prop · GJ0322 · 1996-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- Andra beslut av Andra beslut av enligt denna lag än de som anges enligt denna lag än de som anges i i första stycket får överklagas första stycket får överklagas hos genom besvär hos kammarrätten om allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser beslutet avser 1. bygglov eller förhandsbesked inom område med detaljplan, 2. bygglov eller förhandsbesked inom område som inte omfattas av detaljplan och överklagandet avser frågan om åtgärderna utgör kompletteringsåtgärder enligt 8 kap. 13 §, uppfyller kraven i 3 kap. eller strider mot områdesbestämmelser, 3. rivningslov eller marklov och överklagandet avser frågan om åtgärderna strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser, 4. förordnanden enligt 6 kap. 19 § att avstå eller upplåta mark eller enligt 6 kap. 22 § om skyldighet att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp, 5. ingripanden mot försumlig arbetsledare enligt 9 kap. 3 § fjärde stycket, 6. påföljder och ingripanden enligt 10 kap., 7. debitering av avgifter som anges i 11 kap. 5 §, hos regeringen i övriga fall. -------------------------------------------------------------------- Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . Beträffande ärenden som avgjorts av kommunen före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser tillämpas utom såvitt avser 3 kap. 14 §. 13 kap. 4 § tillämpas inte i sin nya lydelse i de fall där det första beslutet i ärendet fattats . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1992:1769. Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) med flera lagförslag. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Det i remissen föreslagna tvåpartsförfarandet innebär en betydelsefull förändring av förvaltningsprocessen. Till den del förslaget innebär att den förvaltningsmyndighet som har meddelat ett beslut blir den enskildes motpart i den händelse beslutet överklagas till förvaltningsdomstol torde visserligen, som antyds i remissen, förändringen bli begränsad från praktisk synpunkt, åtminstone för sådana fall då förvaltningsmyndigheterna yttrar sig utan att vara part. Av väsentligt större betydelse är den möjlighet som enligt förslaget öppnas för en förvaltningsmyndighet att överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut har ändrats. Denna ordning ger ett vidgat utrymme för prejudikatbildning. Dessutom öppnas möjligheter för myndigheterna att få en ändring till stånd när ett domstolsavgörande materiellt sett har blivit oriktigt. Det förhållandet att det då genomgående blir fråga om ändringar till nackdel för den enskilde - det blir generellt sett endast i sådana fall som förvaltningsmyndigheten får möjlighet att överklaga - hindrar inte att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående. Den i remissen föreslagna nyordningen är således från de angivna synpunkterna förenad med betydande fördelar. En ordning likartad den som föreslås i remissen gäller redan på vissa områden, såsom i taxeringsmål och mål om administrativa frihetsberövanden. Med hänsyn till att den angivna ordningen nu föreslås bli upphöjd till en allmän princip kan det likväl finnas skäl att något beröra vissa principiella och praktiska aspekter på reformen. Vid remissbehandlingen av betänkande har några instanser avstyrkt tanken på ett tvåpartsförfarande med beslutsmyndigheten som part under hänvisning till att ett sådan ordning skulle vara oförenlig med de krav på opartiskhet och saklighet som gäller för förvaltningsmyndigheter. I remissen har denna fråga något berörts med avseende på ett speciellt fall, nämligen då en förvaltningsmyndighet överprövar en annan förvaltningsmyndighets beslut. Med hänsyn till att det i 1 kap. 9 § regeringsformen angivna kravet på opartiskhet gäller alla förvaltningsmyndigheter förtjänar emellertid spörsmålet att diskuteras mera generellt. Den fråga som man härvid i främsta rummet har anled- ning att ställa är huruvida en förvaltningsmyndighet vid beslutsfattandet kan anses inta en opartisk ställning, om myndigheten i händelse av överklagande får rollen av motpart till den enskilde. En likartad fråga har i några fall varit föremål för prövning i . har visserligen i här aktuellt hänseende inte tillämpning på förvaltningsbeslut av det slag som är i fråga. Spörsmålet har i stället kommit upp vid tolkningen av artikel 5:3 i konventionen, enligt vilken envar som är berövad friheten för brott ofördröjligen skall ställas inför antingen en domare eller också en annan ämbetsman som enligt lag har beklätts med judicial power . Som en sådan ämbetsman har inte godtagits en åklagare, om det enligt den inhemska rätten inte har varit uteslutet att han skulle komma att företräda åklagarsidan vid en kommande rättegång mot den misstänkte. Om det varit möjligt att ämbetsmannen vid en sådan rättegång skulle bli den misstänktes motpart, har nämligen ämbetsmannens opartiskhet vid själva beslutsfattandet enligt framstått som tvivelaktig och detta oberoende av om det i verkligheten blivit så att han kommit att inta en motpartsställning i målet (se , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. s. 124). Det är dock inte utan vidare givet att man kan anlägga motsvarande betraktelsesätt på det fallet att en förvaltningsmyndighet blir den enskildes motpart i den händelse dess beslut överklagas till domstol. Det gäller här inte en tolkning av bestämmelser utan av det krav på opartiskhet som följer av den svenska regeringsformen. Redan genom att meddela ett beslut till den enskildes nackdel kan myndigheten sägas i viss mån komma i motsatsställning till denne, och det blir från den enskildes synpunkt knappast någon avgörande skillnad om myndigheten i en kommande domstolsprocess får den formella ställningen av dennes motpart. Fall kan tänkas uppkomma då frågan än mer ställs på sin spets, såsom om ett ärende av förvaltningsdomstolen skulle återförvisas till förvaltningsmyndigheten eller denna av annat skäl har att pröva ärendet efter domstolens avgörande, t.ex. därför att överklagandet avsett endast en preliminärfråga. förutsätts då enligt remissförslaget vara opartisk beslutsinstans vid det första beslutet och därefter i domstolsprocessen inta ställningen som den enskildes motpart för att sedan återgå till rollen som opartisk beslutsinstans. Särskilt i betraktande av att den i remissen föreslagna ordningen i princip redan har införts på vissa områden gäller enligt Lagrådets mening likväl att förslaget från nu angivna synpunkter inte kan anses komma i konflikt med det krav på opartiskhet som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen. Från praktisk synpunkt har man anledning att beakta att den för flertalet för- valtningsmyndigheter nya uppgiften att föra det allmännas talan vid för- valtningsdomstol kan komma att medföra vissa svårigheter åtminstone i ett inled- ningsskede. Detsamma gäller uppgiften att välja ut de fall i vilka överklagande skall ske, när myndigheten anser ett domstolsavgörande vara oriktigt men något prejudikatintresse inte gör sig gällande. Några riktlinjer för denna bedömning - som ju är av betydelse inte bara för myndigheten själv utan i än högre grad för berörda enskilda parter - ges knappast i remissen, och detta är kanske inte heller möjligt. Det kan förväntas att en praxis i dessa avseenden kommer att utbildas sedan reformen har varit i kraft någon tid. Lagrådet vill som ett mera allmänt påpekande tillägga följande. I betänkande diskuteras och görs överväganden även i en rad väsentliga förfarandefrågor som har anknytning till införandet av tvåparts- process. Här åsyftas sådant som förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar, betydelsen av parternas yrkanden resp. bestridanden och medgivanden samt möjligheterna till ersättning för rättegångskostnader. Sådana anslutande frågekomplex förbigås nästan helt i lag- rådsremissen och några förslag till ändringar i dessa avseenden läggs inte fram. Det får i stället anses framgå att förändringar i nuvarande rättsläge inte har avsetts. Icke desto mindre skulle det ha varit värdefullt med vissa uttalanden om återverkningar av att tvåpartsförfarandet ges en närmast generell tillämpning. Tydligt är nämligen att, även om någon lagändring inte sker beträffande grunderna för domstolarnas handläggning, övergången i ett mycket stort antal typer av mål från enparts- till tvåpartsprocess kommer att medföra viss förskjutning i de praktiska handläggningsformerna i riktning mot tillämpning av en förhandlingsprincip. Om här åsyftade följdspörsmål hade fått en genomlysning, kunde det måhända ha bidragit till en önskvärd ökad enhetlighet i hanteringen av förvaltningsmålen. Det kan då ifrågasättas om det föreslagna tvåpartsförfarandet kan anses tillräckligt underbyggt för att träda i kraft . Av remissen framgår inte anledningen till att det ansetts angeläget med ett så snart ikraftträdande. Om genomförandet av tvåpartsförfarandet hade fått anstå till en senare etapp i den pågående revisionen av förvaltningsprocesslagen, hade de nämnda följdfrågorna kunnat närmare övervägas. Lagrådet anser sig emellertid inte böra avstyrka att tvåpartsförfarandet införs vid den föreslagna tidpunkten men utgår ifrån att de berörda frågorna kommer att beaktas i det fortsatta arbetet med revisionen av förvaltningsprocesslagen. Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 7 a § Enligt remissförslaget skall, om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart utom i det fallet att beslutet överklagas direkt till kammarrätt. När ett förvaltningsbeslut överklagas ställs myndigheten enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) normalt inför uppgiften att bedöma om det finns anledning att ompröva beslutet. Enligt 28 § samma lag förfaller överklagandet, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär, och handlingarna i ärendet skall i så fall inte överlämnas till förvaltningsdomstolen (jfr 7 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen). Självfallet bör förvaltningsmyndigheten inte betraktas som den enskildes motpart inom ramen för omprövningsförfarandet. Detta får också förutsättas vara förslagets ståndpunkt, med hänsyn till att omprövningsförfarandet regleras av förvaltningslagen och förevarande paragraf gäller endast rättskipningen hos förvaltningsdomstol. Till förebyggande av missuppfattningar på denna punkt förordar Lagrådet likväl att första stycket enligt förslaget kompletteras på det sättet att det anges att myndigheten är den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Utan särskild föreskrift torde det stå klart att förvaltningsmyndighetens ställning som motpart bortfaller, om ärendet av förvaltningsdomstolen skulle återförvisas till myndigheten eller denna av annat skäl har att pröva ärendet efter ett domstolsavgörande. Ärendet skall ju då prövas enligt förvaltningslagen. Normalt torde därvid gälla att den tjänsteman som företrätt det allmänna som den enskildes motpart i förvaltningsdomstolsprocessen enligt 11 § första stycket 2 eller 4 förvaltningslagen eller grunderna för dessa bestämmelser på grund av jäv blir förhindrad att handlägga ärendet vid den förnyade prövningen. Förevarande paragraf skall enligt remissförslaget placeras i ett avsnitt av lagen som har . Denna rubrik täcker knappast innehållet i den nya paragrafen. Att foga in paragrafen i något annat avsnitt av lagen framstår dock inte som lämpligare. En lösning bör då kunna vara att ge den nyssnämnda rubriken lydelsen Måls anhängiggörande m.m. . Lagrådet förordar att så sker. 14 § I det föreslagna nya andra stycket föreskrivs att, om den enskildes motpart uteblir från muntlig förhandling och motparten är en sådan förvaltningsmyndighet som avses i 7 a §, domstolen skall avgöra om utevaron utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Även för det fall att en enskild part uteblir ankommer det emellertid på domstolen att bedöma huruvida utevaron utgör hinder för målets handläggning och avgörande utan att detta har ansetts behöva uttryckligen anges i förevarande paragraf, som endast behandlar frågan hur parterna skall kallas till förhandlingen. Lagrådet anser därför att andra stycket kan avvaras och att i stället ett tillägg bör göras till första stycket av följande lydelse: eller annan part, som enligt föreskrift i lag företräder det allmänna, får föreläggas att inställa sig vid påföljd att partens utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Om domstolen redan i samband med att kallelse utfärdas bedömer det som ofrånkomligt att förvaltningsmyndigheten är företrädd vid förhandlingen, kan detta markeras genom att påföljd av nu angivet slag inte sätts ut eller på annat lämpligt sätt. Förslagen lämnas utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1995/96:22 Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna.