prop · GJ03115 · 1996-01-01 00:00:00 — Lagstiftningen om ärendena behöver också bättre än nu anpassas till att det såsom i dessa fall skall ske överklaganden till tingsrätten och till de krav på muntlighet som följer av våra åtaganden enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Förekommande problem blir mer frekventa i takt med att antalet ärendetyper ökar. I promemorian påvisas flera brister i den nuvarande regleringen. Det pekas bl.a. på att det av ärendelagen inte ens framgår att en eventuell motpart skall höras innan ärendet avgörs eller att parterna skall ha fått del av processmaterialet innan ärendet avgörs. Till de många frågor som är bristfälligt reglerade hör enligt promemorian även frågor om bevisning, frågor om muntlighet eller skriftlighet och frågor om rättegångskostnader. Ärendelagens domförhetsregler som är krångliga återspeglar enligt promemorian till stora delar det som gällde enligt innan endomarkompetensen vidgades genom reformer . Promemorian uppehåller sig också vid problem som orsakas av att det vid överklagande av ett beslut i ett domstols- ärende gäller samma regler om skriftlig och enkel överrättsprocess som vid överklagande av ett processuellt beslut enligt . För en skicklig och erfaren domare bereder ärendelagens närmast torftiga reglering i normala fall inga större problem, även om den allmänna hänvisningen till kan medföra att det i ärendet behöver företas åtgärder som är onödiga. Han eller hon ordnar exempelvis så att parterna i rimlig omfattning får del av processmaterialet innan målet avgörs även när det saknas bestämmelser om detta. Det juridiska förnuftet kan tillåtas bli styrande också när det gäller sådant som i vilken omfattning parterna skall få komma med nytt material och i vilken omfattning rättegångskostnader skall dömas ut trots att det saknas direkta bestämmelser även om detta. Även frågor om sammanträden kan oftast lösas på ett praktiskt sätt. Till stöd för att regleringen av ärendeförfarandet trots detta bör bli betydligt mer utförlig än den är nu talar först och främst det allmänna kravet på förutsebarhet och likabehandling i rättstillämpningen. Styrkan hos detta krav hänger givetvis samman med ärendenas art. Ju viktigare ärenden, desto större anledning till reglering. För en mera utförlig reglering talar också att man inte kan förutsätta att den enskilde domaren alltid på bästa sätt kan ta ställning till vad som bör anses nödvändigt. Det finns en risk både att han gör för litet (vilket i allmänhet går ut över rättssäkerheten) och att han gör för mycket (vilket i allmänhet går ut över processekonomin i stort). Exempel på frågor som kräver en viss balansgång erbjuder sådana som gäller kommunicering av processmaterialet och förelägganden. Sådana frågor är trots sin mycket stora vikt endast knapphändigt reglerade i ärendelagen medan de har fått en relativt utförlig reglering i förvaltningsprocesslagen. har också domstolsbiträden utan juridisk examen getts kompetens att självständigt handlägga vissa typer av domstolsärenden. För att det över huvud taget skall vara möjligt att låta även sådana domstolsanställda som inte är juristutbildade handlägga ett visst slags ärenden måste förutsättas att det inte skall kunna föreligga någon juridisk tvekan i fråga om vad som gäller be- träffande förfarandet. Litteraturen angående ärendelagens bestämmelser är föga ingående och långtifrån alltid klargörande. Trots att ärendelagen har gällt har den inte blivit föremål för någon lagkommentar. Till de frågor beträffande vilka det förekommer stridiga uttalanden hör till och med frågan om en förhandling i ett domstolsärende med nu gällande lagstiftning följer regler beträffande förberedelse i tvistemål eller om den följer balkens regler beträffande huvudförhandling i tvistemål (se SOU 1991:106, Del A, s. 670). Den kloke domaren kanske åstadkommer ett mellanting. Det finns vidare problem med den nuvarande ärendelagen som inte har något att göra med dess hittillsvarande tillämpning, nämligen problem som rör ny lagstiftning. När det uppstår nya rättsområden som bör föras till de allmänna domstolarnas område (t.ex. skuldsanering) eller när de allmänna domstolarna på ett visst rättsområde får en ny roll (t.ex. i samband med en överflyttning av den primära beslutsrätten i likvidationsärenden från domstol till ), har lagstiftaren såvitt gäller förfarandet i domstolen att välja mellan att i grunden bygga på eller att i grunden bygga på ärendelagen. Inte sällan är det så att varken det ena eller det andra systemet passar som utgångspunkt. system passar sålunda mindre väl särskilt för sådana fall som överklagas till tingsrättsnivån och för en- partsfall. En faktor som nog ofta vägs in till nackdel för det systemet är vidare att detta system - på delvis kanske oriktiga grunder - anses kräva en advokatmedverkan (och därmed höga rättshjälpsinsatser). Ärendelagen anses, å andra sidan, inte sällan erbjuda en alltför okvalificerad lösning för de nya rättsområdena. Till detta skall läggas att det för ärendena behövs en hel del nya, moderna regler t.ex. om överlämnande av mål från en domstol till en annan, om tvåpartsprocess och om prövningstillstånd. Frågan om hur man bör tillgodose de reformkrav som uppställer sig när det gäller ärendenas hantering kommer att behandlas i nästa avsnitt. Det primära är att ta ställning till hur ärendena bör hanteras i tingsrätten. 6 En ny ärendelag? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En ny lag skall ersätta den nuvarande ären-| | delagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat detta utan erinran. Såväl Kammarrätten i som en ledamot i i menar dock att enpartsärendena, i den mån de även i fortsättningen bör handläggas av domstol, kan handläggas enligt förvaltningslagen och ifrågasätter om inte övriga ärenden kan handläggas enligt regler som är gemensamma för de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. och Kammarkollegiet förordar att samtliga domstolsärenden hanteras enligt samma regler som förvaltnings- domstolarnas mål. och ifrågasätter om det inte räcker med modifieringar av den nuvarande ärendelagen men vill inte motsätta sig promemorieförslaget. Skälen för regeringens förslag: Ärendelagen har som redan nämnts inte varit föremål för någon mera omfattande reform. I flera sammanhang har dock lagts fram förslag i syfte att åstadkomma en radikal nyreglering av domstolsärendenas hantering. menade i sitt betänkande Översyn av I Processen i tingsrätt (SOU 1982:25-26) att grundvalarna för ärendelagens exi- stens ändrats efter lagens tillkomst. Det skäl som föranledde införandet av ärendelagen var ju som förut nämnts att den införda med sina långtgående krav på muntlighet, omedelbarhet och koncentration inte passade för domstolsärendena. Dessa ärenden kunde därmed inte längre som förr handläggas enligt samma regler som tvistemålen i allmän domstol. Som utredningen påpekade hade berörda krav dock undan för undan mjukats upp och utredningen föreslog därför att man skulle återgå till den äldre ordningen och därmed upphäva ärendelagen. förslag rörande ärendelagen kom inte att föranleda lagstiftning. Departementschefen menade att det visserligen kunde vara tekniskt möjligt att låta även enpartsärenden hanteras enligt men att detta krävde ganska omfattande ingrepp i balkens system (prop. 1986/87:89 s. 89). Utredningen hade - enligt honom - på den punkten inte anvisat tillfreds- ställande lösningar på alla uppkommande problem. De reella vinster man skulle göra genom att överföra också enpartsärenden till balkens område var vidare enligt honom ganska ringa. Han förde därför i stället fram tanken att ärenden med två eller flera parter skulle hanteras enligt balken medan övriga domstols- ärenden skulle hanteras enligt förvaltningslagen (1986:223). En särskild utredare som hade till uppgift att utreda bl. a. frågan om en enhetlig överrättsprocess förklarade att man först måste ta ställning till frågan om hur domstolsärendena skulle hanteras i första instans (Ds 1988:66). Den frågan föll utanför hans direktiv. Uppgiften att överväga frågor om domstolsärendenas hantering lades därefter på som i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) föreslog att domstolsärendena skulle hanteras enligt en ny processlag som också skulle gälla förvaltningsdomstolarnas mål. Utredningen ansåg nämligen att de allmänna domstolarnas ärenden och förvaltningsdomstolarnas mål handläggningsmässigt har så betydande gemensamma drag att det inte längre finns anledning att ha två skilda regleringar. Utredningens förslag var i väsentliga delar byggt på den nuvarande förvaltningsprocesslagen (1971:291). Detta innebär att processen i första hand skulle vara skriftlig i motsats till processen en- ligt som i första hand är muntlig. Såvitt gäller de allmänna domstolarna täckte utredningens förslag såväl tingsrättsförfarandet som förfarandet efter överklagande av en tingsrätts beslut. Ett stort antal remissinstanser kritiserade förslag om en för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol gemensam processlag och förslaget ledde inte till lagstiftning. I stället läggs i promemorian fram förslag till en ny ärendelag som skall ersätta den nuvarande. När man bedömer lämpligheten av en för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol gemensam processlag är det inte den eventuella likheten mellan målen i förvaltningsdomstol och ärendena i allmän domstol som är avgörande. Både för målen i allmän förvaltningsdomstol och för ärendena i allmän domstol behövs det emellertid en effektiv processlag som, enligt vad som närmare utvecklas i avsnitt 7.1, bygger på att förfarandet normalt skall vara skriftligt, och i de flesta hänseenden bör de processrättsliga frågor som kan bli aktuella i en skriftlig process behandlas på samma sätt oavsett vilket slags domstol som är behörig och oavsett vilket slags mål eller ärende det gäller. Även i fortsättningen bör det emellertid på en del punkter åtminstone tills vidare gälla vissa skillnader mellan hanteringen i de olika typerna av domsto- lar, något som till stor del beror på att det vid de allmänna domstolarna förekommer en mängd enkla ärenden vilka till sin typ inte har några motsvarig- heter i förvaltningsdomstolarna. kan det primära beslutsfattandet för åtskilliga av dessa ärenden komma att föras bort från de allmänna domstolarna till förvaltningsmyndigheter. En gemensam processlag skulle dock vara förenad med vissa praktiska olägenheter. Mot den bakgrunden bör förslag om en gemensam processlag inte komma till stånd. Att i integrera regleringen för ärendena och regleringen för tvistemål är inte längre en användbar lösning. Lösningen kan visserligen före- falla enkel och elegant. Man måste dock numera med en sådan lösning övervinna inte bara de svårigheter som är förenade med att balkens krav på muntlighet, omedelbarhet och koncentration i allmänhet är obehövliga när det gäller ärendenas hantering. Man måste övervinna också de svårigheter som följer av att balken inte alls är anpassad för att det skall kunna ske ett överklagande till tingsrätt. har det som nämnts i avsnitt 4 tillkommit åtskilliga regler om sådant överklagande. En lösning byggd på integration skulle kräva mycket omfattande ingrepp i balken och leda till ett resultat som skulle vara alltför ohanterligt och opraktiskt för det dagliga rättslivet. En lösning enligt vilken man delar upp ärendenas reglering på det sättet att ärenden i vilka det förekommer ett motpartsförhållande (flerpartsärenden) hand- läggs enligt och enpartsärenden enligt förvaltningslagen har flera brister utöver dem som en integrationslösning har när det gäller över- klaganden till tingsrätt. Mera beaktande förtjänar den av några remissinstanser förespråkade lösningen att vissa domstolsärenden handläggs enligt en för de olika domstolstyperna gemensam processlag eller en ny ärendelag medan andra dom- stolsärenden handläggs enligt förvaltningslagen. Så mycket är emellertid klart att det inte går att göra en sådan uppdelning endast med hjälp av hävdvunna rättsteoretiska begrepp, som t.ex. rättskipning , rättsvård eller för- valtning . I stället måste man bygga på skillnaden mellan enpartsärenden och flerpartsärenden. Den uppdelning som detta ger medför emellertid i praktiken inga fasta gränser. Ett enpartsärende kan nämligen mycket väl under pågående handläggning övergå till att vara ett flerpartsärende och vice versa. Den tillämpliga handläggningsordningen måste vara förutsebar redan innan förfarandet inleds vid domstolen och det är dessutom förenat med betydande svårigheter att under pågående handläggning av ett ärende byta handläggningsordning. Relativt sett är det endast få ärendetyper för vilka man med säkerhet kan slå fast att det inte kan förekomma ett motpartsförhållande. Till detta skall läggas att förvaltningslagen är avsedd för förvaltningsmyndigheter och inte passar för en sådan rättslig prövning som krävs i de fall där icke-administrativa ärenden bör handläggas av en domstol. Den primära prövningen av sådana ärenden i tingsrätt för vilka förvaltningslagen skulle passa bör föras över till förvaltningsmyndigheter. Mot den nu angivna bakgrunden återstår knappast någon annan lösning än en särreglering för samtliga domstolsärendens del. Med tanke på det omfattande reformbehovet bör denna lösning ta sig uttryck i en helt ny lag. 7 Huvuddragen i en ny ärendelag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den nya lagen skall betecknas lag om | | domstolsärenden och i huvudsak ha samma tillämpningsområde som | | den nuvarande. I åtskilliga hänseenden skall den nya lagen bygga| | på hänvisningar till regler. I flera viktiga | | hänseenden skall dock förfarandet skilja sig från | | och i stället överensstämma med förvaltningsprocesslagens. Sålunda| | behöver principer om muntlighet, omedelbarhet | | och koncentration inte iakttas. Domstolens beslut skall | | grundas på det som handlingarna innehåller och det som i övrigt | | har förekommit i ärendet. Promemorieförslaget överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har godtagit prome- morieförslaget eller lämnat detta utan erinran. ifrå- gasätter dock om inte även mål enligt lönegarantilagen (1992:497) bör handläggas enligt den nya lagen. Kammarkollegiet anser att handläggningen av ärenden enligt lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt inte skall regleras av den nya lagen. , och , och anser att eventuella undantag från principen om att domstolens beslut skall grundas på det som handlingarna innehåller och det som i övrigt har förekommit i ärendet skall framgå av lag. , Länsrätten i och anser att det inte skall få göras några sådana undantag. Hovrätten för menar att bevisomedelbarhetsprincipen bör gälla när muntlig bevisning tas upp av domstolen. hävdar att regleringen i ärendelagen bör vara utförligare än enligt promemorieförslaget. anser att den nya lagen bör innehålla en allmän hänvisning till regler när någon särreglering inte föreligger. och anser att den nya lagen bör betecknas lag om ärenden vid allmän domstol eller lag om domstolsärenden . Skälen för regeringens förslag: Frågor om vilka fall som skall handläggas enligt och vilka som skall handläggas enligt den nya lagen påverkas givetvis av vilken karaktär som den nya lagen får. För åtskilliga typer av speciella mål som med nu gällande regler handläggs enligt har man anledning att överväga en överföring till den nya lagen, om förfarandet ger tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Som exempel på måltyper som kan komma i fråga kan nämnas fastighetsbildningsmål och lönegarantimål. Även t.ex. konkursärenden kan komma ifråga för handläggning enligt den nya lagen. Det finns emellertid inte underlag för att redan i det nu aktuella ärendet göra några mera betydande ändringar när det gäller uppdelningen mellan och den nya lagen. Tillämpningsområdet för den nya lagen bör därför tills vidare vara i huvudsak detsamma som det vilket den nuvarande ärendelagen har. Det innebär bl.a. att den nya lagen inte bör gälla inskrivningsmyndigheternas ärenden. Inte heller bör den nya lagen gälla sådana ärenden som en hovrätt tar upp som första instans. Frågor om hur man lagtekniskt sett bör dra gränsen mellan den nya lagen och behandlas närmare i författningskommentaren till den nya lagen (se 1 § förslaget till ny ärendelag). Frågor om handläggningen av ärenden om arvs- och gåvoskatt och om av dispasch behandlas i avsnitt 17.12 respektive avsnitt 17.27. Den nya lagen måste utformas utifrån den utgångspunkten att en stor del av dem som är parter inte kommer att ha möjlighet eller anledning att anlita ett juri- diskt skolat biträde. Med hänsyn till ärendenas natur är det uppenbart att handläggningen i domstolen liksom förvaltningsprocessen i de allra flesta fall måste vara rent skriftlig. muntlighetsprincip bör alltså inte upprätthållas. I vissa fall bör dock domstolen hålla ett sammanträde (se avsnitt 7.8). För sådana fall kan man antingen med tillämpning av omedelbarhetsprincip låta endast det som förekommit vid sammanträdet vara processmaterial eller också med tillämpning av förvaltningsprocesslagens princip låta avgörandet grundas både på det som förekommit vid sammanträdet och det som står i handlingarna. Omedelbarhetsprincipen har ett nära samband med koncentrationsprincipen som innebär att processmaterialet normalt skall läggas fram vid ett enda sammanträde, huvudförhandlingen. Principerna om omedelbarhet och koncentration är främst avsedda att skapa underlag för bästa möjliga bevisprövning och passar särskilt väl för sådana fall i vilka det förekommer en omfattande muntlig bevisning, såsom i många tvistemål och brottmål. För ärendenas del bör det inte vara nödvändigt att domstolen iakttar principerna. Även ett tvistigt ärende är nämligen i de flesta fall av den karaktären att det inte förekommer mer än en enda tvistig fråga, och det är mycket ovanligt att det i ett ärende förekommer någon mer omfattande muntlig bevisning. I stället bör man i de nu berörda hän- seendena normalt tillämpa samma principer som gäller enligt förvalt- ningsprocesslagen. Den lösningen har också godtagits av samtliga re- missinstanser. I promemorian sägs att det dock bör finnas ett visst handlingsutrymme för domstolen och parterna, så att det går att för ett enskilt fall bestämma att endast det som förekommit vid ett sammanträde skall läggas till grund för domstolens avgörande. I promemorian föreslås dock ingen uttrycklig lagbestämmelse om detta. Några remissinstanser har ställt sig kritiska till tanken på ett undantag från huvudregeln medan några andra har hävdat att det krävs en lagreglering. Regeringen anser att förvaltningsprocessens princip på den nu berörda punkten bör gälla fullt ut även när det gäller ärendena vid allmän domstol. I karaktären särskilt hos de fåtaliga dispositiva ärendena, dvs. de ärenden i vilka parterna kan ingå en bindande förlikning om saken, ligger dock att det finns ett visst utrymme för tillämpning av princip eftersom parterna i sådana ärenden disponerar över saken. Det nu berörda förhållandet har dock inte någon större praktisk betydelse och föranleder inte något egentligt avsteg från förvaltningsprocesslagens princip. bygger också på en bevisomedelbarhetsprincip, dvs. att bevis normalt skall tas upp muntligt vid huvudförhandlingen och inte läggas fram endast genom protokoll eller skriftliga vittnesberättelser. Domstolsärendena är emellertid av så skiftande slag att man inte för alla ärenden kan kräva bevisomedelbarhet. I stället bör för ärendena på den nu berörda punkten gälla samma regler som enligt förvaltningsprocesslagen, vilket innebär att bevisomedelbarheten ges ett betydande men inte förhärskande utrymme. På samma sätt som inom förvaltningsprocessrätten bör alltså skriftliga vittnesintyg kunna förekomma. En remissinstans har menat att bevisomedelbarhetsprincipen skall tillämpas om muntlig bevisning tas upp vid ett sammanträde hos domstolen. Därmed skulle man nämligen enligt den remissinstansen garantera att inte endast en av flera domare som avgör ett ärende grundar sitt avgörande direkt på den muntliga utsagan. Frågan har ingen större praktisk betydelse med hänsyn till att de allra flesta ärenden i tingsrätt kommer att handläggas av ensamdomare och med hänsyn till att det i högre rätt endast i sällsynta fall kan tänkas förekomma att det över huvud taget hålls upprepade sammanträden med olika domare deltagande. Det förhåller sig också på det sättet att bevisomedelbarheten inte ens i tvistemål fullt ut garanteras på det av remissinstansen angivna sättet, eftersom det kan förekomma bevisupptagning utom huvudförhandling utan att det sker någon förnyad bevisupptagning vid en sådan förhandling. En reglering av omedelbarheten vid muntlig bevisning i enlighet med den som finns i skulle vara komplicerad och utan motsvarande nytta. I sista hand är det den enskilde domare som avgör ärendet som svarar för att han eller hon har ett tillräckligt gott underlag för sitt beslut. Promemorieförslaget som bygger på förvaltningsprocesslagen bör därför godtas även när det gäller bevisomedelbarheten. Även i flera andra hänseenden bör den nya lagens regler överensstämma med reglerna för förvaltningsdomstolarnas mål. När det gäller den nya lagens uppbyggnad bör utgångspunkten vara att man skall undvika onödig dubbelreglering i förhållande till . Det gör att den nya lagen i en inte obetydlig utsträckning bör bygga på hänvisningar till balken. Den nuvarande ärendelagen innehåller en allmänt hållen hänvisning till balken. Sålunda anges att beträffande sådant som inte är uttryckligt reglerat i ärendelagen det som är stadgat om tvistemål skall gälla i den mån det är tillämpligt . Det är i praktiken inte alltid så enkelt att säga vad i balken som skall vara tillämpligt . Särskilt med tanke på de många nya typer av kvalifice- rade domstolsärenden som tillkommit bör därför hänvisningarna i den nya lagen vara mera precisa. I den nya lagen bör mot den nu angivna bakgrunden i enlighet med promemorieförslaget såvitt möjligt uttryckligen anges vilka av kapitlen eller bestämmelserna i balken som är tillämpliga. synes mena att hänvisningarna bör vara mera fullständiga än enligt promemorieförslaget. På någon eller några punkter kan den kritiken ha fog för sig. Till den frågan återkommer regeringen i författningskommentaren. Redan nu skall sägas att hän- visningarna till balken tyvärr inte torde kunna utformas med sådan precision att man helt kan utesluta behovet av en analog tillämpling av balkens bestämmelser när det gäller mera perifera rättsliga frågor. Som Lagrådet varit inne på kan man därmed inte helt undvika att situationer uppkommer där man hamnar i tvekan om regelsystem skall tillämpas. Vissa frågor måste helt enkelt överlämnas åt den praktiska rättstillämpningen. Även i förvaltningsprocessen är det så att bestämmelser i kan vara analogt tillämpliga. En kompletterande, allmän hänvisning till balken skulle under alla omständigheter verka förvillande, eftersom det är så mycket i balken som inte bör vara tillämpligt. För speciella ärendetyper kan det finnas anledning att i den materiella lagstiftning som gäller för ärendet på någon punkt komplettera den nya lagens bestämmelser. Såvitt gäller den nya lagens uppbyggnad skall i övrigt här endast sägas att lagen bör inledas med avsnitt om lagens tillämpningsområde, om domstolarna och om hur ett förfarande vid tingsrätten inleds och att därefter bör följa mer allmänna förfaranderegler. Det finns flera terminologiska frågor som man behöver ta ställning till vid en nyreglering av domstolsärendenas hantering. Det gäller framför allt frågan om man även i fortsättningen skall använda sig av beteckningen ärende eller om man i stället skall använda beteckningen mål .