prop · GJ03167 · 1996-01-01 00:00:00 — ändrades yrkestrafiklagstiftningen för att möjliggöra ökad konkurrens. Syftet var att öka samordningen av trafiken och att åstadkomma ett bättre resursutnyttjande (prop. 1984/85:168). tillämpades ett system som innebar att endast den som hade formellt tillstånd att utföra linjetrafiken hade ensamrätten att driva trafiken på sin linjesträckning. I gengäld fanns det en skyldighet att bedriva linjetrafik enligt den fastlagda och av tillstånds- myndigheten godkända tidtabellen. Den lokala och regionala kollektiva persontrafiken med buss i bedrivs med ca 7 000 bussar fördelade på totalt ca 350 privata och kommunala företag. uppgick kostnaderna för denna trafik inklusive lokal och regional spårtrafik till ca . Kostnaderna uppgick till ca . Självfinansieringsgraden - i huvudsak biljettintäkter - uppgick till . Resten utgjordes av bidrag från kommuner, landsting och staten. Självfinansieringsgranden har ökat beroende bl.a. på ikraftträdandet av lagen (1991:1528) om offentlig upphandling och på höjda taxor för kollektivtrafiken. Den av förda statistiken anger de olika trafikföretagens ägarandel av den totala bussparken. Marknaden domineras , förutom av de kommunala bussföretagen, av bussföretagen . De kommunala bussföretagen (27 stycken) hade 1994 sammanlagt av marknaden för bussar för lokal och regional kollektivtrafik varav Stor- () . hade och av marknaden. Övriga av marknaden delades av övriga i huvudsak mindre privata bussföretag. De kommunala trafikföretagen bedriver kollektivtrafik med olika färdmedel såsom buss, tunnelbana, spårvagn och pendeltåg. Det är framför allt i de större kommunerna som olika former av spårbunden trafik ingår i verksamheten. har och stärkt sina marknadspositioner genom att dels vinna kommunala anbudstävlingar, dels köpa upp kommunala bussföretag och då framför allt sådana företag som förlorat en anbudstävling till förmån för respektive . har ökat sin marknadsandel från ca 5 till . De kommunala företagen inkl. SL har tappat marknadsandelar från ca 51 (SL ) till (SL ). Övriga kommunala bolag förutom SL tappade således marknadsandelar från . De mindre privata företagens marknadsandel har legat i stort sett stilla. En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i konkurrens. Bussföretagen har dock sins emellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrens- utsatt marknad. De kommunala företagen är till skillnad mot de övriga, av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt eget geografiska område. En annan skillnad mot privat företagsverksamhet är att de kommunala företagen inte får ha som syfte att bedriva sin verksamhet med vinst. Efter , när lagen (1992:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft, kan kommunerna och landstingen inte anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudmannen, kommunen eller anordnat har de inte någon rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader. En förlorad upphandling leder ofta till kännbara ekonomiska effekter eftersom trafikverksamheten kräver stora investeringar i såväl fordon, anläggningar som personal. Kommunerna har inte ansett sig ha råd att behålla företagen vidare när det inte längre har funnits någon marknad för dem kvar att verka på. Det har blivit mycket vanligt att den aktör som vunnit upphandlingen köpt upp det kommunala trafikföretaget som förlorat i upphandlingen. Genom att den kommunala konkurrenten på detta sätt försvunnit från marknaden har det lett till att konkurrenstrycket på allt fler platser i landet har kommit att försvagas. Behov av ökad konkurrens och har i en skrivelse till regeringen pekat på behovet av att uppmärksamma den rådande konkurrenssituationen på den marknad som trafikföretagen verkar i. Det finns en oro för att antalet aktörer kommer att minska och att de som blir kvar växer sig allt starkare. Det är vidare viktigt att säkerställa mångfald på utförarsidan så att fortsatta effektivitetsvinster leder till sänkta kostnader för samhället. Ett sätt att öka mångfalden är enligt föreningen och förbundet att ge de kommunala trafikföretagen ändrade konkurrensvillkor genom att ge dem en rätt att lägga anbud i andra kommuner och landsting. På flera håll i landet ägs trafikföretagen av kommuner eller kommuner och landsting tillsammans. Skälen till att dessa företagsbildningar över kommun- och landstingsgränser har kommit till stånd är flera. Ett skäl är att det rent före- tagsstrategiskt är så att en större enhet är mindre sårbar vid nedgångar i produktionen som t.ex. vid förlorade upphandlingar. Ett annat skäl är att större kommunala enheter också har större chans att konkurrera med de större aktörerna på marknaden och genom detta vidmakthålla eller öka konkurrenstrycket. I konkurrenshänseende är det enligt regeringens mening inte bara fördelar med dessa företagsbildningar. Företag som på en konkurrensutsatt marknad var för sig skulle ha kunnat bidra till att åtminstone lokalt öka antalet aktörer och därigenom stärka konkurrensen hamnar i stället i ett läge där de genom att gå ihop minskar antalet aktörer. I förlängningen kan ett sådant agerande verka hämmande på konkurrensen. Det finns därför anledning att beakta de synpunkter och farhågor som framförts i debatten. Om kommuner och landsting ges vidgade möjligheter att bedriva upp- dragsverksamhet på i förhållande till det privata näringslivet konkurrens- neutrala villkor ökar antalet aktörer på marknaden. Det antas kunna stimulera konkurrensen. Regeringen gör bedömningen att kollektivtrafiken agerar på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en uppenbar risk för att de kommunala trafikföretag som finns kvar på marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köps upp eller tvingas samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. De kommunala företagens framtida möjligheter att agera har som nämnts ovan förändrats i och med ikraftträdandet av lagen om offentlig upphandling. Med hänsyn till hur marknadssituationen förändrats finns det dock en risk för att branschen kan komma att karaktäriseras av bristande konkurrens. Såsom tidigare angetts uppgår självfinansieringsgraden till . Den höga graden skattefinansiering av kollektivtrafiken är också enligt regeringens mening ett skäl som talar för att de kommunala bolagen ges ökade möjligheter att utvecklas till effektiva och konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting. De kommunala trafikbolagen bör således tillåtas att delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting. Inga nya kommersiella verksamhetsgrenar Den kommunala verksamheten har som främsta mål att tillgodose de egna med- lemmarnas behov. Detta mål bör inte förändras även om de kommunala bolagen ges vidgade möjligheter att sälja trafiktjänster till andra kommuner och landsting. Den verksamhet man åtar sig att utföra åt andra måste vara kompetensenlig i den egna kommunen eller i det egna . Det handlar om att sälja tjänster som i sig är kommunala angelägenheter i den säljande kommunen. Affärsverksamhet innefattar alltid olika grader av ekonomiska riskmoment. Externa kommunala engagemang bör därför begränsas av hänsyn till de egna kommunala skattebetalarnas intressen. Det får förutsättas att det inte ligger i någon kommuns eller något landstings intresse att bedriva förlustaffärer till förmån för andra kommuner eller landsting. Kommuner och landsting skall således inte bygga upp nya kommersiella verksamhetsgrenar som enbart eller till sin huvuddel är inriktade på att sälja tjänster utanför det egna geografiska området. Syftet är i stället att ge kommunala trafikaktiebolag en möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafik om det är motiverat av effektivitetsskäl. Det bör således finnas ett verksamhetsmässigt samband med den inom kommunen eller bedrivna verksamheten. Som huvudregel bör således uppdragsverksamheten kunna fullgöras inom ramen för befintliga resurser. Det skall dock inte ställas upp några absoluta hinder mot att befintlig verksamhet ökar i omfattning. I vissa fall måste en ökning av verksamhetens totala volym komma till stånd för att en verksamhet i den egna kommunen eller i det egna skall kunna effektiviseras och upprätthållas. Enligt regeringens mening finns det skäl att förslaget om vidgad kompetens på området för kollektivtrafik införs på försöksbasis om . Förslaget om försöksverksamhet syftar till att ge erfarenhet av uppdragsverksamhet. Regeringen avser att göra en uppföljning av hur försöket så långt har utfallit. Denna uppföljning får sedan ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas på området för kollektivtrafik. För deltagande i försöksverksamheten krävs enligt förslaget inte något godkännande av regeringen eller någon myndighet. Däremot föreslås en skyldighet för de bolag som deltar att till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som behövs för uppföljningen av försöksverksamheten. Det förutsätts att avtal som ingås med stöd av föreslagen lag inte sträcker sig längre än t.o.m. utgången av . 5.3 Villkor för vidgad kompetens Regeringens förslag: För ett deltagande i försöksverksamheten krävs att uppdragsverksamheten - bedrivs av ett kommunalt aktiebolag, - särredovisas, - kalkyleras, - bedrivs affärsmässigt och - inte stöds på ett sätt som hämmar konkurrensen Av bolagets årsredovisning skall framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller ingått för bolaget. Arbetsgruppens förslag: Villkoren överensstämmer till vissa delar med rege- ringens förslag men är inte lika långtgående. Remissinstanserna: De remissinstanser som varit positiva till förslaget har i regel inte haft något att erinra mot de av arbetsgruppen föreslagna villkoren. , kommun och kommun anser att krav på särskild juridisk person för uppdragsverksamheten inte bör ställas utan att det är tillräckligt med en särredovisning av verksamheten samt att verksamheten hålls åtskild. och anger att krav bör ställas på att bolaget skall vara kon- kurrensutsatt på hemmamarknaden och att bolaget bör åläggas tydliga avkast- ningskrav på marknadsmässiga villkor. anger vidare att kraven på affärsmässighet och särskild redovisning inte är tillräckligt tydliga. och Kammarrätten i anger även att borgen eller andra ansvarsförbindelser från kommunens eller sida gentemot bolaget inte bör få komma i fråga. De instanser som avstyrker förslaget anger att villkoren inte innebär en tillfredsställande garanti för att uppdragsverksamheten inte stöds med skattemedel. , som avstyrker förslaget, anger bl.a. att om förslaget genomförs måste det revideras i enlighet med om konkurrens så att konkurrens på lika villkor uppnås. Skälen för regeringens förslag I och med att de kommunala trafikföretagen ges vidgade konkurrensmöjligheter är det enligt regeringens mening rimligt att ställa upp ett antal villkor för att de skall få agera på en konkurrensutsatt marknad. och har också förutsatt att en vidgning av de kommunala trafikföretagens möjligheter att agera på marknaden skulle komma att innehålla ett antal krav. Man har pekat på sådana villkor som att de kommunala trafikföretagen skall verka i aktiebolagsform, att den egna verksamheten också är konkurrensutsatt, att gängse regler enligt aktiebolagslagen, bokföringslagen m.fl. följs och att bolagen åläggs tydliga avkastningskrav. ansåg att uppdragsverksamhet inte bör stödjas - vare sig ekonomiskt eller på annat sätt - på ett sätt som hämmar den fria konkurrensen (SOU 1992:128 s. 25 f.). Regeringen delar denna uppfattning. De villkor som ställs upp skall enligt regeringens mening syfta till att åstadkomma så lika villkor för konkurrens som möjligt och förhindra att ett företag expan- derar sin verksamhet över kommungränserna på ett sådant sätt att det leder till icke önskvärda negativa effekter på marknaden eller för de egna skattebetalarna. I remissammanhang har uttalats att förslaget måste revideras i enlighet med EG:regler om konkurrens. om konkurrens i , artiklarna 85 och 86, handlar dels om konkurrensbegränsande avtal dels om missbruk av dominerande ställning. I artiklarna 92-94 finns regler om statsstöd. En förutsättning för tillämpning av dessa regler är att det s.k. sam- handelskriteriet är uppfyllt. Kriteriet innebär att en ifrågasatt åtgärd direkt eller indirekt märkbart påverkar eller kan påverka handelsmönstret för varor och tjänster mellan medlemsstaterna. Om de offentliga bussföretagen agerar konkurrensneutralt och inte heller subventioneras av sina ägare står inte nu framlagt förslag i strid med och konkurrens eller statsstöd. Särskild verksamhetsform, särredovisning och kalkyler drivs de kommunala trafikföretagen i i aktiebolagsform. I ställs inga formella krav på att trafikutövarna skall driva sin verksamhet i från kommunen avskild juridisk person för att få sälja utanför kommunen. Det danska förslaget till generell reglering innehåller krav på att verksamheten skall bedrivas i förvaltningsform och att verksamheten skall särredovisas. Regeringen anser att flera skäl talar för att den kommunala trafikverksamhet som skall konkurrera på marknaden endast skall få göra det om verksamheten drivs bolagsform. Verksamheten skall med andra ord vara rättsligt och organisatoriskt skild från annan verksamhet. Ett skäl för detta är att en sådan ordning får till följd att trafikverksamheten enligt lagen om offentlig upphandling måste upphandlas. Kommunerna och landstingen får då inte automatiskt köpa direkt från sina egna företag. De egna företagen och de privata konkurrenterna ges därigenom likvärdiga spelregler. Dessutom kan det handla om stora volymer av trafiktjänster och inte vad som kan kallas tillfällig överskottskapacitet. Ett annat skäl till den föreslagna konstruktionen är att den ekonomiska redovisningen automatiskt blir avskild från övrig verksamhet. I och med att den ekonomiska redovisningen av trafikverksamheten är separerad från kommunens övriga verksamhet ökar möjligheterna att kontrollera om hur och när företaget får ekonomiskt stöd från ägarna eller andra. För att tillse att konkurrensneutralitet råder och att kommuner och landsting inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan, bör det säkerställas att den verksamhet som bedrivs åt en annan ges en sådan utformning att det går att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten. Uppdragsverksamheten skall därför särredovisas i bolagets räkenskaper. En särredovisning torde även behövas för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Genom särredovisning av uppdragsverksamheten säkerställs medborgarnas insynsmöjligheter i verksamheten. Dessutom skall borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser till företaget redovisas. En ekonomisk kalkyl skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader och intäkter. Kalkylen skall göras för hela perioden som uppdraget avser. Frågan är om det även finns skäl att ställa krav på att verksamheten skall drivas i viss associationsform. Som ovan konstaterats drivs de flesta kommunala trafikföretagen i i aktiebolagsform. Aktiebolaget är också den associationsform som särskilt väl är ägnad för affärsverksamhet. En liknande lösning har föreslagits när det gäller elmarknaden. I lagen (1994:618) om handel med el, m.m. anges om en kommun skall bedriva produktion av och handel med el eller distribution av fjärrvärme eller naturgas utanför kommunen krävs att verksamheten dels bedrivs i privaträttslig form, dels drivs på affärsmässig grund och dels redovisas särskilt. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att ett krav på särskild verksamhetsform för trafikföretagen också skall innehålla ett krav på att verk- samheten skall drivas i form av aktiebolag. Ett sådant krav innebär inte några förändringar för de kommunala aktörer som finns på marknaden eftersom kollektivtrafiken i kommunerna och landstingen redan drivs i form av aktiebolag. För att en marknad skall fungera krävs inte bara kompetenta och effektiva köpare och säljare - det krävs också beställare som agerar konsekvent, affärsmässigt och objektivt gentemot presumtiva utförare. Fr. o. m. regleras offentlig upphandling av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Lagen har sin grund i de internationella åtaganden som gjorde i och med . Lagen bygger på huvudprincipen att all upphandling skall göras affärsmässigt. Med detta menas bl.a. att den som genomför en upphandling (en upphandlande enhet) skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns på den aktuella marknaden och att anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas objektivt. Av definitionerna i lagen följer bl.a. att lagen blir tillämplig i de fall kommunen eller som upphandlande enhet önskar begära in anbud eller köpa tjänster från sina företag. Effekten av reglerna i lagen om offentlig upphandling är bl.a. att kommuner och landsting inte kan genomföra större anbud utan anbudsförfarande. De kan inte heller göra större uppköp direkt från sina egna företag utan föregående anbudsförfarande. När det gäller kollektiv persontrafik är det just kommunen eller som i egenskap av huvudman anordnar upphandlingen och som i dessa fall således är den i lagens mening upphandlande enheten. De kommunala trafikföretagen uppträder som anbudsgivare. De kommunala trafikföretagen är inte upphandlande enheter annat än i de fall de själva köper in varor och tjänster för sina verksamheter. Här kan nämnas att det även i den finska lagen uttryckligen erinras om att upphandlingsreglerna måste följas. Det danska förslaget innehåller också krav på upphandling. Kollektivtrafiken i är till stor del konkurrensutsatt på hemma- marknaden. Antalet kommuner som konkurrensutsatt sin kollektivtrafik har ökat . Det finns dock några kommuner som ännu inte utsatt sin kollektivtrafik för konkurrens. Man kan diskutera om det finns skäl att ställa upp ett krav på att de kom- munala bolagen bara får sälja sådana tjänster som på hemmaplan utsatts för konkurrens. ansåg i sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) att det fanns skäl för ett sådant krav på kommuner och landsting som skall sälja tjänster till varandra. Att i alla lägen kräva att den egna enheten varit utsatt för konkurrens vore enligt regeringens mening att kräva för mycket. Detta krav finns inte heller i praxis när det gäller möjligheterna att sälja tillfällig överskottskapacitet. En kommun kan ha behov av att sälja sina tjänster och inte vid den tid då en upphandling i den egna kommunen avslutats. Verksamheter som bedrivs i bolagiserad form kommer förr eller senare att bli utsatt för konkurrens, beroende av när befintliga kontrakt löper ut. När kontraktstiden har gått ut och sålunda upphandling måste göras, skall den göras enligt lagen om offentlig upphandling. Med hänvisning till vad som angetts anser inte regeringen att krav bör ställas på att den egna verksamheten måste varit utsatt för konkurrens på hemmamarknaden innan den får sälja sina trafiktjänster till andra kommuner. framförde i sitt betänkande uppfattningen att om uppdragsverksamhet skall tillåtas skall den bedrivas på affärsmässig grund, dvs. utan hänsyn till självkostnadsprincipen. En strikt tillämpning av självkost- nadsprincipen skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna. Ett krav på affärsmässig prissättning är motiverat av flera skäl och då bl.a. med tanke på det ekonomiska risktagande som ligger i att bedriva uppdragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad. På en konkurrensutsatt marknad är det av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på likartade förutsättningar. I annat fall är risken uppenbar att tjänsterna kan underprissättas och konkurrensen snedvridas. Regeringen delar uppfattning om att prissättningen skall ske affärs- mässigt. I 2 § lagen (1986:753) om tjänsteexport finns en föreskrift om att kommunernas och landstingens medverkan vid tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder. En liknande föreskrift finns också i lagen (1994:618) om handel med el, m.m. I propositionen 1993/94:162 om handel med el i konkurrens angav regeringen bl.a. att verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund innebär främst att företaget skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning och att en viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. Vidare angavs att de villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skulle vara vägledande. Det är inte möjligt att med någon större exakthet ange vad som i olika branscher är att betrakta som affärsmässig prissättning. Kostnadsberäkningar och prissättning skall ske enligt samma normer som tillämpas av de privata företagen inom respektive bransch. I priset skall som huvudregel inräknas en viss vinstmarginal om inte annat är affärsmässigt motiverat. Det kan också bli aktuellt att ställa upp avkastningskrav. Hur stor t.ex. en vinstmarginal skall eller bör vara eller vilken ersättning man skall ta ut för risktagandet är en bedömning som måste göras för varje typ av verksamhet och med hänsyn till den praxis som tillämpas i branschen. Det behöver inte alls strida mot kravet på affärsmässighet att i speciella situationer inte räkna med någon vinst eller enbart med en mycket liten vinst. Marknadssituationen kan vid olika tillfällen vara sådan att utrymmet för att ta ut en vinst rent faktiskt är litet, mycket litet eller i stort sett obefintligt. I sådana lägen kan det handla om att pris- sätta tjänsterna så att verksamheten går runt. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall vara vägledande för de kommunala trafikbolagen. Mot bakgrund av vad som nämnts har regeringen inte för avsikt att föreslå att det i lag anges eller att på annat sätt rekommendera t.ex. vilken vinstmarginal trafikföretagen skall räkna med. Sådana uttryckliga krav finns inte heller för de privata aktörerna. Däremot är det enligt vår mening uppenbart att de kommunala företagen måste befrias från kravet på att tillämpa självkostnadsprincipen för att prissättningen skall kunna göras affärsmässig när de agerar på en konkurrensutsatt marknad. Verksamhet som prissätts på ett sätt som gör att kostnaderna inte täcks kan vara att anses som underprissättning i konkurrensrättlig mening. Konkurrens- lagens generella förbud omfattar även kommunernas och landstingens närings- verksamhet. Möjligheterna att angripa underprissättning enligt konkurrenslagen är dock begränsade till fall där vederbörande har en dominerande ställning. Enligt regeringens mening bör dock uppdragsverksamheten inte skattesub- ventioneras vare sig de kommunala aktörerna är dominerande eller inte. Subventioner och t.ex. förmånliga ansvarsförbindelser kan även som tidigare angivits, stå i strid med . Utgångspunkten för bestämmelserna om statligt stöd är artikel 92 i som säger att stöd som ges av medlemsstat eller med hjälp av offentliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Transaktioner till offentligt ägda företag regleras närmare i det s.k. transparansdirektivet. Enligt detta skall tillskott av offentliga medel till offentliga företag redovisas öppet. För att avgöra om tillskott av offentliga medel utgör statsstöd tillämpar Europeiska gemenskapens kommission den s.k. marknadsekonomiska investeringsprincipen.