prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Skulle det i något undantagsfall finnas behov av ännu större anslagsutrymme, finns sannolikt skäl att i stället informera och begära tilläggsanslag. När det gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagstadgade social- försäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden eller garantier kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner ett tilläggsanslag då inte anvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det krävs för att det ändamål beslutat med anslaget skall kunna uppfyllas. Utöver de villkor som angetts kräver ett beslut om överskridande särskilda bemyndigande. Detta bemyndigande kan ha formen av ett beslut från sida om att överskridanden beloppsmässigt skall avräknas mot reserver som beslutat om. kan också ha lämnat ett särskilt bemyndigande för ett visst anslag. Ett sådant bemyndigande kan vara beloppsmässigt opreciserat. På detta sätt kan rätten att besluta om överskridande vara knuten till vissa anslag. Även om regeringen i ett enskilt fall i och för sig har möjlighet att besluta om överskridande, behöver regeringen inte fatta ett sådant beslut. Regeringen kan i stället välja att en anslagskredit skall utnyttjas eller att underställa ett förslag om tilläggsanslag. I tredje stycket anges att regeringen får använda outnyttjade medel under följande budgetår. Av skäl som anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1) har det i lagen inte tagits in några begränsningar för anslagssparande. För tydlighetens skull bör anmärkas att anslagssparande kan uppkomma på ett ramanslag som överskridande (merutgift) medges. Detta kan bli fallet om regeringen medger ett överskridande för ett visst preciserat ändamål och myndigheten i den övriga verksamheten förbrukar mindre än tilldelade medel eller om det funnits ett anslagssparande vid det aktuella budgetårets början. Övriga bestämmelser om anslag 7 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. De olika anslagstyper som anges 4-6 §§ skiljer sig åt genom att olika villkor gäller i fråga om rätten att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel . De villkor som finns angivna i paragraferna gäller i ledet mellan och regeringen. I förevarande paragraf regleras förhållandet mellan regeringen och dess myndigheter. Regeringen behöver inte fullt ut föra samtliga befogenheter vidare, utan att har en rätt att begränsa villkoren. Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2) kan snävare villkor t.ex. motiveras av en strävan till god hushållning med statens resurser, god måluppfyllelse eller god budget- kontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och anvisade medel. Exempel på villkorsbegränsningar som kan bli aktuella är att outnyttjade medel på reservationsanslag inte får användas som anslagstypen medger, att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning och att anslagskrediten på ramanslag sätts lägre än vad medgett. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen förutsätts sistnämnda åtgärd bli vanligt förekommande.Generella begränsningar av villkor kan exempelvis tas in i för- ordningar. Specifika begränsningar av villkor som endast gäller för ett visst eller vissa anslag kan tas in i bestämmelser för respektive anslag. 8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. I paragrafen ges regeringen en rätt att avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag. Bakgrunden till och skälen för bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2). Regeringen får utnyttja denna möjlighet endast om det är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller - med det förtydligande som Lagrådet föreslagit - andra samhällsekonomiska skäl. Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses främst att förut- sättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kan ha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras till en lägre kostnad än som var tänkt. Det kan vidare ha framkommit att medel inte används på ett ändamålsenligt sätt eller att verksamheten inte är effektiv. Missförhållanden kan ha uppdagats. De krav på hög effektivitet och god hushållning, som enligt 1 § skall gälla i statens verksamhet, kan motivera att anslag inte utnyttjas. Regeringen får självfallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Även statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl kan motivera att medel på anvisade anslag inte bör utnyttjas. Åtgärder som betingas av sådana skäl är generella till sin natur och riktas mot ett stort antal anslag. En sådan prövningsrätt har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Enligt 42 § har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder om det finns risk för att ett tak för statens utgifter eller använda ramar för utgiftsområden kommer att överskridas. Denna skyldighet kan leda till att regeringen beslutar att medel på anvisade anslag inte skall användas. Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lag eller avtal fullgörs. Om regeringen beslutar att inte utnyttja anvisade anslag skall detta redovisas för så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition. En sådan redovisning kan även tas in i den årsredovisning för staten som enligt 38 § skall lämnas till . Det är dock inte nödvändigt att redovisa rent budgettekniska omdispositioner eller mindre besparingar. 9 § Statsinkomster som beräknas av skall redovisas mot inkomst- titlar. I paragrafen anges att sådana statsinkomster som beräknas av skall redovisas på statsbudgeten mot poster som benämns inkomsttitlar. Dessa poster bör indelas efter arten av inkomster. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3). bestämmer till vilka belopp statsinkomster av olika slag skall beräknas. Dessa inkomster skall tas upp på inkomsttitel för att täcka de utgifter på statsbudgeten som beslutat om. Andra typer av inkomster som staten har redovisas inte på statsbudgeten eller också avräknas nettoutgifterna för verksamheten mot anvisat anslag. Detta behandlas i 17 och 18 §§. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Avräkning skall göras löpande. kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall göras på någon annan grund. I paragrafen ges grundläggande bestämmelser för hur den ekonomiska redovisningen skall ske mot anslag och inkomsttitlar. Detta behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.4). I första stycket regleras hur utgifter som avser transfereringar - dvs. inkomstöverföringar utan direkta motprestationer - skall redovisas på statsbudgeten. Dessa anslag skall avräknas kassamässigt. Redovisningen mot statsbudgeten skall således göras i anslutning till att betalning äger rum. Inom kassamässigheten får även anses rymmas att preliminärskatt för skattepliktiga förmåner innehålls för att något senare överföras till en inkomsttitel. Vad gäller övriga utgifter skall en utgiftsbaserad redovisning mot statsbudgeten ske. Det innebär att utgifterna skall avräknas mot anslaget för det budgetår till vilken utgiften hänför sig, oberoende av när betalningen verkställs. I andra stycket anges vad som skall gälla för de statsinkomster som redovisas mot inkomsttitlar. En kassamässig avräkning skall ske för uppbörd av skatt. Till skatter räknas även vissa avgifter som trots benämningen är skatter, t.ex. olika socialavgifter. Övriga inkomster skall avräknas det budgetår till vilket inkomsten hänför sig oberoende av när betalning sker. I fråga om specialdestinerade inkomster som bidrar till att täcka statens utgifter för en verksamhet, följer av paragrafens första stycke att anslaget avräknas under det år till vilket nettoutgiften hänför sig. Den del av affärsverkens överskott som inlevereras till en inkomsttitel, betraktas som en inkomst för statsbudgeten under det år då överskottet inlevereras även om det grundas på föregående års ekonomiska resultat i myndigheten. Detsamma gäller av inlevererade överskott och utdelningar från andra rättssubjekt än staten. Vissa interna belopp som skall redovisas mot inkomsttitel, exempelvis medel motsvarande avskrivningar, avräknas i samband med myndighetens årsbokslut eller delårsrapport. I verksamheter med blandad finansiering är det inte alltid möjligt att särskilja de delar av utgifterna och inkomsterna som skall avräknas mot ett visst anslag. I sådana fall får kostnader och intäkter betraktas som närmevärden för de belopp som skall avräknas mot statsbudgeten. I tredje stycket anges att avräkningen skall göras löpande. Med detta avses att avräkningen skall ske åtminstone . I fjärde stycket ges en möjlighet att för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall ske på annat sätt än enligt reglerna i första och andra stycket. Denna möjlighet kan tänkas utnyttja om det i ett visst fall är angeläget att avräkna på ett speciellt sätt eller om man t.ex. vill skapa utrymme för en försöksverksamhet på ett område. Om utnyttjar denna möjlighet, kan det anges i beslutet om respektive anslag eller inkomsttitel. 11 § I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen. I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. I RF 9:10 anges att regeringen inte utan bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Bestämmelser om statens upplåning har tagits in i en särskild lag, lagen (1988:1387) om statens upp- låning. I förevarande paragrafs andra stycke erinras om den lagen. Regeringen får ett årligt bemyndigande att utan beloppsmässig begränsning ta upp lån för staten. I första stycket avses några andra fall då regeringen får ikläda staten ekono- miska förpliktelser. Detta kan ske under de förutsättningar som anges i 12-14 §§, dvs. med beställningar, åtaganden i den löpande verksamheten och kreditgarantier. Regeringen kan även i andra former inhämta befogenheter att göra åtaganden som innefattar ekonomiska förpliktelser för staten. I 12 § meddelas grundläggande bestämmelser om beställningsbemyndiganden m.m., i 13 § ges föreskrifter om åtaganden i den löpande verksamheten och i 14 § regleras under vilka förutsättningar regeringen får ställa ut kreditgarantier. Avsnittet avslutas i 15 § med bestämmelser om garantiavgifter. Frågor om rättshandlingar företagna på statens vägnar i strid med bestämmelserna i 12-14 §§ kan ogiltigförklaras behandlas utförligt av Lagrådet i dess yttrande. 12 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från . Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1) skall bestämma det ändamål och den beloppsmässiga begränsning som skall gälla för ett bemyndigande. Ett sådant bemyndigande knyts alltså till en viss verksamhet eller till ett visst anslag. Paragrafen gäller för alla beställningar eller beslut som medför utgifter även under ett senare budgetår och utöver anvisat anslag. De typer av beslut som avses i denna paragraf är sådana där beställningsbemyndiganden vanligen används. Författningstexten täcker även andra liknande beslut som kan förekomma. Särskilda regler gäller dock enligt 13 § för sådana åtaganden som är nödvändiga för den löpande verksamheten. Skyldigheten för regeringen att inför redovisa beställningsbe- myndiganden regleras i 44 §. 13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. I paragrafen regleras sådana åtaganden som måste göras för att den statliga förvaltningen och administrationen skall fungera. Som exempel på åtaganden som regleras av paragrafen kan nämnas avtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbrukningsmateriel och hyra av kontorsutrustning. Åtagandena får inte gå längre än vad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande verksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statlig verksamhet motiverar detta. För denna typ av ekonomiska förpliktelser - som till sitt ändamål bestäms av att åtagandet endast får ske för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande - finns ingen beloppsmässig begränsning. Däremot ligger en begränsning i kravet på att den förpliktelse som staten iklätts skall ha varit nödvändig för den verksamhet som beslutat om. I likhet med de åtagande som regleras i 12 § kan även dessa åtaganden medföra utgifter under senare budgetår än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Som närmare behandlas i kommentaren till 44 § föreligger ingen skyldighet för regeringen att inför redovisa denna typ av ekonomiska förpliktelser. 14 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. I paragrafen regleras framför allt kreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller som för egen skuld. Kreditgarantier används för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. Med andra liknande åtaganden avses, som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3), t.ex. förbindelser som syftar till att en banks eller en annan institutions kapital skall hållas intakt eller inte understiga en viss nivå. I paragrafens första stycke anges att det är som bestämmer för vilket ändamål och till vilket belopp kreditgarantier får lämnas. Ändamålen skall vara tydligt angivna. Beloppen kan anges i form av ekonomiska ramar. I takt med att de lån amorteras för vilka kreditgarantierna har ställts som säkerhet, skapas vid oförändrade ekonomiska ramar utrymme för att ställa ut nya garantier. Om däremot en garanti är knuten till ett speciellt objekt, kan sådan överföring inte ske till ett annat liknande objekt. I andra stycket ges regeringen en möjlighet att ställa ut kreditgarantier och andra liknande åtaganden utan att beloppet begränsas. För detta krävs - utöver att angett ändamålet i bemyndigandet - att särskilda skäl finns. Sådana särskilda skäl kan vara att frågan är av brådskande natur eller att den gäller ett viktigt samhällsintresse. I vissa fall kan det vara närmast omöjligt att beräkna ett belopp eller inte te sig meningsfullt att göra detta. Även om någon beloppsmässig begränsning inte gäller för regeringen, är det naturligt att regeringen å sin sida, i förhållande till den som kommer i åtnjutande av garantin, eftersträvar att ställa upp sådana begränsningar. Från det att regeringen begärde bemyndigandet fram till att en enskild garanti ställs ut, kan det i många fall ha blivit möjligt och meningsfullt att sätta upp en sådan begränsning. Enligt 44 § skall regeringen inför redovisa de kredit- garantier som den iklätt staten. 15 § För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. I paragrafen regleras garantiavgifter. Syftet med dessa avgifter är att täcka statens administrationskostnader och förluster på grund av garantier. En kostnadsrelaterad avgift leder också till att snedvridande subventioner kan undvikas eller i vart fall bli tydliga. Detta behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.4). Avgifter skall enligt första stycket tas ut för sådana kreditgarantier och andra liknande åtaganden som anges i 14 §. Avgiftens storlek skall beräknas så att den motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Därför skall så långt det är möjligt en differentiering göras mellan olika garantier eller olika typer av garantier. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka förväntade kostnader för den enskilda kreditgarantin eller den typ av garantier som den tillhör. Utöver administrationskostnader avses framför allt de kostnader som kan uppstå vid ett infriande av garantier. Det är i allmänhet möjligt att på förhand uppskatta risken för infriande av garantier och för de kostnader som då uppstår. Paragrafen ger möjlighet att i ett enskilt fall besluta att avgiftens storlek skall bestämmas på ett annat sätt. En garantiavgift som räknas fram enligt huvudregeln i paragrafen kan bli så hög att avgiften skulle motverka syftet med garantin. kan det föreligga ett starkt samhälleligt intresse av att stödja verksamheten. För att möjliggöra en för samhället angelägen verksamhet, kan i ett sådant fall besluta att en avgift skall sättas ned eller inte utgå alls. En mycket hög avgift kan vara ett uttryck för att ett anslag kan vara en bättre stödform än en garanti. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. Detta skall göras med ledning av den ekonomiska risken eller särskilda beslut. 16 § Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I RF 9:6 anges att regeringen skall lämna förslag till statsbudget till . Vissa ytterligare bestämmelser om statsbudgeten finns i riksdagsordningen. I förevarande paragraf anges vad som skall ingå i regeringens förslag till statsbudget. Förslaget skall - med vissa undantag som kommenteras närmare i det följande - innehålla alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Bakgrunden till och syftet med att låta statens lånebehov avgöra vad som skall ingå i statsbudgeten är att säkerställa att den blir fullständig i detta avseende. Avgränsningen behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1). Visar statsbudgeten ett överskott är lånebehovet negativt. Med inkomster och utgifter avses sådant som redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Med andra betalningar avses bl.a. kassamässiga justeringar, nettokapitalbehov i verksamhet som inte redovisas på statsbudgeten samt interna lån och krediter i . I fortsättningen av avsnittet meddelas grundläggande bestämmelser om vad som skall ingå i statsbudgeten, dvs. regler om statsbudgetens avgränsning. I 17 § ges föreskrifter om bruttoredovisning och under vilka förutsättningar nettoredovisning får ske och i 18 § finns regler om vilka verksamheter som inte skall redovisas på statsbudgeten. Avsnittet avslutas i 19 § med grundläggande bestämmelser om dispositionen av avgiftsinkomster. 17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om brutto- och nettoredovisning. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.2). I paragrafens första stycke anges den huvudregeln att inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto. Med detta avses att inkomsterna inte får minskas med utgifter och att utgifterna inte får minskas med inkomster. Korrigeringar, omföringar och liknande får dock ske i enlighet med god redovisningssed. I paragrafens andra stycke regleras när undantag i form av nettoredovisning får ske. Nettoredovisning innebär att anslaget avräknas med nettoutgifter, dvs. skillnaden mellan en verksamhets utgifter och dess inkomster. Nettoredovisning får ske när inkomsterna endast skall bidra till att täcka verksamhetens kostnader. Med detta avses att det för verksamheten inte finns något krav på full kostnadstäckning. Vad som avses med full kostnadstäckning kommenteras närmare i anslutning till 18 §. Kostnader jämställs i förevarande paragraf med utgifter. Vad som därutöver innefattas i begreppet kostnader behandlas i kommen- taren till 19 §. I fråga om avgiftsfinansierad verksamhet av mindre omfattning får ett anslag avräknas med nettoutgifterna även om avgiften beräknats med krav på full kostnadstäckning. Paragrafen innehåller inget undantag från bruttoprincipen beträffande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster skall därför alltid budgeteras och redovisas brutto. Att korrigeringar och omföringar m.m. kan göras har nämnts i det föregående. Enligt 9 § skall offentligrättsliga avgifter som beräknas av redovisas mot inkomsttitlar. 18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. I paragrafen regleras när budgetering och redovisning inte skall ske på anslag och inkomsttitlar. Vad som innefattas i begreppet kostnader kommenteras i anslutning till 19 §. Budgetering och redovisning utanför anslag och inkomsttitlar skall ske i verksamheter där kostnaderna helt skall täckas av intäkterna, s.k. full kost- nadstäckning. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.3) är kravet på full kostnadstäckning uppfyllt även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisats på statsbudgeten. En förutsättning är dock att verksam- hetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet på full kostnadstäckning inte uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras. Kravet på full kostnadstäckning skall ses i ett längre tidsperspektiv än eftersom tillfälliga över- och underskott kan uppkomma. Ett beräknat kassamässigt netto skall, som närmare behandlas i kommentaren till 16 §, ingå i statsbudgeten eftersom det påverkar statens lånebehov. Att en statlig verksamhet inte skall budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller anslag minskar självfallet inte kraven på planering, budgetering och redovisning i verksamheten. 19 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. Inom ramen för restkompetensen (jfr RF 8:13) får regeringen under vissa förutsättningar besluta att avgifter skall tas ut på statliga verksamhetsområden samt besluta hur höga avgifterna skall vara eller hur de skall beräknas. Från restkompetensen kan dock inte härledas en rätt för regeringen att besluta hur försäljningsinkomster får disponeras. Regeringens rätt att disponera vissa sådana inkomster regleras i förevarande paragraf. För att paragrafen skall bli tillämplig krävs att försäljningsinkomsterna härrör från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Huruvida frivillighet föreligger får avgöras efter en helhetsbedömning (jfr prop. 1973:90 s. 218).