prop · GJ0364 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår i propositionen att ett nytt statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting införs . Förslaget till utjämningssystem innebär att en utjämning av skillnader i skatteinkomster (in- komstutjämning) och för skillnader i strukturella förhållanden (kostnadsut- jämning) görs så att de kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får ett ut- jämningsbidrag från staten. Kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift till staten. Avgiften bör beräknas så att de sammanlagda avgiftsinkomsterna i princip blir lika stora som utjämningsbidraget. Eftersom såväl bidrag som avgift baseras på skattekraft respektive strukturella förhållanden var för sig kan en kommun eller ett landsting komma att såväl få bidrag som betala avgift. Regeringen föreslår också att det, vid sidan av utjämningsbidraget och utjämningsavgiften, införs ett generellt statsbidrag till kommuner och landsting som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. Detta bidrag avses bl.a. fungera som ett instrument för generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting. Därmed kommer inte det nuvarande invånarbaserade avdraget från kommunernas respektive landstingens skatteinkomster att behövas. Därför förlängs inte detta system. Regeringen föreslår att särskilda införanderegler tillämpas avseende det nya bidrags- och utjämningssystemet. Därutöver föreslår regeringen att ett nytt system för återbetalning av mer- värdesskatt till kommuner och landsting införs. Systemet har till syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan verksamhet bedriven på entreprenad respektive verksamhet i egen regi. Ett annat syfte är att undvika en automatisk ökning av statens kostnader för systemet. Regeringen föreslår vidare att det individuella avräkningsförfarande som tillämpas för utbetalning av kommunal- och landstingsskattemedel avskaffas. I stället föreslås ett kollektivt avräkningsförfarande gentemot samtliga kommuner respektive landsting. 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagtext 6 2.1 Förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting 6 2.2 Förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting 7 2.3 Förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting 9 2.4 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och lands- ting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000)om utjämningsavgift för kommuner och landsting 11 2.5 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 14 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. 16 2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar 19 3 Ärendet och dess beredning 21 3.1 Förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem i kompletteringspropositionen 21 3.2 Förslag till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting i kompletteringspropositionen 22 3.3 beslut 22 3.4 Uppdrag till 23 3.5 Lagrådets yttrande över det föreliggande förslaget23 4 Principiella aspekter på utjämningen av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting24 4.1 Utgångspunkterna för regeringens förslag i kompletteringspropositionen 24 4.2 Uttalanden i samband med riksdagsbehandlingen om förslagets förenlighet med regeringsformen25 4.3 Regeringens överväganden vid utformningen av ett nytt förslag 26 5 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting 30 6 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting32 6.1 Utgångspunkter 32 6.2 Utjämningsbidrag till kommuner och landsting32 6.3 Utjämningsavgift för kommuner och landsting38 6.4 Utjämningssystemets fortlevnad, m.m. 40 7 Införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet43 7.1 uttalanden i samband med kompletteringspropositionen 43 7.2 Begränsning av bidragsförändringar 43 7.3 Finansiering av införandereglerna 48 8 Anpassning av avräkningsförfarandet vid utbetalning av kommunalskattemedel 50 9 Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting 52 9.1 Utgångspunkter 52 9.2 Utformning av systemet för konkurrenskorrigering54 9.3 Ekonomisk reglering 55 10 Vissa anslagsfrågor 56 11 Författningskommentarer 57 11.1 Lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting 57 11.2 Lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting 58 11.3 Lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting 60 11.4 Lagen om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) utjämningsbidrag till kommuner och landsting, och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting61 11.5 Lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 64 11.6 Lagen om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. Bilaga 1 Lagrådsremissens lagförslag 68 Bilaga 2 Lagrådets yttrande 77 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 88 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. antar regeringens förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 2. antar regeringens förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, 3. antar regeringens förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting, 4. antar regeringens förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 5. antar regeringens förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m, 7. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar, 8. till Generellt statsbidrag till kommuner på tilläggsbudget till stats- budgeten för /96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslags- anslag på 14 , 9. till Generellt statsbidrag till landsting på tilläggsbudget till stats- budgeten för /96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 4 , 10. till Utjämningsbidrag till kommuner och landsting på tilläggsbudget till statsbudgeten för /96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 21 , 11. under en ny inkomsttitel på statsbudgeten, Utjämningsavgift för kommuner och landsting, för /96 beräknar 21 . 2.1 Förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Generellt statsbidrag till kommuner fördelas med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen året före det år bidraget betalas ut. 2 § Generellt statsbidrag till landsting fördelas med ett enhetligt belopp per invånare i året före det år bidraget betalas ut. 3 § De kommuner som inte ingår i ett landsting får statsbidrag enligt 1 och 2 §§. 4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer beloppen enligt 1 och 2 §§. 5 § fastställer statsbidragets storlek samt lämnar bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag. 6 § Statsbidraget skall betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 7 § beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.2 Förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting kan för inkomst- och kostnadsutjämning få utjämningsbidrag från staten enligt denna lag. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Bidragsår: Det år under vilket bidraget betalas ut. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före bidragsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet året före bidragsåret. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller året före bidragsåret. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kost- nad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller . Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. 4 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar mel- lanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 7 § andra stycket. 5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före bidragsåret. 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidraget på grund- val av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidragen enligt 4 och 5 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 4 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den ändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 8 § skall året före bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag enligt 4 och 5 §§. 9 § fastställer bidragens storlek samt lämnar under bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag. 10 § Bidraget skall betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 11 § beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.3 Förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting skall under de förutsättningar som anges i denna lag betala en utjämningsavgift till staten. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före avgiftsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet året före avgiftsåret. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kost- nad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller . Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. 4 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag understiger det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 7 § andra stycket. 5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas avgiften på grundval av den indelning som gäller vid avgiftsårets ingång. 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av avgiften enligt 4 och 5 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 4 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den ändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 8 § skall året före avgiftsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära avgifter enligt 4 och 5 §§. 9 § fastställer avgifternas storlek samt lämnar under avgiftsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess avgift. 10 § Avgiften skall betalas genom avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 11 § beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.4 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting och denna lag träder i kraft . 2 § Genom lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting upphävs 1. lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner, 2. lagen (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting. 3 § De upphävda lagarna enligt 2 § gäller dock fortfarande i fråga om statligt utjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag för och . 4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer ett referensbidrag för varje kommun och landsting. 5 § Vad som i denna lag benämns bidragsminskning eller bidragsökning utgörs av skillnaden mellan referensbidraget enligt 5 § och summan av kommunens eller statsbidrag enligt lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting och bidrag eller avgift enligt lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting eller lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, om dessa lagar skulle ha gällt för . 6 § Vad som i denna lag sägs om landsting tillämpas också i fråga om kommuner som inte ingår i ett landsting. 7 § Den sammanlagda bidragsminskningen får uppgå till högst per invånare i kommunen . För de kommuner vars uppräknade skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner gäller att den sammanlagda bidragsminskningen får uppgå till högst per invånare i kommunen . 8 § Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas genom att ett fast införandetillägg betalas ut till de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger beloppsgränserna enligt 7 §. Ett fast införandetillägg motsvarar skillnaden mellan beloppsgränserna enligt 7 § och den beräknade totala bidragsminskningen. 9 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , och - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och . 10 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de kommuner vars uppräknade skattekraft för översteg garantinivån i det statliga ut- jämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , och - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och . 11 § En begränsning av bidragsökningen görs till och med för de kommuner som får en beräknad bidragsökning genom att dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag. Det rörliga införandeavdraget uppgår till ett belopp som - för är eller, om bidragsökningen är , den faktiskt beräknade ökningen, - för är eller, om bidragsökningen är , den faktiskt beräknade ökningen, och - för är eller, om bidragsökningen är , den faktiskt beräknade ökningen. 12 § Den sammanlagda bidragsminskningen får uppgå till högst per invånare i . 13 § Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas genom att ett fast införandetillägg betalas ut till de landsting som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger beloppsgränsen enligt 13 §. Ett fast införandetillägg motsvarar skillnaden mellan beloppsgränsen enligt 12 § och den beräknade totala bidragsminskningen. 14 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de landsting vars beräknade bidragsminskning överstiger per invånare i . Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och , och - för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och . 2.5 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). 2 § Varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalning görs efter avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 3 § skall fastställa ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna och ett enhetligt belopp per invånare för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för det närmast följande året.