prop · GJ0385 · 1996-01-01 00:00:00 — Motsvarande resonemang gör sig för övrigt gällande även avseende andra rekvisit för tvångsmedelsanvändningen. Frågan är emellertid inte okomplicerad. Det torde vara svårt att förutsäga vilken grad av intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av en övervakning och detta gäller oavsett hur övervakningen utförs. Vidare finns det risk för att en differentierad reglering utifrån hur övervakningskameran skall användas för med sig vissa praktiska olägenheter. En sådan reglering riskerar också att bli otydlig och svår att tillämpa. När det gäller regler om straffprocessuella tvångsmedel är det särskilt angeläget att dessa är tydliga och inte lämnar utrymme för godtycke. Det är en svår avvägning men det borde enligt regeringens mening inte vara omöjligt att utforma reglerna så att de lämnar utrymme för en bedömning i det enskilda fallet och där man således kan ta hänsyn till hur övervakningen är tänkt att gå till i praktiken, t.ex. vilken plats som skall övervakas, och hur övervakningen kan komma att drabba tredje man. Utredningen har med hänsyn till den snäva tidsram som givits utredningen inte haft någon möjlighet att närmare analysera den nu angivna problematiken. Det finns således inget underlag för att nu gå fram med ett förslag där bestämmelserna utformas med hänsyn till de olika situationer som kan aktualiseras vid en övervakning med dolda övervakningskameror. Frågan bör dock beredas vidare i ett annat sammanhang. Frågan är då vilka brott som skall kunna utredas med hjälp av dolda övervakningskameror. Avgränsningen kan här ske på olika sätt, t.ex. genom att man anknyter till straffskalans övre gräns eller genom en s.k. brottskatalog där lagtexten innehåller en uttömmande uppräkning av de brott där tvångsmedlet kan komma i fråga. En annan teknik som kan användas är att utgå från det minimistraff som är föreskrivet för brottet. Härigenom undviker man att brott, för vilka straffskalan är vid, omfattas av bestämmelserna när brottet i det enskilda fallet är mindre grovt, vilket utgör en garanti för att endast de verkligt grova brotten kommer att omfattas av tvångsmedlet. Denna ordning är också mer överskådlig än en omfattande brottskatalog. Utredningen har föreslagit att avgränsningen görs utifrån ett brotts minimistraff. Lika med utredningen anser regeringen att de brott som i första hand bör komma i fråga för användningen av dolda övervakningskameror är grovt narkotikabrott, grov varusmuggling av narkotika, grova brott mot rikets inre och yttre säkerhet, mycket grova våldsbrott och frihetskränkande brott, grovt rån, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och grova sabotagebrott. Straffskalan för de nu angivna brotten spänner över fängelse i lägst och upp till eller livstid. I dessa fall är det fråga om utredning av så grova brott att intresset av att vid behov kunna tillgripa användningen av dolda övervakningskameror för att få brottet utrett i princip undantagslöst måste anses väga tyngre än motstående intressen (jfr prop. 1988/89:124 s. 41). Det är emellertid angeläget att även kunna använda dold övervakningskamera vid utredning av straffbara fall av försök, förberedelse och stämpling till brott som har ett minimistraff fängelse. De så kallade förbrott som det nu är fråga om är så grova och har ett sådant straffvärde att det framstår som orimligt att inte kunna använda dolda övervakningskameror som ett hjälpmedel vid förundersökningen. Det kan röra sig om försök, förberedelse eller stämpling till exempelvis mord, människorov, grovt rån, grovt narkotikabrott och grov varusmuggling av narkotika. Det kan också gälla vissa av de allmänfarliga brotten enligt 13 kap. , t.ex. mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och grovt sabotage och vissa av brotten mot rikets yttre säkerhet enligt 19 kap. , t.ex. högförräderi och grovt spioneri. Sakligt sett kan det finnas minst lika starka skäl att få använda dolda övervakningskameror i dessa brotts- utredningar som när det gäller fullbordade brott. Den avgränsning som har beskrivits stämmer överens med vad som gäller för hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. . Enligt lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål får emellertid hemlig teleavlyssning förekomma vid utredning av vissa allmänfarliga brott och vissa brott mot rikets inre och yttre säkerhet även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än fängelse. Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till sådana brott om gärningen är straffbar. Exempel på brott som omfattas av lag men inte av bestämmelserna i 27 kap. 18 § rättegångs- balken är sabotage, olovlig kårverksamhet, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. tvångsmedelslag innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen innebär utökade möjligheter för Säkerhetspolisen att uppdaga brott som rör rikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur. Den brottslighet som faller inom ansvarsområde är speciell till sin karaktär och utredningarna berör en begränsad krets människor. Detta innebär att användningen av dolda övervakningskameror - på samma sätt som hemlig teleavlyssning - i allmänhet bör kunna accepteras av medborgarna vid utredning av dessa brott. Med en avgränsning av brotten i enlighet med vad som ovan redovisats kommer en rad andra allvarliga brott för vilka minimistraffet är lägre än fängelse inte att kunna utredas med hjälp av dolda övervakningskameror. Den remisskritik som har framförts gäller i stor utsträckning detta förhållande. Sådana brott skulle kunna vara grovt häleri där den kriminella verksamheten sker på fast adress, seriebrottslighet i form av t.ex. grov stöld, bilinbrott och tillgrepp av fortskaffningsmedel samt grov utpressning. Dessa brott är dessutom mycket svårutredda. Även andra brott såsom t.ex. rån, grovt bedrägeri och grov förskingring kan framhållas i sammanhanget. Det är naturligtvis ett viktigt samhällsintresse att kunna utreda dessa brott och regeringen är inte främmande för att dolda övervakningskameror skall kunna användas i dessa fall. Det finns dock i detta lagstiftningsärende inte något underlag för en sådan mer finmaskig reglering. Även denna fråga bör beredas vidare i ett annat sammanhang. Det blir här än mer fråga om den avvägning mellan motstående intressen - effektivitet i brottsbekämpningen och ett starkt integritetsskydd för medborgarna - som inledningsvis har berörts. Att som flera remissinstanser föreslagit sätta gränsen för användningen av tvångsmedlet vid utredning av brott med minimistraff sex månaders fängelse - och därigenom uppnå enhetlighet med vad som gäller för hemlig teleövervakning - anser regeringen skulle föra för långt. Remissutfallet i övrigt ger också stöd för detta ställningstagande. Genom den reglering utredningen föreslagit skapas garantier för att enskilda personer inte utsätts för integritetsinkränkningar i andra fall än när skyddsintresset rimligen bör vika för nödvändigheten att värna om viktiga samhällsintressen. Den för ett brott angivna straffskalan anses uttrycka samhällets värdering av brottets svårhetsgrad. Är för brottet föreskrivet ett minimistraff som inte understiger fängelse får brottet därför anses vara så allvarligt att användning av dold övervakningskamera kan tillåtas. I övriga fall bör tills vidare intresset av att kunna utreda brott få träda tillbaka. Denna avvägning, som flertalet remissinstanser ställt sig bakom, tillgodoser enligt regeringens mening såväl integritetsaspekten som intresset av en effektiv brottsutredande verksamhet. Med en sådan avgränsning kombinerad med bestämmelserna tvångsmedelslag skapas också en ändamålsenlig reglering som stämmer överens med vad som gäller för hemlig teleavlyssning. Mot bakgrund av det nu anförda föreslår regeringen att dolda övervak- ningskameror skall få användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff som inte understiger fängelse, och vid försök, förberedelse och stämpling till sådana brott samt vid de brott som anges tvångsmedelslag. Det bör framhållas att för övriga brott är polisen, i den mån det är praktiskt möjligt, oförhindrad att använda handmanövrerade TV-kameror. Som tidigare slagits fast skall hemlig kameraövervakning vara ett hjälpmedel i förundersökningen och får inte användas enbart i syfte att förhindra brott. En annan sak är givetvis att användningen i vissa fall kan leda till att brottet inte kommer till fullbordan. På det sättet får kameraövervakningen en preventiv bieffekt, som i det enskilda fallet kan vara av stort värde (jfr prop. 1988/89:124 s. 42) 7.3 Brottsmisstankens styrka och utredningsläget -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För att polisen skall få använda dolda | | övervakningskameror skall det krävas att en person är skäligen | | misstänkt för brott och att åtgärden är av synnerlig vikt för | | utredningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser anser att kravet på misstankegrad bör sättas lägre. Vissa remissinstanser anser att dolda övervakningskameror skall kunna användas även om det inte finns någon för brottet misstänkt person. Skälen för regeringens förslag: I förekommer olika uttryckssätt för att ange en viss grad av sannolikhet för att någon gjort sig skyldig till brott. En förhållandevis låg grad av misstanke uttrycks genom att någon kan misstänkas för brott. En högre grad av misstanke ligger i att någon är skäligen misstänkt. När någon är på sannolika skäl misstänkt för brott föreligger en ännu högre grad av misstanke. För flera av de straffprocessuella tvångsmedlen enligt rättegångs-balken gäller att de endast får tillgripas om någon är skäligen misstänkt för brott. Detta är fallet t.ex. när det gäller reseförbud och anmälnings-skyldighet (25 kap. 1 § ) samt för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (27 kap. 18 och 19 §§ ). För att häktning skall få ske krävs enligt huvudregeln att någon är på sannolika skäl misstänkt för brott av viss svårhet men häktning får också under vissa omständigheter ske på skälig misstanke (24 kap. 1 och 3 §§). Den lägre misstanke-graden, kan misstänkas, gäller för att kunna kvarhålla en person för förhör (23 kap. 9 §). Genom förslaget att begränsa användningen av dolda övervaknings-kameror till utredningar av brott för vilket minimistraffet inte understiger fängelse görs tillämpningsområdet för tvångsmedlet relativt snävt. På samma sätt blir valet av misstankegrad av betydelse både för hur effektivt detta hjälpmedel kan bli i den brottsbekämpande verksamheten och för omfattningen av de integritetskränkningar som tvångsmedlet kan komma att medföra. Återigen måste dessa två motstående intressen vägas mot varandra och en rimlig balans finnas. Som utredningen har funnit kan det knappast komma i fråga att ställa så höga krav på graden av misstanke som följer av att den mesta bevisningen redan är säkrad. I sådana fall skulle en dold kameraövervakning inte göra särskilt stor nytta. Om man däremot ställer alltför låga krav på misstankegraden ökar naturligtvis risken för att oskyldiga människor kommer att drabbas. Risken för att det i samhället sprids en föreställning av att det finns dolda övervakningskameror överallt ökar också i så fall, vilket i sin tur innebär att tvångsmedlet som sådant för med sig obehag även för dem som inte är övervakade. Dessa negativa konsekvenser kan endast undvikas genom att regleringen omgärdas av relativt hårda restriktioner. Detta talar för att välja en hög misstankegrad. Å andra sidan har allmänheten ett starkt intresse av att allvarliga brott upp. En förutsättning för att de brottsutredande myndigheterna skall klara detta är att man får tillgång till effektiva hjälpmedel, t.ex. dolda övervakningskameror. Det fordras emellertid då att kravet på vilken misstankegrad som skall ha uppnåtts innan kameran tas i bruk inte sätts för högt. Utredningen har föreslagit att det skall krävas att någon är skäligen misstänkt för brott. En expert i utredningen har i ett särskilt yttrande anfört att tvångsmedlet, för att få avsedd effekt, bör få sättas in på ett tidigare stadium och att det bör vara tillräckligt att någon kan misstänkas för brott. Flera remissinstanser har instämt i det särskilda yttrandet. Det skulle naturligtvis vara till fördel för den brottsutredande verksamheten om dolda övervakningskameror kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon blivit skäligen misstänkt för brottet. På samma sätt som när det gäller vilka brott som bör kunna utredas med hjälp av dolda övervakningskameror blir det här av betydelse hur övervakningen är tänkt att gå till i praktiken. I vissa situationer, när risken för integritetsintrång hos tredje man är minimal, är det enligt regeringens mening inte orimligt med en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt. I andra fall är en sådan misstankegrad utesluten. Även i detta fall krävs alltså en sådan mer flexibel reglering som det inte finns något underlag för att åstadkomma i detta lagstiftningsärende. Integritetsaspekterna måste därför få väga tungt i sammanhanget. Regeringen anser därför att misstankegraden skälig misstanke är den nivå som bör gälla tills vidare. Även remissutfallet ger stöd för detta ställningstagande. Genom att man väljer denna misstankegrad uppnås också enhetlighet i förhållande till vad som krävs för att jämförbara tvångsmedel såsom hemlig teleavlyssning skall få användas. Några remissinstanser har, i motsats till vad utredningen föreslagit, förordat en reglering som innebär att dolda övervakningskameror skulle kunna användas även i de fall där det inte går att peka ut en viss person som misstänkt för brottet. En sådan ordning skulle vara till fördel utredningsmässigt i vissa situationer, t.ex. när polisen upptäcker en s.k. tjuvgömma eller ett parti narkotika ute i skogen. I och för sig bör en sådan reglering kunna förenas med kravet på ett minimistraff om två års fängelse. Som framhållits under remissbehandlingen bör det, t.ex. med ledning av den mängd narkotika som har upptäckts, vara möjligt att bedöma om det för brottet är föreskrivet ett lägsta straff om fängelse . Att sådana fall inte är särskilt vanligt förekommande är inte heller något avgörande skäl mot att utforma bestämmelserna på det sättet. En specialreglering för de nu aktuella fallen skulle därför kunna övervägas. Det är emellertid svårt att på förevarande underlag överblicka vilka konsekvenser en sådan reglering skulle föra med sig. Frågan bör därför bli föremål för fortsatta överväganden. Mot bakgrund härav vill regeringen inte nu föreslå bestämmelser som innebär att misstanke om brott inte behöver hänföra sig till en viss person. Regeringen föreslår att det krävs att någon är skäligen misstänkt för brott för att dolda övervakningskameror skall få användas. Synnerlig vikt för utredningen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor behandlas rekvisitet synnerlig vikt för utredningen vid prövning av ärenden om hemlig teleavlyssning. Departementschefen anförde då bl.a. följande (sid 44 f.). Uttrycket synnerlig vikt för utredningen behöver inte nödvändigtvis avse att avlyssningen skall ge avgörande bevisning som kan leda till fällande dom. I de flesta fall har telefonavlyssning en indirekt verkan: den bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spaning och bildar underlag för andra åtgärder/.../ Synnerlig vikt för utredningen inrymmer ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Dessa får sålunda inte inskränka sig till obetydliga detaljer, som man kan både ha och mista. Uttrycket innefattar emellertid därutöver ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig. Vad som kan vinnas genom åtgärden får i princip inte vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder. En slentrianmässig bedömning får inte förekomma i fråga om vare sig utredningsläget eller de andra förutsättningarna som gäller för tvångsmedlet. En granskning av utredningsmöjligheterna i det enskilda fallet måste alltid verkställas. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen - ensam eller i förening med andra åtgärder - verkligen kan få effekt. I och för sig behöver något absolut hinder inte föreligga mot att få fram information på andra vägar. Det krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan begäras att man skall avstå från teleavlyssning. Kan personlig övervakning (skuggning) eller andra åtgärder användas som alternativ, bör det ändå vara tillåtet med teleavlyssning, om alternativen skulle kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd risk att den pågående utredningen avslöjas för . Utgångspunkten bör dock vara att i första hand pröva andra metoder. Mot bakgrund av de jämförelser som tidigare gjorts mellan hemlig teleavlyssning och användningen av dolda övervakningskameror är det mycket som talar för att rekvisitet synnerlig vikt för utredningen också bör gälla i det senare fallet. Departemenschefens uttalanden i propositionen om vissa tvångsmedelsfrågor bör i allt väsentligt kunna vara vägledande för hur uttrycket synnerlig vikt för utredningen bör uppfattas vid prövning av ärenden om hemlig kameraövervakning. Övervakning med dolda övervakningskameror bör också kunna ske i de fall andra spaningsmetoder skulle vara förenade med stora risker för den för uppdraget avdelade personalen. Regeringen föreslår således att hemlig kameraövervakning endast skall få användas om det är av synnerlig vikt för utredningen. 7.4 Begränsning till viss plats -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Hemlig kameraövervakning får endast avse en| | sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.| | Övervakningen får ske endast om skälen för åtgärden uppväger det| | intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte| | eller för något annat motstående intresse. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut att tillåta hemlig kameraövervakning förutsätter, såsom redovisats i det föregående, att någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårhetsgrad. Fråga uppstår då om beslutet skall avse antingen den misstänktes person oberoende var han upphåller sig eller en viss plats som den misstänkte har anknytning till. För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedlet skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i 24 - 27 kap. , innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Frågan huruvida ett tillstånd till hemlig kameraövervakning skall avse en viss person eller plats hänger samman med de tre redovisade principerna. Om ett tillstånd till hemlig kameraövervakning skulle avse en viss person blir principerna svåra att tillämpa. Det skulle t.ex. i den situationen inte gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas. Vid en förundersökning som avser ett viss brott skulle, beroende på omständigheterna, övervakning av en allmän plats kanske anses vara godtagbar medan övervakning av en enskild plats, t.ex. genom att kameran riktades mot ett bostadsfönster, inte skulle kunna komma i fråga. Även andra, rent praktiska, skäl talar mot att knyta övervakningen till en viss person. Om det inte på förhand kan anges vilka platser som kan bli aktuella för övervakning torde det ändå inte gå att undvara spaningspersonal på platsen. Den misstänkte måste ju bevakas och kameror skulle behöva sättas upp och monteras ned beroende på den misstänktes rörelsemönster. Det torde vara förenat med betydande svårigheter och opraktiskt att organisera en övervakning på det sättet. Det finns även en risk för att antalet kameror skulle bli mycket stort. Det nu anförda talar för att tillstånd till hemlig kameraövervakning i stället bör knytas till en viss plats. Det kan naturligtvis röra sig om flera olika platser och antalet platser bör också kunna utvidgas genom nya beslut. Av avgörande betydelse är emellertid att det finns en koppling till den misstänkte. Som tidigare redovisats får åtgärden endast avse den som är skäligen misstänkt för brott. Detta innebär nu inte att den misstänkte ständigt måste uppehålla sig på platsen och således finnas med på bild. Ett sådant krav skulle reducera användningsområdet i alltför stor utsträckning. Det bör dock kunna antas att han besöker den plats som skall övervakas. Det bör vara tillräckligt att det är fråga om ett kort besök. Om det emellertid från början står klart att den misstänkte aldrig besöker en plats som i sig är av intresse i förundersökningen, t.ex. en lägenhet i en utredning om grovt koppleri, bestående i uthyrning av lägenheten, bör användning av dolda övervakningskameror inte komma i fråga. Inte heller kan sådan övervakning av en plats tillåtas om det inte finns någon som är skäligen misstänkt. Detta kan naturligtvis ses som en brist men följer av det tidigare redovisade ställningstagandet att tvångsmedlet endast får avse den som är skäligen misstänkt för brott av viss svårhet. Nästa fråga blir då om samtliga platser skall kunna övervakas eller om dessa bör begränsas på något sätt. Vissa begränsningar följer av reglerna i 4 kap. om brott mot frihet och frid. Att t.ex. tränga in i någons hem för att där montera en dold övervakningskamera är således förbjudet. Enligt regeringens mening saknas skäl att göra några ändringar i detta avseende. En annan sak är att sådana utrymmen och platser kan bevakas så länge kameran placeras på något annat ställe. Vidare är t.ex. en privatperson oförhindrad att frivilligt upplåta sin bostad eller trädgård för att polisen där skall kunna montera en övervakningskamera och övervaka någon annan. Frågan är emellertid om användningen av det nya tvångsmedlet bör begränsas ytterligare, t.ex. till övervakning av allmänna platser eller platser dit allmänheten har tillträde. En annan tänkbar begränsning är att förbjuda övervakning med dolda övervakningskameror av vissa särskilt integritetskänsliga platser. Det skulle från effektivitetssynpunkt innebära ett allvarligt avbräck om användningen av dolda övervakningskameror begränsades på något av de sätt som nämnts. Det förefaller också tämligen onyanserat att t.ex. förbjuda en övervakning som består i att övervakningskameran riktas mot fönstret i en bostad. Omständigheterna kan uppenbarligen i bland vara sådana att tvångsmedlet bör kunna komma i fråga även för bostadsutrymmen. Samma resonemang gör sig gällande avseende platser som kan antas vara särskilt integritetskänsliga. Den omständigheten att dolda övervakningskameror endast får användas för utredning av grova brott, att åtgärden endast får avse den som är skäligen misstänkt, att åtgärden måste vara av synnerlig vikt för utredningen samt att bl.a. proportionalitetsprincipen skall tillämpas vid tillståndsgivningen utgör enligt regeringens mening tillräckliga garantier för att tvångsmedlet endast kommer att användas i de fall som det kan anses befogat.