prop · GJ03150 · 1996-01-01 00:00:00 — Huvuddelen av förslagen har kunnat efterbildas helt men i de fall det saknas detaljerade förslag har bästa möjliga antaganden gjorts för att kunna visa de troliga fördelningseffekterna. Beräkningen är utförd med samma metoder och definitioner som användes för analyserna av saneringsprogrammet. Diagrammet visar således de kombinerade direkta effekterna av åtgärderna inom skatte- och bidragssystemen när de trätt i kraft (fullfunktion). Ingen hänsyn tas till eventuella ändrade beteenden bland hushållen eller till effekter på räntor och sysselsättning. Om man beaktar både saneringsprogrammets effekter och effekter av nu redovisade åtgärder bidrar hushållen i decilgrupperna 9 och 10 tillsammans med av de sammantagna budgetförstärkningarna. Decilgrupp 1 och 2 bidrar tillsammans med . Alla grupper deltar på olika sätt i de uppoffringar som är nödvändiga för att sanera de offentliga finanserna. Diagram 3.6 Andel av den totala budgetförstärkningen i saneringsprogrammet och redovisade åtgärder som resp. decilgrupp bidrar med Källa: . Förslagen i denna proposition berör i något högre grad hushåll med låga eller genomsnittliga inkomster jämfört med saneringsprogrammet, vilket sammanhänger med att de största besparingarna sker i olika sociala transfereringar. Visserligen är förändringarna i bostadstöden m.fl. system utformade för att minimera negativa fördelningspolitiska verkningar och höjda ersättningsnivåer kompenserar delvis de grupper som berörs. Höjda ersättningar och andra fördelningspolitiskt motiverade justeringar bl.a. inom skatterna kan dock inte fullt ut uppväga effekterna av minskade transfereringar. De olika undersökningar som finns av utvecklingen omfattar i stort sett endast hur inkomstfördelningen påverkas av ändrade regler i skatte- och bidragssystemen. har det emellertid också skett andra stora förändringar. Tillgångsvärdena har fallit för bl.a. egna bostäder. Krisen i ekonomin har medfört hög arbetslöshet, men återhämtningen har gett en allt bättre reallöneutveckling i de expanderade sektorerna och ökade vinster för många företag. Kommunerna och landstingen möter växande behov av och efterfrågan på vård, omsorg och service, men eftersom resurserna är begränsade måste avgifterna höjas och verksamheten koncentreras till prioriterade områden och grupper. Ett stort antal genomgripande reformer förbereds och har genomförts inom det sociala området (bostadsbidrag, socialbidrag, underhållsstöd, pensioner) samt inom arbetsmarknadspolitiken. Fördelningseffekterna av den ekonomiska krisen, arbetslösheten, saneringsprogrammet och förändringarna i de kommunala verksamheterna måste följas mycket noga. Regeringen kommer att återkomma med fortsatta analyser av fördelningseffekterna i takt med att nytt material kommer fram. Ändrade regler inom skatter och socialförsäkringar har en stor betydelse för de ekonomiska villkoren för flertalet hushåll. Det står emellertid klart redan nu att det är den höga arbetslösheten som mer än något annat skapar orättvisor, vidgar klyftor och urholkar den sociala tryggheten. Den viktigaste fördelningspolitiska uppgiften är därför att genom en sund och uthållig finans- och penningpolitik, en aktiv arbetsmarknadspolitik och stora satsningar på utbildning åter ge alla människor möjlighet att försörja sig genom eget arbete. I det konvergensprogram som regeringen överlämnade till EU preciserade regeringen två övergripande budgetpolitiska mål - att stabilisera statsskulden som andel av BNP 1996 och att eliminera underskottet i de offentliga finanserna 1998. Dessa mål ligger fast. Vidare har regeringen upprepat att måste uppfylla EU:s konvergenskriterier 1997, vilket bl.a. innebär att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande får vara högst av BNP detta år. Därför genomförs ett program i fem punkter. Saneringsprogrammet på ca ligger fast har ett omfattande program för att stärka de offentliga finanserna lagts fram och antagits av . Programmet, som omfattar ca i 1994/priser, har antagits i flera steg. I programmet ingår även åtgärder som har beslutats före regeringsskiftet och som träder i kraft . Programmets genomförande följs upp halvårsvis. Den första detaljerade uppföljningen gjordes i tillväxtpropositionen och den andra görs i denna proposition. I fortsättningen kommer uppföljningen att ske i budgetpropositionen och i samband med den ekonomiska vårpropositionen . har fattat principbeslut om hela saneringsprogrammet och angett hur mycket somskallsparas inom repektive departementsområde. Några av de specifika åtgärder som krävs för att uppnå hela beloppet har dock inte preciserats tidigare. Av denna anledning delades programmet vid den första uppföljningen in i tre kategorier: (1) Preciserade beslut fattade av . Denna grupp avser åtgärder där inga ytterligare riksdagsbeslut krävs för genomförande. (2) Aviserade beslut. Härmed avses åtgärder där det finns principbeslut om åtgärdens inriktning och belopp, men slutligt beslut av saknas. I denna kategori ingår även de förslag som läggs i anslutning till denna proposition. (3) Återstår att åtgärda. Härmed avses målsatta belopp, men där åtgärdernas inriktning ännu ej preciserats. Vid uppföljningen fanns preciserade beslut uppgående till ca , aviserade beslut om ca medan ca återstod att åtgärda. Aviserade beslut fanns både vad avser inkomster och utgifter. På inkomstsidan utgjordes de främst av de aviserade höjningarna av egenavgifterna till sjukförsäkringen. På utgiftssidan ingick åtgärder som var föremål för utredningar, t.ex. bostadsbidragsutredningen och sjuk- och arbetsskadeberedningen. har flera av de aviserade besluten preciserats. Sammantaget innebär detta att av de finns nu preciserade förslag som beslutats av på ca , ca 17 miljarder utgörs av förslag som ännu inte beslutats av . De delar som återstår att åtgärda kommer som utlovades i tillväxtpropositionen att föreläggas senast i budgetpropositionen . Programmet kommer därmed i sin helhet och i detalj att ha förelagts . Tabell 3.6 Beslutsläget vad gäller förstärkningarna av de offentliga finanserna Effekt 1998 i miljarder kronor, 1994/priser Preciserade beslut 47,9 51,6 99,5 Aviserade beslut: propositioner 9,4 2,5 11,9 under beredning eller utredning0 6,2 6,2 Återstår att åtgärda 0 0,0 0,0 Totalt 57,3 60,3 117,6 Huvuddelen av överskridandena under /96 finansieras En noggrann uppföljning av utgifterna är en förutsättning för att regeringen skall kunna vidta de åtgärder som krävs för att hålla utgifterna inom anvisade ramar. Därför genomförs ett antal förändringar för att strama upp rutinerna för budgetuppföljning och budgetprognoser. Varje halvår gör numera samtliga departement en genomgång av den beräknade utgiftsnivån för innevarande budgetår inom sina områden och rapporterar denna till . För vissa anslag görs denna uppföljning och redovisning till varje kvartal. , i samband med vår- respektive budgetpropositionen kommer regeringen att redovisa denna uppföljning för , samt presentera förslag till åtgärder för att finansiera eventuella överskridanden. Inkomstutvecklingen kommer att följas upp av . Vidare har fått i uppdrag att i samråd med självständigt göra budgetprognoser och redovisa eventuella skillnader mellan de båda myndigheternas prognoser avseende de offentliga finansernas utveckling. Verket följer upp budgetutfallet och förser fackdepartementen med aktuella uppgifter för att underlätta och förbättra departementens beräkningar. I statsbudgeten beräknades budgetunderskottet för pågående 18-månaders budgetår till ca . Motsvarande siffra är nu ca 24 miljarder lägre, dvs. budgetunderskottet beräknas till ca . Den huvudsakliga orsaken till förbättringen är att statsskuldsräntorna nu beräknas bli ca lägre än i statsbudgeten främst till följd av ett gynnsammare ränteläge och en starkare krona. Utgifterna exklusive statsskuldsräntorna har däremot sammantagna ökat något. Inkomsterna beräknas nu bli ca 24 miljarder högre än i statsbudgeten. Tabell 3.7 Aktuell prognos för innevarande budgetår Miljarder kronor 1995/96 18 månader Statsbudget Vårproposition Inkl. /96:64 Inkomster 763,1 787,4 Utgifter exkl. statsskuldsräntor846,0 862,4 Statskuldsräntor 132,0 116,2 Budgetsaldo -214,9 -191,2 Aktuella beräkningar av överskridanden för det 18 månader långa /96 bekräftar i huvudsak de iakttagelser som gjordes i tillväxtpropositionen. För att säkerställa att överskridandena inte leder till försämringar av statsfinanserna och ett ökat lånebehov i förhållande till statsbudgeten aviserar regeringen i denna proposition ett antal finansieringsåtgärder. Överskridandena finansieras med åtgärder inom berört departements ansvarsområde där detta har bedömts vara möjligt. Inom område har finansieringen inte kunnat ske genom regelförändringar under innevarande budgetår när det gäller överskridanden av anslagen för assistansersättning, bostadsbidrag och sjukvårdsförmåner. Dessa överskridanden har istället finansierats genom utgiftsminskningar under kommande budgetår. Inom område beräknas utgifterna för- arbetslöshetsförsäkringen överskrida budgeten med ca , bland annat på grund av högre arbetslöshet än beräknat. Överskridandet kommer delvis att finansieras inom område.Som framgår av uppföljningen i avsnitt 5.2 ligger de förväntade totala utgifterna för /96 i stort sett på budgeterad nivå. Orsaken till detta är att överskridandena balanseras av lägre utgifter för räntor på statsskulden. Regeringen betraktar generellt sett inte detta som en finansiering. I rådande konjunkturläge gör regeringen dock den bedömningen att det leder till en bättre avvägd finanspolitik att inte kräva finansiering av resterande del av överskridandet. De reformer som föreslås är fullt finansierade De reformer som redovisas i denna proposition och genomförs är fullt finansierade. Det gäller bland annat den omfattande utbildningssatsningen som beräknas höja utgiftsnivån med ca 1999 när den är fullt genomförd. Denna reform finansieras fullt ut med dels de tidigare redovisade höjningarna av energiskatter på ca , dels minskade utgifter till följd av effektiviseringar och regeländringar inom arbetsmarknadspolitiken. Ett treårigt utgiftstak för den statliga sektorn läggs fast I syfte att förbättra de offentliga finanserna och skärpa kontrollen av budgetutvecklingen har regeringen initierat flera institutionella förändringar. Den mest genomgripande förändringen är förslaget att införa ett tak för de statliga utgifterna. Utgiftstaket innebär att regering och riksdag får en ökad kontroll över de offentliga utgifterna. Detta är av stor betydelse för att inte tillfälliga händelser och plötsliga utgiftsökningar skall tvinga fram beslut och driva politiken framför sig. Utgiftstaket premierar långsiktighet och politisk styrning. Det skapar också bättre förutsättningar för att politiska prioriteringar skall styra utvecklingen inom olika områden. Med ett tak för utgifterna finns klara ramar för vad olika ändamål får medföra i form av utgifter. Därmed kan prioriteringar på ett klarare sätt göras. Utgiftstaket beslutas för hela den statliga sektorn exklusive statsskulds- räntor men inklusive socialförsäkringssystemet utanför statsbudgeten. Eftersom kommuner och landsting själva beslutar om sina utgifter i enlighet med den kommunala självstyrelsens princip måste utgiftstaket ges en annan innebörd för kommunsektorn än för den statliga sektorn. Ramarna för kommunsektorn bör i första hand uppnås genom restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskatter och statsbidrag. Med hjälp av ett sådant tak, i kombination med ett aviserat lagstadgat krav om ekonomisk balans i kommunerna, kan kommunsektorns utgifter hållas på en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. En överenskommelse har träffats med och om kommunsektorns ekonomiska ramar . Utgiftstaket är treårigt och nominellt. Det utgiftstak som föreslås i denna proposition omfattar följaktligen . Besluten rullas sedan . förlängs utgiftstaksbeslutet sålunda med . Taket sätts i respektive års prisnivå. Detta gör att taken blir relativt lätta att följa upp och jämföra med utfallet. Den nominella principen innebär att det inte ges utrymme för att låta oväntad inflation öka utgifterna. Detta bidrar till att hålla nere inflationen och inflationsförväntningarna på dagens låga nivåer. Beräkningarna bygger på en mängd antaganden om den ekonomiska utvecklingen: tillväxt, arbetslöshet, inflation m.fl. Skulle antagandena inte infrias kommer detta så långt möjligt att hanteras inom ramen för den flexibilitet som systemet medger. Utgiftstaket utgör en övre gräns. De statliga utgifterna får inte överstiga utgiftstaket, men skulle utvecklingen bli sådan att utgifterna understiger de beräknade skall detta utrymme i enlighet med vad som angavs i konvergensprogrammet användas till att minska skuldbördan. Statsbudgetens utgifter är vidare indelade i 27 utgiftsområden. Ett av dessa - statsskuldräntor - ingår ej i utgiftstaket. Socialförsäkringssystemet vid sidan av statsbudgeten omfattar ATP, delpension och arbetsskadeförsäkring. Dessa jämte de nämnda 26 utgiftsområdena och en budgeteringsmarginal ingår i utgiftstaket. Regeringen avser att föreslå en budgetlag. Som ett led i arbetet med att stärka den statliga budgetprocessen tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att undersöka behovet av ett fastare regelverk för den statliga budgetprocessen och att lämna förslag på detta område. Utredningen har avlämnat sitt betänkande Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Den konstaterar att centrala delar av den statliga budgetprocessen är ofullständigt reglerade. Statsmakternas ställningstaganden är i många frågor spridda på äldre propositioner och utskottsyttranden, vilket riskerar att skapa oklarhet om vad som gäller. avviker också genom sin avsaknad av en budgetlag från vad som betraktas som internationell norm på området. Avsikten är att en budgetlag skall kunna träda i kraft . Underskottet i de offentliga finanserna beräknas till av BNP 1997 och till av BNP 1998 om inga ytterligare åtgärder vidtas för att förstärka de offentliga finanserna. Det innebär att det fattas ca för att nå ned till ett underskott på av BNP 1997 och att det fattas ca för att nå balans 1998. För att målen för budgetpolitiken skall uppnås måste ytterligare budgetförstärkningar vidtas. förstärks därför budgeten med ca och 1998 med ca 12 miljarder. Av detta utgör ca permanenta besparingar och ca permanenta inkomstförstärkningar. Tillsammans med ränteeffekter nås därmed balans i de offentliga finanserna 1998. Tabell 3.8 Ytterligare budgetförstärkningar Miljarder kronor Utgiftsminskningar 6,2 8,5 5,8 Inkomstförstärkningar 3,6 3,8 3,5 Summa 9,8 12,3 9,3 Summa, inkl. ränteeffekter 10,6 14,0 11,7 Utgiftsminskningarna redovisas i detalj i senare kapitel. Bland inkomstförstärkningarna ingår de skattehöjningar som redovisas ovan, en höjning av bankernas avgifter till insättargarantisystemet, vissa ökade inleveranser m.m. Ett system för garanti av insättningar i bank är i kraft . Systemet finansieras av bankerna gemensamt med en årlig avgift på i genomsnitt av den garanterade inlåningsvolymen. Avgifterna placeras på konto i och påverkar därmed det offentliga sparandet positivt även om statsbudgetens saldo inte påverkas. För att stärka de offentliga finanserna föreslås avgiften höjas till från . Det innebär ett ökat offentligt sparande med ca . Därmed kan också systemets finansiella styrka snabbare byggas upp. Vid sidan av de stöd som redovisas på statsbudgetens utgiftssida finns också stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av olika särregler i skattelagstiftningen som inte redovisats på ett samlat sätt. Kostnader för olika stödformer är inte alltid direkt jämförbara eftersom vissa stöd är skattepliktiga medan andra är undantagna från skatteplikt. I det nya systemet med tak för olika utgiftsområden är det angeläget att dessa skillnader i redovisning beaktas inför förändringar i olika utgiftsområden. Som ett underlag för överväganden och för den offentliga diskussionen är det angeläget att även dessa stöd redovisas. En redovisning av skatteavvikelser lämnas i bilaga 3. Redovisningen av skatteavvikelser syftar till att åstadkomma en rättvisande jämförelse av olika stöd. Ett direkt stöd, som redovisas på budgetens utgiftssida, är i princip föremål för förnyade beslut varje budgetår. Ett indirekt stöd via en skatteavvikelse ingår däremot inte i den årliga budgetprocessen och stödet består utan årliga omprövningar efter det att lagförslaget en gång godtagits. Ofta innebär detta en automatisk uppräkning av det stöd som lämnas via skatteavvikelser med risk för en okontrollerad utveckling. En redovisning av dessa stöd ger en möjlighet till en kontinuerlig prövning av samma slag som görs för transfereringar på budgetens utgiftssida. De totala skatteavvikelserna uppgår till . Detta kan jämföras med statsbudgetens totala utgifter om . Räknat netto uppgår avvikelserna till . 3.3.7 Den kommunala sektorn Den kommunala verksamheten har påverkats kraftigt av den ekonomiska krisen och av det ansträngda statsfinansiella läget. Den drastiskt minskade sysselsättningen har bidragit till att kommunernas och landstingens skatteinkomster har utvecklats svagt som den flerdubblade arbetslösheten har ökat trycket på utgiftssidan. Kommuner och landsting har under den första delen av minskat sin konsumtionsvolym och sysselsättning för att anpassa ekonomin efter de samhällsekonomiska förutsättningar som har gällt. Sektorn som helhet har kunnat upprätthålla ett positivt eller obetydligt negativt finansiellt sparande . Det kommunala skatteuttaget har dock ökat med , efter att i stort sett ha legat till följd av skattestopp och andra åtgärder för att hålla ner det kommunala skatteuttaget. Det samlade kommunala skatteuttaget uppgår till 1996, inklusive de kyrkliga kommunerna (1,). Den verksamhet som kommuner och landsting bedriver är av utomordentligt stor betydelse för människornas välfärd. Verksamheter som barn-omsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg måste därför värnas och utvecklas, även i en ekonomiskt ansträngd situation. Regeringens principiella grundsyn är att de offentliga verksamheterna i kommuner och landsting skall prioriteras framför transfereringar och statlig verksamhet. Det statsfinansiella läget är emellertid alltjämt så allvarligt att reformutrymmet är mycket begränsat. I den mån det finns något sådant utrymme, måste de extra resurserna i första hand gå till förbättringar av vården, omsorgen och utbildningen. Mot bakgrund av behoven inom vård, omsorg och utbildning och med hänsyn till den höga arbetslösheten, finner regeringen det angeläget att kommunerna och landstingen inte bidrar till att arbetslösheten ökar. Regeringen har överlagt med företrädare för om förutsättningarna för de kommande årens verksamhet i syfte att skapa stabila spelregler. De båda förbunden och regeringen är i princip överens om att verksamheten i kommuner och landsting bör utvecklas på följande grunder. utfäster sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting . De åtar sig att verka för att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker att säga upp fast anställd personal så att denna inte hamnar i öppen arbetslöshet och de åtar sig att verka för att det kommunala förnyelsearbetet drivs vidare i syfte att göra verksamheten bättre och mer kostnadseffektiv. Regeringen å sin sida åtar sig att hålla statsbidragen på en nominellt oförändrad nivå även 1997 och 1998 och garanterar att kommunsektorn får behålla sina skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Statens 118-miljardersprogram för att sanera statsfinanserna skall fullföljas. Därutöver åtar sig staten att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket. Finansieringsprincipen skall gälla. Staten åtar sig vidare att genomföra avregleringar bl.a. i fråga om socialbidragen, i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna. Slutligen avvaktar staten med att införa ett lagstadgat balanskrav för kommunerna och för landstingen . Med utgångspunkt från denna överenskommelse förutses ett ökat underskott i kommunernas finansiella sparande 1997 och 1998, men en minskning av underskotten därefter. Kalkylen bygger således på förutsättningarna att de generella statsbidragen är nominellt oförändrade och att skatteuttaget inte ökar. Konsumtionen beräknas fortsätta att minska med 1996, medan den årliga genomsnittliga minskningstakten därefter beräknas bli lägre. Utifrån dessa förutsättningar bedöms att det balanskrav som aviseras i propositionen bör kunna uppfyllas. Tabell 3.9 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor, löpande priser 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Inkomster 381,8 388,7 404,6 405,5 416,0 432,8 449,4 Utgifter 386,9 394,6 404,9 416,2 426,3 437,7452,3 Finansiellt sparande -5,1 -5,9 -0,3 -10,7 -10,3 -4,9 -2,9 Procent av BNP -0,3 -0,4 0,0 -0,6 -0,6 -0,3 -0,1 Konsumtionsvolym, procentuell förändring -0,7 -1,2 -1,0 0,0 -0,9 -0,7 0,0 De enskilda kommunernas och landstingens situation varierar kraftigt. Vissa kommuner och landsting har en mycket svag ekonomisk ställning medan andra har en stark ställning med betydande överskott. Skillnaderna mellan kommunerna och landstingen beror på både skillnader i utgångsläget före lågkonjunkturen och skillnader i skatteunderlagets tillväxt och deras anpassningsförmåga. Det nya bidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft syftar till att ge kommunerna och landstingen mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. En parlamentarisk beredning är tillsatt för att följa upp reformen. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till principer för en lagstiftning om ekonomi i balans som avses träda i kraft för kommunerna och 2000 för landstingen. Vidare anmäler regeringen att den kommer att förelägga förslag om en redovisningslag samt lagförslag avseende kommuner och landsting med betalningssvårigheter. Regeringen aviserar också ett förslag om att de kommuner och landsting som höjer skattesatsen skall få vidkännas en minskning av sitt statsbidrag. 4 Utgiftstak för den offentliga sektorn De offentliga utgifterna beräknas till , och . Ett tak för de statliga utgifterna, omfattande statsbudgeten exklusive utgifter för räntor på statsskulden men inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan om statsbudgeten, fastställs till , och . Fördelningen av de statliga utgifterna för de ifrågavarande åren på 26 utgiftsområden, socialförsäkringen vid sidan av statsbudgeten och en budgeteringsmarginal gäller som riktlinje för den fortsatta budgetberedningen. Utgifterna inom den kommunala sektorn beräknas till , och . I föreliggande kapitel presenteras regeringens förslag till utgiftstak . Utgiftstaket för den offentliga sektorn får en något annan form än vad som förutsågs i prop. 1994/95:150. Konstruktionen, som redovisas i avsnitt 4.1 nedan, innebär att fattar beslut om ett tak för de statliga utgifterna, medan ett tak beräknas för den kommunala sektorn och för den offentliga sektorn som helhet. I förutsättningarna för beräkningen av utgiftstaket ingår dels antaganden om den allmänna ekonomiska utvecklingen, dels en analys av vad tidigare beslut på det budgetpolitiska och andra områden innebär. Därutöver påverkas beräkningarna av nya prioriteringar. budgetpolitiska åtaganden summeras i avsnitt 4.2.1. Analysen visar att målen för den offentliga sektorns sparande avseende inte nås med de åtgärder som beslutats. Det föreligger alltså ett behov av ytterligare budgetförstärkande åtgärder. Sådana presenteras översiktligt i avsnitt 4.2.5 och mer utförligt i genomgången av berörda utgiftsområden. Mot bakgrund av den träffade överenskommelsen på den kommunala sidan föreslås de kompletterande budgetförstärkningarna uteslutande inom den statliga sektorn. En kalkyl avseende statsbudgetens och statsskuldens utveckling för perioden 1997- 2001 med de aviserade åtgärderna inkluderade i förutsättningarna redovisas i avsnitt 4.3.