prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Det bör därför räcka med att det i budgetlagen anges när skall få årsredovisningen, vad den i stort skall innehålla och att det är regeringens skyldighet att ombesörja detta. 13 Utgiftstak och utgiftsramar Regeringens förslag: Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter skall regeringen lämna förslag till beslut om utgiftstak i den ekonomiska vårpropositionen. Om beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för utgifternas fördelning på utgiftsområden i den kommande budgetpropositionen. Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse än ett budgetår. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 318 f.). Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: har statsmakterna beslutat om kraftfulla åtgärder för att bringa utvecklingen av statsbudgetens underskott och statsskulden under kontroll. Detta är emellertid inte något som endast behöver vidtas när en statsfinansiell krissituation är för handen. I stället måste statens finanser ständigt hållas under sådan kontroll att utvecklingen inte leder till nya krissituationer. Det är därför viktigt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan medverka till en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna. Forskningsresultat indikerar att ett tydligt budgetpolitiskt åtagande från regeringens sida kan medverka till att stärka budgetdisciplinen och att främja en sådan positiv utveckling av statsfinanserna. De beslut som fattat om en rambeslutsmodell med utgiftsområden och ett tak för de offentliga utgifterna, erbjuder en god grund för ett sådant budgetpolitiskt åtagande. Båda ansatserna kan stödja en rambudgetprocess i regeringens beredning av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Som ett led i strävan att stärka budgetdisciplinen har beslutat att en s.k. rambeslutsmodell skall kunna tillämpas för beslut om statsbudgeten (1993/94:TK 1 och 2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5). Rambeslutsmodellen innebär att i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till denna. I det första steget fastställer på förslag av finansutskottet det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden genom ett enda beslut. I nästa steg fördelar utskotten medel på anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje ut- giftsområde behandlas som ett paket, där även fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett enda beslut. Regler om förfarandet finns i RO 3:2, 4:5 och 5:12. har beslutat (bet. 1995/96:KU21, rskr. 1995/96:157) om indelningen av statsbudgeten i utgiftsområden. I enlighet med RO 3:2 kommer regeringens förslag till statsbudget för därför att innehålla en fördelning av anslagen på de av beslutade utgiftsområdena. Genom beslutet om rambeslutsmodellen har möjliggjort en väsentlig uppstramning av behandling av statsbudgeten. Som ett ytterligare förfarande för att skärpa budgetdisciplinen skall ett tak för de offentliga utgifterna kunna tillämpas (prop. 1994/95:150 bil. 1, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447). Ett sådant utgiftstak kan utformas så att regeringen föreslår och beslutar om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under framåt. Utgiftstaket kan anges i nominella termer, främst mot bakgrund av det prisstabiliseringsmål som gäller för den ekonomiska politiken. Valet av nivå utgör en avvägning mellan å ena sidan önskemålet att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehov och å andra sidan önskemålet att uppnå en hållbar utveckling av de offentliga finanserna. Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet av politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden och ger budgetpolitiken en långsiktig inriktning med högre förutsebarhet. Taket för de offentliga utgifterna skall kunna omfatta hela den offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten och kommunerna. Räntor på statsskulden skall dock inte ligga under taket. Ett par bestämmelser om förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden bör enligt regeringens uppfattning tas in i budgetlagen. Vad som då måste beaktas är att beslut om tak för statens utgifter och om utgiftsramar kommer att fattas med tidsmässig förskjutning. I den ekonomiska vårpropositionen ingår förslag till ett flerårigt beslut om utgiftstak och om riktlinjer för utgiftsområdena. Förslag till beslut om ramar för utgiftsområden ingår däremot i budgetpropositionen. Utgiftstak och utgiftsramar används för att inrikta en del av den framtida ekonomiska politiken. Det är därför lämpligt att låta en bestämmelse i budgetlagen anknyta till tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen. I budgetlagen bör anges att när regeringen avser att använda ett kvantitativt preciserat tak för statens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till beslut om ett sådant utgiftstak. Hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformat bör dock inte regleras i lag. Vidare bör i budgetlagen anges att om med stöd av bestämmelserna i 5:12 beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statens utgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kan regeringen vidare föreslå att för en flerårsperiod beslutar om tak för statens utgifter och godkänner riktlinjer för ramar för utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden för en flerårsperiod. Därför bör det i budgetlagen anges att regeringen också kan lämna förslag om tak för statens utgifter eller presentera riktlinjer för utgiftsramar som avser än ett budgetår. Den ordning som här beskrivs tillämpades i sina huvuddrag ekono- miska vårproposition (prop. 1995/96:150). I denna föreslog regeringen således att skulle fastställa ett utgiftstak för staten och socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten för , 1998 och 1999 samt att skulle godkänna den preliminära fördelningen på utgiftsområden. När utgiftstak och ramar för utgiftsområden har använts och erfarenheter vunnits, kan det prövas om det är lämpligt att precisera eller skärpa bestämmelserna. Regeringens förslag: Har beslutat om ett tak för statens utgifter, eller har använt ramar för utgiftsområden vid beslut om statsbudgeten, skall regeringen, om den anser att det finns risk att utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 326 f). Remissinstanser har inte haft någon erinran mot utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Om regeringen föreslagit och beslutat att ett tak för statens utgifter skall tillämpas under statsbudgetens genomförandefas är ett av syftena med detta att stärka statsmakternas utgiftskontroll. Detsamma gäller om använt ramar för utgiftsområden i beredningen av besluten om statsbudgeten. Statsmakterna har därmed åtagit sig att noga följa utvecklingen under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll. Iavsnitt 12.1 föreslås att regeringen skall ha en skyldighet att noga följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. Skyldigheten omfattar även uppföljning av utvecklingen i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar. Att noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodicitet skaffar sig information om den så att regeringen vid behov kan vidta korrigerande åtgärder eller föreslå sådana. I avsnitt 6.2 föreslås att den rätt som regeringen har att helt eller delvis avstå från att utnyttja anvisade anslag skall komma till uttryck i budgetlagen. En föreliggande risk att ett anslag väsentligt kommer att överskridas utgör i många fall ett tillräckligt skäl för regeringen att selektivt eller generellt besluta att anvisade medel inte skall användas. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet eller t.o.m. utgiftstaket överskrids blir behovet av åtgärder särskilt stort. I avsnitt 12.2 föreslås att regeringen under löpande budgetår för skall redovisa prognoser avseende utfallet på bl.a. statens inkomster och utgifter och förklara väsentliga skillnader i förhållande till de belopp som upptagits i statsbudgeten. Har beslutat om ett utgiftstak eller i beslutsprocessen använt utgiftsramar bör även skillnader i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar förklaras. Det är vidare lämpligt att regeringen i ett sådant sammanhang redovisar vilka åtgärder den själv vidtagit respektive vilka åtgärder den föreslår att besluta om. Beslutar om ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak eller använder den sig av ramar för utgiftsområden skall detta, enligt regeringens uppfattning, ses som ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. För att markera detta bör det i budgetlagen föreskrivas en skyldighet för regeringen att vidta eller föreslå åtgärder om den anser att det finns risk att ett eller flera anslag kommer att överskridas i sådan omfattning att ett beslutat utgiftstak eller tillämpade utgiftsramar i sin tur kommer att överskridas. Regeringens förslag: Om regeringen inte lämnar förslag om tak för statens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområden för en flerårsperiod, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 328 f.). Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Under en följd av år presenterades i kompletteringspropositionen en s.k. långtidsbudget. har regeringen i stället tagit in vad som kallas en långsiktig konsekvenskalkyl för statens inkomster och utgifter för en femårsperiod. Gemensamt för dessa dokument är att de visar utgifts- och inkomstutvecklingen på olika områden till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under väl specificerade förutsättningar för den samhällsekonomiska utvecklingen. Beräkningarna har inte varit någon prognos över den framtida utvecklingen utan syftat till att utgöra ett underlag vid utformningen av den framtida budgetpolitiken. kompletteringsproposition ingick inte någon långsiktig konsekvenskalkyl. I stället redovisade regeringen en plan för budgetpolitiken . ekonomiska vårproposition presenterades en plan för statsbudgetens utveckling för en femårsperiod som byggde på att preciserade budgetförstärkningar genomförs. Sådana budgetpolitiska planer har passerat det steg i budgetprocessen som en långsiktig konsekvenskalkyl utgör. Till skillnad från en konsekvenskalkyl utgår en plan inte från en oförändrad politik utan den innefattar även mer eller mindre fullständigt de olika budgetåtgärder som behöver vidtas för att den underliggande utvecklingen skall kunna styras mot de uppsatta målen. Om regeringen föreslår ett flerårigt tak för statens utgifter eller för redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområden eller en plan för hur statens inkomster, utgifter och lånebehov avses utvecklas är det inte nödvändigt att den också presenterar en långsiktig konsekvenskalkyl. Detta hindrar naturligtvis inte att en sådan ändå kan presenteras. Varken metoden med beslut om fleråriga utgiftstak eller metoden med fleråriga riktlinjer för utgiftsområden är obligatorisk för regeringen. Det kan därför inte uteslutas att regeringen finner skäl att avstå från att föreslå fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden. I så fall måste regeringen presentera något annat material som kan ge en uppfattning om hur statens finanser kan komma att utvecklas . Det krav som då kan ställas på regeringen är att den i vart fall presenterar en långsiktskalkyl. Lagen om statsbudgeten föreslås träda i kraft . I avsnitt 15 behandlas frågan om upphävande av äldre beslut och bemyndiganden. Förslaget till lag om statsbudgeten 1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regering- en. Regeringen är enligt RF 1:6 ansvarig inför för hur den styr riket. Några allmänna krav som kan ställa på regeringens ledning samt genomförandet av statens verksamhet kommer till uttryck i förevarande paragraf. Här anges även vad som i budgetlagen avses med begreppet statens verksamhet. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.1) åsyftas med det i första stycket angivna uttrycket hög effektivitet att statens verksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att av angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten skall med andra ord genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Uttrycket god hushållning kan exemplifieras med att onödiga utgifter skall undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet och att statens medel skall hanteras säkert. En god hushållning innefattar även att statens tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl. Hög effektivitet i en verksamhet kan inte nås i en absolut bemärkelse. Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket eftersträvas används. När det däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissa minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Därför används uttrycket iakttas. Med statens verksamhet avses enligt andra stycket sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Lagen gäller inte sådan statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet regleras i särskild lag, exempelvis AP-fonden och riksbank. Inte heller innefattas i begreppet sådan verksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet. Verksamheten drivs då inte av det offentligrättsliga organet staten. Paragrafen ger en grund för vissa andra bestämmelser i budgetlagen. För att en verksamhet skall kunna bedrivas effektivt krävs att mål sätts upp för verksamheten och att dessa mål nås i en så hög grad som möjligt. Bestämmelserna om resultatstyrning i 2 § kan medverka till hög effektivitet och god hushållning. En förutsättning för en god hushållning är att det föreligger en redovisningsskyldighet inför , att det finns föreskrifter om redovis- ningen och att statens verksamhet granskas genom revision. Dessa frågor regleras i 44-46 §§. Förevarande paragraf ger vidare en grund för bestämmelserna om upp- följning, prognoser och utfall i 35-38 §§. Kraven på hög effektivitet och god hushållning kan motivera att regeringen med stöd 7 § begränsar villkoren för ut- nyttjande av anslag eller med stöd av 8 § beslutar att inte använda medel på ett anvisat anslag. De inledande två paragraferna har . För att uppnå bättre balans och även bättre täckning av avsnittets innehåll förordar Lagrådet att rubriken i stället ges lydelsen Verksamhetsmål och resultat. Enligt regeringens uppfattning fångar dock den föreslagna rubriken upp och ger uttryck för essensen i de båda paragraferna på ett tillfredsställande sätt. 2 § Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Denna paragraf syftar till att genom resultatstyrning främja hög effektivitet och god hushållning. Ett annat syfte som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2) är att klargöra för den som begär eller utnyttjar statliga medel för ett visst ändamål, att han måste kunna ange vad han vill uppnå. Han måste också vidta åtgärder så att de resultat som rent faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett syfte är att underlätta för utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultatet av den verksamhet beslutat om. På detta sätt stärks även roll i budgetprocessen. Paragrafen tar inte enbart sikte på åtgärder som faller inom finansmaktens område. Bestämmelsen gäller även på t.ex. föreskrifts- och kontrollmaktens områden, i vart fall till den del åtgärderna påverkar statsbudgeten på ett tydligt sätt. Mål- och resultatredovisningens utformning och precision kommer att variera mellan olika områden. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2) kan det på vissa områden vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre grad av precision. På områden där det inte förekommer någon resultatredovisning utgör bestämmelsen en uppfordran till fortsatt utvecklingsarbete. Av skäl som tas upp i den allmänna motiveringen finns i budgetlagen inga regler om den närmare utformningen av resultatstyrningen eller av de begrepp som skall användas. Regeringens möjligheter att redovisa mål och resultat förutsätter att den får information av underställda myndigheter. Det är naturligt att myndigheternas redovisningen sker i årsredovisningarna. Myndigheterna lämnar även rapporter och liknande i särskilda frågor eller på uppdrag av regeringen. finns dock ingen myndighet som har till uppgift att i sak administrera en viss verksamhet. I andra fall kan det vara till fördel att utvärdering sker med ett längre tidsintervall eller av annan än den administrerande myndigheten. Resultatinformation kan även sökas utanför staten. Oavsett hur informationen tas fram och med vilken frekvens det sker, bör regeringen presentera den för vid lämpliga tillfällen och i lämplig form. Av skäl som anges i den allmänna motiveringen, har det i lagen inte tagits in någon föreskrift om när eller i vilken form en sådan redovisning skall lämnas. 3 § När enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§. I paragrafens första stycke erinras indirekt om att det är som enligt angivna lagrum i regeringsformen anvisar anslag och anger ändamålen för anslagen. Anslagen utgör viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. bestämmer också de villkor som gäller för medlens användande. Det sker på ett standardiserat sätt genom att det för skilda ändamål anges med vilken typ av anslag medel skall anvisas. I paragrafen anges vilka olika anslagstyper skall använda sig av. Anslagstyperna skiljer sig åt ifråga om rätten för regeringen att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under följande budgetår. Dessa skilda villkor syftar till att ge anslagstyperna egenskaper som svarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden. Valet av anslagstyp görs i allmänhet utifrån möjligheten att förutse medelsbehovet för ett visst budgetår. I paragrafens andra stycke ges en hänvisning till att de närmare villkoren för de olika anslagstyperna anges i de följande tre paragraferna. I 4 § ges regler för obetecknade anslag, i 5 § för reservationsanslag och i 6 § för ramanslag. 4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. I paragrafen anges de grundläggande villkoren för obetecknade anslag. Benämningen obetecknat innebär att det för anslagstypen saknas villkor som medger överskridande av anslagsbeloppet eller tidsmässig överföring av de befogenheter som anslaget innebär. När anvisar ett anslag av denna typ benämns det enbart "anslag", dvs. 5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får regeringen använda längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. I paragrafen anges de grundläggande villkoren för reservationsanslag. Anslagets befogenheter får överföras tidsmässigt, dvs. outnyttjade medel får användas under senare budgetår. Medel får dock användas endast under det år anslaget är uppfört på statsbudgeten samt under . I likhet med den be- gränsning som gäller för obetecknade anslag, får ett reservationsanslag inte överskridas. 6 § Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Med bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår. Ramanslagets befogenheter får överföras tidsmässigt och det anvisade beloppet får under vissa förutsättningar överskridas. I de två första styckena anges hur överskridande får ske och vilka begränsningar som gäller. Vad gäller sparande finns bestämmelser i tredje stycket. I första stycket regleras möjligheten till överskridande genom att en anslagskredit utnyttjas. Finansiering med en anslagskredit innebär att en viss del av följande års medel tas i anspråk i förskott. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1) är detta en tillfällig lösning. En sådan kredit förutsätts bli reglerad under det budgetår som följer. Inget hindrar dock att krediten i stället regleras under en följd av år eller att en anslagskredit rent av förblir utnyttjad . I paragrafen föreskrivs den begränsningen att anslagskrediten får motsvara högst av anslagsbeloppet. Därvid avses anslagsbeloppet under innevarande år. En kredit får således vid ett givet tillfälle inte överstiga av anslagsbeloppet för . Har anslagskrediten utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme för ytterligare kredit under om inte anslaget då höjs. Höjs anslaget under , finns möjlighet att ta i anspråk ytterligare anslagskredit som motsvarar maximalt av höjningen. I andra stycket ges regeringen möjlighet besluta om överskridande av ett slag som benämns merutgift. I paragrafen anges vissa allmänna villkor som måste vara uppfyllda för att regeringen skall få fatta ett beslut om överskridande. Utöver dessa villkor förutsätter ett sådant beslut även att har lämnat ett särskilt bemyndigande till att överskridande får ske. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen bör en förhöjd kreditgräns och den möjlighet regeringen har att inhämta beslut om förhöjda anslag leda till att regeringen i mycket begränsad utsträckning kommer att besluta om överskridande. När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och liknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande begränsas till att täcka utgifter som inte kände till då anslaget anvisades. Alla sådana utgifter får dock inte täckas med överskridande. Det skall dessutom vara fråga om tillfälliga utgifter som uppkommit utanför en myndighets kontroll. Med detta avses ytterligare utgifter som ålagts en myndighet till följd av riksdagsbeslut men som inte beaktats vid budgeteringstillfället. Även kostnader till följd av force majeure-liknande förhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier, kan räknas till sådana särskilda utgifter. Det förhållandet att det bara i undantagsfall kan bli aktuellt att besluta om överskridande och då endast för vissa typer av utgifter, har markerats i paragrafen med att det skall vara fråga om en särskild utgift. Som anges i den allmänna motiveringen förutsätts det på ramanslag som används för förvaltningsändamål nästan aldrig bli aktuellt att under genomförandet av verksamheten öka anslagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditgränsen om .