prop · GJ03140 · 1996-01-01 00:00:00 — Vidare möjlig- gör reglerna om exklusiv ekonomisk zon en kontroll från kuststaternas sida av föroreningar från främmande staters fartyg. Regeringen föreslår därför att skall godkänna havs- rättskonvention och tillämpningsavtal. De omvälvningar som inträffat innebär att de politiska och militära förutsättningarna i väsentligen förändrats. Det med stormaktsblockens arméer stående öga mot öga mitt i har avvecklats och de tidigare sovjetiska trupperna har återvänt till . Risken för storkrig i är liten. måste man räkna med ett bredare spektrum av hot och risker. Mer långvariga ekonomiska kriser, massarbetslöshet och fattigdom kan äventyra den långsiktiga stabiliteten. I vårt närområde skulle den ekonomiska och ekologiska situationen kunna leda till bl.a. flykting- och migrationsrörelser av stor omfattning och miljökatastrofer kopplade till exempelvis kärnkrafts- eller kärnavfallsolyckor. Ett annat hot är den gränsöverskridande brottsligheten. I ett mera traditionellt militärstrategiskt perspektiv karakteriseras det nordiska området av dess närhet och beroende av andra strategiska regioner; , , och norra delen av det kontinentala . , som är en centralt belägen och viktig kommunika- tionsled, kan i händelse av konflikt komma att utgöra en konfrontations-zon. I närområdet står utvecklingen i och de baltiska staterna i centrum för våra säkerhetspolitiska intressen. De svåra omställnings- problem som genomgår, med åtföljande politisk instabilitet, leder till att detta land kommer att förbli en osäker- hetsfaktor i och i det svenska närområdet. Genom konventionen skapas ett för alla stater gällande fast regelverk med en stabil ordning vad gäller de havsrättsliga frågorna och som binder samtliga berörda stater. För svenskt vidkommande innebär ratificeringen att det nuvarande regelverket, tillträdesförordningen (1992:118) och för-ordning (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) bör anpassas till vissa nytillkommande element i konventionen. I situationer då det säkerhetspolitiska läget är instabilt är det viktigt att kan hävda sina intressen med stöd av ett väl förankrat interna- tionellt regelsystem. försvarspolitiska proposition (prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse) anges bl.a. att hävdandet av territoriella integritet är en grundläggande förutsättning för vår säkerhetspolitik och att denna uppgift bl.a. innebär att övervaka territorium och luftrum och ingripa mot kränkningar eller andra överträdelser av internationell eller svensk rätt. Existensen av en ekonomisk zon och ett framtida inrättande av en angränsande zon ger ökade rättigheter utanför svenskt territorium. Åtgärder för att ta i anspråk och hävda dessa rättigheter eller underlåten-het att göra detta ger signaler om vår vilja och förmåga att hävda svenska intressen. I den ekonomiska zonen åtnjuter alla stater de rättigheter och skyldigheter som framgår av konventionen, som kuststaten i vissa fall har mer specifika rättigheter och skyldigheter. Några formella skyldigheter uppstår inte för en stat, som inrättar en angränsande zon. Det bör dock övervägas om internationella avtal rörande de områden som konventionen avhandlar, t.ex. bekämpning av narkotika-smuggling, flyktingövervakning m.m. kan ställa krav på insatser. En grundläggande svensk inriktning bör från flera utgångspunkter vara att söka bibehålla möjligheter att bedriva verksamhet i andra staters zoner i likhet med vad som sker . Vid kriser i närområde är agerandet i zonerna av betydelse för stabiliteten i närliggande kustområden och för möjligheter att verka i krisdämpande syfte. Olika former av samarbete mellan Östersjö- länderna rörande zonernas regelverk och övervakning är exempel på säkerhetsfrämjande insatser. En ratificering av konventionen är ur säkerhetspolitisk synpunkt av stor betydelse för . Enligt artikel 309 får inga förbehåll göras mot konventionen, såvida detta inte uttryckligen tillåts genom andra artiklar. Konventionen ger möjlig-heter att avge förklaringar avseende artikel 287 (val av obligatoriska rätts-förfaranden) och artikel 298 (fakultativa undantag för användning av obligatoriska rättsförfaranden). Vidare får en stat, då den undertecknar, ratificerar eller ansluter sig till konventionen enligt artikel 310 avge förklaringar eller göra uttalanden i syfte att bl.a. harmonisera sina lagar och förordningar med dess bestäm- melser förutsatt att dessa förklaringar eller uttalanden inte avser att utesluta eller ändra den rättsliga verkan av konventionens regler, då den avtalsslutande staten tillämpar dessa. Ett betydande antal stater har avgivit förklaringar i enlighet med artikel 310. Det är inte avsikt att kommentera dessa eller avge mot- deklarationer. Däremot föreslås att man för svensk del, i likhet med andra västeuropeiska stater, avger en allmän förklaring med användande av ordalydelsen i artikel 310. avgav i samband med undertecknandet av konventionen en för-klaring avseende tre sakområden. Genom dessa klargjordes att sunden mellan och () respektive () skall betraktas som s.k. historiska sund enligt konventionens artikel 35 c och att därvid reglerna för transitpassage inte skall vara tillämpliga. Vidare gjorde en förklaring angående en neutral stats rättigheter och skyldigheter enligt Haag- konvention om neutrala makters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig. Slutligen förbehöll sig rätten att begära föranmälan för statsfartygs oskadliga genomfart i svenskt territorialhav. Regeringen föreslår att i samband med ratifikationen förklaringen om historiska sund upprepas. Vad gäller förklaringen om 1907 års krävs fortsatta överväganden. Förklaringen om föranmälan för statsfartygs oskadliga genomfart i svenskt territorialhav skall inte upprepas, då kravet på sådan föranmälan numera avskaffats. Vad gäller förklaringar avseende artiklarna 287 och 298 i konventionens del XV angående tvistlösning, kan noteras att sådana får göras då en stat undertecknar, ratificerar eller ansluter sig till konventionen eller . Regeringen gör bedömningen att bör välja tvistlösningsorgan i enlighet med artikel 287 i konventionen. Då ännu inte upprättats, föreslår regeringen att Havsrättsdomstolen inte bör väljas som tvistlösningsorgan i nuvarande skede. Däremot bör göra ett val av tvistlösningsorgan för att inte, vid eventuell tvist, bli bundet av hänskjutande av tvisten till skiljedomstol i enlighet med konventionens bilaga VII (jfr artikel 287.3 i konventionen). Regeringen gör bedömningen att bör välja Internationella dom-stolen i . Enligt konventionens bestämmelser är en stat fri att välja annat tvistlösningsorgan, varför det står fritt att, när så anses lämpligt, välja . I anledning av medlemskap i unionen har förbundit sig att överlåta viss behörighet till Europeiska gemenskapen. När gemenskapen undertecknade konventionen avgavs en förklaring röran-de de sakområden där gemenskapen har exklusiv kompetens och där det råder blandad kompetens. När gemenskapen tillträder konventionen kommer en motsvarande för-klaring att avges från gemenskapens sida, i enlighet med bilaga IX artikel 5.1 i konventionen. Denna förklaring är under utarbetande i samarbete mellan kommissionen, rådet och medlemsländerna. Enligt bilaga IX artikel 5.2 i konventionen skall medlemsländerna avge en förklaring om överlåtande av behörighet. Regeringen föreslår därför att godkänner följande förklaring: erinrar om att såsom medlem i Europeiska gemenskapen har överlåtit behörighet till gemenskapen i vissa frågor som regleras av konventionen. En detaljerad förklaring om beskaffenheten och omfatt-ningen av den behörighet som har överlåtits till Europeiska gemenskapen kommer att avges i vederbörlig ordning i enlighet med bestämmelserna i konventionens bilaga IX Ovanstående förklaring är en översättning av den engelska standard-formulering som och använt sig av vid respektive rati-fikation. 6.2 Den angränsande zonen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En angränsande zon bör inrättas runt | | Sveriges kuster utanför det svenska sjöterritoriet. Regeringen | | avser att återkomma med förslag om inrättandet av en angränsande| | zon. Promemorians förslag: I promemorian presenteras förslag till lag om angränsande zon. Promemorian utgår från att en angränsande zon skall inrättas i samband med ratifikationen av konventionen. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över inrättandet av en angränsande zon, utifrån promemorians förslag, har tillstyrkt att så skall ske. Flera av dessa remissinstanser, däribland , har inkommit med synpunkter på författningsändringar. Skälen för regeringens bedömning: Kuststater har rätt att inrätta en s.k. angränsande zon (contiguous zone) utanför territorialhavet. En angrän-sande zon får inte sträcka sig utöver från de baslinjer varifrån territorialhavets bredd beräknas. har ingen angrän-sande zon. Konventionens artikel 33 lyder: Inom ett område som gränsar till dess territorialhav, benämnd angränsande zonen, kan kuststaten utöva nödvändig kontroll för att (a) hindra överträdelser av dess lagar och andra författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård inom dess territorium eller territorialhav; (b) bestraffa de överträdelser av ovan nämnda lagar och andra författningar som begåtts inom dess territorium eller territorialhav. Den angränsande zonen får inte sträcka sig utöver från de baslinjer varifrån territorialhavets bredd beräknas. Staters rätt att inrätta en angränsande zon kodifierades kon- vention om territorialhavet och tilläggszonen. Enligt dess artikel 24 utgör tilläggszonen en del av det fria havet. Under förhandlingarna om 1982 års havsrättskonvention diskuterades om det var nödvändigt att bibehålla rätten att inrätta en angränsande zon. Kuststaterna skulle ju få rätt att inrätta ett brett territorial-hav, och dessutom en exklusiv ekonomisk zon, menade vissa. Under generaldebatten kom man emellertid fram till att en angränsande zon fyllde helt andra syften än en exklusiv ekonomisk zon och att det därför fanns skäl att behålla den. Därmed slog konferensen fast att de rättigheter, som kuststaten har inom sin angränsande zon, inte är identiska med de rättigheter och skyldigheter en kuststat har inom ramen för sin ekono-miska zon, trots att kuststatens angränsande zon ligger inom det havsområde där kuststaten har en ekonomisk zon. Reglerna konvention om territorialhavet och tilläggszonen sammanfaller i hög grad med reglerna havsrättskonvention, bortsett bl.a. från att den angränsande zonen enligt konvention endast fick ha en utsträckning om men får ha en ut-sträckning om 24. Ett land som har ett territorialhav som är brett, får alltså lägga till en angränsande zon om . En angränsande zon kan karaktäriseras som en poliszon , som primärt syftar till att skydda kuststatens landterritorium och de lagar och förord- ningar som gäller där. Den bör inte betraktas som en zon där kuststaten utsträcker sin jurisdiktion i syfte att ta tillvara tillgångar och rättigheter kopplade till havsområdet som sådant. Därmed skiljer den sig från begreppet fiskezon, ekonomisk zon och kontinentalsockel. stadgar inte att den angränsande zonen utgör fritt hav, i motsats till konvention. Orsaken är att, enligt modern havsrätt, alla kuststater har rätt att inrätta ekonomisk zon. Sådana zoner utgör inte fritt hav (the high seas, jfr artikel 86 i konventionen). I den mån en angränsande zon inrättas inom kustatens ekonomiska zon, har således inte zonen status av fritt hav , utan ingår snarare som en del i den ekonomiska zonen. En angränsande zon ger kuststaten rättigheter men inga formella skyl-digheter. Kuststaten behöver inte övervaka zonen för att t.ex. uppfylla några förpliktelser. Därigenom skiljer den sig från den ekonomiska zonen, där kuststaten har såväl rättigheter som skyldigheter. Kuststaten kan själv välja vilka av de rättigheter zonen ger som den vill utnyttja och i vilken omfattning den vill utnyttja dessa rättigheter. Uppkommer tvist om kuststatens kompetens i zonen, skall detta hante- ras inom ramen för konventionens tvistlösningsmekanism enligt del XV. En angränsande zon ger kuststaten en vidgad rätt till förföljelse (hot pursuit). Kuststaten kan förfölja och uppbringa ett fartyg i den angrän- sande zonen om de rättigheter kränks för vilkas skydd zonen upprättats (jfr artikel 111.1 och artikel 33). Om en kuststat har en ekonomisk zon men inte en angränsande zon, kan kuststaten inte påbörja förföljelse i den angränsande zonen och ingripa mot ett fartyg som har gjort sig skyldigt till människosmuggling eller narkotikabrott i territorialhavet. Inte heller kan kuststatens myndigheter ingripa inom den angränsande zonen för att förhindra sådana brott. Om däremot kuststaten har en angränsande zon, kan förföljelse upptas även utanför territorialhavet i den angränsande zonen. Genom artikel 303.2 utsträcks även kuststatens rättigheter i den angränsande zonen till arkeologiska och historiska föremål. Kuststaten har rätt att förutsätta att flyttning av sådana föremål är att betrakta som ett brott mot de regler som vanligen gäller i den angränsande zonen. Kust-staten får även upprätta en angränsande zon runt öar (jfr artikel 121.2). Kuststaten har enligt konventionen formellt ingen skyldighet att för- handsinformera andra länder om inrättadet av en angränsande zon, men det finns heller inget som hindrar att sådan information ges i förväg. Enligt en rapport från FN:s generalsekreterare väljer allt fler länder att inrätta angränsande zoner. Ett 40-tal länder har inrättat sådana zoner, i första hand små stater. I vårt närområde har såväl som ett slags angränsande zon. , som utökat sitt territorialhav , kommer att behålla en tilläggszon om för tullövervak-ningsfrågor. Det finska exemplet visar tydligt att en kuststat inte behöver inrätta en maximalt bred angränsande zon utanför territorialhavet, inte heller behöver den utöva alla de rättigheter den skulle kunna ha i en angränsande zon. Sammanfattningsvis kan konstateras att kuststaten i en angränsande zon dels kan utöva nödvändig kontroll av ingående fartyg för att i preventivt syfte förhindra överträdelser mot kuststatens lagar och förordningar vad avser invandring, skatter, tullar och hälsovård (jfr artikel 33.1 a), dels förfölja och ingripa mot utgående fartyg vid misstanke om att brott skett inom kuststatens territorium eller territorialhav mot ovan nämnda lagar och förordningar (jfr artikel 33.1 b och artikel 111.1). Dessa regler innebär t.ex. att skulle kunna ingripa mot fartyg som smugglar människor över även utanför det svenska territorial-havet, eller att kontrollera fartyg som misstänks bryta mot svenska tull-bestämmelser t.ex. på narkotikaområdet. Regeringen gör bedömningen att övervägande skäl talar till förmån för att en angränsande zon bör inrättas. Då detta föranleder författnings-ändringar, bl.a. i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, och då frågan om koordinatbestämning av zonen kräver ytterligare överväganden, avser regeringen att återkomma med förslag om inrättandet av en angränsande zon. 6.3 Tillämpningen av straffrättsliga bestämmelser på miljöområdet i vissa fall 6.3.1 Begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En särskild lag införs med bestämmelser som| | begränsar svensk lags tillämplighet i fråga om vissa miljöbrott när| | dessa begås på utländska fartyg utanför svenskt inre vatten. För| | sådana brott skall inte vid svensk domstol få dömas till strängare| | straff än böter, om det inte är fråga om en allvarlig och uppsåtlig| | gärning som avser förorening i territorialhavet. I lagen tas även| | in en särskild preskriptionsregel för dessa brott. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser framhåller att det är en olycklig konsekvens av havsrättskonventionen att måste avhända sig möjligheten att döma till fängelse i de aktuella fallen. Några remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren, samt och annan transporträtt framför synpunkter på den lagtekniska utformningen av promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 230 i konventionen får endast böter eller annan ekonomisk sanktion utdömas för brott mot bestämmelser om förebyggande, begränsning och kontroll av förorening av den miljön, som begås av utländska fartyg i eller utanför territorialhavet. Detta gäller dock inte en uppsåtlig och allvarlig gärning som avser förorening i territorialhavet. Av artikel 228.2 följer bl.a. att ett förfarande för att utdöma straff för brott som begåtts av ett utländskt fartyg mot bestämmelser om förebyg-gande, begränsning och kontroll av förorening av den miljön inte får inledas om har förflutit sedan brottet begicks. Bestämmelser om straff för förorening från fartyg finns bl.a. i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg, i och i