prop · GJ03141 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:141 Aktiv förvaltning av statens företagsägande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram komplettering till det i budgetpropositionen 1995 (prop. 1994/95:100 bil. 13 s. 51) lämnade förslaget till bemyndigande för regeringen att förvalta statens företagsägande genom att skapa bättre förutsättningar för en mer aktiv och professionell statlig ägarroll. Regeringen föreslås få bemyndigande att utan hörande inom angivna gränser förändra statens ägande i vissa namngivna bolag samt att genomföra omdispositioner av statens innehav i övriga helägda bolag. Extra utdelningsinkomster och försäljningsintäkter föreslås i vissa fall kunna användas till kapitalinsatser i angivna bolag. Det nu föreslagna bemyndigandet föreslås ersätta det av lämnade privatiseringsbemyndigandet. Regeringen avser att återkomma till med ytterligare förslag till riktlinjer för förvaltningen av statens företagsägande. Regeringen anmäler sin avsikt att väsentligt utöka innehållet i den årliga redovisningen av de statligt ägda företagens verksamhet, bl.a. med bedömningar av långsiktiga utvecklings- och ägarfrågor. ges därmed tillfälle att mer ingående följa regeringens åtgärder samt ta ställning till regeringens ev. förslag avseende den övergripande utvecklingen och framtida inriktningen av statens företagsägande. Vidare lämnas förslag till bemyndigande för regeringen att ändra ägarstrukturen av så att samtliga aktier ägs direkt av staten. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 Allmän bakgrund till regeringens förslag................... 3 3.1 Vissa tidigare riksdagsbeslut i fråga om förvaltning av statligt ägda företag............................... 4 3.2 Behovet av effektivare förvaltning ................. 5 3.3 Motiven för statens företagsägande förändras . . . . . . . . 5 4 Riktlinjer och bemyndigande för förvaltningen av statens företagsägande i kommersiella företag . . . . . . . . . . . . 7 5 Bemyndigande angående . 6 Regeringens redovisning till av företag med statligt ägande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . 14 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . . . . 15 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår, med ändring av vad som föreslagits i prop. 1994/95:100 bil. 13 i denna del, att 1. godkänner det som regeringen förordar om riktlinjer för förvaltningen av statens företagsägande, 2. bemyndigar regeringen att vidta förvaltningsåtgärder beträffande statligt ägda företag enligt vad regeringen förordar samt 3. medger att tolfte huvudtitelns anslag Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda företag, m.m. får användas enligt vad regeringen förordar. Vidare föreslår regeringen att 4. godkänner vad regeringen föreslår om att skall bli helägt av staten, 5. bemyndigar regeringen att vidta de åtgärder som krävs för att skall bli helägt av staten. 2 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen 1995 (prop. 1994/95:100 bil. 13 s. 51) föreslog regeringen att 1. till Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda företag, m.m för /96 anvisa ett förslagsanslag på och 2. bemyndiga regeringen att förvalta företag med statligt ägande samt i förekommande fall öka eller minska ägandet i dessa enligt vad som anförts i propositionen. beslöt (bet. 1994/95:NU19, rskr. 1994/95:314) att anvisa det begärda förslagsanslaget. Beträffande det begärda bemyndigandet uppsköts behandlingen , sedan utskottet erfarit att regeringen avsåg att justera förslaget efter viss ytterligare beredning. Denna beredning har avslutats. Där har bl.a. ingått en hearing, dit näringsministern inbjudit ett trettiotal deltagare med kunskaper om och erfarenheter från det aktuella området. Regeringen preciserar nu det tidigare lämnade förslaget och lämnar kompletterande underlag för ställningstagande. 3 Allmän bakgrund till regeringens förslag Regeringens förslag syftar till att åstadkomma en effektivare förvaltning av de kommersiella och konkurrensutsatta företag staten äger genom att i vissa avseenden skapa förutsättningar som bättre överensstämmer med dem som råder i näringslivet. Förslagen innebär inte förändringar av riktlinjerna för verksam- heten i enskilda företag. Förslagen ger dock staten bättre förutsättningar att förvalta de angivna enskilda bolagen på liknande villkor som gäller i det övriga näringslivet. Därmed kan staten i egenskap av företagsägare i högre grad bidra till tillväxt och utveckling samt få en bättre förräntning av kapitalet i statens bolag. Möjlighet att från statens sida kunna agera på samma sätt som övriga ägargrupper utgör en värdefull komplettering till svenskt näringsliv. 3.1 Vissa tidigare riksdagsbeslut i fråga om förvaltning av statligt ägda företag och regeringens roll vid förvaltning av statligt ägda företag har behandlats av vid olika tillfällen . beslöt att ett förvaltningsbolag skulle bildas för för- valtningen av vissa statligt ägda bolag (prop. 1989/90:88, bet. 1989/90:NU35, rskr. 1989/90:249). Motivet var att förvaltningsbolaget ansågs kunna utöva en mer aktiv och professionell ägarroll genom sina möjligheter att inom vissa ramar fatta beslut i ägarfrågor på liknande villkor som andra aktörer i näringslivet. I propositionen motiverades det bl.a. på följande sätt: För att den statliga industrin skall kunna ge bästa möjliga resultat ställs också stora krav på staten som ägare. Av avgörande betydelse är därvid att staten också har möjlighet att utöva sin ägarfunktion på effektivast möjliga sätt. Det krävs stor kompetens och snabbhet i beslutsfattandet. Vidare måste ägaren ha möjlighet att mobilisera ekonomiska resurser i en sådan omfattning att affärsmöjligheter kan tas tillvara i det enskilda företaget. beslöt att de statliga affärsverk som arbetar i konkurrens skulle inriktas på omvandling till aktiebolag (Prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318). Förbättrade förutsättningar att utöva ägarrollen i en föränderlig miljö angavs som ett motiv i propositionen. Affärsverken som förvaltar viktiga delar av samhällets infrastruktur arbetar på marknader där inslagen av konkurrens blir allt större. sker en internationalisering avde nationella marknader där affärsverken bedriver sina verksamheter. Utveckling och förnyelse krävs av affärsverken. ... Statens affärsverksamhet ges en sådan organisationsform att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt. (s. 129) Efter förslag från den borgerliga regeringen gav regeringen bemyndigande att privatisera 35 namngivna statligt ägda företag (prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). beslutades att Förvaltningsaktiebolaget skulle avvecklas. Bemyndigandet ger regeringen möjligheter att besluta bl.a. om att sälja aktier i de namngivna företagen och i övrigt omstrukturera dem samt även att förvärva andra aktier som led i förberedelser för försäljningar. För insyn i förvaltningen lämnar regeringen uppgifter om företag med statligt ägande i en särskild skrivelse. Vidare har ledamöter möjlighet att närvara vid bolagsstämmor i företag med fler än 50 anställda, om staten äger aktier motsvarande av röstetalet. Denna möjlighet har dock sällan utnyttjats. revisorer har enligt 2 § lagen (1987:518) med instruktion för revisorer rätt att granska viss statlig verksamhet i bolagsform. Vidare får () enligt lagen (1987:519) om granskning av statliga bolag och stiftelser göra motsvarande granskning. Regeringen har i förordningen (1993:958) om granskning av statliga bolag och stiftelser preciserat vilka statliga bolags och stiftelsers verksamhet som RRV får granska. 3.2 Behovet av effektivare förvaltning Ägarstrukturen i näringslivet har genomgått stora förändringar . Det institutionella ägandet genom fonder, försäkringsbolag och stiftelser har ökat kraftigt på bekostnad av ägargrupper som har svarat för aktivt och långsiktigt ägande av större företag. Antalet långsiktiga och aktiva ägare i svenskt näringsliv har minskat vilket i ett långsiktigt tillväxtperspektiv är betänkligt. Aktivt och professionellt ägarskap är av stor betydelse för de enskilda företagens möjligheter till utveckling. Staten är en av de största ägarna i svenskt näringsliv, med en andel av sysselsättningen som uppskattats motsvara . I ett internationellt perspektiv är andelen statligt ägda företag relativt låg. Den är väsentligt högre t.ex. i flera EU-länder liksom i . Den av staten direktäg- da företagsgruppen består av ett 60-tal koncerner i form av bolag och affärsverk med sammanlagt ca 220 000 anställda samt ett justerat eget kapital på ca . Samtliga företag exkl. kreditinstituten omsatte . En närmare redovisning av företagen lämnades senast i regeringens skrivelse 1995/96:20 Företag med statligt ägande. Staten har traditionellt varit långsiktig som företagsägare. Långsiktigheten har främst kommit till uttryck genom långvariga och uthålliga engagemang, särskilt finansiellt. Ägarrollen har i vissa fall utövats förhållandevis passivt när det gäller insatser för företagens yttre omstrukturering t.ex. bransch- strukturering eller insatser för att finna industriella partners till de företag man äger. Initiativ till förändringar har sällan tagits av ägaren. Förändringar har skett först när problem uppstått eller när företaget tagit upp frågan. Vid den tidigare nämnda hearingen bedömdes bl.a. statens förmåga att tillskjuta kapital i tillväxtföretag ha varit begränsad. De synpunkter på det statliga ägandet som gavs var att det statliga ägandet på olika sätt behöver bli mer effektivt och ges samma förutsättningar som övriga ägare i näringslivet. De förslag som läggs fram har detta syfte. 3.3 Motiven för statens företagsägande förändras En mängd olika motiv har ursprungligen medverkat till att staten bildat eller på annat sätt blivit ägare till enskilda företag. Något förenklat kan man skilja mellan två huvudkategorier av motiv. Till den första kategorin hör särskilda sektorpolitiska motiv och mål som legat till grund för företagsengagemang, ofta i kombination med lagstiftning eller annan reglering. Statens engagemang har bl.a. berott på önskemål om kontroll och inflytande över vissa verksamheter av sociala, infrastrukturella och säkerhets-, beredskaps- eller försörjningsskäl eller omfattande kapitalbehov. De första egentliga statliga företagsengagemangen ägde rum i samband med infrastrukturutbyggnaden av post, telegraf, vattenkraft och järnvägar. De har senare följts av företag som svarar för t.ex. lotteriverksam- het, provning och kontroll, produktion eller distribution av tobak, alkohol och läkemedel. Verksamheter av dessa slag har ofta bedrivits i företag som verkat med särskilda sektorpolitiska mål och restriktioner, ofta under monopol eller begränsad konkurrens. Till den andra kategorin hör företag med övervägande affärsmässig verksamhet som staten engagerat sig i av speciella skäl. Det kan t.ex. ha skett för att ex- ploatera naturtillgångar eller ny teknik, rekonstruera krisföretag, skapa sysselsättning, öka konkurrensen eller motverka andra brister i marknads- ekonomin. Flertalet av dessa företag har bedrivit kommersiell verksamhet på oreglerade, konkurrensutsatta marknader. För flertalet företag i den nämnda första kategorin har verksamhetsförut- sättningarna förändrats starkt främst som följd av avreglerings- och omregleringsåtgärder. Det har i många fall inneburit att hela företag eller delar av deras verksamhet övergått från en tidigare reglerad och skyddad miljö till en helt eller delvis oreglerad och konkurrensutsatt marknad. Några exempel på verksamheter som helt eller delvis genomgått sådana förändringar är post, telekommunikationer, elproduktion, provning och kontroll, arbetsmarknadsutbildning, produktion och grossisthandel med alkohol. Förändringarna har i många fall inneburit att företag som staten tidigare ägt och drivit för att tillgodose sektorpolitiska målsättningar omvandlats till enskilda aktörer på konkurrensutsatta marknader. har generella lagstiftnings-, reglerings- och tillsynsåtgärder i allmänhet införts för att tillgodose de sektorpolitiska målen. De konkurrensutsatta företagen i den andra nämnda kategorin har under 1990- talet främst påverkats av förändrade marknadsförutsättningar. Ett successivt ökande konkurrenstryck har för vissa av företagen skärpt kraven på dem att utvecklas i konkurrens och att söka nytt kapital för investeringar. Därmed har ökade krav ställts på ägarrollen ifråga om uppmärksamhet och engagemang för att tillvarata verksamhets- och kapitalintressen liksom för att prioritera mellan engagemangen. Statens delägarskap i ett successivt ökat antal börsnotera- de företag har också inneburit krav på en för staten delvis ny ägarroll. har innehaven varit helägda eller delägda i samarbete med olika parter inom ramen för ett konsortialavtal eller liknande. Ett delägande i ett börsnoterat företag ställer högre krav på kompetens och effektivitet i utövandet av ägarrollen, t.ex. avseende möjligheten att snabbt ta ställning till förslag om nyemission, utgivande av konvertibelt förlagslån samt förvärvserbjudande. Det bemyndigande som regeringen föreslår avseende ett mera aktivt utövande av ägarrollen avser företagen i kategori två, dvs. kommersiella och fullt konkurrensutsatta företag. 4 Riktlinjer och bemyndigande för förvaltningen av statens företagsägande i kommersiella företag -------------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Som riktlinjer för förvaltningen av statens | | företagsägande vad avser de kommersiella företagen fastställs följande| | huvudprinciper. | | - Statligt ägda företag skall arbeta under krav på effektivitet, | | avkastning på det kapital företaget representerar och | | strukturanpassning. | | - Den som utövar förvaltningen av ett statligt ägt företag skall med | | utgångspunkt i uppsatt verksamhetsmål aktivt följa företagets utveckling| | och vidta nödvändiga åtgärder som behövs för att företaget skall uppfylla| | kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. | | - Regeringen får beträffande vissa angivna aktiebolag utan godkännande| | av för varje särskilt fall besluta om kapitaltillskott, sälja| | och köpa aktier, delta i eller i förekommande fall avstå från | | erbjudanden om nyemissioner samt medverka till utgivande av kon- | | vertibla skuldebrev. | | - Minskning av statens ägarandel kräver dock godkännande av | | om minskningen innebär att statens röstmajoritet avskaffas eller att | | statens röstetal kan komma att understiga i ett delägt aktiebo- | | lag, där staten tidigare förfogat över lägst detta röstetal. | | - De aktiebolag som omfattas av bemyndigandet förutsätts arbeta under | | konkurrens och har i liten utsträckning särskilda av statsmakterna | | beslutade uppgifter. Bemyndigandet ersätter försäljningsbe-| | myndigande beträffande särskilt angivna företag (prop. | | 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). | | -Tolfte huvudtitelns anslag Kostnader för omstrukturering av vissa | | statligt ägda företag, m. m. får disponeras för åtgärder i anslutning till| | det nya bemyndigandet, dock vad gäller kapitalinsatser högst i sådan | | omfattning att den faktiska belastningen kommer att motsvaras av | | extra utdelningsinkomster eller försäljningsintäkter. | | - Regeringen får beträffande övriga av staten helägda aktiebolag utan| | godkännande av för varje särskilt fall besluta om omstruk- | | tureringar och omdispositioner av statens innehav genom bl.a. | | sammanslagningar, fusioner, interna förvärv m.m. i syfte att | | effektivisera verksamheten utan att minska statens ägande, förutsatt | | att det inte i övrigt strider mot lagstiftning eller andra | | tidigare riksdagsbeslut. | | - Regeringen avser att återkomma med ytterligare förslag till | | riktlinjer | | . Bakgrund till regeringens förslag: Nya förutsättningar för statens föret:agsägande Regeringen har tidigare klargjort att den inte ämnar fortsätta med de ideologiskt motiverade utförsäljningarna av statligt ägda företag som genomfördes av den förra regeringen. I stället anser regeringen att staten bör spela en mer aktiv ägarroll för att främja utvecklingen av företag med statligt ägande. försäljningsbemyndigande är därmed inte ändamålsenligt utformat för att möjliggöra och underlätta regeringens ägarpolitik. Genom att även beslutade att avveckla Förvaltningsaktiebolaget försvann också ett väsentligt medel för staten att utöva en aktiv ägarroll. Detta är huvudmotiven till att regeringen i budget- propositionen 1995 föreslog ett bemyndigande för ägarförvaltningen som skulle ersätta det nu gällande försäljningsbemyndigandet. Behovet av en mer aktiv ägarpolitik har ökat och utvidgats till en vidare krets av företag än de som ingick i Fortia. Det beror i sin tur bl.a. på de förändrade förutsättningarna för verksamheten i många av företagen. Inom har pågått ett arbete som syftar till att åstadkomma en mer samordnad och professionell ägarförvaltning. Förutsättningarna för att utöva en mer aktiv ägarroll kommer att studeras vidare. Regeringen avser att återkomma med ytterligare förslag till under kommande höst eller . Innebörden av kraven på aktivt och professionellt ägarskap Den formella rollfördelningen mellan ägare, styrelse och företagsledning i aktiebolag finns reglerad i aktiebolagslagen. Staten har i flertalet fall utövat ägarrollen relativt passivt särskilt när det gäller företagens yttre omstrukturering Statens ägande jämförs därvidlag ofta med institutionellt ägarskap, såsom det har utövats av t.ex. försäkringsbolag och aktiefonder. En skillnad är dock att de senare i allmänhet endast är minoritetsdelägare i större företag med sammansatta ägarstrukturer, medan staten ofta är den ende eller dominerande ägaren. I den debatt som förts rörande företagsägande och -styrning (Corporate Governance), framställs ofta ett ökat passivt ägande av institutionell karaktär som negativt för såväl företag som samhällsekonomi, medan aktivt och engagerat ägarskap i motsvarande avseenden bedöms som positivt. För att den statligt ägda företagssektorn skall kunna utvecklas och bibehålla sin ställning krävs ett större engagemang, bl.a. för att skapa en bättre balans gentemot styrelser och företagsledningar. Det är ägarens uppgift och ansvar att medverka till företagens utveckling. Det kan ske bl.a. genom tillförsel av kompetens och kapital, men vid behov även medverkan till verksamhetsanpassning, omstrukturering och i vissa fall ägarförändring, för att utveckla enskilda företag och företagsgruppen som helhet samt statens kapital i denna. Det är även en viktig uppgift för staten som ägare att tillse att företagens verksamhet bedrivs på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral. Förmågan att tillgodose enskilda företags kapitalbehov är en faktor av väsentlig betydelse för den statliga företagssektorns framtida utveckling. Det statsfinansiella läget kommer att medföra betydande restriktioner i fråga om möjligheter att tillskjuta nytt kapital till företagen. Som företagsägare måste staten därför i ökad utsträckning se till att det betydande kapital som redan arbetar i företagssektorn utnyttjas effektivare. Outnyttjat kapital bör i vissa fall kunna frigöras för att användas i de företag som bedöms ha de bästa utvecklings-, tillväxt- och lönsamhetsförutsättningarna. Nytt kapital kan vid behov som ett alternativ tillföras från riskkapitalmar- knaden. Kapital kan även frigöras för amortering av statsskulden. De frågor som tagits upp här är några exempel på krav som i ökad utsträckning ställs på staten i egenskap av företagsägare. De kan delvis tillgodoses genom att den löpande förvaltningen av företagsägandet effektiviseras inom ramen för regeringens förvaltnings- och förfogandebemyndigande enligt 9 kap. 8 § regeringsformen. I några avseenden krävs dock ett förändrat bemyndigande för regeringens förvaltning för att denna skall kunna bedrivas effektivt och med samma villkor som gäller för övriga ägare i dagens näringsliv. Behovet av utvidgat bemyndigande skiljer sig mellan olika företag. Skälen för regeringens förslag: De effektivitetskrav som bör ställas på all förvaltning av statligt ägda företag bör slås fast i av godkända riktlinjer, som med nödvändighet måste få ett relativt allmänt innehåll och tillämpas efter förutsättningarna i enskilda fall. Regeringen föreslår därför att beslutar att statligt ägda företag skall förvaltas med krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning förenat med skyldighet för den som utövar förvaltningen att med utgångspunkt i företagens verksamhetsmål aktivt verka för att dessa krav uppfylls. Behovet av ett större ägarengagemang gäller alla av staten direkt ägda företag. Det bedöms delvis kunna tillgodoses genom att ge regeringen ökad handlingsfrihet för en begränsad krets företag. Det bemyndigande som föreslås begränsas därför till att avse ett antal särskilt angivna företag. Regeringen avser att i budgetpropositionen vid behov återkomma till med förslag till förändringar av denna grupp. Den består huvudsakligen av företag som verkar på konkurrensutsatta marknader. För dessa företag är behoven av handlingsutrymme i ägarutövningen allra störst, bl.a. för att skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor med andra ägarformer. Det föreslagna bemyndigandet för regeringen att förvalta statens ägande i angivna företag avgränsas till att inom de ramar som anges nedan besluta om kapitaltillskott, att sälja och köpa aktier, delta i eller i förekommande fall avstå från erbjudanden om nyemissioner samt medverka till utgivande av konvertibla skuldebrev. Regeringen skall även ha bemyndigande att i förekommande fall göra de ändringar i konsortialavtal, hembudsklausuler och liknande som kan erfordras. Bemyndigandet för regeringen att genom ovannämnda åtgärder vid behov kunna förändra statens ägarandel i nedan nämnda företag bör utformas på följande sätt. I fråga om delägda företag erfordras handlingsfrihet i ägarförvaltningen på lika villkor som övriga ägare. I de delägda företag i vilka statens röstandel överstiger bör statens röstandel kunna minska till lägst , varvid staten fortfarande kan förhindra att beslut bland ägarna som kräver kvalificerad majoritet fattas mot statens vilja. En ändring av bolagsordningen bl.a. avseende bolagets verksamhetsföremål kräver 2/3 majoritet på bolagsstämma. En ändring av bolagsordningen som strider mot ursprungliga beslut att anslå medel för aktieförvärv eller aktieteckning bör inte ske utan medgivande av . De företag där regeringen behöver bemyndigande är och AB . I avses bemyndigandet endast omfatta möjlighet för regeringen att ta ställning till ev. förslag om nyemission, men ej direkt avyttring av aktier. I fråga om AB kan förändringar i ägarstrukturen i allmänhet kräva en beredskap från statens sida att agera. I fråga om det av staten till ägda föreslås att statens röstandel får minska till lägst , varvid staten bibehåller sin kontroll och röstmajoritet. I fråga om statens innehav av aktier i och bör i likhet med vad som gäller statens samtliga aktier eller delar därav kunna avyttras utan hörande. är ett av staten helägt företag som startade sin verksamhet efter att ha övertagit den verksamhet rörande vacciner som bedrivits vid (). Verksamheten omfattar forskning och utveckling, tillverkning och marknadsföring av egna vacciner samt grossist- och detaljhandel med vacciner. Försäljningen beräknas innevarande år uppgå till ca . Alltsedan starten har företaget präglats av en omfattande förändrings- och utvecklingsprocess. I anledning av ett fastighetsförvärv beslöt om ett ägartillskott till företaget om (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:SoU 27, rskr. 1994/95:384) i syfte att säkerställa bolagets soliditet.