prop · GJ03180 · 1996-01-01 00:00:00 — Det är emellertid naturligt att när de närmare kraven fastställs beaktar att det rör sig om ändringar i efterhand och att anpassningskraven därför kan behöva sättas lägre än vad som blir fallet vid nya tillstånd eller vid övergång till ny teknik. Även när det gäller dessa anpassningar i befintliga system bör det i första hand ankomma på de brottsutredande myndigheterna, och Riksåklagaren, och den som erhållit tillstånd enligt 5 § telelagen att komma överens om vad som behöver göras. Kan de inte enas bör i enlighet med vad som sagts i första hand söka jämka samman parterna. Går inte detta har styrelsen att genom individuellt utformade tillståndsvillkor fastställa hur tillståndshavaren skall uppfylla sina skyldigheter, utöver vad som kan framgå av generella föreskrifter. Den nu föreslagna ordningen bör lämpligen regleras i telelagen. En hänvisning till dessa bestämmelser bör göras i 27 kap. 25 § . Regeringen återkommer till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i avsnitt 10. 9.1 Kostnader för verkställighet i det enskilda fallet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Polisen bör även i fortsättningen vara | | skyldig att ersätta teleoperatörerna för de kostnader som upp- | | kommer vid varje enskild verkställighet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det finns en stor enighet bland remissinstanserna om att polisen bör ersätta teleoperatörerna för de kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet. () anser dock att det bör klargöras hur polisens avgift för verkställighet skall beräknas. Även Mobitel framhåller att det är oklart vad som är kostnader för verkställighet i det enskilda fallet. Skälen för regeringens bedömning: De kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet för att ta i anspråk överföringskapacitet betalas av polisen. Polisen ersätter teleoperatörerna även för vissa andra kostnader som uppkommer i samband med verkställigheten av ett beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det finns ingen anledning att överväga någon förändring i detta hänseende. De brottsutredande myndigheterna bör också i fortsättningen få väga kostnaderna och fördelarna med dessa tvångsmedel mot kostnaderna och fördelarna med andra åtgärder som kan komma i fråga. Polisen bör således liksom stå kostnaden dels för överföringskapaciteten, dels för de övriga kostnader som uppkommer då ett beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas. Regeringen föreslår alltså inte några ändringar jämfört med vad som gäller vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen utgår från att ersättningsfrågan, liksom , skall kunna lösas av teleoperatörerna och polisen själva. Det finns därför enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl att, såsom RRV föreslagit, i lag eller annan författning nu försöka att närmare reglera denna ersättningsfråga. Detta torde för övrigt knappast gå att göra utan att använda ganska grova schabloner. Det bör i detta sammanhang framhållas att användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är mycket resurskrävande för de brottsutredande myndigheterna. Inte minst den bearbetning av insamlat material som måste göras för att nå önskvärt resultat tar stora personella resurser i anspråk. De kostnader som polisen har för att ersätta teleoperatörerna, och som även de uppgår till ansenliga belopp, är sålunda endast en del av polisens totala kostnad för användningen av ifrågavarande tvångsmedel. 9.2 Kostnader för anpassning av telesystemen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Teleoperatörerna skall stå för de kostnader| | för anpassning, drift och underhåll av telesystemen som krävs för| | att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning | | skall kunna verkställas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En knapp majoritet av remissinstanserna, däribland och , instämmer i förslaget eller lämnar detta utan erinran. Det är framför allt teleoperatörer och deras intresseorganisationer som motsätter sig förslaget, men även myndigheter som Justitiekanslern och anser att kostnaden bör belasta statsbudgeten. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten för teleoperatörerna att upprätthålla de tekniska och administrativa förutsättningarna för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får naturligtvis ekonomiska konsekvenser. De största kostnaderna kommer att uppstå vid de tillfällen som nya tekniska lösningar introduceras i telesystemen. Det är nämligen de erforderliga grundinstallationerna i form av hård- och mjukvaror som är mest kostsamma. I praktiken innebär detta att kostnaderna kommer att uppstå dels under ett initialt skede då berörda operatörer måste anpassa sina befintliga system, dels vid de senare tillfällen då operatörerna byter till ny teknik. Det kan antas att det är förenat med större kostnader att anpassa ett befintligt system än att bygga in vissa avlyssnings- och övervakningsfunktioner i ett helt nytt telesystem. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning medför även kostnader utöver vad som har anförts. Tekniska anpassningar i telesystemen för att kunna verkställa tvångsmedlen innebär att det uppstår drifts- och underhållskostnader, innefattande bl.a. kostnader för den arbetskraft som handhar och finns i beredskap för den praktiska hanteringen av verkställigheten. Något underlag för en tillförlitlig beräkning av kostnaderna för anpassningar, drift och underhåll av telekommunikationssystemen finns inte och det är tveksamt om det över huvud taget är möjligt att i förväg få fram ett sådant underlag. Det finns heller inga möjligheter att nu förutse vilka ekonomiska konsekvenser som kommer att följa av den tekniska utvecklingen på teleområdet. Det finns emellertid anledning att anta att kostnaderna kommer att uppgå till avsevärda belopp. I promemorian redovisas att enligt företrädare för en anpassning av bolagets samtliga nät sammanlagt kan beräknas uppgå till . Av denna summa hänför sig 7 miljoner till NMT-nätet, 14 miljoner till GSM-nätet och 13 miljoner till det fasta telenätet. Det är här fråga om kostnader för anpassningar av befintliga redan uppbyggda nät. I remissvaren anger Europolitan att de belopp angett för anpassningen av sitt GSM-nät synes inte vara helt orimliga medan Mobitel bedömer att de angivna kostnaderna är för låga. Kostnaderna torde variera väsentligt beroende på om det är fråga om en anpassning av ett befintligt telesystem eller om det gäller att försäkra sig om möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning vid uppbyggnaden av ett nytt telesystem. Det finns skäl att anta att kostnaden skulle bli väsentligt lägre i det senare fallet och kanske inte ens en gång gå att närmare särskilja från totalkostnaden. I promemorian diskuteras vem som skall bära dessa kostnader. De kan bäras av polisen eller av teleoperatörerna. En tredje möjlighet är att, utan att belasta polisens anslag, betala kostnaderna via statsbudgeten. Det finns också den möjligheten att fördela kostnaderna mellan teleoperatörerna och polisen/staten. Ytterligare en möjlighet är att de teleoperatörer som redan har erhållit tillstånd att driva televerksamhet kompenseras för de kostnader som de initialt kommer att drabbas av till följd av den nya regleringen medan de vid byte till ny teknik liksom också nya operatörer får stå kostnaderna fullt ut. Promemorians förslag är att teleoperatörerna skall stå för kostnaderna. Särskilda övergångsbestämmelser föreslås för de teleoperatörer som redan har fått tillstånd att bedriva televerksamhet. Remissutfallet är blandat. En allmän utgångspunkt när det gäller kostnader för den brottsutredande verksamheten är att polisen skall svara för dessa. Detta argument har också framförts av de remissinstanser som är kritiska mot promemorians förslag. Den brottsutredande verksamheten är enligt dessa remissinstanser en statlig angelägenhet som bör bekostas av samhällsmedborgarna som kollektiv och inte av teleabonnenterna. Frågan är då om detta argument bör hindra andra lösningar. Det finns en rad verksamhetsområden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleliga intressen beaktas. I promemorian lämnas flera exempel på detta. Det tydligaste exemplet är kanske arbetsgivares skyldighet att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda. Som ett annat exempel kan nämnas miljöfarlig verksamhet där företagen måste investera stora summor för att minimera de skador som kan följa med verksamheten. Denna jämförelse har kritiserats under remissbehandlingen. Enligt regeringens mening finns det emellertid ingen avgörande principiell skillnad mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att på egen bekostnad anpassa telesystemen så att möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls. Inte heller kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sägas inta någon särställning i nu berört avseende endast på den grunden att det rör sig om brottsutredande verksamhet. Det finns lagstadgade skyldigheter för företag att vidta vissa åtgärder för att underlätta den brottsutredande verksamheten. Bankernas uppgiftsskyldighet enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt är ett exempel på detta. Om man ålägger teleoperatörerna skyldighet att på egen bekostnad anpassa sina system innebär det inte att man därigenom ålägger dem ett ansvar för brottsutredande verksamhet i egentlig mening. Teleoperatörernas skyldighet att anpassa sina system så att möjligheterna till verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls är nämligen helt fristående från pågående förundersökningar och aktualiseras utan hänsyn till hur och när polisen sedan kan komma att verkställa ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning. Från principiell synpunkt skiljer sig denna situation enligt regeringens mening inte från bestämmelserna om bankernas skyldighet att lämna uppgifter enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt. Det finns andra skäl som skulle kunna åberopas för att teleoperatörerna inte bör svara för de nu aktuella kostnaderna. En finansiering över statsbudgeten kan sägas stå i överensstämmelse med vad som anges i förarbetena till telelagen om bestridande av vissa kostnader, särskilt de kostnader som uppkommer för totalförsvarets behov av telekommunikationer och handikappades behov av särskilda teletjänster (prop. 1992/93:200 s. 115 ff. och s. 288 ff.). De tillståndspliktiga teleoperatörerna kan emellertid inom andra områden genom villkor åläggas att driva televerksamheten med beaktande av vissa centrala samhälleliga intressen som medför kostnader för operatörerna utan att de får ekonomisk kompensation från staten för detta. Ett exempel på en sådan funktion är skyldigheten att tillhandahålla teletjänster i glesbygd. Tillståndshavare, som genom ett villkor blir ålagd att ansluta även inte lönsamma kunder, skall som regel göra detta utan särskild ersättning från staten (a. prop. s. 113). Såsom påpekats under remissbehandlingen bör det framhållas att det endast är som har ålagts en sådan skyldighet och att kan kompensera sig för detta via samtrafikavgifter. Denna ordning med avgiftsfinansiering i stället för finansiering via statsbudgeten är enligt regeringen ett exempel som skulle kunna tjäna som förebild för en reglering på tvångsmedelsområdet. Lika viktigt som goda kommunikationer i glesbygd är det att bibehålla möjligheten att bekämpa den allvarligare brottsligheten. En betydelsefull omständighet att beakta vid valet mellan olika lösningar är kostnadseffektiviteten. Den som drabbas av kostnaderna har naturligtvis ett starkt incitament att söka hålla kostnaderna nere. I promemorian görs den bedömningen att teleoperatörerna här har ett försteg framför polisen. RRV delar i sitt remissvar den bedömningen och anför att det finns skäl att tro att ett eget finansieringsansvar hos operatörerna skulle leda till mer kostnadseffektiva lösningar. Till skillnad från polisen kan teleoperatörerna påverka priserna vid upphandlingen av de hård- och mjukvaror som krävs. Teleoperatörerna har en förhandlingsposition som bör kunna leda till att största kostnadseffektivitet uppnås i detta hänseende. Teknik som möjliggör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kommer nämligen att omfattas av förhandlingar om helt nya telesystem och om ny teknik i befintliga system som en mycket liten del i ett större paket. Teleoperatörerna kan också i stor utsträckning välja mellan olika tillverkare. Ifrågavarande kostnader kan hållas nere om de aktuella funktionerna beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt. En internationellt godtagen standard på området, som EU-samarbetet kan leda till, skulle också bidra till lägre merkostnader. Polisen däremot är utlämnad till den teleoperatör vars system skall göras avlyssningsbart, vilket innebär att någon upphandlingssituation i egentlig mening inte uppstår. Vidare skulle polisen i dessa fall ha stora svårigheter att bedöma rimligheten i de ekonomiska krav som teleoperatörerna skulle rikta mot dem. Den kompetens som erfordras för en sådan bedömning skulle inte utan betydande svårigheter kunna inhämtas och upprätthållas hos polisen. Det saknas också i denna situation ett eget ekonomiskt incitament för operatörerna att förhandla fram ett så fördelaktigt pris som möjligt. Dessutom skulle polisen komma in i bilden, om man ser till kostnadseffektiviteten, på ett alldeles för sent stadium. Det är heller inte önskvärt att polisen skulle behöva förhandla med operatörerna varje gång ny teknik tas i anspråk. Det som för polisen skulle kunna bli ansenliga kostnader bör alltså kunna begränsas av operatörerna, särskilt om det ligger i operatörernas intresse att hålla nere kostnaderna. Det nu sagda har under remissbehandlingen kritiserats av flera teleoperatörer. Det anförs från flera håll att promemorians förslag riskerar att öka kostnaderna och att det finns risk för att polisen överkonsumerar en till synes gratis nyttighet. Om polisen har ett kostnadsansvar skulle detta avhålla polisen från att begära alltför vidlyftiga tekniska lösningar till stora kostnader. Ett kostnadsansvar för polisen skulle i enlighet med detta resonemang medföra att endast de anpassningar av telesystemen vidtogs som de brottsutredande myndig- heterna fann mest angelägna. De brottsutredande myndigheterna skulle helt enkelt på vanligt sätt prioritera olika verksamheter och lägga sina pengar där de bedömdes göra bäst nytta. Regeringen kan inte ansluta sig till detta resonemang. Den ordning som vi redovisat i det föregående (avsnitt 8) innebär inte att polisen fritt får bestämma vilka anpassningar som skall göras i telesystemen. Enligt vårt förslag skall de grundläggande kraven på teleoperatörerna framgå av lag och den närmare innebörden av teleoperatörernas skyldigheter formuleras genom tillståndsvillkor och föreskrifter, som bestäms av efter samråd med teleoperatören, Riksåklagaren och . Med en sådan reglering kan de telepolitiska målen balanseras mot de kriminalpolitiska och därigenom elimineras också risken för att polisen skulle kunna utverka t.ex. orealistiskt dyra anpassningar av vissa telesystem. En reglering som innebär att teleoperatörerna skall bära kostnaderna för anpassningarna av telesystemen måste vägas mot de konsekvenser som en sådan reglering innebär. Det är av stor betydelse att de telepolitiska målen, såsom de kommit till uttryck i bl.a. telelagen, kan uppnås och vidmakthållas. Detta framhålls också med skärpa från flera remissinstanser. Det är därför mycket viktigt att de tillståndspliktiga operatörerna ges möjlighet att verka på telemarknaden på rimliga villkor för att på så sätt tillgodose samhällets behov av goda och billiga telekommunikationer. Mot denna bakgrund är det olyckligt om teleoperatörerna skulle bli ekonomiskt ansvariga för alltför stora samhälleliga åtaganden. är televerksamheten så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Självklart kan det innebära en stor ekonomisk belastning för en operatör att stå kostnaderna för anpassningen av det egna telesystemet. Det torde emellertid inte vara fråga om summor som inte kan bäras av en teleoperatör. Detta gäller särskilt som de teleoperatörer vars verksamhet inte är av betydande omfattning är undantagna från skyldigheten att anpassa systemen. De telepolitiska målen bör enligt rege- ringens mening kunna uppnås och vidmakthållas även med en sådan reglering. Till bilden hör att det kan komma att finnas ett stort antal teleoperatörer som erbjuder teletjänster och att ett kostnadsansvar för polisen skulle bli mycket betungande. Det är inte realistiskt att förvänta sig att polisen kan tillföras motsvarande ekonomiska resurser, särskilt mot bakgrund av det ytterst ansträngda statsfinansiella läget. Det är av samma skäl inte ett alternativ att sköta finansieringen över statsbudgeten. Till en del gäller detta även ett system där kostnaderna delas upp mellan operatörerna och de brottsutredande myndigheterna. Förutom den administration som erfordras för ett sådant system blir det dessutom alltid i sista hand fråga om skönsmässiga bedömningar. Alternativet till ett kostnadsansvar för teleoperatörerna är i praktiken att tvångsmedlen på teleområdet får ges upp. Även om ett kostnadsansvar för de tillståndspliktiga teleoperatörerna i någon mån skulle verka hämmande för televerksamheten som helhet är det enligt regeringens mening inte rimligt att oinskränkt vidmakthålla de telepolitiska målen på bekostnad av statens möjligheter att bekämpa grova brott och upprätthålla rikets inre och yttre säkerhet. I de fall samtrafik förekommer kan nätoperatören kompensera sig via samtrafikavgifterna (jfr avsnitt 8). I övrigt innebär en ordning där teleoperatörerna står för alla kostnader för anpassningar, drift och underhåll av telesystemen i slutändan att abonnenterna får betala. Detta är inte orimligt med tanke på att det är abonnenterna som drar nytta av att telesystemen moderniseras och förbättras, vilket ju i sin tur är orsaken till att polisens möjligheter att bedriva hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har försämrats. En sådan ordning kan därför förefalla mer rättvis än att låta skattebetalarna betala, oavsett i vilken utsträckning de använder sig av moderna telekommunikationer. Det finns också utrymme för teleoperatörerna och polisen att dela på kostnaderna i vissa fall. Skulle det t.ex. visa sig att ett system i och för sig är avlyssningsbart men att, om teleoperatören installerade ny teknik, detta skulle innebära lägre kostnader för polisen vid varje enskild verkställighet bör det finnas utrymme för förhandlingar mellan teleoperatören och polisen. Detsamma bör kunna gälla om det finns möjlighet för teleoperatörerna att välja olika lösningar när ett system skall anpassas och en av lösningarna innebär högre kostnader för teleoperatören men lägre kostnader för varje enskild verkställig- het. Även i sådana fall bör förhandlingar om hur kostnaderna skall bäras vara till gagn både för teleoperatörerna och polisen. Det finns enligt regeringens mening inte anledning att, som föreslagit i sitt remissvar, lagreglera denna möjlighet. En sådan bestämmelse skulle nämligen endast kunna slå fast att polisen och teleoperatörerna har frihet att förhandla i nu berört hänseende. Några remissinstanser har uttalat farhågor för att anpassnings-kostnaderna kan leda till en snedvridning av konkurrensen. Europolitan hävdar att det föreligger en mycket stor risk för att kostnaderna kommer att bli olika för de olika operatörerna, vilket medför att konkurrensförutsättningarna blir olika. anför att investeringarna förefaller vara av den karaktären att kostnaderna är relativt oberoende av antalet abonnenter. Följden härav är enligt deras mening att förslaget riskerar att snedvrida konkurrensen genom att kostnaderna per abonnent blir större för små operatörer. å sin sida har principiellt inget att erinra mot förslaget att teleoperatörerna skall svara för anpassningskostnaderna. Enligt verket är det emellertid från konkurrenssynpunkt väsentligt att - när statsmakterna ändrar spelreglerna för en marknad - de operatörer som redan erhållit tillstånd att verka på telemarknaden ges rimlig tid att anpassa sina system. I fråga om sådana operatörer som ännu inte har fått tillstånd att bedriva televerksamhet anser regeringen i belysning av de överväganden vi redovisat i det föregående att det närmast är en självklarhet att den kostnad som uppkommer för att anpassa systemen för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall bäras av operatörerna. Situationen är en annan för de operatörer som redan har tillstånd att bedriva televerksamhet och som påbörjade sin verksamhet under de förutsättningar som då gällde; ett kostnadsansvar för anpassning av de befintliga systemen kan sägas rubba dessa förutsättningar. Mot detta kan sägas att en förpliktelse för operatörer med tillstånd att bekosta anpassningar i befintliga system drabbar dem alla, även om kostnaderna av naturliga skäl inte blir lika tunga att bära för alla operatörer. Regeringen har anledning att utgå från att de aktuella operatörerna kan bära dessa kostnader om de ges en rimlig övergångstid och rimliga villkor för anpassningen. De närmare ikraftträdande- och övergångs- bestämmelserna behandlas vidare i avsnitt 10. 9.3 Kostnadskonsekvenser i övrigt Kostnaderna för reformen kommer i första hand att drabba teleoperatörerna. Dessa kan i sin tur komma att övervältra kostnaderna på sina abonnenter, dvs. såväl stat och kommuner som företag och privatpersoner. Det är ju också ytterst abonnenterna som drar nytta av de tekniska landvinningar som har försämrat möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen bedömer att de eventuella merkostnader som på detta sätt kan komma att drabba stat och kommuner ryms inom befintliga ramar. Några andra kostnadsökningar för det allmänna innebär förslagen inte. 10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagen föreslås träda i kraft .| | De teleoperatörer som då redan har tillstånd enligt 5 § telelagen| | tillförsäkras en generell övergångstid från lagens | | ikraftträdande, dock från det att Post- och | | fastställt de närmare villkoren. Promemorians förslag: De nya bestämmelserna träder i kraft . De teleoperatörer som redan har tillstånd enligt 5 § telelagen får en övergångstid från ikraftträdandet att anpassa sina telesystem. Remissinstanserna: anser sig inte ha underlag för att bedöma om den i promemorian föreslagna övergångsperioden är tillräckligt lång. Mobitel framhåller att övergångsperioden bör sättas till efter det att detaljkraven har fastställts. Skälen före regeringens förslag: Den i promemorian föreslagna övergångstiden har knappast berörts alls i remissvaren. Enligt regeringens bedömning har det inte framkommit något som talar för att den grundläggande övergångstiden är för kort. Det kan dock ta innan de närmare villkoren preciserats. Förutom den i promemorian föreslagna övergångstiden bör det därför införas en övergångsbestämmelse som alltid tillförsäkrar en tillståndshavare för anpassning från det att fastställt de närmare villkoren. 11.1 Förslaget till lag om ändring i 27 kap. 25 § Paragrafen har fått ett nytt andra stycke som innehåller en hänvisning till bestämmelserna i telelagen (1993:597) om vissa teleoperatörers förpliktelser med avseende på verkställandet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Till skillnad från vad som föreskrivs i första stycket om verkställighet i det enskilda fallet syftar hänvisningen i andra stycket på teleoperatörernas generella skyldigheter enligt 14 a § telelagen att driva televerksamheten på visst sätt (se avsnitt 8).