prop · GJ03123 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:123 Produktsäkerhetslagen och offentlig verksamhet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604). är lagen tillämplig på varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Ändringen innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas så att ingripande kan ske även mot varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Ändringen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Förslag till lag om ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604) 3 3 Ärendet och dess beredning................................. 4 4 Allmänna utgångspunkter.................................... 5 5 Produktsäkerhetslagen och offentlig verksamhet............. 8 6 Kostnadskonsekvenser....................................... 13 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................. 14 8 Författningskommentar...................................... 14 Bilaga 1 sammanfattning av betänkandet Produktsäkerhet i offentlig verksamhet (SOU 1994:150) ..................................... 18 Bilaga 2 Utredningens lagförslag .......................... 19 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ............... 20 Bilaga 4 En översikt över vissa regler om produktsäkerhet . Bilaga 5 Lagrådets yttrande...................................57 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................................. 58 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604). 2 Förslag till lag om ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604) Härigenom föreskrivs att 1 § produktsäkerhetslagen (1988:1604) skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 §1 Denna lag har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar skada på person eller egendom. För detta ändamål får en näringsidkare 1. åläggas att lämna säkerhetsinformation, 2. förbjudas att tillhandahålla varor och tjänster (säljförbud), 3. åläggas att lämna varningsinformation, 4. åläggas att återkalla varor och tjänster (återkallelse), 5. förbjudas att exportera varor (exportförbud). -------------------------------------------------------------------- Lagen tillämpas i fråga om va- Lagen tillämpas i fråga om va- ror och tjänster som tillhanda- ror och tjänster som tillhanda- hålls i näringsverksamhet och hålls i näringsverksamhet och i som konsumenter i inte obetyd- fråga om varor som tillhandahålls lig omfattning utnyttjar eller i offentlig verksamhet. En kan komma att utnyttja för en- förutsättning är att varan eller skilt bruk. tjänsten i inte obetydlig omfattning utnyttjas eller kan komma att utnyttjas av konsu- menter för enskilt bruk. -------------------------------------------------------------------- Vad som i lagen sägs om nä- ringsidkare tillämpas också be- träffande den som i offentlig verksamhet tillhandahåller varor enligt andra stycket. Denna lag träder i kraft . Lagen gäller inte i fråga om varor som har tillhandahållits i offentlig verksamhet före ikraftträdandet. **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1991:358. 3 Ärendet och dess beredning När förslaget till produktsäkerhetslag lades fram för (prop. 1988/89:23) framhöll föredragande statsrådet att vissa produkter, alltifrån sådant som sjukvårdsapparater till fasta lekredskap för barn, skulle komma att falla utanför lagens tillämpningsområde. Statsrådet utgick emellertid från att säkerhetsmedvetandet i och med tillkomsten av lagen skulle höjas även inom den offentliga sektorn. Sådana varor och tjänster som tillhandahölls inom ramen för myndighetsutövning eller offentlig service borde därför tills vidare inte omfattas av lagen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen om produktsäkerhetslag begärdes i flera motioner en utvidgning av lagens tillämpningsområde, så att den skulle omfatta även den offentliga sektorn. anförde (bet. 1988/89:LU13 s. 9) att även om den föreslagna lagstiftningen skulle höja säkerhetsmedvetandet också på det offentliga området, så borde enskilda människor ges ett skydd mot farliga varor och tjänster även i andra sammanhang än när varan eller tjänsten tillhandahölls av en näringsidkare för enskilt bruk. Det saknades emellertid underlag för en bedömning av hur en sådan lagstiftning närmare borde utformas, och var därför inte för tillfället berett att förorda en utvidgning av produktsäkerhetslagens tillämpningsområde. Frågan borde i stället bli föremål för utredning. anslöt sig till utskottets uttalanden och gav regeringen till känna vad utskottet hade anfört (rskr. 1988/89:61). Med anledning av riksdagsbeslutet upprättades i promemorian Förslag till ändringar i produktsäkerhetslagen (dnr C91/854/MA). I promemorian föreslogs det att produktsäkerhetslagen skulle tillämpas i fråga om varor och tjänster som tillhandahölls i näringsverksamhet åt någon, oberoende av om detta skedde direkt till en konsument eller inte. Promemorian med dess lagförslag remissbehandlades, men det ledde inte fram till något förslag till lagstiftning. bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels överväga vilka ändringar som behövde göras i produktsäkerhetslagen med anledning av EG-direktivet om allmän produktsäkerhet, dels överväga och föreslå de lagstiftningsåtgärder som kunde behövas till skydd mot farliga varor och tjänster som enskilda fysiska personer erbjuds i offentlig verksamhet (dir. 1993:46).Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen justitierådet som särskild utredare. Utredaren, som antog namnet , lade först fram ett delbetänkande, Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88). I delbetänkandet gjorde utredningen en jämförelse mellan EG-direktivet om allmän produktsäkerhet - rådets direktiv /59/EEG av om allmän produktsäkerhet - och den svenska produktsäkerhetslagen. Vid jämförelsen fann utredningen att direktivet och lagen uppvisar stora likheter. Regeringen delade utredningens bedömning och föreslog endast begränsade ändringar i 8 och 9 §§ (se prop. 1993/94:203). Förslagen innebar att möjligheten att återkalla farliga varor och tjänster utvidgades till att gälla samtliga led i distributionskedjan. antog regeringens förslag (bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367, SFS 1994:610). Ändringarna i produktsäkerhetslagen trädde i kraft (SFS 1994:1114). överlämnade sitt slutbetänkande Produktsäkerhet i offentlig verksamhet (SOU 1994:150). En sammanfattning av utredningens betänkande finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr C94/2905/RÄ). I bilaga 4 ges en översikt över vissa svenska regler om produktsäkerhet samt en redovisning av innehållet i EG- direktivet om allmän produktsäkerhet (92/59/EEG). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag till ändring i produktsäkerhetslagen som utarbetats i ärendet. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Det förslag som remitterades till Lagrådet är identiskt med propositionens lagförslag. Produktsäkerhetslagen har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar person- eller egendomsskador. Lagen tillämpas i fråga om sådana varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk. Ålägganden eller förbud enligt lagen får emellertid inte meddelas om det i en annan författning eller i beslut av en myndighet har meddelats särskilda be- stämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som ett åläggande eller ett förbud enligt lagen skulle fylla. Det ligger i sakens natur att produktsäkerhetslagen har sin största praktiska betydelse på varuområdet. De beslut som har meddelats av har bara gällt varor. Det är emellertid inte oviktigt att även tjänster omfattas av lagen, eftersom också tjänster kan innefatta beaktansvärda skaderisker. Till detta kommer att gränsen mellan förvärv av en vara och förvärv av en tjänst i många fall är flytande. Som exempel kan nämnas arbete på lösa saker, som ofta innebär att man tillför saken något, t.ex. byter ut en försliten del. I sådana fall kan lagen användas för att motverka skaderisker, oavsett om dessa hänför sig till varan eller tjänsten. Det bör i sammanhanget understrykas att produktsäkerhetslagens betydelse inte kan mätas enbart med hänsyn till antalet myndighetsingripanden. Den har ett inte obetydligt värde genom sin preventiva funktion. Lagen har visat sig vara ett viktigt instrument för att motverka att farliga produkter förekommer på markna- den. Lagen utgår från att varje näringsidkare - oavsett vilket led i en kedja av näringsidkare som det är fråga om - har ett ansvar för att lagens syfte uppfylls. Det är alltså näringsidkaren som självmant skall se till att de varor och tjänster som tillhandahålls är säkra. Först sedan det visat sig att näringsidkaren har brustit i sina skyldigheter kan ett myndighetsingripande enligt lagen bli aktuellt. Betydelsen av regler om produktsäkerhet har uppmärksammats också inom Europeiska unionen (EU). fattade beslut om ett generellt produktsäkerhetsdirektiv (92/59/EEG). Direktivet trädde i kraft . Direktivet uppvisar stora likheter med den svenska produkt- säkerhetslagen. Det finns dock vissa skillnader, bl.a. när det gäller tillämpningsområdet. Så t.ex. tar direktivet enbart sikte på varor (products), medan tjänster har lämnats utanför. Däremot omfattar direktivet - i likhet med produktsäkerhetslagen - bara produkter som tillhandahålls konsumenter (se bilaga 3). Produktsäkerhetslagens tillämpningsområde är begränsat bl.a. på så sätt att en produkt, för att omfattas av lagen, skall tillhandahållas i näringsverksamhet . I detta ligger att produkten måste tillhandahållas av en näringsidkare i dennes verksamhet. Genom denna avgränsning faller sådana produkter bort som uteslutande eller till helt övervägande del används i offentlig verksamhet, t.ex. i den offentliga hälso- och sjukvården, i allmänna skolor, daghem och fritidshem samt i den allmänna äldreomsorgen. Lagen är alltså inte tillämplig på exempelvis utrustning som bara förekommer inom den offentliga sjukvården eller på leksaker eller redskap som är specialgjorda för kommunala daghem eller kommunala lekplatser. Åtskilliga produkter som allmänheten kommer i kontakt med i offentlig verksamhet omfattas emellertid av produktsäkerhetslagen, eftersom samma produkter används också i privat verksamhet. Så är fallet med en stor del av den utrustning som förekommer inom barnomsorgen och äldreomsorgen, liksom inom sjukvården och det allmänna utbildningsväsendet. Annan lagstiftning av betydelse Vid sidan av produktsäkerhetslagen finns det en rad speciella lagar som reglerar säkerheten på olika avgränsade områden. Hit hör livsmedels-, läkemedels- och kemikalielagstiftningen samt lagar om leksaker och personlig skyddsutrustning för privat bruk. Ett område som i hög grad är föremål för specialreglering är hälso- och sjukvårdsområdet. Här har t.ex. införts en särskild lag om medicintekniska produkter. Av intresse i sammanhanget är också arbetsmiljölagen, som har ett mycket vidsträckt tillämpningsområde. Lagen utgör ett skydd inte bara för arbetstagare utan också för bl.a. personer under utbildning. De speciallagar som har angetts ger i allt väsentligt möjlighet till myndighetsingripanden motsvarande dem som regleras i produktsäkerhetslagen. Det innebär att produktsäkerhetslagens bestämmelser i stor utsträckning sätts ur spel. Detta följer av den tidigare berörda undantagsbestämmelsen angående fall då det i en annan författning eller i ett myndighetsbeslut har meddelats särskilda bestämmelser med samma ändamål som ett åläggande eller ett förbud enligt produktsäkerhetslagen skulle fylla. Även om produktsäkerhetslagens tillämpningsområde i praktiken har blivit alltmer inskränkt genom speciallagstiftning har lagen fortfarande betydelse genom att den fyller ut luckor som har lämnats kvar i de speciella bestämmelserna. Flera speciallagar innehåller också hänvisningar till produktsäkerhetslagens kontroll- och åtgärdssystem. Utvidgning till det offentliga området Speciallagarna är i stor utsträckning tillämpliga inte bara på produkter som tillhandahålls i näringsverksamhet utan också på sådana som förekommer inom den offentliga sektorn. Frågan kan då ställas varför inte produktsäkerhetslagen har ett motsvarande tillämpningsområde. Som tidigare nämnts väcktes i samband med riksdagsbehandlingen av produktsäkerhetslagen ett flertal motioner om att lagen även borde gälla produkter som tillhandahålls i offentlig verksamhet. uttalade sig positivt i frågan (se avsnitt 3). En självklar utgångspunkt för regeringens överväganden är att enskilda personer inte i något sammanhang skall behöva utsättas för farliga produkter. Att låta produktsäkerhetslagens tillämpningsområde bero på om en produkt tillhandahålls i näringsverksamhet eller inte är ägnat att vålla praktiska svårigheter. För det första är det inte alltid lätt att avgöra om en viss verksamhet är att hänföra till näringsverksamhet. Det sker också förskjutningar i gränsdragningen mellan privat och offentlig verksamhet. Utvecklingen har inneburit att verksamhet som tidigare bedrevs av offentliga organ i ökad utsträckning har kommit att bedrivas i privat regi. Detta har också uppmärksammats och kommenterats av flera remissinstanser. Samhällsutvecklingen har alltså bidragit till att man starkt kan ifrågasätta produktsäkerhetslagens begränsning till produkter som tillhandahålls i näringsverksamhet. från den enskilde konsumentens synpunkt måste det framstå som svårförståeligt att likartade produkter bedöms på olika sätt, beroende på om den verksamhet där de förekommer är att anse som näringsverksam- het eller ej. Alltsedan produktsäkerhetslagens tillkomst har det framhållits som särskilt angeläget att barn inte kommer i kontakt med farliga produkter. Det är inte bara produktsäkerhetslagen som har betydelse för att motverka att barn utsätts för risker. En ytterligare förstärkning av barns säkerhet har åstadkommits genom lagen om leksakers säkerhet. Lagens räckvidd är emellertid begränsad genom att den bara gäller leksaker som tillhandahålls av näringsidkare. Det finns också en del lekredskap - t.ex. klätterställningar och rutschkanor - som dels faller utanför begreppet leksak och därmed inte omfattas av leksakslagen, dels faller utanför produktsäkerhetslagens tillämpningsområde därför att de tillhandahålls i offentlig verksamhet. Att beträffande dessa produkter enbart lita till säkerhetsmedvetandet hos dem som tillhandahåller produkterna kan inte anses tillfredsställande. Med en utvidgning av produktsäkerhetslagen till det offentliga området blir de svenska reglerna mer långtgående än EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv. Direktivets tillämpningsområde är begränsat till produkter som tillhandahålls i näringsverksamhet. I ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 1993/94:203) kom regeringen fram till att det inte fanns något hinder för att den svenska produktsäkerhetslagen på olika punkter hade ett vidare tillämpningsområde än EG-direktivet. Detta gällde bl.a. frågan huruvida egendomsskador och tjänster skulle innefattas. Uttalandet föranledde inte någon erinran från sida (bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). På motsvarande sätt torde en utvidgning av lagens tillämpningsområde till att gälla också offentlig verksamhet kunna genomföras utan hinder av EG-direktivet. En förutsättning för detta är att reglerna inte är utformade på ett sådant sätt att de är diskriminerande eller utgör förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna i EU. Här kan nämnas att i det presenterade handlingsprogrammet för konsumentpolitiken avseende har aviserat att man avser att uppmärksamma konsumentskydd när det gäller offentlig verksamhet. I ärendet har vid i sitt remissyttrande ifrågasatt om produktsäkerhetslagens bestämmelse om överklagande står i överensstämmelse med artikel 14.2 i EG-direktivet om allmän produktsäkerhet (92/59/EEG). särskilt ifrågasätter är om inte även avgöranden om säljförbud m.m. måste kunna överklagas i enlighet med den nämnda artikeln. Denna fråga behandlades av regeringen och . Regeringen uttalade då att produktsäkerhetsdirektivets bestämmelse knappast kan tolkas så att avgöranden också måste kunna överklagas (prop. 1993/94:203 s. 232 f.). hade ingen erinran mot detta (bet. 1993/94:UU23 och rskr. 1993/94:367). Regeringen gör inte någon annan bedömning . 5 Produktsäkerhetslagen och offentlig verksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Produktsäkerhetslagens tillämpningsområde | | skall utvidgas så att även varor som tillhandahålls i offentlig | | verksamhet omfattas av lagen. Tjänster som tillhandahålls i sådan| | verksamhet föreslås inte nu bli omfattade av lagen.Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se | | betänkandet s. 123 ff.). | | Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ställt sig negativ | | till att produktsäkerhetslagen utvidgas till att gälla varor som| | tillhandahålls i offentlig verksamhet. Tvärtom har flera | | instanser framhållit det angelägna i att konsumenter skyddas mot| | farliga varor i allmänhet, oavsett om de tillhandahålls i | | näringsverksamhet eller i offentlig verksamhet. När det gäller om| | lagen även skall gälla för tjänster i offentlig verksamhet är | | remissopinionen mera splittrad. Flera instanser har stämt in i | | utredningens förslag, t.ex. och . Inte | | heller har i princip haft några invändningar | | mot den föreslagna begränsningen. Juridiska | | fakultetsnämnden vid , | | i (LO) och | | anser dock att det inte finns tillräckligt starka skäl för att | | utesluta offentliga tjänster från lagens tillämpningsområde. | | har anfört att det är önskvärt att man prövar om| | det är möjligt att finna en lagteknisk konstruktion som gör det | | möjligt att även tjänster som tillhandahålls i offentlig | | verksamhet, och som inte utgör myndighetsutövning, skall kunna | | omfattas av produktsäkerhetslagen. Några instanser, t.ex. Lands-| | tingsförbundet och , har ifrågasatt om | | produktsäkerhetslagen över huvud taget skall gälla för tjänster.| | Förbunden har även ifrågasatt att offentliga organ likställs med| | näringsidkare i ansvarshänseende och att dessa organ underkastas| | samma tillsyns- och sanktionssystem som privata näringsidkare. | | har även fört fram att om förslaget genomförs finns| | det risk för att det kan bli en ansvars- och kostnadsövervältring| | från tillverkare och säljare till offentliga organ samt att | | frågan mot vem som tillsynsmyndigheten i första hand skall rikta| | ingripanden, offentliga organ eller en näringsidkare, är oklar. | | Båda förbunden har särskilt framhållit att de offentliga organen| | endast bör ha ett andrahandsansvar. | | | | | | Skälen för regeringens förslag | | Allmänt | | Angelägenheten av att enskilda personer inte i något sammanhang | | skall behöva komma i kontakt med farliga produkter, vare sig | | det är fråga om en vara eller en tjänst, talar för att | | produktsäkerhetslagen får en mer generell tillämpning till att | | gälla alla slags konsumentvaror och tjänster, oavsett om de | | tillhandahålls i näringsverksamhet eller i offentlig verksamhet.| | Det kan emellertid diskuteras om det verkligen är en praktisk | | lämplig ordning att låta produktsäkerhetslagen - utan inskränk- | | ningar - gälla över hela det offentliga området. | | I direktiven till framhölls det att | | den offentliga verksamhet som allmänheten kommer i kontakt med | | kan vara av mycket olika karaktär och att utredningen inte | | borde låta sina överväganden spänna över hela det offentliga | | området. Inriktningen borde vara att överväga | | produktsäkerhetsregler på sådana områden där individen har ett | | kundliknande förhållande till det offentliga, dvs. situationer | | där individen står i kontakt med ett statligt eller kommunalt | | organ för att få service av något slag eller för att utnyttja | | statlig eller egendom. Som exempel på områden där | | produktsäkerhetsregler borde kunna övervägas nämndes i direktiven| | hälso- och sjukvården, utbildningsväsendet, barnomsorgen, | | äldreomsorgen samt sport- och fritidsverksamheten. | | Enligt regeringens mening får det antas att man med en sådan av-| | gränsning som nämnts i stor utsträckning skulle tillgodose | | de önskemål som har förts fram om en utvidgning av | | produktsäkerhetslagens tillämpningsområde. Utgångspunkten att det| | skall vara fråga om ett kundliknande förhållande ligger i linje | | med vad som är avgörande för att produktsäkerhetslagen skall| | vara tillämplig, nämligen att det skall föreligga ett förhållande| | mellan en näringsidkare och en konsument, även om ingripanden | | kan ske mot en farlig vara eller tjänst innan den nått fram till| | konsumenten. | | Emellertid uppstår svårigheter när man i lagtexten skall söka föra| | in gränsdragningsregler som ger uttryck för vad som sagts. | | Den närmare innebörden av begreppen hälso- och sjukvård och | | äldreomsorg är inte alldeles klar. Här uppstår också frågan om lagen| | bör omfatta inte bara varor och tjänster som tillhandahålls inom| | ramen för frivilliga vårdformer utan även varor och tjänster inom| | olika former av tvångsvård. Ännu svårare är det att ange vad som bör| | hänföras till sport- och fritidsverksamhet. | | Ett alternativ skulle kunna vara att i produktsäkerhetslagen | | hänvisa till olika författningar som rör hälso- och sjukvård, barn-| | och äldreomsorg, utbildning och sport- och fritidsverksamhet. | | Det skulle emellertid lätt kunna bli en lång och tyngande lista,| | som dessutom skulle behöva ändras och kompletteras med täta | | mellanrum. Det saknas också beträffande vissa områden | | lagstiftning att hänvisa till. Åtskilliga varor och tjänster som| | är av intresse från produktsäkerhetssynpunkt skulle därmed komma| | att falla utanför listan. | | I det följande skall det närmare diskuteras om | | produktsäkerhetslagen skall utvidgas till att gälla både varor | | och tjänster som tillhandahålls i offentlig verksamhet. | | | | | | Varor | | När det gäller varor talar starka skäl för att man, i stället för| | att begränsa lagens tillämpning till vissa områden, låter lagen | | gälla fullt ut i offentlig verksamhet. Därmed undviker man sådana| | gränsdragningsproblem som skulle uppstå med en begränsad | | tillämplighet. Det får också förutsättas att, även om lagen är | | generellt tillämplig på varuområdet, kommer åtgärder enligt lagen i| | första hand att övervägas beträffande varor som tillhandahålls i| | sådana kundliknande förhållanden där den enskilde intar en | | ställning gentemot det allmänna som motsvarar förhållandet mellan| | en näringsidkare och en konsument. | | Det är emellertid en fördel att lagen gäller också utanför sådana för-| | hållanden som kan betecknas som kundliknande, så att man får | | garantier för att enskilda personer inte i något sammanhang | | utsätts för farliga varor. Ingen remissinstans har haft något att| | erinra mot detta. | | | | | | Tjänster | | När det i olika sammanhang har framförts önskemål om en utvidgning| | av produktsäkerhetslagen till att omfatta produkter inom | | offentlig verksamhet torde förslagsställarna i allt väsentligt ha| | haft farliga varor i tankarna. har | | inte heller lagt fram något förslag om att tjänster som | | tillhandahålls i offentlig verksamhet skall omfattas av | | produktsäkerhetslagen. Utredningen har motiverat detta bl.a. | | med att offentliga tjänster i hög grad är föremål för | | specialreglering både genom lagar och genom andra författningar | | och myndighetsbeslut på lägre nivå.