prop · GJ0364 · 1996-01-01 00:00:00 — I detta fall sker dock en motsvarande förändring i skatteinkomsterna varvid den sammanlagda effekten för enskilda kommuner och landsting i princip blir neutral om man ser till summan av bidrags- och skatteintäkter. När det gäller kostnadsutjämningen är det framför allt förskjutningar i åldersstrukturen som kan få relativt stor betydelse för bidragets storlek. Sådana förskjutningar motsvaras emellertid av en motsvarande förändring i behovsbilden, och bör därför slå igenom. Den nämnda utredningen (dir. 1995:118) bör bl.a. överväga om effekten av förändringar i de i kostnadsutjämningen ingående faktorerna bör begränsas för att ge systemet en större stabilitet. Referensbidraget för kommuner utgörs av summan av det statliga utjämnings- bidraget till kommuner för , bidraget för att mildra skatterefor- mens effekter samt bidraget för missbrukarvård och ungdomsvård, minskad med det avdrag som görs från kommunernas skatteinkomster. Referensbidraget för landsting utgörs av summan av skatteutjämningsbidraget för och bidrag för sjukresor m.m., minskad med det avdrag som görs från landstingens skatteinkomster. Vad som här sägs om landsting tillämpas på motsvarande sätt för kommuner som inte ingår i landsting. Dessa kommuner betraktas således i detta sammanhang som både kommun och landsting. Regeringen föreslår att bidragsminskningarna, både totalt för hela perioden och de årliga bidragsminskningarna, begränsas genom införandetillägg till berörda kommuner och landsting. Dessa tillägg både beräknas och fastställs nivå för hela införandeperioden. Innebörden av detta är att den verkliga bidragsförändringen för en kommun eller ett landsting respektive år blir en annan än de beloppsgränser som anges nedan, till följd av systemets anpassning till verkliga förändringar i skattekraft och strukturella förhållanden. Begränsningen av den totala bidragsminskningen för hela perioden för kommuner och landsting sker genom att ett fast införandetillägg utbetalas till de kommuner och landsting som får beräknade totala bidragsminskningar överstigande de i det följande angivna beloppsgränserna. Det fasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan nämnda beloppsgränser och den nivå beräknade totala bidragsminskningen. På motsvarande sätt begränsas de årliga bidragsminskningarna för kommuner och landsting genom att berättigade kommuner och landsting erhåller ett rörligt införandetillägg som motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och den angivna högsta tillåtna bidragsminskningen respektive år. Den totala bidragsminskningen för hela införandeperioden föreslås begränsas till per invånare för kommuner. Det innebär att ingen kommun skall kunna få en sammanlagd bidragsminskning för hela perioden som överstiger per invånare, uttryckt bidragsnivå. För de tre kommuner vars uppräknade skattekraft översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget sätts motsvarande gräns till per invånare. För landsting föreslås den totala bidragsminskningen för hela införande- perioden begränsas till per invånare. För kommuner begränsas därutöver också den årliga bidragsminskningen enligt följande. begränsas bidragsminskningen till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare och för till per invånare. För de tre kommuner vars uppräknade skattekraft översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget begränsas bidragsminskningen till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare och för till per invånare. För landsting begränsas bidragsminskningen till per invånare , till per invånare , till per invånare är 1998, till per invånare , till per invånare , till per invånare och till per invånare . Även de kommuner som får bidragsökningar i det nya systemet bör omfattas av införandereglerna. För dessa föreslås dock begränsningen av bidragsökningen bli mindre än den föreslagna begränsningen av bidragsminskningarna, eftersom många av de kommuner som får bidragsökningar har ekonomiska problem och stora behov som inte har beaktats i det tidigare systemet. För kommunerna föreslår regeringen att bidragsökningarna begränsas . Begränsningarna av bidragsökningarna görs genom att ett införandeavdrag införs. uppgår detta till per invånare, eller om bidragsökningen understiger per invånare den faktiska bidragsökningen. De kommuner som får en bidragsökning överstigande per invånare får således endast ut den del av ökningen som överstiger per invånare. uppgår motsvarande belopp till per invånare respektive per invånare. Därefter sker inte längre några begränsningar av bidragsökningarna genom införandeavdrag. För landstingen sker ingen begränsning av bidragsökningarna genom in- förandeavdrag, eftersom de som får stora ökningar har stora behov och en mycket svår ekonomisk situation. Det gäller främst och kommuner, som omfattas även av landstingens bidrags- och utjämningssystem. Regeringen har tidigare pekat på behovet av att följa upp och uteckla det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet och har, som tidigare nämnts, tillsatt en parlamentarisk kommitté med denna uppgift. Om kommittén föreslår förändringar i kostnadsutjämningen har man också möjlighet att föreslå förändringar i införandereglerna. 7.3 Finansiering av införandereglerna Regeringens förslag: Om summan av de föreslagna införandetilläggen till kommuner för ett visst år överstiger summan av de föreslagna införandeavdragen för kommuner, skall mellanskillnaden finansieras ur det föreslagna generella bidraget till kommuner för det aktuella året. De föreslagna införandetilläggen till landsting skall finansieras ur det föreslagna generella bidraget till landsting för det aktuella året. Skälen för regeringen förslag: Regeringens förslag till införanderegler innebär en ytterligare begränsning av de årliga bidragsminskningarna för kommuner och landsting samt en förlängd införandeperiod i förhållande till det utredningsförslag som låg till grund för förslagen i kompletterings- propositionen. I det ursprungliga förslaget var grundtanken att summan av in- förandetilläggen respektive -avdragen i princip skulle gå jämnt ut , varvid ingen särskild finansiering skulle ha krävts. De av regeringen föreslagna modifieringarna av införandereglerna; främst en mildare infasning för de kommuner och landsting som får bidragsminskningar i det nya systemet, kan innebära att kostnaden för införandetilläggen kommer att överstiga intäkterna från införandeavdragen. För mellanskillnaden krävs således en finansiering. Sammantaget beräknades i kompletteringspropositionen att de ökade kostnaderna till följd av regeringens förslag till modifierade införanderegler skulle uppgå till ca för . Kostnaden skulle sedan öka , för att därefter minska successivt. Regeringen föreslog också vissa förändringar i kostnadsutjämningen, vilka beräknades innebära ökade kostnader om . Regeringen föreslog i kompletteringspropositionen att kostnadsökningen till följd av de ändrade övergångsreglerna samt ändringarna i kostnadsutjämningen skulle finansieras ur de medel som skulle återföras till kommunsektorn till följd av införandet av en allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskatterna för att finansiera EU-avgiften. Dessa medel beräknades uppgå till . Regeringen föreslog att av dessa skulle tillföras det generella bidraget för kommuner respektive landsting med en fördelning mellan kollektiven som baseras på de beräknade kostnaderna för respektive kollektiv för justeringarna i införanderegler och kostnadsutjämning. antog detta förslag, och beloppen tillfördes de föreslagna anslagen för generella statsbidrag för kommuner respektive landsting. Resterande tillfördes ett anslag för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. Rent tekniskt fungerar införandereglerna på följande sätt. Det underskott som uppstår till följd av att summan av införandetilläggen överstiger summan av införandeavdragen, täcks genom att det generella bidraget till kommuner respektive landsting minskas ända tills det når den nivå då systemet "går ihop" med beslutad bidragsram och med tillämpning av de beloppsgränser som de beslutade införandereglerna innebär. De kostnader som i kompletteringspropositionen kunde beräknas för de ändrade införandereglerna var endast preliminära. Regeringen lämnade därför en reservation med innebörden att om de verkliga kostnaderna skulle visa sig bli högre än beräknat, borde merkostnaden finansieras ur de som avsattes för särskilda insatser. Regeringens bedömning är dock att de medel som avsatts för särskilda insatser inte bör reduceras. Eventuella kostnadsökningar för införandereglerna i förhållande till tidigare beräkningar får i stället finansieras ur de generella statsbidragen. 8 Anpassning av avräkningsförfarandet vid utbetalning av kommunalskattemedel Regeringens förslag: Den för varje kommun och landsting individuella del- och slutavräkning som görs i nuvarande system för utbetalning av kommunal- och landstingsskattemedel, avskaffas fr.o.m. . Såväl del- som slutavräkning skall ske enligt tidigare regler för åren till och med . En kollektiv avräkning av kommunal- och landstingsskattemedel mellan staten och kommuner respektive landsting görs fr.o.m. . Skillnaden mellan preliminära och slutliga kommunal- och landstingsskattemedel regleras med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen eller året före beskattningsåret. Regleringen skall göras andra året efter beskattningsåret. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna utjämningsbidraget till kommuner och landsting och den föreslagna utjämningsavgiften beräknas utifrån motsvarande uppräknade skatteunderlag, som används vid beräkning av preliminära kommunalskattemedel. Utjämningsbidraget och utjämningsavgiften bör således beräknas utifrån de beskattningsbara inkomsterna i kommunen eller enligt taxeringen året före utjämnings- respektive avgiftsåret. Dessa beskattningsbara inkomster räknas upp till bidrags- respektive avgiftsårets nivå med de uppräkningsfaktorer som fastställs av . I nuvarande system är alla beräkningar för bidrags- respektive beskattnings- året, både i fråga om kommunalskattemedel (med kommunalskattemedel avses i det följande även landstingskattemedel) och utjämningsbidraget till kommuner, preliminära fram till dess de slutliga beskattningsbara inkomsterna är kända. Undantag gäller för utjämningsbidraget för . Två för varje kommun indi- viduella avräkningar, delavräkning och slutavräkning, görs därför med hänsyn till nya prognoser samt den faktiska utvecklingen av de beskattningsbara in- komsterna. För det nuvarande skatteutjämningsbidraget till landsting görs ingen del- eller slutavräkning. Om ett individuellt avräkningsförfarande skulle tillämpas i såväl det av regeringen nu föreslagna utjämningssystemet som i systemet för utbetalning av kommunalskattemedel, skulle den sammanlagda effekten av avräkningarna för en kommun eller ett landsting, i förhållande till den genomsnittliga effekten, bli marginell. Orsaken är det samband som finns mellan de båda systemen, där t.ex. en ökning av de slutliga skatteinkomsterna i förhållande till de preliminära skulle kompenseras av en motsvarande minskning av utjämningsbidraget eller en ökning av utjämningsavgiften. Vissa mindre effekter skulle dock kunna uppstå på grund av skillnader mellan den egna skattesatsen och den länsvisa skattesats som tillämpas vid beräkning av utjämningsbidrag och utjämningsavgift. Regeringen föreslår att utjämningsbidragen och utjämningsavgifterna skall vara slutgiltiga. Några del- och slutavräkningar skall således inte göras. Regeringen föreslår också att det nuvarande avräkningsförfarandet för kommunalskattemedel mot varje enskild kommun och varje enskilt landsting avskaffas fr.o.m. , och att det ersätts med ett kollektivt avräkningsförfarande för kommuner respektive landsting. Detta syftar till att totalt sett tillförsäkra att sektorn får de skatteinkomster som följer av bestämmelserna i bl.a. kommunalskattelagen (1928:370). Ett kollektivt slutavräkningsförfarande för kommunalskattemedel föreslås därför ske mellan staten och kommunerna respektive landstingen, varvid en återbetalning av skattemedel sker från staten om de utbetalda preliminära kommunalskattemedlen understiger de slutligt beräknade. En återbetalning sker på samma sätt från kommuner respektive landsting till staten om de utbetalda preliminära kommunalskattemedlen överstiger de slutligt beräknade. Slutavräkningen görs , när de slutliga skatteinkomsterna för beskattningsåret är kända. Någon delavräkning görs inte. Regleringen av slutavräkningsbeloppen bör ske med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen eller året före beskattningsåret. Slutavräkningsbeloppen betalas ut eller återbetalas andra året efter beskattningsåret 9 Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting Regeringens förslag: Ett nytt system för konkurrenskorrigering avseende kommunernas och landstingens kostnader för ingående mervärdesskatt införs . Systemet skall bygga på självfinansiering. En ekonomisk reglering görs genom att kommunerna och landstingen tillförs medel via de generella statsbidragen. Skälen för regeringens förslag: Sedan skattereformen har för kommuner och landsting gällt särskilda regler för att motverka mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid val mellan verksamhet i egen regi och i extern regi. Kommuner och landsting fick då rätt att inom mervärdesskattesystemet få återbetalning av ingående skatt i verksamhet som inte medför skattskyldighet till mervärdesskatt. Denna rätt slopades till följd av att den inte var förenlig med EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. Återbetalning av den ingående skatten i skattefri verksamhet sker i stället i särskild ordning enligt lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för . Lösningen har införts som ett provisorium. I vår- ens kompletteringsproposition föreslog regeringen att den provisoriska lösningen skulle ersättas av ett permanent system som skulle genomföras och bygga på självfinansiering. Avsikten var att systemet skall vara stabilt och inte ge upphov till ökade kostnader för staten. Vid riksdagsbehandlingen konstaterade finansutskottet (bet. 1994/95:FiU19- s.37) att förslaget till lagteknisk reglering av systemet för konkurrenskorrigering i likhet med det av utskottet tidigare behandlade lag- förslaget om inkomst- och kostnadsutjämning byggde på inomkommunal finansiering. Även om de två lagförslagen hade helt olikartade syften borde de enligt utskottets mening övervägas i ett sammanhang. Regeringen borde således återkomma till i denna fråga i sådan tid att systemet kunde träda i kraft . avslog således lagförslaget, och även den föreslagna regleringen av förändringen via en ökning av de generella statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen har övervägt den lagtekniska konstruktionen av systemet för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting i perspektivet av vad som framkommit vid behandling av kompletteringspropositionen, och har därvid kommit fram till följande. Det föreslagna systemet för konkurrenskorrigering bygger på självfinansiering, dvs. att systemet finansiellt skall fungera självständigt genom att kommuner respektive landsting skall göra inbetalningar till det för ändamålet inrättade mervärdesskattekontot vilka skall täcka de utbetalningar från samma konto som görs för kompensation av mervärdesskattekostnader. Kriteriet för inbetalningen (visst belopp per invånare) är inte detsamma som kriteriet för utbetalningen (faktiska mervärdesskattekostnader) och däri ligger själva konkurrenskorrigeringen. Att systemet är självfinansierat innebär inte att det finns skäl att föra fram samma principiella invändningar som riktats mot det i kompletteringspropositionen föreslagna utjämningssystemet. En avgörande skillnad är att konkurrenskorrigeringssystemet inte är en metod för omfördelning. Detta systems enda syfte är att så långt som möjligt och utan statligt stöd begränsa den konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena som annars kan uppstå beroende på om verksamheten bedrivs i regi eller i privat regi. En inte oväsentlig skillnad mot det tidigare före- slagna utjämningssystemet är vidare att statens ekonomiska reglering av för- ändringen av systemet för konkurrenskorrigering innebär att effekten för den en- skilda kommunen och det enskilda i princip blir helt neutral systemet införs. Varje kommun och landsting betalar alltså in lika mycket till mervärdesskattekontona som man kompenseras för via de generella statsbidragen. Det är först över tiden som proportionerna mellan inbetalningar och utbetalningar kan ändras för enskilda kommuner och landsting. Totalt sett kommer dock inbetalningarna över tiden inte att överstiga utbetalningarna. Regeringen kan inte förorda någon alternativ lösning på systemet för kon- kurrenskorrigering, om ambitionen är att systemet skall uppfylla de efter- strävade målen att dels vara konkurrenskorrigerande, dels leda till att den kostnadsökning som systemet innebär för staten skall brytas. Om det nuvarande systemet skulle behållas kommer staten att få svara för hela den ökning av kostnaderna för systemet som uppstår över tiden. Detta rimmar enligt regeringens mening inte med ambitionen att få bättre kontroll över statens utgifter. Mot denna bakgrund återkommer regeringen med i princip samma förslag till lag- teknisk lösning för systemet som lades fram i kompletteringspropositionen. Förslaget har varit föremål för yttrande från Lagrådet som därvid bl.a har anfört följande. Systemet som det är utformat i lagförslaget innebär därför, om det ses isolerat, att en viss överföring av medel kan komma att ske mellan kommuner och mellan landsting. Lagrådet framförde dock inga erinringar mot förslaget. Förslaget beskrivs i det följande. 9.2 Utformning av systemet för konkurrenskorrigering Förslaget till ny kompensationsordning innebär att återbetalningarna för ingående mervärdesskatt i verksamheter som inte medför skattskyldighet bör ske inom ett av kommunerna respektive landstingen självfinansierat system. Systemets tänkta utformning redovisas nedan. Det skall hos finnas två räntebärande konton, ett för kom- munernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Varje kommun och landsting skall betala in ett visst belopp till respektive konto. Inbetalningarna till kontona skall motsvara ett enhetligt belopp per invånare i kommunen eller , multiplicerat med antalet invånare i kommunen respektive . Kommuner, landsting, kommunalförbund och beställarförbund har rätt att efter ansökan få ersättning från kontona till ett belopp motsvarande den ingående mervärdesskatt som inte omfattas av mervärdesskattelagens bestämmelser och det s.k. särskilda bidraget vid upp- handling av eller bidragsgivning till tjänster producerade inom de mervärdesskattefria områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Utbetalningarna av ersättningen avses ske i huvudsak enligt de rutiner som gäller . Utbetalningarna till de landstingsfria kommunerna skall i sin helhet regleras mot kommunkollektivets konto. Utbetalningarna till kommunal- förbund eller beställarförbund, som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (- 1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialför- säkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst, bör regleras mot landstings- kollektivets konto. Beträffande kommunalförbunden i övrigt föreslås, till skillnad mot vad som gäller, att förbunden själva får ansöka om utbetalning av ingående skatt i skattefri verksamhet från både kommun- och landstingskontot i proportion till medlemmarnas - kommunernas respektive landstingens - deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. De belopp som sammanlagt skall betalas in på vart och ett av kontona skall i princip motsvara de sammanlagda belopp som kommunerna och landstingen beräknas ha rätt att få utbetalt från kontona. På så sätt skapas ett stabilt system som inte ger upphov till kostnadsökningar för staten. Tillskotten utformas så att de inte är kopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. Annars uppnås inte den avsedda konkurrensneutraliteten. Tillskotten till kommunkontot föreslås, som tidigare nämnts, ske med ett fastställt belopp per invånare som är lika för alla kommuner. För landstingen fastställs ett motsvarande belopp per invånare, som skall tillföras landstingskontot. De landstingsfria kommunerna skall betala båda be- loppen till kommunkontot. Beloppen fastställs av före inbetalningsåret. Vidare föreslås att betalning av beloppen sker efter avräkning i samband med skattemedelsutbetalningarna med en tolftedel för kommun- respektive landstingskontot. Kontona skall göras räntebärande i form av särskilda hos inrättade räntekonton med kredit. Såväl fordrings- som skuldränta bör regleras mot kontona. Vid fastställandet av beloppen skall hänsyn tas till såväl upplupna som prognostiserade över- och underskott. Därvid skall framgå kontonas ställning avseende det avslutade verksamhetsåret och vilka prognosantaganden som har gjorts. Systemet bör, som nuvarande system, administreras av staten genom skattemyndigheten i . Revision av kontona bör utföras av . En övergång till ett av kommunerna och landstingen självfinansierat system för konkurrenskorrigering bör på motsvarande sätt som när den generella avdragsrätten infördes medföra en ekonomisk reglering, men från staten till kommunerna respektive landstingen. Regeringen anser att regleringen bör göras så att kommunernas och landstingens kostnader för att finansiera systemet täcks vid övergången. Regleringsbeloppen bör därför avse motsvarande kostnader som åvilar staten enligt 1-2 §§ lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för , dvs. återbetalning av ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen och det s.k. särskilda bidraget. Avsikten är att regleringen i utgångsläget, dvs. vid ingången av , skall vara statsfinansiellt neutral. Mot bakgrund av vissa osäkerheter i underlaget är det svårt att fastställa nivån på den reglering som bör göras för att uppnå den avsedda neutraliteten. Därför bör en uppföljning göras av den reglering som föreslås när säkrare uppgifter finns att tillgå. Mot bakgrund av det redovisade gör regeringen bedömningen att kommunerna bör tillföras och landstingen . Vid fördelningen mellan kommuner och landsting har antagits att det särskilda bidraget fördelar sig på respektive kollektiv på samma sätt som fördelningen beträffande den ingående mervärdesskatten, efter avdrag för den ingående mervärdesskatt som bedömts vara hänförlig till skattepliktig verksamhet. Vid fördelningen har vidare hänsyn tagits till de huvudmannaskapsförändringar som är genomförda eller avses att genomföras . Regleringen föreslås ske genom att de generella statsbidragen som regeringen föreslår till kom- muner respektive landsting, tillförs motsvarande belopp. De hittillsvarande generella statsbidragen till kommuner och landsting har finansierats över de båda förslagsanslagen Statligt utjämningsbidrag till kommuner och Skatteutjämningsbidrag till landsting. I statsbudgeten för /96 är anslagen uppförda med respektive . I de båda fallen är anslagen beräknade för att täcka utgifterna . De nya formerna för utjämningen av kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar är avsedda att tillämpas från och med . Till det nya bidrags- och utjämningssystemet måste delvis nya anslag anvisas för /96. För de generella bidragen till kommuner och landsting finns redan i statsbudgeten två förslagsanslag anvisade. Anslaget Generellt statsbidrag till kommuner är uppfört med och anslaget Generellt statsbidrag till landsting är uppfört med .