prop · GJ03110 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:110 Riktlinjer för åklagarväsendets organisation Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner nya riktlinjer för åkla- garväsendets organisation. Syftet med förslagen är att skapa en organisation som är effektivare, mer flexibel och mindre sårbar än den nuvarande. Härigenom kommer åklagarväsendet att vara bättre anpassat till det moderna samhällets alltmer komplicerade brottslighet. Åklagarväsendet avses även fortsättningsvis bestå av i princip tre myndighets- nivåer: central, regional och lokal nivå. Regeringen föreslår att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå föreslås åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna föreslås vara betydligt färre än nuva- rande regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter. Regeringen avser att införa en ny arbetsfördelning som innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Den brottsbeivrande verksam- heten kommer att vara koncentrerad till åklagarkamrarna. Den administrativa och kamerala verksamheten skall bedrivas vid åklagarmyndigheterna på den regionala nivån, med möjlighet att delegera viss sådan verksamhet till åklagarkamrarna. Varje regional åklagarmyndighet kommer att ledas av en överåklagare. Åkla- garkamrarna kommer att ledas av chefsåklagare. En förändrad åklagarorganisation enligt de föreslagna riktlinjerna förväntas medföra betydande besparingar för statskassan och bedöms kunna träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning ................................ 3 3 Utgångspunkter för en reform .............................. 3 3.1 Förändringar inom statsförvaltningen................ 3 3.2 Åklagarväsendet..................................... 4 3.3 Domstolsväsendet.................................... 6 3.4 Polisväsendet....................................... 6 3.5 Övrig statlig verksamhet............................ 7 3.6 Brottsutvecklingen.................................. 7 3.7 Internationaliseringen ............................. 8 3.8 Teknikutvecklingen.................................. 8 4 Åklagarväsendets organisation ............................ 10 4.1 Struktur och arbetsfördelning ...................... 10 4.2 Åklagarmyndigheternas ledning ...................... 15 4.3 Åklagarmyndigheternas och åklagarkamrarnas antal och storlek 17 4.4 Beslut i organisationsfrågor ....................... 20 5 Genomförande............................................... 21 6 Kostnader.................................................. 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................................. 23 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner följande nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation. Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyn- dighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. för speciella mål skall även fort- sättningsvis ha hela landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna skall vara betydligt färre än da- gens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter. Regeringen skall besluta om indelningen i åklagardistrikt och om åklagar- myndigheternas lokalisering. Riksåklagaren eller, efter beslut av Riks- åklagaren, åklagarmyndigheten skall efter samråd med övriga berörda myn- digheter bestämma om åklagarkamrarnas antal och lokalisering. 2 Ärendet och dess beredning Riksåklagaren fick regeringens uppdrag att se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren tillsatte därefter en organisationsgrupp med uppdrag att arbeta fram ett diskussionsunderlag inför den förestående översynen. Gruppens arbete redovisades i promemorian Framtidens åklagarväsende - ett diskussionsunderlag. Sedan promemorian hade remissbe- handlats inom åklagarväsendet redovisade Riksåklagaren sitt uppdrag i rapporten (Åklagarväsendet rapport 1995:3). anordnade en s.k. hearing angående försla- gen i rapporten. Närvarande var de flesta av landets överåklagare, ett tjugotal chefsåklagare samt representanter för polisväsendet, domstolarna, Domstols- verket, och arbetstagarorganisationerna. En samman- ställning av de synpunkter som framfördes finns tillgänglig i Justitiedeparte- mentet (dnr Ju95/2347). 3 Utgångspunkter för en reform 3.1 Förändringar inom statsförvaltningen Den svenska statsförvaltningen har genomgått omfattande strukturförändringar. Dessa förändringar kommer att fortsätta, inte minst mot bakgrund av de krav på ökad kostnadseffektivitet som ställs på all statlig verk- samhet. En av utgångspunkterna för förändringarna är att de centrala förvalt- ningsmyndigheterna skall ägna sig åt övergripande arbetsuppgifter och att det egentliga verksamhetsansvaret i största möjliga utsträckning skall delegeras så långt ut i organisationerna som möjligt. Den allmänna inriktningen är att förlägga tyngdpunkten i verksamheten nära medborgarna och att införa en ordning med s.k. mål- och resultatorienterad styrning. Den mål- och resultatorienterade styrningen innebär att riksdag och regering beslutar om inriktning av den statliga verksamheten genom att formulera mål för denna. sker en långtgående delegering till myndigheterna av ansvar och beslutsfattande. Myndigheten får fritt använda resurserna inom de ramar och regler som givits samt svarar för att det sker en uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat. Denna resultatinformation skall rapporteras till regeringen för att ligga till grund för beslut om verksamheten. När åklagarväsendet förstatligades genomfördes en omfattande omorganisation. Lands- och stadsfiskalernas uppgift som åklagare skildes från uppgifterna som polischef och utmätningsman. minskades antalet lokala distrikt kraftigt. Redan åren närmast efter förstatligandet påtalade emellertid Riksåklagaren i sina anslagsframställningar vissa svagheter i den nya organisa- tionen. Frågan om åklagarväsendets organisation var därefter föremål för övervägande i olika omgångar, vilket dock ledde till endast smärre ändringar i distriktsindelningen. tillsatte Riksåklagaren en arbetsgrupp, kallad , med uppdrag att bl.a. utreda frågan om en ändring av indelningen i länsåklagarområden. Arbetsgruppen föreslog i promemorian Åklagar- väsendets organisation bl.a. att de dåvarande länsåklagarområdena skulle läggas samman till ett mindre antal åklagarregioner. Förslagen kom att ligga till grund för regeringens proposition om åklagarväsendets regionala organisation, som i huvudsak godtogs av (prop. 1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr. 1983/84:35). Organisationsförändringen, den s.k. regionreformen, genomfördes och innebar att 21 länsåklagarmyndigheter lades samman till nuvaran- de 13 regionåklagarmyndigheter. inrättades för speciella mål. överlämnade den efter regeringens bemyndigande tillsatta betänkandet Åklagarväsendets lokala organisation m.m. (SOU 1986:26). Kommittén föreslog bl.a. att regionåklagarmyndigheternas administrati- va uppgifter avseende de lokala myndigheterna i huvudsak skulle flyttas över till dessa. I betänkandet föreslogs vidare en rad förändringar av indelningen i åklagardistrikt i syfte att minska sårbarheten vid de små myndigheterna. Flerta- let av kommitténs förslag behandlades budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. Departementschefen anslöt sig i stora delar till tanke- gångarna i kommitténs betänkande. När det gällde förslaget att lägga samman de minsta åklagardistrikten kunde departementschefen dock inte bortse från den kritik som hade framförts från remissinstansernas sida och godtog inte kom- mitténs förslag i denna del. tillsattes en parlamentarisk kommitté för att se över åklagarverk- samheten och förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet Åklagar- utredningen -90, lämnade betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). I organisatoriskt hänseende föreslogs att en s.k. regionmodell skulle införas. Modellen innebar att samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till en enda myndighet och att de lokala åklagarmyndigheterna skulle ombildas till lokala enheter på samma orter som . Regionåklagarmyndigheternas brottsbeivrande verksamhet, exempelvis handläggningen av mål om ekonomisk brottslighet, skulle även fortsättningsvis bedrivas på regional nivå. Efter remissbehandling av förslaget uttalade regeringen budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3) att den inte skulle komma att ta initativ till att regionmodellen infördes. I syfte att särskilt belysa frågan om åklagarmyndigheternas dimensionering hade regeringen dock uppdragit åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen i åklagardistrikt. gav regeringen tilläggsuppdraget att utreda om det fanns anledning att ändra arbetsfördelningen mellan de regionala och lokala myndigheterna.Riksåklagaren redovisade uppdragen i rapporten på regional och lokal nivå (Åklagarväsendet rapport 1994:2). I rapporten föreslogs bl.a. en minskning av dels antalet regionåklagarmyndigheter från 13 till 12, dels antalet lokala åklagarmyndigheter från 86 till 76. Flera remissin- stanser avstyrkte föreslagna sammanläggningar av myndigheter. Regeringen fann att Riksåklagarens förslag i viss mån borde kunna medföra en mer rationell resursanvändning, men att förslagen inte var tillräckligt långtgående. Trots ett omfattande utredningsarbete om åklagarväsendets organisation har således resultatet av arbetet varit begränsat. Åklagarväsendet har sedan det förstatligades genomgått i stort sett endast en förändring, regionreformen . Lednings- och styrformerna har sedan förstatligandet varit i huvudsak oförändrade. Följden har blivit att åklagarväsendet är uppbyggt enligt principer som var förhärskande inom statsförvaltningen . Organisationen har till följd av sin struktur begränsade möjligheter att utnyttja främst personalresurserna optimalt. Vidare saknar organisationen nödvändiga förutsättningar och instrument för att kunna utveckla och förnya verksamheten. Åklagarväsendets bristande flexibilitet medför att utrymmet för rationaliseringar är litet. Genom delegering av arbetsuppgifter från Riksåklagaren till regional nivå har kontroll- och tillsynsuppgifterna på central nivå successivt minskat. Även vissa administrativa beslut har delegerats till regional nivå. Drygt hälften av landets 86 lokala åklagarmyndigheter har endast 2-3 åklagare anställda, medan det vid omkring 20 myndigheter finns 4-5 åklagare. Vid övriga lokala myndigheter, bortsett från de tre storstadsmyndigheterna, finns högst 12 åklagare. De mindre myndigheterna är i både brottsbeivrande och administrativt hänseende sårbara samt förhållandevis kostsamma att leda och administrera. Även vissa myndigheter på regional nivå är för små för att fungera effektivt. Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för tiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att se över den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet (dir. 1995:102). Översynen skall göras med utgångspunkt i de ökade kraven på domstolarnas, främst under- rätternas, kompetens och förmåga att handlägga alltmer komplicerade mål. Även kraven på rationaliseringar inom domstolsväsendet skall beaktas. I en första etapp, som skall redovisas , skall kommittén lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet som helhet. I direktiven anges att dom- stolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Organisa- tionen skall också vara effektiv. Kommitténs arbete skall bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a. rimlig samhällsservice samt geografiska, demografiska och ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var i landet domstolarna skall vara belägna. Av direktiven framgår att det är ofrånkomligt att antalet tingsrätter kommer att minska. En sådan utveckling medför krav på en effektivare och mer flexibel åklagarorganisation. Inom polisväsendet pågår en omfattande strukturomvandling. En ny organisation är en förutsättning för att klara de besparings- och rationaliseringskrav som lagts på polisväsendet. Utvecklingen går i hela landet i riktning mot att polisdistrikten omfattar hela län, dvs. i riktning mot s.k. länsmyndigheter. Parallellt med de övergripande strukturförändringarna sker omfattande interna verksamhetsförändringar och organisationsöversyner. Lednings- funktionerna begränsas, bl.a. i fråga om vakthavande befäl. Personalresurser förs över från övervaknings-, utrycknings- och utredningsverksamhet till när- poliserna. Kriminalpolisarbetet specialiseras på många håll inom länskriminalav- delningar och allt fler utredningsuppgifter rörande s.k. vardagsbrottslighet läggs ut på närpoliser. Förändringarna inom polisväsendet har nått olika långt i olika län. Det kommer sannolikt att ta innan verksamhetens inriktning och struktur har stabiliserats. Omorganisationen av polisväsendet har en direkt påverkan på verksamheten inom åklagarväsendet. Med hänsyn till att polisväsendet är under omvandling och har en skiftande organisation i de olika länen krävs, för att samarbetet mellan åklagare och polis skall fungera rationellt, att åklagarväsendet är flexibelt. Särskilt gäller detta samarbetet mellan åklagare och närpoliser, där det ställs stora krav på nya och effektiva samarbetsformer. 3.5 Övrig statlig verksamhet Länen har utgjort grundvalen för stora delar av den statliga verksamheten. lade Regionberedningen fram betänkandet Regional framtid (SOU 1995:27), i vilket föreslås vissa sammanläggningar av län. Samman- läggningarna föreslås inledas och vara helt genomförda . Enligt Regionberedningen bör det råda geografisk överensstämmelse mellan den funktionella regionindelningen och den administrati- va indelningen av olika organ, vars verksamhet har något samband av betydelse. De föreslagna förändringarna i länsindelningen kommer inte direkt att påverka förutsättningarna för åklagarväsendets organisation. Indirekt kan dock en viss påverkan förväntas ske, bl.a. genom att polisens organisation får ett nytt utseende. Länsstyrelsernas verksamhet och verksamheten inom den kommunala sektorn innefattar i vissa fall myndighetsutövning på områden där straff förekommer som sanktion, bl.a. på miljöområdet. Härutöver finns det en rad andra myndigheter och organ, vars verksamhet har betydelse för arbetsbelastningen inom åklagarväsendet. Betydelsen kan variera mellan de olika områdena. , , , , skatteförvaltningen och kon- kursförvaltarna bedriver alla verksamhet som påverkar åklagarväsendet. Att be- döma vilka förändringar inom dessa områden som kommer att påverka åklagarväsendet är vanskligt. Det är t.ex. ännu för tidigt att dra några slutsatser i fråga om varusmugglingens omfattning till följd av medlemskap i unionen. har aviserat ökade insatser mot miljöbrott, men omfattningen är ännu oklar. Effekterna av den planerade förstärkningen av skattemyndigheternas resurser för kontroll av företag kan ännu inte bedömas. Enligt Brottsförebyggande rådets framtids- och omvärldsanalys (BRÅ rapport 1994:1) har antalet polisanmälda brott ökat markant . har rättsväsendets resurser minskat i förhållande till antalet anmälda brott. Det finns undersökningar som tyder på att utvecklingen är sådan att polisen, om verksamheten inte effektiviseras, inom vissa regioner och beträf- fande vissa brottstyper inte kommer att ha resurser att utreda ens de brott där det redan vid anmälningstillfället finns en känd misstänkt. För åklagarväsendet är den totala brottsutvecklingen visserligen av betydelse men arbetsbelastningen påverkas i första hand av antalet inkommande ärenden, ärendenas karaktär samt polisens insatser. Utvecklingen mot allt fler och mer komplicerade mål om ekono- misk brottslighet samt grövre våldsbrott leder till att arbetssituationen inom åklagarväsendet blir mer ansträngd. Inför omfattande organisationsförändringar inom åklagarväsendet finns det skäl att försöka bedöma hur förändrade internationella förhållanden kan komma att påverka den framtida verksamheten inom rättsväsendet. anslutning till Europeiska unionen kommer att medföra krav på stora förändringar. Viss brott- slighet underlättas genom den ökade rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital. Det förekommer redan nu i de gamla medlemsländerna ett visst miss- bruk av Europeiska unionens omfattande subventionssystem. Denna typ av brotts- lighet kommer sannolikt att bli ett problem även i . bör emellertid förutsättningarna för bekämpning av internationell brottslighet för- bättras i takt med att det europeiska samarbetet mellan de rättsvårdande myndig- heterna byggs ut. Brottsutvecklingen i har betecknats som ett allvarligt hot också mot . Biståndsinsatser av olika slag har lämnats från svensk sida till främst de baltiska staterna för uppbyggnaden av ett väl fungerande rättsväsende. har i stort sett förskonats från den befarade ökningen av brott med anknytning till f.d. . En framtidsbedömning är emellertid mycket svår att göra, inte minst med hänsyn till den labila situationen i vissa delar av . Narkotikabrottsligheten är till sin natur internationell och har svarat för merparten av de brottmål som har haft internationell anknytning. Det finns inte något som talar för att narkotikabrottsligheten kommer att minska. Den ekonomiska brottsligheten har också i allt större utsträckning fått internationella inslag. I takt med att det gränsöverskridande kommersiella samarbetet utökas kan det befaras att även den ekonomiska brottslighetens internationella anknytning kommer att öka. Det utökade internationella samarbetet medför att kompetenskraven på åklagarpersonalen ökar. Organisationen måste vara utformad så att den bl.a. kan avsätta personalresurser för utredning av komplicerad internationell brottslighet. Den tekniska utvecklingen i samhället kan sägas påverka rättsväsendet i tre av- seenden. Ny eller förbättrad teknik kan vara brottsalstrande i den meningen att den underlättar brottslighet. Vidare kan tekniken användas för att förhindra eller försvåra brottslighet. Slutligen kan tekniken användas för att underlätta såväl det brottsutredande arbetet som övrig verksamhet inom rättsväsendet. Datorn är ett viktigt hjälpmedel inom rättsväsendet. För åklagarväsendets del är ett fortsatt införande av informationstekniskt stöd, s.k. IT-stöd, en såväl strategisk som operativ fråga. För en fortsatt utveckling av organisation och arbetsmetoder kommer det att krävas betydande satsningar på detta område i fram- tiden. Inte minst de förbättrade möjligheterna till kommunikation, såväl inom åklagarväsendet som med samverkande myndigheter, t.ex. inom polis- och dom- stolsväsendena, kommer att påverka det dagliga arbetet på olika sätt. Med ett utbyggt IT-stöd följer rationaliserings- och effektiviseringsvinster i samhället. ökar emellertid den brottslighet som är relaterad till da- toriseringen. Brott avseende s.k. hård- och mjukvara, datorbrottslighet i form av manipulativa åtgärder samt brott mot integritetsbestämmelser är exempel på områden där det finns anledning att räkna med en stigande kriminalitet . Denna typ av kriminalitet kommer sannolikt att ställa höga krav på åklagarnas tekniska kompetens. På det kriminaltekniska området kan förutses ett genombrott för den nya tekni- kens användning i brottmålsprocessen. Analyskostnaderna kommer med nya metoder att bli avsevärt lägre än och analystiderna kommer att minska från månader till dagar. Tekniker för narkotikaanalys, röstidentifiering, fingeravtrycksfram- kallning och bildöver- föring utvecklas snabbt. Med en ökad datorisering på kriminalteknikens område får tekniken antas komma att få allt större betydelse inom framtidens rättsväsende. Teknikutvecklingen på de flesta områden som berör åklagarväsendet går snabbt. Det som kan tyckas vara framtidsteknik kan vara föråldrat. Detta försvårar naturligtvis möjligheten att göra prognoser om teknikutvecklingens påverkan på åklagarväsendet. I organisatoriskt hänseende är dock teknik- utvecklingen mycket intressant, eftersom den skapar möjligheter till snabbare och säkrare kommunikation. Ny teknik för bildöverföring minskar behovet av personliga sammanträffanden. Tekniken skapar följaktligen nya möjligheter för en rationell verksamhet inom åklagarväsendet. Möjligheterna till administrativt stöd kommer att förbättras och i sin tur ge utrymme för betydande rationalise- ringar. För att åklagarväsendet skall kunna ta till vara dessa vinster måste organisationen vara tillräckligt flexibel. 4.1 Struktur och arbetsfördelning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Landet skall vara regionalt indelat i åkla-| | gardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal | | nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Statsåklagarmyn-| | digheten för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela | | landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna | | inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter. | | Regeringens bedömning: Det bör införas en ny arbetsfördelning som| | innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande | | verksamhet. Den brottsbeivrande verksamheten bör vara kon- | | centrerad till åklagarkamrarna, där cheferna får ansvaret för led-| | ningen av i princip all sådan verksamhet. Nuvarande ordning: Åklagarväsendet är under Riksåklagaren indelat i 13 åklagarregioner. I varje sådan region finns en regionåklagarmyndighet. Regionerna är i sin tur indelade i 83 åklagardistrikt med en lokal åklagar- myndighet i varje distrikt. Direkt under Riksåklagaren lyder även åklagarmyndigheterna i , och åklagardistrikt. Dessa myndigheter är indelade i åklagarkam- mare. Direkt under Riksåklagaren lyder vidare för speciella mål. Brottsbeivrande verksamhet bedrivs vid samtliga åklagarmyndigheter. Vid regio- nåklagarmyndigheterna och storstadsmyndigheterna finns särskilda resurser för bekämpning av bl.a. ekonomisk brottslighet. Vid för speciella mål bedrivs brottsbeivrande verksamhet avseende bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet med nationell utbredning, internationell anknytning eller av principiell natur. Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen behandlar följande organisa- tionsalternativ: A. Alternativ A innebär att den nuvarande indelningen i regioner bibehålls och att chefen för regionåklagarmyndigheten beslutar om de lokala myndigheternas antal, lokalisering och storlek. Enligt detta alternativ har regionchefen det samlade ekonomiska ansvaret för regionen och ansvarar inom sin region för resursfördelning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning mellan de lokala myndigheterna. Alternativ B innebär att det nuvarande antalet regioner minskas så att de t.ex. stämmer överens med hovrättsområdena. Chefen för regionåklagarmyndigheten beslutar om de lokala myndigheternas antal, lokalisering och storlek. Även enligt detta alternativ har regionchefen inom regionen det samlade ekonomiska ansvaret och ansvaret för resursfördelning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning mellan de lokala myndigheterna. I alternativ C tas den regionala nivån bort. De lokala myndigheterna lyder direkt under Riksåklagaren och är väsentligt färre än de nuvarande. Chefen för den lokala myndigheten beslutar om myndighetens arbetsenheter, deras lokalisering och storlek. Myndighetschefen har det ekonomiska ansvaret och an- svarar inom verksamhetsområdet för resursfördelning, tjänstestruktur, personal- resurser och arbetsfördelning vid myndigheten och dess arbetsenheter. I samtliga tre organisationsalternativ är storstadsmyndigheternas organisation oförändrad jämförd med den nu gällande.