prop · GJ03158 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:158 konvention och rekommendation om deltidsarbete Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för konvention (nr 175) och rekommendation (nr 182) om deltidsarbete i enlighet med vad som föreskrivs i stadga. 1 Inledning.................................................. 3 2 Konventionen (nr 175) och rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete 3 2.1 Bakgrund............................................ 3 2.2 Konventionens och rekommendationens huvudsakliga innehåll............................... 5 2.3 Regeringens överväganden............................ 6 Bilaga 1 konvention (nr 175) om deltidsarbete (Engelsk originalversion och svensk översättning) 12 Bilaga 2 rekommendation (nr 182) om deltidsarbete (Engelsk originalversion och svensk översättning) 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 28 Genom sin anslutning till inträdde som medlem av Internationella arbetsorganisationen (). beslutande församling - Internationella arbetskonferensen - sammanträder i regel en gång . kan enligt artikel 19 i organisationens stadga beträffande förslag, som förts upp på mötets dagordning, besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av organisationens medlemmar, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utredning, brukar det ges formen av en resolution. efter att konferensens session avslutats skall varje medlemsstat förelägga landets lagstiftande församling antagna konventioner och rekommendationer för lagstiftning eller andra åtgärder. Varje medlemsstat har vidare skyldighet att underrätta Internationella arbetsbyråns generaldirektör om de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla denna förpliktelse samt om vilka åtgärder som i övrigt har vidtagits. Internationella arbetskonferensens åttioförsta möte hölls i . deltog i mötet på sedvanligt sätt med en fullständig delegation, dvs. två regerings-, ett arbetsgivar- och ett arbetstagarombud samt ett antal experter. antog en konvention (nr 175) och en rekommendation (nr 182) om deltidsarbete. Texterna på engelska och svenska till konventionen och rekommendationen finns som bilaga 1 och 2. 2 Konventionen (nr 175) och rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete beslöt att föra upp frågan om deltidsarbete på Internationella arbetskonferensens dagordning i syfte att hålla en första diskussion och anta instrument i ämnet. Inför förstaårs- behandlingen utarbetade en underlagsrapport, åtföljd av ett frågeformulär, som medlemsstaterna ombads besvara. I rapporten konstaterade arbetsbyrån att även om heltidsarbete fortfarande utgör på de flesta arbetsmarknader runt om i världen, kan ett nytt mönster skönjas i industriländerna. Deltidsarbete förekommer numera i betydande grad i de industrialiserade länderna, där av de sysselsatta kan vara deltidsarbetande. Det finns också tecken på att deltidsarbete nu sprids till de länder i som genomgår en omvandling från planekonomier till marknadsekonomier samt till vissa andra regioner i världen såsom . Vidare konstaterades att andelen deltidsarbetande, bland såväl kvinnor som män, har nära samband med kvinnornas deltagande i arbetskraften. I industri- länder med hög kvinnlig förvärvsfrekvens är deltidsarbetet mest utbrett. I första hand är det kvinnor, och då främst de , som arbetar deltid. Deltidsarbete förekommer framför allt i vissa branscher, främst inom servicesektorn. utgör inget undantag utan hör tillsammans med övriga nordiska länder till dem som har den högsta andelen deltidsarbetande. I de flesta länder gör den nationella lagstiftningen ingen åtskillnad mellan deltids- och heltidsarbetande. Trots detta kan deltidsarbetande behandlas oförmånligt av flera orsaker. Detta gäller i synnerhet dem som har mycket kort arbetstid. Beträffande anställningsrättigheter och socialt skydd för deltidsarbetande råder stora variationer mellan länderna. I åtskilliga länder tillämpas för vissa rättigheter och förmåner tröskelnivåer, vilka vanligen uppgår till mellan åtta och 16 timmars arbetstid . tog i sitt yttrande inför förstaårsbehandlingen särskilt fasta på att har antagit ett stort antal konventioner och rekommendationer, vilka äger generell tillämpning. Även deltidsarbetande omfattas av instrumentens bestämmelser. Inte något instrument gör uttryckligen undantag för deltidsarbetande. Å andra sidan formulerades de inte i syfte att särskilt beakta deltidsarbetandes behov av skydd eller åtgärder för att främja deltidsarbete. Vissa och rekommendationer kan dock, påminde kommittén, indirekt ha särskild betydelse för de deltidsarbetande eftersom en stor majoritet av dessa är kvinnor. Här kan särskilt nämnas konventionerna (nr 111) som förbjuder diskriminering, (nr 100) om lika lön och (nr 156) om arbets- tagare med familjeansvar. Kommittén befarade att en konvention med det detaljerade innehåll som förutsågs i arbetsbyråns frågeformulär skulle kunna medföra en risk att deltidsarbetande i praktiken utesluts från tillämpningen av de generella konventionerna, som i princip omfattar dem. Kommittén ansåg att om en ny konvention kunde misstänkas urholka tidigare instrument, innebar den ett steg i negativ riktning. Under alla omständigheter borde verka för att de deltidsarbetandes villkor uppmärksammas vid övervakningen av tillämpningen av de generella konventionerna. Kommitténs majoritet förordade sålunda att ett eventuellt nytt instrument gavs formen av en rekommendation. Majoritetens tvekan inför nya instrument om deltidsarbete delades dock inte av arbetstagarsidan som förespråkade utarbetandet av en konvention och en rekommendation. Förstaårsdiskussionens inledande debatt präglades av starka motsättningar mellan arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Skilda uppfattningar rådde i själva regleringsfrågan. Arbetsgivarna ifrågasatte behovet av nya instrument överhuvudtaget. Enligt deras uppfattning skulle en konvention leda till minskad flexibilitet och ökade kostnader. Arbetstagarna ansåg en reglering nödvändig för att hävda de deltidsarbetandes rättigheter och behov av skydd. Arbetsbyråns uppläggning, en konvention och en kompletterande rekommendation, stöddes av en tämligen knapp majoritet vid den avgörande omröstningen i konferensutskottet om instrumentets form. Till förespråkarna för en konvention och en rekommendation hörde - förutom arbetstagargruppen - en rad regeringar, däribland , , , och samt EU-länderna med undantag av . I den följande behandlingen av instrumentens innehåll kunde dock så gott som alla tvistefrågor lösas genom konstruktiv dialog och kompromisser mellan regerings-, arbetsgivar- och arbetstagargrupperna i utskottet. kritik uppmärksammades härvid och återspeglades i de textutkast, formulerade av arbetsbyrån på grundval av konferensutskottets slutsatser, som förelades medlemsstaterna års konferens. majoritet kunde därför inför andraårsbehandlingen acceptera den förutsedda uppläggningen med såväl konvention som rekommendation. Arbetsgivarsidan vidhöll att om något instrument skulle antas borde det vara en rekommendation. Efter sedvanlig tvåårsbehandling antog Internationella arbetskonferensen konventionen (nr 175) och rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete. Konventionen antogs med röstsiffrorna 258 för, 88 emot och 43 nedlagda. Rekommendationen antogs med 291 röster för, 35 emot och 71 nedlagda. Av de svenska ombuden röstade regerings- och arbetstagarrepresentanterna för såväl konventionen som rekommendationen, medan arbetsgivarrepresentanten röstade emot konventionen och lade ned sin röst beträffande rekommendationen. 2.2 Konventionens och rekommendationens huvudsakliga innehåll I konventionen nr 175 erinras inledningsvis om vissa tidigare generella ILO-instrument av särskild betydelse för deltidsarbetande. Två mål preciseras, nämligen dels främjandet av en sysselsättningspolitik som beaktar deltidsarbetets roll och dels bättre arbetsvillkor för de deltidsarbetande. Konventionens operativa del omfattar elva artiklar. Här framhålls att den nu antagna konventionen inte påverkar mer gynnsamma bestämmelser tillämpliga på deltidsarbetande enligt andra . Konventionen omfattar alla deltidsarbetande, dvs. alla anställda vilkas normala arbetstid är kortare än den för jämförbara heltidsarbetande. En medlemsstat kan dock, efter överläggningar med arbetsmarknadens parter, undanta vissa kategorier av arbetstagare eller arbetsplatser från konventionens tillämpningsområde. Regeringen skall då i de tillämpningsrapporter, som den är skyldig att lämna till följd av en ratifikation, ange dessa undantag samt uppge skälen för dem. Åtgärder skall vidtas för att garantera de deltidsarbetande samma skydd som heltidsarbetande med avseende på organisations- och förhandlingsrätt, arbetar- skydd och diskriminering i anställningen (art. 4). De skall ha en grundlön beräknad i proportion till den för jämförbara heltidsarbetande (art. 5). De lagstadgade sociala trygghetssystemen skall anpassas så att deltidsarbetande åtnjuter likvärdiga villkor med de heltidsarbetande (art. 6). Deras villkor beträffande skydd vid havandeskap och barnsbörd, anställningens upphörande, betald semester samt ledighet på grund av sjukdom skall motsvara dem för jämförbara heltidsanställda (art. 7). Deltidsarbetande vilkas arbetstid eller inkomster understiger specificerade tröskelnivåer kan med vissa förbehåll undantas från tillämpningen av konventionens artiklar 6 och 7. Eventuella undantag skall anges i regeringens tillämpningsrapporter till . Konventionen förutser åtgärder för att underlätta möjligheterna till produktivt och fritt valt deltidsarbete, som tillgodoser behoven hos både ar- betsgivare och arbetstagare. Övergång från heltids- till deltidsarbete eller vice versa skall ske frivilligt. Slutligen fastslås att konventionens be- stämmelser skall tillämpas genom lagstiftning eller kollektivavtal i enlighet med nationell praxis. Rekommendationen inkluderar två slag av bestämmelser: å ena sidan regler till vägledning för medlemsstaterna i fråga om tillämpningen av vissa skyldigheter enligt konventionen, särskilt ifråga om anpassning av de lagstadgade trygghetssystemen, å andra sidan åtgärder ägnade att främja likabehandling på områden som inte täcks av konventionen, såsom arbetstidsarrangemang, utbildning, befordringsmöjligheter och yrkesrörlighet. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: bör inte tillträda| | konventionen (nr 175) om deltidsarbete. : Yttrande över konventionen (nr 175) och rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete har avgetts av , som i sin tur har inhämtat yttranden från , , Jämställdhets- ombudsmannen, , , , , , , i , och akademikers centralorganisation. tillstyrker att konventionen ratificeras. Kommittén är dock inte enig i denna rekommendation. I en avvikande mening uttalar arbetsgivarsidans representanter att "det kan finnas skäl som talar mot en utveckling där man särreglerar för vissa grupper av arbetstagare som i princip redan omfattas av generella ". Remissinstanserna: Arbetsmarknadens parter uttryckte under utarbetandet av konventionen och rekommendationen olika ståndpunkter i fråga om behovet av nya instrument om deltidsarbete. Även i fråga om ratificering av konventionen råder delade meningar. Arbetstagarorganisationerna, LO, TCO och , ser inga ratifikationshinder och förordar att ratificerar konventionen. SAF å andra sidan avstyrker ratifikation. Anledningen härtill är främst att SAF ifrågasätter ILO-instrument för särskilda grupper av arbetstagare, som i princip redan omfattas av existerande konventioner. Vidare påpekar SAF att deltidsanställda enligt svensk rätt har i huvudsak samma lagstadgade skydd som heltidsanställda. Även ifrågasätter en svensk ratifikation. , den enda myndighet som kommenterar frågan om ratifikation, anser inte att det föreligger några ratifikationshinder inom den allmänna försäkringen, eller att en tillämpning av de båda instrumenten skulle föranleda särskilda åtgärder inom verkets ansvarsområde. Den svenska socialförsäkringen uppfyller enligt RFV de i konventionen - och rekommendationen - ställda kraven på att deltidsarbetande skall åtnjuta likartade villkor som heltidsanställda. Inte någon remissinstans påtalar behov av undantag beträffande särskilda kategorier av arbetstagare eller arbetsplatser från konventionens tillämpning, vilket medges i artikel 3. Däremot påpekas att de sociala förmånerna i vissa fall kopplats till en viss minsta arbetstid eller inkomst. Det gäller, som redovisas nedan, ersättning från arbetslöshetskassa, KAS samt delpension. Sådana krav på viss minsta arbetad tid för att få rätt till förmån är tillåtna enligt konventionens artikel 8 med undantag för arbetsskadeersättning och för andra åtgärder för skydd vid havandeskap och barnsbörd än de som täcks av lagstadgade försäkringssystem. I konventionens artikel 8:2 stadgas att tröskelnivåerna inte får vara så höga att de utesluter en otillbörligt stor andel deltidsarbetande. Här kan nämnas att enligt arbetskraftsundersökningen var antalet deltidsarbe- tande i genomsnitt 947 000 personer, av vilka 197 000 arbetade . av alla deltidsarbetande arbetade således s.k. kort deltid. Det totala antalet sysselsatta var 3 964 000. 3 803 000 personer tillhörde en arbetslöshetskassa i decem- ber 1995. , och erinrar om att det i vissa kollektivavtal anges en gräns på av heltidstjänstgöring för rätt till den avtalsenliga kompletteringen till det lagstadgade socialförsäkringssystemet. anser att de avtalsslutande parterna bör studera om just av heltidstjänstgöring är den adekvata gränsen i detta sammanhang. konstaterar att en åtgärd som i kan föranledas av de båda instrumenten är att den nämnda gränsen tas bort. I konventionens artikel 9 anges att åtgärder skall vidtas för att underlätta möjligheterna till produktivt och fritt valt deltidsarbete. Flera re- missinstanser påpekar att detta synsätt är något främmande för svenska förhållanden. I handlar det mestadels om att i stället underlätta för deltidsarbetande att övergå till heltidstjänstgöring om de så önskar. erinrar om att det inom ramen för arbetsförmedlingens verksamhet kontinuerligt vidtas åtgärder för att tillgodose arbetsgivares och arbetssökandes behov av deltidsarbete. Specifika gruppers behov uppmärksammas inom ramen för förmedlingsverksamheten. Arbetsförmedlingens insatser för deltidsarbetande har emellertid inriktats på att med olika medel stödja dem som önskar utöka sin arbetstid för att därmed stärka deras ställning på arbetsmarknaden och förhindra utslagning i samband med omstruktureringar. Några remissinstanser erinrar om att frågan om s.k. atypiskt arbete (deltidsarbete och tidsbegränsade anställningar) är aktuell inom Europeiska unionen. Tre förslag till EG-direktiv har lagts fram av kommissionen men endast ett av dem, om hälsa och säkerhet vid tidsbegränsade anställningar, har vunnit enhälligt godkännande hos rådet. Den fortsatta behandlingen av de två andra väntas ske inom ramen för det s.k. sociala protokollet, till vilket inte har anslutit sig. Inte någon remissinstans har anfört diskussionerna inom EU som ett hinder för en svensk ratifikation av konventionen. En sammanställning av remissyttrandena finns att tillgå i Arbetsmark- nadsdepartementet (dnr A94/1764/AL). Skälen för regeringens bedömning: I den svenska lagstiftningen finns få bestämmelser som särskilt reglerar deltidsanställdas villkor. Lagstiftningen kan sägas bygga på ett antagande om att deltidsanställda skall behandlas på samma sätt som övriga arbetstagare. Konventionens krav kan i sägas motsvaras av följande lagstiftning. I lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet garanteras alla arbetstagare rätt att arbeta fackligt (7-9 §§ MBL). I lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen görs ingen åtskillnad mellan deltids- och heltidsarbetande. Jämställdhetslagen (1991:433) gör ingen åtskillnad mellan deltidsarbetande och heltidsarbetande när det gäller arbetsgivarens skyldigheter att främja jämställdheten i arbetslivet eller när det gäller de diskrimineringsförbud som uppställs i lagen. Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) innehåller regler om olika anställningsformer, i vilka fall en arbetstagare får sägas upp eller avskedas, hur lång uppsägningstid arbetstagaren har rätt till m.m. Här görs ingen skillnad mellan heltids- och deltidsanställda. I semesterlagen (1977:480) saknas särbestämmelser för deltidsarbetande. Samma regler tillämpas således på heltids- och deltidsanställda vad gäller rätten till och beräkning av semesterledighet och semesterlön samt förläggningen av semesterledigheten m.m. I föräldraledighetslagen (1995:584) stadgas om bl.a. rätt till omplacering i anställningen med bibehållen lön och till ledighet samt om anställningsskydd. Särskilda bestämmelser för deltidsarbetande saknas. Enligt arbetstidslagen (1982:673) är mertiden för deltidsanställda maximerad till . Med mertid menas den arbetstid som uppkommer när deltidsanställda arbetar mer än vad som överenskommits i anställningsavtalet. Arbetsmiljölagen (1977:1160) gör ingen åtskillnad mellan heltids- och deltidsarbetande. Inom den allmänna försäkringen gäller att den som förvärvsarbetar i och har fyllt omfattas av samtliga socialförsäkringsförmåner, bl.a. sjukvårds-, sjukpenning-, föräldrapenning- och pensionsförmåner och förmåner vid arbetsskada. Alla som har en beräknad inkomst av förvärvsarbete om är enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) försäkrade för sjukpenning. Den sjukpenninggrundande inkomsten ligger till grund också för beräkningen av föräldrapenningförmåner och ersättning från arbetsskadeförsäkringen. För deltidsarbetande personer görs inte någon särskild beräkning, utan samma regler gäller för alla som förvärvsarbetar, oavsett arbetstid. En kvinna har även rätt till havandeskapspenning (AFL 3:9) oavsett arbetstid. Det är möjligt att lägga samman inkomster från flera deltidsarbeten för rätt till sjukpenninggrundande inkomst upp till taket för förmåner från den allmännan försäkringen, dvs. Den allmänna pensionen består av folkpension och tilläggspension (ATP). Folkpensionen beräknas på det antal år en person varit bosatt i eller antal år med förvärvsarbete som grundar rätt till tilläggspension. Tilläggspension grundas på inkomst av förvärvsarbete. Deltidsarbetande tjänar in rätt till tilläggspension eller folkpension på samma sätt som heltidsarbetande. Inte heller det reformerade pensionssystem som är under utarbetande innebär några särregler för deltidsarbetande. I några avseenden är dock lagstadgade sociala förmåner beroende av arbetstidens längd. Så är fallet vid arbetslöshet. Enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring gäller fr.o.m. att rätt till ersättning vid arbetslöshet för en första ersättningsperiod föreligger för försäkrad, som efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan dels varit medlem i kassan , om han haft sin huvudsakliga försörjning genom avlönat arbete, eller , om han haft sin huvudsakliga försörjning som självständig företagare, (medlemsvillkor) och dels under en ramtid av före arbetslösheten utfört förvärvs- arbete i minst fördelade (arbetsvillkor). Endast dag då förvärvsarbete har utförts får härvid räknas in. För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs en genomsnittlig arbetstid om minst . Arbetet skall i princip vara utfört på den reguljära arbetsmarknaden för att grunda rätt till en första ersättningsperiod. En arbetslös person, som inte uppfyller arbetslöshetsförsäkringens villkor, har enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) rätt till KAS om han under en ramtid av före arbetslösheten utfört förvärvsarbete (arbetsvillkor). Härvid tas hänsyn endast till månad då förvärvsarbete utförts . För såväl ersättning från arbetslöshetskassan som KAS gäller att den som söker deltidsarbete har rätt till förmånen endast om arbetsutbudet är minst varje arbetsdag och minst . Även inom delpensionssystemet förekommer regler om arbetsvillkor för rätt till delpension samt en bestämmelse om lägsta godtagbara arbetstid vid arbetstidsminskningen. Enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring har en förvärvsarbetande person i åldern rätt till delpension om han minskar sin arbetstid och därefter arbetar i genomsnitt minst 17 och högst . De anställda måste minska sin arbetstid med minst medan övriga förvärvsarbetande måste minska sin arbetstid med minst en fjärdedel. Reglerna gör ingen annan skillnad mellan den som arbetar heltid och den som arbetar deltid. När det gäller löner och ekonomiska förmåner i anställningen saknas i huvudsak regler i svensk lag. Dessa frågor är överlämnade åt parterna på arbetsmarknaden att avtala om. Som ett exempel på undantag kan ses lagen (1991:1047) om sjuklön. Denna gör inte skillnad mellan heltids- och deltidsanställda. I kollektivavtalen på den svenska arbetsmarknaden gäller i stort sett samma regler för hel- och deltidsanställda. Kollektivavtalen träffas med inriktning på heltidsanställda, och i viss utsträckning utformas särskilda regler för deltidsanställda. Principen är emellertid den att löner och anställningsförmåner utgår i proportion till deltidsanställningens omfattning av heltidsanställning. Om deltidsarbetet har liten omfattning, i vissa avtal av heltidsanställning, kan den anställde undantas från vissa av avtalens bestämmelser. Den allra största delen av dem som arbetar deltid är kvinnor. Ett ar- betsgivarbeslut eller ett avtal som missgynnar deltidsanställda kan därför i vissa fall angripas med stöd av förbudet mot indirekt diskriminering i jämställdhetslagen. Regeringen delar den grundsyn som kommer till uttryck i de nya instrumenten om deltidsarbete, nämligen att deltidsanställda bör omfattas av samma skydd, förmåner och utvecklingsmöjligheter som heltidsanställda, och välkomnar den enkla och klara utformning konventionen fått. De invändningar beträffande urholkning av tidigare instrument, som uttryckte inför förstaårs- behandlingen, har blivit beaktade. Konventionen begränsas till ett antal grundläggande principer i syfte att tillförsäkra deltidsarbetande skydd och anställningsvillkor likvärdiga dem som jämförbara heltidsarbetande har medan detaljerade riktlinjer förts till rekommendationen. Majoriteten av remissinstanserna har inte några invändningar mot att ratificerar konventionen. Inte någon har påtalat något formellt ratifikationshinder inom sitt ansvarsområde. De tröskelnivåer som förekommer beträffande vissa lagstadgade sociala förmåner och som redovisats ovan i detalj är förenliga med konventionens krav. Som ovan nämnts möjliggör konventionens artikel 8 undantag i sådana fall. Frågor som gäller löner och ekonomiska förmåner är som nämnts överlämnade åt parterna på arbetsmarknaden att avtala om. Det är regeringens mening att denna ordning skall fortsätta att gälla. Inte någon remissinstans har anfört att det på den statliga, kommunala eller privata arbetsmarknaden skulle göras någon skillnad i kollektivavtalen mellan hel- och deltidsarbetande i lönehänseende. Avtalen täcker emellertid inte hela arbetsmarknaden. Enligt konventionens artikel 5 skall alla deltidsarbetande garanteras en grundlön som inte är lägre än för jämförbara heltidsarbetande, bara för att de arbetar deltid. Det kan noteras att under förstaårsdiskussionen lade och regeringsrepresentanter fram ett förslag till tillägg till genomförandebestämmelserna i den text som i den antagna konventionen återfinns som artikel 11. De föreslog att "beträffande de medlemsstater i vilka bestämmelserna i konventionen är frågor som normalt överlämnas till avtal mellan arbetsgivare eller arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer skall bestämmelserna anses fullt uppfyllda om de genom sådana avtal tillämpas på den övervägande delen av berörda arbetstagare".