prop · GJ0352 · 1996-01-01 00:00:00 — Utredningen har inte haft i uppdrag att behandla frågor om hur den praktiska kontrollen av införsel av vapen skall utformas sedan blivit medlem i EU. Allmänna frågor om gränskontrollerna vid ett EU- medlemsskap har behandlats av i betänkandet Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131) och av Yttre gränskontrollutredningen i betänkandet Varu- och personkontrollen vid EU:s yttre gräns (SOU 1994:124). Betänkandena har remissbehandlats och bereds inom . Yttre gränskontrollutredningen konstaterar i sitt betänkande att det ännu måste anses råda osäkerhet om vilka krav på kontrollen av varor och personer från andra länder än medlemsländerna som gäller för EU:s medlemsstater. På grund härav och då det inte under utredningsarbetet framkommit några uppenbara brister i den svenska gränskontrollen, har utredningen dragit slutsatsen att någon omedelbar förändring av formerna för gränskontrollen vid den yttre gränsen inte är påkallad i anledning av ett medlemsskap. Med hänsyn till utredningens bedömning och då frågan om utformningen av de yttre gränskontrollerna ännu inte slutbehandlats, finns inte anledning att nu vidta någon särskild åtgärd i anledning av den aktuella föreskriften i artikel 15 i vapendirektivet. I 37-38 a §§ vapenlagen (9 kap. 1-3 §§ förslaget till ny vapenlag) straffbeläggs brott mot vapenlagens bestämmelser - utom såvitt avser olovlig införsel av vapen eller ammunition, om vilket finns bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen) - och mot föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av dessa. Straffskalorna sträcker sig från enbart böter för vissa mindre allvarliga förseelser till fängelse i lägst och högst för grova fall av olaga vapeninnehav eller överlåtelse av skjutvapen till någon som inte är berättigad att inneha vapnet. Frågan om det är påkallat att skärpa straffen för brott mot vapenlagen kommer att övervägas av vapenutredning, som ser över vapenlagstiftningen från brottsförebyggande utgångspunkter. När det gäller olovlig införsel av vapen eller ammunition finns - som sagts - straffbestämmelser i varusmugglingslagen. Straffskalan sträcker sig från penningböter för ringa brott till högst fängelse för grovt brott. Vi delar utredningens bedömning att utformningen och tillämpningen av nu angivna bestämmelser är sådan att bestämmelserna i vapendirektivet om avskräckande sanktioner är väl uppfyllda. Som angetts i föregående avsnitt finns emellertid behov av att komplettera straffbestämmelserna i vapenlagen med en bestämmelse om straff för brott mot de regler som regeringen utfärdar om överföring av vapen och ammunition från till ett annat medlemsland eller, såvitt avser ammunition, till ett annat land inom EES. 5.8 Artikel 36 i -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den svenska vapenlagstiftningen går inte | | till någon del utöver vad som enligt artikel 36 i | | utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten för varor.| -------------------------------------------------------------------- Som inledningsvis nämnts är EG:s primära uppgift att upprätthålla och vidmakthålla en gemensam marknad och främja en gynnsam ekonomisk utveckling i medlemsstaterna och närmare förbindelser mellan dessa. Det är alltså fri rörlighet på olika sätt i ekonomiskt hänseende som eftersträvas. Exempel härpå är borttagande av tullmässiga hinder, import- och exportrestriktioner och fri rörlighet för arbetskraft. Mot den bakgrunden bör övervägas om den svenska vapenlagstiftningen till någon del kan antas gå utöver vad som enligt artikel 36 i utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten. Av särskilt intresse i detta sammanhang är sådana föremål som anges lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål och, såvitt gäller införsel, förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser antingen instämmer i utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna enligt artiklarna 30 och 34 punkt 1 i . Under förbudet mot kvantitativa restriktioner faller nationella export- och importrestriktioner. Förbudet har en mycket vid omfattning. Även export- och importlicenser av övervakningskaraktär anses vara indirekta handelshinder och är otillåtna i handeln mellan medlemsstaterna. Detta gäller såväl när ett tillståndsförfarande enbart är en formalitet så till vida att tillstånd ges automatiskt som när reglerna är formellt likabehandlande men i realiteten innebär restriktioner. De rättsliga bedömningarna avser således både åtgärdernas utformning och effekt. I artikel 36 i anges att sådana åtgärder som annars skulle vara förbjudna kan godtas under beaktande av vissa allmänna hänsyn om de inte utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Således kan sådana förbud eller restriktioner godtas som grundas på hänsyn till allmän sedlighet, ordning eller säkerhet eller på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. Regeringen instämmer alltså i den bedömning som utredningen gjort, både såvitt avser skjutvapen och ammunition och såvitt avser andra föremål som omfattas av de inledningsvis nämnda författningarna. Restriktionerna i den svenska vapenlagstiftningen beträffande innehav och införsel av egendom som omfattas av den lagstiftningen måste anses motiverade med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Bestämmelserna utgör varken medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsländerna. Således kan den svenska vapenlagstiftningen inte till någon del anses gå utöver vad som enligt artikel 36 i utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten. 6 Den språkliga och systematiska översynen av vapenlagen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vapenlagen ersätts av en ny kapitelindelad | | vapenlag i modern språkdräkt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag går dock något längre än regeringens när det gäller att ersätta nuvarande vapenlagens bestämmelser med bemyndiganden för regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Ett flertal remissinstanser framför språkliga synpunkter. Vissa remissinstanser framför i detta sammanhang också sådana förslag som i praktiken innebär materiella ändringar. Länsrätten i ifrågasätter bl.a. om utredningens förslag till alla delar uppfyller grundlagens krav på att viktigare ämnesområden skall regleras av genom lag. anför bl.a. att 2 kap. 7 § första stycket b i utredningens förslag bör omfatta även projektiler avsedda för kolsyrevapen. Krigsmaterielinspektionen anser att lagtexten bör kompletteras med definitioner av vissa skjutvapen som överensstämmer med definitionerna i krigsmateriellagen eller i vapendirektivet. föreslår att skjutvapen i vapenlagen delas in i tre klasser får att på så sätt erhålla en klarare gränsdragning gentemot krigsmateriel. , , och anser att 2 kap. 2 § b i utredningens förslag bör förtydligas så att det klarare framgår vilka sammanslutningar som avses. Skälen för regeringens förslag: Vapenlagen trädde 1974 och ansluter sig i princip både språkligt och systematiskt till den tidigare gällande vapenregleringen, nämligen vapenkungörelsen (1934:315) som senare ersattes av vapenförordningen (1949:340). Vapenlagen har mer eller mindre genomgripande ändrats vid åtskilliga tillfällen. Den kan i sin nuvarande form inte anses uppfylla de krav på överskådlighet och lättillgänglighet som bör ställas på en modern lagstiftning. Dessa krav gör sig än mer påkallade när - som i detta fall - lagstiftningen direkt berör en stor grupp människor. Regeringen ansluter sig i huvudsak till utredningens förslag till hur en ny vapenlag bör utformas. Således bör den nya lagen vara kapitelindelad och ha ett begränsat antal paragrafer i varje kapitel. På så sätt underlättas framtida ändringar i lagen. De bestämmelser som sakligt sett hör samman i lagen bör samlas under informativa kapitel- eller mellanrubriker. Vidare bör språket i lagen moderniseras. Meningarna bör göras kortare och onödiga ord strykas. Meningsbyggnaden bör göras enklare. Onödigt långa paragrafer bör också delas upp. I den gällande vapenlagen finns ett omfattande system av hänvisningar mellan stycken inom samma paragraf, mellan paragraferna och till andra lagar. Detta sammantaget gör det onödigt svårt att tillgodogöra sig lagens innehåll. I stället bör - som utredningen föreslagit - hela bestämmelserna skrivas ut, även om detta medför viss upprepning. Vapenlagen bör alltså i huvudsak få den disposition som utredningen föreslagit. För att göra lagtexten mindre detaljerad och mer lättillgänglig har utredningen föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om förhållanden som regleras i lagen. Detta gäller regler om undantag från kravet på vapentillstånd i vissa fall för vapen som överlämnats från staten och om skrotning av skjutvapen samt bestämmelserna om att andra än polismän i vissa fall får ta hand om skjutvapen och ammunition eller ta sådan egendom i beslag. Utredningen har gjort samma bedömning beträffande den anmälningsskyldighet till polismyndigheten som i vissa fall skall gälla för läkare som ansvarar för den psykiatriska vården av vissa patienter som kan tänkas inneha skjutvapen. Regeringen ansluter sig till utredningens principiella utgångspunkt. Vi anser dock att de sist nämnda bestämmelserna, som återfinns i 32, 41 respektive 46 § vapenlagen, är av sådan beskaffenhet att de bör meddelas i lag. Bestämmelsen om läkares anmälningsskyldighet bör tas in en särskild paragraf i kapitel sex i förslaget till ny vapenlag. De två andra bestämmelserna bör tas in i de paragrafer i förslaget till ny vapenlag, som motsvarar respektive paragraf i den nuvarande lagen. Som vi anfört under avsnitt 5.6 föreslår vi att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om överföring av skjutvapen och ammunition från till andra länder. I enlighet härmed föreslår vi att också de bestämmelser som finns i 22 § andra och tredje styckena och 28 b § vapenlagen, och som gäller utförsel av skjutvapen till ett land som har tillträtt den europeiska vapenkonventionen, eller utlåning av skjutvapen till en person bosatt inom ett sådant land, ersätts med bemyndigande för regeringen att meddela nödvändiga föreskrifter. Därigenom kan samtliga bestämmelser som gäller överföring av skjutvapen enligt vapenlagstiftningen till andra länder samlas i en författning. Länsrätten i har anfört att utredningen inte synes ha underkastat sitt förslag till ny vapenlag tillräcklig analys ur normgivnings- eller normprövningssynvikel. Därvid har länsrätten ifrågasatt om regelsystemets utformning i alla avseenden står i överensstämmelse med regeringsformens krav på att vissa bestämmelser skall meddelas i lag samt kraven i den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att inskränkningar i skyddet av äganderätten skall stå i överensstämmelse med lag samt uppfylla rimliga krav på tillgänglighet och förutsebarhet. Länsrätten har som exempel anfört 2 kap. 3 och 4 §§ i utredningens förslag och påpekat att dessa bestämmelser inte säger något om de personliga kvalifikationer, dvs. omdöme, ålder, laglydnad och pålitlighet, som krävs för att komma i åtnjutande av vapentillstånd. Mot bakgrund härav har länsrätten ifrågasatt om de föreskrifter och allmänna råd som ligger till grund för beviljande av vapentillstånd innehåller villkor och begränsningar utöver vad som kan inrymmas i bestämmelserna i vapenlagen och därför möjligen enligt 11 kap. 14 § regeringsformen inte skall tillämpas. Regeringen delar inte länsrättens bedömning. I vapenlagen, såväl i dess gällande lydelse som i vårt förslag, definieras på ett klart sätt omfattningen av tillståndsplikten vad gäller innehav, införsel och handel med skjutvapen och ammunition. Vidare anges på ett övergripande sätt vilka kriterier som skall vara vägledande vid tillståndsprövningen. De närmare bestämmelserna om vilka krav som skall gälla för tillstånd meddelas med stöd av bemyndigande av regeringen och, efter vidaredelegation från regeringen, av . Dessa bestämmelser innebär inte någon ytterligare inskränkning av den enskildes frihet, utöver vad som följer av lagen. Regeringen är av den uppfattningen att det i vårt förslag klart framgår att de förutsättningar för tillstånd som anges i författningstexten inte på ett uttömmande sätt reglerar när tillstånd skall beviljas. En sådan ordning hade knappast heller varit möjlig eftersom den skulle kräva en mycket hög detaljeringsgrad med uppenbar risk för att utelämnande av vissa kriterier som inte kan förutses skulle kunna leda till oönskade resultat. Alternativet till den nuvarande uppbyggnaden av regelsystemet är en ökad skönsmässighet vid prövningen hos tillståndsmydigheten. En sådan hade inneburit minskad förutsebarhet för den enskilde. De kompletterande bestämmelser om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att tillstånd skall beviljas publiceras i respektive och är således tillgängliga för envar. I övrigt har från remissinstanserna föreslagits en rad språkliga och systematiska ändringar i förhållande till utredningens förslag. Vi har på grundval bl.a. av dessa synpunkter gjort ett antal justeringar av utredningens förslag till lagtext, dels i fråga om språket, dels i fråga om dispositionen. Vissa av ändringarna innebär att vårt förslag ligger närmare den gällande lagtexten än vad utredningen föreslår. I allt väsentligt har vi dock behållit den av utredningen föreslagna strukturen och språkliga utformningen. Vissa av de ändringar som har föreslagits av remissinstanserna förutsätter överväganden beträffande lagens materiella innehåll. Detta gäller bl.a. definition och klassindelning av skjutvapen i förhållande till krigsmateriel samt frågan hur de sammanslutningar som kan beviljas tillstånd att inneha skjutvapen och ammunition skall avgränsas. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att närmare överväga dessa frågor och något fullständigt underlag för att ta ställning till förslagen finns därför inte att tillgå. Vi föreslår därför att den nuvarande lagtexten överförs oförändrad, eller endast språkligt förändrad i dessa delar. Det kan emellertid finnas anledning att i annat sammanhang återkomma till de frågor som remissinstanserna väckt. I samband med den språkliga och systematiska genomgången av lagtexten har vi dock särskilt uppmärksammat en fråga som även har viss materiell betydelse. Enligt 4 § vapenlagen (1 kap. 7 § förslaget till ny vapenlag) gäller endast några uppräknade bestämmelser i vapenlagen för vissa projektiler, patroner och patronhylsor som anges i paragrafen. Dessa bestämmelser avser förvaring, omhändertagande, inlösen och förverkande. Emellertid hänvisas inte till bestämmelserna om tillstånd till innehav, införsel eller handel. Detta innebär att de angivna föremålen fritt får förvärvas och innehas av envar. Det kan mot bakgrund härav från systematisk synpunkt ifrågasättas om några bestämmelser alls i vapenlagen bör vara tillämpliga på dessa föremål. Exempelvis syftar förvaringsbestämmelserna ju främst till att hindra att personer som inte har rätt att inneha skjutvapen eller ammunition skall komma över sådan egendom. Dessa bestämmelser fyller knappast någon funktion för egendom som får innehas av envar. Samma sak kan sägas om bestämmelserna om omhändertagande, förverkande och inlösen. När det gäller förverkande bör dock påpekas att det här endast är fråga om förverkande enligt vapenlagen. Om de aktuella projektilerna skulle komma till användning vid brott mot , eller befaras komma till brottslig användning, kan förverkande ske med stöd av bestämmelserna i 36 kap. . Vi föreslår med hänsyn härtill att de angivna föremålen helt undantas från vapenlagens tillämpningsområde. I enlighet med vad anfört bör paragrafen därutöver ändras så att den även omfattar projektiler avsedda för kolsyrevapen. Sådana projektiler torde uppfattas som tillståndsfria enligt bestämmelsen. Ändringen utgör endast en anpassning härtill. Lagrådet har bl.a. ifrågasatt om den särreglering beträffande återutförsel m.m. av skjutvapen som finns i 17 § vapenlagen (2 kap. 15 § förslaget till ny vapenlag) alltjämt är motiverad. Därvid hänvisar Lagrådet till att det finns generella bestämmelser om förfarandet med varor som inte får föras in till riket, bl.a. i lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. Lagrådet förordar att det övervägs om inte paragrafen kan utgå. Regeringen finner med hänsyn bl.a. till att lagen om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. inte gäller vid införsel av gemenskapsvaror från ett annat land inom EU att bestämmelserna i 17 § vapenlagen inte kan utgå. Om bestämmelserna bör samordnas med den generella regleringen av förfarandet med införselreglerade varor får övervägas vid senare tillfälle. Lagrådet har vidare anfört att den föreslagna placeringen av motsvarigheten till bestämmelsen i 47 § vapenlagen (2 kap. 17 § förslaget till ny vapenlag) blir missvisande med hänsyn till bestämmelsens innehåll. Paragrafen, som reglerar även annan registrering än sådan som avser tillståndspliktiga vapeninnehav var i det remitterarde förslaget placerat under kapitelrubriken och . Lagrådet har som en möjlighet föreslagit att bestämmelsen tas in i ett nytt kapitel med rubriken över vapeninnehav och beslut. Enligt vår mening bör emellertid bestämmelsen stå kvar i 2 kap. i förslaget till ny vapenlag, vilket kapitel reglerar de flesta av de tillstånd och beslut som skall registreras. För att tillgodose det behov av förtydligande som Lagrådet pekat på bör det vara tillräckligt att kapitelrubriken och underrubriken ändras till Tillstånd och register respektive Register över vapeninnehav och beslut . När det gäller lagtextens utformning i övrigt redovisas våra överväganden i de avsnitt som behandlar respektive sakområde samt i författningskommentaren. 7 Överklagande av beslut enligt vapenlagen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: beslut enligt vapenlagen | | skall få överklagas till länsrätten. Kammarrätten skall pröva ett| | överklagande från länsrätten endast om kammarrätten meddelat | | prövningstillstånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens såvitt avser instansordningen och krav på prövningstillstånd för överklagande av beslut att avslå en ansökan om vapentillstånd eller om tillstånd att driva yrkesmässig handel, beslut att återkalla ett sådant tillstånd samt beslut i fråga om inlösen av vapen och ammunition. Övriga beslut bör enligt utredningen liksom få överklagas till , vars beslut inte bör få överklagas. Utredningen anser inte att en tvåpartsprocess bör införas när det gäller vapenärenden. Remissinstanserna:Det flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att även polismyndighetens beslut att avslå ansökningar om ammunitionstillstånd, införsel- och lånetillstånd samt tillstånd att få ändra skjutvapen bör kunna bli föremål för domstolsprövning. Kammarrätten i anser att alla beslut av polismyndigheten i vapenärenden skall kunna överklagas till länsrätten samt att polismyndigheten skall inta ställning som part i målet vid förvaltnings- domstolen. Länsrätten i län anser att även beslut om omhändertagande av vapen och ammunition bör få överklagas till länsrätten samt att en tvåpartsprocess bör införas vid förvaltningsdomstolen. Länsrätten i anser att även polismyndighetens beslut om tillstånd till införsel av vapen till bör kunna bli föremål för domstolsprövning. anser att en tvåpartsprocess bör införas i vapenmål medan anser att frågan bör utredas närmare. Skälen för regeringens förslag: Enligt 42 § vapenlagen får en polismyndighets beslut i ett vapenärende överklagas hos . I den utsträckning som framgår av paragrafens andra stycke får beslut överklagas till kammarrätten. Detta gäller beslut i fråga om vapenhandlartillstånd, återkallelse av vapen-, ammunitions- eller vapenhandlartillstånd och om inlösen av vapen eller ammunition. beslut i andra vapenärenden får enligt 42 § tredje stycket vapenlagen inte överklagas. Detta gäller beslut om avslag på ansökan om vapen-, ammunitions-, införsel- eller lånetillstånd, avslag på ansökan om att få ändra skjutvapen, beslut om särskilda förvaringsföreskrifter, beslut om förvaring hos myndighet, beslut att omhänderta vapen, förlängning av frist för bl.a. skrotning, anmaning att lämna vapen och beslut om förordnande av provledare. Om en polismyndighet finner att dess beslut är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av annan anledning, skall polismyndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Detta följer av 27 § förvaltningslagen (1986:223) och gäller oavsett om beslutet överklagats eller inte. Vissa närmare angivna undantag från skyldigheten att ompröva beslut föreskrivs dock i paragrafen. Även i fall där beslut enligt vapenlagen inte får överklagas kan en domstolsprövning under vissa förutsättningar ändå komma till stånd med tillämpning av den tidsbegränsade lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. I 1 § föreskrivs bl.a. att kammarrätten, på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Vidare föreskrivs att rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Åtminstone beslut om avslag på ansökan om vapentillstånd torde omfattas av möjligheten till rättsprövning. Bestämmelserna om rättsprövning har tillkommit för att uppfylla åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 6:1 i konventionen sägs bl.a. att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. I samband med tillkomsten av lagen om rättsprövning uttalade föredragande statsrådet (prop. 1987/88:69 s. 21) att det angivna tillämpningsområdet med bred marginal täcker det som rimligen kan falla under konventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter . Vid en förlängning av lagens giltighetstid anförde föredragande statsrådet (prop. 1990/91:176 s. 8) dock att arbetet med den översyn av olika författningar som bl.a. syftar till att svensk rätt skall tillgodose krav på tillgång till domstolsprövning ännu inte avslutats samt att resultatet kan komma att inverka på lagens tillämpnings- område. Enligt lagens nuvarande lydelse är den tidsbegränsad till utgången av . Frågor om instansordningen och om partsställningen vid överklagande av förvaltningsbeslut har behandlats av i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).