prop · GJ03159 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:159 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i utlänningslagen (1989:529) och i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Ändringarna innebär dels att tullen och blir skyldiga att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från , dels att får i uppgift att utöva sådan kontroll i fråga om sjötrafiken. Syftet med lagändringarna är att stärka samverkan mellan berörda myndigheter - polisen, tullen och - vid övervakningen av gräns samt att med nuvarande resurser så långt möjligt effektivisera verksamheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning 5 3 Ärendet och dess beredning................................. 6 4 Nuvarande ordning.......................................... 7 5 Överväganden och förslag................................... 8 6 Kostnader.................................................. 11 7 Ikraftträdande............................................. 12 8 Författningskommentarer.................................... 13 8.1 Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)......... 13 8.2 Lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning.................. 13 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns...... 14 Bilaga 2 Betänkandets förslag till författningstext.......... 18 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig överbetänkandet (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vidEU:s yttre gräns............................................................ 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 22 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen(1989:529), 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529)1 skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 1 § Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i . -------------------------------------------------------------------- och Kustbevak- ningen är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt denna lag. skall medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1994:515. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning1 skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna lag tillämpas när bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i och för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller 1. skyddsobjekt och militära skyddsområden, 2. jakt, 3. fiske, 4. bevarande av den miljön och annan naturvård, 5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, 6. åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg, 7. dumpning av avfall i vatten, 8. kontinentalsockeln, 9. fornminnen och sjöfynd, 10. fartygs registrering och identifiering, 11. skydd för den miljön mot andra förorenande åtgärder än sådan som avses i 6 och 7, -------------------------------------------------------------------- 12. märkning och användning av 12. märkning och användning av oljeprodukter. oljeprodukter, 13. utlänningars inresa till och utresa från . Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2-8 och 10-12 även inom ekonomiska zon. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:445. 2 Senaste lydelse 1994:1779. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslöt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. Enligt direktiven (dir.1993:130) skulle därvid utredas organisationen av den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid EU:s yttre gräns. Härutöver har utredningen haft uppgiften att utreda kostnadsansvaret för kontrollen vid vissa flygplatser och hamnar. Regeringen behandlar i det följande den särskilde utredarens förslag vad avser organisationen av gränskontrollen. Utredarens överväganden i frågan om kostnadsansvaret vid kontroller tas inte upp i denna proposition. En viktig utgångspunkt för utredaren var att nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen skulle behållas men att samverkan mellan myndigheterna skulle öka. I direktiven angavs vidare som en av flera utgångspunkter, bl.a. med hänsyn till det statsfinansiella läget, att kontrollen bör utföras med mindre eller befintliga myndighetsresurser. En ökning av gränskontrollens effektivitet borde i första hand åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter. Utredaren skulle överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller , bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras verksamhetsområden. Utredningen, som antog namnet Yttre gränskontrollutredningen, avlämnade sitt betänkande Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns (SOU 1994:124). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets förslag till författningstext i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fo95/2341/). Den föreslagna ändringen såvitt avser rätt att utöva inrese- och utresekontroll till sjöss kan formellt sett anses höra till Lagrådets granskningsområde. Ändringen innebär dock inte någon utvidgning såvitt avser de åtgärder som från myndigheternas sida får vidtas vid inrese- och utresekontroll. Ändringen innebär inte heller att tjänstemän ges några andra befogenheter gentemot enskilda än vad de redan enligt gällande lag har för åtskilliga liknande situationer. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse. Det är i huvudsak polisen, tullen och som svarar för kontrollen vid den svenska gränsen. Gränskontrollen rörande personer regleras genom bestämmelser i utlänningslagen (1989:529), utlänningsförordningen (1989:547) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Av betydelse är också den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Polisen har huvudansvaret för personkontrollen vid gränserna. och får medverka i kontrollen om polisen begär detta, och den deltagande personalen har därvid samma befogenheter som en polisman. Någon uttrycklig skyldighet för myndigheterna att medverka i polisens kontroll finns dock inte. Kontrollen avser i första hand inresa till . Någon utresekontroll förekommer i princip inte i . Enligt utlänningsförordningen kan dock utresekontroll göras för att förebygga eller beivra brott eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I övrigt kan utresekontroll äga rum för att genomföra den kontroll över utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen. Huvudansvaret för kontrollen av varor som passerar gränsen ligger på enligt tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558). Den lagstiftning som främst reglerar tullens verksamhet när det gäller beivrande av brott är lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Polisen är enligt tullagen skyldig att bistå tullen vid kontroller på begäran av tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad mellan vad som gäller för polisen och vad som gäller för . Den senare myndighetens ansvar för tullkontroll av sjötrafiken är självständig och förutsätter därmed inte en särskild begäran från tullen. Polismän och kustbevakningstjänstemän har då de medverkar i tullkontrollen samma befogenheter som tullpersonalen. 5 Överväganden och förslag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Myndigheternas skyldighet att bistå | | varandra vid övervakningen av gränser regleras i lag. | | Tullen och skall bistå polisen vid inrese- och | | utresekontrollen av utlänningar. | | skall utöva inrese- och utresekontroll till | | sjöss. När utövar kontroll av utlänningars | | inresa till eller utresa från , skall | | kustbevakningstjänstemännen vid misstanke om brott ha samma | | befogenheter som när de bedriver annan i lagen om | | medverkan vid polisiär övervakning angiven | | verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig instämmer i allt väsentligt i utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Polisen, tullen och är de myndigheter som svarar för kontrollen av personer och varor vid gränser; polisen ansvarar för personkontrollen medan tullen och ansvarar för varukontrollen. Den europeiska gemenskapen (EG) är bl.a. en tullunion. Villkoren för passage av EU:s yttre gräns är när det gäller varutransporter reglerade i EG:s tullkodex (rådets förordning [EEG] nr 2913/92) och tillämpningskodex (kommissionens förordning [EEG] nr 2454/93) som är gällande rätt och bindande för medlemsstaterna utan att bestämmelserna införs i respektive lands nationella lagstiftning. EG:s tullkodex förutsätter att varje land har en myndighet som svarar för kontrollen av varor vid den yttre gränsen samt att denna myndighet har befogenheter att kontrollera varor, transportmedel och personer på så sätt att en effektiv kontroll av varuflödet kan upprätthållas. Gemensamma regler för personers in- och utresa över de yttre gränserna saknas ännu för EU:s medlemsstater. Ett utkast till konvention om yttre gränskontroll finns men är inte färdigbehandlat. har i samband med förhandlingar om medlemskap i blivit informerad av regeringen om gällande rätt och om pågående arbete inom EU i proposition 1994/95:19 medlemsskap i EU. Motivet för de lagändringar som regeringen nu föreslår är att stärka samverkan och förbättra effektiviteten vid gränskontrollen inom befintlig organisation och med nuvarande resurser. Vilka åtgärder från svensk sida som kan komma att krävas till följd av framtida överenskommelser mellan EU:s medlemsstater rörande den yttre gränskontrollen får bli föremål för prövning när sådana överenskommelser föreligger. Det kan emellertid konstateras att gränser till stor del också utgör EU:s yttre gräns. Vidare kan erinras om ansökan om observatörsstatus i det s.k. med sikte på medlemsskap. De krav som ett sådant medlemsskap ställer för svensk del får övervägas i samband med en eventuell svensk anslutning. anges i tullagen och tullförordningen att såväl polisen som skall bistå tullen om detta begärs vid tullkontroll. Någon motsvarande uttrycklig skyldighet för tullen och att bistå polisen vid inrese- och utresekontrollen av utlänningar föreligger inte. Utlänningslagstiftningen förutsätter dock att tullen och kan medverka vid inrese- och utresekontrollen vid gränserna. I den tidigare utlänningsförordningen (SFS 1980:377) fanns en bestämmelse som ålade dessa myndigheter en skyldighet att medverka. Denna bestämmelse överfördes inte till den nu gällande utlänningsförordningen. Någon saklig ändring torde dock inte ha varit avsedd. För detta talar bestämmelsen i 7 kap. 11 § 6 och 7 i den nu gällande utlänningsförordningen som anger att meddelar föreskrifter för verkställigheten av förordningen i fråga om tullens och åligganden. Det kan också noteras att utfärdade föreskrifter som innebär att skall medverka i polisens inresekontroll genom att utföra passkontroll till sjöss och på begäran medverka vid utresekontroller. För att undanröja alla oklarheter om myndigheternas skyldigheter inom detta område samt i syfte att öka myndigheternas möjlighet till samverkan för att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt föreslår regeringen nu att en uttrycklig bestämmelse om skyldigheten att bistå varandra återinförs. Denna skyldighet bör såsom utredningen har föreslagit tas in i 5 kap. 1 § utlänningslagen. roll är speciell såtillvida att den i princip är den enda civila myndighet som regelbundet patrullerar och övervakar våra gränser till havs. och polis har små eller inga resurser avsatta för allmän övervakning av detta slag. har ett ansvar vad gäller varukontrollen men saknar detta vad gäller in- och utresekontrollen till sjöss. Enligt regeringens uppfattning finns goda skäl att ge samma ansvar för inrese- och utresekontrollen till sjöss som har i fråga om varukontrollen. En sådan ordning innebär ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna inom området. En bestämmelse av denna innebörd bör tas in i 5 kap.1 § utlänningslagen. På så sätt kommer denna bestämmelse att innehålla en samlad reglering av de skilda myndigheternas ansvar vad gäller utlänningars inresa till och utresa från . roll bör på samma sätt som vid varukontrollen vara inriktad på den omedelbara fysiska kontrollen. Däremot omfattar befogenheten inte de fortsatta utredningsåtgärderna i det enskilda fallet. har relativt vittgående befogenheter genom befintliga bestämmelser i utlänningslagstiftningen. Enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen får en kustbevakningstjänsteman under i lagrummet närmare angivna förutsättningar kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans eller hennes bagage och transportmedel. Utlänningen är skyldig att visa upp sitt pass och andra handlingar för tjänstemannen. Enligt 6 kap. 11 § andra stycket utlänningslagen har tjänsteman vid under vissa förutsättningar vidare rätt att omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om han skall tas i förvar. Dessa befogenheter torde vara tillräckliga vid tillfällen när bistår polisen vid särskilda uppdrag och polisen är närvarande. För att skall kunna sköta uppgiften med inrese- och utresekontroll är det däremot nödvändigt att en kustbevakningstjänsteman har erforderliga befogenheter att ingripa vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen. har ställts inför människosmuggling som sker sjövägen. har då ingripit, prejat fartyget och fört besättning och passagerare till polismyndighet i land. Tydliga föreskrifter som reglerar ett sådant förfarande saknas i stora delar. Utlänningslagstiftningen ger inte någon uttrycklig rätt för att preja fartyg på samma sätt som tullagsstiftningen gör. har enligt 6 kap. 11 § utlänningslagen rätt att omhänderta utlänning, men denna lag ger inget stöd för att omhänderta en befälhavare som för in utlänningar illegalt i . inrese- och utresekontroll till sjöss kräver att myndigheten har tydliga befogenheter att ingripa mot ett fartygs befälhavare, besättning och mot andra som finns på fartyget vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen och rätt att inte bara omhänderta utlänningar som inte har erforderliga handlingar utan också att gripa personer misstänkta för brott. Polisens befogenheter i nämnda avseenden härrör inte från utlänningslagstiftningen utan ur och polislagens bestämmelser om polismans befogenhet vid brottsmisstanke. Med nuvarande reglering saknar i princip de befogenheter som polisen har vid misstanke om brott mot utlänningslagen. befogenhet vid medverkan i viss annan polisiär verksamhet regleras i lagen om medverkan vid polisiär övervakning. I 1 § denna lag anges att lagen tillämpas när bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i och för att hindra brott mot föreskrifterna inom tolv uppräknade verksamhetsområden. Enligt 2 § har en kustbevakningstjänsteman, om anledning förekommer att brott förövats mot någon av dessa föreskrifter, i åtskilliga avseenden samma befogenheter som en polisman. Sådana befogenheter bör en kustbevakningstjänsteman ges även när det förekommer anledning att misstänka att brott förövats mot föreskrifterna om utlännings inresa till eller utresa från . Detta bör lämpligen ske genom att en ny trettonde punkt införs i 1 § första stycket lagen om medverkan i polisiär övervakning. De förslag som regeringen nu lägger fram om skyldigheten för de gränskontrollerande myndigheterna att bistå vid och medverka i kontrollen vid gräns bygger på att nuvarande övervaknings- och kontrollverksamhet bibehålls och bedöms inte medföra ökade kostnader för den statliga verksamheten. Motivet för de aktuella lagstiftningsåtgärderna är ju att på bästa sätt tillvarata de samlade resurserna inom området och därigenom åstadkomma en så effektiv och rationell gränskontroll som möjligt. Regeringen behandlar i denna proposition inte de överväganden Yttre gränskontrollutredningen gör i frågan om kostnadsansvaret vid vissa gränsövergångar m.m. De aktuella lagändringarna kan enligt regeringens bedömning genomföras utan hinder av vad (dir. 1993:08) föreslår i fråga om maritim myndighetssamverkan m.m. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 8.1 Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 5 kap. 1 § I paragrafen införs ett andra stycke. Enligt det nya styckets första mening införs en uttrycklig skyldighet för tullen och att bistå polisen vid deras kontroller av utlänningars inresa till och utresa från . Tullens och skyldighet att bistå polisen förutsätter i praktiken att en begäran om bistånd framförs från polismyndigheten. En sådan begäran kan gälla för ett enskilt tillfälle eller generellt för en viss verksamhet. Exempelvis kan polisen begära tillfällig hjälp vid en särskild insats eller att tullen fortlöpande sköter passkontrollen på ett visst passkontrollställe. Att tullen och endast är skyldiga att medverka om så kan ske utan att respektive myndighets egna åligganden eftersätts är en självklarhet som inte behöver framgå av lagtexten. Enligt det nya styckets andra mening får ett ansvar för kontrollen till sjöss av utlänningars inresa till och utresa från . får härigenom ett liknande ansvar för inrese- och utresekontroll beträffande sjötrafik som redan gäller för myndigheten vid tullkontroll. I likhet med vad som gäller för tullkontroller skall roll vid inrese- och utresekontroller vara inriktad på den omedelbara fysiska kontrollen. Vidare utredning om misstänkt otillåtet gränsöverskridande skall, såsom , utföras av polisen som har det övergripande ansvaret och resurserna för utredningsarbetet. Angående befogenheter vid utövande av inrese- och utresekontrollen till sjöss hänvisas till avsnitten 5 och 8.2. 8.2 Lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning I paragrafen läggs brott mot utlänningslagstiftningen avseende utlänningars inresa till och utresa från in som en ny punkt 13 i första stycket. Ändringen innebär att tjänstemän inom , som genomgått erforderlig utbildning, i sin övervakning av utlänningars inresa och utresa till sjöss får polismans befogenheter att ingripa och vidta tvångsåtgärder såsom att hålla förhör, medta personer till förhör, gripa misstänkta och företa husrannsakan. kan med stöd av lagen även stoppa, visitera och inbringa fartyg. Bestämmelserna, som i huvudsak hänvisar till bestämmelser, kräver i princip misstanke om brott. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns De grundläggande bestämmelserna om villkoren för passage över gränser finns tullagen (1987:1065), varusmugglingslagen (1960:418) och utlänningslagen (1989:529). Dessa lagar kompletteras av ett antal lagar och förordningar som anger särbestämmelser för vissa varuslag och för medborgare i vissa stater m.m. I de lagar som nämnts regleras vidare vilka befogenheter de myndigheter som utför gränskontrollerna har att verkställa kontroller och vidta tvångsåtgärder för att kunna utföra dessa. Vid ett Svenskt medlemskap i skall kontroller av personer och varor som passerar gränser mot ett annat medlemsland - de inre gränserna - i princip inte förekomma. En grundtanke i det europeiska samarbetet är att fri rörlighet skall råda för varor, personer, tjänster coh kapital mellan medlemstaterna, vilka bl.a. innebär att gränsformaliteterna skall upphöra. I vart fall skall kontroller som enbart grundar sig på det förhållandet att personen eller varan passerar gränsen inte förekomma. Kontroller vid de yttre gränserna - gränser mot länder som inte är medlemmar i - skall kvarstå. Den yttre gränskontrollen är inte enbart en nationell angelägenhet. Det ligger i samtliga medlemsstaters intresse att kontrollen är stark längs hela den yttre gränsen. Brister i den yttre gränskontrollen kan leda till att förbjudna varor och oönskade personer sprids över hela EU:s teritorium. En stark yttre gränskontroll är därför en förutsättning för att den fria rörligheten över de inre gränserna inte skall få negativa följder i form av ökad risk för införsel av förbjudna varor, som t.ex. narkotika, och för illegal invandring m.m. till medlemstaterna. Uppdraget har bestått av två delar. Den första delen har varit att utreda organisationen av den yttre gränskontrollen med utgångspunkterna att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan de gränskontrollerande myndigheterna skall bestå och att kontrollen skall utföras med mindre eller med befintliga myndighetsresurser. Den andra delen har varit att utreda kostnadsansvaret för kontrollen vid vissa flygplatser och hamnar och här ta upp och allsidigt belysa om kostnadsansvaret bör fördelas som eller förändras så att kostnaderna i ökad omfattning kommer att vila på färje- och flygföretagen. Det har fallit utanför uppdraget att gå in på sådana frågor om organisation och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också bör vara ett ansvar för myndigheterna själva att bedriva det behövliga utredningsarbetet. Organisationen av den yttre gränskontrollen Vid EU:s yttre gräns skall varor och personer kontrolleras, i princip på samma sätt som sker vid gränser . För varor skall tullar och andra skatter eller avgifter fastställas och det skall kontrolleras att in- och utförselförbud inte råder. Personkontrollen skall säkerställa att medborgare i stater utanför EU har erforderliga identitetshandlingar och de tillstånd som krävs för inresa. Med stor sannolikhet kommer krav på utresekontroll att gälla vid de yttre gränserna, vilket inte är obligatoriskt i . Villkoren för in- och utförsel av varor till EU:s territorium regleras i EG:s tullkodex vars bestämmelser är bindande för medlemstaterna. Tullkodexen förutsätter att de enskilda staterna har myndigheter som utför kontroll vid gränsen och att dessa myndigheters tjänstemän har erforderliga befogenheter att genomföra kontrollen. Gemensamma bestämmelser för personkontroll och villkor för medborgare i icke medlemsstat (tredje land) att passera de yttre gränserna saknas ännu för EU:s medlemsstater. Förslag till konventioner med sådana bestämmelser är utarbetade men de har ännu ej trätt i kraft. Dessa frågor får lösas nationellt tills vidare. Enighet synes råda inom EU om att kontrollen vid de yttre gränserna skall vara stark. Vad detta innebär är svårt att definiera. Yttre gränskontroll är i praktiken en relativt ny företeelse för EU:s medlemsstater och någon enhetlig uppfattning om kontrollnivån har inte hunnit etableras såvitt jag kunnat finna. De konventionsförslag som utarbetats beträffande personkontroller vid de yttre gränserna innehåller emellertid vissa relativt detaljerade bestämmelser om hur kontrollerna skall vara anordnade. Sammantaget kan sägas att arbetet med att införa gemensamma regler för den yttre gränskontrollen pågår inom EU och att normer för kontrollernas styrka med stor sannolikhet kommer att växa fram inom ramen för detta arbete.