prop · GJ03115 · 1996-01-01 00:00:00 — Svaret på den frågan är givetvis avgörande för om den nya lagens beteckning skall bygga på ärendebegreppet. föreslog i 1 § sitt förslag till en för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol gemensam processlag att de nuvarande domstolsärendena skulle ges beteckningen mål . Utredningens förslag var uppenbarligen betingat av att all den vid förvaltningsdomstolarna förekommande verksamheten som inte är av administrativt slag redan sker i vad som kallas mål . Att utredningen i sitt förslag betecknade de nuvarande domstolsärendena som mål fick i utredningsförslaget den konsekvensen att ärendelagens tillämpningsområde inte i något sammanhang kunde anges med hjälp av skillnaden mellan mål och ärende. Enligt utredningsförslaget skulle i stället den gemensamma processlagen i tingsrätt gälla handläggningen av mål beträffande vilka så bestämdes genom lag. Utredningen lade fram många förslag till sådana ändringar i den materiella lag- stiftningen som med utredningens grundförslag var nödvändiga för att den nya processlagen skulle bli tillämplig i tingsrätt. Utredningsförslaget kritiserades på nu berörda punkter i en del remissyttranden och promemorieförslaget bygger på att ärendebeteckningen skall behållas för de nuvarande domstolsärendena. Ärendebeteckningen är till sin natur neutral och allmängiltig på det sättet att den omfattar allting som behandlas vid t.ex. förvaltningsmyndigheter och domstolar. har emellertid sådana ärenden vid de allmänna domstolarna som avsett en egentlig rättskipning enligt betecknats som mål. Målbeteckningen har såvitt gäller de allmänna domstolarna inte kommit till användning utanför ramarna för balken och lagstiftningen om den summariska processen. Principerna för användningen av målbegreppet har dock luckrats upp på olika sätt men ursprungligen knöt målbegreppet abstrakt sett an till begreppet talan . Utmärkande för den egentliga rättskip- ningen är att minst en part för en talan mot någon annan (eller några andra). I ärendena finns det oftast inget utvecklat partsförhållande. För de nuvarande domstolsärendena använder man endast undantagsvis begreppet talan . När ett avgörande av en tingsrätt i ett domstolsärende överklagas till högre rätt betecknas emellertid ärendet som mål vilket hänger samman med att det finns en fullföljd talan (de s.k. Ö-målen som handläggs enligt ). Gränsdragningen mellan rättskipning och annan rättsvård är långtifrån skarp, och användningen av förekommande begrepp är inte helt konsekvent. Det skall också påpekas att man vid tillkomsten av såväl regeringsformen som förvaltningspro- cesslagen inte har gjort någon skillnad mellan rättskipning och annan rättsvård utan endast behandlat skillnaden mellan domstolarnas rättskipning och förvaltningsmyndigheternas förvaltning (se t.ex. 1 kap. 8 § regeringsformen). En linje att följa skulle kunna vara att allting som handläggs i en för- valtningsmyndighet ges beteckningen ärende medan allt som skall handläggas i domstol ges beteckningen mål (med undantag för administrativa ärenden). Denna linje kan sägas ha följt såvitt gäller förslaget till ny processlag. När det gäller ärenden enligt utsökningsbalken är det emellertid uppenbart att detta inte skulle kunna helt och hållet genomföras . Kronofogdemyndigheternas verksamhet enligt den balken utövas nämligen i vad som betecknas som mål och uttrycket förekommer på hundratals ställen i utsöknings- balken. Användningen av målbegreppet i den balken hänger samman med att man vid dess tillkomst övertog ett äldre system års utsökningslag som från början uteslutande var avsedd för verkställighet av avgöranden i de allmänna domstolarnas tvistemål (jfr prop. 1980/81:8 s. 129), dvs. för verkställighet i tydliga flerpartsförhållanden. Beslutande organ var enligt utsökningslagen i de flesta fall magistraten i våra större städer, dvs. i realiteten en domstol i första instans (rådhusrätten). Mot en ordning som innebär att alla ärenden i allmän domstol som inte är av administrativt slag betecknas som mål talar att flertalet av de fall som skall hanteras enligt den nya lagen faktiskt inte utgör mål i hävdvunnen mening. Den princip som tidigare gällt, att överklaganden konstituerade mål, har dessutom redan luckrats upp genom att ärendelagen blivit tillämplig vid överklaganden till tingsrätt. Till detta bör läggas att man i det praktiska arbetet vid tingsrätterna i förenklande syfte brukar använda benämningarna mål och ärende som avseende konträra begrepp. Inte minst praktiska skäl talar med styrka för att man bör ha en enhetlig och särskiljande beteckning för de fall som skall hanteras enligt den nya lagen. Det föreslås därför att den nuvarande ordningen behålls, dvs. att allting som i tingsrätt skall hanteras enligt den lag som skall ersätta ärendelagen också betecknas som ärende. Mot den bakgrunden bör den nya lagens rubrik bygga på ärendebegreppet. Den i promemorian valda beteckningen ärendelagen är kort vilket ger vissa fördelar. Den kan emellertid i det praktiska rättslivet tänkas orsaka missförstånd och redan av rubriken bör därför framgå att lagen gäller endast i domstol. Mot den bakgrunden bör den nya lagen ges beteckningen lag om domstolsärenden . I det följande tas under skilda rubriker upp ett antal frågor som aktualiseras i en ny ärendelag. Vissa överväganden redovisas i författningskommentaren (avsnitt 17). Det gäller t.ex. frågan om införande av ett krav på att ansökningar m.m. skall vara skriftliga och om användning av telefax m.m. (kommentaren till 4 §), påföljder för frånvaro och utevaro (kommentaren till 18 §), möjligheten att hålla sammanträden inom stängda dörrar (kommentaren till 21 §), beslutsmotiveringar (kommentaren till 28 §), överklaganden av processuella beslut (kommentaren till 37 §) och ombud eller biträde (kommentaren till 47 §). 7.2 Ärendelagens tillämpning i högre instans -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den nya ärendelagen skall vid överklagande | | av ett tingsrättsbeslut gälla också i hovrätten och Högsta dom- | | stolen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har godtagit förslaget eller lämnat detta utan erinran. Hovrätten för och menar dock att inte ärendelagen utan 52 och 56 kap. RB bör tillämpas vid överklagande sedan det gjorts vissa justeringar i de kapitlen. anser att ärendelagen i högre rätt bör vara tillämplig endast vid överklagande av ett slutligt beslut. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande ärendelagens bestämmelser avser i första hand endast tingsrättsprocessen. Vid överklagande gäller regler om överklagande av tingsrättsbeslut. Dessa regler har fått en ny lydelse (prop. 1993/94:190, bet. 1993/94:JuU30, rskr. 1993/94:377, SFS 1994:1034). Reglerna passar för överklaganden av processuella beslut i tvistemål och brottmål, och det är närmast för dem som reglerna är skrivna. Vad som framför allt är tydligt är att man i största möjliga utsträckning har önskat undvika muntliga inslag i överrättsprocessen när ett sådant beslut överklagas. Muntlighet är nämligen i allmänhet direkt olämplig när det gäller hanteringen av överklaganden avseende endast processuella frågor. När man emellertid kommer in på överklaganden av materiella beslut i domstolsärenden är det inte alltid som regler om överklagande av tings- rättsbeslut passar eller är tillräckliga. Exempelvis är behovet av muntlighet inte sällan större än det som de reglerna formellt sett ger utrymme för. Detta gäller i särskilt hör grad sådana domstolsärenden som angår rättigheter eller skyldigheter som omfattas av . Överklaganden av materiella beslut i ärenden bör därför inte handläggas enligt ett regelsystem som är avsett för överklaganden av processuella beslut i tvistemål och brottmål. Att som en remissinstans menat göra en uppdelning så att handläggningen vid överklagande av processuella beslut i ärenden följer regler medan handläggningen vid överklagande av materiella beslut följer ärendelagens regler innebär att man får ett mycket krångligt system. Det bereder inga svårigheter att ge den nya lagen en sådan utformning att den passar även för handläggningen vid överklagande av ett processuellt beslut. Den nya lagen bör mot denna bakgrund avse även processen i hovrätt och oavsett om överklagandet avser ett materiellt eller ett processuellt beslut (se 1 § förslaget till ny ärendelag). När det gäller utformningen av den nya lagens bestämmelser om överrättsproces- sen har man anledning att konstatera att det sedan och ärende- lagen kom till har varit ett utmärkande drag för utvecklingen när det gäller instanssystemet att processerna i olika typer av domstolsinstanser till sin karaktär alltmera skiljer sig från varandra. Den utvecklingen kan beräknas fortsätta. Med tanke på detta bör man i den nya lagen inte i samma höga grad som enligt den nuvarande förvaltningsprocesslagen reglera förfarandet i första instans gemensamt med förfarandet i överinstans. Därför bör i den nya lagen vissa förfaranderegler som skall gälla endast i högre instans tas in i särskilda avsnitt efter det avsnitt som ger de för alla domstolsinstanserna tillämpliga förfarandereglerna. Med den nu gällande ordningen betecknas som redovisats i avsnitt 7.1 i en högre domstol ett från tingsrätt överklagat ärende alltid som mål . Att i fortsättningen ärendelagen och inte skall vara tillämplig i händelse av överklagande innebär inte i sig att man måste frångå den nuvarande ordningen på den punkten. Enligt lagrådsremissen talar dock praktiska skäl med styrka för att man i högre domstol i fortsättningen utmärker tillämplig handläggningsordning genom att använda ärendebeteckningen för de fall som skall handläggas enligt den nya lagen. Lagrådet hävdar att de praktiska skälen talar i motsatt riktning. Vilken beteckning man använder har inte så stor betydelse så länge rätt processlag tillämpas. Risken för misstag på den punkten kan dock antas komma att minska om man alltid använder ärendebeteckningen i de högre domstolarna vid ett överklagande enligt ärendelagen. Mot den bakgrunden anser regeringen att lagrådsremissens förslag bör genomföras. Detta innebär inte nödvändigtvis att man behöver göra någon saklig ändring beträffande de littera som förekommer i förordningen (1987:192) om enhetliga beteckningar för mål och vissa ärenden m.m. 7.3 ställning som part när dess beslut överklagas -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En förvaltningsmyndighet vars beslut | | överklagats till tingsrätt skall vara motpart till den som har | | överklagat, om inte något annat är föreskrivet. Domstolen skall | | dock inte alltid vara skyldig att kommunicera handlingarna i | | ärendet med myndigheten. Om det hålls ett sammanträde i ärendet,| | skall myndigheten kallas eller underrättas. Förvaltnings- | | myndigheten skall ha rätt att överklaga ett beslut genom vilket | | domstolen ändrat dess avgörande. Promemorians förslag har en annan lagteknisk utformning men överensstämmer i de flesta hänseenden sakligt sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt promemorieförslaget eller lämnat detta utan erinran. Hovrätten över och , Hovrätten för , och har dock avstyrkt. och anser att det bör läggas i beslutsmyndighetens hand att i det enskilda fallet bestämma om den vill vara part. Hovrätten för , , samt anser att det inte skall gälla någon särskild begränsning för kommunicering med beslutsmyndigheten, om denna skall vara part. och menar att beslutsmyn- digheten bör kunna vara part även när ett av dess processuella beslut har överklagats. , Länsrätten i , och förordar att det under alla omständigheter sker preciseringar av förutsättningarna för kommunicering med beslutsmyndigheten. anser att beslutsmyndigheten inte alltid skall kallas till sammanträden. vid förespråkar att beslutsmyndigheten skall kunna överklaga även till en enskild parts förmån. i menar att beslutsmyndigheten alltid bör kommuniceras överklaganden till högre domstol. motsätter sig att polismyndigheterna blir parter i ärenden om felparkering och anför som skäl bl.a. att det rör sig om en för polisen ny typ av arbetsuppgifter som bör ligga utanför polisens verksamhetsområde och som kommer att ta i anspråk polisresurser. i tar upp frågor om vilken myndighet som skall bevaka de allmänna intressena i skuldsaneringsärenden. Nuvarande ordning m.m: Ett beslut av en förvaltningsmyndighet kan överklagas. Den allmänna regeln kan sägas vara att överklagandet skall prövas av en allmän förvaltningsdomstol eller i vissa fall - enligt äldre principer - i sista hand av regeringen. Så sent som för två decennier sedan förekom det inte att en förvaltningsmyndighets beslut kunde överklagas till en tingsrätt. har för skilda rättsområden tillkommit åtskilliga regler enligt vilka förvaltningsmyndigheters beslut kan överklagas i den ordningen. När det gäller nytillkomna rättsområden har detta i allmänhet sin grund i att ärendet kan sägas ha beröringspunkter med den centrala civilrätten. I en del andra fall är orsaken till valet av allmän domstol som prövningsorgan att det rör sig om ett beivrande av något som med äldre lagstiftning kunde föranleda straff i brottmål. I vissa av de fall i vilka överklagande kan ske till tings- rätt ankom tidigare den primära prövningen på tingsrätt och utövades i ärende- form utan att det förekom något motpartsförhållande. Särskilt i dessa fall förekommer det vanligtvis inte heller med den nya lagstiftningen något motparts- förhållande i domstol, om förvaltningsmyndighetens beslut överklagas. I de allra flesta fall skall ett överklagande till allmän domstol handläggas enligt ären- delagen. Det skall dock nämnas att vissa inskrivningsmyndigheters beslut överklagas direkt till hovrätt och att vissa beslut angående advokater kan överklagas direkt till . I de nu angivna fallen gäller inte den nuvarande ärendelagen utan . Inte heller den nya ärendelagen föreslås omfatta dessa fall (se avsnitt 7.1). Regler enligt vilka en enskild person kan överklaga en förvaltningsmyndighets beslut till tingsrätt finns numera i , utsökningsbalken, aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, kon- kurrenslagen (1993:20), skuldsaneringslagen (1994:334), lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m samt marknadsföringslagen (1995:450). Liknande regler finns i sjölagen (1994:1009) när det gäller av dispasch, lagen (1988:688) om besöksförbud och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I ärenden om indrivning av böter är det åklagaren som enligt 13 § bötesverk- ställighetslagen (1979:189) kan överklaga ett myndighetsbeslut till tingsrätten. Åtskilliga av de nu berörda reglerna har tillkommit först . Här skall även nämnas de förslag angående nedsättning av pengar, lösöreköp och kallelse på okända borgenärer som läggs fram i avsnitten 11, 13 och 14. Ytterligare lagförslag enligt vilka överklagande kan ske till tingsrätt kan förväntas till följd av att domstolarnas verksamhet renodlas. Inte minst den utveckling man har anledning räkna med gör att man i arbetet med en ny ärendelag inte kan undgå att ta upp frågan om partsrepresen- tationen i de allmänna domstolarna, dvs. frågan i vad mån processen skall vara ackusatorisk. Såvitt gäller redan förekommande ärendetyper handlar det inte endast om sådana i vilka de allmänna intressena inte alls är partsrepresenterade utan också om sådana ärendetyper i vilka de redan är representerade men kanske inte på det allra bästa och effektivaste sättet. Av 20 kap. 6 § framgår att en överförmyndares beslut i ett ärende enligt den balken överklagas till tingsrätten. Den bestämmelsen har fått en väsentligt större betydelse än tidigare genom att de flesta frågor om förmynderskap m.m. flyttats från tingsrätterna till överförmyndarna (prop. 1993/94:251, bet. 1994/95:LU3, rskr. 1994/95:29, SFS 1994:1433). har dock tillsynen över överförmyndarna flyttats från tingsrätterna till länsstyrelserna. När den enskilde överklagar överförmyndarens beslut finns det i domstolen inget allmänt organ som i ärendet företräder de allmänna intressena som part. Enligt 18 kap. 1 och 2 §§ utsökningsbalken (UB) får en kronofogdemyndighets beslut överklagas till tingsrätt av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. I första hand är det den som begär verkställighet och den mot vilken verkställigheten riktar sig som kan vara parter. I allmänt mål, dvs. ett mål om uttagande av böter, vite, skatt, m.m. (se 1 kap. 6 § UB) företräds i domstolen det allmänna av . Det torde knappast förekomma att den som överklagar ett beslut av kronofogdemyndighet inte har någon motpart i domstolen. I tingsrätten handläggs överklagandet enligt ärendelagen (se 18 kap. 1 § andra stycket UB). Det kan nämnas att kronofogdemyndigheten enligt 17 kap. 2 § utsökningsförordningen (1981:981), om det inte är obehövligt, skall bifoga ett eget yttrande när den sänder överklagandet till tingsrätten. I aktiebolagslagen förekommer flera bestämmelser om likvidation. Enligt 13 kap. 4 § aktiebolagslagen är det tingsrätten som under vissa förutsättningar meddelar beslut om likvidation. Det sker på anmälan av Patent- och registre- ringsverket eller på ansökan av t.ex. styrelsen för bolaget eller aktieägare. I vissa andra fall kan enligt 13 kap. 4 a § aktiebolagslagen verket förordna om likvidation. Det sker på ansökan av t.ex. styrelsen eller en borgenär vars rätt kan vara beroende av att det finns någon som kan företräda bolaget. Frågan får också tas upp självmant av verket. Ett beslut av verket överklagas enligt 18 kap. 8 § aktiebolagslagen till tingsrätten. I åtskilliga av likvidationsfallen förekommer i domstolen ett motpartsförhållande mellan bolaget och den som gör ansökan. Det finns emellertid även många enpartsärenden. Det gäller bl.a. de fall i vilka verket tar upp frågan självmant och styrelsen för bolaget överklagar. I tingsrätt handläggs samtliga likvidationsfall som ärenden enligt ärendelagen. Lagen om felparkeringsavgift gäller överträdelser av vissa statliga eller kommunala föreskrifter angående parkering och stannande vilka inte är förenade med straff. Den som fått en parkeringsanmärkning har ett betalnings- ansvar i enlighet med anmärkningen, men han kan hos en polismyndighet skriftligen anmäla att han bestrider ansvar. Om inte myndigheten undanröjer betalningsansvaret kan den som fått anmärkningen överklaga till tingsrätt där överklagandet prövas enligt ärendelagen. I det läget inträder åklagaren i processen och för inför domstolen det allmännas talan mot den som överklagat. Åklagarens deltagande hänger samman med att felparkering tidigare var krimi- naliserad. En åtgärd enligt konkurrenslagen skall i många fall beslutas av . För åtskilliga situationer förutsätts att väcker talan om saken enligt regler om tvistemål, men också ett företag kan behöva ta initiativ till en rättegång. För vissa situationer enligt konkurrenslagen skall ärendelagen tillämpas. Det gäller dels sådana situationer där verket enligt 47 § konkurrenslagen ansöker om undersökning hos ett företag, dels fall där verkets beslut enligt 60 § samma lag överklagas till tingsrätten. I de förra fallen är givetvis alltid part i ärendet. För de senare fallen har (prop. 1994/95:44, bet. 1994/95:NU5, rskr. 1994/95:56, SFS 1994:1494) i 65 a § konkurrenslagen införts en bestämmelse om att en domstol inte får ändra ett beslut av verket utan att verket lämnats tillfälle att yttra sig. har verket genom en ändring i 63 § samma lag getts rätt att överklaga, om tingsrätten med anledning av ett överklagande ändrat verkets beslut. Skuldsanering beslutas i första hand av kronofogdemyndighet. Myndighetens beslut att avvisa eller avslå en ansökan om skuldsanering, inleda skuldsanering eller fastställa en skuldsanering överklagas enligt 29 § skuldsaneringslagen till tingsrätt. Detsamma gäller kronofogdemyndighetens beslut att avskriva ett skuldsaneringsärende från vidare handläggning. Vid överklagande är det gäldenären och borgenärerna som är parter. Staten företräds av . Enligt lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m., som ersatt lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän m.m., är det alltid en förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening som utdömer en disciplinpå- följd (varning, extratjänst, löneavdrag eller utegångsförbud). Den disciplin- ansvarige kan genom beslut av myndigheten också åläggas en ersättningsskyldighet, om material som har lämnats ut till honom för personligt bruk har skadats eller förlorats. I de nu angivna fallen kan den som drabbats av påföljden eller ersättningsanspråket överklaga till en tingsrätt. Om överklagandet avser endast en ersättningsfråga handläggs det i de flesta fall i tvistemålsform. Annars handläggs det enligt ärendelagen. Vid överklagande inträdde tidigare åklagaren i processen och förde inför domstolen det allmännas talan mot den som överklagat. Åklagarens deltagande hängde samman med att disciplinförseelser av krigsmän förr var kriminaliserade och ersättningsfrågor ofta behandlas inom ramen för ett ärende om disciplinansvar. är det i stället för åklagaren den myndighet som har meddelat beslutet som skall föra det allmännas talan i domstolen (prop. 1993/94:112, bet. 1993/94:JuU26, rskr. 1993/94:299, SFS 1994:520). Av skäl som anges i avsnitt 17.28 bör i fortsättningen ett överklagande alltid handläggas i ärendeform. Enligt 42 § andra stycket lagen (1995:450) om marknadsföring kan i vissa fall ett beslut av överklagas till . I tingsrätten är ärendena av enpartsnatur. Enligt 21 kap 6 § sjölagen förs talan mot dispasch genom . Ett enligt sjölagen skiljer sig från alla andra klanderfall genom att det inte skall väckas någon talan enligt regler. I stället är klandret närmast att jämställa med ett överklagande. Efter ett förekommer det alltid en motpart. Frågor om hur dispaschärendena bör handläggas kommer att behandlas närmare i avsnitt 17.27. Även enligt 14 § lagen om besöksförbud och 6 kap. 11 § lagen om kulturminnen m.m. kan den som är missnöjd med ett myndighetsbeslut få beslutet överprövat av tingsrätten i ett domstolsärende. Enligt den förra lagen gäller det beslut av åklagare om besöksförbud. Enligt den senare gäller det beslut av om provisoriskt omhändertagande av egendom. Formellt sett används inte i de nu berörda lagarna konstruktionen med överklagande. I stället kan den som är missnöjd med myndighetsbeslutet begära rättens prövning av myndighetsbeslutet. Beträffande besöksförbudsärendena sägs uttryckligen att i fråga om en begäran skall gälla det som sägs i ärendelagen i fråga om ansökan. Såvitt gäller kulturminnesärendena kan det emellertid vara naturligare att i de flesta hänseenden tillämpa reglerna för överklagandefall (dock inte när det gäller t.ex. frister för ärendets inledande). En annan sak är att lagen om besöksförbud innehåller sådana regler om partsställningen m.m. i domstolsärendet som utesluter en tillämpning av motsvarande regler i en ärendelag (se prop. 1987/88:137 s. 29). De ärenden enligt lagen om kulturminnen m.m. som vid tingsrätten inleds genom en begäran om överprövning är formellt sett av enpartsnatur men det finns flera särskilda regler som tillgodoser åtminstone huvuddelen av det behov som finns av den primära beslutsmyndighetens medverkan i förfarandet. Enligt 13 § bötesverkställighetslagen (1979:189) kan åklagaren till tingsrätt överklaga ett beslut av kronofogdemyndighet om att verkställigheten av ett bötesbeslut skall avbrytas. I tingsrätten är den bötfällde motpart. Frågor om eventuell partsrepresentation för allmänna intressen i sådana ärendetyper där överklagande skall ske direkt till hovrätt eller bör lämnas utanför den nu aktuella reformen, bl.a. eftersom inte ärendelagen utan endast är tillämplig i fråga om förfarandet. Skälen för regeringens förslag: Behovet av en tvåpartsprocess i tingsrätt