prop · GJ03208 · 1996-01-01 00:00:00 — Enligt RRV måste ett statligt stöd som beaktar vårdnadshavarens ekonomi dock utformas så att marginaleffekter minimeras som administrationskostnaderna inte bör öka. anser att stödet inte bör behovsprövas och att problemet med att stöd betalas ut till barn som inte har behov av stöd kommer att minska med det föreslagna systemet. Verket framhåller vidare att en behovsprövning skulle kunna leda till besvärande marginaleffekter. Det finns flera skäl som talar mot en behovsprövning. Som det framgår av bl.a. Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningens betänkande (SOU 1995:26) är det en mycket liten grupp boföräldrar som har höga inkomster. Statens utgifter för samhällsstödet skulle inte minska annat än marginellt om en behovsprövning införs. Underhållsstödets belopp är bestämt så att det skall motsvara halva normalbehovet för ett barn utöver barnbidraget. Det är rimligt att barn till särlevande föräldrar tillförsäkras ett sådant bidrag. Boföräldern svarar regelmässigt för en motsvarande del av barnets försörjning och ofta betydligt mer. Därtill kommer att vårdnadshavare med goda och medelgoda inkomster vid en inkomstökning ofta får lägre bostadsbidrag och höjda avgifter för barnomsorg. Marginaleffekterna för dessa föräldrar är således stora och en behovsprövning skulle förstärka dem. Dessutom innebär en behovsprövning administrativa merkostnader. Det anförda visar att en behovsprövning är förenad med många nackdelar. Mot denna bakgrund kan den marginella utgiftsminskning som skulle uppkomma för staten inte anses så betydelsefull att en behovsprövning bör införas. 5.4 Återbetalningsskyldighet mot staten ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För det underhållsstöd som lämnas| | till barnet skall den förälder som inte bor | | tillsammans med barnet vara återbetalningsskyldig | | gentemot staten. Återbetalningsskyldigheten skall | | bestämmas enligt en schabloniserad procentmetod. | | Återbetalningsskyldighet skall inte fastställas | | om underhållsbidrag bestämts som ett engångsbelopp. | | Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens| | förslag. | | Remissinstanserna: anser | | att den föreslagna procentmetoden uppfyller kravet | | på enkelhet, som möjligheterna till | | manipulation försvåras, eftersom inkomsterna | | relativt lätt kan kontrolleras. kommun | | stöder principen att återbetalningsskyldigheten bör| | bestämmas enbart med utgångspunkt i den | | underhållsskyldiges betalningsförmåga. | | anser att det är en förbättring att| | återbetalningsskyldigheten frikopplas från | | bestämmelser om underhållsbidrag. | | anser att det är | | positivt att återbetalningsskyldigheten skall | | bestämmas oberoende av den andre förälderns | | inkomster. | | Skälen för regeringens förslag: Föräldrar skall | | svara för sina barns försörjning. Även om | | underhållsstöd lämnas till barn till särlevande | | föräldrar är utgångspunkten att båda föräldrarna efter| | förmåga skall bidra till barnets försörjning. Det är| | därför inte rimligt att staten, som ofta är | | fallet, står för kostnader för barnet som den förälder| | som inte barnet bor hos har möjlighet att bidra | | till. Att svara för sina barns försörjning bör vara| | en etablerad samhällelig norm. Denna norm har i | | dag delvis urholkats genom att samhällsstöd i vissa| | fall betalas till barn, trots att den förälder som | | barnet inte bor hos har förmåga att bidra till | | barnets underhåll. | | Det finns underhållsbidragsskyldiga föräldrar med| | stora ekonomiska och sociala problem och som kan | | ha svårt att fullt ut bidra till sitt barns | | försörjning. Men generellt sett avviker inte de | | bidragsskyldigas ekonomiska situation från | | genomsnittet hos befolkningen i övrigt och de har | | allmänt sett en bättre ekonomisk situation än de | | ensamstående föräldrar som bor tillsammans med sitt| | barn. Det finns också en större inkomstspridning | | hos föräldrar som inte bor tillsammans med sitt | | barn än bland ensamstående boföräldrar (se SOU | | 1995:26, kap. 3). Därtill kommer att tillämpningen | | av reglerna om bidragsförskott och reglerna om | | underhållsbidrag successivt lett till att allt | | lägre genomsnittliga bidrag till barnens försörjning| | kommer från föräldrar som inte bor stadigvarande med| | sitt barn. Både från principiella utgångspunkter och| | av ekonomiska | | | | skäl är det angeläget att den del av försörjningen som| | den bidragsskyldiga föräldern står för ökar. | | En ökning av försörjningsbidraget från de föräldrar| | som inte har sitt barn boende hos sig bör enligt | | regeringens mening åstadkommas genom att särskilda | | regler införs, som innebär att dessa föräldrar blir| | skyldiga att helt eller delvis återbetala under- | | hållsstödet till staten. | | Återbetalningsskyldigheten mot staten bör | | bestämmas med hänsyn till den bidragsskyldiges | | ekonomiska förhållanden så att dennes betal- | | ningsförmåga tas i anspråk i den utsträckning som kan| | anses rimlig. Återbetalningsskyldigheten bör vara | | oberoende av den andra förälderns ekonomiska | | förhållanden. Därigenom påverkas inte statens | | kostnader för underhållsstöd av de ekonomiska | | förhållandena hos boföräldern. Bandet mellan barnet| | och föräldrarna sätts på så vis också i förgrunden medan| | föräldrarnas ekonomiska beroende av varandra | | minskar. | | Om den förälder som barnet bor hos har goda | | ekonomiska förhållanden, medan den | | återbetalningsskyldiga föräldern har relativt låga | | inkomster, kan det faktum att | | återbetalningsskyldigheten till staten bestäms | | oberoende av den andra förälderns goda ekonomi | | upplevas som orättvist. Om barnets intresse och | | den relation som barnet har med vardera föräldern | | sätts i förgrunden snarare än föräldrarnas inbördes för-| | hållande, är det ändå naturligt att återbetalning | | skall ske efter förmågan hos den åter- | | betalningsskyldiga föräldern. Att på så sätt framhäva| | relationerna mellan var och en av föräldrarna och | | barnet, ligger i linje med den syn på barnets rätt,| | familjen och föräldraskapet som det finns stor sam-| | syn kring i samhället . | | Återbetalningsskyldigheten mot staten är heller | | ingenting som föräldrarna har möjlighet att reglera| | sinsemellan. Därmed torde risken för konflikter | | mellan dem minska. Fördelarna med den föreslagna | | ordningen får därför anses överväga nackdelarna. | | Reglerna om återbetalningsskyldighet bör vara så | | enkla som möjligt. Särlevande föräldrar bör själva | | kunna beräkna vilken återbetalningsskyldighet som | | uppkommer när underhållsstöd lämnas till barnet. | | Enkla regler medför administrativa besparingar. | | Underhållsbidrag enligt kan | | fastställas som ett engångsbelopp. Engångsbidrag | | skall betalas till socialnämnden om barnet är under| | . För beloppet skall normalt inköpas en livränta| | åt barnet (7 kap. 7 § fjärde stycket och 4 kap. 6 §| | andra stycket FB). Om livräntan understiger | | bidragsförskottets belopp lämnas bidragsförskott som| | utfyllnadsbidrag, . | | Frågan är vilka regler som då bör gälla för under-| | hållsstöd och återbetalningsskyldighet. I praktiken| | synes avtal om engångsbelopp vara ytterst | | ovanliga. I betänkandet Underhållsbidrag och | | bidragsförskott anges att av 87 tillfrågade | | kommuner uppgav endast en kommun att kommunen | | i ett fall hade haft ett avtal om | | engångsbidrag att handlägga (se SOU 1995:26 s. | | 203). | | I avsnitt 5.5 föreslås att underhållsstöd i dessa| | fall skall betalas som ett utfyllnadsbidrag, dvs. | | en utfyllnad upp till underhållsstödets nivå. Ut- | | fyllnadsbidraget är ett rent samhällsstöd och | | återkrävs inte av den återbetalningsskyldige. | | | | En förälder som en gång har betalat underhållsbidrag| | i form av ett engångsbidrag i syfte att för all | | framtid reglera sin underhållsskyldighet bör inte | | åläggas att betala till staten till följd av de nya| | reglerna om underhållsstöd. Därför bör återbetalnings-| | skyldighet för den bidragsskyldige inte fastställas| | om underhållsbidrag betalas i form av ett engångs- | | belopp. | | När den bidragsskyldige är bosatt utomlands bör | | ha möjlighet att låta bli att | | fastställa återbetalningsskyldighet. I det fallet | | bör i stället ett fastställt underhållsbidrag kunna| | åberopas mot den bidragsskyldige. Det kan vara en | | fördel vid indrivning i utlandet, se närmare om | | detta i avsnitt 6.2. Om räknar med| | att den bidragsskyldiga föräldern frivilligt kommer| | att betala i enlighet med ett beslut om | | återbetalningsskyldighet finns det dock inget som | | hindrar att beslutar om | | återbetalningsskyldighet trots att den | | bidragsskyldiga föräldern bor utomlands. | | Den närmare utformningen av reglerna om | | återbetalningsskyldighet diskuteras i de följande | | | | | | avsnitten. | | | | | | 5.4.2 Procentregler | | | | O | Promemorians förslag: Utredningen föreslår att grundavdraget skall vara och att procentsatsen för fastställandet av återbetalningsskyldighet för ett barn skall vara och per barn för två barn. Förslaget överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det är viktigt att de olika procentsatserna bestäms på ett sådant sätt att de avspeglar samhällets syn på att det i första hand är föräldrarna och inte det allmänna som skall svara för barnens försörjning. ifrågasätter om inte underhållsskyldig- heten upp till garantinivå bör kunna fullgöras vid en lägre inkomstnivå. Lik- nande synpunkter framförs av , , kommun och vid . Akademikers anför att det är positivt att halvsyskon får samma rätt till ekonomiskt stöd från den gemensamma föräldern. , kommun, kommun och uttrycker oro över att återbetalningsskyldiga föräldrar med svag ekonomi kommer att drabbas alltför hårt. RRV pekar på att beräkningar visar att det be- lopp som skall betalas till staten ökar för bidragsskyldiga föräldrar med månadsinkomster och sjunker i de högre inkomstlägena. Bl.a. , , och kommun har framfört liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Återbetalningsskyldigheten bör bestämmas enligt ett enkelt system med så få tolkningsmoment och inslag av skönsmässiga bedömningar som möjligt. Det bör vara lätt att anpassa återbetalningsskyldigheten till ändrade förhållanden. En lämplig metod blir därför att bestämma återbetalningsskyldigheten som en viss procent av den återbetalningsskyldiges årliga bruttoinkomst. Regeringens inriktning för arbetet med att skapa ett nytt system har varit att öka den genomsnittliga storleken på de belopp som de bidragsskyldiga skall betala. Skälen är dels det principiellt riktiga i att dessa föräldrar står för en i förhållande till barnets andra förälder någorlunda likvärdig del av sina barns försörjning, dels att förslaget bidrar till att klara saneringen av de offentliga finanserna. Föräldrarna bör dock inte ekonomiskt pressas över rimlig förmåga. Särskild hänsyn bör tas till återbetalningssskyldiga föräldrar med begränsade inkomster. Av hänsyn till dem med svag ekonomi föreslås ett grundavdrag från inkomsten om . Återbetalningsskyldiga med mycket låga inkomster kommer då att få en låg återbetalningsskyldighet eller helt undantas från betalningskravet. Dessutom föreslås att återbetal- ningsskyldigheten bortfaller om återbetalningen skulle bli lägre än per barn och månad. Av hänsyn till den återbetalningsskyldiga förälderns samlade försörjningsbörda bör den procentsats per barn som skall användas vid beräkningen av återbetalningsskyldigheten minska med antalet barn som han eller hon skall försörja. Återbetalningsskyldigheten bör bestämmas till om föräldern är underhållsskyldig för ett barn, till per barn om föräldern är underhållsskyldig för två barn och till per barn om föräldern är underhållsskyldig för tre barn. Om underhållsskyldighet föreligger för fler än tre barn beräknas återbetalningsskyldigheten för varje barn till så många procent av inkomsten som motsvarar det tal som erhålls om man dividerar summan av femton och antalet barn utöver tre med det totala antalet barn. Det sammanlagda procenttalet som skall fördelas på alla barn ökar då med en procen- tenhet för varje ytterligare barn. Alla den återbetalningsskyldiges barn bör ha likaberättigade anspråk på hans eller hennes försörjningsförmåga. Det är rimligt att reglerna om underhållsstöd även tar hänsyn till de av den återbetalningsskyldiges barn som han eller hon lever tillsammans med eller är underhållsskyldig för i andra förhållanden. Detta innebär bland annat att återbetalningsskyldigheten minskar om föräldern skulle få barn i ett nytt förhållande. Som en följd av nödvändigheten av att sanera de offentliga finanserna frångår regeringen promemorians förslag vad avser de procentsatser som styr återbetalningsskyldigheten. Enligt promemorians förslag skulle gränsen för full återbetalningsskyldighet komma att sättas vid en månadsinkomst på för en förälder med ett barn. Flera remissinstanser ansåg att denna inkomstgräns var väl generös. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning. De nu föreslagna procentsatserna leder, tillsammans med det föreslagna grundavdraget på , till att en återbetalningsskyldig förälder med ett barn kommer att bli skyldig att återbetala underhållstödets fulla belopp () om han eller hon har en inkomst som överstiger . Vid två barn kommer återbetalningskyldigheten att motsvara underhållstödets fulla belopp vid en månadsinkomst på och vid tre barn kommer detta att vara fallet vid en månadsinkomst på . Den föreslagna modellen leder i vissa inkomstskikt, där de återbetalningsskyldiga med låga inkomster befinner sig, till betydande minskningar av marginaleffekterna, dvs. av den andel av en bruttoinkomstökning som går bort till ökade skatter, underhållsbidrag och avgifter samt minskade bidrag. Enligt modellen får man en tillkommande marginaleffekt på för ett barn, för tre barn. Med dagens regler kan marginal- effekterna uppgå till , dvs. hela det överskott som uppkommer genom en inkomstökning kan, om den förälder som barnet bor hos inte har något ekonomiskt överskott eller ett otillräckligt sådant, gå till ökade underhållsbidrag. Detta innebär en drivkraft som motverkar ökade arbetsinsatser. Det leder vidare till att man vill undvika omprövningar av underhållsbidraget. Dessa olägenheter minskar radikalt med de förändrade reglerna. bör pröva förälderns återbetalningsskyldighet och anpassa den efter aktuellare förhållanden. Detta kan i en del fall vara en betydande fördel för den återbetalningsskyldige. Om han eller hon får reducerade inkomster kommer återbetalningsskyldigheten att sänkas. Den bidragsskyldige behöver alltså inte försöka nå en överenskommelse med den andra föräldern eller inleda en jämkningsprocess vid domstol för att få betala mindre. Även för det allmänna innebär en årlig justering en fördel. Statens återkrav höjs i takt med ökningar av inkomsterna hos de återbetalningsskyldiga. Det minskar möjligheterna för de återbetalningsskyldiga att övervältra en del av kostnaderna för barnet på det allmänna. ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Återbetalningsskyldigheten | | skall beräknas på inkomst av tjänst, intäkt av | | kapital och inkomst av näringsverksamhet. Avdrag | | under inkomstslaget kapital skall inte beaktas. | | Inkomst av näringsverksamhet skall ökas genom att | | vissa avdrag som har karaktär av vinst- | | dispositioner återläggs. Dessa är avsättning till | | periodiseringsfonder, avdrag för egen pension | | (viss del) samt ökning av expansionsmedel. Även av-| | drag för underskott från tidigare beskattningsår | | skall återläggas. | | Tillägg skall göras med en procent av | | skattepliktig förmögenhet som överstiger 800 000 | | kronor samt för inkomst, inklusive kostförmån, som | | beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt | | och studiemedel i form av studiebidrag. Det | | sålunda framräknade beloppet skall minskas med 24 | | . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker promemorians förslag. Kammarrätten i , , , , (), Föreningen och instämmer i att inkomstbegreppen vid beräkning av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd och bostadsbidrag bör samordnas. Föreningen och tillägger att en samordning med bostadsbidrag bl.a. innebär administrativa fördelar. anser att en kontinuerlig anpassning till bidragsskyldiges ekonomiska förmåga är väl motiverad och att en förälder skall betala efter sin förmåga utan hänsynstagande till andra åtaganden. påtalar att regler saknas för hur återbetalning- sskyldigheten skall fastställas för bidragsskyldiga med oregelbundna inkomster. kommun anser att i inkomstbegreppet bör även kostnader för inkomsternas förvärvande och avbetalning på studielån beaktas. Föreningen till 2 Föräldrar pekar på att återbetalningsskyldigheten också skall vara beroende av om det finns stora kostnader för resor i samband med umgänge. och Föreningen anser att den ordning som föreslagits beträffande bo- stadsbidrag i fråga om preliminära och slutliga bidrag även bör införas vid fastställande av återbetalningsskyldighet. En tvingande regel om skyldighet att anmäla inkomstförändring bör införas, enligt kommun. () påtalar att genom att återbetalningsbeloppet bestäms i förhållande till den bidragsskyldiges taxerade inkomst försvåras möjligheterna till manipulation då inkomsterna relativt lätt kan kontrolleras. menar att återbetalningsskyldigheten skulle kunna baseras på den aktuella inkomsten snarare än den taxerade. kommun har funnit att bruttoinkomsten bör ligga till grund för återbetalningsskyldigheten. Länsrätten i ifrågasätter om inte även den bidragsskyldiges inkomster för det aktuella året skall ha betydelse för när jämkning kan ske. kommun anger att förslaget innebär betydande förenklingar jämfört med dagens system. Flera remissinstanser, såsom , RFV och kommun påtalar även att återbetalningsskyldigheten blir lätt att förstå och beräkna för föräldrarna. Skälen för regeringens förslag: I departementspromemorian betonas vikten av att reglerna för återbetalningsskyldigheten skall vara förutsebara och enkla. Underlaget för procentberäkningen bör vidare vara lätt att få fram och att kontrollera. Regeringen delar denna uppfattning. Flera av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har också konstaterat att det förslag till inkomstmått som lämnas i promemorian till stor del stämmer överens med högt ställda krav på enkelhet och kontrollerbarhet, inte minst från föräldrarnas sida. Regeringen anser dock att inkomstbegreppen vid beräkning av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd och bostadsbidrag bör samordnas i något större utsträckning än vad som framgår av promemorians förslag. Förslag till nya regler för bostadsbidrag har lagts fram av regeringen (prop. 1995/96:186). Dessa förslag omfattar, förutom ett till vissa delar förändrat inkomstbegrepp, bl.a. ett nytt inkomstprövningssystem. Det nya systemet innebär att preliminärt bostadsbidrag lämnas efter prövning av uppskattad aktuell årsinkomst. Bidraget fastställs därefter slutligt på grundval av de inkomstuppgifter som skattemyndigheten fastställer vid taxeringen. För högt respektive för lågt preliminärt bostadsbidrag korrigeras vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. Ränta och avgift betalas på återbetalade resp. utbetalade belopp. Några av de remissinstanser som yttrat sig i frågan anser att den ordning som regeringen föreslagit beträffande bostadsbidrag i fråga om preliminära och slutliga bidrag även bör införas vid fastställande av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd. Ytterligare några instanser har föreslagit att återbetalningsskyldigheten skall baseras på den aktuella inkomsten snarare än den taxerade. Regeringen har vid utformningen av föreliggande förslag till lag om underhållsstöd bl.a. tagit fasta på vissa principiella skillnader mellan systemet för underhållsstöd och systemet för bostadsbidrag. I systemet för bostadsbidrag regleras förutsättningarna för inkomstprövning av ett bidrag som lämnas av samhället till enskild person, medan förhållandet när det gäller systemet för underhållsstöd är det motsatta. I systemet för underhållsstöd är det inte heller sökandens inkomster som skall beräknas. Utbetalningen av underhållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomstberäkningen. Det kan bli svårt att få tillförlitliga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringarna vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det är mot denna bakgrund inte motiverat att samordna inkomstprövningen av respektive system i större omfattning än vad som framgår av det följande. Regeringen föreslår att inkomstprövningen av återbetalningsskyldigheten i första hand skall grundas på inkomst av tjänst, såsom även förordats av Lagrådet, samt intäkt av kapital och inkomst av näringsverksamhet. Med hänsyn till det grundläggande synsätt som redovisats i det föregående, att förälders försörjningsansvar skall grundas efter förmåga utan hänsynstagande till andra åtaganden, och att systemet skall vara enkelt och förutsebart, bör i princip inte beaktas andra avdrag eller eventuella underskott under de två förstnämnda inkomstslagen än sådana som får göras vid beräkning av inkomst av tjänst. Bruttolön med avdrag för vid beskattningen medgivna avdrag i inkomstslaget tjänst (såsom resor till och från arbetet och resor i tjänsten), ränteintäkter etc. får i detta sammanhang anses vara ett bra mått för att beräkna den ekono- miska förmågan. Det innebär t.ex. att avdrag mot realisationsvinst (i inkomst av kapital) inte får göras för realisationsförluster. När det så gäller inkomst av näringsverksamhet ger skattelagstiftningen möjlighet till olika resultatreglerande åtgärder, som i detta sammanhang kan gynna hushåll med näringsinkomster framför hushåll med andra inkomster. Regeringen anser det inte vara rimligt att sådana möjligheter skall påverka bedömningen av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd. Vid beräkningen av återbetalningsskyldigheten bör samma principer gälla för beräkning av inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. Därvid bör löntagare och egenföretagare i största möjliga utsträckning behandlas på ett likvärdigt sätt. Inkomstbegreppet bör ses över inom flera delar av bidrags- och social- försäkringssystemen. I avvaktan på en sådan översyn bör den återbetal- ningsgrundande inkomsten för egenföretagare beräknas utifrån näringsinkomsten justerad för vissa bokföringsåtgärder, som i mer påtaglig grad kan anses ge fördelar för näringsidkare jämfört med löntagare. Näringsinkomsten bör således ökas med årets avsättning till periodiseringsfonder respektive minskas med årets upplösning av periodiseringsfonder, ökas med avdrag för utgift till egen pension intill ett halvt basbelopp samt ökas med ökning av expansionsmedel och minskas med minskning av expansionsmedel. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår bör återläggas. Begränsningen i fråga om pensionsutgift skall utformas för att så nära som möjligt motsvara vad som gäller för löntagare. I promemorian föreslås att en procent av den del av den skattepliktiga förmögenheten, som överstiger skall beaktas då åter- betalningsskyldigheten fastställs. Regeringen delar denna bedömning. Även vissa kontrollerbara inkomster, som inte ingår i taxeringen men som kan få fram via andra register, såsom sjöinkomster och studiemedel i form av studiebidrag, bör beaktas vid fastställande av återbetalningsskyldigheten. Vad gäller företagsförmögenhet finns i de gällande förmögenhetsskattereglerna undantag som bl.a. innebär att både tillgångar och skulder i rörelsedrivande fåmansföretag utesluts vid beräkning av skattepliktig förmögenhet. Förhållandet gör det svårt att beakta dessa tillgångar och skulder vid förmögenhetsprövningen av återbetalningsskyldigheten.