prop · GJ0361 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd skall det ske främst genom att ett aktiebolag eller en ideell förening bildas. Dessa verksamhetsformer fyller enligt regeringens uppfattning även de behov som kommuner och landsting har av privaträttsliga former för denna typ av verksamhet. Regeringen föreslår också att bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt , dvs. än vad som har bestämts tidigare. Vidare föreslås en utvidgning av undantaget från stiftelselagens tillämp- ningsområde i fråga om viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär. 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) 4 3 Ärendet och dess beredning. 4 Privaträttslig form för anslagsberoende verksamhet 8 5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen avseende stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt 12 6 Stiftelser med kyrklig anknytning som undantas från stiftelselagens tillämpningsområde 14 7 Kostnader.................. 15 8 Författningskommentar...... 15 Bilagor: 1 Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147).. 18 2 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147).. 26 3 Lagförslaget i Kammarkollegiets framställan 27 4 Förteckning över remissinstanserna 28 5 Lagrådets yttrande......... 29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............. 30 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220), 2. godkänner regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet (avsnitt 4). 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221)om införande av stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att 1 och 4 §§ lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft . ------------------------------------------------------- Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skall dock tillämpas först på stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrkling kommun. För sådana stiftelser skall bestämmelserna i 1. 10 § denna lag gälla stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats före , och 2. 11 § denna lag gälla för föreskrifter som har fastställts före . 4 § För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de begränsningar som följer av denna lag. ------------------------------------------------------- För församlingskyrkor och För sådan egendom som avses domkyrkor av i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39 stiftelsekaraktär gäller en- kap. 1 § samt 41 kap. 1, 23 dast bestämmelser i 1 kap. 4 §och 24 §§ kyrkolagen stiftelselagen. (1992:300) och som är av stiftelsekaraktär gäller endast bestämmelserna i 1 kap. 4 § stiftelselagen. 3 Ärendet och dess beredning Staten använder för sin verksamhet inte bara myndigheter utan även andra organisationsformer, t. ex. enskilda rättssubjekt. Ett direkt rättsligt stöd för användningen av andra organ än myndigheter infördes genom regeringsform (jfr 11 kap. 6 §). Stiftelseformen har använts flitigt bl. a. på kulturområdet. utmärks av att den är ett självägande organ med en varaktigt bestående, självständig förmögenhet. När en stiftelse bildas måste alltså en tillräckligt stor förmögenhet avsättas så att kravet på varaktighet uppfylls. Staten, kommuner och landsting har ofta, särskilt inom kultursektorn, använt beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som de bildat och som kräver att det regelbundet, ofta , tillskjuts medel av stiftarna. Ett sådant organ ligger definitionsmässigt vid sidan om det vedertagna stiftelsebegreppet men brukar trots det betecknas som anslagsstiftelse. I propositionen 1974:28 om den statliga kulturpolitiken konstaterades att det är svårt att ge en generell rekommendation om lämplig företagsform för sam- hällsstödd kulturverksamhet. Avgörande i det enskilda fallet ansågs i stället vara att den företagsform som väljs svarar mot de anspråk som verksamheten ställer i fråga om bl. a. inre organisation, administrativ och ekonomisk handlingsfrihet och insyn. Frågan om organisationsform för kulturinstitutionerna borde därför enligt nämnda proposition övervägas i samband med den av begärda utredningen om en ny stiftelselagstiftning. Under hänvisning till vad som anförts i propositionen om den statliga kulturpolitiken gavs (Ju 1975:01) i uppdrag att även överväga hur kulturinstitutioner bör utformas i organisatoriskt hänseende. Det anfördes därvid att skilda organisationsformer kan behöva utarbetas alltefter de behov som olika kulturinstitutioner har och att stiftelseformen inte genomgående torde vara att föredra. Arbetet fortsatte därefter i , som i promemorian Stiftelser (Ds Ju 1987:14) presenterade ett förslag till stiftelselag. I promemorian konstaterades att avsaknaden av en civilrättslig lagstiftning om stiftelser hade lockat staten att använda beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som definitionsmässigt ligger vid sidan om tillsynslagens stiftelsebegrepp. Stiftelsebildningar som förutsätter att staten regelbundet, i bland t. o. m. , tillskjuter nya medel till stiftelsen angavs som exempel. Mot bakgrund bl. a. härav ansågs starka skäl tala för att staten skulle ha möjlighet att bilda stiftelser under andra förutsättningar än t. ex. privatpersoner. Det föreslogs därför i promemorian att lagen som en sidoform av stiftelse skulle omfatta stiftelser som inrättats under medverkan av staten. "" föreslogs som beteckning för denna sidoform. I den följande texten används beteckningen anslagsstiftelse för anslagsberoende stiftelser. I rapporten för statlig verksamhet () avstyrkte () ett genomförande av promemorians förslag om sidoformen anslagsstiftelse. Enligt RRV skulle denna sidoform vara oförenlig med det allmänna stiftelsebegreppet. RRV menade också att stiftelseformen innebär svårigheter för staten som stiftare att avveckla ett engagemang som huvudman samt att möjligheterna till styrning av och insyn i stiftelsers verksamhet är begränsade. Det fortsatta arbetet med stiftelselagen utmynnade i att regeringen anslöt sig till den ståndpunkt som RRV intagit i fråga om anslagsstiftelsen. I propositionen med förslag till stiftelselag anfördes (prop. 1993/94:9 s. 55) att lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende av statliga anslag men som inte bör bedrivas i myndighetsform skulle behandlas i ett annat sammanhang och att regeringen senare skulle komma att ta initiativ i frågan. Det föredragande statsrådet markerade att det inte nu var aktuellt att komplettera stiftelselagen med någon särskild stiftelseform för anslagsberoende verksamhet och att det inte borde komma ifråga att göra någon annan bedömning för kommunernas och landstingens del. I propositionen klargjordes också att anslagsstiftelser som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande kan vara att betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen. Stiftelselagen antogs av (prop. 1993/94:9, bet. 1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225 och SFS 1994:1220). Lagen träder i kraft (se SFS 1994:1221). Stiftelselagen innehåller inte några bestämmelser om anslagsstiftelser. Regeringen utfäste i propositionen (s. 55) att den skulle ta initiativ avseende frågan om lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende av statliga anslag och som inte bör bedrivas i myndighetsform. I sitt av godkända betänkande uttalade lagutskottet, bl.a. under hänvisning till ett av kulturutskottet avgivet yttrande i ärendet, att det finns ett behov av en rättslig reglering av anslagsberoende verksamheter särskilt hos kommuner och landsting och att detta behov får tillgodoses på annat sätt än att det i stiftelselagen införs regler om anslagsstiftelser (se bet. 1993/94:LU12 s. 15). förordade att regeringen borde lägga fram ett förslag till rättslig reglering i sådan tid att en lagstiftning därom kan träda i kraft med stiftelselagen, dvs. Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd Mot bakgrund av bl. a. regeringens nämnda utfästelse bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare. I uppdraget (dir. 1994:20) ingick bl.a. att, utan att överväga någon ny associationsform, finna en alternativ form för framtida verksamhet motsvarande den som bedrivs i form av s.k. anslagsstiftelser. Utredningen skulle också överväga om alternativet kunde tillämpas på och landstingskommunal verksamhet. Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd avlämnade delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) . I betänkandet framhålls att myndighetsformen bör användas för statlig verksamhet samt att aktiebolaget och den ideella föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet inom säväl staten som kommuner och landsting. Utredningen föreslår också en särskild regel om ändring av stiftelseförordnanden m.m. för att underlätta avvecklingen av bl.a. äldre anslagstiftelser. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandes lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlas. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i (dnr Fi94/4250). Utredningen har också genomfört en översyn av vissa befintliga an- slagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statliga anslagsmedel. Ett slutbetänkande lämnas till regeringen. Stiftelser med kyrklig anknytning Kammarkollegiet har i en framställan till begärt att lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) ändras. Ändringsförslaget innebär att viss kyrklig egendom skall undantas från stiftelselagens tillämpningsområde utöver den som redan undantagits. Framställningen har remissbehandlats. Framställningens lagförslag finns i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i (dnr Ju 95/1206). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med denna propositions lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6. 4 Privaträttslig form för anslagsberoende verksamhet Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig om utredningens ställningstaganden i stort är många positiva. Bland dessa kan nämnas Kammarrätten i , Statskontoret, samt länsstyrelserna i och . Endast ett fåtal är negativa till de generella principer som utredningen föreslår skall gälla för verksamhetsformer i offentlig förvaltning. Däremot har flera remissinstanser invändningar när det gäller tillämpningen av dessa principer på deras egen organisation eller ett visst område. Invändningarna gäller främst kulturområdet och berör ofta verksamheter där kommuner och landsting är engagerade. liksom Stiftelsen anför att en ny verksamhetsform bör skapas för verksamhet på kulturområdet. har låtit göra en studie för att undersöka om det utomlands finns modeller som kan användas i vårt land. Mot denna bakgrund föreslår myndigheten att regeringen överväger införandet av en associationsform som bl. a. skulle passa kulturinstitutioner genom att förena garantier för långsiktighet, flexibilitet och klara ansvarsförhållanden i förhållande till de parter som finansierar verksamheterna. En sådan lagstiftning skulle enligt rådet kunna bygga på ett utnyttjande av stora delar av stiftelselagen. , , samt Länsmuseernas samarbetsråd anser att möjligheten att bilda anslagsstiftelser bör finnas kvar när det gäller verksamheter där kommuner och landsting medverkar. Enligt kan kommunerna lättare än staten utöva kontroll över sina anslagsstiftelser. Även staten skulle dock kunna uppnå en liknande kontroll över dess anslagsstiftelser menar förbundet. Av dessa skäl bör stiftelselagens förbud mot sådana stiftelser övervägas på nytt. menar att stiftelsens självständighet i förhållande till bildaren är en fördel och vill bl.a. av detta skäl ha ett undantag för kommuner och landsting i stiftelselagen från förbudet att bilda anslagsstiftelse. Stiftelsen framhåller att de alternativ utredningen anvisat inte heller är lämpliga för industriforskningsinstituten. Skälen för regeringens förslag: För anslagsberoende verksamheter där man har ansett att det funnits skäl att använda en privaträttslig form har staten men framför allt kommuner och landsting ofta använt anslagsstiftelser. Stiftelselagen (1994:1220), som träder i kraft , innehåller visserligen inte något förbud mot att bilda självägande organ med så liten förmögenhet att de inte uppfyller det s.k. varaktighetsrekvisitet (dvs. varaktigt bestående, självständig förmögenhet). I praktiken torde emellertid sådana organ inte komma att bildas eftersom de inte betraktas som stiftelser. efterfrågade i sitt betänkande en alternativ form för anslagsberoende verksamhet. Regeringen tar därför i denna proposition ställning till vilka verksamhetsformer som skall utnyttjas i stället för anslagsstiftelser. Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ. Myndigheterna har numera stor handlingsfrihet. Införandet av mål- och resultatstyrning betyder att regeringen inte längre detaljstyr en myndighets verksamhet. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt har anpassats till vad som gäller inom andra delar av samhället. Utvecklingen har också gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i utformningen av personalpolitiken. Myndigheterna har fått ett vidgat ansvar för verksamheten. Inom ramen för tilldelade medel har myndigheterna getts ett i stort sett totalt ansvar för sina kostnader som kraven på redovisning av verksamhetens resultat har ökat. Myndighetsformen är flexibel framför allt så till vida att regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter. Regeringen kan även besluta om ändrad ledningsform för myndigheten. Efter beslut av kan regeringen också genomföra nödvändiga strukturförändringar, t.ex. att lägga ned en myndighet eller att slå samman myndigheter. I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden kan vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform.Om en statlig uppgift innefattar myndighetsutövning måste delegeringen ske med stöd av lag. Utredningen har studerat en rad olika former av privaträttsliga organ. Mot bakgrund av en ingående genomgång och analys har utredningen kommit fram till att främst aktiebolaget och den ideella föreningen bör användas för statlig verksamhet som är anslagsberoende. Regeringen delar utredningens bedömning och konstaterar därmed att sådan verksamhet som tidigare skulle ha getts formen anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsformen eller någon av de nämnda privaträttsliga formerna. Övriga möjliga verksamhetsformer har egenskaper som antingen inte gör dem lämpliga för statlig verksamhet över huvud taget eller inte passar för verksamhet som är beroende av statligt stöd. Det enkla bolaget är inte en juridisk person och har därmed inte den avgränsade ställning som krävs i förhållande till dem som ingår i bolaget. Den ekonomiska föreningen och handelsbolaget är verksamhetsformer ämnade endast för näringsverksamhet. Den nya stiftelselagen godtar inte att nya stiftelser bildas som redan från början är beroende av anslag för sin verksamhet. Aktiebolagsformen har fördelen att den är väl reglerad. I aktiebolagslagen (1975:1385) återfinns bl.a. regler beträffande beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. är aktiebolagsformen flexibel. En aktieägare kan i princip när som helst lämna sitt engagemang genom att avyttra sina aktier. Det finns heller inga begränsningar i aktiebolagslagen vad gäller vilken typ av verksamhet som kan bedrivas i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än näringsverksamhet kan bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som syfte att skapa vinst åt sina aktieägare. Som exempel på verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform kan nämnas och Operan, som båda är av staten helägda aktiebolag. Enligt regeringen kan verksamhetsformen ideell förening övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras. Det saknas en lagstiftning för ideella föreningar. Men det finns generella principer för verksamhetsformen. Den är t.ex. ganska utförligt behandlad i den juridiska litteraturen. En rikhaltig praxis finns också på området. Vidare omfattas de ideella föreningarna av skattelagstiftningen samt av redovisningslagstiftningen i de fall de bedriver näringsverksamhet. Om staten överlämnar en förvaltningsuppgift till en ideell förening kan det ibland finnas risk för att något särintresse får ett alltför stort inflytande över verksamheten i fråga. Staten bör därför lämpligen se till att staten ensam eller i vart fall tillsammans med övriga föreningsbildare får ett bestämmande inflytande i föreningen. Detta kan uppnås genom att i föreningens stadgar ta in bestämmelser om rätten att utse styrelsemedlemmar samt hur rösträtten utövas vid föreningsmöten. Även extern redovisning samt revision bör regleras i föreningens stadgar, liksom förfarandet i sådana fall då staten upphör med sitt engagemang. I ett aktiebolag eller en ideell förening är utgångspunkten alltid att bolagsstämman respektive årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Detta innebär att sådana verksamheter kan ges en tydlig självständighet. Inom ramen för ett aktiebolag eller en ideell förening kan man också se till att det verksamhetsföremål som en gång bestämts för bolaget eller föreningen omgärdas med en mycket hög barriär till skydd mot att tillfälliga opinioner genomdriver ändringar. Det är fallet med t.ex. Samhallkoncernen vars verksamhetsidé inte bör ändras utan att frågan först underställts . En fördel som ofta tillskrivs anslagsstiftelsen i jämförelse med andra verksamhetsformer är att verksamhet som bedrivs i den förra formen får en självständig framtoning och ger intryck av att vara stabil och långsiktig. Regeringen vill dock framhålla att en verksamhet som mottar anslag alltid måste betraktas som i någon mening beroende i förhållande till den som lämnar anslaget. För de statliga anslagsstiftelserna är självständigheten dessutom begränsad inte bara genom anslagsberoendet utan även av att regeringen i många fall har rätt att utse och entlediga styrelseledamöter. Sammantaget är det regeringens uppfattning att en rad olika faktorer påverkar en anslagsberoende verksamhets självständighet. Det är sättet på vilket olika verksamhetsformer används som avgör graden av beroende till staten. Regeringen anser därför att det inte finns några sådana fördelar för anslagsstiftelsens del som anförts av vissa remissinstanser. Tvärtom erbjuder de verksamhetsformer som regeringen nu föreslår större möjligheter till anpassning i förhållande till den verksamhet som skall bedrivas. De i det föregående anförda argumenten för att aktiebolaget och den ideella föreningen kan ersätta formen anslagsstiftelse kan sammanfattas på följande sätt. Aktiebolaget omges av ett fast regelverk. För den ideella föreningen gäller generella principer. Styrning och kontroll kan anpassas till verksamhetens innehåll vilket bl.a. innebär att en betydande självständighet kan ges åt verksamheter där det är motiverat. kan beslut om ändring av verksamhetsinriktning, omstrukturering etc. fattas utan onödig tidsspillan för sådan verksamhet där staten avser att utöva en större påverkan. Någon sådan särskild rättslig reglering för verksamheter som är i behov av statligt stöd som lagutskottet efterfrågat behövs därmed inte. De skäl som nämnts ovan för att använda aktiebolags- och föreningsformerna kan enligt regeringen också vara giltiga för motsvarande verksamhet i kommuner och landsting. Även andra verksamhetsformer kan dock vara aktuella på det kommunala området. Det får ankomma på respektive kommun eller landsting att utifrån gällande lagstiftning bestämma vilken verksamhetsform som skall väljas. Utredningen har inte haft i uppdrag att se över skattefrågor i samband med val av verksamhetsform. I betänkandet har två skattefrågor dock uppmärksammats nämligen beskattning av aktieägartillskott och beskattning av gåvor som lämnas till aktiebolag. Utredningen lämnade inget förslag i denna del men menade dock att gåvor till aktiebolag som är verksamma inom kultursektorn och som inte har till syfte att bereda vinst åt aktieägarna bör, tvärtemot vad som gäller , vara fria från skatt. I bl.a. remissvaren från och i har skattefrågor tagits upp. har uppmärksammat att frågor om uttagsbeskattning blir aktuella när en stiftelse skall avvecklas och förmögenhet överföras till annan verksamhet. i pekar särskilt på osäkerheter i lagstiftningen avseende gåvo- och inkomstskatt för aktiebolag i de situationer som kan uppkomma då bidrag lämnas till bolagets drift. Mot bakgrund av vad som framkommit i betänkandet och i remissvaren avser regeringen att göra en översyn av de skattemässiga konsekvenserna av valet av form för en verksamhet. Statligt engagemang genom avtal med annan part Utredningen föreslår att det bör ställas samma krav i fråga om anslags- framställning, årsredovisning och revision på aktiebolag och ideella föreningar som får särskilt organisationsanslag som på myndigheter. Kraven bör regleras i bolagsordningen respektive föreningsstadgarna eller i avtal mellan staten och bolaget respektive föreningen. Regeringen delar i princip utredningens uppfattning. Kraven på hur de statliga medlen skall användas bör i ökad utsträckning preciseras i tidsbegränsade avtal. Bestämmelserna i regleringsbreven till statliga myndigheter kan tjäna som förebild för avtalen, liksom bestämmelserna i förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslagsframställning. Således bör övergripande mål, verksamhetsmål och krav på redovisning av resultaten preciseras i dessa avtal. Regeringen bör som regel vara avtalspart för staten. I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 1, avsnittet Budgetpolitisk strategi) anmäls att det pågår ett utredningsarbete rörande eventuell lagreglering bl.a. av den statliga revisionen. I detta arbete ingår även att överväga om nuvarande regler om revisionen av privaträttsliga organisationer i vilka staten har ett bestämmande inflytande behöver preciseras. 5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt Utredningens förslag: Utredningen föreslår en särbestämmelse för att underlätta en avveckling av bl.a. äldre anslagsstiftelser. Utredningen föreslår ingen ändring i stiftelselagens ikraftträdandebestämmelser. Remissinstanserna: Utredningens förslag har tillstyrkts av flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Ett mindre antal är dock negativa till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma att innebära betydande avsteg från stiftelselagen. Skälen för regeringens förslag: Några lagregler om ändring av stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt gäller inte .