prop · GJ0361 · 1996-01-01 00:00:00 — lämnar regeringen tillstånd efter en icke lagbunden prövning till ändring av sådana stiftelseförordnanden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser som har bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Dessa bestämmelser innebär att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt inte längre kommer att särbehandlas. Stiftelselagen kommer därför att innebära minskade möjligheter att ändra en verksamhet som bl.a. staten bedriver i stiftelseform. Regeringen överväger en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Resultatet av dessa överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras för och eventuella lagändringar kan träda i kraft . För att undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana stiftelser och därefter ändras föreslår regeringen att bestämmelserna om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap. stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För sådana stiftelser kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning. Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för regeringens överväganden om alternativ form och finansiering för sådana verksamheter. Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt återkommer regeringen till utredningens förslag om att införa särskilda bestämmelser i syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa äldre stiftelser. Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i samband med beredningen av de frågor som nämnts ovan. 6 Stiftelser med kyrklig anknytning som undantas från stiftelselagens tillämpningsområde Kammarkollegiets framställan: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget medan i har avstyrkt det. har ansett att bestämmelsen bör utformas så att den uttryckligen omfattar även kyrkotomt, dvs. den fastighet där kyrkobyggnaden är belägen samt att även kyrkofonden (se 42 kap. kyrkolagen) skall undantas från stiftelselagens tillämpning . Bakgrund: En stor del av den egendom som disponeras av och dess församlingar samt av andra organ som är knutna till kyrkan regleras i speciell lagstiftning. Bestämmelser om förvaltningen av kyrklig jord finns i 41 kap. kyrkolagen (1992:300) och i förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m. Äganderätten till denna egendom kan vara oklar. I många fall tillkommer äganderätten särskilda rättssubjekt av stiftelsekaraktär. Från stiftelselagens tillämpningsområde undantas församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär, se 4 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (införandelagen). I propositionen till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 58) anges att skälet till bestämmelsen är att kyrkolagen innehåller en fullt till- fredsställande reglering av förvaltningen av egendom som finns i sådana stiftelser. Kammarkollegiet har i en framställan begärt att lagen ändras. Enligt kollegiet täcker bestämmelsen inte de fall den är avsedd att reglera eftersom egendom av stiftelsekaraktär kan finnas inom hela det specialreglerade området. Kollegiet anser att all specialreglerad kyrklig egendom i den mån den är av stiftelsekaraktär skall undantas från stiftelselagens tillämpningsområde, vare sig den benämns prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet, kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet eller biskopsgård. Kollegiet anser vidare att fonderade medel som härrör från sådan egendom skall undantas och, liksom tidigare, även församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär. Skälen för regeringens förslag: Som har nämnts slogs det redan i propositionen till stiftelselagen fast att kyrkolagen innefattar en fullt tillfredsställande reglering av förvaltningen av egendom. Denna bedömning står fast. Regeringen delar Kammarkollegiets mening att all specialreglerad egendom och fonderade medel som härrör från sådan egendom bör undantas från stiftelselagens tillämpningsområde, i den mån egendomen är av stiftelsekaraktär. Undantaget i 4 § införandelagen bör därför utvidgas i enlighet med detta. Därutöver bör även sådana kyrkor som var församlingskyrkor men som är det, se 38 kap. 2 § 3 kyrkolagen, omfattas av undantaget, om de är av stiftelsekaraktär. Regeringen uttalade i den nämnda propositionen (s.59) att kyrkofonden inte träffas av vare sig det allmänna stiftelsebegreppet eller av definitionen av insamlingsstiftelse och att den därmed faller utanför stiftelselagens tillämpningsområde. Denna bedömning står sig också fortfarande. Kyrkofonden behöver alltså inte undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. har ansett att det av lagtexten tydligt bör framgå att undantaget omfattar även den fasta egendom där kyrkobyggnanden finns. Även Lagrådet har ifrågasatt om inte den fasta egendom där kyrkobyggnanden är uppförd (41 kap. 2 § kyrkolagen) bör läggas till uppräkningen i 4 § införandelagen. I fråga om de äldre kyrkor av stiftelsekaraktär som det här är fråga om anses emellertid tomtmarken höra till kyrkan, som har karaktären av självägande stiftelse (se Schött - - Hinn, Kyrkolagen, andra uppl. 1995, s. 209). Både kyrkobyg- gnaden och kyrkotomten hör i ett sådant fall till det stiftelse- liknande organet och undantas därmed från stiftelselagens tillämpningsområde. Regeringen anser därför att något tillägg inte bör göras. Förslagen kan inte antas leda till några kostnadsökningar för det allmänna. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220). 1 § Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skall dock tillämpas först på stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För sådana stiftelser skall bestämmelserna i 1. 10 § denna lag gälla för stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats före den 1 janauri 1997, och 2. 11 § denna lag gälla för föreskrifter som har fastställts före . Ändringen, som innebär att ett nytt andra stycke har tillkommit, har behandlats i avsnitt 5. Stiftelselagen träder i kraft . Tillägget i andra stycket första meningen innebär att tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen, som innehåller bestämmelser om ändring av stiftelseförordnande m.m. (permutation), skjuts upp , dvs. bestämmelserna skall inte börja tillämpas förrän . Detta gäller dock endast för vissa stiftelser, nämligen sådana som bildats av staten ensam eller tillsammans med annan men också för sådana stiftelser som en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har bildat ensam eller tillsammans med annan. I 10 och 11 §§ införandelagen finns bestämmelser som har samband med 6 kap. stiftelselagen. 10 § innebär att ett s.k. ändringsförbehåll för en äldre stiftelse, dvs. en stiftelse som bildats före , skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt. 11 § innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande som har fastställts av regeringen, Kammarkollegiet eller en länsstyrelse före lagens ikraftträdande, dvs. före , skall anses som föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Om tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen skjuts upp uppkommer frågor om vad som skall gälla beträffande ändringsförbehåll för stiftelser bildade och om hur förordnanden som fastställs skall betraktas. I andra stycket andra meningen har därför ett tillägg gjorts av innebörd dels att ändringsförbehåll skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt även om stiftelsen bildats , dels att föreskrifter fastställda skall anses som föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Detta gäller dock endast för sådana stiftelser som omfattas av undantaget i första meningen. 4 § För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de begränsningar som följer av denna lag. För sådan egendom som avses i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39 kap. 1 § samt 41 kap. 1, 23 och 24 §§ kyrkolagen (1992:300) och som är av stiftelsekaraktär gäller endast bestämmelserna i 1 kap. 4 § stiftelselagen. Ändringen har behandlats i avsnitt 6. I den gällande lydelsen av 4 § andra stycket undantas för- samlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär. I lagrådsremissen till stiftelselagen föreslogs att kyrkostiftelser skulle undantas från stiftelse- lagens tillämpningsområde (se 1 kap. 6 § 1). I remissen anfördes att kyrkolagen innebär en fullt tillfredsställande reglering av förvaltningen av den egendom som finns i en kyrkostiftelse. Lagrådet ansåg emellertid att uttrycket kyrkostiftelse var alltför obestämt för att ge någon vägledning vid den praktiska tillämpningen och att avsikten torde vara att träffa de församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär som särskilt nämns i 41 kap. 2 § kyrkolagen. Lagrådet förordade att man anknöt till denna redan etablerade terminologi. I propositionen till stiftelselagen (prop.1993/94:9 s. 232) utformades bestämmelsen i huvudsak efter Lagrådets förslag, varvid uttalandet om att kyrkolagens reglering var fullt tillfredsställande upprepades. Det torde ha varit lagstiftarens avsikt att i princip all specialreglerad kyrklig egendom av stiftelsekaraktär skulle undantas från stiftelselagens tillämpning. Bestämmelsen kom emellertid inte att utformas så att detta syfte uppnåddes. Ändringen innebär att även sådan egendom som nämns i 41 kap. 1 § kyrkolagen, dvs. prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet, kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet och biskopsgård, och som är av stiftelsekaraktär undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. Vidare undantas, om egendomen är av stiftelsekaraktär, ersättning på grund av försäljning, expropriation, upplåtelse av naturtillgång eller liknande från prästlönefastighet (prästlönefonden, 41 kap. 23 § kyrkolagen) och från församlingskyrkas eller domkyrkas fastighet (församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder, 41 kap. 24 § kyrkolagen). Liksom tidigare undantas också församlingskyrka (38 kap. 1 § kyrkolagen) och domkyrka (39 kap. 1 § kyrkolagen), om den är av stiftelsekaraktär. Slutligen undantas också sådan kyrka som varit församlingskyrka men som inte är det längre (se 38 kap. 2 § 3 kyrkolagen), om den är av stiftelsekaraktär. Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) Vi har två huvuduppgifter (jfr dir. 1994:20). Den ena uppgiften är att finna en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som är beroende av fortlöpande stöd från statens sida men som inte bör bedrivas i myndighetsform. En utgångspunkt är därvid att formen anslagsstiftelse fr.o.m. då stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft är ett användbart alternativ. Med beaktande av statens behov av insyn och kontroll skall vi under- söka vilken annan, befintlig form som bör väljas främst för fall då staten samverkar med annan part. Det är vidare en uppgift för oss att pröva om den form som bedöms lämpligast för statens vidkommande kan tillämpas även av kommuner och landsting. Den andra av våra två huvuduppgifter är att göra en förutsättningslös översyn av stiftelser som fortlöpande är beroende av statliga medel. Därvid skall de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av motiven för det offentliga åtagandet i respektive stiftelse. Översynen skall utmynna i förslag om hur verksamheten skall vara finansierad . Även behovet av statlig insyn och kontroll skall därvid klargöras. Vi skall slutligen pröva om förslagen i fråga om den framtida finansieringen m.m. kan tillämpas också på verksamhet i andra privaträttsliga organisationer som fortlöpande är beroende av statligt stöd. När det gäller den sistnämnda huvuduppgiften redovisar vi i detta delbetänkande vår syn på frågan efter vilka principer översynen bör ske. Själva översynen återstår dock att utföra (jfr avsnitt 5.10). När det därefter gäller den förstnämnda uppgiften redovisar vi vår bedömning i detta betänkande. Vi kommer fram till att aktiebolaget och den ideella föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Vi föreslår därför att staten i de fall då trots en restriktiv prövning vill ge stöd åt nya verksamheter, bör använda någon av de nu nämnda formerna. Aktiebolaget och den ideella föreningen framstår som bättre alternativ än anslagsstiftelsen också på den kommunala och landstingskommunala sidan. Den offentliga sektorn omfattar ett brett spektrum av verksamheter och inbegriper bl.a. vård och omsorg, forskning och utbildning, försvar, kommunikationer, rättsskydd, miljöskydd samt åtgärder som påverkar arbete och fritid. I detta spektrum av uppgifter uppträder olika aktörer: * statliga och kommunala myndigheter, * fristående offentliga rättssubjekt, * statligt eller kommunalt ägda eller dominerade aktiebolag, * andra privaträttsliga rättssubjekt med delvis offentliga förvaltningsupp- gifter. Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga organ är oklar och man talar om en gråzon mellan offentlig och privat verksamhet. I denna gråzon finns ett stort antal stiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. När det gäller statens utgiftsåtaganden konstaterar vi att statens totala utgifter enligt kompletteringsproposition uppgår till ca , att budgetunderskottet /95 beräknas komma att uppgå till ca 200 miljarder och statsskulden till drygt 1 200 miljarder. Vi konstaterar också att det krävs nedskärningar i anslag till myndigheter och privaträttsliga organisationer för att bringa balans i statens affärer. Mot bakgrund av det statsfinansiella läget har regeringen i direktiv till samtliga kommittéer och utredare ålagt dem att göra en omprövning av offentliga åtaganden. I kapitel 2 redovisar vi närmare åtta välfärdsekonomiska motiv som kan åberopas för offentliga åtaganden, nämligen negativa externa effekter (1), kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter (2), lång tidshorisont (3), informationsbrist (4), autonomibrist (5), konkurrensbrist (6), fördelningspolitik (7) samt stabiliseringspolitik (8). I nämnda kapitel redovisar vi även erfarenheter av genomförda analyser Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet Förvaltningsmyndigheterna ingår som en del av den juridiska peronen staten. Man kan skilja mellan anslags- och avgiftsfinansierade myndigheter. De anslagsfinansierade myndigheterna har uppgifter inom en rad områden, t.ex. normering och tillsyn, försvar och rättsvård, infrastruktur, forskning och utbildning samt kultur. Av regeringsformen följer att det är som beslutar i frågor om hur statens medel skall användas. Med stöd av beslut om anslag styr regeringen myndigheterna genom förordningar, regleringsbrev och beslut i enskilda ärenden. Kapitel 3 i betänkandet innehåller en översikt över de viktigaste ekonomiadministrativa reglerna. Det råder viss oklarhet om i vilken utsträckning dessa regler gäller för stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statlig finansiering. Det är emellertid meningen att verksamhetsformerna inom statsförvaltningen skall renodlas. Tillämpningsområdet för de ekonomiadministrativa reglerna begränsas formellt till myndigheter som det finns behov av att dessa regler på annat sätt, t.ex. via avtal, blir tillämpliga även på privaträttsliga organ som bedriver statlig verksamhet. Det finns vissa officiella beteckningar för olika anslag. För vår del skiljer vi mellan följande former av statligt stöd till organisationer, nämligen: * särskilda organisationsanslag, dvs. stöd som enligt och regeringens beslut med ett bestämt belopp skall utbetalas till en viss namngiven organisation och * generella organisationsbidrag, dvs. stöd som alla kan få del av som uppfyller vissa i en författning angivna kriterier. I detta begrepp inkluderar vi även sådana projektanslag som en privaträttslig organisation i konkurrens med andra kan beviljas av en myndighet. Att en privaträttslig organisation får ett särskilt organisationsanslag innebär i regel att en förvaltningsuppgift överförts till organisationen i fråga. Med hänsyn härtill bör det ställas särskilda krav på en sådan organisation vad gäller finansiell styrning och revision. I kapitel 4 redovisar vi vilka regler som gäller för privaträttsliga organ till vilka staten kan lämna över förvaltningsuppgifter enligt 11 kap. 6 § RF. Redovisningen omfattar organ som det är tänkbart att staten inrättar ensam eller tillsammans med annan, dvs. bolag, stiftelser och ideella föreningar. Utgångspunkten för redovisningen är den lagstiftning som finns i aktie- bolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag samt stiftelselagen (1994:1220). När det gäller ideella föreningar utgår vi från doktrin och praxis. I fall då statlig verksamhet bedrivs av ett privaträttsligt organ kan vissa av de regler som gäller för myndigheter vara tillämpliga på detta organ. Den frågan får man ta ställning till från fall till fall. Av särskild betydelse i sammanhanget är därvid om verksamheten innefattar myndighetsutövning eller inte. Redovisningen i kapitel 4 är alltså inte fullständig. I bilaga 2 redovisas exempel på anslagsstiftelser i kommuner och landsting och i bilaga 3 vilka stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda organisationsanslag. Redovisningen i bilaga 3 visar att det är 130 stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda organisationsanslag till ett sammanlagt belopp om . har statsmakterna i olika sammanhang gett uttryck för en klart restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet. Trots detta har staten emellertid bildat ett flertal stiftelser till vilka betydande förmögenheter avsatts. Staten har även bildat nya anslagsstiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. har det i många fall inte skett någon mer ingående prövning av de särskilda anslag som kontinuerligt utgått till befintliga organisationer. De genomförda stiftelsebildningarna och bristen på omprövning av anslagen till befintliga stiftelser och andra organisationer har bidragit till att det strukturella underskottet i statens finanser ökat. Sett ur statens perspektiv finns följande nackdelar med stiftelseformen: * En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärldsförändringar och nya behov i samhället. * kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögenheten är inlåst. * Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse är begränsad. Stiftelser är alltså ingen lämplig form för statlig verksamhet. Statlig verksamhet - prövning, omfattning, form och finansiering Den statliga verksamhetens omfattning bör begränsas. Frågan om ett åtagande bör vara en statlig, eller enskild uppgift skall prövas grundligt. Om ett åtagande bedöms vara en offentlig uppgift bör frågan vem som skall ha huvudansvaret för den avgöras med tilllämpning av ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. Innan staten tar på sig ett nytt åtagande skall en välfärdsekonomisk analys av åtagandet göras. Den ifrågasatta verksamhetens mål skall därvid klargöras och man skall dessutom analysera åtagandets innehåll, egenskaper och beskaffenhet. Analysen skall även omfatta vilka resultat som kan förväntas och frågan om det finns andra aktörer som kan ta ansvar för eller medverka i verksamheten. Om analysen visar att åtagandet bör vara en statlig uppgift skall därefter åtagandets omfattning undersökas. Denna fråga måste prövas från område till område. Om åtagandet avser en kollektiv nyttighet måste man t.ex. bedöma hur hushållen värderar denna nyttighet. Vidare måste man bedöma vad effekterna förväntas bli med respektive utan det ifrågavarande åtagandet. Först i ett tredje steg blir det aktuellt att ta ställning till i vilken form verksamheten skall bedrivas och hur den bör finansieras. När det gäller den senare frågan bör alternativa former undersökas, t.ex. möjligheterna till avgiftsfinansiering. Motiv för offentliga åtaganden Stor restriktivitet skall gälla i fråga om införande av nya offentliga åtaganden. Ett nytt åtagande bör införas endast om klara välfärdsekonomiska motiv talar för det. Befintliga åtaganden skall omprövas. Vid omprövningen bör man utgå från en analys av vad staten i nuvarande finansiella läge bör ägna sig åt och vad som bör vara statens grundläggande uppgifter. Staten bör fortsätta att fullgöra ett existerande utgiftsåtagande endast om det kan motiveras enligt välfärdsteorin eller det ursprungliga motivet för åtagandet fortfarande har hög relevans. Omfattningen av ett utgiftsåtagande som staten skall fortsätta att fullgöra bör så långt möjligt begränsas. Ansvaret för en verksamhet som staten vill börja bedriva och även finansiera på egen hand bör i första hand läggas på en befintlig myndighet. Förutsatt att verksamheten inte innefattar myndighetsutövning bör det därvid stå myndigheten fritt att själv utföra den eller att efter offentlig upphandling sluta avtal med annan om att utföra den. Statlig verksamhet bör alltså drivas i myndighetsform. Detta gäller i synnerhet uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. beslut om fördelning av generella statsbidrag. Myndighetsformen har numera sådana egenska- per att staten knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ. Privaträttsligt organ för statlig verksamhet I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan. Genom samverkan kan t.ex. en statsfinansiell besparing uppnås och ytterligare resurser tillföras som särskild kompetens hos andra aktörer kan tas till vara. I fall då staten samverkar med någon annan blir det aktuellt att föra över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Det kan bli aktuellt att föra över en verksamhet till ett privaträttsligt organ om verksamheten är i behov av självständig framtoning. En förutsättning för att staten skall kunna föra över verksamhet till ett privaträttsligt organ är att fråga är om en verksamhet som innefattar ett statligt åtagande. En annan förutsättning är att verksamheten inte får innefatta myndighetsutövning. Ett privaträttsligt organ till vilket staten varaktigt lämnar över verksamhet bör vara omgärdat av ett fast regelverk. Detta regelverk skall därvid: * skänka organet en avgränsad ställning, * ge verksamhet som bedrivs inom dess ram en självständig framtoning, * göra det möjligt att anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden, * medge att det läggs fast klara mål för verksamheten samt att den kan följas upp, * ge samverkande parter möjlighet att t.ex. till följd av nya prioriteringar tillgodose sina intressen på lämpligt sätt. Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ som staten bildar ensam eller tillsammans med annan bör staten välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga är av intresse för en bredare allmänhet bör den under vissa förutsättningar kunna lämnas över till en ideell förening. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser För anslagsberoende verksamheter har staten valt att bilda anslagsstiftelser. Stiftelselagen (1994:1220) godtar inte anslagsstiftelser som stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter . Såväl ett aktiebolag som en ideell förening kan i likhet med anslagsstiftelsen behandlas ungefär som en statlig myndighet i finansiellt avseende. Det civil- rättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot att bilda ett aktiebolag eller en ideell förening som skall vara beroende av löpande tillskott.