prop · GJ0380 · 1996-01-01 00:00:00 — Denna utgångspunkt för | | lagstiftningen är inte lätt att förena med önskemålet att kalla | | avgiften för kyrkoskatt utan att det uppstår oklarheter om upp- | | bördens karaktär. Detta är inte bara en terminologisk fråga utan| | också ett spörsmål av praktisk betydelse i olika avseenden. | | En ordning som innebär att uppbörden i lagen karaktäriseras | | som avgift men betecknas som skatt är både från principiella och| | praktiska utgångspunkter inte tillfredsställande. Missförstånd be-| | träffande innebörden av uppbörden och felaktigheter vid | | hanteringen av denna kan givetvis uppstå med en dualism av | | detta slag. Riskerna för detta skall emellertid inte överdrivas | | och frågan har av kyrkomötet ansetts betydelsefull för Svenska | | kyrkans identitet efter relationsändringen. Gränsdragningen | | mellan vad som kallas avgift och skatt är inte heller alltid | | konsekvent genomförd. Vi anser därför att man inte nu bör ta | | ställning till detta utan överlämna frågan till fortsatt övervägande| | i utredningsarbetet om ändrade relationer mellan staten och | | kyrkan. I övrigt får vissa tekniska frågor om utformningen av | | uppbördssystemet analyseras ytterligare med utgångspunkt från att| | den kyrkliga uppbörden fullt ut kan behandlas som skatt. | | Som vi har sagt i det föregående är det rimligt att staten ställer| | krav på att skall upprätthålla en demokratiskt | | uppbyggd rikstäckande verksamhet. En förutsättning för detta är att| | förändringen av relationerna mellan staten och kyrkan inte | | innebär någon drastisk försämring av kyrkans ekonomi. Svenska | | kyrkan skall dessutom genom sina församlingar ansvara för det | | allmänna intresset att vårda de kulturhistoriskt värdefulla | | församlingskyrkorna liksom värdefull kulturegendom i övrigt. | | Staten bör därför erbjuda kostnadsfri uppbördshjälp.| | Av jämställdhetsskäl bör motsvarande erbjudande kunna riktas även| | till andra trossamfund, men villkoras av att staten får ta | | ställning i varje enskilt fall och föreskriva erforderliga | | villkor. En förutsättning för detta stöd från statens sida både till| | och andra trossamfund är att hjälpen kan inordnas| | i det gällande uppbördssystemet. | | Svenska frikyrkosamfund och vissa andra trossamfund, av vilka | | flertalet betjänar invandrare, får statsbidrag till sin | | verksamhet. Kyrkoberedningen har föreslagit att | | i princip skall jämställas med andra trossamfund när det gäller | | stöd från staten. Ett statligt stöd kan emellertid som Svenska | | kyrkans centralstyrelse framhållit ges på annat sätt än genom | | direkta statsbidrag. Kostnadsfri uppbördshjälp har angetts som | | ett tänkbart alternativ till statsbidrag. | | Vi menar att det är detta alternativ som bör väljas. Med hänsyn | | till det statsfinansiella läget är det nämligen inte möjligt att| | ställa ut löften om några direkta verksamhetsbidrag. Vi återkommer| | senare i avsnittet om genomförandet till frågan om reformens | | finansiering. | | Kyrkoberedningen har inte berört skattemässiga | | förhållanden. Frågor i detta sammanhang får tas upp i det | | fortsatta utredningsarbetet. | | För att skall kunna bedriva en rikstäckande | | verksamhet krävs också ett väl fungerande utjämningssystem. | | Skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i viss utsträck- | | ning också skillnader i kostnader utjämnas nu genom avgifter | | till och bidrag från kyrkofonden. Kyrkofonden förutsätts även i | | fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det | | kyrkliga utjämningssystemet. En annan fortsatt viktig uppgift | | för kyrkofonden är att finansiera för kyrkan gemensamma kostnader| | såsom t.ex. den gemensamma organisationen på riksplanet, | | pensionskostnader och kostnader för biskoparnas avlöningsförmåner.| | En särskild utredning, , har fått | | regeringens uppdrag (dir. 1994:52) att se över systemet för | | ekonomisk utjämning inom och lägga fram förslag om| | hur detta bör vara utformat . Utredningsarbetet | | beräknas vara slutfört . Det nya | | utjämningssystemet utformas efter nuvarande förhållanden men | | skall också kunna tillämpas efter en förändring av relationerna | | mellan staten och . Regeringen fäster stor vikt | | vid att det kommer till stånd ett väl fungerande | | utjämningssystem, för vilket bör överta ansvaret | | efter förändrade stat-kyrkarelationer. | | | | | | | | 6 Begravningsverksamheten | | | | Kyrkoberedningens förslag: Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten bibehålls oförändrat. En borgerlig kommun skall även kunna anordna en allmän begravningsplats. Stiftssamfälligheterna bör av principiella skäl befrias från sin skyldighet att anordna begravningsplats för den som inte tillhör något kristet samfund. Möjligheterna att anordna enskilda begravningsplatser bör kvarstå liksom länsstyrelsernas tillsynsansvar. Begravningsverksamheten finansieras med en allmän statlig begravningsavgift som bör vara proportionell mot den skattskyldiges inkomst. Avgiftsmedlen fördelas sedan schablonmässigt. Ett riksomfattande s.k. clearingsystem bör komma till stånd. Ytterligare utredning erfordras för att klarlägga vissa detaljproblem, t.ex. hur avgiftsmedlen på bästa sätt skall kunna anpassas till de verkliga kostnaderna. Möjligheterna till en finansiering med starkare lokal förankring bör också prövas ytterligare. Ett fortsatt utredningsarbete är erforderligt för att klarlägga olika detaljproblem i samband med en övergång till en statlig begravningsavgift och lösningarna på dessa och vem som skall ansvara för begravningsplats åt dem som inte tillhör något kristet samfund. Analysen bör innefatta behovet av kostnadsutjämning mellan församlingarna. Remissinstanserna: Cirka två tredjedelar av remissinstanserna berör frågorna om begravningsverksamheten. Det stora flertalet av dem är i princip positiva till att kyrkan även fortsättningsvis skall vara huvudman för begravningsverksamheten. anser att det är avgörande att bl.a. ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för huvuddelen av begravningsverksamheten slås fast. Några remissinstanser är negativa till förslaget. De föredrar i stället ett kommunalt huvudmannaskap. Till stöd för detta åberopas främst skäl från religionsfrihetssynpunkt samt andra trossamfunds och religioners snabbt växande behov av egna begravningsplatser. Statskontoret framhåller att uppgiften att anordna begravningsplatser är en del av samhällsplaneringen och därför ansluter nära till andra borgerligt kommunala uppgifter. Något mer än en tredjedel av de remissinstanser som uttalat sig i frågan är i huvudsak positiva till en allmän statlig begravningsavgift. framför emellertid att begravningsskatten inte bör utgå som en särskild namngiven skatt. anför att det är enklast att beräkna avgiften på den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten efter en procentsats som gäller för hela landet. Judiska i anmärker att judar i har varit tvungna att acceptera dubbel betalning för begravningsverksamhet. Knappt en fjärdedel av de remissinstanser som berört frågan är uttalat negativa till förslaget om en allmän statlig begravningsavgift. En majoritet av dessa remissinstanser förordar att begravningsverksamheten för medlemmar skall finansieras genom kyrkoavgiften eller en motsvarande kyrkoskatt, medan den för icke medlemmar får finansieras på något annat sätt alternativt, att denna fråga utreds vidare. Ett par remissinstanser förordar en helt lösning. Några vill ha kvar kyrkans nuvarande beskattningsrätt och den s.k. dissenterskatten. Förslaget har kritiserats för att vara krångligt och byråkratiskt. Många remissinstanser framhåller att hänsyn måste tas till att kostnaderna för begrav- ningsväsendet varierar på olika ställen och flera framhåller vikten av att det finns ett clearingsystem för begravningsverksamheten. Många vill också att frågan om en mer lokal förankring av finansieringen utreds vidare. Statskontoret menar att med ett kommunalt finansiellt ansvar kan utdebiteringen anpassas till de faktiska ekonomiska förhållandena. invänder att de som tillhör bör genom sina demokratiskt valda företrädare få det fulla ansvaret för dem som tillhör kyrkan. Centralstyrelsen anför också att det är avgörande att bl.a. finansieringen skall ha största möjliga lokala förankring. De som tillhör bör enligt Centralstyrelsen betala kostnaden för begravningsavgiften inom ramen för den föreslagna kyrkoavgiften och de som inte tillhör kyrkan bör inte betala någon del av kyrkoavgiften. Centralstyrelsen vill pröva ett alternativ där de som inte tillhör betalar en begravningsavgift till en fond förvaltad och administrerad av en statlig myndighet. Som en del av det obligatoriska clearingsystemet ersätts sedan den huvudman som svarat för gravsättningen. En clearingersättning skulle enligt Centralstyrelsen kunna vara enhetlig för hela landet eftersom den endast påverkar huvudmännen marginellt. Centralstyrelsen anser också att frågan om en kommunalt bestämd avgift för dem som inte tillhör bör prövas noga. anför att med förslaget bestämmer staten kostnadsnivån och blir i princip huvudman för verksamheten medan pastoraten närmast framstår som entreprenörer. Förbundet noterar att beredningen inte förklarat hur kostnader för investeringar skall kunna finansieras inom det föreslagna systemet och att kostnader för gravskötselåtaganden enligt civilrättsliga avtal inte beaktats.Flertalet remissinstanser instämmer i beredningens förslag om fortsatt utredning. Kyrkokommunerna är genomgående positiva till förslaget att även fortsättningsvis skall vara huvudman för begravningsverksamheten. Mindre än en tredjedel av pastoraten stöder förslaget om en statlig begravningsavgift. Någon form av lokal finansiering förordas i stället av av pastoraten. En tredjedel av pastoraten har inte redovisat någon klar uppfattning om hur begravningsverksamheten skall finansieras. Att kyrkoavgiften skall finansiera begravningskostnaderna för kyrkans egna medlemmar anses av de flesta som en naturlig lösning. av pastoraten vill ha kvar det nuvarande systemet där även icke medlemmar måste betala skatt till kyrkan för begravningsverksamheten. Många pastorat framhåller att frågan om begravningsclearing måste lösas. De pastorat som tillstyrkt en statlig begravningsavgift har ofta sett denna som en möjlighet att lösa frågan om begravningsclearing. En majoritet av kyrkokommunerna tillstyrker förslaget om fortsatt utredning. Många understryker behovet av en skyndsam utredning om ansvaret för och finansieringen av begravningar för dem som inte tillhör något kristet samfund. kyrkomöte har inte haft några invändningar mot regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Samhället har det yttersta ansvaret för att det finns en fungerande begravningsverksamhet. Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har ett direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Med allmän begravningsplats förstås en sådan begravningsplats som är anordnad av ett pastorat eller en kyrklig samfällighet inom , av kommuner eller annars av det allmänna. Det finns också enskilda begravningsplatser. Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär en skyldighet att anordna och hålla allmänna begravningsplatser liksom att tillhandahålla gravplats för den som vid dödsfallet var kyrkobokförd inom pastoratet, den kyrkliga samfälligheten eller kommunen. Rätten till gravplats är dock inte beroende av att den avlidne tillhörde något trossamfund. I mån av utrymme kan också annan än den som är kyrkobokförd på platsen beredas gravplats där. Med huvudmannaskapet följer också ett administrativt, ekonomiskt och rättsligt ansvar för verksamheten på en begravningsplats. Utanför begravningsverksamheten faller däremot olika åtgärder som har samband med omhändertagandet av stoftet efter en avliden. Utanför verksamheten faller också de religiösa frågorna som t.ex. den begravningsakt som i regel föregår gravsättningen. Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna ligger på territoriella pastorat. Stiftssamfälligheterna har dock ett ansvar för att anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. I praktiken har dock pastoraten, efter avtal med stiftssamfälligheterna, kommit att sköta även denna uppgift. Regeringen kan också besluta att en allmän begravningsplats i stället skall anordnas av en kommun. Så har skett på ett par orter. Efter särskilt tillstånd av kan ett trossamfund eller en stiftelse anordna en enskild begravningsplats. Tillstånd får lämnas bara om det finns särskilda skäl för det och det kan antas att stiftelsen eller trossamfundet kan fullgöra de uppgifter som krävs av en innehavare av en begravningsplats. Huvudmannaskapet vid ändrade relationer Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar är generellt och avser varje medborgare oavsett religiös uppfattning. har hand om huvuddelen av de allmänna be- gravningsplatserna. Det stora flertalet av dem är kyrkogårdar, dvs. begravningsplatser belägna på kyrkotomten. sköter förvaltningen av sina allmänna begravningsplatser på ett föredömligt sätt.Även i en förändrad relation mellan staten och bör kyrkan därför behålla huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna. Detta har ett starkt stöd i remissopinionen. bör man söka nå en ökad flexibilitet. De möjligheter till lokala lösningar som finns bör därför finnas kvar. Likaså bör det vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser. Begravningsverksamheten finansieras i huvudsak genom församlingsskatten. En förändrad relation mellan staten och i enlighet med den inriktning av det fortsatta arbetet som regeringen nu föreslår kommer att innebära att skattskyldigheten till upphör. är utgångspunkten att kyrkans verksamhet skall finansieras genom avgifter från dem som tillhör kyrkan. Det väcker frågan hur kyrkan skall finansiera förvaltningen av de allmänna begravningsplatser som kyrkan också i fortsättningen skall vara huvudman för. Kyrkoberedningen har föreslagit ett system med en allmän statlig begravnings- avgift. Beredningen har emellertid uttalat sig för att ytterligare pröva möjligheterna till en finansiering med en starkare lokal förankring. Vid remissbehandlingen har beredningens förslag om en allmän statlig begravningsavgift kritiserats, framför allt av församlingarna. Regeringen vill gärna tillmötesgå församlingarna på denna punkt, eftersom frågan om begravningsväsendet är så central ur församlingarnas perspektiv. Därför bör man söka efter en lösning som har en starkare lokal förankring. I den föreslagna ordningen ersätts församlingsskatten av en kyrkoavgift. Enligt regeringens mening bör förvaltningen av de allmänna begravningsplatser som kyrkan är huvudman för kunna finansieras genom kyrkoavgiften för dem som tillhör . I övrigt får i det kommande utredningsarbetet prövas olika modeller. Den möjlighet som har framhållits i en reservation till Kyrkoberedningens betänkande, nämligen att de som inte tillhör betalar genom en avgift som tas upp av den borgerliga kommunen, bör särskilt uppmärksammas. Systemet bör också kunna inrymma en obligatorisk riksomfattande begravningsclearing mellan de kyrkliga och borgerligt kommunala huvudmännen. Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation kräver ytterligare utredning och analys. Vad som behöver analyseras och utredas är de praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna. En sådan analys förutsätter också ett klargörande av vilka uppgifter som följer av huvudmannaskapet, dvs. vad som närmare skall anses innefattas i begreppet begravningsverksamhet. Förslag till lagstiftning måste också arbetas fram. Inriktningen på det fortsatta utredningsarbetet bör bygga på ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten samt en lokal finansiering. Kyrkomötet har anslutit sig till denna uppfattning och framhåller att det är väsentligt att finna en ordning för verksamhetens finansiering som inte strider mot principen om lika behandling och som måste vara godtagbar från religionsfrihetssynpunkt. I sammanhanget har kyrkomötet uppmärksammat stiftssamfälligheternas nuvarande ansvar för att bereda icke-kristna trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser. Detta bör enligt kyrkomötet inte längre vara en uppgift för ett kyrkligt organ och frågan bör lösas i det fortsatta utredningsarbetet. Regeringen delar denna uppfattning. Utgångspunkten bör vara att åstadkomma en så enkel och flexibel ordning som möjligt och undvika onödig byråkrati och krångel. Frågan om den närmare utformningen av ett system med kyrklig och borgerligt begravnings- clearing skall också finnas med i utredningsarbetet. 7 Den kyrkliga egendomen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den kyrkliga egendomen bör efter en | | relationsändring mellan staten och stå till | | kyrkans förfogande. De rättsliga lösningar som krävs för att uppnå| | detta och trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda | | ändamål utreds vidare. I det fortsatta utredningsarbetet bör man| | i möjligaste mån undersöka egendomens ursprung och omfattning. Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Beredningen föreslår att kyrkans rätt till den egendom som främst berörs av relationsändringen, i princip den s.k. specialreglerade egendomen, grundas på stiftelseinstitutet. Någon skillnad bör därvid inte göras mellan sådan egendom som ägs av staten men disponeras av kyrkan och annan specialreglerad egendom. De stiftelser till vilka egendomen avses bli överförd bör knytas till det organ inom som disponerar egendomen. Remissinstanserna: Att den kyrkliga egendomen bör stå till förfogande efter en relationsändring ifrågasätts inte av någon. Den övervägande delen av de instanser som berör förslaget till stiftelsebildning är i huvudsak positiva. Ett fåtal kyrkliga organ och intresseorganisationer med kyrklig anknytning förespråkar andra lösningar. Några remissinstanser behandlar förslaget främst från rättsliga utgångspunkter.Av de statliga instanser som närmare kommenterar förslaget har flertalet synpunkter som rör skyddet av stiftelsernas egendom. Kammarkollegiet betonar att staten måste ha möjligheter att ingripa genom permutation om identitet förändras på avgörande punkter eller om ändamålet med stiftelserna i annat avseende inte uppfylls. framför liknande synpunkter. Verket anser vidare att tillsynen över och dess egendom bör regleras särskilt och att revisionsansvaret för den kyrkliga egendomen bör klargöras. och statens historiska museer uttalar att stiftelseformen bör gälla alla kyrkor som omfattas av kulturminneslagen, alltså även församlingskommunal egendom, och att medinflytande från det allmänna måste garanteras i förvaltningen av kyrkorna. vid anser att det av rent fiskala skäl är i hög grad påkallat med en allmänrepresentation i de kyrkliga stiftelserna. Även Egendomsnämndernas samarbetsorgan går emot Kyrkoberedningens åsikt att det inte finns behov av särskild statlig tillsyn över de kyrkliga stiftelserna. Flera remissinstanser uttalar att förslaget till stiftelsebildning är oklart och ofullständigt. Några påpekar att ett antal frågor återstår att lösa innan den nya stiftelselagen kan tillämpas på kyrklig egendom. Andra framhåller att stiftelsebildningen bör ske genom lagstiftning. Av de remissinstanser som i huvudsak är negativa till stiftelsebildning föreslår en del att statligt ägd specialreglerad egendom som kyrkan disponerar skall överföras direkt till kyrkliga organ. De övriga föredrar lösningar som inte medför förändringar av ägandeförhållandena. anser att det finns fördelar av principiell natur med förslaget eftersom lagstiftningen om den kyrkliga jorden skulle kunna avskaffas och därmed det direkta sambandet med statsmakten. Nackdelarna av formell och praktisk art är emellertid enligt Centralstyrelsen så stora att man i stället bör pröva en ny lagstiftningsmodell. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Centralstyrelsen finner bl.a. att den kyrkliga egendomens konstitutionella skydd skulle försvagas genom Kyrkoberedningens förslag. Bland praktiska nackdelar nämner Centralstyrelsen bl.a. att stiftelsebildningen skulle medföra omfattande äganderättsutredningar och fastighetsbildningsförrättningar samt komplikationer i förhållande till stiftelse- och skattelagstiftningen. Mot bakgrund av församlings- och pastoratsförbunds ställningstagande i den grundläggande frågan om rättsliga ställning vid en relationsändring är förbundet tveksamt till behovet av stiftelsebildning. Redan inom ramen för nuvarande ordning bör den kyrkliga egendomen enligt förbundet kunna tryggas för det ändamål den en gång avsatts. Även om en mer långtgående relationsändring skulle genomföras finner inte förbundet att övertygande skäl framförts för den föreslagna stiftelsebildningen. Om det emellertid skulle visa sig nödvändigt att föra över egendomen till särskilda stiftelser för att säkerställa dess användning för avsatt ändamål, vill förbundet inte motsätta sig en sådan åtgärd. kyrkomöte delar den uppfattning om den kyrkliga egendomen som kommer till uttryck i regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag disponerar för sin verksamhet åtskillig egendom. Från rättsliga utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrkokommunal egendom som kyrkokommunen förfogar fritt över, fri förenings- och stiftelseegendom som ofta tillkommit genom donationer och insamlingar samt specialreglerad egendom. På grund av det historiska sambandet mellan staten och är den sistnämnda egendomen underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de ursprungligen varit avsedda för. Den specialreglerade fasta egendomen består dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser och dels av vad man brukar kalla kyrklig jord. De fastigheter som tillhör den kyrkliga jorden är avsedda att garantera prästernas uppehälle och kyrkans bestånd. Till den specialreglerade lösa egendomen räknas inventarier i framför allt kyrkor och biskopsgårdar samt fonderade medel. Den kyrkliga jorden och fonder med anknytning till den brukar kallas den kyrkliga finansförmögenheten. Den används inte direkt i den kyrkliga verksamheten utan tjänar främst som kapitalplacering. Det är att märka att viss församlingskommunal egendom såsom sentida försam- lingskyrkor och begravningsplatser också räknas till specialreglerad egendom. Den största delen av den specialreglerade egendomen ägs av stiftelseliknande organ - i regel de olika församlingskyrkorna själva. Äganderättsförhållandena är emellertid oklara och kan i vissa fall inte ens efter omfattande utredningar klarläggas. Merparten av reglerna om den specialreglerade egendomen finns i kyrkolagen. De föreskriver hur kyrkliga organ skall förvalta egendomen oberoende av vem äganderätten tillkommer. Från har den förvaltning som tidigare skett pastoratsvis i stor utsträckning sammanförts stiftsvis. Bestämmelser om tillsyn och tillståndsprövning för förvaltningen har ersatts av ändamålsbestämmelser. Reformen medför större självständighet för de förvaltande organen samt förenklingar och effektiviseringar i förvaltningen av den kyrkliga finansförmögenheten. Någon ändring av de komplicerade ägandeförhållandena har inte skett och har inte heller varit avsikten. Regeringen anser att den kyrkliga egendomen efter en relationsändring mellan staten och bör stå till kyrkans förfogande. Man bör genom ett ut- redningsarbete därför finna de rättsliga lösningar som behövs för att trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda ändamål. Dessa utgångspunkter har varit grundläggande både för Kyrkoberedningen och för tidigare utredningar i ämnet. De får också ett otvetydigt stöd av remissinstanserna och från kyrkomötet.