prop · GJ03214 · 1996-01-01 00:00:00 — Av dessa följer, såvitt nu är av intresse, att den som när lagen trädde i kraft drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslag (bl.a. företag vars balansomslutning inte översteg och som inte riktade sin verksamhet till konsumenter) fick fortsätta med verksamheten . Denna övergångstid har senare förlängts till (bet. 1994/95:NU29, rskr. 1994/95:446). I betänkandet uttalade utskottet, efter att ha noterat att definitionen av kreditinstitut i EG:s banksamordningsdirektiv och av kreditmarknadsbolag i lagen om sådana företag inte stämmer överens, bl.a. att det kan "finnas skäl att ändra området för tillståndspliktig finansieringsverksamhet i eller modifiera reglerna för vissa slag av sådan verksamhet". Utskottet utgick från att "de skyddsintressen som förekommer i olika typer av finansiell verksamhet därvid särskilt kommer att beaktas". Finansieringsföretag - bl.a. kreditmarknadsbolag - har en central uppgift i det finansiella systemet. De driver en från allmän synpunkt viktig verksamhet. Att finansieringsverksamhet bedrivs på ett tillfredsställande sätt är av stor betydelse för kreditförsörjningen, och därmed kapitalförsörjningen, i samhället. Störningar inom denna samhällssektor kan också indirekt äventyra stabiliteten i betalningssystemet. Dessutom är det viktigt för konsumenterna att kreditverksamheten sköts på ett oklanderligt sätt. Det finns alltså starka skäl att upprätthålla en lämpligt avvägd reglering av finansieringsverksamhet. Frågan är emellertid om all finansieringsverksamhet behöver regleras. En utgångspunkt vid all näringsrättslig regelgivning bör vara att regelverket inte får vara så betungande att det mot bakgrund av de centrala skyddsmotiven i onödan inskränker verksamheten. Det innebär att regler om tillstånd för finansieringsverksamhet, och om rörelsens bedrivande, bör finnas bara om det är särskilt motiverat av att ett påtagligt samhällsintresse behöver skyddas. Graden av och inriktningen på en reglering kan också vara olika beroende på om verksamheten finansieras genom lån från allmänheten eller på annat sätt, resp. om den riktar sig till företag eller till konsumenter. Mot denna bakgrund - och med tanke på den redan existerande, något otympliga undantagskatalogen - är det motiverat att se över lagen om kreditmarknadsbolag. Vid en sådan översyn bör det avgöras dels vilka slags verksamheter som bör inordnas under för kreditinstitut med de nationellt betingade tillägg som det finns anledning att göra, dels hur en reglering för andra slags finansieringsverksamheter - om någon alls - bör utformas. Detta fordrar en analys med utgångspunkt från ett brett perspektiv. (Fi 1995:09), som inledde sitt arbete , skall enligt sina direktiv (dir. 1995:86) bl.a. behandla de rörelseregler som gäller för banker och andra kreditinstitut. För att kunna föreslå en ändamålsenlig reglering måste kommittén studera och ta ställning till vilka slags verksamheter reglerna skall tillämpas på. Det innebär att kommittén bl.a. har att pröva om finansieringsverksamhet som inte finansieras genom upplåning från allmänheten skall falla under det regelverk som följer bl.a. av EG:s bank- samordningsdirektiv. Kommittén skall enligt sina direktiv slutföra sitt arbete vid utgången av . Med hänsyn till de ingående överväganden som skall göras kan en ny lagstiftning, grundad på kommitténs förslag, knappast träda i kraft /1999. Med tanke på de genomgripande överväganden om lagen om kreditmarknadsbolags tillämpningsområde som snart förestår bör behovet av att foga ytterligare undantag till den redan långa lista som finns i 1 kap. 3 § kreditmarknadsbolagslagen prövas kritiskt. Det är nämligen inte självklart att, även om ett mer eller mindre framträdande behov av undantag kan identifieras, förslag bör föregripas. I nästa avsnitt behandlas frågan om det är motiverat att undanta riskkapitalverksamhet från lagen om kreditmarknadsbolags tillämpningsområde. I avsnitt 9 analyseras om det är angeläget att nu undanta vissa företags- finansierande stiftelser och företag med offentlig anknytning. Det finns emellertid även andra som driver finansieringsverksamhet och som har ett befogat intresse av att motsvarande fråga övervägs. Det har framskymtat att vissa kreditmarknadsbolag som ingår i koncerner med annan huvudsaklig verksamhet uppfattar lagen om kreditmarknadsbolags regelverk som hindrande. Det är inte ovanligt att dessa kreditmarknadsbolag huvudsakligen bedriver sådan finansieringsverksamhet som i sig är undantagen enligt 1 kap. 3 § 3 nämnd lag (dvs. lämnar krediter i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av annat företag i samma koncern, m.m.), men att de därutöver som komplement också lämnar krediter för andra ändamål. Vanligen finansierar sådana kreditmarknadsbolag inte verksamheten genom att låna av allmänheten. Ett inte sällan förekommande problem är att de exponeringar det ur koncernens perspektiv är rimligt att bolaget har mot andra företag inom samma koncern kommer i konflikt med reglerna i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Detta tvingar, har det hävdats, i sin tur fram att verksamheten organiseras i flera bolag på ett ekonomiskt ineffektivt sätt. Den nu behandlade frågan anknyter till bedömningen av om det är lämpligt att ordna in finansieringsföretag som inte lånar av allmänheten under samma regler som sådana företag som är kreditinstitut i EG-direktivens mening. Även om förhållandena uppfattas som besvärande av vissa bolag bör dock inte överväganden föregripas. Det finns ett stort antal bolag som tillhörde den s.k. frikretsen, dvs. var undantagna från tillståndskrav enligt finansbolagslag, som driver verksamhet med stöd av den tidigare berörda övergångsregeln. Dessa bolag har att ansöka om tillstånd enligt kreditmarknadsbolagslagen. Bolagen skall alltså från denna tidpunkt uppfylla de krav som lagen ställer, låt vara att de med stöd av en annan övergångsbestämmelse inte behöver ha en kapitalbas av den storlek som lagen enligt huvudregeln kräver. Det var just sådana företag som förlängningen av övergångsregeln tog sikte på. Det rör sig bl.a. om företag som, utan att låna medel av allmänheten, driver finansieringsverksamhet i form av factoring eller leasing i förhållandevis liten skala. Trots företagens litenhet kan de utgöra viktiga affärspartners till framför allt små och medelstora företag. De är också ofta lokalt förankrade. Dessa mindre finansieringsföretags verksamhet torde ha positiva effekter på sysselsättningen och bidrar till en god service för det lokala näringslivet. Det är därför väsentligt från samhällssynpunkt att deras verksamhet inte hindras om det inte är påkallat av starka skyddsintressen. Det har framkommit att många små finansieringsföretag inte uppfyller de krav som ställs enligt lagen om kreditmarknadsbolag och enligt allmänna råd ens med hänsyn tagen till att de kan dra fördel av övergångsregeln om lägre kapitalbas. Dessutom är den sist nämnda övergångsregeln konstruerad så att den gynnsamma behandlingen upphör i samband med ägarskiften. Det innebär t.ex. att vid ett generationsskifte i ett sådant företag kapitalbasen måste höjas till den i lagen angivna nivån, dvs. motsvarande en eller fem miljoner ecu beroende på företagets omslutning. Det finns därför skäl att pröva om de skyddsintressen som föranleder de regler som finns i lagen om kreditmarknadsbolag kräver att även finansieringsföretag av de slag som berörts skall omfattas av någon form av regelsystem. Även denna fråga bör behandlas av . Att som föreslagit nu återinföra vissa undantagsregler från den upphävda finansbolagslagen skulle på ett olyckligt sätt föregripa kommitténs arbete. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns flera anledningar att se över reglerna om finansieringsverksamhet. Den omprövningen, som naturligen faller under det uppdrag har, bör genomföras utan att det får genomgripande konsekvenser för vissa företag som ännu inte kommit att föras in under lagen om kreditmarknadsbolags regler och utan att arbetet måste påskyndas i sådan grad att tid för allsidig belysning inte ges. Punkten 5 i övergångsreglerna bör därför ändras så att den där angivna tiden bestäms till . Möjligheten att fortsätta verksamheten med stöd av övergångsregeln bör dock bara gälla de finansieringsföretag som inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten. Den här föreslagna lagändringen kan träda i kraft först . Regeringen har därför i annat sammanhang (prop. 1995/96:173 om förstärkt tillsyn över finansiella företag) föreslagit att övergångsregeln skall förlängas från till . Regeringen valde att inskränka förslaget på detta sätt eftersom det är önskvärt att den inriktning som föreslås i denna proposition, med en avsevärd förlängning av övergångstiden och tillförande av en kvalifikation till den, bör beslutas först efter remiss- behandling av förslaget. 8 Undantag för riskkapitalbolag från tillståndskravet i lagen om kreditmarknadsbolag Regeringens förslag: Den tillståndsplikt för att bedriva finansieringsverksamhet som föreligger enligt lagen om kreditmarknadsbolag skall inte omfatta viss finansiering av riskkapitalkaraktär som enbart riktar sig till andra företag. För att undantas från tillståndsplikten krävs dessutom att företaget inte finansierar sig genom upplåning från allmänheten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Flera remissinstanser, däribland och , har efterlyst ett tydliggörande av vad som menas med ägarandel. har därvid tillagt att med ägarandel bör jämställas lån med efterställd rätt till betalning, s.k. efterställda lån. Föreningen har också uttalat att begreppet reglerad marknad bör tydliggöras. Skälen för förslaget: Regeringen har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av en fungerande kapitalförsörjning för de små och medelstora företagen. Eftersom Banklagskommitténs eventuella förslag skulle kunna leda till nya bestämmelser tidigast bör resultatet av kommitténs övergripande arbete i denna del inte avvaktas. I stället bör de regler i lagen om kreditmarknadsbolag som påverkar de små och medelstora företagens kapitalförsörjning prövas särskilt. Huvudsyftet med verksamheten i så kallade riskkapitalbolag är som redan nämnts att tillföra små och medelstora företag kapital i utbyte mot aktier eller andelar. Detta innebär att riskkapitalbolaget, bortsett från eventuella utdel- ningar, inte erhåller någon regelbunden avkastning på det investerade kapitalet. Det är först vid en framtida försäljning av aktierna eller andelarna i intresseföretaget som riskkapitalbolaget kan erhålla någon avkastning på det investerade kapitalet. Följaktligen ställer denna finansieringsform mycket höga krav på riskkapitalbolagens finansiella uthållighet. Det kan noteras att riskkapitalbolagets verksamhet i de allra flesta fall finansieras med eget kapital utan upplåning från allmänheten. Riskkapitalbo- lagets ägare är därför ofta kapitalstarka institutioner som kan ge bolaget en tillfredsställande finansiell styrka och soliditet. Ägarstrukturen är vanligtvis begränsad till ett fåtal delägare. På motsvarande sätt domineras ägarstrukturen i de börsnoterade riskkapitalbolagen av ett fåtal kapitalstarka institutioner även om aktiespridningen i sig är stor. Det bör emellertid understrykas att det vid sidan om nämnda bolag förekommer riskkapitalbolag som huvudsakligen ägs av privatpersoner som ofta inte har motsvarande finansiella resurser. Verksamheten är alltså inriktad på att förvärva aktie- eller andelsposter i potentiellt framgångsrika företag för att avyttra dessa poster och tillgodogöra sig en värdetillväxt. Något primärt syfte att överta intresseföretaget i dess helhet eller den huvudsakliga kontrollen över detta föreligger normalt inte även om förvärv av majoritetsposter ibland förekommer. Det är emellertid viktigt att notera att även om riskkapitalbolagets ägande i intresseföretaget är avsett att bestå så är syftet att ägandet skall avvecklas. Att innehavet är tidsbegränsat utgör ett naturligt led i riskkapitalbolagets verksamhet och det är inte ovanligt att parterna redan vid investeringstillfället har diskuterat hur den framtida av- vecklingen av riskkapitalbolagets aktie- eller andelsinnehav skall genomföras. Avvecklingen kan ske på olika sätt men genomförs vanligtvis i samband med att intresseföretaget i sin helhet erbjuds till försäljning eller genom att detta noteras på exempelvis OTC-listan. Att tillhandahålla riskkapital på det sätt som beskrivits ovan ställer som redan nämnts mycket stora krav på finansiell uthållighet hos riskkapitalföre- taget eftersom avkastningen på det investerade kapitalet erhålls först vid en framtida avyttring av aktierna eller andelarna i intresseföretaget. Tidpunkten för en sådan avyttring ligger i vissa fall så långt som fram i tiden. Även om avkastningen på investerat kapital i ett lyckat projekt kan bli mycket stor i förhållande till det tillskjutna kapitalet, ligger det i sakens natur att intresseföretagen inte sällan misslyckas med sin verksamhet. De aktier eller andelar riskkapitalföretaget äger i ett sådant företag kan då bli värde- lösa. Genom att delvis använda t.ex. konvertibla skuldebrev, skuldebrev som är förenade med en optionsrätt till nyteckning av aktier, vinstandelsbevis och konvertibla vinstandelsbevis kan riskkapitalbolaget öka sin finansiella uthål- lighet. Vid en finansiering med dylika instrument erhåller riskkapitalbolaget en regelbunden intäkt som bidrar till att bekosta den löpande verksamheten i riskkapitalbolaget. Denna intäkt är särskilt betydelsefull för mindre privatägda riskkapitalbolag som ofta inte har samma styrka och uthållighet i finansiellt hänseende som större företag. Instrumenten berättigar dessutom risk- kapitalbolaget att ta del av eventuell framtida värdetillväxt i företaget efter- som konverteringsrätten eller optionen medför en rätt att teckna aktier i intressebolaget. Att använda nämnda instrument har fördelar sett även ur intresseföretagets och dess huvudägares perspektiv. Intresseföretagets ägare föredrar i vissa fall att kapitaltillskottet helt eller delvis sker i utbyte mot konvertibla skuldebrev och liknande instrument eftersom ägarkontrollen i företaget på så vis kan bibehållas, åtminstonde . Instrumenten utgör därför ett värdefullt komplement till finansiering genom tillskott av ägarkapital för de fall ytterligare kapital erfordras. Bolagets ursprungliga ägare torde ofta inte medge att intresseföretaget utfärdar dylika instrument i en sådan omfattning att utomstående med anledning av konverteringsrätter eller liknande rättigheter bereds möjlighet att överta kontrollen av intresseföretaget. Ytterligare en omständighet talar för finansiering med konvertibla skuldebrev och liknande instrument. Om avvecklingen av aktie- eller andelsinnehavet sker i samband med att intresseföretaget noteras på exempelvis OTC-listan kan detta normalt ske utan större svårigheter. En problemfri avveckling kan normalt också ske i de fall intresseföretaget avyttras i sin helhet. Däremot uppstår vanligtvis problem vid avvecklingen i de fall en börsintroduktion synes ligga allt för långt in eller då enbart riskkapitalbolagets minoritetspost erbjuds till försäljning. I dessa fall är finansiering med konvertibla skuldebrev och dylika instrument att föredra med hänsyn till att dessa engagemang normalt är lättare att avveckla jämfört med att sälja en minoritetspost. Finansiering med bl.a. konvertibla skuldebrev har därför i betydande utsträckning bidragit till riskkapitalmarknadens tillväxt och utveckling . Denna finansieringsform utgör emellertid tillståndspliktig finansierings- verksamhet enligt lagen om kreditmarknadsbolag. För att erhålla tillstånd måste som redan nämnts bl.a. bolagets egna kapital uppgå till minst fem miljoner ecu. Riskkapitalbolag med en lägre kapitalbas kommer följaktligen att sakna den möjlighet att tillföra medel i utbyte mot konvertibla skuldebrev och liknande instrument. De rörelseregler som gäller för kreditmarknadsbolag kan vara betungande för ett riskkapitalbolag, eller till och med omöjliga att uppfylla. Det är t.ex. tveksamt om långivningen alltid kan anses tillgodose kravet på att prognosen om låntagarens återbetalningsförmåga skall vara gynnsam. Vidare kan en riskkapitaltillförsel som ter sig naturlig för ett riskkapitalbolag komma i konflikt med lagen om kreditmarknadsbolags bestämmelser om begränsat aktieägande och ett sådant bolags kreditgivning eventuellt med reglerna om stora exponeringar. Det torde därför ofta vara så att den verksamhet som ett riskkapitalbolag bedriver - som per definition är riskfylld - inte uppfyller lagens krav. Mot bakgrund av vad som nämnts ovan finns det skäl att redan nu undersöka om ett undantag för finansieringsverksamhet som bedrivs av riskkapitalbolag kan införas utan att översyn av det tillståndspliktiga området avvaktas. Det finns - det har framhållits tidigare - starka skäl att upprätthålla en lämpligt avvägd reglering av finansiell verksamhet. Det finns emellertid också starka skäl att modifiera lagstiftningen på ett sätt som underlättar särskilt de små och medelstora företagens riskkapitalförsörjning. Som strax kommer att framgå finns möjligheter att göra avgränsningar som eliminerar risken för att en avreglering av viss finansieringsverksamhet får skadliga effekter från ett allmänt perspektiv som den önskvärda effekten i väsentlig mån uppnås. Sammanfattningvis bör således ett nytt undantag fogas till den katalog över icke tillståndspliktig verksamhet som anges i 1 kap. 3 § lagen om kreditmarknadsbolag. Undantaget bör endast omfatta sådan annars till- ståndspliktig finansieringsverksamhet som i varje enskilt intresseföretag utgör ett komplement till det huvudsakliga engagemanget, dvs. tillskottet av kapital i utbyte mot aktier eller andelar. Kvalifikationen tjänar till att upprätta en rågång mellan sådan verksamhet som kan betecknas som riskkapitalförsörjning och allmän finansieringsverksamhet. En förutsättning för att undantaget skall bli tillämpligt är sålunda att riskkapitalföretaget har ett ägarkapital till ett belopp som i varje låntagande företag är större än de medel som lånas ut. Såsom har uttalat bör med ägarkapital i detta sammanhang jämställas s.k. efterställda fordringar, d.v.s. fordringar som i en ackords- eller konkurssituation får stå tillbaka för andra borgenärers anspråk. Dessa fordringar är nämligen mer av riskkapitalkaraktär än en traditionell lånefordran. Undantagsregeln är, i väntan på resultatet av arbete, tänkt att tillämpas enbart när det gäller finansiering av sådana företag som typiskt sett är beroende av riskkapitalbolag för sin kapitalförsörjning. Bolag som är noterade på en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad får anses att ha förutsättningar att ordna finansieringen på annat sätt. Undantagsregeln bör därför inte komma i fråga för utlåning till exempelvis sådana bolag vars aktier är noterade på , OTC-, eller O-lista. Om däremot en marknadsnotering sker efter det att utlåningen avtalats bör undantagsregeln alltjämt vara tillämplig. I många fall är nämligen en marknadsnotering ett naturligt led i utvecklingen av ett intresseföretag och riskkapitalbolagets tillskott av ägar- och lånekapital avsedd just för att möjliggöra den. Lånefinansieringen skall därför inte behöva avbrytas bara för att ett delmål i intresseföretagets utveckling nåtts. Undantaget bör vidare begränsas till att omfatta finansieringsverksamhet i riskkapitalbolag där verksamheten finansieras utan upplåning från allmänheten. Villkoret är inte bara nödvändigt för att garantera överensstämmelse med EG:s direktiv utan också för att det höga risktagande som kännetecknar riskkapitalverksamhet inte skall få återverkningar på investerare som kan ha svårt att överblicka hur stor risken med en placering är. Någon utlåning till konsument bör inte heller få förekomma. Förutom att riskkapitalverksamhet definitionsmässigt skall rikta sig till företagande och inte till konsumenter bör ett noggrant övervägt vägval beträffande graden av reglering av finansieringsverksamhet i stort inte föregripas. 9 Undantag för vissa företagsfinansierande stiftelser och företag med offentlig anknytning Regeringens förslag: Vissa stiftelser som inrättats med statliga eller kommunala medel och andra företag som är helägda av stat eller kommun och som ger krediter till företag undantas från lagen om kreditmarknadsbolags tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag, bortsett från att undantagsbestämmelsen i regeringens förslag föreslås tillämplig inte bara på stiftelser, utan även på andra företag som är helägda av stat eller kommun. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det finns anledning att rikta uppmärksamheten på vissa stiftelser, inrättade av det allmänna, som i viss utsträckning driver finansieringsverksamhet. De har det gemensamt att stiftelsekapitalet till övervägande del tillskjutits av staten eller av en eller flera kommuner. De stiftelser det är fråga om har tillkommit för att fungera som närings- eller regionalpolitiska verktyg (se också avsnitt 4). Anledningen till att stiftelseformen har valts torde vara att man velat skapa ett organ som till sin karaktär är självständigt men till skillnad från bolagsformen inte förknippas med vinststrävan. Stiftelsernas ändamål är främst att ge finansiellt stöd till tekniskt eller kommersiellt utvecklingsarbete. Stöd kan ges exempelvis i form av villkorslån eller genom att stiftelsen ställer garantier för utvecklingsprojekt. Vidare förekommer rena bidrag utan krav på återbetalning. Till de stiftelser som berörs hör Stiftelsen Industrifonden, Stiftelsen för svenskt-norskt industriellt samarbete, Stiftelsen , Stiftelsen och Stiftelsen för Teknikupphandling och Produktutveckling. Det är knappast rimligt - och inte heller meningen - att sådana stiftelser skulle vara underkastade det regelverk som gäller för finansieringsföretag, ett regelverk som tillkommit för att tillgodose helt andra intressen än sådana som kan vara aktuella för de stiftelser staten eller andra offentliga instanser inrättat. De nu aktuella stiftelserna behövde inte något tillstånd enligt finansbolagslag för att få ge krediter. Utan närmare kommentar togs ingen motsvarande bestämmelse in i lagen om kreditmarknadsbolag. För tydlighetens skull bör det framgå direkt av kreditmarknadsbolagslagens lydelse att denna typ av statliga och kommunala stiftelser inte omfattas av lagens regler. har den beskrivna finansieringsformen kommit att bedrivas även av bolag som direkt eller indirekt är helägda av staten eller som inrättats av sådana stiftelser som avses ovan. Exempel på ett sådant bolag är . Någon anledning att behandla dessa bolag annorlunda bara för att en annan associationsform valts finns inte. Undantaget bör alltså gälla även andra associationer än stiftelser som är helägda av stat eller kommun och vars verksamhet har till syfte att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklingsarbete. En förutsättning för att undantaget skall vara tillämpligt är att företagen inte lånar upp medel från allmänheten. Ett finansieringsföretag som anskaffar medel för sin verksamhet genom in- eller upplåning från allmänheten är nämligen ett kreditinstitut enligt EG:s banksamordningsdirektiv och måste på grund därav omfattas av sådana regler som intagits i lagen om kreditmarknadsbolag. De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslagen innebär bl.a. att verksamheten i vissa finansieringsföretag inte onödigtvis hindras. De samhällsekonomiska vinster som detta innebär har redan behandlats i avsnitt 4.