prop · GJ03208 · 1996-01-01 00:00:00 — Förändringen av den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtionsenhet (person som ingår i hushållet) före boendekostnad har beräknats för de drygt 200 000 hushåll där någon förälder med barn som får bidragsförskott ingår. De föreslagna reglerna om underhållsstöd innebär en minskning av den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet med i genomsnitt för bidragsskyldiga föräldrar vars barn får bidragsförskott. av dessa bidragsskyldiga är ensamstående och saknar barn i hushållet medan är ensamföräldrar. I följande diagram redovisas fördelningseffekterna. Förändringen i disponibel inkomst per konsumtionsenhet har beräknats för olika klasser. De grupperingar som redovisas är decilgrupper. (Intervall med vardera av populationen - redovisade från lägsta till högsta värde.) Förslaget har en svagt progressiv karaktär, dvs. bidragsskyldiga i hushåll med högre ekonomisk standard får med de nya reglerna betala något mer än bidragsskyldiga i hushåll med en lägre standard. Den lägsta decilen får enligt förslaget en lindring av sin betalningsskyldighet. av de bidragsskyldiga får betala mindre än . För av de bidragsskyldiga är betalningsskyldigheten oförändrad medan av bidragsskyldiga beräknas få betala mer . Ca hälften av de studerande som berörs av förslaget och en fjärdedel av bidragsskyldiga som saknar förvärvsinkomst får sänkt bidragsskyldighet jämfört med nuvarande system. I den senare gruppen ingår t.ex. förtidspensionärer, långtidsarbetslösa och personer som helt är beroende av socialbidrag. Av hela gruppen bidragsskyldiga har drygt en tredjedel varit arbetslös minst en månad. Av dessa kommer var fjärde att få sänkt betalningsskyldighet genom förslaget. En statisk beräkning av risken för övervältring av kostnader på socialbidragen indikerar en ringa risk. förefaller det som om behovet av sådana bidrag skulle minska genom att vissa bidragsskyldiga hushåll med låg inkomst får en lägre betalningsskyldighet. Metod - modell och data Fördelningseffekterna har analyserats med hjälp av en mikrosimuleringsmodell som () utarbetat i samarbete med . Modell och data finns beskrivna i bilaga 1 till Regeringens proposition Nya regler för bostadsbidrag (1995/96:186). Beräkningarna i denna proposition är baserade på statistiska uppgifter för för de ca 13 000 hushåll som ingår i SCB:s årliga inkomstfördelningsundersökning (HINK94). För denna analys är undersökningen kompletterad med uppgifter om den underhållsskyldiges samtliga biologiska barn och om de bor hemma eller om de inte ingår i HINK- hushållet. Vissa uppgifter om bidragsskyldiga föräldrar som inte är skyldiga att betala något underhållsbidrag antingen på grund av att bidraget är fastställt till noll kronor eller inte fastställt (ännu) har inhämtats från RFV. Som inkomstunderlag används för underhållsskyldiga faktiska uppgifter i deklarationen om inkomst av tjänst eller näring, intäkt av kapital samt en pro- cent av skattepliktig förmögenhet som överstiger . I inkomsten in- kluderas även studiebidrag och inkomst som beskattas enligt lagen om sjömansskatt. Endast vid taxeringen fastställda avdrag för resor till och från arbetet har beaktats. Inkomst av näringsverksamhet har ökats genom att vissa avdrag som har karaktär av vinstdispositioner återlagts. Definitioner av disponibel inkomst, konsumtionsenhet och olika fördelningsmått finns i ovannämnda bilaga 1 till prop. 1995/96:186. Där finns även en utförlig diskussion om risker för övervältring på socialbidrag. 5.5 Underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Underhållsstöd skall betalas | | som utfyllnad (s.k. utfyllnadsbidrag) om det | | finns grundad anledning att anta att en förälder | | betalar underhåll till barnet som motsvarar åter- | | betalningsskyldigheten enligt reglerna om | | underhållsstöd, om barnet bor växelvis hos båda för-| | äldrarna eller om sökanden begär det. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att underhållsstöd vid delat boende bör kunna lämnas till båda föräldrarna att fördelas mellan dem. Föreningen tillstyrker förslaget i sin helhet. () anser att lagstiftningen bör utformas så att andelen utfyllnadsärenden ökar, vilket kan ske genom en regel om att underhållsstöd beviljas först då det är utrett att bidragsskyldig inte kommer att betala direkt till barnet eller dess företrädare. Länsrätten i län påpekar att förslaget innebär att bidragsskyldiga föräldrar i praktiken fråntas möjligheten till direktbetalning i de fall underhållsbidraget är lägre än återbetalningsskyldigheten. pekar på att utfyllnadsbidrag kan överkompensera de föräldrar som har barnet växelvis boende hos sig, jämfört med andra föräldrar. Styrelsen avstyrker därför förslaget i denna del. kommun påpekar att systemet innebär en försämring vid växelvis boende som ej innebär halva tiden hos resp. förälder. Vid växelvis boende hälften/hälften blir systemet vidare orättvist mot den förälder som barnet ej är folbokfört hos. () påpekar att underhållsstödet ökar när en förälder som barnet inte är folkbokfört hos får minskade inkomster. kommun anser att utfyllnadsbidrag bör utges även i förhållande till boföräldern. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i det föregående angett att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldige föräldern betalar underhåll direkt till sitt barn. Kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige blir då på ett naturligt sätt mer direkt. Om underhållsbidrag betalas direkt till barnet minskar statens kostnader för underhållsstöd. Även statens administrativa kostnader minskar. Föräldrar som är överens om hur umgänge och försörjningsansvar ska fördelas kan välja att endast söka utfyllnadsdelen i underhållsstödet. I ett sådant fall gör en beräkning av hur mycket den förälder som barnet inte är folkbokfört hos skulle ha att betala enligt procentreglerna och bestämmer ut- fyllnadsbidraget till skillnaden mellan underhållsstödets belopp och procentbeloppet. Om man väljer att endast söka denna del av stödet uppkommer ingen återbetalningsskyldighet mot staten. Skulle det visa sig att den underhållsbidragsskyldiga föräldern inte betalar ett underhållsbidrag som uppgår till procentbeloppet kan den andra föräldern lämna in en ny ansökan och begära fullt underhållsstöd. Skulle den underhållsbidragsskyldiga föräldern i något fall betala ett underhållsbidrag som överstiger procentbeloppet innebär det bara att barnet får en bättre försörjningssituation. Om barnet bor växelvis hos föräldrarna har båda föräldrarna kostnader för barnet. Den förälder som barnet inte är folkbokfört hos betalar för barnet när det bor hos honom eller henne och den förälder som barnet är folkbokfört hos och varaktigt bor hos får lägre kostnader för barnets försörjning när det vistas hos den andra föräldern. Som närmare utvecklats i avsnitt 5.2 bör den förälder som barnet inte är folkbokfört hos då inte åläggas någon återbetalningsskyldighet mot staten och underhållsstödet till barnet bör minska i motsvarande mån. Också i denna situation bestäms underhållsstödet som ett utfyllnadsbidrag som beräknas på samma sätt som i det fallet den bidragsskyldige betalar procentbeloppet direkt till barnet. Denna möjlighet att få utfyllnadsbidraget kan utgöra ett stöd för föräldrar som önskar ta ett stort gemensamt ansvar för sina barn även om de är särboende. utges inte något samhällsstöd till föräldrar som väljer växelvis boende (se avsnitt 5.2). Denna situation förbättras nu genom att de kan få utfyllnadsbidrag. Vidare bör bara utfyllnadsdelen av underhållsstödet betalas ut om det i andra fall finns grundad anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern direkt till barnet betalar ett underhållsbidrag som motsvarar den återbetalningsskyldighet som skulle fastställas enligt procentreglerna. Även i fall där underhållsbidraget inte motsvarar återbetalningsskyldigheten enligt procentreglerna skulle det för enskilda säkert vara en fördel om underhållsbidraget kunde betalas direkt till barnet. En sådan ordning skulle emellertid orsaka stora administrativa problem. När den bidragsskyldige är bosatt utomlands bör endast utfyllnadsdelen av underhållsstödet betalas om den bidragsskyldige i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag. Någon återbetalningsskyldighet behöver nämligen inte fastställas i den situationen, se avsnitt 5.4.1 och 6.2. När underhållsbidrag fastställts som ett engångsbelopp bör endast utfyll- nadsdelen av underhållsstödet betalas ut beräknat efter vad engångsbeloppet skäligen kan anses motsvara i månatliga belopp. Någon återbetalningsskyldighet fastställs inte heller i den situationen, se avsnitt 5.4.1. 5.6 Underhållsbidrag när återbetalning sker enligt reglerna om underhållsstöd ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I skall införas| | en regel om att en förälder som är | | återbetalningsskyldig enligt reglerna om | | underhållsstöd anses ha fullgjort sin | | underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i| | underhållsstöd till barnet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det alldeles övervägande antalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Länsrätten i län ifrågasätter om den ur ett avtal eller en dom på underhåll härledda rätten till underhållsbidrag kan fråntas någon genom lagen om underhållsstöd. anför att det inte klart framgår om den genom lämnat underhållsstöd fullgjorda underhållsskyldigheten kommer att prekludera en talan på civilrättslig grund om fastställande av underhållsbidrag med belopp som inte överstiger underhållsstödets belopp. Enligt tingsrätten torde en sådan preklusionsverkan strida mot artikel 6 i . Tingsrätten föreslår att det i FB uttryckligen anges att parterna i mål om underhållsbidrag skall vara obetagna sin rätt att få frågan om underhållsbidrag prövad på civilrättslig grund. anser att det är oklart när skall användas vid beräkning av underhållsbidrag och att det är förvirrande med två parallella system. kommun och kommun framför liknade synpunkter. Skälen för regeringens förslag: De i föregående avsnitt föreslagna reglerna om underhållsstöd innebär att underhållstöd lämnas oavsett om något underhållsbidrag till barnet är fastställt eller inte. Eftersom åter- betalningsskyldigheten till staten fastställs enligt reglerna om underhållsstöd saknar det också betydelse för återbetalningsskyldighetens storlek hur högt ett eventuellt underhållsbidrag är. I denna bemärkelse blir de föreslagna reglerna om underhållsstöd oberoende av om underhållsbidrag. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Underhållsbidragets belopp bestäms enligt regler i 7 kap. FB (se avsnitt 4.3). En särskild fråga som uppkommer i detta sammanhang är hur en förälders skyldighet att betala ett underhållsbidrag som har fastställts i enlighet med reglerna i FB skall regleras om underhållsstöd lämnas till barnet. De regler om underhållsstöd som regeringen nu föreslår innebär att barnet genom att underhållsstöd lämnas av det allmänna får ett bidrag till sin försörjning som svarar mot den bidragsskyldiga förälderns underhållsskyldighet upp till underhållsstödets nivå. Den föräldern skall i gengäld betala ett belopp till staten som bestäms enligt procentmetoden i reglerna om underhållsstöd. Barnet bör då inte ha rätt till underhåll av den återbetalningsskyldiga föräldern, förutsatt att ett underhållsbidrag som är högre än underhållsstödet inte blir aktuellt. Huruvida den bidragsskyldiga föräldern fullgör sin återbetalningsskyldighet är därvid utan betydelse; det är en angelägenhet mellan staten och den återbetalningsskyldiga föräldern. Också fortsättningsvis kommer det alltså att finnas ett samband mellan den civilrättsliga regleringen av underhållsbidrag och den offentligrättsliga regleringen av underhållsstöd. Även om underhållstödets belopp inte kommer att vara knutet till reglerna om underhållsbidrag bör den återbetalningsskyldiga föräldern därför få till- godoräkna sig återbetalningsskyldigheten gentemot staten när det civilrättsliga skyldigheten att betala underhållsbidrag skall bedömas. I FB bör det således införas en bestämmelse som innebär att en förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Bestämmelsen innebär att underhållsskyldigheten anses fullgjord redan genom beslut om återbetalningsskyldighet. Huruvida återbetalningsskyldigheten sedan fullgörs saknar betydelse för underhållsskyldigheten; som sagts tidigare blir det en fråga för staten och den återbetalningsskyldiga föräldern. Några remissinstanser har frågat om en bestämmelse som den föreslagna innebär någon ändring av barnets rätt att få en talan om underhållsbidrag fastställd och prövad i enlighet med reglerna i 7 kap. FB och om bestämmelsen får någon inverkan på barnets rätt enligt redan beslutade domar eller ingångna avtal om underhållsbidrag. Mot denna bakgrund finns det anledning att framhålla att den nu föreslagna regleringen i FB inte är avsedd att innebära någon ändring av gällande rätt i något av de avseenden som remissinstanserna har tagit upp. Barnets rätt till underhållsbidrag och förälderns underhållsskyldighet enligt är oförändrade. Det är endast det sätt på vilket underhållsskyldigheten fullgörs som regleras genom den nu föreslagna bestämmelsen. Det kommer alltså att vara möjligt att i samma utsträckning som få en domstolprövning av underhållsskyldigheten, också när återbetalningsskyldighet har fastställts enligt reglerna om underhållsstöd. Den regel som regeringen nu föreslår innebär att en underhållsskyldig förälder mot ett krav på betalning av underhållsbidrag kan invända att underhållsskyldigheten är fullgjord upp till underhållsstödets belopp om föräldern är återbetalnings- skyldig enligt reglerna om underhållsstöd. En sådan invändning kan göras i mål om underhållsbidrag men också mot ett krav som framställs med stöd av en redan beslutad dom eller ett avtal om underhållsbidrag. Även om det alltså kommer att vara möjligt att i samma utsträckning som föra talan inför domstol om underhållsbidrag till barn bör det i detta sammanhang framhållas att reglerna om underhållsstöd och den föreslagna regeln i FB leder till att underhållsbidrag till barnet som regel inte behöver fastställas genom avtal eller dom i annat fall än där underhållsbidraget skulle bli högre än underhållsstödets belopp. Om ett underhållsbidrag som är högre än underhållsstödet fastställs kommer den underhållsskyldiga föräldern att upp till underhållsstödets belopp kunna fullgöra sin underhållsskyldighet genom återbetalningsskyldigheten gentemot staten medan det överskjutande beloppet skall betalas till barnet. Den reglering som regeringen nu föreslår innebär att i de fall underhållsstöd lämnas och återbetalningsskyldighet fastställs kommer en förälders skyldighet att bidra till sitt barns underhåll i stor utsträckning att vila på offentligrättslig grund i stället för på civilrättslig grund. Skillnaden i förhållande till den nuvarande situationern kan dock inte sägas vara särskilt stor i praktiken. fullgör det alldeles övervägande antalet underhållsbidragsskyldiga föräldrar () sin bidragsskyldighet genom att återbetala förskotterade belopp till staten. 5.7 Socialnämndernas skyldigheter enligt avskaffas ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Socialnämnderna skall inte | | längre vara skyldiga att se till att barn vars | | föräldrar är ogifta tillförsäkras underhåll eller ha| | rätt att föra talan om underhåll till barnet i sådana| | fall. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att samhället inte skall frånhända sig ansvaret för att kunna väcka talan på barnets vägnar i de fall modern själv av olika skäl inte vågar eller vill driva frågan om samhällsstöd. , som inte har någon invändning mot förslaget, påpekar att en begränsning av socialnämndernas skyldighet i vissa fall kan leda till kostsamma processer. kommun tar upp frågan om vart föräldrar och barn skall vända sig för rådgivning och hjälp i frågor om underhållsbidrag. Kommunen föreslår att försäkringskassorna åläggs en skyldighet att bistå med råd om underhållsbidrag eller, om det inte görs, att åläggs att kost- nadsfritt tillhandahålla information. Skälen för regeringens förslag: När ett barn fötts av en ogift mor är social- nämnden skyldig att försöka utreda vem som är far till barnet och se till att faderskapet fastställs, om barnet har hemvist här i landet (2 kap. 1 § FB). Detsamma gäller i de fall där mannen i äktenskapet förklarats inte vara barnets far. Den socialnämnd som skall sörja för att faderskapet till ett barn blir fastställt är enligt 7 kap. 11 § FB också skyldig att se till att barnet tillförsäkras underhåll. har därför rätt att föra barnets talan i mål om underhåll. Var och en som kan föra talan för barnet skall beredas tillfälle att yttra sig i målet (7 kap. 14 § FB). De föreslagna reglerna om underhållsstöd medför att det blir nödvändigt att fastställa ett underhållsbidrag till barnet endast om underhållsstöd inte lämnas eller om den bidragsskyldiga föräldern kan betala ett underhållsbidrag till barnet som överstiger underhållsstödets belopp. Det torde innebära att socialnämndens bistånd inte skulle bli aktuellt i särskilt många fall. Därtill kommer att det under nuvarande förhållanden knappast kan hävdas att just barn till ogifta föräldrar skulle vara i särskilt behov av hjälp från socialnämnden. Dessa omständigheter talar för att man bör avskaffa socialnämndernas skyldigheter att bistå barn till ogifta föräldrar i fråga om underhållsbidrag. Som anför innebär förslaget en försämring för barn vars ena förälder av olika skäl inte vill föra talan mot den andra föräldern om underhållsbidrag till barnet. Att socialnämndens skyldigheter i detta avseende avskaffas kommer emellertid inte att innebära att barnet helt skulle vara betaget möjligheten att få hjälp med att föra talan om underhållsbidrag. Barnet kan enligt rättshjälpslagens bestämmelser få biträde av jurist för att väcka talan om underhållsbidrag. Dessutom åligger det socialnämnderna att inom ramen för i vissa fall lämna barnet och föräldern bistånd. Tillräckliga skäl finns därför inte att behålla den nuvarande ordningen. Socialnämndernas nuvarande skyldighet att se till att underhållsbidrag fastställs bör därför upphöra. Som en följd av detta bör också socialnämndens rätt att föra talan i mål om underhållsbidrag till barn upphöra. 6 Indrivning av statens fordran 6.1 Handläggning hos kronofogdemyndigheterna m.m. ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vid löneutmätning skall | | fordringar gentemot den | | återbetalningsskyldige ha samma företräde framför | | andra fordringar som barnets fordringar på under- | | hållsbidrag enligt (FB). Vid samtidig| | utmätning skall det innehållna beloppet fördelas | | efter de löpande bidragens och återkravens storlek.| | skall inte längre i samband med| | sina egna återkrav ge barnet tillfälle att | | kräva in överskjutande underhållsbidrag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () pekar på att beslut om återbetalningsskyldighet är en offentligrättsligt fastställd avgift och att den vid verkställighet kommer att handläggas som ett allmänt mål. RSV påpekar vidare att förslaget innebär att underhållsstöd får en bättre företrädesrätt enligt 7 kap. 14 § utsökningsbalken än andra fordringar i allmänna mål. RSV anser att det är principiellt fel att just denna avgift särbehandlas. RSV tillstyrker dock att förslaget genomförs på sätt som föreslås eftersom det kan ta tid att utveckla ett ADB-stöd som jämställer fordringen med övriga allmänna mål, men anser att en ändring senare bör göras i företrädes- ordningen så att alla statliga fordringsanspråk får samma företrädesrätt. Skälen för regeringens förslag: Utsökningsmål, dvs. mål om verkställighet en- ligt utsökningsbalken, kan vara av två slag - allmänna mål och enskilda mål. Allmänna mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till. I annan lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av någon annan fordran är allmänt mål. Andra utsökningsmål än som sagts är enskilda mål (1 kap. 6 § utsökningsbalken). Den främsta skillnaden mellan kronofogdemyndighetens handläggning av allmänna mål och enskilda mål är att myndigheten i allmänna mål, utöver sin funktion som verkställande myndighet, också har till uppgift att i viktiga avseenden ta till vara sökandens intressen som borgenär. Som RSV påpekat kommer statens fordran på återbetalningsskyldighet att handläggas som ett allmänt mål enligt huvudregeln i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. Detta innebär bl.a. att lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar gäller, vilket medför att kronofogdemyndigheten får ansöka om att den återbetalningsskyldige skall försättas i konkurs. Vidare kommer lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. att gälla för fordringen, vilket innebär en preskriptionstid på som huvudregel . Enligt bestämmelser i utsökningsbalken har fordringar som avser under- hållsbidrag enligt och FB samma företrädesrätt vid utmätning av lön. Enligt vad som föreslås anses en förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Vid löneutmätning bör därför statens fordran avseende återbetalning få samma företräde framför andra fordringsanspråk som barnets fordringar på underhållsbidrag enligt FB. Även i övrigt bör statens fordran likställas med barnets fordran på underhållsbidrag vid löneutmätning. Vid samtidig utmätning för underhållsfordringar och statens anspråk på återbetalning bör fördelning ske efter de löpande fordringarnas storlek. En delbetalning som inflyter på statens fordran bör, liksom , avräknas i första hand på den fordran som stått ute längst. Om det fastställda underhållsbidraget är högre än bidragsförskottet bör enligt gällande regler ge barnets ställföreträdare tillfälle att med kräva in det överskjutande underhållsbidraget. I praktiken biträder barnet vid indrivning av det överskjutande beloppet. Det som föreslås innebär att statens fordran enligt reglerna om återbetalningsskyldighet inte kommer att ha något samband med ett eventuellt underhållsbidrag. skall därför inte längre lämna barnet biträde med indrivning av barnets fordran på underhållsbidrag. Som tidigare redovisats bör det i FB införas en bestämmelse som innebär att en förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd skall anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Är underhållsbidraget fastställt till högre belopp än underhållsstödet kan barnet ansöka om indrivning av det överskjutande underhållsbidraget. Det bör visserligen kunna krävas av en bidragsskyldig att han eller hon, om barnet ansöker om indrivning av hela underhållsbidraget, gör invändning om att underhållsskyldigheten intill det belopp som lämnas i underhållsstöd är fullgjord. bör dessutom i varje enskilt fall informera den bidragsskyldige om denna möjlighet. 6.2 Indrivning i utlandet ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Om den bidragsskyldiga | | föräldern är bosatt utomlands och någon | | återbetalningsskyldighet inte har fastställts av | | inträder i barnets| | rätt till underhållsbidrag. Statens fordran kan då | | drivas in i utlandet i samma utsträckning som i | | dag.