prop · GJ03167 · 1996-01-01 00:00:00 — De kommunalrättsliga förutsättningarna för att bilda kommunala företag för skötseln av kommunala angelägenheter framgår av 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen. Det är inte föreskrivet några särskilda begränsningar vad avser valet av företagsform för driften av olika verksamheter. Företagen får dock inte hantera myndighetsutövningsärenden. På de specialreglerade områdena får en angelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en författning angetts att ett visst organ skall handha detta. finns ca 1500 kommunala företag. Aktiebolaget är den associationsform som används mest. De kommunala företagen har inte större kommunalrättslig kompetens än vad var och en av dess delägare har. regleras i kommunalförbundslagen (1985:894). finns i landet ca 30 kommunalförbund. De flesta förbunden har bara ett verksamhetsområde. De vanligaste verksamhetsområdena är räddningstjänst (8), vatten och avlopp (5), utbildning (5) samt vård och behandling (5). Ett kommunalförbund är, till skillnad från ett företag, en offentligrättslig sam- arbetsform - en myndighet. har kommunalrättslig kompetens att hantera alla typer av kommunala frågor, t.o.m. myndighetsutövning och det utan särskilt lagstöd. När ett kommunalförbund väl bildats har det exklusiv kommunalrättslig kompetens att sköta den eller de uppgifter som lagts över. Förbundets medlemmar (= dess bildare) tappar motsvarande kompetens i och med att uppgiften förs över från dem till förbundet. När det gäller möjligheterna att bilda kommunalförbund gäller att de kommuner eller landsting som väljer denna samarbetsform måste ha samma kommunalrättsliga kompetens att driva den verksamhet man tänkt sig att föra över till förbundet. Detta följer av 1 kap. 1 § kommunalförbundslagen. Ett rättsligt hinder för att bilda kommunalförbund kan således vara att en kommun har en viss kommunal- rättslig kompetens som ett visst landsting som önskar vara medlem inte har och tvärtom. Utan särskilt lagstöd är kommunalförbundet i det fallet inte en möjlig form för samarbete. Det finns också vissa möjligheter för kommuner och landsting att sluta samverkansavtal om vissa delar av den kommunala verksamheten. Detta är en privaträttslig samarbetsform. De kommuner och landsting som sluter avtalet förverkligar avtalet genom att var och en fattar de erforderliga besluten och vidtar de åtgärder man kommit överens om. Möjligheterna att sluta samverkansavtal är störst inom den icke obligatoriska verksamheten. Det kan t.ex. handla om att man samordnar utbildning för personalen. Det finns också exempel på samarbete i form av sambruk av offentliga resurser på en viss ort och över huvudmannaskapsgränserna. Inom den obligatoriska skolverksamheten finns exempel på att två eller flera kommuner inom ramen för ett samverkansavtal kan bilda ett samverkansområde för utbildning på nationella program (5 kap. 5 § skollagen). I vissa fall förutsätter samverkan ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna. Det finns emellertid även områden där man kan samarbeta utan att det för den skull behöver leda till att kommunerna och landstingen behöver ersätta varandra ekonomiskt för sina insatser. 4.4.4 Andra former för samverkan trädde lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam landsting i kraft. Lagen innebär att två eller flera landsting eller landstingsfria kommuner får tillsätta en gemensam enligt 10 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra ledningsuppgifter inom hälso- och sjukvården. Konstruktionen innebär inte att någon ny juridisk person bildas utan de samverkande landstingen kommer även fortsättningsvis att vara huvudmän för den bedrivna sjukvården inom respektive landsting. Till grund för lagen ligger bestämmelserna i kommunallagen och i hälso- och sjukvårdslagen. Regeringen beslutar om deltagande i försöksverksamheten. Lagen gäller intill utgången av . En annan form för samverkan kan ske mellan kommun, landsting och en allmän försäkringskassa. Enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst får lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst bedrivas i syfte att pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser. Försöksverksamheten kan bedrivas genom ett beställarförbund som bildas av de som deltar i försöken eller genom ett kommunalförbund som bildas av det landsting och den kommun som deltar. Regeringen prövar frågan om ett deltagande i försöks- verksamheten. Lagen gäller till utgången av . Enligt lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor får en kommun träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. De uppgifter som kan komma ifråga är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonade slag. Syftet med försöksverksamheten angavs i propositionen 1993/94:187 vara att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. Vidare angavs i propositionen att frågan om myndighetsutövning vid medborgarkontor kommer att utredas vidare. bereder för närva- rande den s.k. betänkande Myndighetsutövning vid medborgar- kontor (SOU 1995:61). Betänkandet innehåller konkreta förslag om hur samverkan med förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bör ske. 4.5 Behov av utökad kompetens inom vissa sektorer Vad är kommunalteknik? En stor och viktig del av den kommunala verksamheten utgörs av vad som brukar sammanfattas under beteckningen kommunalteknik. Exempel på kommunaltekniska verksamheter är gatukontorens skötsel av vägnätet, gröna ytor, gatubelysning, trafikskyltar, drift och underhåll av el-, vatten- och avloppsnät, renhållning, städning, skötsel av idrottsanläggningar och allmänt reparations- och under- hållsarbete. Kommunalteknisk verksamhet karaktäriseras i hög grad av att den i huvudsak är till för att internt tillgodose kommunens behov av skötsel av dess anläggningar av olika slag. Mer än hälften av den kommunaltekniska verksamheten är utsatt för konkurrens. Skälet till att en relativt stor andel av verksamheten drivs i egen regi är dels strategiskt och dels att det finns ett behov av både flexibilitet och kontinuitet i verksamheten. Man önskar inte heller göra sig alltför beroende av de stora byggföretagen. En kommuns möjligheter att kompensera t.ex. säsongsvariationer i behovet av kommunintern service med arbete åt andra uppdragsgivare är begränsat till att på marginalen sälja sin tillfälliga överkapacitet på marknaden. av den kommunaltekniska verksamheten säljs till externa kunder. I första hand säljs tjänsterna till andra kommunala aktörer. Möjligheterna till interkommunal samverkan Det förekommer att kommuner har ett samarbete mellan varandra där samarbetet bl.a. bygger på möjligheten att hyra in varandras resurser.Rättspraxis visar att en kommun endast i mycket speciella fall får erbjuda sina interna tjänster och produkter på den allmänna marknaden (RÅ 1977 ref. 77). Det fordras tungt vägande skäl för att sådant skall anses kompetensenligt. Kommunens intresse av att fortlöpande kunna sysselsätta egen personal och eget kapital gör inte ensamt att beslutet blir kompetensenligt utan det fordas någon ytterligare omständighet för att beslutet skall anses kompetensenligt. Kommuner och landsting har enligt rättspraxis vissa möjligheter att sälja s.k. tillfälliga överskottskapaciteter utan hinder av lokaliseringsprincipen. I flera rättsfall har Regeringsrätten ansett att det är kompetensenligt att ett lands- tingstvätteri erbjuder sina tjänster även till den privata marknaden (RÅ 1950 ref. 22 och RÅ 1993 ref. 12). I det ena av dessa fall angavs dessutom att det får anses naturligt att ett tvätteri, bl.a. för att undvika onödig kapital- förstöring, under en övergångstid och vid tillfällig överskottskapacitet i mindre omfattning konkurrerar på den allmänna marknaden så länge det inte kan visas att det innebär någon beaktansvärd affärsrisk eller är ett brott mot lokaliseringsprincipen. Extern försäljning har enligt praxis ansetts kom- petensenlig då den motsvarat av hela omsättningen. I ett mål från Kammarrätten i (Regeringsrätten meddelade inte prövningstillstånd) hade domstolen att ta ställning till om det kunde anses kompetensenligt dels att kommun åtagit sig att sköta sophanteringen i kommun, dels att kommun åtagit sig att ombesörja grovsophämtning såväl i den egna kommunen som i kommun. Kammarrätten angav i sina domskäl att det inte finns något absolut hinder mot att en kommun i speciella situationer säljer tillfällig överkapacitet utanför det egna området om det ligger i de egna kommunmedlemmarnas intresse att så sker. kommuns beslut att anlita kommun som entreprenör stred därför inte mot lag. Detsamma gällde kommuns beslut att ombesörja grovsophämtningen i kommun. I ett mål från Regeringsrätten (RÅ 1992 ref. 61) som i och för sig inte rör det renodlade kommunaltekniska området utan räddningstjänsten belystes möjligheterna att sälja tjänster externt. Regeringsrätten ansåg det kompetens- enligt att en brandförebyggande avdelning inom en kommun drev viss konsultverksamhet åt enskilda. Verksamhetens omfattning var maximerad till av avdelningens totala omsättning och av brandförsvarets totala verksamhet. Konsultverksamheten ansågs ha en naturlig anknytning till den förebyggande verksamheten inom brandskyddsområdet som enligt räddningstjänstlagen åligger den ansvariga nämnden. Regeringsrätten ansåg vidare att omfattningen fick anses vara begränsad och pekade på att verksamheten inte skulle drivas med vinst utan endast täcka sina kostnader. Behov av vidgad kompetens? Frågan är om det finns ett behov av att mer generellt eller för endast vissa delverksamheter inom det kommunaltekniska området öka möjligheterna till extern försäljning. När det gäller försäljningen till privata köpare kvarstår kravet på att det inte får röra sig om annat än försäljning av tillfällig överskottskapacitet. Generellt sett kan man säga att kommunaltekniken är ett område av den kommunala verksamheten där det i störst utsträckning synes förekomma extern försäljning. Det är oklart hur stor del av försäljningen som rent faktiskt faller inom vad som kan anses vara försäljning av tillfällig överskottskapacitet och vad som eventuellt ligger inom respektive utanför den rättsliga gråzonen. Efter ikraftträdandet av lagen om offentlig upphandling torde det mesta av den kommunaltekniska verksamheten som sådan falla inom ramen för lagens krav på upphandling. En annan sak är att tröskelvärdena i många fall är högre än värdet på den tjänst man säljer vilket medför att ett enklare upphandlingsförfarande kan tillämpas. har beslutat om en avreglering av elmarknaden (prop. 1993/94: 164, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358 och prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Avsikten med avregleringen är att produktion och försäljning av el skall kunna ske i konkurrens. verksamhet som drivs i privaträttsliga former är enligt lagen (1994:618) om handel med el, m.m. undantagen från lokaliserings,- självkostnads och likställighetsprinciperna. Kommunerna får med andra ord sälja och producera sin el utanför kommunen om det sker i en från kommunen separat juridisk person. Kommunerna har givits denna rätt på elsidan för att det ansetts finnas ett behov av att låta de kommunala elproducenterna få agera på samma villkor som de privata när marknaden har släppts fri. En referensgrupp inom tog fram ett förslag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Förslaget berörde bl.a. kommunernas möjligheter att driva va-anläggningar i andra kommuner. Referensgruppen föreslog bl.a. att kommunala huvudmän skall ges större möjligheter att både driva och äga allmänna va-anläggningar i annan kommun. Frågan har sedermera överlämnats till Plan- och byggutredningen (M 1992:03) som enligt sina tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) bl.a. har att göra en översyn av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar m.m. Regeringens slutsats när det gäller det kommunaltekniska området i stort är att de möjligheter som finns att sälja tillfällig överskottskapacitet synes vara tillräckliga. Regeringen är därför inte nu beredd att föreslå en vidgning av kompetensen på detta område. Det finns enligt regeringens mening dock anledning att fortsatt följa utvecklingen inom det kommunaltekniska området. 4.5.2 Det sociala området Inom det sociala området finns det exempel på lagbestämmelser som medger eller förutsätter samarbete mellan kommuner och mellan landsting. Enligt hälso- och sjukvårdslagen får ett landsting träffa avtal om att ta emot patienter som är bosatta i ett annat landsting. Ett annat exempel är den nya alkohollagen (1994:1738) som ger främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden en möjlighet att anlita en annan kommun främst för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar. Beslutsfunktioner i sådana enskilda ärenden kan dock inte lämnas över till annan kommun. konstaterade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) att lokaliseringsprincipen är ett rättsligt hinder för att öka möjligheterna för en kommun att bistå en annan kommun eller ett annat landsting med åtgärder inom . Kommittén konstaterade att det krävs lagändringar om samarbetet mellan kommunerna skall bli mer flexibelt. Kommittén föreslog i sitt förslag till ny socialtjänstlag en bestämmelse som enligt kommittén skulle öka möjligheterna för en kommun att överlämna arbets- uppgifter till en annan kommun. Kommittén ansåg att ett avtal endast bör få träffas mellan kommuner om det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun som tillhandahåller tjänsterna. Skälet till att kommittén föreslog denna begränsning var att man ville förhindra kommunala åtaganden som inte har sin huvudsakliga grund i den egna kommunens behov. Kravet innebär en spärr mot sådana expansiva satsningar som enbart företas med syfte att sköta arbetsuppgifter åt en eller flera andra kommuner. Kommittén ansåg att sådana åtaganden på lång sikt kan visa sig vara mycket kostsamma för den erbjudande kommunens skattebetalare och dessutom innebära ett ineffektivt resursutnyttjande. Kommittén ansåg också att tjänsterna skall prissättas så att självkostnaden görs till lägsta möjliga prisnivå. En prissättning utifrån självkostnaden som högsta prisnivå kan enligt kommittén inverka menligt på konkurrensen. Fram till var ansvaret för familjerådgivning oreglerat. Familjerådgivning drevs i huvudsak av landstingen. Viss verksamhet bedrevs också av vissa kommuner och av kyrkan. Familjerådgivningen tillhör den del av som inte utgör myndighetsutövning. Från har kommunerna ålagts ett ansvar för att de som så önskar får tillgång till familjerådgivning (12 a § socialtjänstlagen, SFS 1994:10). Skälet till att kommunerna skall vara huvudmän för verksamheten är att det finns en nära anknytning till kommunernas verksamhet inom (prop. 1993/94:4). Inom landstingen och i vissa större kommuner har byggts upp en väl fungerande verksamhet med för uppgifterna kompetent personal. I propositionen betonas att det är viktigt att familjerådgivningen får vara en självständig verksamhet. Den skall inte inordnas i den övriga verksamheten som bedrivs inom . Det anges vidare bl.a. att det, av hänsyn till för- troendet för familjerådgivningen, inte är tillfredsställande om en socialsekreterare som är verksam i den vanliga som delsyssla också påtar sig familjerådgivning. I propositionen föreslog regeringen att det i lagtexten skulle klargöras att familjerådgivning skulle lämnas antingen genom kommunens egen försorg eller efter särskild överenskommelse av annan lämplig vårdgivare. Kommunen skulle alltså inte vara tvingad att driva verksamheten i egen regi. delade regeringens bedömning men ansåg att förtydligandet som regeringen föreslog i 12 a § socialtjänstlagen var obehövligt med hänvisning till vad som stadgas i 4 § samma lag. I 4 § sägs att en kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Utskottet betonade också vikten av att den kompetens som vid tiden för beslut fanns inom familjerådgivningen skulle tas tillvara i den nya organisationen. Kommunerna borde således enligt utskottet kunna uppdra åt landstingen eller annan lämplig vårdgivare att handha den faktiska verksamheten. Inför kommunernas övertagande av huvudmannaskapet för familjerådgivningen har frågan om kommunernas och landstingens möjligheter att samarbeta om familjeråd- givningen diskuterats. Uttalandena i propositionen och i utskottets betänkande har i denna del ansetts oklara. Lokaliseringsprincipen sätter som nämnts upp hinder för att kommuner och landsting får sälja sina tjänster utanför sitt geografiska område. Det krävs uttryckligt lagstöd för att t.ex. ett landsting skall få sälja familjerådgivning till en kommun. Att i lagtext ange att kommun får sluta avtal med annan ger nämligen inte andra kommuner eller landsting en automatisk kompetens att vara avtalsparter. I praktiken har det visat sig att de mindre och även vissa av de medelstora kommunerna har ett behov av att kunna utnyttja den kompetens som finns utanför det egna geografiska området för att kunna leva upp till huvudmannaskapet. Olika lösningar har valts i olika delar av landet. I huvudsak rör det sig om fyra typlösningar: egen regi, entreprenad, kommunalförbund eller "värdkommun" där en kommun säljer tjänsten till andra kommuner. I något fall fortsätter dessutom sin verksamhet på entreprenad åt vissa kommuner. Det är svårt att hålla god kompetens med en enda eller endast ett par familjerådgivare i en kommun. Dessutom blir medborgarnas möjligheter att välja familjerådgivare begränsat. Till detta skall läggas förarbetsuttalandena om att familjerådgivningen dels skall vara en självständig verksamhetsgren inom , dels att det inte är lämpligt att socialsekreterare förutom sitt engagemang i övriga delar av även agerar som familjerådgivare. förslag är föremål för beredning inom . Regeringen föreslår därför inte nu någon ändring i socialtjänstlagen. 4.5.3 Hälso- och sjukvård Det är angeläget att även landstingen kan använda sina begränsade resurser på ett så effektivt sätt som möjligt och att offentliga huvudmän aktivt kan samarbeta. Då landsting och kommuner endast kan verka inom sitt geografiska område ger den nu gällande hälso- och sjukvårdslagen samt tandvårdslagen i praktiken bara privata företag rätt att utföra uppdragsverksamhet åt ett landsting. har i remissammanhang ansett att det kan finnas anledning att överväga möjligheter för landstingen att utanför det egna området bedriva uppdragsverksamhet med inriktning på områdena för hälso- och sjukvård, tandvård och handikapphjälpmedel. Mot bakgrund av den beredning som pågår av förslag är dock regeringen inte nu beredd att föreslå förändringar inom hälso- och sjukvårdslagstiftningen. 5 uppdragsverksamhet inom lokal ochregional kollektivtrafik 5.1 Vidgad kompetens i och Vid den genomgång av olika områden av kommunernas verksamhet som redovisats i avsnitt 4 har det visat sig att det finns behov av att utvidga den kommunala kompetensen inom vissa områden. Behovet av utvidgningar av den kommunala kompetensen har även uppmärksammats bl.a. i och i . I har kommunerna och amterna (landstingen) getts rätt att sälja tjänster till varandra och även till offentliga myndigheter. I har kommuner möjlighet att samarbeta med varandra om kollektivtrafiktjänster. I har kommunerna och amterna en rätt att bedriva anläggnings-, drift- och underhållsarbeten på varandras vägar. Innan kommunerna och amterna får lägga anbud skall de ha gjort en full-cost omkostnads- kalkulation över de samlade omkostnaderna för att utföra tjänsten. Särskild räkenskap skall föras över de arbeten man utför åt varandra. Det ställs dock inte något krav på att det måste föras särskilda räkenskaper för varje enskilt arbete. Kommunerna och amterna bör efterkalkylera sina arbeten för att kontrollera utfallet av det arbete man utfört. ger ut vägledning för hur omkostnadskalkyleringen skall gå till. Syftet med väg- ledningen är att säkra lika konkurrensförhållanden mellan offentliga och privata anbudsgivare. Från har kommuner och amter en generell rätt att sälja sina tjänster till myndigheter. Syftet med denna lagstiftning är att ge kommuner och amter bättre möjligheter att utnyttja sina befintliga resurser som material, maskinpark, personal osv. på ett effektivt sätt. I lagen finns intaget ett antal villkor för att säkra att avtal sluts i konkurrens och under öppenhet. Ett sådant är att kommunerna bara får sälja kompetensenlig verksamhet som de bedriver i förvaltningsform. Någon begränsning av vilken typ av kompetensenlig verksamhet som får säljas görs inte. Det ställs inte heller upp några krav på att uppdragsverksamheten skall drivas i separata resultatenheter och inte heller något formellt krav på särredovisning. Kommunerna måste innan de avger anbud och sluter avtal ha räknat på de samlade omkostnaderna för att utföra tjänsterna. Detta utgör sedan det lägsta belopp som anbudet kan sättas till. Efter att tjänsten utförts skall kommunerna och amterna redogöra för det ekonomiska utfallet. Tjänsterna får varken säljas eller köpas utan föregående upphandling. Det gäller dock bara för köp över ett visst belopp som fastställs av inrikesministeriet. En utvärdering av lagen skall ske . I lagen om tillståndspliktig persontrafik har införts en ny regel som innebär att kommunerna har kompetens att bedriva kollektivtrafik utanför den egna kommunen. Den ger också kommuner möjlighet att samarbeta med varandra vid produktion och anskaffning av kollektivtrafiktjänster. Genom bestämmelsen har man velat betona vikten av samarbete mellan kommunerna. Bestämmelsen tar sikte särskilt på fall då tjänster produceras för grannkommunen. I förarbeten till lagen berörs även konkurrensaspekten. Där anges att konkurrensen främjas av att kommunerna ges möjlighet att erbjuda sina trafiktjänster utanför den egna kommunen om de förlorat en offerttävling i den egna kommunen. Vidare anges att en sådan ordning bidrar till att upprätthålla konkurrensen som det motverkar konkurrenshinder i de kommuner som själva producerar trafiktjänster och hindrar kartellbildning. Reglerna om offentlig upphandling skall iakttas vid anskaffning av trafiktjänster. 5.2 Vidgad kompetens för kommunala trafik-aktiebolag Regeringens förslag: Kommunala aktiebolag ges rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att bedriva viss linjetrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av . Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Arbetsgruppen har dock föreslagit att en permanent lag skall införas. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker eller har ej något att erinra mot förslaget om vidgad kompetens för kommunala trafikbolag. En del av remissinstanserna däribland , och flera kommuner och landsting anser att förslaget är alltför begränsat och att en generell utvidgning av den kommunala kompetensen i stället bör ske. Några remissinstanser avstyrker förslaget däribland och i under hänvisning bl.a till att reglerna inte innebär en tillfredsställande garanti för att uppdragsverksamheten inte stöds med skattemedel. , , och m.fl. avstyrker förslaget på liknande grunder. och ställer sig i princip positiva till förslaget men anser att villkor om konkurrensutsättning på hemmamarknaden och om avkastningskrav bör ställas upp för att åstadkomma ett konkurrensneutralt förslag. Flera av de negativa remiss- instanserna menar att förslag (Konkurrens i balans, SOU 1995:105) bör avvaktas innan förslag läggs om utvidgning av den kom- munala kompetensen. Skälen för regeringens förslag