prop · GJ0374 · 1996-01-01 00:00:00 — Om en bank skulle ingå som dotterföretag i en koncern skulle banken kunna utnyttja andra koncernbolag för verksamheter som är förbjudna för banker. Andra koncernbolag skulle för egen del eller i sin affärsverksamhet kunna dra fördel av att banken ingår i koncernen. Allmänhetens förtroende för banken skulle kunna rubbas med hänsyn till det nära organisatoriska sambandet. Enligt propositionen måste det allmänna ha möjlighet att påverka en sådan koncerns sammansättning och verksamhet. En koncern som inrymmer en bank måste präglas av stabilitet, säkerhet och sundhet och det allmänna måste kunna ställa krav på koncernen i dess helhet och få rätt till insyn i koncernen. Detta var bakgrunden till att det infördes ett förbud för bankaktiebolag att ingå som dotterbolag i en koncern i vilken moderföretaget inte är bank. Från huvudregeln kunde undantag medges så att en bank kunde ingå i en s.k. finansiell koncern. Enligt propositionen fick undantag medges av regeringen endast om samtliga koncernföretag drev sådan finansiell verksamhet som en bank tillåts driva eller i övrigt utgjorde sådana företag som en bank skulle kunna äga. Därmed kunde industri- och handelsföretag inte ingå i en koncern som moder- eller systerföretag till bank. En förutsättning för undantag var vidare att moderföretaget till banken inte i sin tur var dotterföretag. 1991 tilläts även försäkringsföretag vara moderföretag till en bank (prop. 1990/91:154, bet. 1990/91:NU41, rskr. 1990/91:367). De nu gällande bestämmelserna rörande finansiella koncerner trädde i kraft (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109). Förbudet för ett bankaktiebolag att ingå som ett dotterbolag i en koncern i vilken moderföretaget inte är ett finansiellt företag togs bort men det krävs synnerliga skäl för att en sådan koncern skall tillåtas. Med begreppet icke- finansiellt företag förstås ett företag som inte står under tillsyn av eller motsvarande utländsk tillsynsmyndighet. Enligt propositionen är det befogat med stor återhållsamhet vid tillståndsgivningen med hänsyn till risken för ett obehörigt utnyttjande av en bank som ingår i en koncern med icke-finansiella företag. Det pekas i propositionen bl.a. på att blandade koncernbildningar kan medföra risk för att banklagstiftningens rörelse- och tillsynsregler får en begränsad verkan och blir föremål för kringgående. Exempelvis kan överföringar och transaktioner mellan koncernbolagen vara svåra att kontrollera. Det anges vidare att det är framför allt i situationer när en bank behöver tillföras externt kapital som tillstånd kan ges. Bestämmelserna om att det krävs synnerliga skäl för att ett icke-finansiellt företag skall få vara moderföretag till en bank fördes in i 7 kap. 11 § bankrörelselagen, dvs. i anslutning till reglerna om ägarprövning. Det angavs i propositionen att de möjligheter som bestämmelserna om ägarprövning ger att förhindra ett obehörigt utnyttjande av en ställning som stark ägare samt den s.k. banksmittobestämmelsen minskar betänkligheterna att tillåta att en bank ingår som dotterföretag i en icke-finansiell koncern. Banksmittobestämmelsen, som finns i 1 kap. 11 § bankrörelselagen, innebär att om en bank ingår i en koncern skall bankrörelselagens bestämmelser om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar för övriga företag i koncernen. Försäkringsföretag som ingår i en sådan koncern omfattas emellertid inte av denna bestämmelse. För dessa företag gäller i likhet med andra försäkringsföretag försäkringsrörelselagens rörelse- och tillsynsregler. kan även medge undantag från banksmittobestämmelsen i andra fall om det finns särskilda skäl. I samband med att möjligheten öppnades för icke-finansiella företag att vara moderföretag för en bank infördes också en upplysningsskyldighet i förhållande till inspektionen för såväl moderföretaget som övriga företag i koncernen. Även de företag inom koncernen som själva står under tillsyn omfattas av denna upplysningsskyldighet som avser uppgifter om företagets verksamhet och sådana därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för att kunna fullgöra tillsynen över banken. Det bör dock understrykas att den upplysningsskyldighet som följer av banksmittobestämmelsen endast gäller om banken ingår i ett koncernförhållande och inte om den ingår i en företagsgrupp där ägandet till banken är mer spritt (koncernbegreppet är enhetligt; se exempelvis koncerndefinitionen i 1 kap. 3 § bankaktiebolagslagen). Sedan de nu gällande bestämmelserna om finansiella koncerner trädde i kraft har villkoren för bankernas verksamhet påverkats i olika avseenden. En serie lagändringar, senast genom införlivandet av EG:s båda banksamordningsdirektiv, har gjort det möjligt för utländska banker att etablera inte endast dotterbanker utan även filialer samt att driva gränsöverskridande verksamhet här. Detta har lett till en ökad internationalisering av den svenska bankmarknaden. Ägarreglerna varierar ganska mycket mellan olika länder. Åtskilliga länder i främst har inga principiella förbud mot icke-finansiella ägare till banker. I vissa länder krävs dock tillstånd för att inneha kontrollposter. I andra länder finns absoluta gränser för icke-finansiella företags ägarandelar i banker. Utan att bilden är entydig överväger antalet länder med mer liberala regler. Såvitt känt har det inte förekommit några allvarliga problem. Utländska banker med hemvist inom EES-området kan numera vara verksamma med egna filialer här. De kan även driva gränsöverskridande verksamhet från sitt hemland. Vem som får äga en sådan bank regleras av hemlandets bestämmelser. Oavsett om de svenska reglerna tillåter icke-finansiella ägare eller inte kan det således på den svenska marknaden komma att finnas bl.a. filialer till utländska banker som ägs av andra än finansiella ägare. Den finansiella krisen har inneburit stora påfrestningar för flertalet banker i och medfört omstruktureringar på marknaden. Ägarna till ett antal banker har skjutit till nytt kapital - i vissa fall med hjälp av staten - för att rädda verksamheten. Flera banker har i samband härmed haft anledning att se över sina system för riskhantering och internkontroll eftersom de visat sig vara bristfälliga. har intresset för att starta bankrörelse ökat. Regeringen har beviljat oktroj för flera nya banker. Det finns flera skäl för att liberalisera reglerna om ägande av banker. Att en sådan liberalisering torde medverka till ökad mångfald och konkurrens på marknaden talar starkt till förmån för nya regler. Dessutom kan hävdas att starka ägare kan utöva en ansvarsfull och styrande ägarroll på ett effektivare sätt. Erfarenheterna från bankkrisen visar att de traditionella ägarkategorierna i olika avseenden haft svårt att fullgott utöva en styrande och kontrollerande ägarfunktion. Ett annat skäl för en liberalisering är ökad tillgång till kapital. Även om den till följd av finanskrisen uppkomna kapitalbristen i svenska banker har funnit tillfredsställande lösningar har nyttan av en stark icke-finansiell ägare i något fall tydligt demonstrerats. Som nämnts är den oligopolstruktur som traditionellt varit gällande på den svenska bankmarknaden och som i viss mån har förstärkts av bankkrisen på väg att förändras genom att en ny kategori banker med smalare affärskoncept etableras. års liberaliseringar av ägar- och verksamhetsregler är en viktig förklaring till den utvecklingen, vilken inneburit ökad konkurrens samt bättre service och valfrihet för kunderna. För att denna i grunden positiva utveckling ytterligare skall befästas finns skäl att, såsom och Bankkunderna anfört, utvidga ägarkretsen. Mot denna bakgrund är det motiverat att pröva om de motiv för nuvarande ägarrestriktioner som anförts i ovan redovisade propositioner alltjämt är relevanta och tillräckligt tungt vägande. De principiella betänkligheterna mot dominerande ägarandelar för icke- finansiella företag rör, som LO påpekat, i huvudsak risken för intressekon- flikter och maktmissbruk. Därtill kommer risken för att banken smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. Att det finns latenta risker för intressekonflikter kan inte avfärdas. Det torde dock kunna hävdas att dessa konfliktrisker inte är större eller av en allvarligare art inom s.k blandade koncerner än inom olika former av nu tillåtna finansiella koncerner. är de största svenska bankerna universella i den meningen att de förenar utlåning med olika former av före- tagsfinansieringsverksamhet i vid bemärkelse, exempelvis emissionsverksamhet och värdepappersrörelse. Här finns inbyggda intressekonflikter som bankerna måst anpassa sina interna regler och kontroll till. Inom nu existerande finansiella grupper där banker kan ägas av exempelvis försäkringsbolag kan på liknande sätt föreligga intressekonflikter som måste kunna bemästras. Likaså måste även interntransaktioner som dränerar banken på kapital och motverkar en sund bankverksamhet kunna kontrolleras och förhindras. En väsentlig fråga är om förekomsten av dominerande icke-finansiella ägare i sig skulle innebära en förhöjd risknivå, dvs. i någon mening utgöra ett starkare incitament att utnyttja banken för osunda transaktioner eller leda till ett osunt beroendeförhållande. I banklagstiftningen finns regler som direkt begränsar riskerna för att banken utnyttjas på ett sätt som i vid bemärkelse skulle skada dess ställning eller anseende. Hit hör reglerna om ägarprövning och förbud för banken att ge koncernbidrag utan medgivande; men även nya regler om stora exponeringar (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12 och rskr. 1994/95:164). Enligt reglerna om stora exponeringar begränsas bankens kreditgivning till en icke- finansiell ägare hårdare än till andra ägare. I stället för den normala gränsen av kapitalbasen gäller i dessa fall högst . Det innebär således att en banks exponeringar mot ett icke-finansiellt företag tillåts bli väsentligt mindre om företaget är moderbolag till banken jämfört med ett utom- stående företag. Av reglerna följer vidare att en annan bank kan ha väsentligt större exponeringar mot ett icke-finansiellt företag än vad en dotterbank kan ha mot samma företag. Samma begränsning till gäller bankens exponeringar mot övriga företag i den icke- finansiella koncernen såvida inte möjligheten finns att göra undantag till följd av reglerna om gruppbaserad tillsyn (mer om dessa tillsynsregler nedan). Av mer principiell karaktär är frågan om en banks oberoende blir svårare eller mer krävande att upprätthålla gentemot en dominerande icke-finansiell ägare, inte minst om denne råkar i problem. Det kan inte bortses från att banken, inom ramen för tillåtna exponeringar, potentiellt utsätter sig för vissa risker att hamna i ett beroendeförhållande. I första hand gäller detta den direkta kreditgivningen till ägaren. Här måste tillsynsmyndigheten i princip förlita sig på de allmänna regler som gäller för en banks organisation, rutiner och kontrollsystem. I dessa fall kan en tillsyn särskilt inriktad på tillämpningen av interna regler vara befogad. Det är också angeläget att här fästa uppmärksamheten på betydelsen av att personer med uttalad integritet från annat håll än ägarkretsen engageras i styrelsearbetet. Detta kan nämligen vara ett viktigt inslag för att upprätthålla balansen mellan de intressen banken i sig har och de som ägaren har. Vad gäller risken att banken som dotterbolag smittas av allvarliga problem i moderbolaget torde det i praktiken i hög grad vara bankens egen ekonomiska och finansiella ställning som avgör i vad mån den skulle påverkas av problem i moderföretaget. Detta oavsett om moderbolaget är ett finansiellt eller ett icke- finansiellt företag. Det är dessutom tänkbart att problem inom en renodlat finansiell koncern får större smittoeffekter än inom en koncern med blandad finansiell och kommersiell verksamhet. Möjligheterna till en tillfredsställande insyn i icke-finansiella företag i egenskap av dominerande ägare till en bank är en annan omständighet av stor betydelse. Ett villkor bör vara att koncernens struktur och ägarförhållanden är så överskådliga att tillsyn av banken inte förhindras. Som anför är det också av största vikt att inspektionen har möjlighet att ingripa och förhindra att ett sådant svåröverskådligt koncernförhållande uppstår. infördes regler om gruppbaserad tillsyn (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12, rskr. 1994/95:164). Syftet är att utvidga och förbättra tillsynen över koncerner och finansiella företagsgrupper. Ett icke-finansiellt moderföretag och dess övriga dotterföretag skall lämna sådan information till tillsynsmyndigheten som kan vara av betydelse för tillsynen av banken, s.k. samlad information enligt 7 kap. 5 § lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Detta gäller, som angetts tidigare, redan enligt den s.k. banksmittobestämmelsen i 1 kap. 11 § bankrörelselagen. Denna bestämmelse kompletteras nu med en möjlighet för inspektionen att genomföra undersökning för att kontrollera lämnade uppgifter. Om moderföretaget eller något av dotterföretagen är beläget i ett annat EES-land kan inspektionen begära hos behöriga myndigheter i det landet att kontroll företas. Sammantaget innebär dessa regler att tillsynsmyndighetens möjligheter till insyn i olika koncern- och gruppstrukturer avsevärt förbättras. ger, som nämnts ovan, ägarprövningsbestämmelserna i 7 kap. bankrörelselagen möjlighet att ingripa mot ägaren till en bank om denne utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande så att en sund utveckling av bankens verksamhet äventyras. Denna bestämmelse ger dock sannolikt inte inspektionen någon möjlighet att ingripa och förhindra att en bank, efter det att oktroj beviljats, kommer att ingå i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en meningsfull tillsyn inte kan bedrivas. och Rådet har antagit ett direktiv, som bl.a. tar sikte på att förhindra uppkomsten av svåröverskådliga koncernstruktur- er som kan försvåra tillsynen över en bank - direktiv (95/26/EEG) om ändring av direktiv /780/EEG och och 89/646/EEG om kreditinstitut, direktiv /239/EEG och 92/49/EEG om andra direkta försäkringar än livförsäkringar, direktiv /267/EEG och 92/96/EEG om direkta livförsäkringar, direktiv /22/EEG om tjänster inom värdepappersområdet och direktiv /611/EEG om företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) i syfte att stärka tillsynen på dessa områden - det s.k. BCCI-direktivet. Direktivet innebär förstärkt tillsyn över koncerner och finansiella företagsgrupper. Direktivets art. 2 behandlar "genomlysning" (transparency) för en grupp av företag (definie- rat i direktivet) i vilken finansiella företag ingår. Verksamhetstillstånd för ett finansiellt företag ingående i en sådan företagsgrupp skall vägras om gruppens organisation hindrar en effektiv tillsyn. Direktivet förutsätter att tillsynsmyndigheten kan återkalla tillståndet om koncernstrukturen blir svåröverskådlig ur tillsynssynpunkt. Av nämnd bestämmelse följer vidare att finansiella företag fortlöpande skall underrätta tillsynsmyndigheten om ändrade organisatoriska förhållanden så att tillsynsmyndigheten kan bevaka att en svåröverskådlig koncernstruktur inte uppstår. Det är givetvis väsentligt att har möjlighet att ingripa och förhindra att en bank kommer att ingå i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en effektiv tillsyn inte kan bedrivas. Den principen bör komma till klart uttryck i lagstiftningen. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder beträffande tillämpligheten av ägarprövningsbestämmelserna på denna punkt, och med hänsyn till att frågan om vilka åtgärder som bör vidtas av tillsynsmyndigheten om en svåröverskådlig koncernstruktur uppkommer bör belysas, har finansministern uppdragit åt en utredningsman (justitierådet ) att bl.a. se över dessa regler. Arbetet skall bedrivas med beaktande av BCCI- direktivets art. 2 och slutföras . Någon allmän översyn av rörelsereglerna för banker som Kammarrätten i har efterlyst anser regeringen i detta sammanhang inte vara nödvändig. Regeringen har emellertid tillsatt en kommitté - banklagskommittén - (Fi 1995:09, dir. 1995:86) som bl.a. skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr bankers och andra kreditinstituts verksamhet. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i tillsynens innehåll och inriktning på detta område. Om det är lämpligt skall den föreslå ändringar av regelverket. Sammanfattningsvis kan sägas att affärs- och konkurrensmiljön för modern bankverksamhet i många avseenden har förändrats. Förändringarna inverkar även på bankägarnas funktion. Det finns starka skäl - speciellt att ägarbreddningen torde leda till ökad mångfald och konkurrens - för att de restriktiva regler som ännu gäller för icke-finansiella företags bankägande skall liberaliseras och likställas med reglerna för övriga ägarkategorier. Även om de principiella skälen mot ett icke-finansiellt ägande fortfarande i viss mån kan sägas vara gällande har de avsevärt minskat i tyngd som det är svårt att peka på negativa internationella erfarenheter av ett sådant ägande. Mot den beskrivna bakgrunden bör en ändring nu göras av bestämmelserna om finansiella koncerner. Kravet i 7 kap. 11 § bankrörelselagen om att det skall föreligga synnerliga skäl för att ett icke-finansiellt företag skall få vara moderföretag till en bank bör tas bort. Som en följd av detta bör bestämmelsen i 7 kap. 17 a § försäkringsrörelselagen ändras så att även ett försäkringsbolag som är moderbolag till en bank får vara dotterföretag till andra företag än banker. På grund av vikten av att en bank inte kommer att ingå i en koncernstruktur som är sådan att tillsynen försvåras bör lagändringarna inte träda i kraft förrän den nämnda utredningen slutförts och regeringen kunnat lägga fram förslag om erforderliga lagändringar. Banksmittobestämmelsen (1 kap. 11 § tredje stycket bankrörelselagen) bör som omfatta alla företag utom försäkringsföretag som ingår i en koncern där också en bank ingår. När det gäller finansiella företag inom koncernen torde bestämmelsen inte medföra några tillämpningsproblem. De icke-finansiella företagen som inte står under tillsyn har däremot normalt svårigheter att uppfylla regeln. Inspektionen har också möjlighet att medge undantag från bestämmelsen om särskilda skäl föreligger. Det faktum att det nu föreslås att icke-finansiella företag skall kunna äga en bank bör dock inte medföra att kravet på särskilda skäl för undantag från banksmittobestämmelsen tas bort. Även om undantag från banksmittobestämmelsen vanligen medges för ett icke-finansiellt företag bör det även i fortsättningen i varje enskilt fall noga övervägas om och i vilken utsträckning, helt eller delvis, undantag från bestäm- melsen skall tillåtas. Något behov av att ändra regeln på sätt Finansin- spektionen föreslagit föreligger därför inte. Även om undantag medges från alla eller vissa rörelse- och tillsynsregler så har samtliga företag som ingår i kon- cernen en upplysningsskyldighet gentemot när det gäller för- hållanden som har relevans för tillsynen av banken. Förbudet för banken att ge koncernbidrag utan medgivande (1 kap. 11 § fjärde stycket bankrörelselagen) bör finnas kvar även i fortsättningen. 9 Justering av lagen (1988:1385) om riksbank Skälen för regeringens förslag: I en skrivelse till (1994/95:RB2) föreslog fullmäktige i riksbank att 13 § andra stycket i riksbankslagen skulle ändras så att skulle kunna medverka i ett valutasamarbete med andra centralbanker som innebär långsiktiga internationella låneåtaganden. tillstyrkte den föreslagna lagändringen (bet. 1994/95:FiU6). Därmed gjordes, anförde utskottet, klart att i valutapolitiskt syfte utan föregående medgivande från dels får ingå långsiktiga internationella låneåtaganden med andra centralbanker, dels att får avtala om eventuella förändringar i sådana låneåtaganden. biföll utskottets hemställan (rskr. 1994/95:147). Lagändringen trädde i kraft (SFS 1994:2058). Vid en ändring av 13 § första och tredje styckena riksbankslagen (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447) beaktades genom ett förbiseende inte den ändring som skett i 13 § andra stycket riksbankslagen genom SFS 1994:2058. Ändringen av 13 § riksbankslagen trädde i kraft (SFS 1995:969). 13 § andra stycket riksbankslagen bör emellertid ändras så att bestämmelsen får den lydelse som stämmer överens med SFS 1994:2085. De föreslagna lagändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft . På grund av de skäl som angetts i avsnitt 8 bör ändringarna i 7 kap. 11 § bankrörelselagen och 7 kap. 17 a § försäkringsrörelselagen rörande icke- finansiella bankägare träda i kraft först . Den förstnämnda paragrafen måste emellertid ändras till följd av införandet av ägarprövningsregler i den föreslagna lagen om medlemsbanker. Bestämmelserna i det avseendet kommer dock att förlora sin aktualitet i och med den senare lagändringen. Enligt vad som närmare har behandlats i avsnitt 4.4.3 erfordras särskilda övergångsbestämmelser för de sparkassor som vid lagens ikraftträdande bedriver verksamhet med stöd av nuvarande lag. Sådana sparkassor skall få fortsätta med sin verksamhet till och med . Gemensamt för samtliga de förslag som har redovisats är att de skall bidra till en ökad konkurrens på bank- och finansieringsmarknaderna. Erfarenheten visar att en bättre konkurrens gynnar konsumenterna. De positiva effekterna för konsumenterna kan bestå såväl i lägre priser som ett utökat produktutbud. Det torde emellertid inte vara möjligt att här försöka kvantifiera de vinster som konsumenterna bör kunna tillgodoräkna sig genom förslagen. För befintliga och mindre konkurrenskraftiga institut kan en ökad konkurrens givetvis innebära lägre vinstmarginaler och därmed försämrad lönsamhet. Någon utslagning av institut till följd av förslagen är dock inte att vänta. För del torde förslagen innebära bl.a. följande. Inled- ningsvis kommer visst föreskriftsarbete att bli nödvändigt. Förslagen kommer även att innebära att inspektionen åläggs att pröva och behandla till- ståndsansökningar. Kostnaden för detta arbetet bör finansieras genom att en särskild avgift tas ut av de sökande. Avgiftens storlek bör bestämas i enlighet med lämplig avgiftsklass enligt avgiftsförordningen (1992:191). Avgiftsinkomsterna redovisas under en inkomsttitel på statsbudgeten. Beträffande den löpande tillsynen innebär förslagen att omfattningen av uppgifter ökar, bl.a. kan nya tillsynsobjekt tillkomma genom etablering av medlemsbanker. Vidare kan till följd av de liberaliserade ägar- reglerna tillsynen komma att bedrivas i koncernstrukturer som kan vara mer svåröverskådliga än vad som varit fallet. Regeringen beslutade att inspektionen skall genomgå fördjupad prövning inför . Regeringen har för avsikt att i en sådan prövning långsiktigt analysera ambitionsnivån och resursbehov för den finansiella tillsynen. Regeringen avser att i det sammanhanget återkomma till i frågan om utökade anslag behövs för inspektionen med anledning av de förslag som redovisats här. Förteckning över remissinstanser avseende Betal- tjänstutredningens delbetänkande (SOU 1994:66) Finansiella tjänster i förändring riksbank, Hovrätten över och , Kammarrätten i , , , , , , , , Kooperativa Rådet, , Allmänna Hypoteksbank och , , , , i (LO), (), akademikers centralorganisation, (), Företagarnas Riks- organisation, , , , , handel, , , Allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelserna, Allmänna pensionsfonden, fjärde fondstyrelsen, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , vid , , Obligationsfrämjandet, Föreningen (), (), , , - Jord Arbete Kapital - ekonomisk förening, , , , , , Nordiska Sparlån ekonomisk förening, , sparkassa ekonomisk förening, Samspar ekonomisk förening, Sparkassan - Fria Kulturfonden ekonomisk förening, ekonomisk förening, (), (Eurochange), och .