prop · GJ03228 · 1996-01-01 00:00:00 — En sådan kontroll motiveras, på samma sätt som möjligheten till kontroll av att åldersgränsen för införsel av spritdrycker, vin och starköl efterlevs, se 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738), av skyddet för liv och hälsa och omfattas därför av undantaget i artikel 36 i . Utformningen av 3 § 10. överensstämmer med den lydelse som har föreslagits av Lagrådet. Åldersgräns vid tobaksköp (Ds 1995:66) Remissammanställning Följande instanser har beretts möjlighet att lämna synpunkter: Hovrätten över och , Kammarrätten i , , , Länsrätten i , Länsrätten i , Riksåklagaren, , , , , , , , , , , , , i , i , i , , , , , , , kommun, i (LO), (), Centralorganisationen /SR, (), , Svenska tobaks AB, handel, , Tobaks- och servicehandelns riksförbund, , , , Läkare mot tobak, och astma, VISIR, Förbundet rökfri generation, och skola, Cancerfonden, Smokepeace, hotell- och restaurangföretagare, , Totalt har 44 av 50 tillfrågade remissinstanser inkommit med yttrande. På eget initiativ har därutöver inkommit yttranden från: i , i , , kristna socialdemokraters förbund, , Tandvård mot tobak, s , , , , Hjärt-lungfonden, Lärare mot tobak, Sjuksköterskor mot tobak, , , Rädda barnen, . I promemorian föreslås att det i tobakslagen (1993:581) skall införas en 18- årsgräns för inköp och införsel av tobaksvaror. Förslaget syftar till att i möjligaste mån förhindra tidiga tobaksdebuter och i förlängningen till en minskning av tobakskonsumtionen och därigenom en förbättring av folkhälsan. Regleringen utformas som ett förbud att i näringsverksamhet sälja eller annars lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt . För- säljningsförbudet här i landet kompletteras med en regel om att tobaksvaror får föras in till landet endast av den som har uppnått nämnda ålder. Vidare föreslås en straffrättslig reglering i anledning av försäljningsförbudet samt en möjlighet för kommunerna att avgiftsfinansiera den tillsyn som kommer att krävas för att kontrollera efterlevnaden av förbudet. Slutligen föreslås vissa följdändringar i den lagstiftning som reglerar de skattefria kvoterna vid införsel av bl.a. tobaksvaror. Åldersgräns för inköp och införsel av tobaksvaror En åldersgräns för inköp av tobaksvaror bör införas i tobakslagen (1993:581). Åldersgränsen bör sättas till och gälla för alla slags tobaksvaror oavsett försäljningsform. Åldersgränsen bör även gälla vid införsel av tobaksvaror (s.29). Remissinstanser som tillstyrker: Arbetarskyddsstyrelsen, Cancerfonden, , s , , , , , Hjärt-lungfonden, Hovrätten över och , , Kammarrätten i , , , , , Läkare mot tobak, Länsrätten i , i , i , i , Lärare mot tobak, , i , och skola, , , Riksåklagaren, barnen, mot tobak, , , , , , , , kristna socialdemokraters förbund, , , Tandvård mot tobak, TCO, Tobakksfritt, kommun, , . bedömer att de föreslagna förändringarna leder till ett ökat antal mål i domstolarna, men omfattningen kommer troligen att vara beroende av hur informationen kring den nya åldersgränsen genomförs. föreslår att lagtexten utformas så att kommunen själv får avgöra såväl avgift för tillsyn som vilken nämnd som ska utöva tillsynen. kommun menar att en lag underlättar situationen för näringsidkarna i konkurrenshänseende. hänvisar till tobakens skadeeffekter som ett samhällsproblem. Läkare mot tobak framhåller att det inte finns några kända empiriska data som visar att förmodat negativa effekter av en åldersgräns, t.ex. trotsreaktioner, skulle dominera över fördelarna. Riksåklagaren och i delar i allt väsentligt promemorians överväganden och förslag utom vad gäller förslaget i 28 § första stycket. Kammarrätten i , , , , , och har inte något principiellt att invända mot den föreslagna lagstiftningen. , SAF och Svenska tobaks AB, förordar dock i första hand ett på frivillig väg uppbyggt system (se övriga kommentarer nedan). Om en lag ändå införs är det viktigt att den tillämpas utan omfattande Remissinstanser som avstyrker: Svenska tobaks AB anser inte att lagreglering är nödvändig, men delar promemorians ståndpunkt att en åldersgräns behövs och att den bör gälla oavsett försäljningsform. Svenska tobaks AB menar dock att det personliga engagemanget bland barns och ungdomars omgivning är mycket viktigt för att förmå dem att undvika tobaksbruk, och att risken finns att en lagreglering kan minska det engagemanget. vänder sig mot att en åldersgräns lagregleras, men har inget principiellt att invända mot en åldersgräns vid för inköp och införsel av tobak. Den bör dock införas på frivillig väg genom branschvisa överenskommelser och rekommendationer. Förbundet anser sig ha goda erfarenheter av liknande frivilliga överenskommelser och menar att promemorian övervärderar lagstiftningens symbolvärde. Frågan bör konsekvensutredas bättre innan åldersgräns införs. finns en åldersgräns i handeln för inköp av folköl, och efter en rekommendation från 1995 tillämpas en frivillig åldersgräns för tobaksinköp av delar av detaljhandeln bl.a. ICA och . Detta förhållande kommenteras av ett antal instanser. i , TCO och Läkare mot tobak instämmer med promemorian om att en frivilliggräns är otillräcklig och inte kan ersätta ett förbud, och VISIR anser att den frivilliga åldersgränsen i praktiken aldrig har fungerat. , , , Svenska tobaks AB, , , Tobaks- och servicehandelns riksförbund och anser dock att ett frivilligt system är att föredra och har stora praktiska fördelar jämfört med ett lagreglerat system, samt påpekar att den redan tillämpade frivilliga åldersgränsen bara verkat och därför inte har fått fullt genomslag. Svenska tobaks AB anser att den frivilliga åldersgränsen bör ges möjlighet att utvecklas ytterligare och sedan utvärderas. I detta instämmer . Mer information till handeln bör kunna leda till ännu större följsamhet än vad som redan är fallet. och menar att en frivillig åldersgräns dessutom upplevs som en aktiv och positiv egenåtgärd och därmed leder till ett större engagemang hos handlarna, och i förlängningen en bättre genomslagskraft än lagstiftning. anser vidare att en frivilligt införd åldersgräns skulle bespara allmänheten att kontrollera efterlevnaden och tobaksförsäljarna att betala tillsynsavgifter. Man undviker också en straffsanktion vars konsekvenser inte kan överblickas. instämmer i att ungdomars tobaksbruk inte bör krimi- naliseras, och att förbudet enbart bör gälla överlåtelse i näringsverksamhet eftersom ett förbud mot langning skulle vara mycket svårt att övervaka. Kammarrätten i påpekar å andra sidan att eftersom det i förslaget inte finns någon bestämmelse som förbjuder överlåtelse från icke-näringsidkare till minderårig skulle det kunna visa sig bristfälligt som hjälpmedel för att förhindra tidiga tobaksdebuter. menar att ålderskontrollen kommer att innebära fördyringar för handeln. hotell- och restaurangföretagare menar att om förslaget genomförs bör inskränkningarna samt tillsyn och tillsynsavgifter göras generella och omfatta all försäljning av tobaksvaror och inte enbart begränsas till "näringsverksamhet", eftersom försäljning även sker i föreningsregi och motsvarande. beklagar att det inte redovisas några studier som visar effekterna av åldersgränser i de länder där sådana införts. och Länsrätten i tar inte tydlig ställning men anser att de föreslagna författningsändringarna är lämpade att leda till det uttalade målet och att en 18-årsgräns kan beslutas på grundval av dessa. anser vidare att lagparagrafen (12 §) skulle bli mer lättläst och kortare om uttrycket "den som inte har fyllt " användes även i andra stycket, istället för "någon som inte har uppnått den ålder som anges i första stycket" (s.10). framhåller att det i förslaget saknas befogenheter för att göra ingripande avseende brott mot införselrestriktionen, befogenheter som finns vad gäller alkoholdrycker. Om inte motsvarande befogenheter införs blir resultatet att inte kan ingripa mot minderårig som för in tobaksvaror, och dessutom att den minderårige kommer i åtnjutande av en skattebefrielse som han enligt dagens regler inte har rätt till. påpekar, med hänvisning till avsaknaden av sanktionsmöjligheter och till begränsade tullkontrollresurser, att inte kan ge någon hög prioritering för kontroll av efterlevnaden av införselförbudet. Styrelsen föreslår slutligen att en erinran om förslaget till ny 13 § i tobakslagen införs i 3 kap. 7 § lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., motsvarande den erinran som införts i 3 kap. 8 § i samma lag. i framhåller parallellen till tillstånd för yrkesmässig överlåtelse av vissa hälsofarliga kemiska produkter enligt 17 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter. Enligt förordningen ska en överlåtare förvara produkter på ett sådant sätt att hälso- och miljörisker förebyggs och att obehöriga inte kan komma åt dem. Motsvarande ansvar borde kanske ligga på tobaksförsäljare i livsmedelsbutiker eller andra säljställen som inte är enbart inriktade mot tobak. oroar sig för att tobaksmotståndare genom en lagstiftning får möjlighet att provocera handeln till lagbrott genom att organiserat skicka in minderåriga i butikerna för att försöka handla, vilket enligt förbundet är vanligt förekommande vad gäller folköl. i ställer sig tveksam till införande av förbudet. föreslår en enhetlig åldersgräns vid för inköp av tobak och alkohol. Ansvaret för att åldersgränsen beträffande inköp av tobaksvaror efterlevs bör åvila den som säljer tobak. Överträdelse bör medföra böter eller fängelse (s.32). Remissinstanser som tillstyrker: Förbundet rökfri generation, i , i , och skola. Remissinstanser som avstyrker: , , , Regionåk- lagarmndigheten i , i , Riksåklagaren, , Svenska tobaks AB, , , , , Tobaks- och servicehandelns riksförbund. Riksåklagaren hänvisar dels till att den föreslagna straffsanktioneringen knappast kommer att få någon effekt då all annan överlåtelse utom genom försäljning i näringsverksamhet är straffri, vilket i också påpekar, dels till de principer mot en utvidgning av straffrättens tillämpningsområde som statsmakterna slagit fast i prop.1994/1995:23. En sådan ökad användning av straffsanktioner vid enklare förseelser bidrar enligt i till en överkriminalisering i samhället. Riksåklagaren delar visserligen promemorians uppfattning att det är angeläget att på olika sätt verka för att bl.a. tidiga tobaksdebuter förhindras, men menar att det inte är en uppgift som bör ligga på polis och åklagare eller ett i övrigt överbelastat rättsväsende. Uppgiften skulle antingen ställa stora krav på övervakning, utredning och processföring eller framstå som ett tomt straffhot. Istället bör hem, skola, sociala institutioner och myndigheter, särskilt , bidra till minskad tobaksanvändning genom verksam information och rådgivning. En liknande uppfattning har Regionåklagarmyndigheterna i och . Den senare framhåller att med anledning av svårigheten att polisiärt kontrollera efterlevnaden kan förbudet inte upprätthållas i nuvarande kärva ekonomiska läge. Det kan i sin tur bidra till att undergräva förtroendet för rättsmyndigheternas verksamhet. och anser att införande av möjligheten att döma till fängelsestraff är att använda mer våld än nöden kräver, varför böter bör vara tillräcklig straffsanktion. Instanserna framhåller att det i en kommande proposition även bör tydliggöras att det straffrättsliga ansvaret för lagens tillämpning ska ligga på näringsidkaren och inte den handelsanställde, något som också anser. Promemorians otydlighet beträffande vem som ska göras straffrättsligt ansvarig motiverar även Svenska tobaks AB:s ståndpunkt att straffrättsligt ansvar i den föreslagna formen inte bör införas. , , Tobaks- och servicehandelns riksförbund och delar ovanstående instansers kritik av straffansvaret och hänvisar särskilt till hur svårt det är att fastställa ungdomars ålder och att många av dem saknar legitimation. Svenska tobaks AB, , Tobaks- och servicehandelns riksförbund, , , i , , och anser att nuvarande möjligheter till föreläggande och förbud i enlighet med marknadsföringslagens sanktioner, eventuellt kombinerade med vite, är tillräckligt. saknar i förslaget en precisering av när den tilltänkta lagen ska kunna åberopas, och instansen utgår från att åtal endast ska kunna väckas om uppsåt kan göras gällande. anser att det verkar stötande att försäljning av tobaksvara till minderårig ska kunna ges samma straff som t.ex. egenmäktigt förfarande och allmänfarlig vårdslöshet enligt . Tobaks- och servicehandelns riksförbund anser att straffansvaret, om det införs, måste gälla alla i samhället, vilket skulle innefatta langningssitua- Hovrätten över och anser att det är lämpligt att i 28 § 1 stycket införa en brottsrubricering med benämningen "olovlig tobaksförsäljning" (s.12f). Förbundet rökfri generation anser att tredje stycket i promemorians förslag till lag om ändring av tobakslagen 28 § ( "Är gärning som avses i första eller andra stycket att anse som ringa, skall inte dömas till straff.") bör utgå då en sådan lag kan bli urvattnad. Kammarrätten i önskar en tydligare redovisning av hur de två ansvarssystemen med vitesföreläggande och straffrättsligt ansvar är tänkta att fungera. Kammarrätten menar att brott mot försäljningsförbudet i 12 § troligen hör under allmänt åtal och därför kan anmälas av vem som helst. I en sådan situation är det inte självklart att åklagaren avvaktar ett vitesföreläggande från tillsynsmyndighet såsom promemorian förutsätter på s.41, tredje stycket, sista meningen. kommun menar att förslaget om vite och förbud är otydligt och frågar sig om det är kommunerna själva som ska utforma regelverket. Bättre vore att sanktion ges via det straffrättsliga systemet. anser det vara otillfredsställande att förslaget i 21 § att en tillsynsmyndighet i enskilda fall ska kunna utfärda förbud eller ålägganden av samma innehåll som avses i 12 § och 14 § och dessutom kunna förena detta med en vitessanktion, trots att det i 28 § föreskrivs en straffsanktion för samma förseelser. Endast en sanktion bör komma ifråga för en och samma gärning. Det finns en risk för att likartade förseelser kan komma att medföra olika följder, även om det i 28 § fjärde stycket föreskrivs att straff inte ska dömas för gärning som omfattas av vitesförbudet. i menar att tobaksförsäljarnas ansvarstagande kan bli svårt att praktiskt genomdriva på grund av deras kommersiella intresse. påpekar, trots sitt stöd för lagförslaget, att åldersgränsen kommer att leda till poblem som redan förekommer vid försäljning av åldersvillkorade varor, d.v.s. konflikter mellan nekade konsumenter och butikspersonal, vilket av de senare ofta upplevs som både hotfullt och mycket pressande. ser det som självklart att utlämnaren ska kontrollera köparens ålder och hänvisar till serveringspersonalens vana vid ålderskontroller rörande alkohol. Den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av åldersgränsen beträffande inköp av tobak bör åvila kommunen. bör svara för tillsynen inom länet. bör vara central tillsynsmyndighet. Kommunen bör få ta ut avgifter för sin tillsyn. Den som säljer tobak bör därför bli skyldig att anmäla detta till kommunen. Underlåtelse att iaktta anmälningsskyldighet bör medföra straffrättsligt ansvar (s.33). Remissinstanser som tillstyrker: , Förbundet rökfri generation, i , i , i , i , och skola, Rädda barnen, , , Svenska tobaks AB, , . anser att kommuners registrering av tobaksförsäljare bör kunna ge en bättre bild av hur detaljhandeln med tobak sker. menar vidare att tillsynsavgifter på även kan användas för att bidra till kostnaderna för central tillsyn och infor- mationsverksamhet. i instämmer i att en förteckning över dem som säljer tobak bör kunna upprättas i varje kommun. , SAF och Svenska tobaks AB tillstyrker förslagets första del om kommunernas tillsynsansvar. Remissinstanser som avstyrker: Datainspektionen, , , , Svenska tobaks- branschföreningen, , Svenska tobaks AB, , , hotell- och restaurangföretagare, servicehandelns riksförbund, kommun. avstyrker förslaget om tillsyn av åldersgräns enligt tobakslagen. Förslaget innebär, enligt förbundet, kraftigt utökade arbetsuppgifter för kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder, som de föreslagna uppgifterna snarare är av polisiär karaktär än berörande nämndernas normala verksamhet. Kommunernas utökade tillsynsuppgifter samt upprättandet och uppdateringen av ett tobaksförsäljarregister ökar behoven av personal, tid, och ekonomiska resurser. Avgifter kan inte förväntas täcka kommunernas kostnader. Den ansträngda ekonomin och kravet på rationaliseringar i kommunernas befintliga verksamhet medför därför att ett kommunalt tillsynsansvar av förbudet är orealistiskt. Datainspektionen menar att det är orimligt att med endast avgiftsuttag som grund införa den omfattande registerverksamhet som blir konsekvensen av förslaget. kommun avstyrker förslaget med liknande invändningar som , och tillägger att branschen är mycket negativ till avgifter, samt att det skapar mer onödig byråkrati, vilket även och anser när de avvisar förslagets andra del om anmälningsplikt till kommunen och särskild tillsynsavgift. och påpekar att flertalet tobaksförsäljare också säljer livsmedel och för det redan är föremål för tillsyn och en särskild avgift. Motsvarande argument anför hotell- och restaurangföretagare rörande sina medlemmars situation, och tillägger att den eventuella tillsynen bör täckas kostnadsmässigt av de befintliga avgifterna, särskilt eftersom tobaksförsäljningen på restauranger är mycket liten. , Tobaks- och servicehandelns riksförbund, Svenska tobaks AB, , och avvisar också anmälningsskyldighet, registrering och avgifter i motsvarande ordalag som närmast föregående instanser. Flera framhåller handelns vanligt förekommande ekonomiska problem och att en avgift innebär kostnadsökningar för butikerna, vilket man inte kan kompensera sig för ekonomiskt då detaljhandelspriset på tobak ensidigt bestäms av leverantören. Dessa lönsamhetsförsämringar innebär ökade svårigheter framför allt för de många småföretag som helt eller delvis ägnar sig åt tobaksförsäljning. Svenska tobaks AB anser att promemorians förutsättande av allmänhetens sociala tryck mot lagöverträdande försäljare onödiggör registrering av handlare. och kommuner menar också att för tillsyn bör man snarare förlita sig på föräldrar, lärare och allmänhet, och agera efter anmälan från dessa. framhåller å sin sida att den eventuella kontroll som anses nödvändig skulle kunna utföras av i samband med den övriga marknadskontroll som verket ansvarar för. Flera instanser menar att det troligen blir mycket svårt att kontrollera efterlevnaden av åldersgränsen. Till dem hör , Länsrätten i , Länsrätten i , , i och Förbundet rökfri generation. anser vidare att det kan ifrågasättas om den föreslagna ordningen för tillsyn kommer att få önskad effekt, särskilt med hänsyn till det mycket stora antal försäljningsställen för tobak som finns. är tveksam och tror att kontrollen kan komma att innebära att kommunerna binder upp sig i alltför stora administrativa insatser. Datainspektionen påpekar att om de nya registren bara omfattar personer som har anmält sig till den kommunala nämnden kan det vara tillräckligt att nämnden har licens enligt datalagen för att inrätta och föra registret. Om däremot registren ska inkludera uppgifter om personer som inte har anmält sig eller uppgifter som är känsliga enligt datalagen (t.ex. misstanke om brott mot åldersgränsen vid försäljning) blir de tillståndspliktiga. anser att i 14 § bör ordet "säljer" bytas ut mot "avser att sälja" eftersom anmälan om tilltänkt försäljningsverksamhet ska göras senast när verksamheten påbörjas (s.10). Tingsrätten påpekar vidare att paragrafens innehåll inte helt stämmer överens med vad som sägs under 14 § andra stycket i författningskommentaren (s.38). framhåller att ett licensieringsmönster efter utländsk modell skulle ge avsevärt förbättrade möjligheter att begränsa tillgängligheten av tobaksvaror. anser att det är oacceptabelt att det i förslaget inte görs någon beräkning av kostnaderna som den nya regleringen kommer att medföra genom anmälningsskyldighet, registerhantering och kontrollåtgärder. Kommunernas möjlighet att i sammanhanget vältra över de okända kostnaderna på enskilda företag tar inte hänsyn till näringslivets berättigade krav på tydliga spelregler, menar . För att få ett riktigt beslutsunderlag bör det därför genomföras en mål-medelanalys för att utforma tillsynsdelen i promemorians förslag. instämmer i kravet på en ekonomisk konsekvensanalys. anser att tillsynskostnaden ska finansieras genom skattemedel. Risken är att den ringa tobaksförsäljningen i hotell- och restaurangnäringen medför att intäkterna inte räcker för att täcka tillsynsavgifterna. Förbundet framhåller att ytterligare utredning bör ske rörande tillsynsavgiften. Tobaks- och servicehandelns riksförbund framhåller att kontrollen av lagens efterlevnad måste finansieras av den tobaksskatt som belastar produkterna, och anser att eventuella nya avgifter måste tas ut i producentledet istället för i detaljhandelsledet. Om avgifter ändå införs måste de vara mycket små och konkurrensneutrala, och de får inte bara bli ytterligare en inkomstkälla för kommunerna. anser vidare, liksom hotell- och restaurangföretagare, att det vore mer rättvist att ta ut tillsynsavgifter när tillsyn utförs än att ta ut en generell registreringsavgift. En generell skatt skulle drabba även de som sköter sig klanderfritt. Rädda barnen menar att tillsynsansvaret också måste innebära en infor- mationsskyldighet om lagens innehåll och tillämpning gentemot föräldrar, lärare och andra som arbetar med barn och ungdomar, då det är betydelsefullt att de är väl informerade om sitt anmälningsansvar. poängterar av samma anledning vikten av information till allmänheten om den nya lagen från och kommunerna. Lärare mot tobak påpekar dock att möjligheten för föräldrar, lärare och skolpersonal att påverka tobakshandlare som inte följer reglerna för åldersgräns, inte ska överskattas, och säger sig ha negativa erfarenheter av sådana försök till påverkan. Reglerna om åldersgräns för inköp och införsel av tobaksvaror bör kunna träda i kraft mycket snart efter beslut härom. Tillsynsmyndigheterna bör svara för information och uppföljning. Även samt tobaksbranschens och handelns organisationer bör kunna svara för viss information (s.35). Remissinstanser som tillstyrker: Förbundet rökfri generation, i , i , och skola. Länsrätten i anser att ikraftträdandebestämmelsen vad gäller prövningstillstånd bör utformas så som är fallet i det stora antalet lagändringar som träder i kraft , d.v.s. att prövningstillstånd krävs i de fall där det första beslutet i ärendet har fattats efter utgången av . Första punkten i övergångsbestämmelserna bör därför lyda: Denna lag träder i kraft , men tillämpas, såvitt gäller 26 §, inte i de fall där det första beslutet i ärendet fattats . ifrågasätter förslaget om krav på prövningstillstånd och är tveksamt till att en ordning införs där en part inte har möjlighet att få sin sak prövad i åtminstone två instanser. , och menar att för handelns del bör inte det föreslagna ikraftträdandedatumet innebära något problem, men förutser större omställningsproblem för kommunerna. De två förra anser att med hänsyn till att den frivilliga åldersgränsen redan tillämpas bör det räcka med att bestämmelserna träder i kraft fr.o.m. årsskiftet 1996/97. föreslår möjligheten till övergångsregler . Ytterligare synpunkter på promemorians överväganden och förslag: Ett antal remissinstanser kommenterar tobaksautomaternas vara eller icke vara i varierande ordalag. Promemorian skriver att försäljning i automat inte ger samma möjligheter att tillämpa en åldersgräns vid tobaksförsäljning, vilket skulle tala för ett förbud mot automater, men att tobaksautomater ofta är placerade i lokaler dit ungdomar inte har tillträde och att ett förbud mot all automatförsäljning av tobaksvaror skulle kunna motverka handelns åtgärder mot stöld och svinn. Därför bör ett förbud mot försäljning till minderåriga i stället gälla oavsett försäljningsform (s.31).