prop · GJ0374 · 1996-01-01 00:00:00 — Utvecklingen avseende kunders insättning av medel på konto inom detaljhandeln, som kan förklaras med ny teknik och en förändrad syn på service för kunderna, har gått allt fortare . Genom det spridda butiksnät som finns inom detaljhandeln och butikernas ofta generösa öppettider kan kunderna erbjudas kontokortstjänster på ett praktiskt och ändamålsenligt sätt. En hårdnad konkurrens kan förväntas leda till att bankerna tvingas bli än mer kostnadseffektiva. Detta kan i sin tur leda till att fler bankers kontorsnät minskar i omfång. Men även om undersökningar visar att dagens bankkunder besöker bankkontoren allt mer sällan, kommer kunderna sannolikt även att efterfråga möjligheten till personlig kontakt med bankpersonal eller annan företrädare för banken. Detta gäller först och främst bankärenden av mer komplicerad natur. Även för banktjänster av enklare slag kommer sannolikt viss personlig service att efterfrågas. Av en oskriven huvudregel framgår att en banks verksamhet skall bedrivas i bankens lokaler och av bankens anställda. Bankverksamheten skall således bedrivas i bankkontor. Någon uttrycklig bestämmelse som anger vad som skall förstås med bankkontor finns inte i banklagstiftningen. Enligt 2 kap. 22 § bankrörelselagen är emellertid en bank som beslutat att inrätta ett bankkontor skyldig att anmäla detta till . Enligt inspektionens allmänna råd till banker angående bankkontors verksamhet och bankservice i butik m.m. (BFFS 1987:22) är ett bankkontor ett bemannat expeditionsställe där banken bedriver verksamhet som omfattar in- eller utlåning. Den beskrivna verksamheten skall bedrivas från ett fast expeditionsställe med särskilda tider för öppethållande. Dessa allmänna råd syftar till att ge stadga åt verksamheten och underlätta kontrollen. Bankkontor kan enligt de allmänna råden även finnas i andra lokaler än bankens egna under förutsättning att bankverksamheten inte sammanblandas med annan verksamhet och att verksamheten bedrivs endast av bankens egen personal. För att tillgodose invånarnas behov av service i glesbygd har enklare banktjänster, främst olika former för kontantuttag, tillhandahållits i andra lokaler än i bankens egna. Genom samverkan mellan bank, post och butik har stordriftsfördelar och samhällsekonomiska vinster kunnat uppnås. En kombination av tjänster har kunnat erbjudas till en lägre kostnad än om tjänsterna skulle erbjudas separat. infördes genom bestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen möjligheter för banker att tillhandahålla vissa enklare banktjänster av annan än bankens egen personal och i andra lokaler än bankens egna. Bestämmelsen, som ut- gör ett undantag från huvudregeln, gör det möjligt för en bank att lägga ut vissa banktjänster på entreprenad. Förutsättningen är att banken erhållit tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, . För att tillstånd skall beviljas för att bedriva bankverksamhet av andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna krävs att det föreligger särskilda skäl. Enligt motiven (prop. 1992/93:89 s. 173) kan sådant tillstånd ges endast för verksamhet som bedrivs i glesbygd eller på mindre orter, allt under förutsättning att banken är rättsligt ansvarig gent- emot kunden och att verksamheten organiseras på sådant sätt att den uppfyller tillfredsställande krav på säkerhet. I förarbetena anges att aktuella bank- tjänster får tillhandahållas i butik. Vad som närmare avses med butik anges dock inte. Vad som skall anses vara glesbygd respektive mindre ort anges inte i för- arbetena. Begreppet glesbygd kan tolkas på olika sätt. Enligt förordningen (1990:643) om glesbygdsstöd och enligt Glesbygdsdelegationen, som har till uppgift att främja utvecklingen av servicen i glesbygd, avses med glesbygd stora sammanhängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till sysselsättning eller service samt skärgårdar och liknande områden. Begreppet glesbygd har behandlats av Glesbygdsdelegationen i dess betänkanden (Ds I 1984:20 och Ds 1990:10). () definierar tätort som en ort där det bor 200 invånare eller fler. Övriga orter är enligt SCB:s definition glesbe- byggelse. Enklare banktjänster och säkerhetskrav 2 kap. 3 a § bankrörelselagen avser att göra det möjligt för en bank att träffa avtal med en butik på en mindre ort om att det i butikslokalen skall tillhanda- hållas vissa enklare banktjänster. Som exempel på enklare banktjänster nämns insättning på bankkonto, uttag från bankkonto och betalningsförmedling. Kreditupplysningsverksamhet anges däremot som en sådan verksamhet som inte bör få utföras i en butik. Beslut om kreditgivning skall fattas av banken själv. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1992/93:89 s. 172) uttalas följande beträffande bl.a. säkerhetskraven. "Banken och inte bankens ombud, butiksföretaget, måste i alla transaktioner vara den som är rättsligt ansvarig gentemot kunden. Höga krav måste också ställas på de butiker som erbjuder banktjänster. Butikens personal bör genomgå den utbildning som krävs för en professionell handläggning av bankärenden innefattande bl.a. att erforderlig sekretess iakttas. Kontroll av redovisning måste ske. Butiken skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för skydd mot brott som t.ex. rån och inbrott. Den bank som anlitar en butik måste följa upp butikens arbetsmetoder och verksamhet. Föreskrifter i dessa avseenden kan ges som villkor när tillstånd till bankverksamhet i en butik ges eller inom ramen för allmänna föreskriftsrätt." Behovet av att bedriva verksamhet på det sätt som anges i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen skall enligt förarbetena (prop. 1992/93:89 s. 188) avgöras av banken. Inspektionens prövning skall vara inriktad på de säkerhetsmässiga för- utsättningarna. Av beslut skall klart framgå vilka tjänster som omfattas av tillståndet. I motiven till 2 kap. 3 a § bankrörelselagen anförde föredragande statsrådet att det redan fanns ett visst utrymme att bedriva bankverksamhet utanför bankens egna lokaler eller av andra än bankens anställda (prop. 1992/93:89 s. 171). Därvid hänvisades till att statsmakterna verkat för avtal om samarbete mellan Posten och Nordbanken. , som ingicks 1991, innebär att vissa av Nordbankens tjänster kunnat nås på de ordinarie postkontoren. Verksamheten har ansetts tillåten utan särskild lagstiftningsåtgärd. I propositionen om Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m. (prop. 1993/94:38) diskuterades förhållandet mellan den nya bestämmelsen och bolagiseringen av . I propositionen anfördes (s. 140) att det av förarbetena till 2 kap. 3 a § bankrörelselagen framgår att avsikten inte varit att inskränka eller reglera den verksamhet som bankerna enligt redan träffade avtal tillhandahåller på postkontoren. En bolagisering av ansågs därför inte medföra någon ändring i detta avseende. Det ansågs inte heller finnas skäl för att ändra bestämmelsen. Posten bedriver för egen del verksamhet hos ombud bestående av t.ex. butiker och bensinstationer. Inom ramen för det ovan angivna samarbetsavtalet har Posten på Nordbankens vägnar även avtalat med butiksföretag om uttagsservice vid dessa entreprenörsställen. Verksamheten har också innefattat in- och utbetalningar över postgirot. Verksamheten bedrivs i en avskild del av butiken över en separat postdisk av samma typ som finns på . Posten står för investeringskostnaderna medan banken är rättsligt ansvarig gentemot kunden. Post- och bankärendena utförs av butikens personal, som utbildats av Posten. Tillstånd som har meddelats I den praktiska tillämpningen har uppkommit fråga på vilket sätt 2 kap. 3 a § bankrörelselagen skall tillämpas och tolkas. har prövat frågor om tillstånd till banktjänster genom ombud. meddelade två tillstånd till Förenings- banken att tillhandahålla banktjänster genom ombud. Inspektionen har vidare genom beslut meddelat Nordbanken resp. tillstånd att tillhandahålla banktjänster i post-i-butik på åtskilliga ställen. Inspektionen har emellertid i besluten rörande Nordbanken och avslagit ansökningarna beträffande flertalet orter. Genom beslut har getts tillstånd avseende ytterligare orter. har fått tillstånd att driva bankverksamhet i butik i ett fall. 7.3 Överväganden och förslag 7.3.1 Banks verksamhet från bankkontor (huvudregel) Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. TCO tillstyrker att huvudprincipen lagfästs. anser att det är olämpligt att i lagstiftningen slå fast vilken produktionsteknik som skall användas vid utbjudande av olika banktjänster och avstyrker därför utredningens förslag att lagfästa var bankverksamhet skall ske och av vem den skall bedrivas. Även , och ifrågasätter om det behöver lagregleras i vilka lokaler m.m. som bank får bedriva verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Det saknas uttryckliga bestämmelser om i vilka lokaler en banks verksamhet skall bedrivas. Det är dock allmänt vedertaget att en banks verksamhet skall bedrivas i bankens egna lokaler och av bankens egen personal. har i sina allmänna råd dragit upp riktlinjerna för vad ett bankkontor är. Enligt riktlinjerna är ett bankkontor ett bemannat expeditionsställe där banken bedriver verksamhet som omfattar in- eller utlåning. Bankkontor kan inrättas i andras lokaler under förutsättning att banktjänsterna inte sammanblandas med annan verksamhet, att verksamheten bedrivs endast av bankpersonal och att särskilda öppethållandetider gäller. Förutsättningarna för att bedriva bankverksamhet genom ombud i andra lokaler än bankens utgår således från en oskriven huvudregel. Det finns anledning, särskilt som det råder en viss osäkerhet om under vilka former banktjänster får tillhandahållas, att utgå från en huvudregel som inte enbart bör komma till uttryck i rekommendationer utan uttryckas direkt i lag. En banks verksamhet skall således som huvudregel drivas i bankens egna lokaler och av bankens egen personal. Med egen lokal menas här inte bara bankkontor, d.v.s. lokal där in- och utlåningsverksamhet, bl.a. kassatjänster förekommer, utan också representationskontor eller s.k. bankbutik. De krav som bör ställas på en banklokal skall bestämmas med utgångspunkt från 7 kap. 3 § bankrörelselagen och 2 kap. 3 § tredje stycket bankaktiebolagslagen (1987:618). Av dessa bestämmelser och av motsvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § sparbankslagen (1987:619) och 2 kap. 2 § i den föreslagna lagen om medlemsbanker (se avsnitt 6.3) följer att bankverksamheten skall vara sund. Med stöd av sundhetskreteriet skall bankens organisation, bolagsordning samt inre kontroll och säkerhetsuppbyggnad prövas. Sundhetskravet innefattar även vissa standard- krav vad gäller organisationsformerna för en banklokal och det sätt på vilket verksamheten bedrivs. Någon ändring bör inte ske i dessa grundläggande avseen- den. Det är naturligtvis att märka att kraven i allt väsentligt gör sig gällande beträffande bankkontor. Det måste vara fråga om en särskild lokal eller del av lokal med ett fast expeditionsställe. Om bankens lokal utgör en del av en större lokal skall bankens lokal vara avskild och tydligt avgränsad från annan verksamhet som bedrivs i samma lokal. Vidare skall bankens verksamhet till- handahållas av bankens egen personal. I ett bankkontor kan all bankverksamhet bedrivas. Av det nu sagda bör också följa att en bank måste ha ett kontor dit allmän- heten och bankens kunder kan vända sig för att personligen uträtta sina bank- ärenden. har kontantuttag kunnat ske i olika former genom ombud utan krav på särskilt tillstånd. Denna möjlighet finns oavsett om kontantuttag sker i samband med betalning för en vara eller en tjänst eller utan sådant samband. Endast för det fall att uttag sker från ett bankkonto med bankbok ställs krav på särskild hantering. Kontantservice som inte fordrat tillstånd bör även kunna erbjudas utanför bankkontor utan krav på särskilt tillstånd. All kontantservice, med undantag för uttag som sker från konto med bankbok, bör således kunna tillhandahållas av andra än bankens egen personal och i andra lokaler än bankens egna. 7.3.2 Utvidgning av möjligheten att tillhandahålla banktjänster genom ombud Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. tillstyrker att det inte bör föreligga några geografiska begränsningar till glesbygd och mindre orter utan det bör vara bankerna själva som avgör var och i vilken utsträckning banktjänster bör tillhandahållas. , och tillstyrker att viss bankverksamhet får bedrivas genom ombud. Även tillstyrker förslaget eftersom det medger en större flexibilitet när det gäller att tillhandahålla vissa banktjänster och anför att den givna utgångspunkten att banken ansvarar gentemot kunden är viktig att upprätthålla. Posten anger att det är angeläget att osäkerheten kring bestämmelsens geografiska tillämpning undanröjs. Valfrihet när det gäller olika former av bankservice har stor betydelse i såväl glesbygd som i vissa storstäders ytterområden. avstyrker förslaget eftersom, vid en avvägning mellan å ena sidan intresset av att skydda insättarna och att upprätthålla ett stabilt betalningsväsende och å andra sidan intresset av att underlätta tillgängligheten av enklare banktjänster i glesbygd och på mindre orter, insättarskyddet annars får stå tillbaka för andra och inte lika tungt vägande intressen. Skälen för regeringens förslag: Det har skapats ökade möjligheter att till- handahålla banktjänster genom ombud utan att detta har fordrat särskilt till- stånd. Som exempel kan nämnas dels kontantuttag från konto utan bankbok (se avsnitt 7.3.1), dels att det inom ramen för vad som kan kallas normal kontokortshantering skapats möjligheter att registrera insättningar på bankkonto. Även i övrigt finns behov av att närmare överväga under vilka förut- sättningar som banktjänster bör få tillhandahållas genom ombud. Nya tekniska lösningar kan förväntas leda till att allt fler banktjänster kommer att kunna erbjudas bankkunderna på elektronisk väg. Det är emellertid inte sannolikt att utvecklingen kommer att gå så långt att det över huvudtaget inte kommer att finnas behov av kundkontakt och ett relativt utbrett kontorsnät. Bankkunderna kommer även att efterfråga den traditionella direktkontakten med banken. Det finns möjlighet att via bankomattekniken göra insättningar och betalningsöverföringar på ett sätt som liknar kontantuttag vid kassadisk. På platser där det finns tillräckligt kundunderlag för att bära kostnaderna för dylika investeringar kommer dessa tjänster troligtvis att ersätta och i vissa avseenden att konkurrera ut tjänster som tillhandahålls genom personal, i vart fall vad gäller enklare banktjänster. På orter där det inte är tillräckligt lönsamt varken att driva bankkontor eller att installera automater kommer det sannolikt att bli svårt att upprätthålla service till kunderna. Om banktjänster inte kan erbjudas i någon annan form finns risk att även andra verksamheter, t.ex. dagligvaruhandeln och annan service, blir lidande och i värsta fall försvinner från orten. Detta kan medföra att vissa orter utarmas. Det var i syfte att förhindra en sådan utveckling som bestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen infördes. Bestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen tar sikte enbart på banktjänster i glesbygd eller på mindre orter. Trots att det är mest angeläget att tillgodose behovet av alternativa former för bankser-vice på sådana orter kan behovet vara stort även på andra orter. De företagsmässiga överväganden som styr etablering och bibehållande av kontor har medfört att kundunderlaget ansetts vara för lågt även på vissa större orter, till och med i storstädernas ytterområden. På grund av ett glesare kontorsnät kan det även på dessa orter vara svårt att nå ett bankkontor under kontorets öppethållandetider. Dessa förhållanden talar för att möjligheterna att bedriva bankverksamhet även på andra orter än glesbygd och mindre orter borde utvidgas. Mot detta kan invändas att intresset av att kunna tillhandahålla banktjänster genom ombud inte varit så stort. Det har emellertid rått en viss osäkerhet om på vilket sätt bestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen skall tillämpas och vad som i övrigt gäller för bankverksamhet som bedrivs utanför bankens lokaler. En strävan att finna praktiska lösningar bör inte förhindras. Härtill kommer att aktörerna på marknaden bör ha valfrihet när det gäller att finna olika former av bankservice, allt under förutsättning att verksamheten håller en hög säkerhets- nivå. En ökad valfrihet för bankerna i förening med en ökad konkurrens på bank- marknaden kan bereda vägen för en utvidgad service. Till gagn för såväl kunderna som bankerna bör därför bankerna i större utsträckning än få möjlighet att välja det sätt på vilket man vill nå ut till sina kunder. Till detta skall läggas att den nuvarande ordningen skapar en rad gränsdragningsproblem. Det är förenat med vissa svårigheter att avgöra vilka orter som skall hänföras till glesbygd och mindre orter. Även detta talar för att det inte bör finnas någon formell begränsning såvitt avser den ort på vilken banktjänster skall kunna tillhandahållas genom ombud. Det anförda kan sägas utgöra så tungt vägande skäl för att utvidga möjlig- heterna att tillhandahålla banktjänster genom ombud att de överväger de risker som anför i sitt remissyttrande. Naturligtvis skall insättarna skyddas och ett stabilt betalningsväsende garanteras. Dessa intressen får emellertid anses beaktade genom de krav på säkerhet m.m. som är en förutsättning för att tillstånd skall kunna medges (se avsnitt 7.3.3). Det förefaller naturligt att bankerna som ombud i första hand väljer daglig- varubutiker. I sådana butiker är sannolikt förutsättningarna störst för en bred och daglig kundkontakt. Även andra lokaler kan vara intressanta för ombudsverksamhet, t.ex. servicecentra, bensinstationer och kiosker. Beträffande valet av ombud bör, på motsvarande sätt som gäller för val av ort, inte uppställas några formella begränsningar. Det bör understrykas att de förslag som lämnas i det följande inte tar sikte på något annat än tillhandahållande av olika banktjänster genom ombud. Avsikten är inte att vad som gäller om bankens inre angelägenheter skall påverkas. Det är alltså inte så att ett bankföretag endast skall vara en kuliss med oktroj som i själva verket drivs av ett annat företag. skall vara fullt ansvarig för bankens verksamhet. Banken måste givetvis ha en egen företagsledning och den egna personal som behövs för skötseln av bankens egna angelägenheter. Ett ökat utnyttjande av ombud för distribution av bankens tjänster får således - och behöver - inte medföra att den interna kontrollen urholkas eller den finansiella styrningen försämras. Entreprenören kommer att inta ställning som ombud för banken. Detta förutsattes även i förarbetena till 2 kap. 3 a § bankrörelselagen. Benämningen ombud används här i dess strikt avtalsrättsliga betydelse. Ett ombud företar rättshandlingar i huvudmannens namn och för dennes räkning. Konsekvensen av detta är att huvudmannen kommer att stå i direkt partsförhållande till den gentemot vilken ombudet företar rättshandlingen, dvs. Egenskapen av ombud kan framgå av en separat handling i vilken huvudmannen deklarerar ombudets behörighet (fullmakt). Den kan också framgå av innehållet i skriftliga handlingar från avtalstillfället (anbud, kontrakt, kvitton e.d.), genom utformningen av skyltning eller uniform eller på annat sätt. Det avgörande för att inte ombudet själv skall bli bunden av avtalet är att tredje man har anledning att uppfatta vederbörande som ombud och inte som motpart. När en bank tillhandahåller sina tjänster genom ombud bör det således alltid klart framgå för kunden att bankärendet handläggs med direkt rättsverkan mellan banken och kunden och att den som hanterar ärendet endast är ombud för banken. Det torde räcka att detta framgår av ett tilläggsavtal till kontoavtalet mellan kunden och banken. I fråga om huvudmannens bundenhet gäller avtalslagens regler om fullmakt. Av fullmakten följer en behörighet för ombudet att företa rättshandlingar som faller inom behörighetens gränser. är befogenheten inskränkt på ett sätt som inte framgår av fullmakten. När det gäller förhållandet till kunden är det då vad denne insett eller borde ha insett som sätter den yttersta gränsen för ombudets befogenhet. Beträffande rättsförhållanden mellan en näringsidkare och en konsument har i rättspraxis ställts stora krav på att avtalet utformas så att innebörden är klar för konsumenten (jfr bl.a. NJA 1986 s. 596). Det innebär i huvudsak att det anses att kunden borde ha insett att ombudet överskred sin befogenhet - och banken därför inte blir bunden av ombudets rättshandling - bara om mycket speciella omständigheter föreligger. Om några oegentligheter skulle förekomma vid hanteringen av ett bankärende, t.ex. om en terminal utsätts för manipulation eller om någon obehörigen tar befattning med utrustningen och skada därvid uppkommer, kan banken i vissa fall undgå ansvar gentemot kunden. För sådana fall bör avtalsförhållandet mellan banken och kunden innehålla ett mer vidsträckt ansvar för banken. En begränsning av detta ansvar bör endast komma i fråga när kunden medverkat till skadan eller underlåtit att förebygga eller minimera densamma. Tillstånd skall inte beviljas om inte kunden tillförsäkras betryggande villkor i detta hänseende. Något behov av särskild avtalsrättslig regel om detta anser regeringen inte finns. Ombudet är som regel skyldigt att med tillgängliga medel skydda huvudmannens redovisningsfordran mot ombudets övriga borgenärer. Enligt lagen (1944:181) om redovisningsmedel är huvudmannens fordran skyddad om medel som tillkommer huvudmannen har satts in på särskilt bankkonto eller på annat sätt avskilts och detta har skett "utan dröjsmål". Så länge dröjsmål inte föreligger är huvudmannens fordran också skyddad om medlen varit tillgängliga för avskiljande. Detta kan ha betydelse om ombudet före avskiljandet försätts i konkurs eller drabbas av utmätning. Av rättspraxis framgår att det inte krävs att medlen har avskilts då de mottogs av ombudet (1985 s. 836 och 1989 s. 781). Vad som sagts om skyldigheten att hålla medlen avskilda eller om redovisningsskyldigheten utgör inte hinder mot att ombudet kvittar sina fordringar mot huvudmannens. Det gäller oavsett om ombudets ford- ringar härrör från fullmaktsförhållandet eller från ett annat rättsligt mellan- havande (jfr NJA 1971 s. 122). Ombudets skyldigheter i angivet avseende torde inte utgöra något hinder mot att i vissa fall hantera bankärenden sammanblandat med butikens egen kassa. Av- skiljande bör då ske när dagens arbete är slut (jfr NJA 1987 s. 517). 7.3.3 Kontotjänster och betalningsförmedling genom ombud Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag utom vad avser att utredningen föreslår att också kreditförmedling skall ingå i de enklare banktjänsterna samt att utredningens förslag avser en individuell prövning av varje enskilt ombud. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. Posten anser att det är lämpligt att begränsa de tjänster som får förekomma genom ombud. har inget att erinra mot att det i lagtexten tydliggörs vilken typ av tjänster som kan tillhandahållas genom ombud och anser därvid att insättning på konto, uttag från konto med bankbok, betalningsförmedling samt kreditförmedling är naturliga och lämpliga. Kammarrätten ansluter sig till utredningens förslag men menar att det av lagtexten bör framgå att har bemyndigats att meddela närmare föreskrifter. anför att det bör klart anges för inom vilka ramar säkerhetskraven skall ligga, med tanke på att de belopp som kommer att hanteras är relativt blygsamma och det alltid är banken som är rättsligt ansvarig gentemot kunden.