prop · GJ0383 · 1996-01-01 00:00:00 — Principiella invändningar mot och kritik av nämnda delar av utredningens förslag framförs främst av och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid . 3 Nya riktlinjer för placering av fondmedel framhåller att den strävar efter att koncentrera verksamheten till sina huvuduppgifter, dvs. sådana som har samband med dess ansvar för penningpolitiken och betalningssystemet. Mot den bakgrunden är handhavandet av fondmedlen en udda uppgift för banken. Förslaget att lyfta bort detta uppdrag från banken biträds därför. Utöver placeringar i värdepapper bör enligt utredningsförslaget placeringar hos och tillåtas om villkoren är tillfredsställande. är emellertid mot bakgrunden av den nämnda policyn för verksamheten inte angelägen att ha hand om sådana medel. Banken kan inte erbjuda högre ränta än vad som gäller för 10-åriga statsobligationer och den kan Kärnavfallsfonden uppnå genom att låta köpa obligationerna på marknaden. avråder från att ersätta dagens inlåning i med ett alternativ som innebär att avgiftsmedlen automatiskt placeras hos eftersom det inte det inte finns någon väl fungerande realräntemarknad i . anser att Kärnavfallsfonden bör bildas i enlighet med utredningens förslag. bör inriktas på att uppnå en säker real avkastning för att på så sätt minimera riskerna. Det är enligt inte lämpligt att tvinga fondförvaltarna att endast hålla reala placeringar, men eftersom målet är en real avkastning förefaller realränteobligationer och real inlåning att vara lämpliga placeringsformer. Via placeringsreglementen kan kapitalförvaltarna åläggas att hålla en viss andel av tillgångarna i reala placeringar.Kontoret anser det bör övervägas om inte en viss del andel av placeringarna , t.ex. , alltid bör vara placerade i tillgångar utan kreditrisk för att få till stånd en viss miniminivå på säkerheten i placeringarna. Utifrån ovanstående ramar och riktlinjer kommer enligt mening Kärnavfallsfondens tillgångsportfölj att bestå av en viss andel obligatoriska reala placeringar. Övriga tillgångar i portföljen kommer att placeras utifrån målet att på ett säkert sätt uppnå minst samma avkastning som den reala delen av portföljen. På så vis blir hela portföljen inriktad på real avkastning. Statskontoret framhåller att förslaget om kompletterande säkerheter är bärande för de förändringar i fråga om finansiering och förvaltning som föreslås av utredningen. Det innebär att ett mer fullständigt ansvar för de kostnader som följer av omhändertagandet av de synnerligen giftiga resterna av utvinningen av kärnkraft läggs på ägarna av kärnkraftföretagen. Det föreslagna systemet med säkerheter höjer på ett betydande sätt säkerheten för att ägarna av kraftverken i ett läge med otillräckliga fondmedel kommer att kunna tillföra ytterligare medel. Statskontoret tillstyrker därför förslaget. Statskontoret finner det rimligt att fondmedlen i samband med införandet av de kompletterande säkerheterna får placeras friare än för att ge högre real förräntning. Konkurrens mellan olika penningplacerare bör utnyttjas. har intet att erinra mot att avgift som tas ut för att finansiera utgifter för använt kärnbränsle m.m. får placeras på ett friare sätt än som f.n. är fallet för att därmed uppnå en högre avkastning. Inspektionen framhåller att de föreslagna placeringsmöjligheterna för fonden liknar i stort de placeringsregler som fondbolag, vilka driver verksamhet enligt lagen om värdepapper har att iaktta. Kärnavfallsfondens ändamål skiljer sig emellertid på ett avgörande sätt från det som gäller för värdepappersfonder, bl.a. genom utdebitering av avgifter och genom att fonderade medel skall användes för på förhand bestämda ändamål. Mot bakgrund härav anser att det regelsystem som gäller för värdepappersfonder inte bör användas för den nu aktuella fonden. Den bör således inte ställas under tillsyn. () framhåller att vid bedömning av förslaget om en särskild organisation -Kärnavfallsfonden- med friare regler för förvaltning av fonderade medel är frågan om risk central. Vad som sägs i betänkandet om att få en " ... långsiktigt hög real avkastning, tillfredsställande betalningberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet ..." är inte användbart som vägledning för de konkreta besluten. För att fungera som rättesnöre för Kärnavfallsfonden måste orden "hög", "tillfredsställande" och "betryggande säkerhet" definieras. I betänkandet finns också en rad restriktioner för fondens placeringar och rutiner för kontroll och styrning av förvaltningen. En del av bestämmelserna är svåra att tolka. Verket anser att reglerna för Kärnavfallsfondens verksamhet kan behöva förtydligas. Om Kärnavfallsfonden bildas utgår RRV från att kostnaderna för personal och administration finansieras med fondens avkastning, d.v.s utan statliga anslag. Verket saknar ett resonemang om fördelen med att organisera Kärnavfallsfonden som en fristående enhet framför att låta den bli en del av någon befintlig statlig förvaltare. RRV tar vidare upp frågan vem som har ansvaret om fondens förvaltning inte blir så framgångsrik som utredningen utgår från. Fonden kan komma att bedriva sin verksamhet . Under den tiden kan det inträffa att vissa av fondens tillgångar förlorar sitt värde och att det leder till att pengarna inte räcker för att täcka kostnaderna för kärnavfallet. Är det i så fall staten eller kärnkraftbolagen som skall träda in? () tillstyrker friare placeringsregler förutsatt att inramningarna är effektiva. Fria placeringsregler kräver god information om utfallet av gjorda placeringar. De kräver också en ordentlig granskning (revision) av förvaltningen. Det måste också på ett eller annat sätt bestämmas vilken avkastning som skall uppnås för bestämda perioder. (Samhällsvetenskapliga fakulteten) anser att utredningens argument för placeringspolitiken bygger på truismer samt innehåller motstridiga element utan någon diskussion om innebörden. Kammarkollegiet tillstyrker utredningens förslag i dess huvuddrag vad gäller fondförvaltning och Kärnavfallsfonden. När det gäller formerna för organisation av den föreslagna Kärnavfallsfonden förordar kollegiet en annan organisation. Kollegiet anser att fonden inte bör ha någon anställd personal. Dessa uppgifter bör i stället skötas av Kammarkollegiet. Härigenom skulle verksamheten kunna drivas till lägre kostnader. En av kollegiets verksamhetsgrenar är att svara för kanslifunktioner åt nämnder och styrelser som är utsedda av regeringen, men som inte har någon egen personal. En annan av kollegiets verksamheter är fond- och förmögenhetsförvaltning. Vid behov av statlig kapitalförvaltning bör upphandling på marknaden ställas mot egenregi- alternativet hos Kammarkollegiet. Kollegiet hänvisar till att det kostnadseffektivt och med gott förvaltningsresultat har svarat för medelsförvaltningen åt Arbetslivsfonden som i vissa delar har likheter med Kärnavfallsfonden. i finner att utredningens förslag har stora fördelar ur konkurrenssynpunkt och anser det särskilt positivt att ensamrätt för kontoinlåning slopas. bedömer att de nya placeringsalternativen kommer att innebära möjlighet till större realränteavkastning än f.n. Det är enligt också positivt att externa fondförvaltare kan användas för placering av fondens medel. () biträder utredningens förslag till organisation för fondförvaltning. Genom att tillåta en friare placering av fondmedel inom ramen för ett väl preciserat placeringsreglemente bör enligt SKI:s mening utan nämnvärt ökat risktagande en förbättrad avkastning kunna nås. Risktagandet med en friare placering kan täckas in i de föreslagna garantiåtagandena från kraftföretagen. Kostnaderna för den friare förvaltningen torde enligt SKI bli låga i förhållande till den ökade avkastningen om utredningens förslag till organisation genomförs. SKI föreslår att det övervägs om inte Studsviksfonden också skall omfattas av de friare placeringsreglerna som föreslås för kärnavfallsfonden och att Studsviksfonden skall förvaltas på samma sätt. Enligt för kärnavfallsfrågor (KASAM) innebär den låga reala avkastningen på fondmedlen vid nuvarande bundna förvaltning av medlen liksom exponeringen för inflations- och ränterisker skäl för övergång till en aktiv, friare fondförvaltning. KASAM tillstyrker utredningens förslag till förändrade regler för förvaltning av kärnavfallsfonden. KASAM påpekar vidare att avkastningen på Riksgäldens realränteobligationer bör kunna fungera som riktmärke för realräntan i basscenariot och utgöra intressanta placeringsobjekt för fonden. Fonden bör kunna utnyttja andra placeringsobjekt varvid emellertid gränsen för placering av medel i aktier kan vara väl högt satt. Vidare framhålls att fonden ur effektivitetssynpunkt bör ha möjlighet att investera av tillgångarna på utländska aktiemarknader För att säkra informationsflödet mellan fondens styrelse och dess expertråd bör en ledamot vara gemensam. För förvaltning av medel som investeras i utländska värdepapper behövs enligt KASAM flera konkurrerande externa förvaltare för att en jämförelse mellan dem skall kunna ske. som i princip tillstyrker utredningens förslag till ändringar i finansieringslagen pekar på att investeringar i infrastruktur bör utgöra en säker och inflationsskyddad placering. Inom den kommunala sfären finns t.ex. energianläggningar och vattenverk som kräver en långfristig finansiering. Det framtida placeringsreglementet bör därför innefatta möjligheter att placera i den kommunala sektorn. som tillstyrker förslaget om inrättadet av Kärnavfallsfonden understryker angelägenheten av att den externa förvaltningen av medlen fördelas på flera förvaltare. Härigenom ges fondens styrelse större handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare. Enligt föreningen bör det också vara självklart att fondens likvida medel inte bara kan placeras hos och utan även i bank om detta ger högre avkastning. () instämmer i huvudsak i utredningens bedömningar och tillstyrker uppläggningen av det nya finansieringssystemet. BKAB tillstyrker en friare förvaltning som ökar avkastningen på de fonderade medlen. BKAB tillstyrker principerna för hur fondmedlen bör placeras och de särskilda begränsningsregler som bör gälla. BKAB anser att ytterligare förbättringar kan nås om förvaltningen av medlen läggs på en fristående stiftelse under tillståndhavarnas ansvar. Detta skulle tydliggöra kärnkraftföretagens fulla ansvar för avfall och rivning som samhällets krav på tillförlitlighet ändå kan uppfyllas. Samhällets insyn i förvaltningen av medlen kan uppnås genom representation i stiftelsens styrelse. Även förordar en helt fristående stiftelse för förvaltning av fondmedlen. Om alternativet med en statlig fond väljs bör representationen från kärnkraftsföretagen i fondens styrelse utökas- utöver de 1 till 2 platser som föreslagits- med hänsyn till det ansvar för bränslecykeln som åligger tillståndshavarna. En större representation från kärnkraftföretagen i önskas också av , , och (). Forsmarks Kraftgrupp tillstyrker i huvudsak utredningens förslag om en statlig fond men konstaterar att den realränta som skall användas vid beräkningen av kraftbolagens avgifter därmed görs beroende av statens skicklighet att förvalta fondmedlen. kräver staten garantier av kärnkraftföretagen och/eller dess ägare för den händelse medelsförvaltningen skulle visa sig mindre lyckad. Ett förvaltningssystem som bygger på sådana premisser är enligt Forsmarks Kraftgrupp inte invändningsfritt. framhåller att utredningens förslag negativt påverkar kraftindustrins möjligheter att agera på de finansiella marknaderna. De föreslagna genomgripande förändringarna bör ske stegvis och med rimliga övergångsregler. Sker detta och tas hänsyn till synpunkter i övrigt tillstyrker utredningens förslag som det starkt sammanfattats på sidan 11 i betänkandet. framhåller vidare att utredningen agerat utifrån försiktighetsprincipen och baserat sina ekonomiska analyser på mycket konservativa antaganden. En årlig förändring av realräntan förefaller enligt sannolikare än utredningens lägre värden. och tillstyrker förslaget att placera avgiftsmedlen så att en högre förräntning uppnås än f.n. 4 Kompletterande säkerheter, m.m. Utredningens förslag om att tillståndshavarna, dvs. kärnkraftföretagen skall ställa säkerheter för sitt ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen för omhändertagandet av kärnavfall tillstyrks eller godtas av en mycket stor andel av remissinstanserna. Statskontoret konstaterar att det föreslagna systemet med säkerheter- säkerhetsbelopp I för grundbelopp och säkerhetsbelopp för tilläggsbelopp II för tilläggsbelopp- på ett betydande sätt höjer säkerheten för att ägarna av kärnkraftverken i ett läge med otillräckliga fondmedel kommer att kunna tillföra ytterligare medel. Statskontoret tillstyrker därför förslaget och även att säkerheterna skall förvaltas av SKI. RRV betonar vikten av att säkerheterna är fullgoda. Verket menar att frågan om ägarnas ansvar behöver redas ut och förtydligas i den blivande lagtexten.Frågan kan också få betydelse om det blir aktuellt att betala tillbaka pengar som inte går åt. RRV pekar även på att värdet av säkerheterna måste bevakas. En inteckning i en fastighet kan vara fullgod när den lämnas men ha ett betydligt sämre värde när den skall realiseras . ()tar upp frågan om betydelsen för ställda säkerheter av förändringar i ägarskapet av kärnkraftverken. () konstaterar att kraftbolagen måste ställa säkerheter i form av borgensåtaganden eller realsäkerhet i andra tillgångar, vilket är likvärdigt med att medel avsätts till en fond som placeras i fastigheter, vattenkraftsaktier etc. eller (borgensåtaganden) köper en försäkring. Krav på säkerhet innebär således inte att fonderingskravet trollas bort utan är enbart ett uttryck för en viss placeringspolitik. Litet talar enligt för att för att denna speciella placeringspolitik skulle vara fördelaktig. Utredningens förslag med säkerheter innebär en minst lika stor kostnad för elkonsumenten som ett alternativ med höjd avgift. SKI framhåller att mer kapitalstarka ägare kan krävas om säkerheter skall ställas med betydande belopp. Detta kan innebära ökad benägenhet till samgående inom branschen vilket i sin tur kan minska konkurrensen på elmarknaden. Inspektionen anser inte att myndigheten bör ha uppgiften att förvalta säkerheterna. Det bör i stället övervägas om inte den myndighet som utses att värdera säkerheterna också bör få till uppgift att förvalta dem. Beträffande utredningens förslag om återbetalning av fonderade medel framhåller SKI att frågan om exakt när reaktorägarna fullgjort sina skyldigheter och vem som då övertar ansvaret för slutförvaret behöver klarläggas ytterligare. Det är angeläget att detta görs i så god tid att man kan ta hänsyn härtill vid prövningen av nödvändig storlek på avgifterna. Frågan om återbetalning av fondmedel är således kopplad till frågan om långsiktigt innehav, övervakning och kontroll av slutförvaret. KASAM framhåller att basscenariot och överraskningsscenerna behöver definieras och kostnadsberäknas som underlag för fastställande av avgiftsunderlagsbelopp respektive säkerhetsbelopp II. KASAM konstaterar att det torde vara mycket svårt att konstruera ett system där inte staten vid mycket stora brister i fonden kommer att tvingas gå in som den yttersta garanten för avfallshanteringen. SKB tillstyrker att formerna för avgiftsuttag ändras i enlighet med utredningens förslag, vilket innebär att avgiften baseras på kostnaderna för ett troligt "basscenario" och att osäkerheter i kostnader, drifttid och förräntning täcks upp genom ställda säkerheter. Beträffande ställandet av säkerheter hänvisar SKB till de synpunkter som lämnas av kraftföretagen. Även BKAB tillstyrker förslaget med ett avgiftsgrundande basscenario kompletterat med säkerheter för att säkerställa fonduppbyggnaden i händelse av kortare drifttid än beräknat eller lägre realavkastning på fondmedlen än som antagits. Systemet medger att inbetalningen av avgifter kan baseras på realistiska beräkningar av framtida hanteringskostnader utan påslag för särskilda händelser och osäkerheter, eftersom dessa tas om hand av garantisystemet. Enligt BKAB bör detta leda till ett lägre avgiftsuttag än vad som gällt. Både BKAB och anser att SKB:s kostnadsberäkningar som skall ligga till grund för basscenariet bör rensas från ett antal konservativa antaganden och pålägg. Hänsyn bör vid fastställande av säkerhetsbeloppen tas till de tekniska landvinningar som görs successivt. 5 Om kärnkraftens totala kostnader Enligt sina direktiv har utredningen haft att på lämpligt sätt redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln. Utredningen har av tidskäl valt att i första hand behandla frågor med direkt anknytning till finansieringssystemet och har därvid redovisat ingående bedömningar av kostnaderna för kärnavfallshantering och rivning av kärnkraftverk. Utredningen framhåller att en seriöst syftande studie av samtliga de frågor som aktualiseras i direktiven kräver större utredningsresurser än som stått till utredningens förfogande. Statskontoret anser det lämpligt att de spörsmål som utredningen själv redovisar men även vad som anförs i de särskilda yttrandena får utgöra utgångspunkter för det fortsatta utredande av kärnkraftens kostnader. anser att en utredning av såväl kostnads- som intäktssidan inom energi- och miljöområdet bör vara en viktig uppgift för . anser att utredning skulle ägnat betydligt större och mer kritisk uppmärksamhet åt det förhållandet att SKB har förutsatt rivningskostnader som ligger lågt jämfört med andra länder. Motsvarande synpunkt förs fram av som tillstyrker förslaget att en fortsatt utredning genomförs, t.ex. som en uppgift för . pekar på behovet av en bättre kartläggning av driftens riskkostnad och finner en uppgift härom i utredningens bilaga vara ansvarslös . KASAM finner den prioritering utredningen gjort mycket rimlig. De studier som gjorts om olika energislags sociala kostnader har lett till motsägande resultat. Studier av externa kostnader genomförs bl.a. inom EU:s forskningsprogram. Fortsatt kunskapsuppbyggnad på detta område sker lämpligast genom deltagande i denna typ av forskningsprogram. 6 Särskilda synpunkter på lagförslaget (Finansieringslagen;1992:1537) anser att om möjlighet skall finnas för Kärnavfallsfonden att överlåta förvaltningen av vissa fondmedel till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare bör en närmare precisering ske i förslaget till ändring av finansieringslagen. RRV m.fl. konstaterar att i förslaget till lagtext står att det är reaktorin- nehavaren som skall ställa säkerhet (1§). RRV anser att att frågan om ägarnas ansvar bör redas ut och förtydligas i lagtexten. RRV påminner om att verket granskat kassahållningen i den nuvarande "kärnavfallsfonden" och därvid framhållit att behållningen i fonden kunde öka med flera om betalningarna till och från fonden gjordes enligt moderna principer för kassahållning i staten. RRV har presenterat sina slutsatser vid ett möte med utredningen för att en samordning skulle kunna ske av utredningens förslag med RRV:s. Enligt verket är det anmärkningsvärt att i utredningens betänkande inte på något ställe tas upp de förslag som verket lämnade. Sammanfattning av - Producentansvar och statlig tillsyn () har granskat den statliga tillsynen över det s k kärnavfallsprogrammet. är det () som utövar tillsynen. RRV:s slutsats av granskningen är att SKI bör sluta med sin allmänna tillsyn över kärnavfallsprogrammet. Det finns flera skäl. Ett är att den tillsyn som bedrivits knappast haft någon effekt på kärnavfallsprogrammet. Sedan programmet startade har flera olika myndigheter haft ansvar för statens tillsyn över det. Tillsynen har dock inte varit särskilt aktiv. Med något enstaka undantag har de olika myndigheternas tillsyn inte påverkat de åtgärder som vidtagits inom ramen för programmet. En bidragande orsak kan vara att tillsynsmyndigheten försvagats genom de olika förändringar som gjorts av dess organisation och inriktning. Men den främsta orsaken till att tillsynen inte satt några tydliga spår är att det inte varit meningen. Den svenska lagstiftningen är mycket klar när det gäller fördelningen av ansvaret för kärnavfallet. Enligt lagen är det ägarna till kärnkraftreaktorerna som har det fulla och odelade ansvaret för att avfallet tas om hand på ett säkert sätt. För det ändamålet har reaktorinnehavar- na tillsammans bildat Svensk kärnbränslehantering AB (SKB). På uppdrag av sina ägare planerar och driver SKB kärnavfallsprogrammet. Den här ansvarsfördelningen innebär att tillsynsmyndigheten inte har några formella möjligheter att styra kärnavfallsprogrammet. SKB kan själv avgöra vilken hänsyn bolaget ska till myndighetens synpunkter. För att kunna ta ansvar för kärnavfallsprogrammet måste SKB själv få bestämma hur det ska utformas. Enligt RRV:s bedömning hade det alltså inte spelat någon roll om tillsynsmyndigheten varit mer aktiv. Lagstiftningen hade ändå hindrat myndigheten från att påverka kärnavfallsprogrammet. Däremot har det inte funnits några formella hinder för tillsynsmyndigheten att satsa mer på att analysera och sprida den information om programmet som SKB redovisat i olika sammanhang. Inte minst när det gäller kostnaderna för de olika delarna av programmet har det enligt RRV funnits goda möjligheter att bearbeta SKB:s uppgifter. På så sätt hade myndigheten kunnat förse statsmakterna med ett bättre underlag för olika beslut. En tänkbar förklaring till att SKI inte arbetat mer med den här typen av analyser är att myndighetens organisationskultur är naturvetenskaplig och teknisk snarare än ekonomisk. Den modell som vi i valt för att organisera ansvaret för kärnavfallet sätter således en skarp gräns för tillsynsmyndighetens möjligheter att påverka. En annan viktig förklaring till att myndigheten haft litet inflytande är karaktären på den verksamhet som tillsynen avser. Kärnavfallsprogrammet har i hög grad varit en process för att skaffa kunskap om hur kärnavfallet ska tas om hand. Syftet är att ta fram en metod för att slutförvara avfallet. Så länge det inte finns några formella beslut om hur kärnavfallet ska tas om hand eller ens något färdigt förslag till lösning kan inte tillsynsmyndigheten säga om SKB:s olika åtgärder är riktiga eller felaktiga. För att kunna korrigera krävs en tydlig norm. Statens krav på reaktorinnehavarna är att kärnavfallet ska tas om hand på ett säkert sätt. Ett så allmänt krav duger inte som norm för att styra processen. Men det här förhållandet kommer att ändras. När SKB söker tillstånd för att få börja bygga anläggningar för att ta hand om avfallet blir det SKI:s uppgift att granska ansökan. Då finns några formella hinder för vilka krav som myndigheten kan ställa på SKB:s arbete eller på den metod som bolaget valt för att hantera avfallet. Tvärtom måste myndighetens granskning vara helt förutsättningslös och utan några låsningar. Det är den andra centrala utgångspunkten för RRV:s bedömning att SKI:s löpande tillsyn över kärnavfallsprogrammet bör tonas ned. Ju mindre myndigheten varit inblandad i det arbete som ligger till grund för SKB:s ansökan, desto större möjligheter att göra en förutsättningslös granskning. Och det är SKI:s viktigaste roll i kärnav- fallsprogrammet. Ett generellt problem med tillsynsorganisationer är att de riskerar att påverkas av tillsynsobjektets bedömningar, synsätt och värderingar. Det försämrar förutsättningarna för en effektiv tillsyn. På kärnavfallsområdet är den risken påtaglig, anser RRV. Det finns bara en tillsynsorganisation och ett tillsynsobjekt, som båda arbetar i en liten bransch . Därför är det naturligt att de två organisationerna får olika typer av relationer till varandra. Det kan leda till att gränserna mellan organisationerna suddas ut. Därför anser RRV att rollerna bör renodlas och gränserna skärpas.