prop · GJ03150 · 1996-01-01 00:00:00 — För de tre kommuner (, och ), vilkas skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner, gäller särskilda införanderegler som innebär krav på en snabbare anpassning. Även om införandereglerna övergångsvis dämpar bidragsförändringarna, kan minskade bidragsinkomster likväl skapa ett visst incitament att höja skattesatsen i vissa kommuner och landsting. Åtgärder mot kommunala skattehöjningar begränsades rätten för landsting och kommuner samt försam- lingar eller kyrkliga samfälligheter att höja skatteuttaget enligt lagen (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt och lagen (1992:672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för . 1990 (prop. 1989/90:150, bil. 4, bet. 1989/90:FiU29, rskr. 1989/90:359) lade regeringen fram ett lagförslag som innebar att den kommunala utdebiteringen inte fick vara högre än den utdebitering som fastställts för . Ett undantag föreslogs dock för skattehöjningar i samband med s.k. skatteväxlingar. Som skäl för förslaget angavs i propositionen att en fortsatt utveckling mot högre kommunalskatter skulle äventyra de effekter som skattereformen syftade till att uppnå. Regeringen framhöll att det även fanns andra skäl att ta upp frågan om åtgärder som motverkar kommunala skattehöjningar. Som ett led i en allmän åtstramning borde tillfälliga åtgärder i syfte att förhindra kommunala skattehöjningar kunna övervägas. Regeringen anförde också att det var angeläget att skillnaderna i utdebitering minskar. Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över ett lagförslag som innebar ett ettårigt skattestopp. Lagrådet ansåg därvid att en ettårig begränsning i kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt inte gick utöver vad som från konstitu- tionell synpunkt kunde anses möjligt att acceptera. Regeringen lade kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) fram ett lagförslag som innebar att skattestoppet skulle förlängas att gälla även för . Även detta lagförslag remitterades till Lagrådet. Med hänsyn till vad som förekommit lagstiftningsärende fann sig Lagrådet från konstitutionell synpunkt kunna godta den föreslagna förlängningen med . Det kommunala skattestoppet upphörde vid utgången av . tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar. Metoden innebar att kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk kompensation (prop. 1993/94:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1993/94:442). Översyn av grundlagen vad gäller den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten Mot bakgrund av den diskussion om beskattningsrätten som föranleddes av förslaget till nytt statsbidrags- och utjämningssystem (bet. 1994/95:FiU19) har en parlamentarisk kommitté tillkallats med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111). Om kommittén finner att det behövs för- tydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar. Kommittén skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Regeringen kommer senare, under förutsättning av Lagrådets tillstyrkande, att föreslå att om en kommun eller ett landsting höjer skattesatsen eller 1998 i förhållande till den som gäller för , skall det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp mot- svarande hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattesatshöjningen. För de kommuner (, och ) för vilka införandereglerna ställer krav på en snabbare anpassning kan emellertid föreligga särskilda behov att höja skatten . Dessa kommuner har de lägsta skattesatserna. För dessa kommuner avser regeringen förslå att undantag görs från ovan beskrivna åtgärder. Om dessa kommuner höjer skatten och 1998 kommer ingen reducering av det generella statsbidraget till kommunen att göras. Undantag från statsbidragsminskning föreslås även då en ändring av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting. Om så sker bör den som tar över uppgifter få höja sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. Mot bakgrund av vad som förekommit i tidigare lagstiftningsärenden avseende tillfälliga begränsningar av kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt anser regeringen att den åtgärd som beskrivits ovan är förenlig med regeringsformens bestämmelser i fråga om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Regeringen anser likväl att förslaget till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting , innan det föreläggs för beslut, bör prövas av Lagrådet. Av denna anledning läggs inte nu fram något lagförslag. Det kommande förslaget avses inte omfatta församlingar och kyrkliga sam- fälligheter. 7.3.3 Vissa regeländringar vid beräkning av preliminära kommunalskattemedel Regeringens förslag: De uppräkningsfaktorer som ligger till grund för beräk- ningen av preliminära kommunalskattemedel skall fastställas senast året före det år då de preliminära kommunalskattemedlen utbetalas. Med kommunalskattemedel avses även landstingsskattemedel. skall lämna uppgifter till varje kommun och landsting om preliminära utjämningsbidrag och utjämnings- avgifter . Skälen för regeringens förslag: ändrades systemet för utbetalning av kommunalskattemedel (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Förändringarna omfattade inte de kyrkliga kommunerna. beräknades kommunalskattemedlen utifrån de beskattningsbara inkomsterna . När utfallet av de beskattningsbara inkomsterna förelåg gjordes en slutavräkning. Skatteinkomsternas utveckling bestämdes i hög grad av den allmänna löneutvecklingen . Utgifterna påverkas däremot direkt av förändringar av löner och priser. Det utbetalningssystem som infördes syftar till att de kommunal- skattemedel som betalas ut skall beräknas i detta års lönenivå. Beräkningen av de preliminära kommunalskattemedlen måste därför bygga på en prognos avseende de beskattningsbara inkomsterna. Även i det nya utbetalningssystemet ligger de beskattningsbara inkomsterna till grund för beräkningen men räknas upp till utbetalningsårets nivå. Detta sker genom att de beskattningsbara inkomsterna - skatteunderlaget - multipliceras med två uppräkningsfaktorer. Dessa uttrycker den prognostiserade utvecklingen av skatteunderlaget för hela landet före respektive det år preliminära kommunalskattemedel utbetalas. Eftersom de preliminära kommunalskattemedlen beräknas utifrån en prognos tillämpas ett slut- avräkningsförfarande även i det nu gällande systemet. Enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa uppräkningsfaktorer som skall ligga till grund för beräkning av preliminära kommunalskattemedel det närmast följande året. Regeringen har genom förordningen (1992:1592) om uppräkningsfaktorer uppdragit åt () att preliminärt beräkna och fastställa uppräkningsfaktorerna . En slutlig beräkning av statsbidrag och preliminära kommunalskattemedel görs på basis av det taxeringsutfall som föreligger samt utifrån de fastställda uppräkningsfaktorerna. De preliminära uppräkningsfaktorer som RRV fastställer används av () vid de preliminära statsbidragsberäkningar som SCB skall göra avseende det närmast följande året. Resultatet av dessa preliminära beräkningar skall vara kommuner och landsting tillhanda enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Enligt kommunallagen 8 kap. 8 § skall fullmäktige i kommuner och landsting, om inte särskilda skäl föreligger, före november månads utgång fastställa budgeten . Enligt 8 kap. 9 § i samma lag skall fullmäktige också fastställa skattesatsen . Detta innebär att budgeten normalt fastställs av kommunen eller innan de slutliga beräkningarna av statsbidrag och preliminära skattemedel har gjorts. Av olika anledningar, inte minst på grund av ändrade prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, kan de uppräkningsfaktorer som fastställs avvika från de preliminärt beräknade. Om de fastställda uppräkningsfaktorerna blir väsentligt lägre än de preliminärt beräknade, finns det risk för att den budget som beslutats blir underbalanserad eftersom de preliminära skattemedlen minskar. Detta skapar problem för såväl planeringen av verksamheten som möjligheterna att uppfylla det aviserade balanskravet. Det främsta skälet till att uppräkningsfaktorerna fastställs först är dels att det slutliga utfallet av föregående års taxering då föreligger, dels att det medger hänsynstagande till de mest aktuella prognoserna för den ekonomiska utvecklingen, vilken bl.a. styr skatteunderlagsutvecklingen. Även om en sen tidpunkt för fastställande av uppräkningsfaktorerna kan vara motiverad för att kunna ta hänsyn till de mest aktuella bedömningarna avseende den samhällsekonomiska utvecklingen, måste detta vägas mot nackdelarna. En avvägning måste göras mellan behovet av stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting och behovet av att göra så aktuella prognoser som möjligt. Regeringen anser att de nackdelar i prognoshänseende som en tidigare- läggning av fastställandetidpunkten medför mer än väl uppvägs av de fördelar som detta medför i planeringshänseende. Nackdelarna i prognoshänseende kan minskas genom förbättrade metoder för att tidigare kunna prognostisera utfallet av taxeringen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att uppräkningsfaktorerna för beräkning av preliminära kommunalskattemedel skall fastställas senast året före utbetalningsåret. Närmare tidpunkt kommer att preciseras i förordning. Tidpunkten för fastställandet av uppräkningsfaktorer bör dock vara . Därmed finns det inte längre något behov av att beräkna preliminära uppräkningsfaktorer. Den tidpunkt vid vilken SCB:s preliminära beräkningar av statsbidrag skall vara kommuner och landsting tillhanda föreslås flyttas från till . Det slutliga taxeringsutfallet skall även i fortsättningen ligga till grund för de definitiva beräkningarna av statsbidrag samt för beräkningar av preliminära kommunalskattemedel . Ovan beskrivna regeländringar avses träda i kraft . 7.3.4 ekonomi i balans Regeringens bedömning: I kommunallagen (1991:900) bör införas ett krav på att de kommunala budgetarna skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (balanskrav). Överstiger kostnaderna intäkterna för räkenskapsåret bör detta regleras då underskottet uppkom. Den ekonomiska belastningen till följd av de kommunala avtalspensionerna bör omfattas av balanskravet. Därvid bör beaktas dels kostnaderna för sådana förmåner som intjänas efter en bestämd tidpunkt och dels utbetalningar för förmåner som har intjänats . Balanskravet bör införas för kommunerna och för landstingen. Skälen för regeringens bedömning: har vissa kommuner och landsting haft svårt att anpassa verk- samheten till sina ekonomiska ramar. Några har valt att underbalansera sina budgetar och t.o.m. lånefinansierat löpande kostnader för verksamheten. Det finns också exempel på kommuner som har ingått borgensförbindelser av stor omfattning, främst för sina bostadsföretag, och därvid underskattat de framtida följderna för den egna ekonomin. Mot denna bakgrund uttalade regeringen i förra årets kompletteringsproposition att det skyndsamt skulle göras en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Översynen skulle syfta till att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att åstadkomma en god ekonomisk hushållning. Ett förslag skulle tas fram om hur ett krav på balanserad budget skulle uttryckas i kommunallagen och vilka effekter på den kommunala redovisningen som ett sådant krav kunde ge upphov till. Regeringen uttalade också att det skulle utarbetas ett förslag om en lagreglering av kommunernas låneverksamhet. Utgångspunkten skulle vara att rätten att ta upp lån i huvudsak begränsades till investeringsverksamhet. har beslutat om att införa ett tak för de offentliga utgifterna. Ett balanskrav ökar, i kombination med vissa restriktioner för den kommunala inkomstutvecklingen, statens möjligheter att påverka kommunsektorns utgiftsnivå. bemyndigade regeringen chefen för att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att göra en översyn av kommunallagens ekonomikapitel. avlämnades rapporten ekonomi i balans (Ds 1995:57). I rapporten föreslås bl.a. - att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostna- derna, - att eventuellt underskott i utfallet skall täckas senast underskottet uppkommit, - att om kostnaderna enligt årsbokslutet överstiger intäkterna skall i års- redovisningen anges när och på vilket sätt underskottet avses täckas med ett motsvarande överskott, - att det utarbetas en särskild bokföringslag och - att det inrättas ett nytt oberoende organ som skall överta den roll som de båda kommunförbundens gemensamma referensgrupp i redovisningsfrågor nu har på redovisningsområdet. Med hänsyn till hur förslaget till balanskrav har utformats ansåg arbetsgrup- pen att det inte finns något behov av en särskild lagregel som begränsar rätten att ta upp lån till att i huvudsak avse investeringsverksamhet. Gruppen ansåg vidare att pensionskostnaderna skall beaktas i ett balanskrav men lämnade frågan om på vilket sätt de skall ingå öppen för fortsatta överväganden. Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats. Remissutfallet har visat att det finns ett starkt stöd för att bereda arbetsgruppens förslag vidare. Regeringen avser att återkomma med förslag till lagreglering av ett balanskrav. Den fortsatta beredningen sker utifrån den här angivna inriktningen. Ett balanskrav bör införas för kommunerna och för landstingen. I balanskravet ligger att budgeten skall upprättas så att intäkterna skall överstiga kostnaderna. Uppstår underskott bör detta regleras då underskottet uppkom. Kostnaderna för de kommunala avtalspensionerna bör beaktas enligt den modell som arbetsgruppen kallar den blandade modellen. Frågan om hanteringen av pensionerna behandlas närmare i det följande. För att ge extra stadga och styrka åt balanskravet har regeringen också för avsikt att föreslå en redovisningslag och att det inrättas ett nytt oberoende organ med uppgift att utveckla god redovisningssed inom kommunsektorn. En departementspromemoria med förslag på dessa punkter kommer att remissbehandlas . I diskussionen om kommunernas och landstingens ekonomi har frågan om deras pensionsåtaganden tagit en central plats. och har presenterat flera utredningar som be- handlar denna fråga. Regeringen beslutade att tillsätta en arbetsgrupp som skulle utreda hanteringen av avtalspensioner i kommuner och landsting. överlämnade gruppen sin rapport avtalspensioner (Ds 1995:46). är villkoren för de kommunala avtalspensionerna reglerade i kollektivavtal. Avtalspensionernas fortsatta utformning är således en fråga för arbetsmarknadens parter. I detta avsnitt redogör regeringen endast för sin syn på hur pensionerna bör beaktas i balanskravet. Regeringen återkommer till frågan om redovisningen av pensionsförmånerna i samband med att förslag lämnas till redovisningslag. Historiskt har endast löpande utbetalningar till pensionärer tagits upp i den kommunala redovisningen, dvs. pensionerna har hanterats enligt en s.k. fördel- ningsmodell. Denna modell innebär att nuvarande skattebetalare finansierar utbetalningar som härrör från tidigare intjänade pensionsförmåner. De förmåner som tjänas in skall på motsvarande sätt finansieras av framtida skattebe- talare. Därigenom behöver inga avsättningar göras som motsvarar de pensionsför- måner som löpande tjänas in. I stället utgår fördelningsmodellen från den kom- munala verksamhetens varaktiga karaktär, dvs. verksamheten kan bara upphöra genom politiska beslut. Ingen hänsyn tas i denna modell till demografiska variationer över tiden. Framtida pensionsutbetalningar anses vara säkerställda genom beskattningsrätten. infördes en ny budget- och redovis- ningsmodell i kommuner och landsting. Modellen utvecklades av de båda kommunför- bunden och rekommenderades av dessa till sina medlemmar. Syftet var att få den kommunala budget- och redovisningsmodellen mer enkel och enhetlig bl.a. genom en anpassning till näringslivets redovisning. I samband med att den nya modellen infördes inrättade och en gemensam referensgrupp för att främja god redovisningssed i kommuner och landsting. Den fråga referensgruppen först tog sig an var hur pensionsskulden skulle redovisas. Referensgruppens rekommendation innebär att kommuner och landsting bör redovisa de historiskt intjänade pensionsförmånerna som en skuld i balansräkningen. Pensionsskulden kan sägas motsvara nuvärdet av de framtida utbetalningarna för intjänade pensionsförmåner. I resultaträkningen bör de intjänade förmånerna samt en ränte- och inflationsuppräkning av pensionsskulden kostnadsredovisas. Rekommendationen innebär att redovisningen av pensionskostnaderna bör ske enligt en s.k. fonderad modell. följer av kommunerna och samtliga landsting utom ett denna rekommendation. När ett balanskrav införs är det viktigt att bestämma kravets utformning i fråga om på vilket sätt de kommunala pensionerna skall belasta ekonomin över tiden. Den arbetsgrupp som utarbetade förslag till krav på ekonomi i balans föreslog, som tidigare nämnts, att pensionskostnaderna skall inkluderas i kravet. Gruppen lämnade dock inget förslag om på vilket sätt detta skulle ske. I stället redovisades tre alternativa modeller. Förutom fördelningsmodellen och fonderingsmodellen, som beskrivits ovan, presenterades ytterligare ett alternativ som benämndes blandad modell. Den blandade modellen innebär att en viss tidpunkt väljs efter vilken en successiv övergång kan ske från fördelningsmodellen till en fonderad modell. De pensionsförmåner som har intjänats hanteras enligt fördelningsmodellen, dvs. belastar resultatet det år då utbetalning sker. För pensionsförmåner som intjänas efter den fastställda tidpunkten beaktas kostnader enligt den fonderade modellen. av kommer den blandade modellen att motsvara den fonderade modellen. De olika pensionsmodellernas belastning på kommunernas och landstingens ekonomi över tiden är bl.a. beroende av antalet pensionärer med kompletteringspension och av den samhällsekonomiska utvecklingen. I rapporten ekonomi i balans redovisades två alternativa beräkningar för hela kommunsektorn fram t.o.m. som i huvudsak bygger på (SOU 1995:4) basalternativ respektive eftersläpningsalternativ. Då beräkningarna avser och är beroende av en mängd antaganden måste de emellertid betraktas som mycket osäkra. Beräkningen enligt basalternativet, som bl.a. innebär en ökning av antalet kommunalt anställda och framåt, visar att de löpande pensionsutbetalningarna (fördelningsmodellen) uppgår till motsvarande i skatteuttag och beräknas stiga till omkring . Nivån beräknas inte på något anmärkningsvärt sätt överstiga beräknade kostnader för de båda övriga modellerna . Främst den fonderade modellen, men även den blandade modellen, utgör emellertid en betydligt högre ekonomisk belastning . Skillnaderna mellan de olika modellerna i slutet av den beräknade perioden är mycket beroende av gjorda antaganden. eftersläpningsalternativ innebär bl.a. att antalet kommunalt anställda minskar något fram för att därefter bli ungefär oförändrat. I detta alternativ ökar skillnaderna kring mellan fördelningsmodellen och de båda övriga modellerna jämfört med i basalternativet, på så sätt att kostnaderna minskar i fonderad och blandad modell. De flesta kommuner och landsting har högre ambition än att bara finansiera pensionsutbetalningarna. Denna ambition att göra redovisningsmässiga avsättningar synes vara rimlig bl.a. eftersom pensionsförmånerna är långsiktiga åtaganden och finansieringen av dessa därför är beroende av den framtida ekono- miska tillväxten. Vidare väntas den demografiska utvecklingen, med en stigande andel äldre människor, öka behovet av verksamhet såsom hälso- och sjukvård samt äldreomsorg. Genom att göra redovisningsmässiga avsättningar för pensioner ökar handlingsutrymmet för att möta de framtida behoven och minskar känsligheten för utvecklingen av den långsiktiga tillväxten. Regeringen anser emellertid att den s.k. fonderade modellen inte tar till- räcklig hänsyn till att de kommunala avtalspensionerna under en lång följd av år har hanterats enligt ett fördelningssystem. Beskattningsrätten kan i sig sägas utgöra en garanti för förmånerna i ett fördelningssystem, vilket bör tas i beaktande vid val av pensionsmodell i balanskravet. Med en fonderad modell skulle kommuner och landsting , förutom intjänade förmåner, finansiera en förräntning på tidigare års intjänade förmåner. Vid en direkt övergång till att i balanskravet inkludera kostnader enligt en fonderad modell skulle nuvarande skattebetalare, enligt regeringens bedömning, behöva finansiera en alltför hög kostnad som beror på de pensionsförmåner som tidigare intjänats utan att avsättningar gjorts. I stället bör övergången till en fonderad modell ske successivt. Regeringen anser mot denna bakgrund att balanskravet bör formuleras så att pensionskostnaderna beaktas enligt den s.k. blandade modellen. Med denna modell skall kommuner och landsting finansiera den årliga kostnaden i form av nyintjänade pensionsförmåner. Dessutom bör årets resultat belastas med pensionsutbetalningar för de förmåner som intjänats i fördelningssystemet. Nuvarande skattebetalare kommer därigenom både att finansiera sin del av de kommunala avtalspensionerna och därutöver en del som härrör . Sammantaget anser regeringen att denna hantering av pensionerna i balanskravet ger en rimlig avvägning mellan ekonomisk belastning på kort och på lång sikt. Regeringen vill vidare framhålla avsikten att noga följa utvecklingen av balanskravet och effekterna av den valda modellen för pensionskostnaderna. Kommuner och landsting bör inte avhända sig en del av sina tillgångar för finansiering av framtida pensionsutbetalningar. De medel som kan komma att byggas upp för framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Regeringen avser att tillkalla en utredning med uppgift att se över den kommunala medelsförvaltningen. 7.3.5 Ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna Regeringens förslag: De kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av skall minskas med avseende på ändringar som har påverkat det kommunala skatteunderlaget. Därutöver skall skattemedelsfordran minskas som ersättning till staten för administrationen av församlingsskatten. Skälen för regeringens förslag: I den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146) uttalade regeringen att även de kyrkliga kommunerna bör bidra till saneringen av statens finanser. Mot den bakgrunden beslutade att de kyrkliga kommunerna skall ersätta staten för administrationen av församlingsskatten. Denna ersättning har för fastställts till av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran. För de kyrkliga kommunerna får de ändringar som påverkade det kommunala skatteunderlaget inte effekt , men då med dubbel effekt eftersom både förskott och slutavräkning påverkas. I följande sammanställning redovisas de tillkommande regleringar som bör göras mellan staten och de kyrkliga kommunerna. Tabell 7.3 Sammanställning av tillkommande ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna .