prop · GJ0359 · 1996-01-01 00:00:00 — I detta fallet kommer den att få uppgifter från sina två huvudmän och kan också binda dessa inom de områden fullmäktige i vart och ett av de samverkande landstingen bestämt. Den gemensamma nämnden kommer på så sätt att få ansvar gentemot samtliga huvudmän. Den gemensamma nämnden har i enlighet med 6 kap. 7 § kommunallagen inom sitt område att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Den har också att se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Den har också att på sätt som anges i 8 § samma kapitel att verka för att samråd sker med dem som utnyttjar verksamheten. 4.2 Överenskommelse om samverkan Regeringens förslag: Överenskommelse mellan parterna är en förutsättning för den gemensamma nämndens bildande och deltagande i försöksverksamheten. Brister denna förutsättning finns grund för den gemensamma nämnden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i princip inte haft erinringar mot förslaget. anger att överväganden bör göras bl.a. finansiering och arbetsgivarfrågorna. i (LO) anger bl.a att personalfrågornas hantering och arbetsgivaransvaret bör preciseras. () anger att utformningen av den fackliga representationen bör utvecklas. Skälen för regeringens förslag: Samverkan med gemensam nämnd bygger på frivillighet. Genom denna lagstiftning regleras huvudsakligen förändringar som måste göras i kommunallagen vad gäller särskilda regler för valbarhet, laglighetsprövning m.m. Strävan är att kommunallagens regler så långt möjligt skall gälla. Förhållandena mellan samverkande landsting berörs däremot inte av lagstiftningen. Här har parterna full avtalsfrihet men det finns anledning att delar av dessa överenskommelser kan återfinnas i reglemente för den gemensamma nämnden. Enligt 6 kap. 32 § kommunallagen skall fullmäktige utfärda reglemente med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer. Motsvarande bör gälla för den gemensamma nämnden. Det ankommer därför på fullmäktige i de samverkande landstingen att utfärda ett reglemente för den gemensamma nämnden. Huvudmännen har att komma överens om det antal ledamöter och ersättare vardera har att utse, hur ordförande och vice ordförande skall utses bland nämndens ledamöter, hur revision skall verkställas etc. Vidare bestämmer huvudmännen mandattiden för den gemensamma nämnden. Hur dessa frågor reglerats mellan landstingen kan framgå av reglemente eller av annat särskilt beslut. Den gemensamma nämndens uppgifter skall framgå av reglementet. Nämnden kan också från vart och ett fullmäktige erhålla delegation i skilda frågor. Fullmäktige i de samverkande landstingen bör även här vara överens om vilka frågor som delegeras till nämnden. Avtalet mellan huvudmännen bör också reglera hur var och en av dessa skall bidra till finansieringen av nämndens verksamhet och hur kraven på verksamheten skall fastställas. En annan viktig fråga för samverkande landsting att lösa är vem eller vilka som skall vara arbetsgivare för de anställda. En lösning kan enligt regeringens uppfattning vara att ett av landstingen är arbetsgivare för personal som arbetar för den gemensamma nämnden. Det kan underlätta vid löneförhandlingar och annan facklig verksamhet. Den gemensamma nämnden är inte en egen juridisk person. Den kan därför t.ex. inte äga fastighet eller annan egendom och inte heller ta upp lån eller gå i borgen. Nämnden företräder däremot sina huvudmän gentemot andra. Genom att ingå avtal av olika slag binder nämnden sina huvudmän. Detta förhållande bör föranleda huvudmännen att sinsemellan i avtal reglera dylika frågor. Administrativt och medicinskt måste de samverkande landstingen vara överens om vad som i olika hänseenden skall gälla. I frågor där den kommunala likställighetsprincipen gör sig gällande räcker det inte med överenskommelser som bara berör den gemensamma nämndens verksamhet. Landstingen måste i sådana fall fatta samstämmiga beslut för varje landstings hela hälso- och sjukvård. Detta gäller exempelvis för taxor. Även i många andra fall bygger hela konstruktionen på samstämmiga beslut i vart och ett av de samverkande landstingen. Det är alltså en omfattande överenskommelse som måste ligga till grund för samarbetet. I lagstiftningen föreslås inget regelverk för konfliktlösning mellan parterna. Som inledningsvis konstaterats är försöksverksamheten frivillig och bygger på att parterna är överens och kan lösa eventuella konflikter inbördes. Parterna måste således även vara överens om hur konflikter skall lösas. Skulle tvister mellan parterna inte kunna lösas får man konstatera att förutsättningar för försöket inte längre föreligger. Regeringens förslag: Kommunallagens regler om förtroendevalda, deras tjänstgöring, ekonomiska förmåner m.m. skall gälla för den gemensamma nämnden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra i denna del. Skälen för regeringens förslag: Den gemensamma nämnden är ett nytt inslag i den kommunalrättsliga regleringen. Den bygger på att kommunallagens regler skall tillämpas i möjligaste mån om inte konstruktionen med en gemensam nämnd kräver en speciell reglering. I förslaget till lagreglering har särskild vikt lagts vid att de förtroendevaldas rättigheter samt att möjligheter till medverkan och insyn inte skall vara sämre än vad den är när verksamheten drivs av varje huvudman för sig. Detta har även varit ledstjärnan när det gäller medborgarnas insyn och möjlighet att klaga över beslut. Regeringens avsikt är att hälso- och sjukvårdslagen och kommunallagen skall styra den gemensamma nämndens arbete. Regeringens förslag: Valbara till den gemensamma nämnden är alla som är valbara till fullmäktige i något av de samverkande landstingen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erina mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeln om valbarhet finns reglerat i 4 kap. 5 § kommunallagen. För såväl fullmäktige- som nämndledamöter och ersättare till dem gäller att de skall väljas bland dem som har rösträtt till val av ledamöter och ersättare i . Regeringen anser att valbarheten inte bör begränsas till de som är bosatta i området för den gemensamma nämnden utan i stället utökas till områdena för de samverkande landstingen. Valbara till den gemensamma nämnden föreslås därför vara alla som är valbara till fullmäktige i något i försöket ingående landsting. En som är valbar i ett landsting kan således väljas till ledamot eller ersättare i den gemensamma nämnden av ett annat av de samverkande landstingen. Antalet ledamöter i den gemensamma nämnden liksom fördelningen landstingen emellan får överenskommas mellan landstingen. Hur landstingen kommit överens i denna fråga bör framgå av reglementet. I övrigt är det vår uppfattning att 4 kap. 6 § kommunallagen om valbarhet skall gälla för den gemensamma nämnden. 4.3.2 Ansvar och revision Regeringens förslag: Frågan om ansvarsfrihet och skadestånd prövas av fullmäktige i respektive landsting. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Revisionsansvaret är enligt kommunallagen dels kollektivt dels individuellt. Enligt 3 kap. 11 § kommunalförbundslagen skall i kommunalförbund med direktion förbundsmedlemmarna var för sig pröva frågan om ansvarsfrihet för förbundsdirektionen. Den gemensamma nämnden föreslås få ett ansvar mot nämndens samtliga huvudmän. Frågan om ansvarsfrihet bör därför enligt regeringens mening prövas av fullmäktige i alla de samverkande lands- tingen. Detta stämmer väl överens med det sätt på vilket denna fråga reglerats för kommunalförbund med direktion. Formerna för revision får bestämmas genom överenskommelse mellan landstingen. I övrigt föreslås 9 kap. kommunallagen gälla för revision av den gemensamma nämndens verksamhet. Regeringens förslag: Det fullmäktige som utsett en ledamot eller ersättare kan återkalla den förtroendevaldes uppdrag i den gemensamma nämnden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Uppdrag i nämnd upphör enligt 4 kap. 8 § kommunallagen när den förtroendevalde är valbar. En förtroendevald skall vidare enligt samma kap. 9 § befrias från sitt uppdrag om den förtroendevalde själv begär det, om det inte finns särskilda skäl mot det. Enligt 10 § får fullmäktige återkalla uppdrag för en förtroendevald som vägrats ansvarsfrihet eller om den förtroendevalde genom en dom som vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller därutöver. Återkallande av förtroendevalds uppdrag i den gemensamma nämnden bör enligt regeringens uppfattning endast göras av det fullmäktige som förrättat valet av den förtroendevalda. På motsvarande sätt bör även 4 kap. 10 a § kommunallagen gälla för den gemensamma nämnden där det fullmäktige som utsett förtroendevalda kan återkalla uppdrag när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige och vid förändringar i nämndorganisationen. Regeringens förslag: Tryckfrihetsförordningens regler gäller för den enskilde som vill ta del av den gemensamma nämndens handlingar med de begränsningar som följer av sekretesslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. anger att frågan om sekretess bör utvecklas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Den gemensamma nämnden utgör ingen ny juridisk person. Huvudmannaskapet kvarstår enligt regeringens förslag hos de enskilda landstingen. Sekretesslagen (1980:100) gäller för verksamhet som bedrivs av statliga och kommunala myndigheter. Vid tillämpning av lagen jämställs bl.a. kommunala beslutande församlingar jämställas med myndigheter. Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda (1 kap. 2 §) utan också mellan olika myndigheter (1 kap. 3 §). I en nämndorganisation är varje nämnd med underlydande förvaltningskontor att anse som en myndighet i sekretesslagens mening och sekretess gäller mellan nämnderna enligt 1 kap. 3 §. Sekretess kan också gälla inom en myndighet om den är uppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga gentemot varandra (1 kap. 3 § andra stycket). Det hindrar inte att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Vad som avses med självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet har inte definierats i lagen. I likhet med de kommunala nämnderna får den gemensamma nämnden anses utgöra en myndighet. På samma sätt som gäller mellan de olika myndigheterna i en kommun är huvudregeln att sekretess gäller mellan den gemensamma nämnden och övriga nämnder och styrelser i de samverkande landstingen. Inom hälso- och sjukvården uppkommer ofta frågan om att definiera vad som i detta sammanhang är självständiga verksamhetsgrenar. Denna fråga uppkommer också inom den gemensamma nämnden men den är inte av annan art än vad som gäller för hälso- och sjukvården i övrigt. Enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser har den enskilde rätt att ta del av en myndighets handlingar såvitt informationen inte är sekretessbelagd. Inom hälso- och sjukvården råder en omfattande sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Den gemensamma nämndens dokumentation är till stor del patientjournaler och annan sekretessbelagd medicinsk information. Nämnden har emellertid dessutom en stor mängd administrativ och annan information, för vilken sekretess normalt inte råder. Den gemensamma nämnden är en myndighet också i tryckfrihetsförordningens mening och besvär över vägran att lämna ut en handling får enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen föras hos domstol. Domstolen utgörs i detta fall av kammarrätten. Regeringens förslag: Varje medlem i vart och ett av de samverkande landstingen har enligt 10 kap. kommunallagen rätt att få lagligheten prövad av alla överklagningsbara beslut i de samverkande landstingen. Utredningens förslag: Överensstämmer med utredningens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. Kammarrätten i avstyrker förslaget och anger att rätten till laglighetsprövning är alltför vid och att den därför inger betänkligheter. i avstyrker förslaget och anger att svårigheter kan uppstå vid laglighetsprövningen. i anger att om samverkan begränsas til en mindre del av respektive landstingsområden blir besvärsrätten alltför vidsträckt och omfattande. Skälen för regeringens förslag: Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av ett landsting att få lagligheten av beslut prövad genom att överklaga dem. sker prövningen i första instans av länsrätten. Beslut som rör den gemensamma nämndens verksamhet fattas till stor del av den gemensamma nämnden själv. Åtskilliga beslut av väsentlig betydelse kommer dock att fattas i de samverkande landstingens fullmäktige, landstingsstyrelser och andra nämnder med övergripande verksamhet såsom t.ex. personalnämnder, fastighetsnämnder, inköpsnämnder. Regeringens utgångspunkt för förslaget till denna lagstiftning är att demokratifrågorna är viktiga och att någon begränsning inte skall ske för med- borgarnas del vare sig i insynen eller vad gäller rätten till laglighets- prövning. Med hänvisning till att någon inskränkning inte bör ske av medborgarnas rätt till laglighetsprövning är regeringens förslag att alla medlemmar i de samverkande landstingen ges rätt att få lagligheten av den ge- mensamma nämndens beslut prövad. Det kan vidare övervägas om inte även beslut i fullmäktige och nämnder som påverkar den gemensamma nämnden borde innefattas i den utvidgade rätten till laglighetsprövning. Svårigheten som därvid skulle uppstå är att göra en tydlig avgränsning mellan vilka beslut som skulle ge en utvidgad överklaganerätt och vilka som inte skulle ge det. Med en mycket vid tolkning kan nära nog alla beslut sägas ha någon form av åtminstone indirekt påverkan. Det är därför enligt vår uppfattning svårt att göra en bra avgränsning till beslut hänförliga till den gemensamma nämnden. Den utvidgade rätten till laglighetsprövning föreslås därför omfatta alla överklagbara beslut i samtliga av de samverkande landstingen. Enligt regeringens uppfattning är det inte något stort antal beslut av landstingen som är föremål för laglighetsprövning. Det finns enligt vår uppfattning inte något som tyder på att det skulle bli någon ökning av antalet överklaganden. Såsom antytts överklagas beslut av kommun eller landsting hos länsrätten. Enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar överklagas ett beslut till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats. Forumfrågan bör därmed enligt regeringens uppfattning inte vara problematisk. Den gemensamma nämndens beslut överklagas i enlighet med angivet lagrum vid den länsrätt inom vars län den gemensamma nämnden har sitt säte. Vid besvär över beslut av fullmäktige eller nämnd gäller samma forumregel. Det kan emellertid inträffa att likadana eller likartade beslut av t.ex. flera fullmäktige överklagas hos olika länsrätter. Förekommer det vid mer än en länsrätt flera mål som har nära samband med varandra får målen enligt 14 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar handläggas vid en och samma länsrätt, om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon enskild. 4.4.3 Kungörelse och anslag Regeringens förslag: Kungörelse om fullmäktiges sammanträden i vart och ett av de samverkande landstingen skall anslås på vart och ett av de samverkande landstingens anslagstavla. Uppgift om tid och plats för fullmäktiges sammanträden i vart och ett av de samverkande landstingen skall införas i den eller de ortstidningar som respektive fullmäktige i de samverkande landstingen bestämmer. Anslag om att protokoll justerats anslås hos vart och ett av de samverkande landstingen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erina mot förslaget. Kammarrätten i har angett att det i sammanhanget bör beaktas att tillkännagivandet på anslagstavlan är utgångspunkt för överklagandetid, vilket talar för att det bör ske på de olika anslagstavlorna. Skälen för regeringens förslag: För att ge medborgarna möjlighet att följa fullmäktiges förhandlingar har i 5 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen föreskrivits att uppgifter om tid och plats för fullmäktiges sammanträden skall kungöras på kommunens eller anslagstavla och införas i de ortstidningar som fullmäktige beslutar. Till grund för regeringens förslag till motsvarande bestämmelser för denna lagstiftning ligger 5 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen. Med hänsyn till det resonemang som här förts om insyn och laglighets- prövning föreslås att kungörelse om fullmäktiges sammanträden i vart och ett av de samverkande landstingen skall anslås på den officiella anslagstavlan. Likaså skall ett sådant tillkännagivande göras i de ortstidningar som vart och ett av fullmäktige i de samverkande landstingen fattat beslut om. Likaså föreslås att anslag om justering av fullmäktiges, nämnders och den gemensamma nämndens protokoll skall göras på vart och ett av de samverkande landstings anslagstavlor. Detta bör enligt regeringens mening ske på på de olika anslagstavlorna. En sådan samordning är viktig då tillkännagivandet på anslagstavla är utgångspunkt för överklagandetid. Regeringens förslag: Fullmäktige kan besluta att förtroendenämnd i ett av de samverkande landstingen ges i uppdrag att vara inom den gemensamma nämnden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I varje landsting skall enligt lagen (1992:563) om förtroendenämndsverksamhet m.m. finnas en eller flera för- troendenämnder. Nämnden har till uppgift att främja kontakterna mellan patienterna och hälso- och sjukvårdspersonalen samt att åt patienterna förmedla den hjälp som förhållandena kräver. får enligt lagstiftningen åta sig uppdraget att vara förtroendenämnd även för kommuns hälso- och sjukvård. Nämnden handlägger dessutom ärenden om stödpersoner vid den psykiatriska vård som bedrivs enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. verksamhet är delvis av policyskapande karaktär. Det skulle därför kunna innebära att om två eller flera förtroendenämnder verkar inom den gemensamma nämndens område, skulle dessa kunna tänkas agera på olika sätt och därmed skapa förvirring. Det skulle dessutom administrativt vara opraktiskt, leda till flera kontakter och ge merarbete utan motsvarande nytta. Regeringen föreslår därför att fullmäktige i de samverkande landstingen får besluta att en redan befintlig förtroendenämnd i ett av de samverkande landstingen får ges i uppdrag att vara inom den gemensamma nämnden. Regeringens förslag: De uppgifter som enligt lagen om civilt försvar åvilar tas inte över av den gemensamma nämnden. Utredningens förslag: Utredningen har ansett att lagen om civilt försvar inte utgör hinder mot den gemensamma nämnden. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1994:1720) om civilt försvar, som trädde i kraft , reglerar bl.a ansvaret för bered- skapsförberedelserna och ledningen av verksamheten vid höjd beredskap i kommuner och landsting. Enligt 2 kap. 1 § skall landstingen vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras verksamhet under höjd beredskap. ansvarar inom för att beredskapsförberedelserna får en enhetlig inriktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. I 3 kap. 2 § stadgas att det är landstingssyrelsen som under höjd beredskap ansvarar för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verksamhet för det civila försvaret som skall bedriva. Det är viktigt att det högsta förvaltande organet behåller sitt ansvar enligt lagen om civilt försvar. Landstingssyrelsens uppgifter enligt den lagen skall därför inte övertas av den gemensamma nämnden. Den verksamhet som den gemensamma nämnden ansvarar för skall därför när det gäller landstingssyrelsens uppgifter enligt lagen om civilt försvar hänföras till ett av landstingen eller delas upp mellan de berörda landstingen. Regeringen bedömer att detta kan göras utan praktiska olägenheter men vill betona att det förutsätter ett nära samarbete mellan de berörda lanstingsstyrelserna och den gemensamma nämnden om beredskapsförberedelserna. Denna ordning innebär också att man undviker att två eller flera landstingssyrelser inriktar och leder samma verksamhet. Regeringens bedömning: Arkivlagen utgör inte hinder mot den föreslagna försöksverksamheten. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot bedömningarna. har anfört att arkivlagen och dennas tillämpning behöver analyseras ytterligare samt frågor om sekretess vid överlämnande av handlingar till den nya nämnden. Skälen för regeringens bedömning: Arkivlagen (1990:782) gäller för alla myndigheter samt vissa andra organ. Den nu föreslagna gemensamma nämnden kommer enligt förslaget att utgöra en myndighet och följaktligen gäller arkivlagen för nämnden. En myndighet svarar enligt arkivlagen för vården av sitt arkiv. För tillsynen av myndigheternas arkivvård skall det finnas en arkivmyndighet. Enligt arkivlagen är normalt arkivmyndighet för ett landstings myndigheter om inte utser annan nämnd eller styrelse att vara arkivmyndighet. Med hänsyn till torde särskild lagstiftning enligt regeringens mening inte krävas för att reglera hur arkivmyndighet i det aktuella fallet skall fastställas. De samverkande lands- tingen måste dock reglera frågan mellan sig. Om en gemensamma nämnd inrättas och andra nämnders verksamhet uppgår i denna nämnd kan det bli frågan om överförande av arkiv till den gemensamma nämnden. Bestämmelser om sådant överlämnande finns i 14-16 §§ arkivlagen. Någon ytterligare reglering är enligt regeringens uppfattning inte nödvändig. Vad gäller sekretessfrågor vid överlämnade av handlingar till den nya nämnden kan ledning sökas i och allmänna råd om handhavande av patientjournaler i vissa fall (SOSFS 1991:22), vilket avsåg kommunernas övertagande av landstingens sjukvård vid ÄDEL-reformen. Regeringens bedömning: Datalagen utgör inte hinder mot den föreslagna försöksverksamheten. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra mot bedömning. Datainspektionen anger att omorganisationen i verksamhet medför att konsekvenserna för den personregistrering som avses ske i verksamheten behöver analyseras. Skälen för regeringens bedömning: Inom hälso- och sjukvården förs många och delvis omfattande personregister med hjälp av automatisk databehandling. Patientregistren innehåller personuppgifter av nästan uteslutande sekretessbelagd natur. Registren kräver enligt datalagen (1973:289) licens och i vissa fall tillstånd. Registeransvarig inom den offentliga hälso- och sjukvården är an- tingen den centrala hälso- och sjukvårdsnämnden eller annan nämnd. Hälso- och sjukvårdens administrativa register, exempelvis över anställda, kan ha annan central nämnd som registeransvarig. Den gemensamma nämnden har i förslaget givits samma ställning som övriga nämnder. Nämnden utgör enligt regeringens förslag en myndighet. Nämnden blir en myndighet som enligt datalagen blir registeransvarig för de personregister som förs i verksamheten.