prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Å andra sidan kommer den postanställdes medverkan endast att innebära att han håller kvar en viss försändelse på adresspostanstalten, och att han sedan överlämnar denna till tulltjänstemannen. Postförsändelsen får öppnas endast av tulltjänsteman på tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret. 13.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. Frihet från skatt skall, om inte annat följer av 3 eller 4 §§ eller av 3 kap., medges för en vara som övergår till fri omsättning under sådana omständigheter som för en tullpliktig vara medför tullbefrielse enligt rådets förordning (EEG) nr 918/83, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1972:114) med anledning av konventionen mellan och om renbetning, eller föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen eller lagarna. Frihet från skatt vid import skall medges även i de fall som anges i 5 9 §§. Frihet från skatt skall medges även när förutsättningar för hel frihet från tull vid temporär import föreligger. Den föreslagna ändringen avser att i författningen göra tydligt att den tull- och avgiftsfrihet som överenskommits mellan länderna i den angivna konventionen även skall innefatta en skattefrihet. Sammanfattning av betänkandet Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131) Utredningen har haft i uppdrag att utreda vissa frågor om hur , vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av varor inom EU leder till ett ökat inflöde i landet av bl.a. narkotika och illegala vapen. Uppdraget har endast avsett förhållanden som rör trafiken över gränser mot EU:s medlemsländer (den inre gränskontrollen). 2 Förbud och restriktioner för införsel och utförsel över den inre gränsen I artikel 7 a i anges att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i som behandlar fri rörlighet för varor sägs i artiklarna 30 och 34 att kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i fördraget. Be- stämmelserna i artiklarna 30 och 34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas på hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. En ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna inte utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. (En redogörelse för principerna om fri rörlighet inom EU och de undantag som kan göras från dem lämnas i avsnitt 2.) Den första fråga som utredningen haft att ta ställning till är vilka förbud och restriktioner som kan ställas upp som undantag från de allmänna principerna om fria varurörelser inom EU. En sådan restriktion följer redan av det resultat som har uppnått i förhandlingarna med EU. har nämligen - trots att detta annars, om man bortser från , inte är tillåtet inom EU - fått rätt att punktbeskatta privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. I övrigt ges ramen för vad som är tillåtna förbud och restriktioner i artikel 36 i . Frågan om förbud och restriktioner behandlas i avsnitt 13.2. Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper skall vara föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre gränsen. Narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, skjutvapen och ammunition, vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på - t.ex. springstiletter och springknivar-, krigsmateriel, kulturföremål, hundar och katter för annat ändamål än handel (sällskapsdjur) på grund av risken för rabies samt alkohol och tobak. 3 Stickprovskontroller, riskprofiler eller misstankebaserad kontroll? 3.1 Allmänt om kontrollmöjligheterna Nästa fråga som utredningen fått ta ställning till är vilka kontrollbefogenheter som behövs och som är tillåtna enligt för att upprätthålla efterlevnaden av de aktuella restriktionerna. Principerna om fria varurörelser inom EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre gränserna är uteslutna. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt. En fråga som också gäller kontrollbefogenheterna är om kontrollen skall kunna bedrivas bara vid de inre gränserna eller i anslutning till dessa eller om befogenheterna måste kunna utövas i hela landet. Frågan om kontrollbefogenheterna behandlas i avsnitt 13.3 och 13.4. De kontrollmetoder som används av tullen är, stickprovskontroller, pådragskontroller, selektiva kontroller och misstankebaserade kontroller. Det kan finnas anledning att kort försöka definiera innebörden av respektive kontrollmetod. Stickprovskontroll avser en sådan kontroll där objektet väljs ut helt slumpmässigt. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde resenär tas ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll. Pådragskontroll är en särskild typ av stickprovskontroll. Ett beslut om pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med ett visst transporetmedel eller till eller från en viss gränsort får underkastas kroppsvisitation. Pådragskontroll används huvudsakligen i två olika syften; dels för att kontrollera laglydnaden vid ett specifikt tillfälle på ett visst gränsavsnitt eller med ett visst transportmedel, dels för att genomföra kontroll när tullen genom underrättelseförfarande har en välgrundad misstanke om ett allvarligt smugglingsbrott men där uppgifterna är ofullständiga på det sättet att det misstänkta objektet inte är känt annat än till tidpunkt, transportmedel och/eller plats. Selektiv kontroll innebär till skillnad från den slumpmässigt präglade stickprovskontrollen att ett objekt väljs ut för kontroll på grund av ett eller flera skäl. En selektiv kontroll kan vara antingen misstankebaserad eller icke- misstankebaserad. En selektiv kontroll är - om den inte baseras på en brottsmisstanke - en förfinad form av tullkontroll där inte enbart slumpen är utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Urvalet behöver emellertid inte motiveras. Det kan grundas enbart på sådana omständigheter som en persons utseende eller det sällskap vederbörande befinner sig i. Det kontrollerade objektet kan också tillhöra en särskild riskprofil, dvs. tillhöra en kategori personer, varor eller transportmedel som erfarenhetsmässigt är förknippade med risker för smuggling. Misstankebaserad kontroll är, som namnet ger vid handen, en kontroll som sker på grund av misstanke om brott. Det kan föreligga någon form av underrättelse om misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat s.k. riktad spaning före kontrolltillfället. Detta innebär att man genom att göra förberedande iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit avvikande beteende eller liknande som ger anledning till misstanke om någon form av smuggling. 3.2 Hur bör kontrollen inriktas ? Som tidigare redovisats kan systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte godtas av hänsyn till principen om fri rörlighet för varor. De begränsningar i form av kontroller som likväl är tillåtna skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form av viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att de inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar onödigt störande på den fria rörligheten. Detta innebär att det även kommer att finnas utrymme för kontroller vid den inre gränsen men att dessa måste utformas annorlunda än dagens. I den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet. Att ansluter sig til EU kommer därför inte att innebära någon förändring när det gäller tullens och polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om smuggling. 3.3 Kontroller som inte grundar sig på brottsmisstanke En mycket liten del av de kontroller som görs vid gränsen sker i form av stickprovskontroller. UTredningen anser att metoden strider mot den allmänna principen att systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte får förekomma inom EU och systemet med stickprovskontroller kan därför inte behållas såvitt avser den inre gränsen. Om man vill bevara systemet med stickprovskontroller vid passerandet av den inbre gränsen skulle en lösning kunna vara att man inför ett motsvarande system med kontroller inne i landet. Ett land har nämligen rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Väljer man den lösningen kommer passerandet av gränsen att bli av underordnad betydelse från rättslig synpunkt. De nuvarande reglerna om tullkontroll utan att det föreligger någon brottsmisstanke innebär en omfattande skyldighet för resande att underkasta sig integritetskränkande kontroller i samband med inresa. Att en sådan kontroll sker i direkt samband med inresa i landet efter en utlandsvistelse, och att resenären därvid har en vidsträckt skyldighet att ställa sig till förfogande för kontroll, torde vara allmänt godtaget. En helt annan sak är om man diskuterar att införa en skyldighet att genomgå motsvarande kontroller utan direkt samband med gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjligheten och rum skulle nämligen leda till en mycket omfattande utvidgning av enskildas skyldigheter att bl.a. underkasta sig genomsökning av sina tillhörigheter. Eftersom en sådan utvidgning inte framstår som rimlig från rättssäkerhetssynpunkt som metoden med stickprovskontroller inte är särskilt effektiv, kan en sådan lösning inte accepteras. Utredningen föreslår därför att systemet med stickprovskontroller avskaffas såvitt avser överskridande av inre gräns. När det sedan gäller pådragskontroller menar utredningen - av samma skäl som redovisats i fråga om stickprovskontroller - att sådana kontroller som görs för att kontrollera laglydnanden inte kan få förekomma vid den inre gränsen. Den andra typen av pådragskontroller görs därför att tullen misstänker att smugglingsbrot kommer att begås jpå en viss ort eller av någon som reser med ett visst transportmedel, men där det saknas tillräckligt fasta hållpunkter för att rikta misstankarna åt något bestämt håll. I fråga om dessa kontroller ter sig saken mer komplicerad. Enligt utredningens mening måste det finnas utrymme för att i undantagsfall genomföra en generell kontroll även vid den inre gränsen när särskilt stora värden står på spel. Utredningen föreslår att chefen för ett tulldistrikt skall få besluta om särskild kontroll - som innebär att kroppsvisitation skall få företas på envar och att transportmedel och handresgods får undersökas - om följande förutsättningar föreligger. Det skall finnas anledning anta att ett brott har begåtts eller kommer att begås. Brottet skallvara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föranleda ett lägre straff än fängelse . Med en sådan avgränsning kommer bl.a. grov olovlig införsel av narkotika att omfattas. Vidare måste det finnas anledning att anta att en viss grupp av resande kan sättas i samband med brottsligheten och att man och rum kan avgränsa kontrollen till ett visst transportmedel eller en viss gränsort. Det måste även framstå som oundgängligen nödvändigt med en generell kontroll för att komma till rätta med brottet i fråga. Beslutet om kontroll skall dessutom föregås av en bedömning av om mindre ingripande medel kan användas. Med de nu angivna begränsningarna kan man enligt utredningen uppnå syftet att komma åt sådan smuggling som sätter särskilt stora värden på spel, som tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En reglering med detta innehåll torde inte heller stå i strid med principen om fri rörlighet. När det gäller selektiva kontroller, som ofrta grundar sig på riskprofiler eller på information som finns tillgänglig hos tullen, måste man skilja mellan sådana kontroller som har sin grund i en brottsmisstanke och sådana som bygger på tulltjänstemannens subjektiva uppfattning att det kan vara fråga om en smuggling. Kontroller av det senare slaget riktar sig visserligen mot vissa utvalda objekt men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att bilda en brottsmisstanke. Kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar, eller intuition, som inte stöds av någon konkret omständighet kan , menar utredningen, uppfattas som godtyckliga. De kan därigenom strida mot de principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering. För att en kontroll vid den inre gränsen skall tillåtas enligt måste den kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på proportionalitet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och en aldrig så stark "känsla" är således inte tillräcklig. Utredningen föreslår därför att selektiva kontroller som inte är misstankebaserade inte skall få användas vid den inre gränsen. En särskild fråga är i vilken utsträckning som postförsändelser skall få kontrolleras vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår att ett betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen . Enligt utredningens mening bör tullen även i fortsättningen få utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Sådana kontroller som inte försvårar eller fördyrar rörligheten för varor förbjuds inte av . En undersökning som enbart innebär att en försändelse passerar en kontrollapparat eller att en narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelsen passerar innebär ett mycket litet intrång eller dröjsmål och kan, menar utredningen, inte sägas hindra rörligheten. Utredningen anser därför att det även i fortsättningen - alltså utan brottsmisstanke - kan godtas att post eller andra försändelser som ankommer från ett EU-land genomgår viss kontroll. Att kvarhålla en försändelse i syfte att undersöka torde dock inte vara tillåtet, utom i de fall brottsmisstanke har uppstått. Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen alltså har stannat för att kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. 3.4 Graden av brottsmisstanke När det sedan gäller den grad av brottsmisstanke som skall ställas upp för ett ingripande, menar utredningen att den skall vara den lägsta grad av misstanke som förekommer i svensk rätt, nämligen att det finns "anledning att anta". Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att den reguljära tullkontrollen aldrig har kunnat omfatta stickprovskontroller när det gäller sådant som en resenär bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Sådana undersökningar kan även bara ske med stöd av varusmugglingslagen och och förutsätter misstanke om brott. I dessa fall innebär utredningens förslag således ingen ändring mot vad som gäller . Ser man på de förbud och begränsningar som omfattas av utredningens förslag torde i många fall de aktuella varorna, t.ex. narkotika, vara just sådana som smugglas i kläderna eller fästade på kroppen. För att misstankegraden "anledning att anta" skall föreligga behöver miss- tanken inte vara särskilt påtaglig. Det kan räcka med att en tulltjänsteman på grund av en persons särskilda beteende får uppfattningen att vederbörande medför något som han inte får föra med sig. Misstanken måste dock vara konkret i den meningen att den som vidtar åtgärden i efterhand skall kunna ange vilka faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet om kontroll. En misstanke om brott enligt lagen får aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i en speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan vara av intresse är hur personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omo- tiverat nervös. 4 Tullens och polisens kontrollbefogenheter m.m. 4.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter Vid ett svenskt medlemskap i måste kontrollverksamheten ges en helt annan inriktning än eftersom den reguljära tullkontrollen i princip upphör vid den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för att kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Detta ställningstagande får betydelse för hur kontrollbefogenheterna närmare bör utformas. Vid sidan av den kontrollverksamhet som riktar sig direkt mot enskilda med anledning av misstanke om brott förekommer ett omfattande arbete inom såväl tullen som polisen som ett led i myndigheternas allmänna brottsuppdagande och brottsbeivrande verksamhet. Utredningen anser att avskaffandet av de systematiska kontrollerna vid den inre gränsen inte utgör något hinder mot att exempelvis civilklädd personal från tullen och/eller polisen finns vid gränsen och utövar en diskret övervakning av den trafik som förekommer. De iakttagelser som då görs kan i vissa fall leda till uppkomsten av en brottsmisstanke och således ge upphov till ett ingripande. I andra fall kan övervakningen leda till fortsatta spaningsåtgärder. Det bör också, menar utredningen, vara möjligt att få till stånd en ordning som innebär att tullen låter personal finnas ombord på transportmedel destinerade till och där utföra övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Användningen av narkotikahundar bör ses som ett spaningshjälpmedel och det bör mot den bak- grunden inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i den utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre gränsen. Utredningen anser vidare att det internationella samarbetet mellan brottsbe- kämpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare . Inom detta område krävs det nya åtgärder för att utveckla samarbetet. Utredningen understryker även att tullens och polisens underrättelseverksamhet kommer att bli ännu betydelsefullare . I och med att det kommer att krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre gränsen kommer produkterna av underrättelseverksamheten i form av konkreta uppgifter att bli ett viktigt underlag för bedömningar av om det föreligger misstanke om brott. Det måste därför vara en prioriterad uppgift för tullen och polisen att vidare utveckla sina arbetsmetoder på detta område. Enbart en utveckling av arbetsmetoderna är emellertid enligt utredningens mening inte tillräckligt. Utredningen förordar därför - utan att lägga fram ett eget lagförslag - att tullen under vissa förutsättningar skall få tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister beträffande en viss transport. En förutsättning är att det skall finnas en misstanke om allvarlig smugglings- brottslighet. Utredningen anser att det aktuella brottet skall vara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föranleda lägre straff än fängelse. Även i övrigt skall för uppgiftsskyldigheten gälla de förutsättningar som gäller för särskild kontroll. De uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör omfatta är uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och bokningssätt. Uppgifter av detta slag bör inte inhämtas på datamedium och särskilda regler för gallring av uppgifterna bör införas. Chefen för ett tulldistrikt bör kunna besluta om uppgiftslämnande. Det skall alltså inte krävas beslut av domstol. Beslutet skall dock ofördröjligen underställas Generaltull- styrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant beslut, bör på motsvarande sätt Riksåklagaren få del av beslutet. Utredningen anser vidare det vara lämpligt att göra lagstiftningen tidsbegränsad. bör åläggas en skyldighet att till regeringen redovisa en sammanställning över lagens tillämpning. En viktig fråga är om och i så fall i vilken utsträckning tullen bör få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens nuvarande möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte att utröna om vederbörande har fullgjort sin anmälningsskyldighet bygger på principen om generell tullplikt, en princip som överges i förhållande till EU-länderna vid ett svenskt medlemskap. Den nuvarande rätten att fråga ut den passerande ger ofta underlag för bedömning av om denne skall tas ut för en närmare kontroll eller om det rent av föreligger misstanke om brott. Utfrågningsrätten torde dock främst ha betydelse för bedömning av om den resande medför något som är tullpliktigt och för utlänningskontrollen. Enligt utredningens mening skulle det innebära ett stort ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 § tullagen svarande uppgiftsskyldighet för den som passerar vid en inre gräns. Det kan därför inte komma i fråga. Den omständigheten att kontroll i fortsättningen skall grunda sig på misstanke om brott talar också med styrka för att man inte i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen bör införa en skyldighet att lämna uppgifter som är mer långtgående än den som finns i . Beslagsreglerna i varusmugglingslagen ger möjlighet att ta en vara i beslag om den kan antas komma att förverkas. I fråga om beslag av bevisföremål gäller de generella reglerna i . Utredningen föreslår att beslagsreglerna i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen utformas efter mönster av beslagsreglerna i varusmugglingslagen. Misstankegraden föreslås dock bli sänkt till "anledning att anta". Den särreglering rörande husrannsakan som finns i varusmugglingslagen är delvis knuten till reglerna i 28 kap. 3 § om s.k. tillhåll. Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen om husrannsakan i tillhåll. Däremot föreslår utredningen att det i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen införs regler om husrannsakan som i övrigt motsvarar dem som finns i varusmugglingslagen. Vidare föreslår utredningen att tullmyndigheterna m.fl. skall ha kvar en möjlighet till husrannsakan i lokaler vars enda användningsområde är förvaring av varor. Även för husrannsakan föreslås misstankegraden bli sänkt till "anledning att anta". När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen föreslagit att man skall införa en regel om särskild kontroll vid den inre gränsen som endast i vissa delar motsvarar den nuvarande regeln i 19 § varusmugglingslagen om pådragskontroller. I övrigt föreslår utredningen att den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen skall innehålla regler rörade kroppsvisitation och kroppsbesiktning som motsvarar dem i varusmugglingslagen. En motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen om urinprov bör också finnas. I fråga om gripande och medtagande till förhör föreslår utredningen att samma reglering som återfinns i varusmugglingslagen skall gälla vid den inre gränsen. En viktig principiell frågan är om tullen bör få en särskild rätt att hejda transportmedel och hur i så fall en sådan regel bör utformas. Det ligger i sakens natur att användandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel. Enligt utredningens mening kan det emellertid inre rimligen ur ett beslut om att en person skall kroppsbesiktigas eller gripas eller underkastas något annat tvångsmedel härledas en rätt att stanna exempelvis en båt med flera hundra passagerare. Ett sådant ingrepp måste ses som en frihetsinskränkning för alla som berörs av åtgärden.