prop · GJ03183 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:183 Huvudmannaskapet för gymnasial utbildning m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås att ett landsting efter överenskommelse med en kommun får anordna även andra nationella program i gymnasieskolan än inom na- turbruk och omvårdnad. Vidare föreslås att den företrädesrätt tas bort som landstingen har att anordna utbildning inom naturbruk och omvårdnad. Landsting skall efter överenskommelse med en kommun även kunna få anordna gym- nasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i komvux inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella program i gymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux. Ändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 8 4 Huvudmän för gymnasial utbildning.......................... 8 4.1 Gällande regler..................................... 8 4.2 Finansiering av gymnasial utbildning................ 9 4.3 Problem med gällande regler......................... 11 5 Ändrade regler om att anordna gymnasial utbildning......... 14 6 Författningskommentar...................................... 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 18 1 Förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)1 dels att 1 kap. 5 och 10 §§, 5 kap. 6 och 23 §§, 6 kap. 10 §, 11 kap. 17 § samt 12 kap. 3, 7, 9 och 11 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 6 kap. 10 a §, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 5 §2 För barn och ungdomar som inte kan gå i och gymnasieskolan därför att de är utvecklingsstörda finns särskolan. Kommunerna är huvudmän för särsko- lan. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara hu- vudman för viss utbildning inom särskolan. 10 §3 Kommuner och landsting är huvudmän för komvux. Kommunerna är huvudmän för särvux och sfi. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara hu- vudman för viss utbildning inom särvux. 5 kap. 6 §4 -------------------------------------------------------------------- Landstingen får anordna utbild- Landstingen får anordna utbild- ning endast på sådana nationella ning på sådana nationella program program som avser naturbruk och som avser naturbruk och omvårdnad. Efter överenskommelse med en Om ett landsting anordnar sådan kommun får ett landsting även utbildning som avses i första anordna utbildning på andra natio- stycket, får kommuner som ingår i nella program. inte anordna samma utbildning utan överenskommelse med . 23 §5 -------------------------------------------------------------------- Ett landsting som i sin Ett landsting som i sin gymnasieskola på ett nationellt gymnasieskola på ett nationellt program har tagit in en elev som program har tagit in en elev som inte är hemmahörande i en kommun inte är hemmahörande i en kommun som har samverkansavtal med som har samverkansavtal med , har rätt till , har rätt till ersättning för sina kostnader för ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens elevens utbildning från elevens hemkommun. får dock hemkommun. inte betinga sig högre ersättning från hemkommunen än som svarar mot det statsbidrag som utgår dit för elevens utbildning i gymnasieskolan. 6 kap. 10 §6 Varje kommun skall erbjuda de elever som har bedömts kunna gå ett nationellt program ett urval av olika program. Antalet platser på de olika programmen skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på nationella program. Ett erbjudande enligt första Erbjudandet skall avse stycket skall avse utbildning som utbildning som anordnas inom anordnas inom kommunen eller i en kommunen eller i en annan kommun annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. i enlighet med samverkansavtal. 10 a § Om ett landsting anordnar utbildning på nationella program, gäller vad som sägs i 6 § tredje stycket om skyldighet att anordna skolskjuts för . 11 kap. 17 §7 Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning. De skall härvid sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. -------------------------------------------------------------------- Landstingen får anordna gymna- Landstingen får anordna gymna- sial vuxenutbildning endast inom sial vuxenutbildning inom områdena områdena naturbruk och omvårdnad. naturbruk och omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna gymnasial vuxenutbildning även inom andra områden. 12 kap. 3 §8 Kommunerna skall erbjuda särvux. De skall härvid sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan. -------------------------------------------------------------------- Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna särvux som motsvarar den utbild- ning som ges på nationella program i gymnasiesärskolan. 7 §9 -------------------------------------------------------------------- En kommun är skyldig att till En kommun eller ett landsting är sin särvux ta emot en sökande som skyldig att till sin särvux ta kommer från en annan kommun, om emot en sökande som kommer från en hemkommunen har åtagit sig att annan kommun, om hemkommunen har svara för kostnaderna för elevens åtagit sig att svara för kostna- utbildning. derna för elevens utbildning. 9 §10 -------------------------------------------------------------------- Kommuner får uppdra åt andra att En kommun eller ett landsting- anordna särvux. Regeringen får får uppdra åt andra att anordna meddela föreskrifter om vem som särvux. Regeringen får meddela får ges ett sådant uppdrag och om föreskrifter om vem som får ges ett villkor för det. sådant uppdrag och om villkor för det. 11 §11 -------------------------------------------------------------------- Den som vill delta i särvux Den som vill delta i särvux skall ansöka om detta hos skall ansöka om detta hos styrelsen för utbildningen i sin styrelsen för utbildningen i sin hemkommun. Om ansökan avser en hemkommun. Om ansökan avser en utbildning som en annan kommun utbildning som en annan kommun anordnar eller låter anordna eller ett landsting anordnar skall styrelsen skyndsamt sända eller låter anordna skall styrel- ansökan vidare till styrelsen för sen skyndsamt sända ansökan vidare utbildningen där. Till ansökan till styrelsen för utbildningen skall styrelsen foga ett där. Till ansökan skall styrelsen yttrande av vilket det framgår om foga ett yttrande av vilket det hemkommunen åtar sig att svara för framgår om hemkommunen åtar sig att kostnaderna för elevens utbild- svara för kostnaderna för elevens ning, såvida det inte på grund av utbildning, såvida det inte på tidigare överenskommelse är onö- grund av tidigare överenskommelse digt. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1991:1111. 2 Senaste lydelse 1993:800. 3 Senaste lydelse 1992:598. 4 Senaste lydelse 1991:1684. 5 Senaste lydelse 1991:1684. 6 Senaste lydelse 1993:1478. 7 Senaste lydelse 1991:1684. 8 Senaste lydelse 1992:598. 9 Senaste lydelse 1992:598. 10 Senaste lydelse 1992:598. 11 Senaste lydelse 1992:598. 3 Ärendet och dess beredning I propositionen Växa med kunskaper - om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85 ) föreslogs att kommuner och landsting även fortsättningsvis skulle vara huvudmän för gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning. beslöt i enlighet med förslaget (bet. 1990/91:UbU16, rskr. 1990/91:356). Enligt 5 kap. 6 § skollagen (1985:1100) får landstingen inom gymnasieskolan endast anordna utbildning på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad. För gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning inom komvux gäller enligt 11 kap. 17 § andra stycket skollagen att landstingen får anordna sådan utbildning endast inom områdena naturbruk och omvårdnad. beslöt med anledning av proposition om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m. (prop. 1991/92:94, bet. 1991/92:UbU 21 och 28, rskr. 1991/92:285) att kommunen skall vara huvudman för särskolan och särvux. Genom bl.a. skrivelser från och (, dnr U95/3933/S) har till regeringen framförts önskemål om ändringar i skollagen, som underlättar samverkan mellan kommuner och landsting även inom andra utbildningsområden än naturbruk och omvårdnad. Överläggningar har ägt rum mellan företrädare för och företrädare för och . 4 Huvudmän för gymnasial utbildning Varje kommun är enligt 5 kap. 5 § skollagen skyldig att erbjuda samtliga ung- domar i kommunen utbildning på nationella program i gymnasieskolan fram till och med det år de fyller . Detta innebär att kommunerna har ansvar för att alla ungdomar får tillgång till ett allsidigt urval av nationella program. Ungdomar som vill gå på program, som kommunen inte anordnar, har rätt att studera på dessa i annan kommun. Detta kan ske genom samverkansavtal mellan hemkommun och kommuner eller landsting, som anordnar utbildningen. Landstingen får enligt 5 kap. 6 § skollagen inom gymnasieskolan endast anordna utbildning på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad. Om ett landsting anordnar sådan utbildning får kommuner, som ingår i , inte anordna samma utbildning utan överenskommelse med . Även i fråga om gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning gäller enligt 11 kap. 17 § att landstingen får anordna utbildning endast inom områdena naturbruk och omvårdnad. I 2 kap. 9 § förordningen (1992:403) om vuxenutbildning föreskrivs att en kommun, som avser att anordna utbildning som får anordnas av det landsting till vilket kommunen hör, skall samråda med . Det finns således inget som hindrar att en kommun startar sådan vuxenutbildning som anordnar. För särskolan och särvux kan endast kommuner vara huvudman. Möjligheten för en kommun eller ett landsting att låta annan genomföra ut- bildning på entreprenad regleras i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Det är endast viss undervisning inom gymnasieskolan, som får läggas ut på entreprenad till fysiska eller enskilda juridiska personer. Om det finns särskilda skäl får regeringen på ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall medge att kommunen eller får sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom det offentliga skolväsendet. De uppgifter, som den kommunala styrelsen för utbildningen och rektorn har, får inte omfattas av avtalet. Detta innebär att rektorn alltid är anställd av kommunen eller . När det gäller komvux och särvux kan huvudmannen uppdra åt andra att genomföra utbildningen (11 kap. 6 § respektive 12 kap. 9 § skollagen). 4.2 Finansiering av gymnasial utbildning Förändringar i det statliga bidragssystemet Fram till hade skolsektorn ett stort antal specialdestinerade bidrag uppdelade på skolformer och delar av skolformer. beslut med anledning av propositionen om Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76) innebar att de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett bidrag till skolsektorn - sektorsbidraget. Härigenom fick kommunerna en bidragsram för hela skolsektorn och de fick därvid själva prioritera resurserna mellan olika skolformer och mellan olika verksamheter inom skolformerna. Sektorsbidraget grundades på ett schabloniserat system för att beräkna huvudmännens behov av finansiellt stöd för den under- visning som följer av gällande bestämmelser. Sektorsbidraget ersattes (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) med ett statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Det primära syftet med detta nya bidragssystem var att utjämna de stora inkomstskillnaderna i kommunsektorn och att garantera alla kommuner ett visst skatteunderlag. Inkomstutjämningen innebar att bidraget relaterades till kommunens skattebas i stället för den verksamhet som kommunen bedriver. Fr.o.m. gäller ett nytt system för strukturkostnadsutjäm- ning enligt beslut om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). I den nya beräkningsmodellen för utjämningsbidragen till kommun finns faktorer som tar hänsyn till utbildningsbehovet. Motsvarande faktorer finns inte med i skatteutjämningen mellan landsting. I det gamla statsbidragssystemet och genom sektorsbidraget fick kommunerna bidrag från staten som i genomsnitt täckte hälften av kommunens kostnader för utbildningsverksamheten. Den resterande delen fick således bekostas av kommunerna själva. För att täcka de kommunala kostnaderna för en elev från en annan kommun fick kommunen s.k. interkommunal ersättning. Hemkommunen var skyldig att betala denna ersättning för de kommuninvånare som studerade i annan kommun. Det nya utjämningssystemet syftar till att tillsammans med skatteinkomsterna ge kommunerna likvärdiga förutsättningar att finansiera t.ex. den skolverksamhet som kommunen är skyldig att anordna. För landstingens del innebar förändringarna i bidragssystemet att det inte finns ett särskilt statligt bidrag för utbildning. I stället täcks kostnader av interkommunal ersättning från elevens hemkommun. Enligt 5 kap. 23 § skollagen har ett landsting, som i sin gymnasieskola på ett nationellt program har tagit in en elev, som inte är hemmahörande i en kommun som har samverkansavtal med landstingen, rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens hemkommun. Landstingen får dock inte betinga sig högre ersättning från hemkommunen än som svarar mot det statsbidrag som utgår dit för elevens utbildning i gymnasieskolan. Den landstingskommunala delen i utbildningskostnaderna täcks genom landstingsskatt. I takt med att utbildningskostnaderna har förändrats och att sektorsbidraget har avvecklats har det blivit allt svårare att identifiera vad som svarar mot tidigare statsbidrag. Enligt uppgifter från fördelar sig den interkommunala ersättningen på Omvårdnads- respektive Naturbruksprogrammet /95 enligt följande. ---------------------------------------------------------------------- |Program |Interkom. |Snittkostn.-| | |ersättn. |Kommun |Landsting | | |Kommun |Landsting | | | ---------------------------------------------------------------------- |NP |75 200 |41 800 |74 983 |139 600 | ---------------------------------------------------------------------- |OP |53 078 |20 800 |51 825 |63 500 | ---------------------------------------------------------------------- Av tabellen framgår tydligt att den interkommunala ersättningen till landsting är liten jämfört med den verkliga snittkostnaden. Spridningen är dock stor. Kostnaderna för Omvårdnadsprogrammet ligger mellan och per elev. Motsvarande siffror för Naturbruksprogrammet är respektive . Spridningen i interkommunal ersättning till landstingen varierar mellan och för Omvårdnadsprogrammet samt och för Naturbruksprogrammet. Det är dock inte så att den interkommunala ersätt- ningen helt och hållet står i relation till kostnader, dvs. det landsting som har den högsta kostnaden tar inte ut den högsta ersättningen. Som jämförelse kan nämnas att den interkommunala ersättningen till kommuner för om- vårdnadsprogrammet ligger mellan och . Det råder stor skillnad i nivån på den interkommunala ersättningen för Omvårdnadsprogrammet om det genomförs av respektive kommunen (respektive ). lägre ersättningsnivå kan förklaras genom skollagens bestämmelser om "statlig" del. 4.3 Problem med gällande regler har kommunerna inte möjlighet att påverka utbudet av alla nationella program genom att landstingen har en företrädesrätt att anordna utbildning inom naturbruk och omvårdnad. menar att en lösning skulle vara att kommunerna har huvudmannaskapet för all gymnasieutbildning och att kommunerna får lägga ut utbildning på entreprenad i landstingen. pekar på bl.a. den omständigheten att kommunerna fr.o.m. är skyldiga att lämna bidrag till fristående gymnasieskolor även om det skulle röra sig om utbildningar som om de ingått i det offentliga skolväsendet skulle ha haft landstingetskommunalt huvudmannaskap. Det finns även problem på grund av att landstingen endast får anordna utbild- ning inom vissa områden. Konsekvenserna av nuvarande bestämmelser blir att initiativ av kommuner och landsting till samverkan förhindras och att deras möjligheter att göra pedagogiska och kostnadsbesparande åtgärder begränsas. Detta gäller utbildning inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, komvux och särvux. I en gemensam skrivelse till regeringen har och hemställt att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder som underlättar för skolhuvudmännen att samverka vad gäller gymnasial utbildning. Förbunden framhåller att det finns flera skäl som talar för att det är bättre för eleverna och billigare för samhället att landstingen, med en redan uppbyggd kompetens och organisation för vissa program, t.ex. Barn- och fritidsprogrammet, på kommunernas uppdrag svarar för anordnandet av själva utbildningen. Förbunden hänvisar till att det rådande samhällsekonomiska läget påkallar samverkan och nya lösningar för att få till stånd en så rationell resursanvändning som möjligt. Regeringen har fastställt programmål för Naturbruksprogrammet i gymnasiesärskolan. har publicerat kursplaner för gymnasiesärskolan som motsvarar delar av Omvårdnadsprogrammet. Kommunerna, som aldrig anordnat Naturbruksprogrammet eller motsvarande äldre utbildningar och därmed saknar lärare, lokaler och utrustning, kommer därmed att - åtminstone inledningsvis - få svårt att genomföra gymnasiesärskola med denna inriktning. I realiteten finns dock landsting, med tidigare erfarenhet av naturbruksut- bildningar i särskolan, som genomför Naturbruksprogrammet i gymnasiesärskolan. De problem som aktualiserats kan sammanfattas enligt följande: - Landstingen har företrädesrätt att anordna omvårdnads- och naturbruksut- bildningar i gymnasieskolan. Denna innebär att en kommun intehar rätt att anordna dessa program såvida inte berört landsting ger sittgodkännande. - Landstingen får inte i sin gymnasieskola anordna andra utbildningar änna- program inom naturbruk och omvårdnad. Detta innebär attlandstingen inte har möjlighet att anordna andra program, t.ex. Barn-och fritidsprogrammet, och därmed utnyttja kompetens, som de bl.a. hargenom att de anordnar Omvårdnadspro- grammet. - Landstingen får inte anordna gymnasial vuxenutbildning inom andra områden än naturbruk och omvårdnad. Elever, som vill kombinerastudier inom t.ex. omvårdnad och kärnämnen, måste därför vara inskrivna i två komvux - dvs. både i och i kommunen. - Landstingen får inte anordna gymnasiesärskola. Detta medför exempelvis att kommunerna måste göra investeringar i utrustning och lokalerom de skall anordna naturbruksutbildningar i denna skolform. Det finnsinte heller möjlighet att genomföra integrerad undervisning mellan gymnasiesärskola och gymnasieskola i berörda utbildningar. - Kommuner som vill lägga "uppdrag" på landsting för att genomföraviss gymnasial utbildning, t.ex. i ämnen inom Fordonsprogrammet, kaninte göra detta. Frågan om landstingens ansvar för gymnasial utbildning har diskuterats tidigare. De problem som förbunden, var för sig och gemensamt, fört fram talar för att det finns skäl att nu aktualisera frågan. Det kan i sammanhanget nämnas att i propositionen Växa med kunskaper - om gymnasieskolan och vuxenutbildningen anförde föredragande statsrådet följande (s.60): "Den företrädesrätt att anordna utbildning som jag här föreslagit skall ges landstingskommunerna strider i och för sig mot principen omkommunernas ansvar för gymnasieutbildningen. Avsteget har gjorts främst av praktiska skäl. Skulle det, mot förmodan, visa sig medföra svårigheter, är jag inte främmande för att på nytt ta upp saken." En lösning, som redan nämnts, skulle kunna vara att kommuner får möjlighet att lägga en utbildning på entreprenad hos landsting. Trots propåer från kommuner och landsting har inte något medgivande enligt 2 § lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden i skolan lämnats. De möjligheter som finns att lägga ut undervisning på entreprenad inom skolan innebär att den som är huvudman för en utbildning får uppdra åt någon annan att bedriva undervisning. Uppdragsgivaren är huvudman för utbildningen och har det ansvar som anges i 1 kap. 12 § skollagen. Där anges att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. Det är huvudmannens skyldighet att se till att entreprenören bedriver sin verksamhet så att undervisningen uppfyller de krav som kan ställas på den. Det är endast undervisningen och vad som hör till den som en entreprenör får ha hand om. Rektor skall vara anställd av huvudmannen. Den kommunala nämnd som är styrelse för utbildningen prövar mottagandefrågor, sköter intagning m.m. Om en kommun skulle få ge ett landsting i uppdrag att bedriva undervisning som entreprenör skulle det innebära att kommunen alltjämt är ansvarig för utbildningen, medan endast har "utförarrollen". Ett problem är också att ett landsting som regel skulle komma att få flera uppdragsgivare eftersom man kan utgå från att det i de flesta fall skulle vara fråga om att bedriva undervisning på flera kommuners uppdrag. Samtliga kommuner skulle vara huvudman för "sin del" av utbildningen. Förutom praktiska problem när det gäller att fatta beslut skulle ansvaret kunna bli otydligt. Detta går kanske i och för sig att lösa genom att berörda kommuner först ingår ett samverkansavtal med varandra varvid en kommun blir anordnare av utbildningen. Därefter träffar den kommunen avtal med . Detta är emellertid en omständlig lösning. 5 Ändrade regler om att anordna gymnasial utbildning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Efter överenskommelse med en kommun får ett| | landsting anordna även andra nationella program i gymnasiesko- | | lan än inom naturbruk och omvårdnad. Den företrädesrätt tas bort| | som landstingen genom skollagens bestämmelser har inom | | naturbruk och omvårdnad. | | Landsting skall efter överenskommelse med en kommun kunna få | | anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i | | komvux inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt | | nationella program i gymnasiesärskolan och motsvarande | | utbildning i särvux. | | Bestämmelserna i skollagen tas bort om att ett landsting inte | | får betinga sig högre ersättning från en elevs hemkommun än som | | svarar mot det statsbidrag som lämnas dit för elevens utbildning| | i gymnasieskolan. Skälen för regeringens förslag: Regeringens uppfattning är att det i första hand är kommunerna som skall vara huvudmän för all utbildning i gymnasieskolan och komvux, dvs. även utbildningar inom naturbruk och omvårdnad. Detta skulle innebära att ett landsting först efter överenskommelse med en kommun skulle ha möjlighet att som huvudman anordna gymnasieutbildning. I avvaktan på att ett sådant förslag kan läggas föreslår vi nu ändringar i skollagen som löser ett antal problem av mer akut karaktär. Som tidigare redovisats är kommuner huvudmän för särskolan och särvux medan såväl kommuner som landsting är huvudmän för gymnasieskolan och komvux. Landstingens rätt att anordna utbildning inom dessa skolformer är dock begränsad. Vi har i föregående avsnitt redovisat att nuvarande lagstiftning skapar problem och att samt i gemensam skrivelse hemställt att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder som underlättar för skolhuvudmännen att samverka. Regeringen delar de båda förbundens uppfattning att nuvarande lagstiftning skapar problem och förhindrar att resurserna används på ett effektivt sätt.