prop · GJ0325 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet och utveckling Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redovisar regeringen en dagordning för sitt arbete för att främja tillväxt och sysselsättning. Politiken inriktas på tre områden: att bibehålla en stark makroekonomisk grund för tillväxten, att ge goda förutsättningar för näringslivet samt att ge individerna möjligheter att stärka sina kunskaper och sin kompetens. Vidare ingår åtgärder som bidrar till att stärka samhällsmoralen genom att motverka skattefusk och överutnyttjande av bidragssystemen. En bärande princip i arbetet med propositionen har varit att de offentliga finanserna inte får försvagas. 1 Politikens inriktning.................... 4 2 Den ekonomiska utvecklingen.............. 22 2.1 ekonomiska tillväxt i ett historiskt, långsiktigt och internationellt perspektiv....... 22 2.2 Den internationella utvecklingen..... 25 2.3 Utvecklingen i ............... 26 2.4 Utvecklingen till och med ......... 31 2.5 Avstämning av konvergensprogrammet... 36 3 Tillväxtens förutsättningar................... 39 3.1 Tillväxtens drivkrafter.............. 40 3.2 Den goda grunden..................... 41 3.3 Den nya utmaningen........................ 43 4 En politik för tillväxt och sysselsättning.... 51 4.1 Finanspolitiken...................... 51 4.2 Penning- och valutapolitiken......... 61 4.3 Lönebildningen....................... 64 4.4 Arbetsmarknadspolitiken.............. 65 4.5 Utbildning, kompetensutveckling och forskningspolitik.................... 72 4.6 Kulturen............................. 79 4.7 Närings- och energipolitik........... 81 4.8 Miljöpolitiken....................... 102 4.9 Europeiska unionen................... 110 4.10En svensk agenda för . 5 verksamhetsområde... 120 5.1 Ärendet och dess beredning........... 120 5.2 Upprättade lagförslag................ 120 5.3 Författningskommentar................ 120 5.3.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:915) om ändring i lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon 120 5.3.2 Förslaget till lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327).. 121 6 verksamhetsområde 122 6.1 Starkare betoning av arbetslinjen i arbets- löshetsförsäkringen.................. 122 6.2 Upprättade lagförslag................ 130 7 verksamhetsområde.. 131 7.1 Ärendet och dess beredning........... 131 7.2 Stöd till vindkraft.................. 131 7.3 Stöd till solenergiområdet........... 132 7.4 Användning av alternativa drivmedel.. 134 7.5 Användning av medel för förbättring av inomhusmiljön........................ 136 7.6 Klimatpolitiska åtgärder i och 137 8 Lagtext.................................. 139 8.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:915) om ändring i lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon.......................... 139 8.2 Förslag till lag om ändring i fordonsskatte- lagen (1988:327)..................... 143 8.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.............. 151 8.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd........... 156 8.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:409) om arbetslivsutveckling................. 161 9 Förslag till riksdagsbeslut.............. 162 Bilaga 1Svensk ekonomi. Konjunkturbedömning och medelfristiga scenarier Bilaga 2Avstämning av det svenska konvergensprogrammet Bilaga 3Remissvaren Långtidsutredning Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen lägger härmed fram en proposition med en politik för arbete, trygghet och utveckling. Propositionen är den första i en serie förslag och redovisar en dagordning för regeringens arbete för att stärka tillväxten och sysselsättningen. Regeringens utgångspunkt för detta arbete är att det är med trygga, kunniga, jämlika och jämställda människor som nation kan utvecklas och nå en effektivare produktion och fler i arbete. Regeringen och träffade en över-enskommelse om bland annat kompletteringspropositionen. I syfte att vidareutveckla flera av förslagen i kompletteringspropositionen och beträffande de riktlinjer och förslag som redovisas i denna proposition har överläggningar förts med som därför står bakom propositionen. , som också stod bakom vårens kon- vergensprogram, står även bakom de riktlinjer och förslag som föreläggs för beslut. En långsiktigt hållbar ekonomisk tillväxt är av grundläggande betydelse för samhällets fortsatta utveckling. En tillräcklig ekonomisk tillväxt kan skapa de resurser som är nödvändiga för att hushållen skall kunna få ökad köpkraft, för att bevara och utveckla de allmänna försäkringssystemen och för att den offentliga sektorn skall klara sina åtaganden när det gäller vård, omsorg, utbildning och andra viktiga samhällsfunktioner. En ekonomisk tillväxt som kommer till stånd genom en ökad sysselsättning är vidare avgörande för möjligheterna att främja jämställdhet och att motverka växande ekonomiska och sociala klyftor. Samhällsutvecklingen har emellertid fler dimensioner än enbart den ekonomiska. För en hållbar utveckling mot ökad välfärd krävs inte bara en ekonomisk tillväxt utan också en tillfredsställande mänsklig, social och ekologisk utveckling. Om den ekonomiska tillväxten kommer till stånd genom att föröda samhällets mänskliga, sociala och ekologiska tillgångar kommer de sammantagna utvecklingen att innebära en minskad välfärd. Regeringens politik vilar på övertygelsen att ekonomisk tillväxt, rättvisa, jämlikhet och god miljö inte bara går att förena, utan också är beroende av varandra. Tillsammans förmår de att skapa en god cirkel för utvecklingen av det svenska samhället och det svenska näringslivet. Tillväxtpolitiken kommer att utformas så att den står i samklang med de övergripande sociala och miljömässiga målen. Regeringen avvisar således synsättet att en väl utvecklad välfärd, aktiva jämlikhetssträvanden och ambitiösa miljökrav skulle utgöra hinder för en ekonomisk tillväxt. En tillväxt som leder till miljöskador är inte uthållig. En tillväxt till priset av utarmad välfärd och växande klyftor kommer inte att i längden få folkligt stöd. Ett väl fungerande välfärdssamhälle som tar tillvara både kvinnors och mäns vilja att arbeta och utvecklas är däremot en bra grund för tillväxt. könsuppdelningen på arbetsmarknaden kan outnyttjade resurser hos kvinnor bättre bidra till ökad produktivitet. För att erhålla en ökad tillväxt i måste hela landets resurser tas tillvara. Goda förutsättningar måste skapas så att näringslivet kan utvecklas över hela landet. För detta krävs en rikstäckande infrastruktur. Det är dessutom av betydelse att det finns goda möjligheter till högre utbildning i hela landet. Det fortsatta arbetet med tillväxtfrågorna måste präglas av ett synsätt som ger god utveckling i hela landet. Den djupa lågkonjunkturen har på ett tydligt sätt visat vilka problem som uppkommer i en krympande ekonomi. Mer än 500 000 arbeten försvann. Den öppna arbetslösheten steg till och den totala arbetslösheten, där man inräknar personer i arbets-marknadspolitiska åtgärder, till . Underskottet i de offentliga finanserna steg till av BNP, större än i något annat industriland. var i kris. Den ekonomiska politiken och näringslivets återhämtning har lagt en god grund för en stark ekonomi med god tillväxt och hög sysselsättning. Budgetpolitiken har inriktats på att hejda skulduppbyggnaden och att eliminera underskottet i de offentliga finanserna. Ett omfattande budgetsaneringsprogram har beslutats. Det uppgår till , vilket motsvarar av BNP. Denna politik har varit nödvändig för att sanera statsfinanserna, öka förtroendet för den svenska ekonomin, få ned räntorna och få igång tillväxten. Genom en kombination av skattehöjningar och besparingar har bördorna fördelats rättvist. Den femtedel av hushållen som har den högsta standarden bidrar av budgetförstärkningen, medan den femtedel som har den lägsta stan- darden bidrar med 13 pro-cent. Statsfinanserna är nu under kontroll. Underskottet i de offentliga finanserna minskar snabbt. Det beräknas minska från av BNP år av BNP . De offentliga finanserna beräknas vara i balans 1998 även utan budgetförstärkningar utöver det budgetsaneringsprogram som redan har beslutats. Statsskulden som andel av BNP beräknas stabiliseras och börja minska . Stabiliseringen av statsskulden sker därmed än regeringen räknade med i kompletteringspropositionen och än enligt budgetpropositionen. I det svenska konvergensprogram som överlämnades till Europeiska unionen (EU) , redovisade regeringen hur skulle kunna uppfylla EU:s så kallade konvergenskriterier. Programmet hade ett brett parlamentariskt stöd. Den granskning som gjordes av kommissionen och EU-ländernas finansministrar resulterade i mycket positiva omdömen om den svenska ekonomiska politiken. Den uppföljning som görs av konvergensprogrammet visar att den allmänna ekonomiska utvecklingen är bättre än tidigare beräknat och att de offentliga finanserna förbättras, till och med snabbare än enligt konvergensprogrammet. Det är regeringens bedömning att det inte finns någon anledning att nu föreslå ytterligare budgetförstärkningar. En ny prövning kommer emellertid att ske . De positiva effekterna av den ekonomiska politiken blir allt mer påtagliga. Tillväxten är stark och sysselsättningen ökar snabbt. BNP beräknas öka . Sysselsättningen beräknas öka med ca 70 000 personer mellan årsgenomsnitten 1994 och 1995. Dock minskar arbetslösheten betydligt långsammare eftersom allt fler söker arbete i takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras. Bytesbalansen uppvisar betydande överskott. Räntan på 5-åriga statsobligationer har sjunkit från till . Kronan har stärkts med mot D-marken . Förtroendet för den svenska ekonomin blir allt bättre både internationellt och här hemma. Även i flera andra avseenden är förutsättningarna för en god tillväxt i gynnsamma. har ett internationellt inriktat näringsliv med flera stora företag som står sig väl i konkurrensen på världsmarknaden. Vi har en arbetskraft med god utbildning och kompetens. På områden som forskning och utveckling (FoU), industrirobotteknik och datormognad ligger vi väl framme. Den svenska företagsbeskattningen är låg i internationell jämförelse. är socialt och politiskt stabilt. Det svenska välfärdssystemet ger arbetstagarna trygghet att möta strukturella förändringar i den svenska ekonomin och medverkar till en hög förvärvsfrekvens bland både män och kvinnor, bland annat genom en väl utbyggd barn- och äldreomsorg. Den ekonomiska politiken går in i en ny fas där huvuduppgiften är att ta vara på dessa goda förutsättningar och säkerställa att åter-hämtningen i den svenska ekonomin åtföljs av en bestående hög tillväxt. Återhämtningen är redan stark i den exportinriktade industrin och de delar av den privata tjänstesektorn som är industriinriktade. Den sprider sig nu också till andra delar av ekonomin. Byggbranschen har lämnat bottennivån och en uppgång förutses . Hemmamarknaden har också stärkts påtagligt . Förutsättningarna är goda för att återhämtningen skall utvidgas till allt fler delar av ekonomin och att tillväxttalen blir relativt höga även . I de bedömningar som redovisas i denna proposition beräknas tillväxten i det så kallade huvudalternativet bli i genomsnitt . I detta alternativ skulle sysselsättningen komma att öka med närmare 300 000 personer och den öppna arbetslösheten sjunka från till . Huvudalternativet får betraktas som en försiktig beräkning med hänsyn till den djupa konjunktursvacka den svenska ekonomin just har genomgått. I propositionen redovisas därför också ett så kallat tillväxtalternativ med en genomsnittlig tillväxt på . I detta alternativ skulle sysselsättningen komma att öka med närmare 400 000 per- soner och den öppna arbetslösheten sjunka till . Det är regeringens bestämda ambition att inrikta de närmaste årens politik på att stärka tillväxten. Förutsättningarna att nå den högre tillväxtbanan bedöms som goda, och därmed även förutsättningarna att nå högre sysselsättning samt lägre arbetslöshet. Det är viktigt att klargöra att krisen i den svenska ekonomin ännu inte är övervunnen. Statens budgetunderskott är fortfarande mycket stort och arbetslösheten är ännu mycket hög. Det kommer därför att krävas fortsatta insatser från regering och riksdag för att stärka tillväxten och det kommer att krävas en medverkan och uppslutning omkring tillväxtpolitiken från andra parter i det svenska samhället. Ett hot mot en god utveckling är att olika delar av samhället intecknar ett kommande utrymme för standardförbättringar. Kraven på att få del av den växande produktionen kan bli för stora. Tillväxten kan tas ut på olika sätt: som stigande vinster, som stigande reallöner, som förbättrade offentliga finanser, som utökad offentlig verksamhet, som förbättrade sociala förmåner, som kortare arbetstid m.m. Men den räcker inte till allt på en gång. Därför måste kraven hållas inom rimliga gränser. måste högsta prioritet ges åt att förbättra de offentliga finanserna. Statsskulden som andel av BNP måste minska så att svensk ekonomi står bättre för kommande lågkonjunkturer och internationella kriser. En dagordning för tillväxt I denna proposition presenteras en ekonomisk politik för att stärka tillväxten som inflationen hålls nere på en låg nivå. Den är inriktad på tre områden: att bibehålla en stark makroekonomisk grund för tillväxten, att ge goda förutsättningar för näringslivet att växa och att ge individerna möjligheter att stärka sina kunskaper och sin kompetens. Vidare ingår åtgärder som bidrar till att stärka samhällsmoralen genom att motverka skattefusk och överutnyttjande av bidragssystemen. En bärande princip i arbetet med propositionen har varit att de offentliga finanserna inte får försvagas. Till det första området hör en fortsatt budgetsanering, en fast penning- och valutapolitik, en förbättrad lönebildning och en fortsatt reformering av välfärdspolitiken. Till det andra området hör en före-tagsvänlig närings- och skattepolitik, en miljöpolitik som bidrar till näringslivets förnyelse, en långsiktigt hållbar energipolitik och de nya möjligheter som ges av EU- medlemskapet och öppnandet av marknaderna i . Till det tredje området hör en aktiv arbetsmarknads- och utbildningspolitik som bl.a. bör inriktas på att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden så att både kvinnors och mäns resurser bätttre tas tillvara i arbetslivet. Det viktigaste för tillväxten är även i fortsättningen att hålla fast vid saneringen av de offentliga finanserna. Budgetunderskottet är fortfarande stort och landet är fortfarande sårbart vid internationella kriser. Budgetdisciplinen måste förbli sträng. Det kan inte bli tal om vare sig ökade utgifter eller ofinansierade skattesänkningar. Målen för budgetpolitiken ligger fast: statsskuldens andel av BNP skall stabiliseras 1996 och de offentliga finanserna skall vara i balans 1998. Med nuvarande beräkningar kommer det första målet rörande statsskuldens stabilisering att nås . Trots att statsskulden stabiliseras kvarstår emellertid stora obalanser i de offentliga finanserna, inte minst till följd av de mycket stora ränteutgifterna för statsskulden.. Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att strama upp budgetprocessen. fattade 1994 ett principbeslut om att införa en rambudgetprocess i som mandatperioden förlängdes till och kalenderbudgetår infördes. Regeringen avser att genomföra motsvarande uppstramning av andra delar av budgetprocessen med början . Regeringen kommer dessutom i detta sammanhang att föreslå ett flerårigt utgiftstak för den offentliga sektorn och pröva om det krävs ytterligare budgetförstärkningar för att nå de budgetpolitiska målen enligt konvergensprogrammet. Slutligen kommer krav att återinföras på att kommunerna måste balansera sina budgetar. Regeringen genomför en genomgripande översyn av de svenska välfärdssystemen. Det övergripande målet för reformarbetet är att förbättra systemens effektivitet och att stärka drivkrafterna för arbete, som inriktningen på trygghet och rättvisa bibehålls. Förändringarna berör i stort sett alla transfereringssystem: förtids-pensioner, sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, socialbidrag, familje-stöd, studiestöd etc. Regeringen avser också att genomföra förändringar som motverkar överutnyttjande och missbruk av de offentliga transfereringssystemen. Det är väsentligt för välfärdssystemens legitimitet och fortbestånd, inte minst i tider av resursknapphet. Mot bakgrund av de offentliga utgifternas omfattning är det lika viktigt att bidragssystemen inte missbrukas som att av beslutade skatter och avgifter erläggs av de skattskyldiga. Det reformarbete som bedrivs kommer att minska möjligheterna till och drivkrafterna för överutnyttjande och fusk. I detta arbete kommer även möjligheterna att prövas att öka utbytet av information mellan myndigheterna. Det säkerhetspolitiska läget möjliggör besparingar inom försvaret. Regeringen har i en uppgörelse med (prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse) föreslagit besparingar om sammanlagt jämfört med /95. Besparingarna genomförs med fram till samt med ytterligare t.o.m. . Statsskuldspolitiken kommer att ses över. Räntorna på statsskulden är den enskilt största utgiften på statsbudgeten. De beräknas uppgå till och även en liten förändring i genomsnittlig räntenivå motsvarar mycket stora belopp. En utredning som skall analysera formerna för och konsekvenserna av olika alternativ för den statliga upplåningen kommer att tillsättas . Regeringen avser att i det korta perspektivet fortsätta upplåningen i utländsk valuta. Det minskar påfrestningarna på den inhemska upp-åningen och markerar att regeringen inte har för avsikt att låta inflationen urholka statsskulden. skall låna netto i utländsk valuta. Därutöver har möjlighet att i viss utsträckning låna i utländsk valuta, i den mån goda finansieringsvillkor kan erhållas på den internationella kapitalmarknaden. kommer att få i uppdrag att genomföra en fortsatt nettoupplåning i utländsk valuta även . Statsskuldens ökning begränsas av vissa organisatoriska förändringar och försäljningar av statliga tillgångar. I konvergensprogrammet beräknades sådana förändringar reducera statsskulden med ca . Det gällde bland annat en förändring rörande de statliga bostadslånen, vilken minskar statsskulden med ca . tillkommer försäljningen av en del av Nordbanken, vilket tillsammans med en extra utdelning reducerar statsskulden med ca . överflyttas kärnbränslefonden från till , vilket minskar statsskulden och upplåningsbehovet med ca . Skattepolitiken har präglats av behovet av att sanera de offentliga finanserna. Det har varit nödvändigt att höja skatteuttaget både för att minska de mycket stora budgetunderskott som uppstod och för att få en rimlig fördelningsprofil i budgetsaneringen. har det varit nödvändigt att begränsa skattehöjningarna så långt som möjligt för att inte i onödan försvaga den inhemska efterfrågan och försämra ekonomins funktionssätt. Utrymmet för fler skattehöjningar är nu ytterst begränsat. Ett antal skatteförändringar sker , varav några kommenteras nedan. sänks mervärdesskatten på livsmedel från . Detta gynnar särskilt barnfamiljer, pensionärer och låginkomsttagare, vilka i allmänhet använder en relativt stor andel av sin hushållsbudget till matinköp. Genom att matmomsen sänks beräknas ökningen av konsumentprisindex bli ca en procentenhet lägre . Regeringen har tillsatt en priskommission, som kommer att följa upp skattesänkningen för att säkerställa att den leder till lägre matpriser. Regeringen kommer att ta en rad initiativ för att motverka skattefusk och ekonomisk brottslighet. Tilltron till skattepolitiken - och därmed ytterst till möjligheterna att bevara det svenska välfärdssamhället - förutsätter både en bred uppslutning kring skattereglerna och ett effektivt debiterings- och uppbördssystem. Två utredningar arbetar med att stärka skattekontrollen och de skall vara klara före utgången av 1996. Inom finns dessutom en ekobrottsberedning, vilken behandlar den fortsatta frågan om bekämpning av ekonomisk brottslighet. medlemskap i har förändrat förutsättningarna för penning- och valutapolitiken. har möjligheter att efter eget val delta i det europeiska valutasamarbetet och skall senare ta ställning till deltagande i den europeiska växelkursmekanismen () och den monetära unionens tredje etapp (EMU). har vidare anslutit sig till EG-fördraget, som innehåller konvergenskriterier för bl.a. inflationen. Dessa kriterier har medlemsländerna åtagit sig att uppfylla. Det ligger i eget intresse att uppfylla dessa konvergenskriterier, oavsett ställningstagande till EMU:s tredje etapp. har också ställt sig bakom gemensamma allmänna mål för den ekonomiska politiken, inklusive mål för inflationen. Inriktningen i fördraget är att penningpolitiken utan att åsidosätta målet om prisstabilitet bör bidra till att uppfylla övriga mål för den ekonomiska politiken såsom hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Fördraget innebär också vissa åtaganden rörande ställning. Detta har också uppmärksammats av Riksbanksfullmäktige, som i en skrivelse till finansutskott begär en översyn av den svenska lagstiftningen rörande . Den ekonomiska politiken i har vunnit ett allt större för-troende och därmed bidragit till en förstärkning av kronan och lägre obligationsräntor. Prisstegringen under loppet av 1995 beräknas nu bli en halv procentenhet lägre än enligt kompletteringspropositionen och inflationsförväntningarna har minskat. Delvis är dämpningen av inflationen en följd av att kronan har stärkts. En stabilitet i växelkursutvecklingen är önskvärd, men måste för att vara robust underbyggas med låg inflation och god balans i de offentliga finanserna. Det är inte aktuellt att knyta kronan till . Penningpolitiken bedrivs självständigt av och har som övergripande uppgift att säkerställa prisstabilitet. Det är av yttersta vikt för tillväxten att kan ha en prisstabilitet på god europeisk nivå.Riksbanksfullmäktige har definierat målet prisstabilitet som att ökningen i konsumentpriserna skall begränsas till med en tolerans om en procentenhet uppåt och nedåt. Penningpolitiken verkar med lång eftersläpning. Erfarenheten visar att det tar ett till innan en penningpolitisk åtgärd får full effekt. Därför kan det inte vara dagens inflationstakt som ligger till grund för bedömningen av penning-politikens uppläggning. I stället är det den framtida inflationen som enligt står i centrum. mål ligger väl i linje med vad som kan bedömas vara en god europeisk nivå. Regering och riksdag kommer senare att få ta ställning till frågan om ett svenskt deltagande i . deklarerade i medlems-förhandlingarna att ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje etappen av EMU kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med fördraget. Såvitt nu kan bedömas kommer ett sådant beslut att behöva fattas av eftersom ett beslut i EU om vilka länder som skall ingå i EMU väntas vid eller strax /98. Det är viktigt att beslutet förbereds väl med både faktaunderlag och en bred allmän debatt. Regeringen har därför tillsatt en expertutredning för att ta fram underlag inför beslutet. Den skall vara klar . har en annan ordning än övriga EU-länder när det gäller ansvarsfördelningen avseende valutapolitiken. I är det som beslutar om växelkursregimen medan motsvarande beslutskompetens ligger hos regeringen i övriga EU-länder. Sådana skillnader kan försvåra samarbetet med andra länder inom EU. Mot denna bakgrund vore det naturligt att ansvaret för dessa frågor ligger hos regeringen. Mot bakgrund av alla nya förutsättningar för penning- och valutapolitiken som beskrivits ovan avser regeringen att förbereda de förändringar i lagstiftningen som är motiverade i den nya situationen. I kompletteringspropositionen uttalade regeringen att det vore ytterst värdefullt om den lönenorm som konstruerats av den så kallade Edin- gruppen kunde upprätthållas.