prop · GJ03148 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:148 Lokal samverkan mot arbetslösheten Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. Syftet är att finna former för förbättrad lokal samverkan inom arbetsmarknadspolitiken. Ambitionen är att effektivisera användningen av offentliga medel. Samverkan skall ordnas inom ramen för arbetsförmedlingsnämnderna i försökskommunerna. skall leda försöksverksamheten i kommunen. Den skall utifrån den nationella arbetsmarknadspolitikens mål pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser, ge stöd i form av kompetenshöjande och andra insatser för dem som är arbetslösa samt initiera och medverka i projekt av pilotkaraktär som är av betydelse för sysselsättningsutvecklingen i kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ta initiativ till överläggningar med deltagande kommuner för att träffa avtal om medfinansiering från kommunernas sida av försöksverksamheten. Avtalen skall också ange de konkreta mål som skall uppnås inom varje kommun och dessa skall vara baserade på de riksomfattande målen. I några av försökskommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden arbetslivsutveckling (ALU) få användas på ett mer obundet sätt. Syftet är att finna nya former för att sysselsätta de arbetslösa. Kravet på att ALU skall vara en åtgärd i sista hand samt att den skall vara begränsad i tiden slopas i dessa kommuner. Försöksverksamheten skall starta och pågå fram till och med . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 5 4 Bakgrund................................................... 6 4.1 Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken ........ 6 4.2 Behovet av samverkan ökar .......................... 6 4.3 Ytterligare steg mot decentralisering av arbetsmark- nadspolitiken....................................... 7 5 Den lokala samverkan....................................... 8 5.1 Försöksverksamhet i några kommuner.................. 8 5.2 Finansieringen m.m.................................. 10 5.3 En utvidgad möjlighet att anvisa arbetslivsutveckling 11 5.4 Mål och riktlinjer.................................. 12 5.5 Utvärdering......................................... 13 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 14 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. antar regeringens förslag till lag (1996:000) omkommunersmedverkan i försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmark- nadsutvecklingen, 2. godkänner den av regeringen föreslagna inriktningen förverksamheten med lokal samverkan mot arbetslösheten, 3. godkänner vad regeringen föreslår om utnyttjandet av anslaget- Arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom försökskommunerna budgetåren 1995/96 och 1997. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om kommuners medverkan i försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen. Härigenom föreskrivs följande. En kommun som regeringen utser får träffa avtal med regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att delta i och bidra till finansieringen av en försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen. Denna lag träder i kraft och gäller till utgången avdecember 1997. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen har tidigare (prop.1994/95:218) föreslagit en ökad roll för kommunerna i arbetsmarknadspolitiken. I propositionen framhölls att staten och kommunerna bör som aktiva samarbetspartner kunna bygga upp ett fastare förhållande med () som motor och garant för att verksamheten bedrivs inom de riktlinjer som gäller för den statliga arbetsmarknadspolitiken. Regeringen återkom senare till frågan i höstens så kallade tillväxt- proposition, (prop. 1995/96:25) som innehöll en redogörelse för regeringens dagordning för tillväxt och sysselsättning. En samverkan mellan kommuner, försäkringskassa och arbetsförmedling skulle kunna leda till en effektivare arbetslöshetsbekämpning. Ett stort antal kommuner i landet har inkommit med förslag på modeller för hur de skulle kunna ta en aktivare del i arbetsmarknadspolitiken. De sammantaget fyrtiotalet förslagen till projekt har stor spridning, allt i från allmänna intresseanmälningar till konkreta projektförslag. Vissa kommuner vill ta över ansvaret för hela arbetsmarknadspolitiken. Andra inriktar sig på vissa målgrupper som exempelvis ungdomar upp till eller invandrare. Flera av kommunerna vill att personer skall få utbilda sig, delta i projekt m.m. medan de erhåller arbetslöshetsersättning. Vissa förslag har en arbetsmarknadspolitisk profil medan andra har en huvudsaklig inriktning mot näringspolitik eller utbildningssatsningar. Inom har en arbetsgrupp mot bakgrund av de förslag som kommit in från kommunerna övervägt hur en lämplig modell för ett ökat kommunalt inflytande i arbetsmarknadspolitiken kan se ut. Arbetsgruppen har under sitt arbete inhämtat synpunkter från och . 4.1 Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har fått en alltmer ökande betydelse. Av stor betydelse var den förändring som skedde då kommunerna fick ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar fram till och med det år de fyller . begränsades de statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till att i första hand gälla personer . Kommunerna har även på andra sätt fått möjlighet att påverka arbetsmarknadsutvecklingen. Inom länsarbetsnämnderna finns arbetsför- medlingsnämnder. En sådan nämnd utgör ett organ för samarbete i lokala arbetsmarknadsfrågor i syfte att utforma den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån lokala förutsättningar och behov. I nämnden skall det bl.a. finnas företrädare för den eller de kommuner som berörs. Till detta kommer att det i ett flertal kommuner bedrivs projekt i samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för dessa projekt. Detta framgår av Kommuner & arbetsförmedlingar i samverkan - går det? (1995) som bygger på enkätsvar från landets kommuner. Projekten är av sysselsättningsskapande karaktär och är riktade till personer som behöver skaffa sig yrkeslivserfarenhet eller som riskerar att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen. uppskattar att totalt cirka 65 000 arbetslösa personer får sysselsättning i olika arbetsmarknadsprojekt i kommunerna. Trots att kommunerna i vissa delar av landet fått ett större inflytande över den lokala arbetsmarknadsutvecklingen så gäller detta inte generellt. Enligt kommunerna fungerar samarbetet i många fall tillfredsställande, men i andra fall anser de att reellt kommunalt inflytande saknas. 4.2 Behovet av samverkan ökar försvann 592 000 arbetstillfällen. har det tillkommit 137 000 nya arbetstillfällen. har antalet personer i arbetskraften åter ökat markant. beräknas antalet arbetssökande öka med ungefär 220 000 personer. Eftersom den svenska arbetsmarknaden har befunnit sig i ett så dramatiskt sysselsättningsskifte ställer det stora och delvis nya krav på arbetsmarknadspolitiken. Redan vid utvärderingen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna under lågkonjunkturen i början konstaterades att det var svårt att bevara kvalitén och effektiviteten i åtgärderna när åtgärdsvolymen blev för stor. Utvärderingen skedde mot bakgrund av åtgärdsvolymer på som mest av arbetskraften, en nivå som passerats med god marginal. De frågeställningar som aktualiseras av erfarenheterna kan sammanfattas på följande sätt: - Arbetsförmedlingarnas främsta uppgift är att tillsätta de lediga platserna. har administrationen runt hanteringen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna tagit mer och mer tid i anspråk. Den renodlade platsförmedlingen har hamnat i skymundan. För att få bästa möjliga placeringsresultat måste kompetensen och resurserna samordnas och fokuseras på att förkorta inskrivningstiden och få ner antalet långtidsarbetslösa. - Den arbetsfördelning som traditionellt har varit gällande mellan staten och kommunerna har förändrats. En av hög arbetslöshet har ökat behoven av sociala insatser som kommunerna mer har engagerats i arbetsmarknadspolitiska frågor. De olika politiska områdena har mer och mer integrerats i varandra. - Omfattande ekonomiska resurser har inte gett önskat resultat. Alltför många stannar i socialbidragsberoende och långtidsarbetslöshet trots omfattande insatser från både kommunerna och arbetsförmedlingarna. Det är därför viktigt att hitta nya former som stärker samordningen av de ekonomiska resurser som finns för att uppnå bästa möjliga resultat för individen. brister det i samordningen mellan stat och kommun exempelvis när det gäller utbildningsinsatser. Detta kan leda till ett ineffektivt resursutnyttjande. - Ett större och mer uttalat individuellt arbetssätt från arbetsförmedlingen med individuella handlingsplaner måste för att bli slagkraftigt också bygga på den information och kunskap som kommunerna har, och sam-ordnas med kommunernas överväganden och egna insatser. - De skilda myndighetskulturerna både inom staten och i kommunerna riskerar att ytterst försämra insatserna om de inte ersätts med ett mer gemensamt arbets- och synsätt. 4.3 Ytterligare steg mot decentralisering av arbetsmarknadspolitiken Kommunerna och arbetsförmedlingen har i allmänhet utvecklat en stor energi och kreativitet att tillsammans klara utbildning och arbete åt i första hand ungdomar. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att pröva om nya arbetsformer kan ge en förbättrad effektivitet i användningen av de arbetsmarknadspolitiska resurserna. Bland annat kan det vara av intresse att pröva om en förbättrad samverkan mellan kommuner och arbetsförmedling, och en ännu starkare lokal förankring av arbetsmarknadspolitiken, skulle kunna bidra till en ökad träffsäkerhet och för-bättrad kvalité i åtgärderna. För att nå ytterligare effektivitetsvinster krävs dessutom en ökad sam-verkan även med andra berörda instanser. torde vara en naturlig samverkanspartner i många kommuner. En individ kan ha kontakt med både kommun, arbetsförmedling och försäkringskassa . Om dessa tre instanser samarbetar bör en bättre kvalité i åtgärderna kunna uppnås som de ekonomiska resurserna utnyttjas mer effektivt. Det bör därför ingå i försöksverksamheten att utveckla och fördjupa samarbetet med . som en decentralisering kan medföra en ökad samordning och förbättrad effektivitet är en sådan utveckling inte invändningsfri.Vikten av att bevara den nationella arbetsmarknadspolitiken måste betonas. Den är en central del av den ekonomiska politiken. En sammanhållen statlig organisation för arbetsmarknadspolitiken har möjliggjort att åtgärderna fått mycket snabba genomslag. Vidare får möjligheten att erbjudas arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom kvalitén i dessa inte vara avhängig av var man bor. Likaså bör platsförmedlingen vara nationell för att underlätta geografisk rörlighet och undvika inlåsning på de lokala arbetsmarknaderna. Ett ökat samarbete mellan kommunerna och AMV kan underlättas av att arbetsförmedlingen ges en större frihet i sitt resursanvändande för att kunna möta kommunerna i en rejäl dialog om deras möjligheter att engagera sig i det arbetsmarknadspolitiska arbetet. Samhällets och arbets-livets ökande komplexitet låter sig inte längre styras lika lätt av centrala regelverk och direktiv. Lokala lösningar baserade på nationella mål bör därför prioriteras framför centralstyrning. 5 Den lokala samverkan 5.1 Försöksverksamhet i några kommuner -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En försöksverksamhet genomförs i ett antal | | kommuner. Syftet är att finna former för ökad lokal samverkan | | inom arbetsmarknadspolitiken. Samverkan skall ske inom ramen | | för arbetsförmedlingsnämnderna. Nämnden ges i försökskommunerna mer| | preciserade uppgifter, delvis ny sammansättning samt ändrade | | befogenheter. Försöksverksamheten skall starta | | och pågå fram till utgången av . Skälen för regeringens förslag: Regeringen har tidigare förordat en ökad roll för kommunerna i arbetsmarknadspolitiken. En försöksverksamhet i detta syfte bör nu genomföras inom ett antal kommuner i landet. För att kunna överblicka och utvärdera försöken på ett konstruktivt sätt är det antal kommuner som deltar i dessa försök av stor vikt. Det är viktigt att det inte är ett ohanterligt stort antal projekt att överblicka och utvärdera. Det får heller inte vara så få att det inte går att hämta relevant information ur utvärderingen. Vidare är det viktigt att försöken är spridda över landet så att man får en representativ bild av resultaten. Försöksverksamheten bör bedrivas i ett det antal kommuner som bäst motsvarar dessa krav. Utifrån detta är ca tio kommuner ett lämpligt antal. Regeringen kommer under förutsättning att godkänner förslaget att besluta vilka kommuner som skall få delta i försöksverksamheten. skall leda försöksverksamheten i kommunen. ingår i Länsarbetsnämnderna. Arbetsförmedlingsnämndernas verksamhet regleras i förordningen (1988:1139) med instruktion för . Enligt instruktionen skall arbetsförmedlingsnämnden vara ett organ för samarbete i lokala arbetsmarknadsfrågor i syfte att utforma den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån lokala förutsättningar och behov. bör överlåta åt nämnden att besluta i frågor som nämnden lämpligen bör pröva. Nämnden består av en ordförande och det antal ledamöter som länsarbetsnämnden bestämmer. I nämnden skall det finnas företrädare bl.a. för den eller de kommuner som berörs. Avsikten med förslaget är att ge arbetsförmedlingsnämnderna i försökskommunerna en något annorlunda ställning. Dessa skall fortfarande ingå i Länsarbetsnämnderna men ges dels mer preciserade uppgifter dels en annan sammansättning samt dels vissa ändrade befogenheter. uppgifter skall vara att - ansvara för att målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken efter-levs, - pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser, - ge stöd i form av kompetenshöjande och andra insatser till dem som är arbetslösa, samt - initiera och medverka i projekt av pilotkaraktär som är av betydelse för arbetsmarknadens utveckling i kommunen. När det gäller sammansättningen skall nämnderna i försökskommunen, i likhet med vad som gäller i övriga kommuner i landet, bestå av en ordförande och det antal ledamöter som länsarbetsnämnden bestämmer. Nämnderna skall i försökskommunerna bestå av företrädare för länsarbetsnämnden, för arbetsförmedlingen och företrädare för den eller de kommuner som berörs. Majoriteten av ledamöterna i nämnderna skall alltid utses efter förslag av den kommun inom vilken verksamheten bedrivs, vilket innebär att kommunen får ett avgörande inflytande över nämndens verksamhet. Nämnden skall ha möjlighet att inrätta samrådsgrupper med företrädare för andra parter såsom den allmänna , berörda myndigheter, institutioner, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. När det gäller befogenheter är utgångspunkten att de medel, såväl statliga som kommunala, som avsätts för nämndens verksamhet skall nämnden besluta över och disponera i enlighet med de särskilda uppgifter som nämnden har i försökskommunerna. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den statliga medverkan i försöksverksamheten| | finansieras från anslaget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. | | Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall | | ta initiativ till överläggningar med deltagande kommuner för att| | träffa avtal om medfinansiering från kommunernas sida av denna | | verksamhet. Försökskommunerna ges i särskild lag rätt att delta i| | verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Försökskommunerna tillförs inte ytter-ligare resurser. Avsikten är i stället att skapa möjligheter till samordning av existerande medel. Denna samordning bör ske på så sätt att statliga och kommunala medel sammanförs samt att arbetsförmedlingsnämnden, i den sammansättning denna får i försökskommunerna, skall ges rätt att besluta över dessa medel. Regeringen föreslår att den statliga medverkan i försöksprojekten finansieras från anslaget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder och att det belopp som har tilldelats för arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommunen i fråga får användas otraditionellt. Att använda dessa medel otraditionellt innebär att man bekostar insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl och som inte ryms inom ordinarie regelverk och ej heller berättigar till andra statliga stöd. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall dock även fortsättningsvis användas så att de främjar ett aktivt arbetssökande och övergång till anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Utgångspunkten för besluten skall vara den enskildes behov och förutsättningar. Slutligen bör det anges att varken kommunala eller statliga medel eller socialförsäkringsmedel får användas för öppet eller förtäckt driftstöd till konkurrensutsatt verksamhet. Medlen får inte heller användas för åtgärder som ersätter eller tränger ut reguljära arbetstillfällen. Det kan finnas skäl för att inte arbetsförmedlingens hela anslag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder i försökskommunen skall ingå i arbets- förmedlingsnämndens verksamhet. Andelen av anslaget som skall ingå i försöksverksamheten regleras i avtalen och bör kunna variera i de olika kommunerna. Kommunen som deltar i försöksverksamheten skall i avtal med regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbinda sig till att bidra till finansieringen av den gemensamma verksamheten. Kommunens bidrag bör som huvudregel inte vara av de totala medlen som satsas i försöksverksamheten. I avtalet bör bl. a. regleras storleken av de medel som kommer från den statliga respektive kommunala sidan samt att arbetsförmedlingsnämnden skall få disposi-tionsrätt till de avsatta medlen för sin verksamhet. Den kommunala kompetensen kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Gränserna för kommunernas rättsliga kompetens att över huvud taget vidta sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa är oklar. Det är i huvudsak rättspraxis som reglerar huruvida vissa uppgifter är tillåtna för en kommun eller inte. I princip gäller också att kommunernas åtgärder inte utan särskilt lagstöd får ske i former som gynnar enskilda företag eller personer. Av 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen framgår exempelvis att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Mot denna bakgrund gör regeringen den bedömningen att den föreslagna försöksverksamheten, som ju bl.a. förutsätter medfinansiering från kommunernas sida, kräver lagstöd. Regeringen föreslår därför en särskild lag som ger kommunerna rätt att medverka i försöksverksamheten. 5.3 En utvidgad möjlighet att anvisa arbetslivsutveckling -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Som en försöksverksamhet skall länsarbets- | | nämnderna i vissa av försökskommunerna kunna anvisa arbets- | | livsutveckling på ett mer obundet sätt. Kravet slopas på att | | arbets-livsutvecklingen skall vara en åtgärd i sista hand samt | | att den skall vara begränsad i tiden. Försöksverksamheten med | | utvidgad arbets-livsutveckling bör bedrivas i högst tre kommuner| | och omfatta högst 500 personer sammanlagt. Skälen för regeringens förslag: Arbetslivsutveckling är en arbets- marknadspolitisk åtgärd som skapats för att förstärka arbetslinjen. I stället för att passivt uppbära arbetslöshetsersättning får de arbetslösa genom arbetslivsutvecklingen tillfälle att utföra sysslor som annars inte skulle ha utförts. Föreningar och organisationer får en möjlighet att utveckla sin verksamhet. Grundläggande för arbetslivsutvecklingen är att denna inte får ersätta arbeten på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetslivsutvecklingen får inte heller snedvrida konkurrensen. Ytterligare förutsättningar är att den arbets-löse inte kunnat beredas arbete på den reguljära arbetsmarknaden, annan utbildning eller någon annan lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Arbetslivsutvecklingen är således en åtgärd som skall sättas in i sista hand. får anvisa arbetslivsutveckling till den som får arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbets- marknadsstöd. i arbetslivsutvecklingen får den arbetslöse en ersättning motsvarande arbetslöshetsersättningen. Arbetslivsutveckling får avse högst . Anvisningstiden får dock förlängas med ytterligare . En förutsättning för detta är att det finns särskilda skäl. Ett stort antal kommuner har till inkommit med förslag på hur man skulle kunna använda arbetslöshetsersättningen på ett mer aktivt sätt. Enligt kommunerna är det inte meningsfullt för en arbetslös att passivt få sitt arbetslöshetsunderstöd. Arbetslivsutvecklingen ger visserligen en möjlighet men enligt kommunerna borde det finnas möjligheter att mera fritt sätta in arbetslösa i olika verksamheter. Enligt vissa kommuner borde det finnas en möjlighet till kraftig satsning på kompetensutveckling för arbetslösa och anställda bl.a. genom att tillåta studier med arbetslöshetsersättning. Regeringen anser det vara av utomordentlig vikt att de arbetslösa kan sysselsättas med meningsfull verksamhet de är arbetslösa. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att i vissa av försökskommunerna skall arbetslivsutvecklingen kunna användas på ett mer obundet sätt. Det skall i dessa kommuner vara möjligt att anvisa arbetslivsutveckling även som en första åtgärd. Detta innebär att i och med att någon anmäler sig som arbetslös hos arbetsförmedlingen skall det vara möjligt att anvisa denne en arbetslivsutveckling om detta bedöms vara den mest effektiva åtgärden för individen. Vidare skall det inte finnas några tidsgränser för åtgärden. Det skall alltså i dessa försökskommuner vara möjligt att se en längre kompetenshöjande utbildning som ett arbetslivsutvecklingsprojekt. De grundläggande förutsättningarna att åtgärden inte får ersätta arbeten på den reguljära arbetsmarknaden och inte heller snedvrida konkurrensen skall dock gälla även i försökskommunerna. Utbildningsinsatser inom ramen för arbetslivsutveckling skall vara en del av en individuell handlingsplan, som upprättas gemensamt av arbetsförmedlingen och den berörda personen. 5.4 Mål och riktlinjer -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Målet med försöksverksamheten är en | | effektivare användning av offentliga medel. Riktlinjerna för | | skall gälla även för försöksverksamheten. | | Medlen i försöksverksamheten får inte användas till att förhindra| | eller försena uppsägningar inom kommunen. verksamhet får| | inte heller subventioneras. Skälen för regeringens förslag: Försöksverksamheten syftar till att effektivisera användningen av offentliga medel genom att stimulera och pröva nya former för en ökad lokal samverkan i arbetsmarknadspolitiken. Centrala regleringar bör därför vara så få som möjligt. De centrala riktlinjer som bör gälla för försöksverksamheten är de övergripande målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken. Dessa är, som de kommer till uttryck i regleringsbrevet för , bl.a. att motverka långtidsarbetslöshet och rundgång mellan öppen arbets-löshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Särskilt skall följande beaktas. Arbetslinjen skall gälla, dvs. ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden skall vara målet. Arbetslösa personer får ej delta så i projekt att inlåsningseffekter uppstår.