prop · GJ03215 · 1996-01-01 00:00:00 — Även om det finns utrymme för olika tolkningar av sekretesslagens nuvarande bestämmelser delar regeringen utredningens uppfattning att det klart bör framgå av lagtexten i vilken omfattning sekretess gäller. Vid undersökningar av misstänkt insider-brottslighet är den s.k. frågerätten enligt 18 § insiderlagen av stor betydelse. Denna innebär att inspektionen skriver till ett stort antal värdepappersinstitut och andra aktörer och begär in uppgifter av olika slag, exempelvis avräkningsnotor. När någon skäligen kan misstänkas för ett insiderbrott skall anmälan göras till åklagare men ingenting hindrar att kontaktar åklagare . Det kan också inträffa att inspektionen, efter att uppgifter har hämtats in, inte finner anledning att överlämna ärendet till åklagare. Frågerätten kan inte jämställas med förundersökning i brottmål utan syftet är i stället till stor del att förbereda eller komplettera och bistå denna (prop. 1990/91:42 s. 67). Trots detta får uppgifter enligt insiderlagen sägas vara direkt inriktade på spaning och brottsutredning. Enligt utredningen innebär detta att det är tveksamt om förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen kan föreligga för uppgifter i insiderutredningar. Oavsett om denna bedömning är riktig anser regeringen att det inte får föreligga någon tveksamhet om vad som gäller. Uppgifter i utredningar kan ofta vara känsliga ur utredningssynpunkt och det skulle kunna få förödande konsekvenser för den fortsatta brottsutredningen om sådana uppgifter blir offentliga innan förunder- sökning har inletts. Regeringen anser därför att det i lagtexten uttryckligen bör anges att sekretess kan gälla i övervakande verksamhet enligt insiderlagen. En annan fråga är om det finns skäl att ytterligare utvidga reglerna om sekretess till skydd för den enskildes förhållanden. Nuvarande bestämmelse i 8 kap. 5 § tredje stycket sekretesslagen utgör enligt regeringens uppfattning en rimlig avvägning mellan den enskildes intressen och offentlighetsprincipen. Det har inte heller framkommit någonting som ger vid handen att de bestämmelser som finns har inneburit något problem sett ur den enskildes perspektiv. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå någon utvidgning av sekretessen till skydd för den enskilde. 8 Begränsning av korttidsaffärer Regeringens förslag: Vissa befattningshavare i ett aktiemarknadsbolag och dess moderbolag skall få överlåta aktier i bolaget tidigast efter det att motsvarande antal aktier av samma slag förvärvats. Överträdelser av förbudet avgiftssanktioneras. Avgiften vid överträdelser av förbudet mot korttidshandel skall fastställas till av vinsten. Det införs undantagsregler som innebär att det utan hinder av förbudet mot korttidshandel är tillåtet att överlåta aktier om kursen har fallit under anskaffningskursen, att överlåta aktier i enlighet med villkoren i ett offent- ligt erbjudande om köp av aktier samt att överlåta tilldelade emissionsrätter. får medge undantag från förbudet även i andra fall, om det finns synnerliga skäl. Utredningens bedömning: Utredningen anser att det inte bör införas något förbud mot korttidsaffärer (se betänkandet s. 63-66). Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del instämmer i utredningens bedömning. Bakgrund: Frågan om förbud mot korttidsaffärer har varit föremål för överväganden tidigare. föreslog en regel om sådan begränsning för vissa personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag. Om en person med insynsställning antingen sålde aktier i det egna bolaget från det han köpt dem eller återköpte aktier som han sålt skulle han enligt förslaget vara skyldig att betala vinsten av affären till bolaget (se SOU 1989:72 s. 183-186). Talerätten skulle i första hand tillkomma bolaget och i andra hand åklagaren. Förslaget var till stora delar utformat efter förebild av en bestämmelse i amerikansk lagstiftning. Flera remissinstanser delade kommitténs uppfattning att det i och för sig fanns skäl att införa ett förbud mot korttidshandel. Förslaget kritiserades emellertid på olika grunder. Den starkaste kritiken riktades mot att åklagare skulle åläggas att föra en civilrättslig talan för bolagets räkning. En remissinstans ansåg att det var onaturligt att tala om vinst i de fall där en person säljer aktier i en nedåtgående marknad för att senare återköpa aktierna till lägre kurs. Från vissa håll framfördes den uppfattningen att det inte fanns några belägg för att personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag oftare än andra ägnade sig åt insiderhandel. Det påpekades även att liknande regler saknas inom EG. Andra kritiska synpunkter var att det fanns en risk för att överträdelser skulle kunna förväxlas i massmedia med insiderbrott och att det inte fanns några belägg för att ett förbud skulle minska eventuella missbruk av förtrolig information. Tvärtom framfördes från ett håll att korttidshandel utförd av personer med insynsställning skulle kunna vara en positiv företeelse genom att sådan handel kunde utgöra väsentlig information för marknaden (se vidare prop. 1990/91:42 s. 166 ff). Departementschefen uttalade att det fanns vissa fördelar med den föreslagna regeln genom att den avsevärt skulle försvåra möjligheterna att göra otillåtna affärer. Han ansåg emellertid att förslaget krävde ytterligare överväganden på grund av de tillämpningsproblem regeln kunde föranleda. En annan nackdel med förslaget ansågs vara att även legitima affärer helt skulle utebli genom kravet på att aktier skulle behållas (prop. 1990/91:42 s. 73 f). Skälen för regeringens förslag: Utredningen har i sitt förslag övervägt en civilrättslig regel liknande den som föreslogs av . Mot bakgrund av vissa av de synpunkter som framfördes under remissbehandlingen av det förslaget anser utredningen emellertid att det inte bör införas något förbud mot korttidshandel. Ytterligare ett skäl mot en sådan reglering är enligt utredningen att det kan uppkomma en svårlöst konflikt mellan bolagets rätt till ersättning och statens anspråk på förverkande enligt insiderlagen för det fall otillåten information skulle ha utnyttjats. Utredningen anser att frågan i stället bör lösas genom självreglering och hänvisar till de rekommendationer som utfärdats av samt de regler som gäller för personalen hos . För aktiemarknadsbolagens del anser utredningen att de bolag som önskar införa begränsning av korttidshandel för sina anställda kan göra detta genom villkor i de individuella anställningsavtalen eller genom insiderförbehåll i bolagsordningen. Som utredningen anför finns det för värdepappersinstitutens del en omfattande självreglering i form av de rekommendationer som har getts ut av . Reglerna, som omfattar även handel med valuta, innebär bl.a. följande. De personer som omfattas är anställda i värdepappersbolag samt personer som är anställda inom bankers fond- och notariatrörelse, värdepappersrörelse eller liknande samt valutahandelsrörelse. Rekommendationerna gäller även för närstående till sådana anställda. Med närstående förstås make, sambo eller omyndigt barn som står under den anställdes vårdnad. De personer som omfattas av rekommendationen får placera i svenska och utländska marknadsnoterade värdepapper och i derivatinstrument avseende utländsk valuta endast om innehavstiden överstiger . Detsamma gäller för utländsk valuta som köps avista för annat ändamål än betalning av varor, tjänster eller resor. Värdepapper eller utländsk valuta som innehas då anställningen påbörjas skall anses vara innehavda . Med köp och försäljning jämställs byte av värdepapper eller valuta. Kurssäkring av innehavda värdepapper eller utländsk valuta får ske genom utnyttjande av option eller termin. En förutsättning är i sådana fall att innehavstiden för värdepapperen eller valutan för eventuell lösen eller försäljning överstiger . Om en option utnyttjas i detta syfte får kvittning inte ske tidigare än efter förvärvet om kvittningen ger upphov till vinst. Vid s.k. blankning får täckningsköp ske tidigast . Undantag från kravet på minsta innehavstid gäller vid försäljning då kursen är lägre än anskaffningsvärdet, vid täckningsköp till följd av blankning då kursen överstiger säljkursen, vid försäljning av tilldelade emissionsrätter, vid förvärv av andra värdepapper än derivatinstrument med kortare löptid till inlösen än under förutsättning att inlösenbeloppet är känt vid förvärvet (t.ex. statsskuldväxlar och obligationer) samt vid utnyttjande av t.ex. köpoption, teckningsoption resp. konvertibelt skuldebrev för lösen, nyteckning resp. konvertering till underliggande värdepapper eller utländsk valuta. I det sistnämnda fallet finns inte något krav på att det utnyttjade instrumentet har innehafts . Dessutom skall vid beräkningen av innehavstiden för det underliggande värdepapperet eller valutan i sådana fall även innehavstiden för det instrument som utnyttjats vid förvärvet tillgodoräknas. Rekommendationen gäller även när den anställde sparar i andelar i en värdepappersfond. Slutligen innehåller rekommendationen vissa regler för de fall där den anställde är medlem eller delägare i sparklubb eller bolag för handel och förvaltning av värdepapper och valutor. Även vissa myndigheter och andra aktörer än värdepappersinstitut har infört regler liknande de som finns i rekommendationer. Exempelvis har Värdepapperscentralen antagit sådana regler för sina anställda. Vidare finns regler om förbud mot korttidsaffärer för anställda hos bl.a. , och . EG:s insiderdirektiv (89/592/EEG) innehåller inte någon bestämmelse om korttidshandel. Artikel 10 i investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG) innebär emellertid att medlemsstaterna skall införa sundhetsregler för värdepappersföretag och att dessa regler bl.a. skall ålägga sådana företag att ha en internkontrollfunktion som särskilt innehåller regler för affärer som genomförs av anställd personal. har mot den bakgrunden antagit föreskrifter om bl.a. sundhets- och uppföranderegler avseende handel och tjänster på värdepappersmarknaden (FFFS1995:59). Föreskrifterna, som trädde i kraft , gäller för värdepappersinstitut. I föreskrifterna sägs att sådana institut inom sin organisation skall införa regler rörande anställdas och närståendes egna affärer med finansiella instrument och utländsk valuta i syfte att säkerställa allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden. Vidare finns i paragrafen tvingande anvisningar om vad dessa regler skall innehålla. Anvisningarna överensstämmer i stort med rekommendationer. Det har i praktiken visat sig vara svårt att lagföra överträdelser mot insiderlagens handelsförbud (insiderbrott). Svårigheterna ligger bl.a. i att upptäcktsrisken vid sådan brottslighet är låg, eftersom brottet inte riktar sig mot enskilda i egentlig mening. Det finns således inte någon självklar målsägande som kan ge in brottsanmälan. I stället ankommer det på att i sin övervakande verksamhet enligt insiderlagen försöka uppdaga brott mot handelsförbudet. Utredningar kring insiderbrott innefattar ofta betydande bevissvårigheter. har endast fem fall avseende insiderbrott prövats av domstol. har anmält omkring 30 fall till åklagare för åtal. De flesta av dessa ärenden har avskrivits av åklagaren. Ett förbud mot korttidshandel har fördelar ur bevissynpunkt. Med en sådan regel undgår man de svårigheter som ligger i att bevisa att en person som har genomfört en affär har haft tillgång till insiderinformation av sådant slag att handelsförbud har förelegat. En sådan regel kan därmed utgöra ett värdefullt komplement till insiderlagens handelsförbud. Ett förbud mot korttidshandel torde även kunna ha viss förebyggande effekt genom att det riktas mot sådana personer som har särskilt goda förutsättningar att få tillgång till information som är kurspåverkande. Detta behöver i och för sig inte innebära att sådana personer oftare än andra skulle göra sig skyldiga till insiderbrott. Den preventiva betydelsen ligger i stället i det att en sådan regel riktar sig mot den personkrets som på grund av sin ställning har särskilda förutsättningar att begå insiderbrott. Frestelsen att begå sådant brott torde därmed minska. Till detta kommer att insiderinformation normalt har störst betydelse i ett kortsiktigt perspektiv. Vid längre innehav ökar osäkerheten om kursutvecklingen eftersom andra faktorer kan komma att påverka kursen. Ett förbud mot korttidshandel skulle därmed bidra till att göra det mindre fördelaktigt att med stöd av insiderinformation spekulera i kortsiktiga kursförändringar genom att köpa och sälja aktier i nära anslutning till offentliggörandet av en kurspåverkande omständighet. En annan fördel med en förbudsregel mot korttidshandel är att den kan stärka allmänhetens och de olika aktörernas förtroende för värdepappersmarknadens sätt att fungera. Detta är i sin tur en förutsättning för att en god likviditet skall kunna upprätthållas på marknaden. Regeringen delar utredningens bedömning att en bestämmelse av det slag föreslog är mindre lämplig. De fördelar som kan ses med en bestämmelse som begränsar möjligheterna att göra korttidsaffärer får emellertid anses vara så stora att en sådan bestämmelse bör införas. När det gäller den närmare utformningen av bestämmelsen gör regeringen följande överväganden. Som nämnts finns det en omfattande och väl etablerad självreglering inom värdepappersinstitutens verksamhetsområde. Dessutom föreligger det på grund av föreskrifter skyldighet för sådana institut att fr.o.m. årsskiftet 1995/96 införa förbud mot korttidshandel för anställd personal. Liknande regler har på frivillig väg införts för anställda vid de börser som är verksamma i och för vissa myndigheter, t.ex. . Däremot förekommer det såvitt framkommit inte någon motsvarande självreglering bland aktiemarknadsbolagen. Ett lagstadgat förbud mot korttidshandel bör endast rikta sig mot vissa kategorier av anställda i och uppdragstagare till aktiemarknadsbolag samt närstående till sådana personer. Förbudet bör gälla en mindre krets personer som har särskilda förutsättningar att få tillgång till förtrolig information som rör bolaget. Den krets som bör omfattas är enligt regeringens uppfattning ledamöter och suppleanter i styrelsen, verkställande direktör, vice verkställande direktör, revisorer och revisorssuppleanter. Vidare bör motsvarande befattnings- havare i ett aktiemarknadsbolags moderföretag omfattas av förbudet. Således är den krets som kommer att omfattas av förbudet mot korttidshandel mindre än den som skall anses ha insynsställning i aktiemarknadsbolag. Denna åtskillnad får anses motiverad med hänsyn till att förbudet för den enskilde är mer ingripande än anmälningsskyldigheten till insiderregistret. Ett förbud mot korttidshandel är en nyhet i svensk rätt. Detta talar för att det förbjudna området ges en tämligen snäv avgränsning. Det bör så långt är möjligt undvikas att förbudet drabbar legitim handel eller att regeln påverkar likviditeten i handeln i nämnvärd grad. Enligt regeringens uppfattning bör förbudet endast gälla när aktier eller med aktier likställda finansiella instrument säljs i en uppåtgående marknad. I detta sammanhang bör även frågan om s.k. blankning beröras. Blankning är ur juridisk mening närmast att bedöma som en överlåtelse av värdepapper med skyldighet att senare återlämna värdepapper av motsvarande antal och beskaffenhet till överlåtaren (se SOU 1993:114 s. 235). talas även om aktielån eller värdepapperslån. Blankning kan ske antingen genom att man säljer ett finansiellt instrument som man förfogar över men inte äger (äkta blankning) eller genom att man säljer ett finansiellt instrument som man inte förfogar över (oäkta blankning). Syftet med blankning är ofta att vidareförsäljning skall ske och att täckningsköp därför måste genomföras . Oavsett om man ser blankning som ett lån eller en överlåtelse med återköpsförbehåll finns det enligt regeringens uppfattning inte någon anledning att särbehandla blankning när det gäller korttidsaffärer. Det kan dessutom ifrågasättas om det normalt finns ett angeläget behov av att göra blankningsaffärer hos den personkrets som det nu handlar om. Även blankning bör därför omfattas av förbudet mot korttidshandel. Vid aktielån skall det således inte vara tillåtet att vidareförsälja aktierna innan de har varit ägarregistrerade hos Värdepapperscentralen . Regeln innebär också att det inte är möjligt att genomföra oäkta blankningsaffärer, dvs. att överlåta aktier innan de har förvärvats, eftersom aktierna även i sådana fall har överlåtits tidigare än från förvärvet. Regeringens förslag innebär att det inte skall vara förbjudet att efter försäljning av aktier återköpa motsvarande aktier inom tremånadersfristen. Ett sådant förbud är i och för sig inte otänkbart eftersom det är möjligt att göra en vinst eller begränsa en förlust även vid en kursnedgång om man har tillgång till insiderinformation. Det kan emellertid inte anses vara motiverat att skilja på de situationer där återköp sker och de fall där försäljningslikviden används för annat ändamål. Det bör dessutom framhållas att en försäljning i en nedåtgående marknad som sker av någon som besitter insiderinformation kan vara att bedöma som insiderbrott. Den nu föreslagna bestämmelsen är, som tidigare påpekats, närmast av ordningskaraktär och införs främst för att minska incitamenten att begå insiderbrott. Mot denna bakgrund och på grund av de tillämpningsproblem som annars kan följa finns det inte anledning att införa ett förbud mot korttidshandel även för återköp av aktier när kursen har fallit. Endast sådana förvärv och överlåtelser som sker efter det att anställningen eller uppdraget påbörjats bör omfattas av förbudet. Sådana aktier som innehas bör därför anses vara innehavda . Däremot bör förbudet vara tillämpligt då överlåtelse sker efter det att anställningen eller uppdraget har avslutats, om förvärvet skett medan anställningen eller uppdraget varade. För vissa situationer bör det göras undantag från förbudet mot korttidshandel. Det bör vara tillåtet att sälja aktier om kursen har fallit, dvs. att sälja med förlust. Det får dessutom anses vara oskäligt att införa en regel som generellt förbjuder försäljning av aktier när kursen har fallit. Vidare bör det vara tillåtet att sälja aktier i enlighet med villkoren i ett offentligt erbjudande om köp av aktier. En annan situation som bör omfattas av en undantagsregel är när någon tilldelas teckningsrättsbevis eller delbevis vid nyemission resp. fondemission i bolaget. Det skulle vara oskäligt om en person är förhindrad att sälja ett teckningsrättsbevis om han eller hon köpt aktierna före teckningstidpunkten. I sådana fall skulle personen i fråga nämligen vara tvungen att avstå från teckningsrättens värde i de fall där denne saknar ekonomisk förmåga att teckna aktierna. Liknande synpunkter gäller även vid delbevis. Det kan även finnas andra situationer i vilka det skulle vara uppenbart oskäligt att hindra en försäljning inom tremånadersfristen. För dessa situationer bör det finnas en möjlighet för att medge undantag. För att undantag skall kunna medges bör det finnas synnerliga skäl. Exempel på situationer i vilka synnerliga skäl skall kunna anses vara för handen omnämns i författningskommentaren. Ett förbud mot korttidshandel bör närmast utformas som en ordningsföreskrift. Eftersom det är fråga om en bestämmelse av ordningskaraktär bör därför i möjligaste mån försöka undvikas att förväxling sker i massmedia med insiderbrott. Det händer att sådan förväxling sker när det gäller förseelser mot anmälningsskyldigheten enligt insiderlagen. Det nu anförda talar för att man förenar även förbudet mot korttidshandel med en avgiftssanktion (jfr avsnitt 6.4). Avgiften vid överträdelser av förbudet mot korttidshandel bör emellertid utformas på annat sätt än beträffande överträdelser av anmälningsskyldigheten. De beräkningsgrunder som redogjorts för tidigare bör inte tillämpas på korttidsaffärer. I dessa fall är det uteslutande fråga om en vinstbegränsande avgift. Avgiften bör därför i stort sett motsvara den vinst som affären har medfört. För att göra regeln så enkel som möjligt bör avgiften vid en otillåten korttidsaffär schablonmässigt beräknas till av vinsten, dvs. skillnaden mellan vad som har betalats för motsvarande aktier inom tremånadersfristen och vad som har uppburits vid försäljningen. Härigenom beaktas även i skälig omfattning de transaktionskostnader som kan vara förenade med affären, exempelvis courtage och skatter. I linje med detta resonemang bör avgiften inte vara avdragsgill vid taxering. En kompletterande bestämmelse om detta bör tas in i kommunalskattelagen (1928:370). I övrigt bör de allmänna bestämmelserna om sanktionsavgifter tillämpas. Detta innebär bl.a. att även avgiften vid korttidsaffärer måste ligga inom intervallet 15 000 - . Vid korttidsaffärer bör avgift inte tas ut om förseelsen utgör överträdelse av insiderlagens handelsförbud. av insiderbrott skall nämligen enligt 21 § insiderlagen förklaras förverkad om det inte är oskäligt. Det bör inte komma i fråga att både förverka vinsten av en affär och att ta ut en sanktionsavgift. I sådana situationer bör det därför normalt anses föreligga synnerliga skäl att efterge hela avgiften. Regeringens förslag: Otillbörlig kurspåverkan kriminaliseras. Kriminaliseringen omfattar skenavtal och dolda avtal som ingås vid handel med finansiella instrument, om avsikten är att otillbörligt påverka priset vid allmän omsättning av sådana instrument. Detsamma gäller andra avtal eller åtgärder som vidtas i avsikt att otillbörligt påverka priset på finansiella instrument, om åtgärden är ägnad att vilseleda marknaden. Straffet är böter eller fängelse . Är brottet grovt skall dömas till fängelse i lägst och högst . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Om ansvar kan följa även enligt bestämmelse i skall bestämmelse tillämpas. övervakar efterlevnaden av bestämmelsen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har emellertid inte föreslagit att det införs någon särskild straffskala för grova brott (se betänkandet s. 67-73, 112-116 och 133-145). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker att det införs en kriminalisering av otillbörlig kurspåverkan eller lämnar förslaget utan erinran. Flera remissinstanser anser emellertid att en utformning av lagrummet enligt utredningens förslag kan leda till tolknings- och bevissvårigheter. menar att det är svårt att bevisa förekomsten av hemliga avtal. Vidare anser inspektionen att det kan bli svårt att bevisa att en åtgärd har påverkat priset på finansiella instrument. Inspektionen föreslår därför att den del av bestämmelsen som avser andra åtgärder än skenavtal och hemliga avtal formuleras på så sätt att det räcker med att åtgärden skall ha varit ägnad att påverka priset. föreslår att det införs ett otillbörlighetsrekvisit även i den del av bestämmelsen som behandlar hemliga avtal, eftersom vissa av bankens egna transaktioner annars skulle kunna komma att omfattas av kriminaliseringen. Riksåklagaren föreslår att det införs en särskild straffskala för grova brott. Skälen för regeringens förslag: Genom bestämmelsen i 9 kap. 9 § är redan vissa kursmanipulativa åtgärder kriminaliserade. Den som offentliggör eller på annat sätt bland allmänheten sprider vilseledande uppgift för att påverka priset på bl.a. värdepapper kan enligt det lagrummet dömas enligt paragrafens första stycke för svindleri. Detsamma gäller enligt andra stycket om någon, som medverkat vid bildande av aktiebolag eller annat företag eller på grund av sin ställning bör äga särskild kännedom om ett företag, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet offentliggör eller på annat sätt bland allmänheten sprider vilseledande uppgift som är ägnad att påverka bedömandet av företaget i ekonomiskt hänseende och som medför skada.