prop · GJ0378 · 1996-01-01 00:00:00 — De kart- och mätningstekniska momenten anses lättast att skilja ut och nyttan av att samordna mätning för fastighetsbildning med kommunalteknisk mätning i övrigt framhålls som ett argument för att arbetet läggs ut för upphandling. I betänkandet Kommunala entreprenader - Vad är möjligt? (SOU 1991:26) framhålls också att förrättningen bör ses som en helhet där inte bara själva beslutsfattandet innebär myndighetsutövning. Vid bedömningen av möjligheterna att låta en kommun svara för vissa förrättningsförberedelser är främst två lagar av intresse, dels konkurrenslagen (1993:90), dels lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Konkurrenslagen trädde i kraft . Lagen bygger på principen att förbud meddelas för vissa typer av ageranden. Verksamhet som består av myndighetsutövning omfattas emellertid inte av lagen. Gränsen för myndighetsutövning är emellertid mycket svår att dra. Ett exempel på en sådan svårighet är utsättning av byggnader enligt (1987:10) som utgör en serviceåtgärd från kommunen påbjuden i lag. Lagen om offentlig upphandling tillkom i samband med . Den trädde i kraft . Lagen innebär en anpassning till för offentlig upphandling. Lagen om offentlig upphandling bygger på tanken att all offentlig upphandling skall ske affärsmässigt och i konkurrens. Det anbud som är det lägsta skall i princip antas. Det finns dock möjlighet att välja ett högre anbud under förutsättning att det kan anses mest fördelaktigt med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftskostnader, funktion, miljöpåverkan etc. Undantag från lagens bestämmelser får göras för sådant som är nödvändigt med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen. Vidare finns en bestämmelse som undantar upphandling av tjänster från en annan enhet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Förfaranden som innebär att en statlig myndighet vänder sig till en annan statlig myndighet inom den senares typiska verksamhetsområde faller inte under upphandlingsbestämmelserna. Ligger tjänsten utanför den senares typiska verksamhetsområde skall tjänsten upphandlas. De nya lagreglerna innebär en förändring i förhållande till de regler som gällde vid de s.k. C-avtalens tillkomst vilket gör att avtalens framtid behöver övervägas. En avgörande fråga är då om förrättningsförberedelser skall anses innebära myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning är inte entydigt som nämnts. Den tidigare förvaltningslagen (1971:290) med förarbeten anses fortfarande ge den mest etablerade definitionen. Enligt definitionen omfattar begreppet sådan verksamhet som innebär utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande . För att myndighetsutövning i denna mening skall föreligga krävs att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett förhållande på en författning eller något annat beslut av regering eller riksdag. Beslutet skall vara bindande. Det räcker att beslutet har indirekta rättsverkningar mot den enskilde. Ett exempel är registreringsbeslut som i sig kanske endast innebär en anteckning om ett visst förhållande som utgör rättsfaktum och därför får rättsverkningar för den enskilde. Av redogörelsen om förrättningsförberedelsernas karaktär framgår att oklarheter finns när det gäller gränsdragningen mellan myndighetsutövning och vad som kan kallas tekniska förberedelser för förrättningen. gäller att förrättningslantmätaren ansvarar för hela förrättningen inklusive alla förberedande åtgärder. Ett samspel mellan de judiciella och tekniska delarna måste äga rum. Förrättningslantmätaren måste ha möjlighet att ingripa även i de tekniska momenten. Delegation av främst kart- och mätningstekniska moment vid en förrättning förutsätter också kompetens hos den som skall utföra uppgifterna. De moment som delegerats måste utföras med bibehållen effektivitet och noggrannhet av bl.a. rättssäkerhetsskäl. Förrättningen i sig är lagbunden. Den snabba utvecklingen på det tekniska området kan komma att medföra att mycket av det arbete som utförs vid skrivbordet kommer att av ute i fält i direkt anslutning till förrättningen. Mätuppgifter på fältet kan direkt matas in i registren via datorprogram. Det område som skulle kunna kallas tekniska åtgärder i samband med förrättning krymper därmed som självständigt moment. Till detta kommer ansvarsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller mätningar och kartor. Kommunerna har det grundläggande ansvaret för den storskaliga kartproduktionen som berör planerings- och byggverksamheten. Principen om registrering vid källan kommer att genomföras. Detta innebär att uppgifterna i samband med en förrättning skall registreras direkt i databaser vilket i sig innebär en anteckning om ett visst förhållande i register och detta utgör rättsfaktum som får rättsverkningar för den enskilde. Regeringen finner mot bakgrund av vad som redovisats att förrättningen i sin helhet bör ses som myndighetsutövning. Regeringen föreslår därför att det i fastighetsbildningslagen införs bestämmelser som innebär att lantmäterimyndigheten i länet skall kunna uppdra åt annan statlig eller myndighet med kompetens inom lantmäteriområdet att utföra åtgärder enligt 4 kap. 25 § första stycket, 27 och 28 §§ fastighetsbildningslagen (1970:988). Därigenom ges en fastare grund för framtida avtal mellan den myndighet som ansvarar för förrättningen och andra statliga eller kommunala organ. Dessa förhållanden utesluter dock inte att vissa väl avgränsade delar av förberedelserna kan läggas ut för upphandling. 4.10 Skyldighet att överlämna vissa ärenden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En förrättning där kommunen är sakägare skall| | överlämnas till lantmäterimyndigheten i länet om kommunen eller en| | annan sakägare begär det. Detta gäller inte förrättningar som | | grundas på avtal enligt jordabalken om köp, byte eller gåva av | | fast egendom. Utredningens förslag: förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett par remissinstanser anser att skyldigheten att informera om rätten att få ärendet överlämnat till den statliga lant- mäterimyndigheten bör regleras i lag. Några remissinstanser har påtalat att den statliga lantmäterimyndigheten bör ompröva ett överlämnat ärende i dess helhet. Ett par andra remissinstanser har framfört att överlämnandemöjligheten inte bör bestå under hela förrättningen, utan att en sådan begäran skall framställas när förrättningen inleds. Skälen för regeringens förslag: Organisationen för fastighetsbildning och fastighetsregistrering måste som tidigare framhållits tillgodose kravet på rättssäkerhet. Med den organisatoriska lösning som föreslås, inrymmande såväl statliga som kommunala lantmäterimyndigheter, bör förrättningar där en kommun är sakägare särskilt uppmärksammas. Kommunen är sakägare i cirka hälften av totala antalet ärenden enligt fastighetsbildningslagen. Även om kommunen i ett mindre antal ärenden är ensam sakägare, föreligger i ett stort antal fastighetsbildningsärenden en situation där kommunen och enskilda sakägare kan ha motstående intressen. Enligt förslag skall varje sakägare vid en förrättning där kommunen är en av sakägarna ha rätt att begära överlämnande till statlig myndighet. En sådan begäran medför att ärendet skall överlämnas till den statliga lantmäterimyndigheten. Om ingen sakägare begär att ärendet skall överlämnas, handläggs hela ärendet i vanlig ordning av den kommunala lantmäterimyndigheten. Från huvudregeln föreslås vissa undantag. Med en sådan lösning kan den kommunala myndigheten handlägga även ärenden där kommunen är sakägare under förutsättning att myndigheten har alla sakägares förtroende. En lantmäterimyndighet bör vara skyldig att efter det att ansökan om förrättning lämnats in ge sakägarna information om möjligheten till överlämnande och vad denna innebär. Detta minskar också sannolikheten för att ett överlämnande sker sent under förrättningen och därigenom orsakar dubbelarbete och förseningar. Denna upplysningsskyldighet bör kunna meddelas i en förordning. Även kommunen bör, om kommunen bedömer det som förtroendeskadligt eller av annan anledning olämpligt att den kommunala myndigheten handlägger ett ärende, kunna ta initiativ till ett överlämnande. Det kan ifrågasättas om sakägarens rätt skall gälla även de förrättningar där kommunen slutit överenskommelse med övriga sakägare innan en ansökan om fastighetsbildning lämnas in. Enligt bl.a. statistik från kommunala fastighetsbildningsmyndigheter föreligger i det stora flertalet ärenden där kommunen är sakägare en överenskommelse innan förrättningen inleds. Den juridiska statusen hos sådana överenskommelser blir av intresse för överlämnandefrågan. Om de utgör civilrättsliga avtal är de att betrakta som bindande för avtalsparterna och normerande för fastighetsbildningsmyndigheten. Ett överlämnande skulle i dessa fall inte fylla någon funktion. Om däremot överenskommelserna inte har denna rättsverkan utan kan prövas och ändras av förrättningslantmätaren bör sakägare ha rätt att få ärendet överlämnat. Utöver avtal enligt jordabalkens bestämmelser förekommer andra former av överenskommelser, t.ex. i fråga om ersättning för skada och intrång. Frågan om dessa överenskommelsers rättsliga ställning kan inte entydigt besvaras. Av fastighetsbildningslagen (1970:988) framgår att vissa särskilda villkor som uppställts för att skydda enskilda vid förrättning skall kunna avtalas bort. Genom överenskommelse kan bl.a. avsteg göras från lagens bestämmelser om den ekonomiska uppgörelsen mellan sakägarna. Rättspraxis har sedan bekräftat att överenskommelser kan träffas med bindande verkan redan innan en förrättning inletts. Vid fastighetsbildningsmyndighetens officialprövning i förrättningens slutskede har dock överenskommelser som inte utgör avtal enligt jordabalkens regler en svagare ställning. Myndigheten tar då ställning till ett antal frågor som inte kan regleras definitivt genom andra överenskommelser. Myndighetens prövning kan alltså leda till sådana förändringar att en tidigare överenskommelse inte kan fullföljas. En viss oklarhet råder således om vilken rättsverkan andra överenskommelser än avtal enligt jordabalken får vid förrättningen. Denna oklarhet motiverar att endast avtal enligt jordabalken skall undantas från kravet på överlämnande. Om rätten att begära överlämnande endast kan utnyttjas under förrättningens inledningsskede minskar visserligen risken för kostsamt dubbelarbete, men försämras sakägarnas möjligheter att utnyttja överlämnandemöjligheten. Framför allt för en privatperson är ett fastighetsbildningsärende en relativt sällsynt händelse som dessutom regleras av ett för lekmannen obekant regelverk. En sakägare kan antas behöva sätta sig in i ärendet, processens karaktär och regelsystemet än förrättningens inledningsskede. Omständigheter som påverkar sakägarnas vilja att begära överlämnande kan också komma fram under själva förrättningen. Vid bedömningen av dessa faktorer bör hänsynen till sakägarna väga tyngst. En sakägare vid en förrättning där även kommunen är sakägare bör således ha möjlighet att under hela förrättningen begära överlämnande till statlig myndighet. Den myndighet som tar över ett förrättningsärende skall inte pröva beslut som tidigare fattats under förrättningen i annan utsträckning än vad som allmänt gäller för omprövning av beslut under förrättning. beslut är alltså normalt bindande även för den statliga myndigheten. En myndighet som tar emot ett överlämnat ärende behöver inte heller göra om de kart- och mätningstekniska moment som tidigare utförts. Den mottagande myndigheten avgör vad som skall göras om efter en genomgång av det enskilda ärendet. 5 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 | | . | | Beslut om inrättande av fastighetsbildningsmyndighet | | och fastighetsregistermyndighet som fattats enligt äldre | | bestämmelser skall gälla till utgången av , om inte annat| | förordnas. För sådana myndigheter skall äldre bestämmelser tillämpas| | även i övrigt. | | En kommun som vid utgången av inte har en egen | | fastighetsbildningsmyndighet får inrätta en lantmäteri-| | myndighet tidigast . Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen om kommunala lantmäterimyndigheter bör träda i kraft i samband med att det nya inrättas och den nya lokala statliga organisationen bildas . Som framgår av avsnitt 4.7 behövs det en övergångstid i samband med inrättande och avveckling av en lantmäterimyndighet. Tid erfordras också för att pröva ansökningar om att få inrätta en myndighet enligt de nya bestämmelserna. Det finns därför skäl att dela upp ansökningsförfarandet i två omgångar för att arbetsbelastningen inte skall bli alltför stor under övergångsskedet. Regeringen anser att det i en första omgång är lämpligt att endast de kommuner skall komma i fråga som har en egen fastighetsbildningsmyndighet. Regeringen föreslår därför att endast dessa kommuner skall få inrätta en sådan lantmäterimyndighet från och att andra intresserade kommuner kan inrätta en myndighet först från . Med den nu föreslagna regleringen bör de nuvarande kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheterna fortsätta sin verksamhet t.o.m. . Regeringen föreslår därför att dessa myndigheter skall fortsätta sin verksamhet enligt äldre bestämmelser fram till då antingen en ny lantmäterimyndighet eller den statliga myndigheten tar över verksamheten. En viss flexibilitet är önskvärd. Det bör därför vara möjligt att besluta om en tidigare övergång. Enligt de äldre bestämmelserna kan regeringen förordna att kommunen inte längre skall svara för verksamheten. Detta bemyndigande bör upprepas i övergångsbestämmelserna till den nya lagen. Regeringen föreslår därför att det skall vara möjligt att förordna om en tidigare tidpunkt när beslutet enligt den äldre lagstiftningen skall upphöra att gälla. Det skall också vara möjligt att träffa överenskommelse om tidigare inrättande av en lantmäterimyndighet. I detta avsnitt lämnas en kort redovisning av vissa frågor som rör fastighetsregistreringen. Avsnittet är av informationskaraktär och syftet är att ge en överblick över hela verksamheten. Regeringen kommer senare att besluta om de förordningsändringar som behövs. har till funktion att redovisa den gällande fastig- hetsindelningen genom en individualisering av fastigheterna och deras omfattning. Registret utgör grunden för inskrivningsregistret och inskrivningsverksamheten samt för basregistret över byggnader m.m. Vidare skall registret redovisa rättigheter, belastningar, planförhållanden m.m så att såväl offentlig som privat verksamhet underlättas. förs enligt fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059) av fastighetsregistermyndighet och består av sju olika delregister, nämligen huvudregister, registerkarta (automatisk databehandlad registerkarta), koordinatregister, planregister, kvartersregister, adressregister och gemensamhetsanläggningsregister (GA-register). I huvudregistret redovisas den gällande indelningen av fastigheter och samfälligheter. Redovisningen sker i sexton avdelningar. Samtliga register utom kvarters- och adressregistren är obligatoriska. Dessa två register förs endast om en kommun begär att det skall ske. På ansökan av en kommun kan besluta att en myndighet får föra adress- och vissa delar av planregistret. Uppdelningen av fastighetsregistret i särskilda delregister leder till praktiska fördelar både vid informationssökning och ajourhållning. Vid ajourhållning av fastighetsregistret medför delregistersystemet att det räcker med att föra in uppgifterna om t.ex. en plan enbart i planregistret. Erforderliga uppgifter förs därefter automatiskt in i huvudregistret på berörda fastigheter. har i sitt beslut om den framtida lantmäteri- och fastighets- dataorganisationen tagit ställning för att fastighetsregistreringen skall utföras av den myndighet som handlägger fastighetsbildningen, dvs. de nya lantmäterimyndigheterna. har också slagit fast principen om registrering vid källan. Principen innebär att för andra delar av registreringen än de som är ett resultat av fastighetsbildningen, såsom registrering av planer, markanvändningsreglerande bestämmelser och adresser för fastigheterna, skall även andra organ kunna svara. Detta innebär att kommuner, länsstyrelser och andra statliga organ i ökad omfattning kan komma att utföra registreringar i fastighetsregistrets olika delregister. 6.1 Registrering vid källan Principen om registrering vid källan är ett medel för att uppnå vissa mål, såsom kortare handläggningstider, högre registeraktualitet och lägre kostnader med bibehållen teknisk och rättslig kvalitet. Till dess att nya handläggningssystem för fastighetsbildning och fastighetsregistrering föreligger bör det vara en intern organisationsfråga för lantmäterimyndigheterna att avgöra om de vill genomföra principen om registrering vid källan , t.ex. genom att låta förrättningslantmätaren sköta registreringen, eller om myndigheten vill genomföra integreringen stegvis och i första etappen låta en speciell enhet vid myndigheten sköta registreringen. Även kontrollfunktionens utformning blir en intern fråga för lantmäterimyndigheterna inom ramen för de riktlinjer som det nya fastställer. Det är dock viktigt att redan från början se registreringen som en del av och ett avslutande led i fastighetsbildningen. Principen om registrering vid källan skall avse den myndighet som fattat det grundläggande beslutet. Domstol som prövar lantmäterimyndighets beslut får rapportera sitt beslut till den lantmäterimyndighet som fattat det överklagade beslutet. Denna får därefter vidta nödvändiga åtgärder i fastighetsregistret. 6.2 En områdesansvarig myndighet för registreringen utgör ett personregister enligt datalagen (1973:289). För personregister skall det enligt datalagen finnas en registeransvarig myndighet. Registeransvaret för fastighetsdatasystemet, som fastighetsregistret ingår i, är inte uttryckligen reglerat och rättsläget är något oklart. Registeransvaret får anses vara delat mellan och de registerförande myndigheterna. ansvarar härvid för den tekniska driften och tillhandahållandet av informationen i systemet, medan ansvaret för innehållet i informationen är fördelat på de myndigheter som har behörighet att föra in uppgifter i systemet. Regeringen har beslutat att tillsätta en utredare som skall se över fastighetsdatasystemets författningsreglering (dir. 1995:120). Utredaren skall bl.a. beakta konsekvenserna av principen om registrering vid källan vad avser registeransvaret. Staten har enligt 19 kap. 5 § fastighetsbildningslagen ett strikt ansvar för förlust till följd av tekniska fel i fastighetsregistret. Ersättning betalas av statsmedel oavsett om fastighetsbildnings- eller fastighetsregistermyndigheten är statlig eller . Enligt principen om registrering vid källan kommer flera myndigheter att få behörighet att föra in uppgifter i fastighetsregistret och registeransvaret kommer därmed, som , att vara delat. Liksom nu kommer berörda myndigheter att ha ansvar för att uppgifterna är korrekta och förs in i rätt tid. Den myndighet som fört in en oriktig uppgift bör ha ansvaret för att uppgiften rättas. Ett sådant synsätt överensstämmer även med datalagens bestämmelser. En särskilt utpekad myndighet bör dock få det yttersta ansvaret för varje geografiskt område. Områdesansvaret skall innefatta ett samordningsansvar för registrering av förrättningsåtgärder i området och ett övergripande ansvar för att rättelse vidtas när brister eller felaktigheter uppmärksammas i fastighetsregistret. Av detta följer även att den områdesansvariga myndigheten skall utföra registrering som inte överlåtits till någon annan myndighet. Om det finns en lantmäterimyndighet skall denna vara områdesansvarig för hela kommunen. Det förhållandet att flera myndigheter får föra in uppgifter i registret får inte leda till att ansvaret utåt blir otydligt. Den enskilde bör alltid kunna vända sig till den områdesansvariga myndigheten med frågor som avser hela registret. Denna myndighet skall alltid kunna lämna allmänna upplysningar om uppgifterna i registret, men även kunna ange vilken myndighet som har det direkta ansvaret för de i registret införda uppgifterna. För att underlätta samordningen av förrättningar och ge aktörerna kunskap om pågående förrättningar bör det föras in en anteckning i fastighetsregistret på en fastighet så snart förrättningslantmätaren bedömer att den berörs av en förrättning. Den områdesansvariga myndigheten kommer tills vidare att få ha det yttersta ansvaret för att registrera uppgifter i plan-, kvarters- och adressregistren. Förutsättningarna för kommunerna att ta över ansvaret för registreringen i dessa register varierar men förbättras allt eftersom kommunerna engageras i bl.a. uppbyggnaden och ajourhållningen av basregistret över byggnader. Information om planer, byggnader och adresser hör samman och är i grunden kommunala angelägenheter. En kommun skall därför ha möjlighet att själv föra adress- och kvartersregistren samt planregistret i den del som det ankommer på kommunen att fatta beslut om. Denna möjlighet bör ses som ett steg i utvecklingen mot registrering vid källan. Registrering till följd av expropriations- och inlösenärenden skall skötas av den områdesansvariga myndigheten. Däremot bör inte förandet av samfällighetsföreningsregistret splittras på flera aktörer utan skötas enbart av de statliga lantmäterimyndigheterna i länen. Den områdesansvariga myndigheten har ett särskilt ansvar att föra analoga registerkartor eftersom dessa i princip bara kan finnas och föras i original på ett ställe. Den områdesansvariga myndigheten kan dock träffa överenskommelser med en kommun eller, om det är en lantmäterimyndighet, med lantmäterimyndigheten i länet om att denna skall ajourhålla registerkartan. Principen om registrering vid källan kan således genomföras fullt ut först när registerkartan finns tillgänglig i digital form. Den områdesansvariga myndigheten bör också ha det samlade ansvaret för förrättningsarkivet. Som framgått av avsnitt 4.7 avser regeringen att uppdra åt och att studera arkivfrågor som sammanhänger med ändringar i ansvaret för lantmäterifrågor mellan statliga och kommunala myndigheter. Också de arkivfrågor som rör förhållandet mellan den områdesansvariga myndigheten och övriga myndigheter med registreringsuppgifter bör tas upp i det sammanhanget. 7 Ändringar i annan lagstiftning med anledning av den nya organisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Följdändringar i lagstiftningen genomförs med| | anledning av den nya organisationen för lantmäteri- och fastig- | | hetsdataverksamheten. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 3.1 har tidigare fattat beslut som innebär att ett nytt centralt verk, , skall inrättas och att de lokala myndigheterna skall benämnas lantmäterimyndigheter. Detta innebär ett stort antal ändringar i fastighetsbildningslagen och ändringar i ett antal andra lagar. Regeringen föreslår att antar de lagförslag som innebär att och byts ut mot och att fastighetsbildningsmyndighet , fastighetsre- gistermyndighet och överlantmätarmyndighet byts ut mot lantmäterimyndighet . Integreringen av fastighetsregistreringen i fastighetsbildningen medför att det blir en och samma myndighet, lantmäterimyndigheten, som handlägger ärendet i dess helhet. Detta medför att bestämmelserna i vissa fall måste anpassas till den nya organisationen. I vissa fall behövs särskilda övergångsbestämmelser. Sådana finns upptagna under berörda lagar. 8 Samarbete mellan europeiska kartmyndigheter