prop · GJ0378 · 1996-01-01 00:00:00 — Det statliga lantmäteriet omfattar , en överlant- mätarmyndighet i varje län, de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna och en statlig fastighetsregistermyndighet i varje län. är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsbildning, fastighetsbestämning, fastighetsvärdering, fastig- hetssamverkan, fastighetsregistrering, mätningsverksamhet och allmän kartläggning. har också samordnande uppgifter beträffande ortnamnsfrågor, geografiska databaser och inom totalförsvaret. Vid det statliga lantmäteriet arbetar cirka 2 900 personer, varav cirka 900 vid vars verksamhet i huvudsak är förlagd till . Den totala verksamheten omsatte /94 varav uppdragsverksamheten svarade för . Utanför den statliga lantmäteriorganisationen, men underordnad denna i tillsynshänseende, finns 41 kommunala fastighetsbildningsmyndigheter och 29 kommunala fastighetsregistermyndigheter. har haft huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen och svarar för driften av fastighetsdatasystemet. Fastighetsdatasystemet omfattar nu hela landet. Verksamheten vid är i huvudsak lokaliserad till och sysselsätter cirka 200 personer. Verksamheten omsatte /94 , varav uppdragsverksamheten svarade för . Genom den omorganisation av lantmäteriverksamheten som beslutades vilar huvudansvaret för fastighetsbildningen på staten via . Det är dock fastighetsbildningsmyndigheterna som handlägger ärenden enligt fastighetsbildningslagstiftningen. Lantmäteridistriktet är fastighetsbildningsmyndighetens verksamhetsområde. Landet är indelat i 69 lantmäteridistrikt. För särskilda fastighetsbildningsuppgifter finns ytterligare 12 statliga fastighetsbildningsmyndigheter, s.k. specialenheter, vilka främst arbetar med frågor som har anknytning till jord- och skogsbruk samt vägar och järnvägar m.m. För att underlätta samordningen med den kommunala hanteringen av plan- och byggärenden tillskapades genom beslut även specialenheter för bebyggelseutveckling inom tätorter m.m., dvs. finns som nämnts 41 kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Av de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna har 14 hela kommunens yta som verksamhetsområde. I övriga 27 kommuner verkar den kommunala fastighetsbildningsmyndigheten inom en del av respektive kommun med den statliga fastighetsbildningsmyndigheten som ansvarig för fastighetsbildningsverksamheten inom resterande del. Gränslinjerna mellan de kommunala och statliga fastighetsbildningsmyndigheterna drogs upp genom beslut men har därefter justerats i flera kommuner. I de flesta fall har justeringarna inneburit att verksamhetsområdet för den kommunala fastighetsbildningsmyndigheten utvidgats. Fastighetsbildningen finansieras huvudsakligen genom avgifter från sakägarna. Under /94 avslutade statliga fastighetsbildningsmyndigheter cirka 16 900 förrättningsåtgärder och kommunala fastighetsbildningsmyndigheter cirka 2 900. Fastighetsregistrering, dvs. registrering av förändringar i fastighetsindel- ningen m.m., utförs vid särskilda fastighetsregistermyndigheter. Statliga fastighetsregistermyndigheter ingår i det statliga lantmäteriet och har länet som verksamhetsområde (prop. 1988/89:154, bet. 1988/89:BoU4 och BoU9, rskr. 1988/89:89). Det är 29 kommuner som ansvarar för fastighetsregistreringen inom hela eller en del av respektive kommun. Genom den nu avslutade fastighetsdatareformen har ett ADB-baserat fastighetsdatasystem införts för handläggning av fastighetsregistrering och inskrivning. beslutade 1968 och 1970 (prop. 4, bet. 1968:SU2, bet. 1968:3LU5, rskr. 1968:80 och prop. 4, bet. 1970:SU2, bet. 1970:3LU8, rskr. Det ADB-baserade fastighetsdatasystemet har ersatt tidigare manuellt förda register. har i sitt beslut tagit ställning för att fastighets- registreringen skall utföras av den myndighet som handlägger fastighets- bildningen, dvs. de nya lantmäterimyndigheterna. Detta medför att fastighetsregistreringen kommer att integreras i fastighetsbildningen. Den omorganisation av lantmäteriverksamheten som beslutades innebär att ansvaret för produktionen av grundläggande kartor och mätningar delas mellan staten och kommunerna. Det ansågs att kommunerna på grund av sitt ansvar för plan- och bebyggelsefrågorna och för kommunens utveckling i olika avseenden också har ett ansvar för erforderliga mätnings- och kartarbeten. Staten svarar genom det statliga lantmäteriet för bl.a. de geodetiska riksnäten och för de allmänna kartserierna. Kommunerna ansvarar för lokala stomnät och den storskaliga kartläggningen. Denna principiella ansvarsfördelning utesluter inte att kommunerna producerar även översiktliga kartor för sin ärendehantering och översiktliga planering eller att staten svarar för vissa storskaliga kartor t.ex. vid fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Mätning, beräkning och kartframställning (MBK) är benämningen på den samordnade kart- och mätningstekniska produktionen inom det kommunala ansvarsområdet. Till verksamheten räknas bl.a. stomnät, primärkartor, baskartor, samlingskartverk och ledningskartor samt namngivning och belägenhetsadresser. Kommunerna kan välja att ombesörja denna uppgift genom egna organ, men har också möjlighet att anlita det statliga lantmäteriet eller enskilda konsultföretag. Drygt hälften av landets 288 kommuner har valt att inte inrätta egna organ för MBK-verksamheten. Några tiotal kommuner anlitar konsulter för MBK-verksamheten. 120 kommuner utan egen mätningsorganisation anlitar det statliga lantmäteriets lokala organisation för att utföra verksamheten enligt s.k. . är ett normalavtal för samarbetet mellan enskilda kommuner och det statliga lantmäteriet. Avtalet tillkom för att långsiktigt reglera samarbetet kring mätningsverksamheten och är utformat av och gemensamt. Ett innebär att det statliga lantmäteriet mot ersättning svarar för hela eller delar av den fristående mätningsverksamheten och även oftast utför annan fastighetsrättslig och fastighetsekonomisk service i kommunen. Knappt hälften av kommunerna i landet har valt att bygga upp kommunala organ - stadsingenjörskontor eller mätningskontor - som ombesörjer MBK-verksamheten. I 64 av dessa kommuner medverkar den kommunala mätningsorganisationen i förrättningsförberedelser, t.ex. mätningstekniska moment, i den statligt bedrivna fastighetsbildningen. Formerna för denna medverkan regleras genom s.k. . är liksom en form av normalavtal som upprättats gemensamt av och . Det förekommer också olika kombinationer av A- och , kallade specialavtal. Ett tjugotal kommuner har sådana specialavtal. 4.2 Allmänna utgångspunkter för den framtida organisationen Av den inledande redovisningen framgår att fastighetsbildning genomförs av såväl statliga som kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. De kommunala myndigheterna ansvarar för verksamheten i hela eller delar av respektive kommun. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen, som redovisade sitt principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99), behandlade bl.a. frågan om det framtida ansvaret för fastighetsbildningen. Utredningen fann därvid att lantmäteriverksamheten i allt väsentligt fungerar bra i de kommuner som ansvarar för verksamheten inom kommunens hela yta. Verksamheten fungerar också, enligt utredningen, i huvudsak väl i de kommuner där den enbart ombesörjs av det statliga lantmäteriet. konstaterar inskrivningsutredningen att den funktionella ansvarsfördelning som förutsattes mellan lantmäteridistrikten och specialenheterna för tätortsutveckling inte fungerar fullt ut. De territoriella gränser som införts har i praktiken kommit att innebära absoluta gränser för ärendefördelningen, vilket lett till många framställningar om ändringar av gränslinjerna mellan statliga och kommunala myndigheter. Tillämpningen av de s.k. C-avtalen medför liknande problem. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen drog slutsatsen att situationen både i kommuner med ett delat ansvar för fastighetsbildningen och i C-avtalskommuner präglas av en intresseavvägning mellan å ena sidan önskemål från den kommunala organisationen om att ombesörja så stora delar av verksamheten som möjligt och å den andra sidan den statliga organisationens önskemål om att handha verksamheten inom sina enheter. Samverkan och samordning mellan stat och kommun har enligt utredningen härigenom försvårats. 1993/94:214 om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten m.m. anges att frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildningen bör bli föremål för ytterligare beredning. Härvid framhålls bl.a. att rättssäkerheten bör utgöra grunden för en reformerad organisation och att den myndighet som handhar fastighetsbildning så långt möjligt bör vara obunden av andra statliga eller kommunala intressen. Alla möjligheter till förenklingar bör tas till vara. Vidare uttalas att fastighetsbildningsorganisationen bör vara decentraliserad. Vid sin behandling av propositionen anslöt sig bostadsutskottet i denna del i allt väsentligt till regeringens uppfattning om riktlinjerna för den fortsatta beredningen. Även om rättssäkerhetsaspekterna bör utgöra grunden för de fortsatta övervägandena måste emellertid, enligt utskottet, även andra förhållanden vägas in vid den fortsatta beredningen. Det innebär bl.a. att sambandet mellan fastighetsbildning och angränsande statlig och verksamhet bör beaktas. Dessutom måste sakägarnas behov av och tillgång till lokal service m.m. uppmärksammas. Utskottet anförde vidare att en viktig del i det fortsatta beredningsarbetet borde vara att skapa en väl fungerande och över tiden stabil framtida organisation för fastighetsbildningen. För att detta skall vara möjligt krävs att nuvarande intressemotsättningar i möjligaste mån kan överbryggas, vilket i sin tur förutsätter att den nya organisationen upplevs som ändamålsenlig. Utskottet uttalade också att den fortsatta beredningen bör ges en så bred förankring som möjligt genom att den sker i former som ger utrymme för insyn och inflytande från politiska och andra berörda intressen (bet. 1993/94:BoU19). anslöt sig till utskottets överväganden. Med utgångspunkt i de riktlinjer och uttalanden som angivits ovan inleddes ett beredningsarbete inom som bl.a. innefattade överläggningar med och . En särskild utredare tillkallades därefter med uppgift att i samråd med bl.a. riks- och kommunalpolitiska företrädare slutföra beredningen av frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildningen. Utredningen antog namnet . Som sakkunniga tillkallades bl.a. riksdagsledamöter och kommunalpolitiska företrädare. Utredningen har haft att utgå från vad bostadsutskottet uttalat vid sin behandling av frågan. har redovisat sina förslag i betänkandet Fastighetsbildning - en gemensam uppgift för stat och kommun (SOU 1995:54). Samtliga de riks- och kommunalpolitiska sakkunniga som deltagit i utredningen står eniga bakom de förslag som redovisats. Regeringens överväganden och förslag i det följande grundas i huvudsak på utredningens förslag. 4.3 Statligt ansvar med möjlighet till medverkan -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ansvaret för | | fastighetsbildningsverksamheten skall i princip vila på staten | | men en kommun kan, efter särskild ansökan, tillåtas svara för | | fastighetsbildningsverksamheten inom kommunen om vissa villkor | | är uppfyllda. | | Den kommunala lantmäteriverksamheten regleras i en ny lag. Utredningens förslag: förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett 70-tal remissinstanser har varit positiva till förslag. Det framförs som viktigt att det kan skapas ett konstruktivt samarbete inom lantmäterisektorn. Denna uppfattning framförs av bl.a. , , , , , samt och ett 30-tal kommuner. Ett 30-tal instanser avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslagen i betänkandet. Exempel på sådana instanser är , , , , , och . Tveksamma är även ett 15-tal små till medelstora kommuner. Dessa instanser framhåller bl.a. att fastighetsbildning är en del av samhällets infrastruktur och därmed i grunden en statlig angelägenhet som - med hänsyn till bl.a. rättssäkerhetsaspekterna - bör organiseras med staten som huvudman. Vidare framförs att det finns risk för en instabil organisation för fastighetsbildningen eftersom ansvaret kan komma att växla mellan stat och kommun. Skälen för regeringens förslag: Fastighetsbildning och fastighetsregistrering utgör grunden för landets indelning i fastigheter och för förändringar i denna indelning. Fastighetsbildningsverksamheten utgör därmed en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur för vilken staten har ett övergripande ansvar. Regeringen har tidigare gett uttryck för detta synsätt i prop. 1994/95:166 Finansiering m.m. av lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet. Den omorganisation av lantmäteriverksamheten som beslutades innebar att huvudansvaret för fastighetsbildningen skulle vila på staten. För att underlätta samordningen med den kommunala hanteringen av plan- och byggärenden skapades möjlighet att inrätta kommunala myndigheter. Denna fördelning av ansvar och uppgifter har i huvudsak fungerat väl. Vid de närmare övervägandena om den framtida organisationen bör sambandet mellan fastighetsbildning och angränsande statlig och verksamhet beaktas. Dessutom måste sakägarnas tillgång till lokal service uppmärksammas. Den organisation som skall skapas bör vara stabil och långsiktig, men vara flexibel och tillåta förändringar i ansvarsfördelningen i takt med samhällsutvecklingen. Det kan konstateras att det finns ett starkt samband och behov av ökad samordning mellan fastighetsbildningen och den kommunala plan- och byggprocessen. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering integreras också successivt i sektorsövergripande ADB-baserade informationssystem i kommunerna. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen har framhållit att påtagliga effektivitetsvinster kan göras vid fastighetsbildning när den har samband med plan- och byggprocessen. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller grundläggande mätningar och kartor innebär att kommunerna har ansvaret för den storskaliga kartproduktionen. Staten ansvarar för den mera småskaliga kartproduktionen. Genom den datatekniska utvecklingen kommer den tekniska delen av förrättningsarbetet att förändras. Den utsätts för starka krav på snabbhet och kostnadsbesparingar. Sambandet mellan fastighetsregistreringen, den allmänna kartläggningen samt den kommunala mätningen och storskaliga kartverksamheten kommer att förstärkas. Mot denna bakgrund gör regeringen den bedömningen att behovet av att samordna fastighetsbildningsverksamheten med plan- och byggprocessen motiverar en fortsatt medverkan inom fastighetsbildningen. En kommun bör därför ha möjlighet att också i fortsättningen under särskilt angivna förutsättningar svara för fastighetsbildningsverksamheten inom kommunen. Att ett ansvar för fastighetsbildningsverksamheten läggs på kommunen innebär såsom Lagrådet framhållit inte någon begränsning av statens övergripande ansvar för fastighetsbildningsverksamheten. Det bör därför inte uttryckas så att statens ansvar delegeras till en kommun. Kommunens ansvar omfattar inte annat än att bestrida kostnaderna för verksamheten och att göra det möjligt för myndigheten att bedriva verksamheten effektivt och i organisatoriskt lämplig form. Myndighetens verksamhet skall styras endast av fastighetsbildningens regelsystem och bedrivas på det sätt som enligt 1 kap. 9 § regeringsformen krävs i en myndighetsfunktion, dvs. att beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. För att tydliggöra de närmare förutsättningar som skall gälla för att en lantmäterimyndighet skall få inrättas och för att undanröja de oklarheter som funnits bör dessa frågor regleras i en ny lag. De närmare förutsättningarna kommer att redovisas i de följande avsnitten. Några ytterligare grundläggande förutsättningar bör dock beröras . Fastighetsbildning innebär myndighetsutövning där motstående intressen skall vägas samman. oberoende ställning i förhållande till olika enskilda och allmänna intressen är därför av central betydelse. I dessa hänseenden har uppmärksammats vissa principiella problem både vid statliga och kommunala lantmäterimyndigheter. På den statliga sidan utgör dessa problem ett viktigt skäl för den pågående omorganisationen av det statliga lantmäteriet. På den kommunala sidan består problemet i att kommunen ofta är part vid förrättningar som handläggs vid den kommunala myndigheten. En lantmäterimyndighet måste därför inordnas i den kommunala organisationen på ett sådant sätt att myndigheten har en oberoende ställning i förhållande till de kommunala organ som företräder kommunen som exploatör, fastighetsägare eller fastighetsförvaltare. Det bör i sammanhanget påpekas att några konkreta rättssäkerhetsproblem på grund av partiskhet i statlig eller fastighetsbildning som den bedrivs inte har kunnat påvisas. En hög kompetens hos lantmäterimyndigheten och då särskilt hos förrättningslantmätaren är en annan viktig aspekt på rättssäkerhetsfrågan. Samtliga lantmäterimyndigheter måste ha en sådan kompetens att sakägare garanteras en hög kvalitet på förrättningen. Det handlar här bl.a. om att tillgodose krav på lika behandling och förutsägbarhet i myndighetsutövningen. Även här förtjänar det att påpekas att hittillsvarande erfarenheter inte pekar på några kompetensproblem vid vare sig statliga eller kommunala myndigheter. Regeringens förslag i det följande vad gäller den framtida ansvarsfördelningen mellan stat och kommun utgår från behovet av bred samverkan. Syftet med regeringens förslag är att nu skapa ökad klarhet i fråga om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, bl.a. genom att göra det tydligt vilka kriterier som skall gälla för medverkan i fastighetsbildningsverksamheten. Förslagen utgår från att ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten i princip vilar på staten men att ett ansvar att bedriva myndighetsverksamhet på området enligt vissa villkor och efter särskild ansökan kan anförtros en kommun. En kommun som erhåller ett sådant ansvar skall inrätta en lantmäterimyndighet för att handha verksamheten. Regeringen prövar sådana ansökningar. De kommuner som inte inrättar egen lantmäterimyndighet skall liksom efter överenskommelse med lantmäterimyndigheten i länet kunna medverka i fastighetsbildningsverksamheten genom att svara för förrättningsförberedelser. 4.4 Tillstånd krävs för att inrätta en lantmäterimyndighet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen skall pröva frågor om tillstånd för| | en kommun att inrätta och svara för verksamheten vid en | | lantmäterimyndighet. | | En kommun skall beviljas tillstånd om vissa särskilt angivna | | förutsättningar bedöms vara uppfyllda. | | Den kommunala lantmäterimyndigheten skall ha hela kommunen som | | verksamhetsområde. Kommuner tillåts inte inrätta | | lantmäterimyndighet i samverkan. Utredningens förslag: föreslog att skulle besluta om tillstånd för en kommun att inrätta en lantmäterimyndighet. I övrigt sammanfaller utredningens och regeringens förslag. Remissinstanserna: Några instanser, bl.a. , , och kommun, har framfört att regeringen i stället för i ett sammanhang borde besluta om vilka kommuner som skall ansvara för fastighetsbildningen. Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget att en hel kommun skall omfattas av en lantmäterimyndighet. Flera kommuner, bl.a. , , , och , har dock framfört att samverkan mellan flera kommuner i fråga om förrättningsverksamhet borde få ske. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler kan regeringen, om kommunen begär det, förordna om inrättande av fastighetsbildningsmyndighet. Regeringen beslutar också om vilka kommuner som skall ha fastighetsregistermyndighet. Vid prövningen har de kommunala intressena vägts bl.a. mot intresset av att behålla ett tillräckligt verksamhetsunderlag för de statliga myndigheterna. Utredningens förslag innebär att någon sådan avvägning inte längre skall göras vid beslut om inrättande av en lantmäterimyndighet. Enligt regeringens uppfattning bör prövningen i fortsättningen ske med utgångspunkt i de villkor som föreslås för tillstånd att inrätta en lantmäterimyndighet. En kommun som uppfyller de i lagen angivna villkoren för ett tillstånd skall tillåtas svara för fastighets- bildningsverksamheten. De nackdelar som funnits med ett delat ansvar för fastighetsbildningsverksamheten kan undvikas om tillståndet alltid omfattar kommunens hela yta. En ansökan om tillstånd skall ges in till . Med hänsyn till de olika intressen som den statliga lantmäteriorganisationen och kommunen i vissa fall kan ha bör dock frågan om tillstånd avgöras av regeringen. bör därför med eget yttrande överlämna kommunens ansökan till regeringen som gör en samlad bedömning av förutsättningarna för tillstånd. Ett antal kommuner har tagit upp frågan om att kommuner skall kunna få samverka för att uppfylla villkoren och därmed kunna inrätta en för flera kommuner gemensam lantmäterimyndighet. Det kan konstateras att nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun inte medger att två eller flera kommuner har ett gemensamt ansvar för fastighetsbildningen. föreslår i detta avseende ingen ändring. samverkan är ofta både naturlig och önskvärd i de fall staten ålägger kommunerna ansvar för ett verksamhetsområde. Fastighetsbildningen är emellertid som tidigare framhållits ett statligt ansvarsområde och är för kommunerna en frivillig verksamhet. Kommunerna skall således inte tillåtas inrätta kommunala lantmäterimyndigheter i samverkan. förutsätts även ha ett samordnings- och utvecklingsansvar för fastighetsbildningsverksamheten samt utöva den centrala tillsynen över verksamheten. 4.5 Förutsättningar för tillstånd 4.5.1 Verksamhetens inriktning och omfattning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Myndighetens arbetsuppgifter skall väsent- | | ligen begränsas till förättningsverksamhet och myndighetsservice| | i anslutning till förrättningsverksamheten. Vidare skall | | verksamheten ha sådan omfattning att kravet på kompetens hos | | personalen tillgodoses. Utredningens förslag: förslag överensstämmer med regeringens. Utredningen angav dock ett visst lägsta belopp för omsättningen som mått på förrättningsverksamheten. Utredningen föreslog också att personalantalet vid myndigheten skall motsvara minst fem årsarbetskrafter. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tar upp frågan om beloppsgränsen, bl.a. , Tekniska högskolan i , , , , och samt kommuner som , och . Den angivna beloppsgränsen, i genomsnitt i årsomsättning , anses inte vara tillräcklig för att säkerställa tillräcklig kompetens hos förrättningsmännen. har angivit att beloppsgränsen bör höjas ungefär fyra gånger i förhållande till förslaget. har föreslagit att antalet timmar för förrättningsverksamhet bör anges som mått. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att flera av de instanser som redovisat synpunkter på av angiven beloppsgräns uppfattar denna som den minsta omsättning som den kommunala lantmäterimyndigheten måste omfatta. Utredningens beloppsgräns avser emellertid enbart den del av myndighetens omsättning som är härförlig till förrättningsverksamheten. Regeringen finner i övrigt att de krav på kompetens och oberoende som bör ställas på en lantmäterimyndighet berör frågor om såväl myndighetens arbetsuppgifter och verksamhetens omfattning som personalens formella kompetens. Arbetsuppgifter vid de kommunala lantmäterimyndigheterna Vid tillskapandet av den nuvarande organisationen för fastighetsbildning betonades att kravet på opartiskhet och obundenhet medför att vissa arbetsuppgifter inte bör utföras av personal vid en fastighets- bildningsmyndighet. I propositionen med förslag till lag om fastighetsbildningsmyndighet och fastighetsregistermyndighet (prop. 1971:58) uppmärksammades frågan om personalens arbetsuppgifter: Den förrättningsverksamma personalen bör vidare enligt propositionen (prop.