prop · GJ03208 · 1996-01-01 00:00:00 — Det är därför inte givet, varken från praktiska eller rättstekniska utgångspunkter, att samhällsstödet skall bygga på om underhållsbidrag. Tvärtom visar de vunna erfarenheterna tydligt att en sådan ordning i vissa fall leder till negativa konsekvenser. En diskussion om samhällsstödets framtida utformning bör dock inte föras enbart utifrån de problem som uppkommer genom samordningen av reglerna om bidragsförskott och reglerna om underhållsbidrag. Det finns även andra angelägna syften med en reform som bör beaktas. Regeringens första mål är att genomföra de ytterligare besparingar som krävs i saneringsprogrammet för de offentliga finanserna. Den nuvarande utformningen av reglerna om bidragsförskott har lett till att det försörjningsansvar som åvilar den förälder som inte bor tillsammans med barnet, i praktiken har kommit att i stor utsträckning fullgöras av det allmänna. De nya reglerna om samhällsstöd bör utformas så att det tydligt framgår att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sitt barn. Därvid bör eftersträvas att den besparing som måste genomföras blir fördelningspolitiskt rimlig. Ensamföräldrar har tidigare drabbats av ett flertal olika statliga besparingar, bl.a. genom att nivån för bidragsförskotten inte längre automatiskt räknas upp när basbeloppet höjs. Besparingen bör därför inte ske på så sätt att samhällsstödet minskas. Utgångspunkten bör i stället vara att besparingen skall åstadkommas genom att försörjningsförmågan hos den förälder som barnet inte bor hos tas i anspråk i större omfattning än vad som sker med de nuvarande reglerna. Dessutom bör beaktas att allt fler föräldrar som bor åtskilda inte bara har den rättsliga vårdnaden om barnet utan även har den faktiska vården om barnet gemensamt. Det innebär att allt fler barn numera bor växelvis hos var och en av sina föräldrar. Ytterligare en utgångspunkt bör därför vara att samhällsstödet skall omfatta även dessa situationer. Det är angeläget att reglerna utformas så att de inte motverkar att nära och goda relationer kan upprätthållas mellan barnet och dess båda föräldrar. Tvärtom bör samhällsstödet underlätta för föräldrar att ta sitt ansvar gentemot sina barn. Slutligen bör en strävan vara att reglerna blir enkla och tydliga. Det är angeläget att föräldrarna själva i en given situation, t.ex. vid en skilsmässa, kan överblicka sina ekonomiska förpliktelser. Mot bakgrund av den anförda kritiken mot den nuvarande ordningen och med de angivna utgångspunkterna anser regeringen att ett nytt samhällsstöd bör utformas så att sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och reglerna om underhållsbidrag minskar. Vidare bör försörjningsförmågan hos den förälder som barnet inte bor hos tas i anspråk i större utsträckning. Liksom bör det allmänna genom vid behov därav lämna ett bidrag till barn, vars föräldrar lever åtskilda, och den förälder som inte bor tillsammans med barnet bör vara skyldig att till staten återbetala hela eller en viss del av bidraget. Återbetalningsskyldigheten bör bestämmas enbart med utgångspunkt i den underhållsbidragsskyldige förälderns betalningsförmåga. Med hänsyn till de uppgifter som inom bidragsförskottssystemets ram redan åvilar försäkringskassorna ligger det nära till hands att överväga en lösning som innebär att försäkringskassorna ges möjlighet att oberoende av reglerna om underhållsbidrag pröva i vilken utsträckning det utgivna samhällsstödet skall återbetalas till staten av den förälder som inte bor tillsammans med barnet. En sådan lösning kan vara att reglerna om samhällsstöd görs oberoende av reglerna om underhållsbidrag och att återbetalningsskyldigheten till staten bestäms särskilt inom ramen för de regler som gäller för samhällsstödet. En sådan ordning är förenad med flera fördelar. Reglerna om återbetalning till staten kan utformas så att den bidragsskyldige förälderns förmåga att bidra till barnets försörjning tas i anspråk fullt ut, vilket sannolikt leder till en besparing för staten. Vidare skulle man undgå risken att föräldrarna försöker få ett lågt underhållsbidrag bestämt i syfte att öka samhällets bidrag till barnet. Återkrav och återbetalning skulle bli en angelägenhet mellan och den återbetalningsskyldige föräldern. Vid utformningen av ett nytt system för samhällsstödet måste dock uppmärksammas att återbetalningsskyldigheten inte får bli så betungande för den bidragsskyldige att det allvarligt försvårar umgänge med barnet. En annan fördel med den föreslagna ordningen är att föräldrar ofta kan undvika att ta upp frågan om civilrättsligt fastställda underhållsbidrag. Om samhällsstöd lämnas blir det som regel bara i sådana fall där regler leder till ett underhållsbidrag överstigande samhällsstödets belopp som boföräldern kan ha intresse av att aktualisera den frågan. Den föreslagna ordningen förutsätter emellertid att reglerna om samhällsstöd och reglerna om underhållsbidrag även i fortsättningen har ett visst samband. En underhållsskyldig förälder bör kunna fullgöra sin underhållsskyldighet genom att till det allmänna återbetala en så stor del av samhällsstödet som bestämmer. Att återbetala samhällsstödet till staten bör alltså vara ett sätt att fullgöra underhållsbidragsskyldigheten (se avsnitt 5.6). Det bör vara möjligt för att betala samhällsstöd som ett utfyllnadsbidrag i de fall en förälder betalar ett belopp som motsvarar återbetalningsskyldigheten till staten direkt till barnet. Det nu föreslagna samhällsstödet skall benämnas underhållsstöd. Förslaget presenteras mer ingående i de följande avsnitten. 5.2 Förutsättningarna för underhållsstöd ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Underhållsstöd skall lämnas till| | barn vars föräldrar inte bor tillsammans, oberoende| | av om barnet varaktigt bor hos endast en av | | föräldrarna eller växelvis hos båda föräldrarna. | | Underhållsstöd skall lämnas till barn som bor i | | . Underhållsstödet administreras av | | . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: föreslår att det införs en be- stämmelse som innebär att det för att underhållsstöd skall beviljas krävs att boföräldern ensam eller tillsammans med barnets andra förälder är vårdnadshavare för barnet. ()är positiva till att rätten till underhållsstöd kopplas till krav på att barnet är folkbokfört och faktiskt skall bo hos boföräldern. FF anför vidare att en ordning som innebär att underhållsstöd kan lämnas utan att vårdnadsfrågan är löst inte medför några större problem. och anser att det även i fortsättningen skall krävas att boföräldern också har den rättsliga vårdnaden om barnet. Flera remissinstanser är positiva till förslaget att underhållsstöd kan lämnas vid växelvis boende, däribland , kommun, kommun och Föreningen . avstyrker förslaget i denna del. Styrelsen anser att förslaget medför en överkompensation för de föräldrar som har möjlighet att ha barnet växelvis boende jämfört med andra föräldrar. Styrelsen påpekar vidare att barn inte alltid är folkbokfört där det i dagligt tal anses bo. , och kommun ifrågasätter förslaget om att stöd kan lämnas vid växelvis boende och befarar att det kan skapa konflikter mellan för- äldrarna. pekar på att växelvis boende inte alltid är till fördel för barnet. anser vidare att underhållsstöd bör utges om barnet bor hos någon annan än förälder, t.ex. hos mormor. befarar att underhållsstöd vid växelvis boende kan leda till att föräldrarna strider om hos vem barnet skall vara folkbokfört, eller väljer att folkbokföra barnet så att högsta möjliga stöd utges. Skälen för regeringens förslag: Underhållsstöd bör liksom när det gäller bidragsförskott lämnas efter ansökan. En förutsättning för att underhållsstöd skall kunna lämnas skall vara att barnets föräldrar inte bor tillsammans. Gemensam vårdnad är huvudalternativet i regler om vårdnad även för sådana fall där föräldrarna inte bor tillsammans. Inom den rättsliga ram som gemensam vårdnad ger, kan sedan föräldrarna själva i huvudsak välja hur den faktiska vården skall utformas. bor barnet hos en förälder och umgås med den andra föräldern. I vissa fall, både vid gemensam vårdnad och vid ensam vårdnad förekommer s.k. växelvis boende, dvs. att barnet i stor omfattning bor hos båda föräldrarna. All erfarenhet talar för att det är bäst för barnet om det kan vidmakthålla nära och goda relationer till båda sina föräldrar även när föräldrarna inte lever tillsammans. De ändringar i vårdnadsregler som har gjorts har därför syftat till att främja samförståndslösningar och vidga utrymmet för gemensam vårdnad. Även när det gäller barnets underhåll bör reglerna ha en sådan inriktning. Reglerna om underhållsstöd bör därför enligt regeringens uppfattning utformas så att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som varaktigt bor hos endast en av föräldrarna, som till barn som bor växelvis hos båda föräldrarna. Underhållsstöd bör dock lämnas enbart om barnet är folkbokfört hos en av föräldrarna och också varaktigt bor tillsammans med den föräldern (boföräldern), vilket inte hindrar att barnet varaktigt kan bo tillsammans även med den andra föräldern. Med förälder bör jämställas särskilt förordnad vårdnadshavare. Att underhållsstödet betalas till den förälder som barnet är folkbokfört hos och att återbetalningsskyldigheten beräknas på den andras inkomster (se avsnitt 5.5.) innebär en samstämmighet med reglerna för särskilt bidrag för barn enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag. Samstämmigheten innebär att man förhindrar att en förälder uppbär utfyllnadsdelen av underhållsstödet, medan den andra uppbär bostadsbidrag för samma barn, vilket sammanlagt skulle innebära mer i bidrag om föräldrarna har olika hög inkomst än vad som är avsett av lagstiftaren. Även i nuvarande lagstiftning krävs, i de fall föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet, att barnet bor varaktigt hos en av föräldrarna för att bidragsförskott skall lämnas. Någon anledning att, när fråga är om underhållsstöd, skilja på barn som står under båda föräldrarnas juridiska vårdnad och de som endast har en förälder som vårdnadshavare finns inte. Se närmare om begreppet "varaktigt bor" under 3 § författningskommentaren. Vidare bör en förutsättning för att underhållsstöd skall lämnas vara att boföräldern har del i vårdnaden om barnet. I annat fall kan den situationen inträffa att underhållsstöd skall lämnas utan att någon förälder kan åläggas återbetalningsskyldighet, eftersom återbetalningsskyldigheten är knuten till om bidragsskyldighet enligt föreligger. Vid växelvis boende har båda föräldrarna kostnader för barnet. Vardera förälder står för barnets kostnader barnet vistas hos honom eller henne. Någon bidragsskyldighet kan inte heller fastställas enligt vid växelvis boende. Den förälder som inte är boförälder bör vid växelvis boende inte heller åläggas återbetalningsskyldighet gentemot staten. har boföräldern lägre kostnader för barnet det vistas hos den andra föräldern. Underhållsstödet till boföräldern bör, när fråga är om växelvis boende, därför minskas i motsvarande mån och lämnas som ett utfyllnadsbidrag som betalas till boföräldern. Vid växelvis boende förutsätts att föräldrarna också kan komma överens om hur underhållsstödet eventuellt bör fördelas mellan dem. Även i vissa andra situationer bör endast en utfyllnadsdel av underhållsstödet kunna betalas ut. Se närmare om utfyllnadsbidrag i avsnitt 5.5. När barnet bor hos en av föräldrarna bör utgångspunkten vara att under- hållsstöd lämnas under samma förutsättningar som bidragsförskott och förlängt bidragsförskott lämnas . Enligt 2 § lagen (1964:143) om bidragsförskott lämnas inte bidragsförskott om vårdnadshavaren uppenbart utan giltigt skäl underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap till barnet fastställt. Enligt samma bestämmelse lämnas inte heller bidragsförskott om det finns grundad anledning att anta att den underhållsskyldige i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag som inte understiger vad som skulle utgå i bidragsförskott eller om det är uppenbart att den underhållsskyldige på annat sätt sörjt eller sörjer för att barnet får motsvarande underhåll. En liknande ordning bör gälla för underhållsstöd. Eftersom underhållsstöd kan lämnas oavsett om något underhållsbidrag är fastställt eller inte bör dock regleringen vara något annorlunda. Det innebär att underhållsstöd inte bör lämnas om boföräldern uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter att medverka till att få faderskapet till barnet fastställt, eller om den bidragsskyldiga föräldern genom att betala underhållsbidrag till barnet eller på annat sätt bidrar till barnets försörjning med ett belopp som uppgår till minst un- derhållsstödets belopp. Om ingendera av ett barns föräldrar är lämplig som vårdnadshavare skall vårdnaden om barnet anförtros en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. En särskilt förordnad vårdnadshavare är inte underhållsskyldig mot barnet; underhållsskyldigheten åvilar även i denna situation barnets föräldrar. Även dessa barn bör, liksom enligt BFL, garanteras ett visst underhåll genom att underhållsstöd kan lämnas till barnet. Den försörjningsgaranti som underhållsstödet innebär bör i dessa fall avse båda föräldrarna. Barnet får då dubbelt underhållsstöd. Återbetalningsskyldighet skall då också kunna fastställas för båda föräldrarna. Vilken anknytning barnet skall ha till för att det skall ha rätt till underhållsstöd bör avgöras på samma sätt som enligt BFL. Underhållsstöd bör således lämnas till barn som är bosatta i . Om barnet inte är svensk medborgare bör dock underhållsstöd lämnas bara om också den förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med är bosatt i och barnet eller föräldern vistas här . Ett barn som lämnar skall fortfarande anses bosatt här, om den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar att utlandsvistelsen är avsedd att vara längst . Medföljande barn till den som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning, skall anses bosatta i . I vissa fall bör man avvika från utgångspunkten att förutsättningarna för underhållsstöd bör vara samma som för bidragsförskott. Förutom när det gäller barn som bor hos en särskilt förordnad vårdnadshavare bör det nämligen för att underhållsstöd skall lämnas krävas att barnet varaktigt skall bo hos en av sina föräldrar oavsett om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet eller inte, och även vara folkbokfört där. Det innebär att samhällsstöd, till skillnad från , inte kommer att lämnas till barn som står under vårdnad av endast en av föräldrarna om barnet inte varaktigt bor hos denna förälder. Ytterligare en skillnad mot vad som gäller är att underhållsstöd inte i något fall skall utgå till barn som under hel månad vårdas i familjehem eller hem för vård och boende inom . betalas i sådana situationer bidragsförskott ut till det kommunala organ som svarar för vårdkostnaden om förutsättningar för bidragsförskott förelåg vid placeringen. I vissa fall lämnas dock inte heller bidrag i dessa situationer. Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna och bedöms placeringen som varaktig lämnas inte bidragsförskott. För barn som bor i bostad med särskild service eller i familjehem med stöd av lagen (1993:380) om stöd och service till vissa funktionshindrade utges inte heller något bidragförskott . Regeringen anser att underhållsstödet, liksom bidragsförskottet, inte faller in under begreppet familjeförmåner i rådets förordning (EEG)nr 1408/71 utan omfattas av reglerna i förordningen(EEG) nr 1612/68. Detta medför att underhållsstöd endast utbetalas till barn bosatta i . De regler för underhållsstöd som regeringen nu föreslår förutsätter inte att underhållsbidrag kan fastställas enligt regler. Underhållsstödet är inte ett förskott på underhållsbidrag. Det innebär att underhållsstöd kan lämnas oavsett om något underhållsbidrag är fastställt eller inte. Underhållsstöd kan alltså lämnas även i de fall en förälder är ensamförsörjare därför att barnets andra förälder är avliden. Ett barn, vars förälder avlider, är normalt berättigat till barnpension. Det är emellertid föräldern och inte barnet som försäkringsmässigt är försäkrad och därmed styr rätten till barnpension. Det är därför reglerna i den avlidne förälderns bosättningsland som avgör om någon barnpension kan betalas ut till ett barn som är bosatt i . I det fall en avliden förälder var bosatt i ett land som saknar försäkring för barnpension får därför barnet ingen barnpension från det landet som svensk barnpension inte kan utges eftersom den avlidne inte var bosatt i . Enligt nuvarande regler för bidragsförskott kan detta utges i förhållande till en förälder oavsett var föräldern är bosatt så länge föräldern lever. Om föräldern avlider upphör dock rätten till bidragsförskott. I vissa fall kan således ett i bosatt barn sakna rätt till bidragsförskott därför att föräldern avlidit som barnet saknar rätt till barnpension för att föräldern inte har varit bosatt i . Det torde dock röra sig om enstaka fall men det är naturligtvis orimligt att dessa barn inte omfattas av någon av stödformerna. har också uttalat att en utredning bör ske av vilka andra möjligheter som kan finnas att kompensera ett barn, som inte kan få efterlevandepension när en förälder avlider, för bortfallet av detta stöd till försörjningen (bet. 1992/93:SfU4, rskr. 1992/93:69). Med föreliggande förslag löses detta problem. För att de barn som får barnpension inte skall överkompenseras bör dessa dock uttryckligen undantas från lagens tillämpningsområde. I och med att det inte förutsätts att en underhållsbidragsskyldig förälder finns, behövs inte längre det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Den kategorin barn kommer i stället att omfattas av lagen om underhållsstöd. Likaså bör lagen omfatta de barn som efter fyllda fortsätter att studera och som får förlängt bidragsförskott. I likhet med vad som beslutats inom bostadsbidragssystemet bör återbetalning ske av för mycket utbetalt bidrag utan att någon prövning behöver göras av om bidragstagaren har förorsakat felet eller borde ha insett det. Möjligheten till eftergift av återkrav bör dock finnas kvar. (Se närmare under författningskommentaren till 20 § lagen om underhållsstöd). En sådan förändring i förhållande till reglerna om bidragsförskott som har sagts kan inte anses innebära att alltför stora krav läggs på bidragstagarna. Den förenkling som uppnås innebär också fördelar för den enskilde i form av ett mer lättbegripligt ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Underhållsstödet skall uppgå | | till och barn. | | Om barnet har egna inkomster, skall | | underhållsstödets belopp minskas. Vid inkomster som| | överstiger skall | | underhållsstödet minska av över- | | skjutande belopp. Promemorians förslag: Arbetsgruppen föreslår att underhållsstödet skall uppgå till och barn. Förslaget överensstämmer i övrigt med re- geringens förslag. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har berört nivåerna på stödet respektive grundavdraget för barns egna inkomster är i huvudsak positiva. och Föreningen anser att den föreslagna bidrags- nivån ligger på en lämplig nivå. och Social- demokratiska kvinnoförbundet saknar i promemorians lagförslag någon skrivning om hur underhållsstödet skall värdesäkras i förhållande till exempelvis inflation. pekar på att den föreslagna nivån inte innebär någon förbättring för den ensamstående boföräldern viket hade varit önskvärt. anser att stödet bör få en annan lösning där stödet bör lämnas med beaktande av båda föräldrarnas sammanlagda inkomst. Kon- sumentverket anser att stödet bör relateras till barnets ålder. framför liknande synpunkter. kommun anser att det är anmärkningsvärt att samhällsstödet höjs när huvudmotivet för förslaget är att spara pengar. den vid anser att reglerna för när barnets inkomster skall reducera stödet är omotiverat generösa. När det gäller frågan om inkomstprövning av underhållsstödet mot vård- nadshavarens inkomst har remissinstanserna ingen enhetlig uppfattning. framhåller att en behovsprövning skulle leda till besvärande marginaleffekter. ser det som positivt att det inte skall finnas någon koppling mellan vårdnadshavarens inkomst och samhällets stöd. ser med tillfredsställelse på att stödet skall var ett generellt bidrag lika för alla barn. () och pekar på att ytterligare besparingar för det allmänna skulle ske om förslaget kompletteras med en prövning av stödets storlek även i förhållande till boförälders inkomstförhållanden. anser att det på lång sikt är centralt att finna en form där även vårdnadshavarens försörjningsförmåga beaktas utan att målkonflikter uppstår på andra områden. , Länsrätten i län, , kommun, kommun, , , vid , Föreningen till 2 föräldrar, och Föreningen anser att boförälderns ekonomi bör påverka samhällsstödets belopp. Skälen för regeringens förslag: Barn till särlevande föräldrar har ofta en besvärlig ekonomisk situation. Av de föräldrar som tar emot underhållsbidrag eller bidragsförskott är ensamstående. Alla studier som gjorts på området visar att ensamstående föräldrar har en påtagligt mycket sämre ekonomisk situation än kärnfamiljer och ombildade familjer. Det beror på att endast en person bidrar med inkomsten till familjen medan många av hushållets kostnader ligger på samma nivå som i tvåföräldershushåll. Ensamförälderhushåll har dessutom i mindre utsträckning än tvåförälderhushåll möjlighet att förbättra sin ekonomiska situation genom att arbeta mera. Ensamstående föräldrar arbetar i stor utsträckning heltid (se bl.a. SOU 1995:26 s. 97 ff.). De har också drabbats hårt genom den senaste tidens besparingar inom olika bidragssystem. Barnbidraget, som spelar en stor roll för ensamföräldrar har reducerats i storlek. I bostadsbidraget, som de flesta ensamföräldrar uppbär, görs också besparingar. Mot denna bakgrund föreslogs 1995 ett särskilt återlägg till faktiskt ensamboende föräldrar som kompensation för sänkningen av barnbidraget. motsatte sig dock ett riktat stöd till ensamföräldrar inom ramen för barnbidragssystemet. Men de knappa ekonomiska omständigheter som många ensamstående föräldrar lever under påtalades. Utskottet ansåg dock att detta borde lösas i andra sammanhang än inom ramen för barn- bidragssystemet. Regeringen föreslår nu att underhållsstöd skall lämnas med samma belopp som gäller för bidragsförskott, per barn och månad vilket motsvarar ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Förslaget avviker från arbetsgruppens förslag som innebar en höjning av bidraget med per barn och månad. Regeringens ställningstagande i frågan motiveras av de krav på besparingar som följer av saneringsprogrammet. Den i promemorian föreslagna höjningen skulle öka kostnaderna för underhållsstödet med ca . De nuvarande reglerna om bidragsförskott har kritiserats bl.a. för att bidragsförskott betalas till barn som inte har något behov av ekonomiskt stöd; antingen på grund av egna inkomster eller på grund av att den förälder som barnet bor hos, eller båda föräldrarna, kan försörja barnet. Om barnet har egna inkomster är det rimligt att dessa beaktas och att underhållsstödet minskas om inkomsterna är tillräckligt höga. Ferieinkomster och andra mindre inkomster bör dock inte påverka underhållsstödet. Därför föreslår regeringen att inkomster som överstiger skall beaktas och medföra att underhållsstödet minskar av överskjutande belopp. Även en behovsprövning i förhållande till den förälder som barnet bor hos har diskuterats. Närmare hälften av remissinstanserna har berört frågan om inkomstprövning av bidraget mot boförälderns inkomster. De remissinstanser som förordar en inkomstprövning befarar, i likhet med () att om ett statligt stöd betalas ut till vårdnadshavaren oberoende av dennes ekonomiska omständigheter kan detta undergräva legitimiteten i systemet.