prop · GJ03186 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringen har för avsikt att i vårbudgeten 1996 återkomma med en bedömning av det samlade resursbehov som, på kort och medellång sikt, följer av och försäkringskassornas administration av bostadsbidragen och vissa andra socialförsäkringssystem. Kammarrätten i och har vidare, i remissyttrande, påtalat att de nya reglerna kan komma att påverka måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Beslut om ett nytt system för bostadsbidragsgivningen kan fattas av . Regeringen bedömer därför att det i praktiken inte är möjligt att introducera så omfattande förändringar som det här är fråga om redan fr.o.m. . Det nya systemet bör därför i huvudsak träda i kraft . Bestämmelser om begränsning av bidragsgrundande bostadsyta för de hushåll som nyansöker om bostadsbidrag kan dock införas . Flera remissinstanser, bl.a. och i (LO), har påtalat risken för övervältringseffekter på kommunernas kostnader för socialbidragen till följd av besparingsåtgärder inom bostadsbidragssystemet. Besparingsåtgärder inom bostadsbidragen inverkar på hur mycket socialbidrag som betalas ut, bl.a. eftersom hushåll kan få socialbidrag först efter att de ansökt om de generella bidrag som de är berättigade till. Vidare lämnas bostadsbidrag i betydande del till familjer som har socialbidrag eller som med sänkta bostadsbidrag skulle kunna bli berättigade till socialbidrag. Regeringen har i det föregående angett att särskilda krav måste ställas när det gäller utformningen av förslag till besparingsåtgärder inom bo- stadsbidragsystemet. Ett av kraven är att riskerna för att dessa åtgärder leder till övervältringar på socialbidragen minimeras. Huvuddelen av de besparingar som förslagen i denna proposition ger upphov till uppkommer till följd av förändrad inkomstprövning av bostadsbidragen (nytt inkomstprövningssystem och breddad bas för inkomstprövningen). Eftersom socialbidragen inte inkluderas i bostadsbidragsgrundande inkomst torde många bostadsbidragstagare med socialbidrag inte komma upp i en bidragsgrundande inkomst som överstiger de gällande inkomstgränserna och därmed inte beröras av dessa typer av besparings- åtgärder. Mot denna bakgrund kan övervältringen på de kommunala socialbidragskostnaderna beräknas komma att bli relativt liten i förhållande till den totala ekonomiska effekten av förslagen i propositionen, som med tanke på det statsfinansiella läget ändå bör genomföras fullt ut. I bilaga 1 redovisas beräkningar av den samlade effekten för socialbidragen till följd av föreslagna besparingsåtgärder. Dessa beräkningar skall tolkas som indikatorer på risker för övervältringar, inte som en prognos av utfallet efter det att åtgärderna vidtagits. I bilaga 1 redovisas vidare fördelningseffekter av de kombinerade spar- förslagen för bostadsbidragstagande hushåll. 18 Register- och ADB-frågor I den gällande bidragshandläggningen skall all information om bidragsgrundande faktorer primärt tillhandahållas av sökandena. Uppgifterna behöver dock kunna kontrolleras, vilket också rutinmässigt görs. I det nu föreslagna nya systemet kvarstår kontrollbehovet men tillkommer också att inkomstuppgifter för den slutliga avstämningen avses primärt bli inhämtade av direkt från utomstående källor (framför allt skatteregister). Ett rationellt uppgiftsinhämtande förutsätter en tillfredsställande reglering i två avseenden. Det första är uppgiftsskyldighet i lag eller förordning för den som innehar uppgifterna. En sådan skyldighet bryter också sekretess som annars skulle kunna förhindra att uppgifterna lämnas. Det andra är de särskilda restriktioner som gäller för hantering av personuppgifter med automatisk databehandling och på ADB-medium. Uppgiftsskyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare m.fl. gäller i bostadsbidragsärenden enligt 20 kap. 9 § lagen om allmän försäkring jämförd med 30 § lagen om bostadsbidrag. Uppgiftsskyldigheten omfattar alla förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av lagen om bostadsbidrag. När det gäller den särskilda ADB-rättsliga regleringen finns för skatteregistrens del i skatteregisterförordningen (1980:556) en föreskrift om utlämnande på ADB-medium av ett begränsat antal uppgifter för kontroll av bostadsbidrag. Föreskriften behöver anpassas till de nu aktuella ändringarna i lagen om bostadsbidrag. Enligt förordningen (1995:1016) om bostadsbidragsregister får detta register tillföras uppgifter från bl.a. skatteregister. Regeringen avser att inför introduktionen av det nya inkomstprövningssystemet se över om det finns behov av författningsändringar utöver den nämnda ändringen i skatteregisterförordningen. Lagen om bostadsbidrag innehåller i vissa delar en relativt långtgående detaljreglering. I andra delar är lagen däremot mycket kortfattad och regleringen finns i stället i föreskrifter av lägre valör. har i bostadsbidragsförordningen (1993:739) fått ett omfattande bemyndigande att meddela föreskrifter i de avseenden som lagen inte reglerar. Verket har med stöd av bemyndigandet meddelat tre författningar med föreskrifter. Vidare har verket publicerat utförliga "allmänna råd" som samlat presenterar hela regelverket tillsammans med exempel och verkets rekommendationer om tillämpningen. Med det nya system för inkomstprövning som föreslås följer en rad nya detaljfrågor i handläggningen. Genom remissynpunkterna på utredningens lagförslag, särskilt från och olika försäkringskassor, har belysts att situationer kan uppstå i vilka det inte är självklart hur inkomstprövningssystemet i detalj skall fungera. Den främsta slutsats som bör dras av det som har framkommit i detta hänseende är att det inte är lämpligt att försöka detaljreglera systemet med preliminärt beviljande och avstämning i lagen, eftersom detta kan befaras leda till en fastlåsning vid lösningar som när det praktiska arbetet har kommit igång visar sig vara mindre lämpliga. Lagen måste självfallet ange systemets principer och huvuddrag, och då särskilt klargöra vilka krav som kan ställas på den enskilde i olika avseenden. I övrigt bör emellertid regelverket i de nya delarna utformas med den större flexibilitet som möjliggörs av en reglering genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen har i det föregående lämnat förslag till ett nytt system för bostadsbidragen, som beräknas ge upphov till en betydande minskning av kostnaderna för bidragsgivningen. Systemet har byggts upp så att det skall vara långsiktigt hållbart, både när det gäller reglernas utformning och i fråga om kostnadskontrollen inom systemet. Bidragsreglerna har konstruerats så att överutnyttjande skall förebyggas. Sammantaget beräknas det nya systemet leda till en varaktig minskning av kostnaderna för bidragsgivningen på ca per helår. Mot bakgrund av det nya bostadsbidragssystemets långsiktiga besparingseffekter och med hänsyn till erforderlig förberedelse för en effektiv administration, föreslår regeringen att de nya bestämmelserna i huvudsak skall träda i kraft . Bestämmelser om begränsning av bidragsgrundande bostadyta för de hushåll som nyansöker om bostadsbidrag föreslås dock införas fr.o.m. . För /96 beräknas denna senare åtgärd innebära minskade kostnader för bidragsgivningen med ca . tillämpas inom en reformerad budgetprocess. Den innebär bl.a. att regeringen , i den s.k. ekonomiska vårpropositionen, lämnar förslag till ett flerårigt beslut om utgiftstak och riktlinjer för 27 utgiftsområden inom den statliga budgeten. Efter vårpropositionen vidtar den ramberedning som skall resultera i förslag till fördelning på anslag inom utgiftsområdesramarna. Bostadsbidragen ingår i utgiftsområde 18 "Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande". Slutligt beslut om budgetbeloppen läggs därefter fram till i budgetpropositionen. Regeringen avser, i enlighet med den reformerade budgetprocessen, att dels i den ekonomiska vårpropositionen återkomma med en reviderad beräkning av anslagsbelastningen för bostadsbidragen under innevarande budgetår, dels i budgetpropositionen redovisa det anslagsbehov som för följer av de förslag till nytt bostadsbidragssystem som här redovisats. 21.1 Direktutbetalning av bostadsbidrag har i betänkandet 1994/95:BoU14 med anledning av två motioner behandlat frågan om direktutbetalning av bostadsbidrag till hyresvärd. I och med att administrationen av bostadsbidragen flyttades från kommunerna/till /RFV förändrades i viss mån de rutiner som tillämpades för utbetalning av bostadsbidrag. Det var tidigare möjligt att få bostadsbidraget utbetalt direkt till hyres- värden/bostadsföretaget. När administrationen överfördes till RFV ändrades dessa rutiner. Bara om det finns särskilda skäl går det nu att få bo- stadsbidraget utbetalat till annan än bidragstagaren. Sådana skäl är enligt RFV fysisk eller psykisk sjukdom eller andra jämförliga tillstånd. Om synnerliga skäl föreligger får på framställning av socialnämnd betala ut bidraget till lämplig person eller till nämnden. Synnerliga skäl kan t.ex. vara att det är klarlagt att bostadsbidraget används för att finansiera drogmissbruk, spelmissbruk e.d. I de båda motionerna föreslås ett tillkännagivande till rege- ringen om att de nuvarande reglerna för utbetalning av bostadsbidrag ändras så att försäkringskassorna ges möjlighet att betala ut bostadsbidrag till hyresvärdarna, dvs. i princip en återgång till de möjligheter som fanns när /kommunerna administrerade bidragen. Utskottet vill med anledning av de båda motionerna anföra följande. I den bostadsbidragslag som upphävdes vid utgången av , lagen (1988:786) om bostadsbidrag, fanns alltså en möjlighet att få bidraget utbetalat till någon annan än den som sökt bidraget. I denna angavs i 25 § att bostadsbidraget skall betalas ut till den som har sökt bidraget om inte sökanden begärt att det skall betalas ut till någon annan. Utskottet vill fästa uppmärksamheten på att det fordrades ett medgivande från bidragstagaren för att det skulle vara möjligt att få bostadsbidraget utbetalat till någon annan än denne. Han måste själv fatta beslut därom. Det är viktigt att ha denna omständighet klar. Det var inte - om inte särskilda eller synnerliga skäl förelåg - fråga om utbetalning till hyresvärden/bostadsföretaget mot bidragstagarens vilja. Den fråga som motionärerna tar upp är således en annan än den som understundom aktualiserades i bl.a. och som gick ut på att bostadsbidraget i princip skulle betalas till hyresvärden. Sådana propåer har alltid avvisats av bl.a. med hänvisning till det intrång i den personliga integriteten som ett genomförande av dem skulle innebära. Vad frågan nu gäller är emellertid en återgång till en tidigare - och såvitt utskottet har sig bekant - väl fungerande och rationell ordning. Denna ordning innebär att den enskilde bidragstagaren ges möjlighet att medge att bostadsbidraget betalas ut till någon annan, vanligen hyresvärden, utan att därför den personliga integriteten för den skull träds för när. Att utskottet känner sympati för denna möjlighet med utbetalning direkt till värden som fanns tidigare är i och för sig inte förvånande mot bakgrund av vad utskottet ovan och anfört om att bostadsbidragen är en del av det bostadspolitiska stödsystemet. Den tidigare ordningen med möjlighet till utbetalning direkt till hyresvärden bör kunna tillämpas även när administrationen av systemet anförtrotts en ny huvudman. Även om utskottet således anser att det av olika skäl finns goda motiv för en återgång till den tidigare ordningen vill utskottet likväl inte nu oreserverat föreslå en sådan. Utskottet anser det emellertid välbetänkt att anmoda regeringen att ta initiativ till en översyn i vilken bör belysas de olika aspekter - samhällsekonomiska, privatekonomiska, administrativa och andra - som kan finnas på frågan. Därefter bör regeringen i förening med sin syn på frågan återkomma till i ärendet i sådan tid att den nya ordningen kan börja tillämpas fr.o.m. . beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet sålunda anfört (rskr. 1994/95:312). I det nu aktuella lagstiftningsärendet har () i yttrande över bostadsbidragsutredningens betänkande föreslagit en återgång till tidigare förhållanden i fråga om direktutbetalning. Regeringen gör följande bedömning. Enligt 23 § första stycket i den nu gällande lagen om bostadsbidrag får på begäran av sökanden besluta att bidraget skall betalas ut till någon annan än sökanden. Bestämmelsen överensstämmer i sak med 25 § första stycket i den tidigare gällande lagen. I propositionen med förslag till den nu gällande lagen framhölls att en förutsättning för utbetalning till någon annan än sökanden är att sökanden gör en särskild framställning om önskemålet (prop. 1992/93:174). har i sina allmänna råd om bostadsbidrag (1993:6) rekommenderat försäkringskassorna att bifalla en framställning från sökanden om utbetalning till annan endast om det finns särskilda skäl för utbetalning till annan än sökanden, såsom fysisk eller psykisk sjukdom eller andra jämförliga tillstånd. I sak kan allmänt sägas följande i frågan om direktutbetalningar. Det bostadsbidragssystem som infördes bygger, vilket poängteras i förarbetena, på ett särskilt samspel mellan den enskilde och . Ett ökat ansvarstagande har lagts på individen, framför allt när det gäller att anmäla ändringar av olika bidragsgrundande faktorer. I ett nytt inkomstprövningssystem enligt regeringens förslag med preliminära bidrag och en slutlig avstämning torde detta förhållande förstärkas ytterligare. Betalas under dessa omständigheter bostadsbidraget direkt till hyresvärd finns en risk för att den enskilde känner mindre ansvar för att anmäla förändringar av bidragspåverkande faktorer eller blir mindre uppmärksam på dem. I den mån detta blir fallet och leder till att för mycket bidrag betalas ut har direktutbetalningen orsakat onödiga återbetalningssituationer, till skada för både den enskilde bidragstagaren och samhället. Det nya system för inkomstprövning och bidragsbeviljning som föreslås i denna proposition innebär relativt stora förändringar i olika avseenden i fråga om ärendehandläggningen. När det nya systemet har fungerat någon tid skall en utvärdering göras. Regeringen anser under dessa förhållanden att den översyn rörande frågan om direktutbetalning av bostadsbidrag, som har anmodat regeringen att ta initiativ till, lämpligen inte bör genomföras . Vid 1990/togs frågan om kretsen av bidragsberättigade upp i tre motioner, Bo43(fp), Bo45(v) yrkande 4 och Bo46(s). I den förstnämnda och den sistnämnda motionen anfördes att det saknas skäl att behålla den diskriminering som enligt motionärerna ligger i att endast heterosexuella samboende jämställs med makar. I de tre motionerna föreslogs en ändring av den dåvarande lagen (1988:786) om bostadsbidrag så att med makar skulle jämställas samboende såväl av samma som av motsatt kön. (1990/91:BoU16) fann det rimligt att en eventuell vidgning av kretsen bidragsberättigade till att avse personer av samma kön borde göras utan beaktande av samlevnadsform. Utskottet var alltså inte berett att förorda en begränsad vidgning av kretsen så att endast homosexuella sambor skulle komma att omfattas av de ändrade reglerna. En sådan ändring skulle annars ha kunnat göras genom att bostadsbidragslagen togs in bland de lagar som räknas upp i lagen (1987:823) om homosexuella sambor. Utskottet hänvisade till Partnerskapskommit- téns (Ju 1991:01) då pågående arbete med en översyn av behovet av en lagstiftning om s.k. registrerat partnerskap och gav regeringen till känna att den borde följa frågan och dess återverkan på eventuella förslag till ändringar i bostadsbidragslagen. Frågan om en eventuell vidgning av kretsen bidragsberättigade i enlighet med ovanstående har därefter behandlats av utskottet (1991/92:BoU25 resp. 1992/93:BoU21). Vid båda tillfällena har utskottet i huvudsak hänvisat till sina tidigare ställningstaganden. redovisade resultatet av sina överväganden i betänkandet Partnerskap (SOU 1993:98). Kommitténs förslag innebar bl.a. att en särskild lagreglering avseende homosexuella samboende skulle införas. trädde lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap i kraft. Lagen gör det möjligt för två personer av samma kön att registrera sitt partnerskap. Rättsverkningarna av en registrering motsvarar i huvudsak vad som gäller för äktenskap. Det innebär bl.a. att äktenskapets regler om giftorätt, bodelning, arvsrätt m.m. blir tillämpliga även på partnerskapet. Detsamma gäller för regler om olika bidragsformer. Lagen om registrerat partnerskap innebär således att de som registrerat partnerskap fr.o.m. kan beviljas bostadsbidrag på samma villkor som för makar, oavsett om det finns barn i hushållet eller inte. Frågan om en vidgning av kretsen bostadsbidragsberättigade till att avse personer av samma kön utan beaktande av samlevnadsform har emellertid därmed endast delvis fått sin lösning. Frågan om bostadsbidrag skall kunna utges till andra samboende av samma kön, dvs. till dem som inte har registrerat ett partnerskap, kvarstår. Bostadsbidrag till barnfamiljer har byggts upp kring ett föräldrapar eller två gifta vuxna som lever tillsammans med barn och har sedan utvidgats till par som lever under äktenskapsliknande förhållanden. Det är inte tänkt att två vuxna som delar bostad men i övrigt inte har några relationer med varandra tillsammans skall kunna få bostadsbidrag. Rätten till bostadsbidrag till hushåll utan barn har byggts upp efter samma principer, dvs. för att ett par skall kunna söka bostadsbidrag tillsammans förutsätts en äktenskapsliknande relation. Enligt regeringens mening skall bostadsbidragen även i fortsättningen ha en familjepolitisk inriktning och stödet vara en del av det familjeekonomiska stödsystemet. Att öppna möjligheten för alla samboende par oavsett samlevnadsform att tillsammans söka bostadsbidrag är inte rimligt med tanke på de ekonomiska konsekvenser som detta medför. Vidare skulle det ursprungliga familjepolitiska syftet med bidragsgivningen väsentligt försvagas, vilket kan åskådliggöras genom följande exempel. Det vore inte rimligt att medge gemensam bostadsbidragsansökan av hyresvärd och inneboende, som inte har någon hushållsrelation utöver hyresförhållandet, även om de är av samma kön. Inte heller för syskon eller föräldrar och barn över gällande åldersgräns som bor tillsammans bör bostadsbidrag kunna utges. Den möjligheten finns inte i dagens system när det gäller syskon eller föräldrar och äldre barn av motsatt kön. Något skäl att öppna den möjligheten för dessa grupper när de är av samma kön finns inte. Inte heller bör bidrag normalt kunna utges till två goda vänner som delar bostad, men som i övrigt inte har någon ekonomisk gemenskap. En sådan bidragsgivning svarar inte mot bostadsbidragens familjepolitiska inriktning och bör därför inte ske. För homosexuella samboende som registrerat partnerskap har möjligheten att söka bostadsbidrag öppnats. Regeringen är inte beredd att nu förslå en ytterligare vidgning av kretsen bostadsbidragsberättigade av samma kön. 21.3 BTP och bostadsbidrag till hushåll utan barn Enligt 12 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag lämnas inte bostadsbidrag till hushåll utan barn om sökanden eller dennes make uppbär bostadstillägg till pensionärer (). I 2 § samma lag anges vidare att med makar avses makar som lever tillsammans. I motion Bo217(c), som behandlades vid 1993/, anfördes bl.a. att bestämmelserna i 12 § lagen om bostadsbidrag kommit att tillämpas även i de fall makar varaktigt bor på skilda håll och har skilda hushåll. Detta kan enligt motionären i enskilda fall få orimliga konsekvenser. Om t.ex. den ene maken varaktigt bor på och där uppbär BTP kan inte den andre maken uppbära bostadsbidrag för sitt boende, trots att inkomstförhållanden och bostadskostnader är sådana att bidrag hade lämnats om den andre maken hade betraktats som ensamboende. angav (1993/94:BoU16, rskr. 1993/94:301) att det vid regeltilllämpningen i detta och andra liknande fall bör finnas utrymme för att beakta att särskilda omständigheter finns, som innebär att makar lever åtskilda. har rätten till bostadsbidrag för hushåll utan barn, där någon av familjemedlemmarna är eller äldre, upphört. Regeringen anser att en ändring i enlighet med ovanstående av bostadsbidragslagen eller dess tillämpning därmed har förlorat aktualitet. 21.4 Folkbokföring och bostadsbidrag Regeringen har anmodats (1994/95:BoU14, rskr. 1994/95:312) att förelägga förslag till ändring av lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att krav ställs på att bostadsbidragssökanden, om inte särskilda skäl föreligger, skall vara folkbokförd på den bostad han söker bidrag för. Regeringen delar uppfattning att sådant krav skall ställas. Regeringen kan dock konstatera att någon ytterligare lagreglering i frågan inte synes nödvändig. Bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader lämnas enligt 1 § bostadsbidragslagen för den bostad där sökanden är bosatt. Eftersom enligt folkbokföringslagen (1991:481) var och en skall folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han enligt folkbokföringslagens närmare bestämmelser är att anse som bosatt, skall sökanden normalt vara folkbokförd på den fastighet där bostaden för vilken han söker bostadsbidrag är belägen. Saken kan också uttryckas så, att det förhållandet att sökanden inte är folkbokförd på nämnda fastighet från sida bör kunna uppfattas som en stark presumtion för att han inte är bosatt där. Såsom berördes i propositionen om administrationen av bostadsbidragen till barnfamiljer m.m. (prop. 1992/93:174) finns det emellertid vissa undantagssituationer, som gör att ett ovillkorligt krav på folkbokföring inte kan gälla. Speciella fall kan inträffa när det råder oklarhet om sökandens rätta folkbokföringsort eller godtagbara skäl finns för att en flyttningsanmälan inte har gjorts. Enligt folkbokföringslagen finns möjlighet att medge kvarskrivning på den gamla folkbokföringsorten om någon har blivit utsatt för allvarlig eller upprepad brottslighet. I dessa undantagssituationer torde det ankomma på sökanden att redovisa skälen till att han inte är folkbokförd på fastigheten och på lämpligt sätt styrka att han uppfyller kravet att vara bosatt där. 1 a § Den föreslagna nya paragrafen innehåller - efter en introduktion i första stycket som något antyder bidragets konstruktion och härvid lyfter fram den bidragsgrundande inkomstens betydelse - i andra stycket den nya principen att bidraget fastställs först när inkomsten är slutligt känd, och att det bidrag som betalas ut är preliminärt. 2 § Definitionerna i de nuvarande punkterna 1 och 2 är i och med övriga föreslagna ändringar inte längre aktuella. 3 § Bevisregeln om makars sammanlevnad har flyttats hit som ett nytt första stycke från 8 § och omredigerats, utan någon avsedd saklig ändring. Paragrafen är i övrigt oförändrad. 4 § Det centrala i den bidragsgrundande inkomsten är summan av de vid den årliga taxeringen fastställda inkomsterna av de tre inkomstslagen näringsverksamhet, tjänst och kapital. Det valda inkomstmåttet innebär att allmänna avdrag inte minskar den bidragsgrundande inkomsten. Som huvudregel gäller däremot att avdrag i en förvärvskälla får sådan effekt. Undantag från denna huvudregel finns, för förvärvskällor i inkomstslagen näringsverksamhet och kapital, i andra stycket. Av punkterna avseende tillägg i andra stycket har 1-4 överförts från nuvarande 6 §. I punkt 1 har därvid gjorts ett förtydligande om kostförmån, som föranleds av sjömansskattelagens speciella konstruktion. Kostförmånens värde kan bestämmas med ledning av de föreskrifter som meddelar för beräkningen av pensionsgrundande inkomst. Punkt 2 har kompletterats med inkomster som på grund av dubbelbeskattningsavtal inte ingår i den taxerade inkomsten. Punkt 5 avser ett antal avdragsposter i näringsverksamhet som skall återläggas. Det är avdrag som har karaktär mer av frivilliga dispositioner än nödvändiga omkostnader, och som i likhet med allmänna avdrag inte bör tillåtas minska den bidragsgrundande inkomsten.