prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Utredningen anser därför att en särskild regel bör införas om rätt att hejda fordon och andra transportmedel när det föreligger misstanke om brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan regel bör utformas mot bakgrund av att frågan om en sådan regel skall införas för polisverksamheten är föremål för överväganden i . Utredningen anser att en bestämmelse om rätt för tullen att hejda fordon bör i tillämpliga delar kunna utformas efter mönster i motsvarande regler för polisen. 4.3 Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter Utredningen föreslår att tjänstemän vid skall ha samma befogenheter som personal inom vid misstake om införsel eller utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre gränsen. Utredningen föreslår vidare att tjänstemän vid ges samma möjlighet som reglerna i varusmugglingslagen erbjuder att ingripa med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller utförsel vid den inre gränsen. Däremot anser utredningen att någon regel om tvångsmedelsbefogenheter för personal inom inte bör införas i den särskilda regleringen om införsel eller utförsel vid den inre gränsen. 4.4 Den territoriella begränsningen Användningen av tvångsmedel enligt är inte underkastad någon territoriell begränsning. Dessa åtgärder får - om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda - vidtas var som helst i landet. I varusmugglingslagen finns däremot en viss territoriell begränsning vad gäller tvångsmedelsanvändningen. I varusmugglingslagen föreskrivs att kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning får företas om det finns anledning att anta att någon som "antyräffas vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet" har på sig gods som enligt varusmugglingslagen är underkastat beslag. VIdare får under samma förutsättningar urinprov tas. Utredningen föreslår att motsvarande territoriella brgränsningar i fråga om tvångsmedelsanvändning skall gälla vid den inre gränsen. Samma territoriella begränsning föreslås gälla även för undersökning av postförsändelser, vilket torde innebära att försändelser bara kan kontrolleras vid de särskilda posttullanstaleterna. Däremot föreslår utredningen inte någon territoriell begränsning i fråga om beslag, Husrannsakan, gripande och medtagande till förhör. För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska begrändningen utformats efter mönster av en i tullagstiftningen angiven zonindelning. Det är utredningens uppfattning att tullen bör spela en viktig roll i kontrollverksamheten vid den inre gränsen. Detta beror bl.a. på att kontrollen delvis kommer att bygga på underrättelser från tullens internationellt anknutna underrättelsetjänst, att kontrollen också måste riktas mot jfordon och resgods samt att tullen är etablerad vid sådana hamnar och flygplatser där kontroll av detta slag kan bli aktuell. Det förhållandet att yttre och inre gräns i många fall sammanfaller talar också med styrka för att tullen bör kunna utöva brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen. Utredningen föreslår därför att samma regler som gäller enligt varusmugglingslagen skall gälla i fråga om tullens befogenheter att inleda och genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen. Utredningen föreslår vidare tt samma regler som skall gälla också i fråga om tullens befogenheter som åklagare. 4.6 Samarbetet mellan tull och polis Utredningen betonar vikten av att de resurser som står till förfogande för kontrollverksamheten utnyttjas så effektivt som möjligt. FAtt dra nytta av båda yrkesgruppernas särskilda kunskaper genom att samordna verksamheten är då en självklar lösning. Samverkan mellan tull och polis blir en viktig kompensatorisk åtgärd vid ett svenskt medlemskap i . Som framgått av det föregående har utredningen stannat för att inte föreslå några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna. och polis kommer således även att ha delvis överlappande funktioner. Utredningen menar att detta ger goda möjligheter att skapa nya samarbetsformer och nämner som ett exempel tillskapandet av grupper som består av båda tullpersonal och polismän. Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan tullens respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på. Detta talar för att det inte heller i övrigt krävs några förändringar när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis. Utredningen anser att det i första hand är en fråga för och att finna lämpliga former för att utveckla samarbetet. Ett av de områden som är särskilt viktigt är underrättelseverksamheten. Att ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och polisen när det gäller analysarbete och utbyte av informationer, generellt och i enskilda frågor, är av vital betydelse. Ett annat viktigt område är att gemensamt utveckla nya arbetsmetoder i kampen mot smugglingsbrottslighet och att delge varandra utvecklingen i andra länder på detta område. Ett exempel på vad som kan krävas är utvecklandet av samarbetet vid spaning. Ett tredje viktigt område är utbildningen. För att tullen och polisen i största möjliga utsträckning skall kunna dra nytta av varandras specialkunskaper är det nödvändigt att båda yrkeskategorierna har en god kännedom om de rättsliga och andra förutsättningar under vilka den andra kategorin arbetar. Den information som ges genom utbildning bör också kompletteras med utökade möjligheter til ut- bytestjänstgöring inom det andra verksamhetsområdet. 5 Slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen I sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen uttalar utredningen att även vid EU-medlemskap kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå och att det är troligt att skyddsnivån - efter hand som samarbetet och de internationella kontakterna utvecklas - bör kunna ligga på en högre nivå jämfört med . Utredningen erinrar därvid om att enligt dess förslag samtliga aktuella former av ingripanden inte kräver mer än en mycket låg grad av misstanke (anledning att anta) och att det i anslutning till den inre gränsen kommer att bedrivas övervakning och spaning. Utredningen pekar vidare på att den tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister som utredningen förordar kan antas få en positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet. Utredningen framhåller även betydelsen av de s.k. kompensatoriska åtgärderna, vilka innebär en utvecklad kriminalunderrättelsetjänst, ett utökat samarbete mellan landets egna myndigheter och att får tillgång till ytterligare internationella samarbetsformer, organ för kriminalunderrättelsetjänst, informationssystem m.m. Enligt utredningen förutsätter nämligen en effektiv bekämpning av den internationella kriminaliteten ett långtgående internationellt samarbete. 6 Den lagtekniska lösningen Av skäl som redovisas i avsnitt 13.7 anser utredningen att det vid sidan av varusmugglingslagen bör finnas en författning som reglerar frågor om införsel- och utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Lagen kan lämpligen kallas lagen om straff för olovlig införsel eller utföprsel över EU-gräns. När det sedan gäller straffbestämmelser om införsel av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk anser utredningen att det av olika skäl är olämpligt (se avsnitt 13.7) att låta den nämnda författningen omfatta även sådana varor. Utredningen föreslår därför en särskild lag om straff för införsel från anat EU-land av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131) Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av följande instanser. ombudsmän (), Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Justitiekanslern (), Riksåklagaren (), , Säkerhetspolisen (), , , , , , , , , , , , (), (), , , , , , i , i , i , i , , , , , (), Centralorganisationen , , , , , kommun, , kommun, , , , , , , , . RÅ har bifogat yttrande från Åklagarmyndigheterna i och samt från i respektive . Krigsmaterielinspektionen, , () och har inte yttrat sig över betänkandet. Sammanfattning av betänkandet Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23) har i ett första delbetänkande (SOU 1989:20) Tullregisterlag m.m. föreslagit de författningsändringar som var nödvändiga för att tulldatasystemet (TDS) skulle kunna börja tas i drift avseende exportverksamheten . I betänkandet föreslogs att tulldataregistret skall regleras i en särskild registerlag samt vissa ändringar i tullagen och lagen om straff för varusmuggling i anledning av TDS och därmed sammanhängande procedurändringar, främst rörande förfarandet vid export. Betänkandet låg till grund för en proposition med förslag till tullregisterlag m.m. (prop. 1989/90:40). antog den nya lagstiftningen (SkU19, rskr. 188, SFS 1990:137-139). Regeringen beslutade senare om ändringar på förordningsnivå (SFS 1990:179-181). Författningarna trädde i kraft . TDS togs därefter i bruk på exportsidan. I ett andra delbetänkande (SOU 1990:37) Författningsreglering av nya importrutiner m.m. har vi behandlat förfarandet vid import och därmed sammanhängande frågor till följd av tulldatautredningens (TDU) förslag till nya importrutiner (SOU 1987:40). I betänkandet behandlade vi även vissa närliggande frågor såsom tullupplagens rättsliga ställning och vissa allmänna förvaltningsrättsliga frågor. Betänkandet låg till grund för en proposition med förslag till en anpassning av tullklareringsrutinerna vid import till ett datoriserat förfarande (prop. 1990/91:75). antog den nya lagstiftningen (SkU16, rskr. 173, SFS 1991:157). Regeringen beslutade om ändringar på förordningsnivå i anledning av den nya lagstiftningen (SFS 1991:1297). Författningarna trädde i kraft . I föreliggande betänkande, som är utredningens slutbetänkande, behandlar utredningen föreskrifterna om uppgiftslämnandet och vissa rättsliga frågor om kontroll. Kontrollfrågorna avser främst tullmyndigheternas tillgång till företagens ADB-baserade räkenskaper och rätt att öppna brev och andra förtroliga försändelser för tullkontroll. Vidare behandlas vissa registerfrågor, såsom utlämnande av personuppgifter ur tullregistret till utlandet. Utvecklingen av den rättsliga regleringen av uppgiftslämnandet och tullkontrollen I avsnitt 2 redovisar utredningen bl.a. lagtekniska frågor kring tullagen och lämnar en beskrivning av den rättsliga regleringen av uppgiftslämnandet och tullkontrollen. Betydelsen av ett svenskt EG-medlemskap och av I avsnitt 3 lämnas en redogörelse över utvecklingen inom EG och vilka konsekvenser denna kan medföra för svenskt vidkommande. Enligt utredningen får ett svenskt EG-medlemskap konsekvenser för debitering och uppbörd av tull, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter, insamling av uppgifter för handelsstatistiskt ändamål samt för den reguljära kontroll- och klareringsverksamheten i samband med trafiken till och från utlandet. I det arbetsprogram lagt fram för realiserandet av en tullunion anges som väsentliga uppgifter antagandet av en för EG gemensam tullagstiftning och avskaffandet av de interna gränserna samt införandet av gemensamma sanktioner vid brott mot EGs tullagstiftning. När det gäller tulltaxeringsarbetet innebär ett svenskt medlemskap rent teoretiskt om såväl som också vinner medlemskap att detta arbete grovt räknat reduceras till av nuvarande resursnivå. Gränsuppbörden av mervärdesskatt vid handel mellan EG-medlemmar är avsedd att tas bort . Skatteuppbörden och skattekontrollen för denna handel skall sksötas på i princip samma sätt som i fråga om den interna handeln. Statistikinsamlingen avseende internhandeln inom EG är tänkt att kopplas till uppbörden av mervärdesskatt när ett enhetligt skattesystem införs inom EG. för regeringens beslut om tilläggsdirektiv för hade frågan om ett svenskt medlemskap i av regeringen inte förts under prövning. Situationen har ändrats och mot bakgrund av de konsekvenser ett EG-medlemskap kan medföra bl.a. antagande av en EG-tullag och ett system för statistikinsamling anser utredningen att endast de författningsändringar som bedöms nödvändiga i ett kortare perspektiv bör genomföras. innebär inte någon skyldighet för att ändra sina tullprocedurer. Avtalet lägger inte heller något hinder i vägen för nya nationella procedurregler. medför således inte några direkta konsekvenser för utredningens arbete. I avsnitt 4 behandlar utredningen den rättsliga regleringen av sättet för uppgiftslämnandet, dels uppgiftsskyldighetens omfattning och hur den är rättsligt reglerad. Utredningen föreslår mot bakgrund av ett eventuellt svenskt EG-medlemskap inte några lagändringar i denna fråga. Utredningen redovisar dock i och för sig tänkbara förändringar i bilaga 4 (lagskissen) och bilaga 5 (motiv till lagskissen) till betänkandet. Utlämnande av personuppgifter till utlandet Utredningen konstaterar att undantagsregeln i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen medger att uppgifter ur tullregistret lämnas till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation utan datainspektionens medgivande, om utlämnandet sker enligt lag eller förordning. Samtliga tullsamarbetsavtal som innehåller regler om uppgiftsutbyte som träffat med främmande länder har genom förordning införlivats med svensk rätt. Det innebär således att datainspektionens medgivande enligt 7 kap. 16 § andra stycket samma lag i dessa fall inte blir erforderligt. Gällande ordning behöver därför inte ändras för att möjliggöra det informationsutbyte som följer av internationella åtaganden. När det gäller förfarandet för informationsutbytet av uppgifter ur tullregistret föreslår vi dock två nya regler i tullregisterlagen. Den ena innehåller en allmän regel om utlämnande av uppgifter på ADB till utländsk myndighet och mellanfolklig organisation. Den andra reglerar det fallet då uppgifter som lämnats ut skall användas för automatisk databehandling i en stat som inte har anslutit sig till den europeiska dataskyddskonventionen. I sådana fall fordras enligt förslaget datainspektionens medgivande. Styrkande handlingar (kontrollunderlaget) Mot bakgrund av att styrkande handlingar enligt den ordning som förutsattes i TDUs förslag och som ligger bakom TDS normalt inte skall behöva lämnas vid ett elektroniskt uppgiftslämnande föreslår vi efter förebild i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, att den för vars räkning en vara förs in i landet (importören), oavsett om han lämnar uppgifterna elektroniskt eller inte, skall vara skyldig att i skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt sörja för att underlag finns för att fullgöra tulldeklarationsskyldigheten och för kontroll av den (anteckningsskyldighet m.m.). Vi har däremot inte funnit att någon motsvarande regel behövs för exportörer. Vi föreslår vidare att underlaget skall bevaras efter den dag varan anmäldes till förtullning. Det motsvarar den tid under vilken eftertulltaxering kan äga rum. I avsnitt 7 redogör utredningen för de nuvarande bestämmelserna rörande tullens befogenhet att granska den anmälnings- och/eller uppgiftsskyldiges räkenskaper, anteckningar och andra handlingar och de problem en sådan kontroll möter när företagen datoriserar sina ekonomisystem. Någon skyldighet för den som granskas att låta tullmyndigheten använda dennes terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av datoriserade räkenskaper m.m. eller att tillhandahålla myndigheten dessa på medium för ADB föreligger inte enligt dessa bestämmelser. En jämförelse görs med motsvarande bestämmelser om räkenskapskontroll m.m. på skatteområdet i övrigt. Utredningen föreslår, med beaktande av den jämförelsevis begränsade inriktningen vid tullkontroll till förhållanden som rör in- och utförsel av varor, att tullens befogenheter såvitt avser ADB-baserade räkenskaper begränsas till en rätt att få ut sådana räkenskaper i form av utskrift eller på ADB-medium i maskinläsbar form. När det gäller behovet av skydd för personuppgifter konstateras att det är mindre vid tullens ADB-revision än när det gäller skattemyndigheternas taxeringsrevision. Utredningen anser dock inte att frågan om integritetsskydd bör lämnas oreglerad. Utredningen föreslår att bestämmelserna i 1-4 §§ och 6 § lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. samt den särskilda förordningen (1987:1232) som ger datainspektionen rätt att utfärda föreskrifter om verkställighet av "ADB-lagen" skall omfatta även tullens verksamhet. Utredningen föreslår vidare efter taxeringslagens förebild dels att granskning hos enskild inte utan särskilda skäl får verkställas mellan och , dels att sådan granskning i bostadsutrymmen och andra utrymmen som inte hör till verksamheten får ske endast med den granskades medgivande. Brev och andra postförsändelser I avsnitt 8 redogör vi för nuvrande befogenhet att undersöka brev och andra postförsändelser. Vi menar att befogenheten måste ges ett klarare stöd i tullagen. Vi föreslår därför en regel som uttryckligen ger en sådan befogenhet i de fall det finns anledning anta att försändelsen innehåller en vara. Vi föreslår att man lagfäster de begränsningar i kontrollbe- fogenheterna som skyddet av brevhemligheten påkallar. Den undersökning tullmyndigheten gör av brev och andra sådana försändelser för kontroll av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten får inte vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med undersökningen. En sådan försändelse får öppnas endast hos sådan tullmyndighet där sådan försändelser tullklareras. Beslut om öppnande får fattas endast av chefen vid myndigheten eller den tjänsteman som särskilt förordnats att göra det. Över undersökningen skall föras protokoll. Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som därvid förekommit. Har ett brev eller en liknande försändelse öppnats skall adressaten underrättas om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. S.k. kurirpaket föreslås inte omfattade av denna särskilda ordning. Utredningen anser inte att den som underlåter att iaktta en så allmänt hållen bestämmelse om anteckningsskyldighet m.m. som föreslagits skall kunna drabbas av straffansvar. En straffbestämmelse grundad på en så allmänt hållen regel skulle stå i strid mot det sanktionssystem som eljest gäller på beskattningens område. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23) Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av följande instanser. ombudsmän (), Hovrätten för Nedre , , Kammarrätten i , Riksåklagaren (), Datainspektionen, , , , , (), (), , , , (), , , , i , , Föreningen , , Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD) RÅ har bifogat yttrande från Åklagarmyndigheterna i och . (), , Bokförings- och samt har inte yttrat sig över betänkandet. Förslag till reglering av tullens tillgång till uppgifter om last och passagerare ur transportföretags bokningsregister Denna promemoria har tillkommit som ett led i arbetet med lagstiftningen om skyddet vid gränserna till andra EU-länder och promemorian tar endast upp frågan om uppgiftslämnande i verksamhet. Frågan har behandlats i EU- gränskontrollutredningens betänkande (SOU 1994:131) och tidigare i betänkande (SOU 1992:110). Efter att ha fått kompletterande uppgifter och utredning från i fråga om användningsområdet och behovet av uppgifter från transportföretagens bokningsregister har det blivit aktuellt att på nytt överväga om en längre gående möjlighet att ta del av sådana uppgifter. Det förslag som ges i denna promemoria avviker betydligt från de ovan nämnda utredningarnas förslag till reglering och det finns därför skäl att på nytt inhämta synpunkter ifrån remissinstanserna i frågan. uppgifter är att bl.a. att uppbära tullar och skatter vid import och export samt övervaka och kontrollera trafiken till och från tredje land (länder utanför EU) och i viss mån även trafik till och från EU-länder. Tullen har i sin brottsbekämpande verksamhet att motverka och beivra smugglingsbrott och därvid ge narkotikabekämpning högsta prioritet. Regering och riksdag har också ställt krav på bl.a. tullen att medverka i åtgärder för att minska de ekonomiska brottsligheten. Insatserna skall inriktas mot den internationella brottsligheten särskilt vad gäller systematisk eller yrkesmässig brottslighet, bedrägeri avseende EU:s finansiella system, bolagsplundring, grova skattebedrägerier och miljöbrottslighet. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle med en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av narkotika. Åtgärderna för att uppnå detta mål är inriktade på att förhindra såväl spridning som användning av narkotiska preparat. Polisen och andra nationella organ har ansvaret för kampen mot narkotika inne i landet medan tullen har som viktig uppgift att hålla narkotikan utanför landets gränser och på så vis förhindra spridningen. Gränskontrollerna har traditionellt en hämmande effekt på den illegala införseln av narkotika, eftersom risken för upptäckt och beslag är avskräckande och avhåller många från illegal införsel. För den organiserade internationella narkotikahandeln är visserligen gränskontrollerna ett av många hinder som måste övervinnas, men kontrollerna har inte samma avskräckande effekt, utan tullens och polisens underrättelse- och spaningsverksamhet är minst lika verksam. medlemskap i har bl.a. medfört att blivit en del av gemenskapens tullunion och den inre marknaden. Några gränsformaliteter mellan medlemsländerna i unionen skall således i princip inte längre förekomma. Borttagandet av gränsformaliteterna för emellertid med sig att tullens kontroll över varuflödet till minskar, vilket i sin tur innebär att det finns en ökad risk för illegal införsel av oönskade varor, såsom narkotika, vapen, dopingpreparat m.m. Den minskade kontrollen över varor som den fria rörligheten på den inre marknaden innebär kräver andra effektiva metoder för att förhindra illegal införsel - s.k. kompensatoriska åtgärder - för att väga upp bortfallet av kontroller. I avvaktan på utvecklingen av dessa kompensatoriska åtgärder kommer regeringen i den kommande propositionen att föreslå att tullens kontroll- befogenheter vid gränserna mot andra EU-länder i stort sett behålls oförändrade. Ett internationellt beprövat och effektivt hjälpmedel i kampen mot narkotikasmuggling har varit att skaffa sig uppgifter om ankommande passagerare. I denna promemoria föreslås att även den svenska tullen i sin brottsbekämpande verksamhet på liknande sätt skall få tillgång till uppgifter ur transportföretagens register om last och passagerare, för att på ett mer effektivt sätt kunna rikta kontrollen mot personer och varutransporter som kan misstänkas för narkotikabrottslighet eller annan brottslighet av allvarligt slag . Behovet av kompensatoriska åtgärder Tullens traditionella strategi har varit att inrikta brottsbekämpningen till gränserna och där försöka identifiera de personer som ligger bakom smugglingsbrott och annan tullbrottslighet. Den brottslighet tullen har att övervaka kräver en fysisk rörelse över gränserna där de kriminella blir sårbara. Behovet av nya arbetsmetoder med bättre träffsäkerhet i kontrollen vid våra gränser har blivit allt mer akut i takt med att människor - såväl kriminella som icke kriminella - blir betydligt rörligare. Varu- och resandeströmmen ökar och det är varken praktiskt möjligt eller tänkt att tullen skall kontrollera alla resande och varutransporter. Kontrollerna måste i större utsträckning grunda sig på förhandsinformation och riskanalyser för att effektivt kunna riktas mot varusändningar och personer som kan misstänkas för brott. En av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna är att hålla en jämn och hög kontroll- och skyddsnivå i förhållande till länder utanför EU - tredje land - för att förhindra att illegala varor överhuvudtaget kommer in på unionens territorium.