, 8.6, 11.5, 12.3, 13 och 15 samt i författningskommentaren. Vissa redaktionella ändringar har också gjorts i lagtexten. 4 Bakgrunden till patientförsäkringens tillkomst 4.1 Skadestånd vid behandlingsskada Som framgått i det föregående kan en patient som skadas i samband med behandling inom hälso- och sjukvården söka få ersättning genom det ska- deståndsrättsliga systemet. Någon särreglering av skadeståndsansvaret för skador som en patient åsamkas inom vården finns inte. Patienten är hänvisad till de allmänna bestämmelser som finns på området. De grundläggande bestämmelserna finns i skadeståndslagen och talan om ersättning förs vid allmän domstol. Enligt huvudregeln i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (SkL) skall var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar bl.a. personskada ersätta skadan (den s.k. culparegeln). I 3 kap. 1 § SkL finns bestämmelser om det s.k. principalansvaret. Detta innebär att den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta bl.a. personskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Principalansvaret gäller för såväl offentliga som privata arbetsgivare. Skadestånd till den som har tillfogats personskada omfattar ersättning för sjukvårdskostnad och andra utgifter, inkomstförlust och för ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenheter i övrigt till följd av skadan (5 kap. 1 § SkL). Om en personskada lett till döden, utgår ersättning för begravningskostnader och andra skäliga kostnader med anledning av dödsfallet samt till efterlevande i vissa fall för förlust av underhåll (5 kap. 2 § SkL). Skadestånd med anledning av personskada kan jämkas, om den skadelidande själv uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan (6 kap. 1 § SkL). 4.2 Skadeståndstalan - en svår väg för patienten En patient som drabbats av en skada inom hälso- och sjukvården och som vill föra talan om ersättning av vårdgivaren för skadan måste, för att ha någon framgång, bevisa, dels att skadan orsakats av fel eller försummelse av vårdgivaren eller dennes anställda, dels att skadan är en direkt följd av en felaktig behandling. Av rättspraxis framgår att det kan vara svårt för en patient att visa att en skada uppkommit genom fel eller försummelse av någon inom hälso- och sjukvårdspersonalen i samband med behandling. En anledning till detta är att förhållandena inom hälso- och sjukvården inte sällan är komplicerade och svåra att utreda utan särskild sakkunskap. Detta gäller också i viss utsträckning för orsakssambandet mellan behandling och skada. Att söka få ersättning den skadeståndsrättsliga vägen kan därför bli en långdragen och kostsam process för patienten. Svårigheterna för patienter att kompensera sig för skador inom vården genom att föra talan om skadestånd uppmärksammades i samband med tillkomsten av skadeståndslagen . Bl.a. ifrågasattes om inte ett strikt ansvar borde införas för behandlingsskador, dvs. vårdgivaren skulle vara skyldig att lämna ersättning till patienten oberoende av om fel eller försummelse kunde läggas hälso- och sjukvårdspersonalen till last. Tillräckliga skäl för en sådan ordning ansågs dock inte föreligga. Skadeståndslagens tillkomst innebar således ingen egentlig förbättring av möjligheterna för patienterna att få ersättning för behandlingsskador. 4.3 Överenskommelse om en patientförsäkring Svårigheterna för patienter att få ersättning för behandlingsskador genom det skadeståndsrättsliga systemet ledde till skapandet av patientförsäkringen. Den tillkom genom ett avtal mellan å ena sidan de offentliga sjukvårdshuvudmännen (landstingen och de kommuner som står utanför landstingen) och å andra sidan ett konsortium av försäkringsbolag (Konsortiet för Patientförsäkring). I konsortiet ingick försäkringsbolagen , , och . Utformningen av patientförsäkringen skedde under visst överinseende av statsmakterna. Den ersättning som utges från patientförsäkringen bestäms i huvudsak enligt reglerna i 5 kap. skadeståndslagen. Patienten har rätt till ersättning direkt från försäkringen utan att behöva visa att skadan har orsakats av fel eller försummelse. Försäkringen kan sägas inta en mellanställning till ansvarsförsäkring och socialförsäkring. En översikt av ersättningsbestämmelserna ges i avsnitten 5.2 och 5.3. Konsortiet för Patientförsäkring har upphört i och med utgången av . Patientförsäkringen finns emellertid kvar hos enskilda försäkringsbolag. 5 Patientförsäkringens omfattning och innehåll Patientförsäkringen som administrerades av Konsortiet för Patientförsäkring omfattade den av de offentliga sjukvårdshuvudmännen i bedrivna hälso- och sjukvården. I landstingens försäkringsåtagande ingick också viss hälso- och sjukvård i statlig regi, såsom den vid sjukhus samt viss tandvård. Vård som bedrevs av privata vårdgivare genom vårdavtal med offentliga vårdgivare omfattades också av landstingens åtagande.