prop · GJ0364 · 1996-01-01 00:00:00 — Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före avgiftsåret för en kommun eller ett landsting, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet året före avgiftsåret. Standardkostnad: Teoretiskt beräknad kostnad för vissa verksamheter eller icke verksamhetsanknutna kostnader. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller . Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag understiger det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 8 § andra stycket. 4 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. 5 § En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna för var och en av följande verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader: För kommuner: Barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag, kallortstillägg samt administration, resor och räddningstjänst. För landsting: Hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Delat huvudmannaskap: Kollektivtrafik. 6 § Vid fördelning inom ett län av avgift för kollektivtrafik mellan kommuner och landsting skall dessa betala hälften var. 7 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas avgiften på grundval av den indelning som gäller vid avgiftsårets ingång. 8 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av avgiften enligt 3 och 4 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 3 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den förändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 9 § skall året före avgiftsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära avgifter enligt 3 och 4 §§. 10 § fastställer den uppräknade medelskattekraften året före avgiftsåret. fastställer avgiftens storlek samt lämnar avgiftsåret uppgift till varje kommun och landsting om avgiftens storlek. 11 § Avgiften skall under avgiftsåret dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 12 § eller skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.3 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). 2 § Varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. 3 § En kommuns eller ett landstings inbetalningar skall motsvara ett av fastställt tillskott enligt 5 § multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller året före inbetalningsåret. 4 § Inbetalning till ett konto skall göras genom att ett belopp enligt 3 § dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 5 § skall fastställa ett belopp för kommunerna och ett belopp för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för det närmast följande året. För kommuner som inte ingår i ett landsting utgörs tillskottet av summan av de båda fastställda tillskotten. 6 § skall beräkna tillskotten så att inbetalningarna till ett konto inklusive räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Inbetalningarna skall över tiden motsvara utbetalningarna. 7 § Kommuner och landsting får ansöka om utbetalning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). får ansöka om utbetalning från kommunkontot och lands- tingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. 8 § Vid utbetalning enligt 7 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). 9 § Kommuner och landsting får ansöka om utbetalning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Utbetalning till kommun och landsting skall göras även när kommunen och lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Utbetalning enligt första stycket får på motsvarande sätt göras till kommunal- förbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. 10 § Utbetalningsbeloppet enligt 9 § beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen och om förfarandet vid ansökan om utbetalning. 11 § i beslutar om utbetalning från kontona. 12 § eller beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Denna lag träder i kraft . Lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering avmervärdesskatt för gäller fortfarande i fråga om särskilt bidragför tiden fram till den nya lagens ikraftträdande. 3.För år 1996 uppgår beloppen enligt 5 § för kommuner till 1 614kronor per invånare och för landsting till per invånareden . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §2 Vad som i denna paragraf sägs om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel. ------------------------------------------------------- En kommun har rätt att En kommun har rätt att under visst år under visst år (beskattningsåret) av staten (beskattningsåret) av uppbära preliminära kommunal-staten uppbära preliminära skattemedel med ett belopp kommunalskattemedel med som motsvarar produkten av ett belopp som motsvarar antalet skattekronor i produkten av de samman- kommunen enligt skatte- lagda beskattningsbara för- myndighetens beslut enligt värvsinkomsterna i kommunen 4 kap. 2 § taxeringslagen enligt skattemyndighetens (1990:324) om taxering till beslut enligt 4 kap. 2 § inkomstskatt taxeringslagen (1990:324) (skatteunderlaget) året före om taxering till beskattningsåret, den inkomstskatt (skatteunder- skattesats som har laget) året före beskatt- beslutats för beskatt- ningsåret, den skattesats ningsåret och de uppräknings-som har beslutats för be- faktorer enligt tredje skattningsåret och de upp- stycket som har fastställts räkningsfaktorer enligt i december året före tredje stycket som har beskattningsåret. fastställts i december året före beskattningsåret. skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. ------------------------------------------------------- Vad som återstår, sedan avräkning har skett enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 8 § lagen (1987:560) om skatteutjäm- ningsavgift, skall skatte- myndigheten fördelat utanordna till kommunen den tredje vardagen räknat från den 17 1 Lagen omtryckt 1973:437. 2 Senaste lydelse 1994:314. , varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna , skall utbetal- ningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i månaderna grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen . ------------------------------------------------------- Vad som återstår, sedan avräkning har skett enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 4 § lagen (1995:000) om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting, skall skattemyndigheten fördelat utanordna till kommunen den tredje vardagen räknat från den 17 , varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalnings- tillfällena i månaderna , skall utbetalningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i månaderna grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om ut- betalningen . ------------------------------------------------------- En delavräkning av de preliminära kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under beskattningsåret har avslutats. Delavräkningen sker med utgångspunkt i ett belopp motsvarande produkten av skatte- underlaget enligt nämnda taxering, den skattesats som har beslutats för be- skattningsåret och upp- räkningsfaktorn för be- skattningsåret (omräknade preliminära kommunal- skattemedel). Om detta belopp överstiger det belopp som kommunen har uppburit enligt andra stycket, skall skattemyndigheten betala ut överskjutande belopp till kommunen. I motsatt fall skall kommunen återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller åter- betalning skall göras i januari året efter beskattningsåret. En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen efter be- skattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skatte- sats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunal- skattemedlen. Om dessa överstiger de omräknade pre- liminära kommunal- skattemedlen enligt femte stycket skall skatte- myndigheten betala ut över- skjutande belopp till kommunen. I motsatt fall skall kommunen återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller återbetalning skall göras andra året efter be- skattningsåret. En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen efter be- skattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skatte- sats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kom- munalskattemedlen. Om sum- man av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall över- skjutande belopp betalas ut till kommuner. I motsatt fall skall kommuner återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller återbe- talning skall ske genom ökning eller minskning av det generella statsbidraget till kommuner enligt lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting andra året efter beskattningsåret. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om utbetalning av kommunalskattemedel för och . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet , f.d. presidenten i Försäkrings- , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har rege- ringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, 2. lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting, 3. lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 4. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av expeditions och rättschefen och departementsrådet . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslagen till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150) lade regeringen bl.a. fram förslag till en lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Lagen innebar att kommuner och landsting med en beskatt- ningsbar inkomst per invånare som var mindre än riksgenomsnittet skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna, medan kommuner och landsting med en beskatt- ningsbar inkomst per invånare överstigande riksgenomsnittet skulle få vidkännas ett avdrag. Vidare skulle kommuner respektive landsting med ogynnsamma struktu- rella förhållanden erhålla ett tillägg till sina skatteinkomster, medan kommuner och landsting med en gynnsam struktur skulle få vidkännas ett avdrag. Såväl inkomst- som kostnadsutjämningen skulle i princip vara självfinansierad och alltså inte kräva några statliga tillskott. Tillägg och avdrag skulle betalas ut eller dras av i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I samband med behandling av kompletteringspropositionen in- hämtades Lagrådets yttrande över det angivna lagförslaget. Lagrådet fann skäl att i första hand undersöka om förslaget var förenligt med regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten. Lagrådet beaktade därvid främst bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycketregeringsformen, enligt vilken kommunerna får ta ut skatt "för skötseln av sina uppgifter". Lagrådets resonemang utmynnade i att det föreslagna systemet inte kunde anses stå i överensstämmelse med det angivna lagrummet. Enligt Lagrådets mening var det helt främmande att betrakta skatt, som togs ut av en kommun eller ett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Lagrådet avstyrkte därför lagförslaget. Lagrådet tillade emellertid att syftet med den föreslagna lagen möjligen kunde, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. konstitutionsutskott yttrade sig över såväl det berörda lag- förslaget som Lagrådets yttrande (se finansutskottets betänkande 1994/95:FiU 19 s. 103 ff.) I sitt yttrande gjorde en genomgång av den praxis som utvecklats i fråga om beskattningsrätt, skatteutjämning och avgränsningen av den kommunala kompetensen. Utskottet kom fram till att det fanns flera omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning av regeringsformen och dess förhållande till lagförslaget än den som Lagrådet hade gjort. Enligt utskottets mening var det emellertid mycket angeläget att det inte fanns någon tveksamhet kring tillämpningen av regerings- formen. Utskottet förordade därför den möjlighet med en annan teknik som Lagrådet hade pekat på för att uppnå det eftersträvade syftet. En tänkbar lösning kunde vara att avdragen och tilläggen omvandlades till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. 1994/95:FiU 19 s. 27 ff.) konstaterade för sin del att, mot bakgrund av analys av grundlagsfrågan, riks- dagen i och för sig skulle kunna godkänna det föreliggande lagförslaget. Finans- utskottet anslöt sig emellertid till åsikten att man borde välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de eftersträvade utjämningseffekterna. Utskottet anförde att regeringen borde återkomma till med ett nytt lagförslag som, efter en lagteknisk bearbetning, i princip skulle ge samma utfall för de enskilda kommunerna och landstingen som det föreliggande förslaget. följde finansutskottets förslag. De båda lagförslag som har förelagts Lagrådet har utformats för att tillgodose önskemål. Enligt det ena lagförslaget erhåller de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden ett statligt bidrag som syftar till att utjämna skillnaderna. Den andra lagen innebär att de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och strukturella förhållanden får erlägga en utjämningsavgift till staten. Avsikten är att bidragen och avgifterna, totalt sett, skall vara beloppsmässigt ungefär lika stora. Den huvudsakliga förändringen i förhållande till det lagförslag som presenterades i kompletteringspropositionen är alltså att det inte längre föreskrivs att en kommun eller ett landsting skall få ett tillägg till eller vidkännas ett avdrag från sina skatteinkomster utan att kommunerna och landstingen skall ha rätt till ett statligt bidrag eller vara skyldiga att erlägga en avgift till staten. från de enskilda kommunernas och landstingens synpunkt har ändringen knappast någon praktisk betydelse. Det ekonomiska utfallet för kommunerna och landstingen avses bli detsamma som enligt det tidigare förslaget. Sättet för utbetalning av bidrag och uppbörd av avgifter överensstämmer också med vad som i kompletteringspropositionen föreslogs beträffande tillägg till och avdrag från skatteinkomsterna. Det föreslås sålunda att bidragen skall betalas ut i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel och att avgifterna på mot- svarande sätt skall betalas genom avräkning från kommunalskattemedlen. Det innebär, såvitt gäller avgifterna, att kommunerna och landstingen aldrig kommer att disponera över de medel som tas i anspråk för betalning av avgifterna. Även om alltså skillnaden mellan det tidigare förslaget och de nu före- liggande inte har så stor praktisk betydelse utan huvudsakligen är av teknisk natur, kan den tekniska lösningen inte frånkännas betydelse när det gäller att bedöma förslagens förenlighet mned regeringsformen. Bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen kan sägas inne- bära ett grundlagsskydd för kommunernas rätt att utkräva skatt för att täcka sitt medelsbehov (se prop. 1973:90 s. 190 f.). Som framhölls av Lagrådet i dess yttrande över kompletteringspropositionens förslag kan det emellertid vara tveksamt hur långt detta grundlagsskydd sträcker sig (jfr. , Om den kommunala beskattningsrätten i Förvaltningsrättslig 1993 s. 59 ff, särskilt s. 109 f.). Lagrådet har i ett yttrande diskuterat räckvidden av grundlags- skyddet för den kommunala beskattningrätten. Yttrandet föranleddes av ett förslag om införande av en begränsning av kommuners och församlingars rätt att ta ut skatt. Såväl kompletteringspropositionens lagförslag som den lagstiftning som det nu är fråga om är av ett annat slag. Man kommer här främst in på innebörden av det andra ledet i 1 kap. 7 § regeringsformen, dvs. att en kommun får ta ut skatt "för skötseln av sina uppgifter". Vad som utgör en kommuns eller ett landstings befogenheter och åligganden kan enligt 8 kap. 5 § regeringsformen regleras i lag. Bestämmelser om kommunernas och landstingens allmänna befogenheter finns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Vid sidan om kommunallagen finns ett stort antal speciella lagar med föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på olika områden. Den nu nämnda lagstiftningen kan sägas utgå från lokaliseringsprincipen, dvs. att en kommun eller ett landsting inte skall handha andra angelägenheter än som har anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar. Lokaliseringsprincipen har emellertid, som framgår av yttrande, genombrutits efter regeringsformens införande. Lagrådets ställningstagande till kompletteringspropositionens lagförslag grundades, som tidigare nämnts, på att en skatt som togs ut av en kommun eller ett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting inte kunde betraktas som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Detta medförde att lagförslaget stred mot 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Ett system med avgifter och bidrag skulle emellertid enligt Lagrådets mening eventuellt kunna anses tillåtligt. har för sin del uttalat att en sådan ordning är "klart godtagbar" från grundlags- synpunkt. Det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten täcks formellt inte av ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, innebär ett avgiftssystem inte att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verk- samhet. Till detta kommer att ett system med avgiftsuttag anknyter till tidigare lagstiftning om skatteutjämning. har i sitt yttrande gjort en genomgång av denna lagstiftning. Lagrådet vill särskilt fästa uppmärksamheten på den lag om skatteutjämningsavgift som infördes (SFS 1985:533) och som innebar att kommuner och landsting med en särskilt hög skattekraft blev skyldiga att erlägga en progressiv avgift. Skatteutjämnings- avgiften skärptes senare (se bl.a. SFS 1987:561). Avsikten med skatteutjämningsavgiften var, liksom när det gäller den nu aktuella avgiften, att finansiera statliga bidrag till kommuner och landsting med låg skattekraft. Det är också att märka att sättet för uttagande av skatte- utjämningsavgiften var detsamma som föreslås beträffande den avgift som det nu är fråga om. Skatteutjämningsavgiften betalades således genom avräkning från kommunalskattemedlen. Av intresse är också bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen (1992:300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Utjämningen sker genom en ordning med avgifter och bidrag, delvis liknande den som är aktuell. Det är att märka att 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen är tilllämpligt även på kyrkliga kommuner (se punkt 13 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen). Den nu berörda lagstiftningen om ekonomisk utjämning har i och för sig tillkommit utan föregående lagrådsgranskning. Även med beaktande härav kan lagstiftningen, som har hävdat, sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen.