prop · GJ0380 · 1996-01-01 00:00:00 — | | Det finns alltså numera en mycket kraftig uppslutning kring att | | skattskyldigheten för dem som inte tillhör skall | | upphävas. Därmed upphör församlingarna att vara tvångs- | | sammanslutningar och de kan då inte heller förbli kommuner. | | I likhet med kyrkomötet anser regeringen att det är viktigt att | | positivt säkerställa vad kommunstatusen står för. För vår del är vi| | helt övertygade om att församlingarnas självstyrelse kan tryggas| | genom ett inomkyrkligt regelsystem. Detta bygger på att vi har | | fullt förtroende för att demokratin fungerar även efter en | | relationsändring. Det kan dock behövas att lägger fast| | en del grundläggande regler och vi återkommer strax till detta | | (avsnitt 4.2). | | Kyrkoberedningen har föreslagit att den i 2 kap. tryckfrihetsför-| | ordningen grundlagsfästa principen om allmänna handlingars | | offentlighet även i fortsättningen skall vara tillämplig i fråga| | om , dess församlingar och sammanslutningar av | | församlingar. Beredningen har sett detta förslag närmast som en | | följd av att även i fortsättningen skulle höra till| | den offentligrättsliga sfären. Beredningens förslag har | | kritiserats av rättsliga remissinstanser på den grund att det | | inte har motiverats tillräckligt i detalj. Om | | inte tilläggs någon offentligrättsligt grundad normgivningsmakt,| | kan också den grund som Kyrkoberedningen har anfört för sitt | | förslag sägas ha blivit försvagad. kan det anföras | | vägande skäl för att handlingsoffentligheten skall bestå i mer | | eller mindre vidsträckt omfattning. Bl.a. kan pekas på att | | , främst genom huvudmannaskapet för | | begravningsverksamheten, även fortsättningsvis kommer att kunna | | svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Även | | ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som| | utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom finansieringen | | av en lagstadgad kyrkoavgift talar i samma riktning. Härtill | | kommer att det finns en opinion inom kyrkan, som också årets | | kyrkomöte gett uttryck åt, för att offentlighetsprincipen skall | | tillämpas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska | | kyrkan. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att | | även fortsättningsvis skall omfattas av | | offentlighetsprincipen. Formerna för detta bör dock beredas | | ytterligare innan ett slutligt ställningstagande i fråga om de | | framtida reglerna görs. | | | | | | 4.2 Lagen om | | Kyrkoberedningens förslag: Även Kyrkoberedningen har föreslagit att skall regleras i en särskild lag. Utöver bestämmelser om kyrkans identitet finns i beredningens lagförslag också bestämmelser bl.a. om att skall vara ett eget rättssubjekt, om församlingarna, om kyrkoavgift och uppbördshjälp samt om kyrkomötets beslutsbefogenheter. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av instanserna är positiva till huvuddragen i förslaget. Det gäller så gott som samtliga rikskyrkliga organ och stiftsmyndigheter som har yttrat sig i frågan. Några efterlyser dock en mer utförlig reglering, bl.a. om stiftens roll inom , om de kyrkliga valen och om församlingsindelning. Flera remissinstanser betonar också det angelägna i att församlingarna bibehåller sin nuvarande grad av självständighet i förhållande till den regionala nivån och till riksplanet. i påpekar att det finns risk för komplikationer när begrepp som t.ex. "demokratisk" och "rikstäckande", vilka inte är entydiga, används i lagstiftningen. konstaterar att stiften i förslaget har en svag ställning och beklagar att de inte har behandlats utförligare av bered- ningen. Kammarkollegiet anser att förslaget kan accepteras som en principlösning men ställer också frågan om den föreslagna lagstiftningen ger tillräckliga garantier för att exempelvis förblir demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Lagförslaget saknar t.ex. helt bestämmelser om en på val uppbyggd representation när det gäller församlingarna. bejakar i huvudsak den föreslagna lagens innehåll och omfattning men framhåller att den kan behöva justeras, exempelvis med en tydligare reglering av stiftens ställning och med grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen. Justitiekanslern () anser att statens krav på bör komma till uttryck i lag. Det förhållandet att behandlas i en särskild lag, behöver enligt JK inte innebära någon rättslig särställning av sådant slag att den inte skulle kunna stämma med den önskade principiella likabehandlingen av alla trossamfund. anför att det är på lokalplan som den egentliga kyrkliga verksamheten bedrivs. Enligt den folkkyrkosyn som förbundet företräder skall församlingarna svara för att befolkningen har möjlighet att söka sig till kyrkan och dess verksamhet var de än bor. på riks- och stiftsplanet har enligt förbundet en annan uppgift genom att på den nivån stödja och främja den lokala verksamheten. Församlingarna som de grundläggande enheterna måste därför garanteras en på demokratisk grund uppbyggd självstyrelse. Detta i kombination med den prästerliga ämbetsförvaltningen utgör grunden för den inom rådande dubbla ansvarslinjen. Enligt förbundet är detta så väsentligt att det måste komma till uttryck i lag. Förbundet avstyrker förslaget om det nya rättssubjektet i den form som det fått. I stället bör ett på kyrklig bas tillskapat organ genom lagstiftning ges uppgiften att företräda trossamfundet i fråga om kyrkans tro, lära och bekännelse och vissa internt kyrkliga frågor. Kyrkokommunerna anser det viktigt att även i fortsättningen behåller sin nuvarande identitet och karaktär. Något mer än hälften av de kyrkokommuner som har yttrat sig om rättsliga ställning biträder förslaget om att skall få ställning som ett eget rättssubjekt. Många framhåller dock att relationerna mellan försam- lingarna och som helhet måste klarläggas. till trossamfund och Frikyrkosamråd tillstyrker att såväl som övriga trossamfund skall kunna få ställning som rättssubjekt i form av registrerat trossamfund men invänder bestämt mot att lagstiftningen skall delas upp på det sätt som beredningen föreslagit. Från religionsfrihetssynpunkt är det enligt och Frikyrkosamrådet oacceptabelt att ett av trossamfunden särbehandlas när det gäller relationerna till staten. Judiska i anför liknande synpunkter. Katolska biskopsämbetet i och anför att varje särbehandling, positiv eller negativ, av ett visst samfund måste uteslutas. Stiftsstyrelsen i menar att den valda lösningen med olika rättssubjekt synes ge församlingarna, i kraft av egna rättssubjekt, möjlighet att verka i en annan riktning än den står för. Principiellt bör hela ses som ett i kyrkoordningen reglerat gemensamt rättssubjekt, i vilket stift och församling är medlemmar med handlingsmöjlighet inom angivna ramar. Dessa ramar bör vara sådana att församlingars och stifts nuvarande självständighet behålls. unga har svårt att se varför det kan ligga i statens intresse att reglera i lag att skall vara evangelisk-luthersk och ha en demokratisk rikstäckande verksamhet. får genom en egen lag en särställning gentemot andra trossamfund, vilket är fel ur religionsfrihetssynpunkt. Det borde därför vara en lag för alla trossamfund. kyrkomöte: Kyrkomötet framhåller att lagen om inte får bli alltför omfattande och bör ha en varaktig karaktär. Kyrkomötet understryker betydelsen av att lagen innehåller de grundläggande bestämmelser som är nödvändiga för att säkra att identitet bevaras vid en relationsändring. Bestämmelserna bör vara principiellt utformade och främst beskriva organisatoriska uppbyggnad. Lagen behöver innehålla tydliga bestämmelser om kompetensfördelningen mellan , regionala och nationella nivåer samt vissa allmänna principer av betydelse för som öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Skälen för regeringens förslag Även vid ändrade relationer mellan staten och behövs det en viss begränsad lagstiftning. De huvudsakliga skälen för detta är att staten bör medverka till att identitet och karaktär bibehålls även i fortsättningen. Den skall således vara ett evangelisk-lutherskt trossamfund med episkopal struktur och en öppen folkkyrka, rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. Staten måste därför ställa krav på i dessa avseenden och dessa krav måste komma till klart uttryck. Regeringen anser alltså att staten, med hänsyn till historia och tradition och till dess faktiska omfattning, bör medverka till att kyrkan behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. Detta bör med den konstitutionella lösning vi föreslår slås fast i lag. Att så sker innebär dock inte att staten bestämmer kyrkans identitet. Inte heller kan en sådan reglering sägas stå i strid med reglerna om religionsfrihet i regeringsformen (jfr avsnitt 4.1). Vi vill i detta sammanhang också framhålla att kyrkomöte anslutit sig till att dessa grundläggande bestämmelser, vilka kyrkomötet ser som en beskrivning av identitet, skall finnas i en lag om . Detta understryker att det inte är fråga om någon kränkning av religionsfriheten. Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att en lag om inte får bli alltför omfattande. Det är nödvändigt att den enbart omfattar det som absolut behövs för att trygga att förblir ett demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund. Annars förfelas syftet med en omgestaltning av relationerna mellan staten och . Den närmare omfattningen och utformningen av bestämmelserna kräver dock ytterligare analys. Detta måste således bli en fråga för fortsatt utredning. Med den tydliga inriktning av reformen som vi redovisar i denna proposition hindrar detta enligt vår mening inte att ett principiellt ställningstagande görs . kyrkomöte har angett som en huvuduppgift i ett kommande statligt och kyrkligt utredningsarbete att närmare specificera och fördela det som bör behållas från den kyrkokommunala regleringen i en lag om respektive en inomkyrklig reglering. Kyrkomötet har gjort en grundlig genomgång av sin syn på innehållet i en kommande lag om . Kyrkomötet har därvid i stor utsträckning preciserat och utvecklat det som enligt förslaget i regeringens skrivelse bör behandlas i lagen. På några områden har kyrkomötet framfört synpunkter på att lagen bör utvidgas. Kyrkomötet pekar bl.a. på att det behöver ske en mycket tydlig precisering av de uppgifter och den kompetens som tillkommer varje kyrklig nivå. De viktigaste av de principer som har legat till grund för den kyrkokommunala självstyrelsen bör enligt kyrkomötet slås fast i lagen. Kyrkomötets grundläggande föreskriftsrätt bör regleras. Bland det som kyrkomötet i övrigt tar upp kan nämnas valfrågorna där kyrkomötet framhåller vikten av att proportionella val kan garanteras. Regeringen instämmer med kyrkomötet i att det kan behövas en viss utvidgning av den föreslagna lagen i förhållande till Kyrkoberedningens förslag. Den närmare omfattningen av lagen hör dock till det som måste övervägas i ett fortsatt utredningsarbete. Utöver bestämmelser om identitet bör enligt regeringens mening främst vissa grundläggande bestämmelser om tas in i en lag om . Lagen bör innehålla en regel som klart säger att som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom , dvs. om för- samlingarna och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör och är folkbokförda inom församlingen. En precisering behövs i fråga om de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna. Några grundläggande regler kan behövas om den kyrkliga egendomen. I lagen bör också föreskrivas en skyldighet för dem som tillhör att betala en lokalt respektive regionalt beslutad kyrkoavgift. I ett fortsatt utredningsarbete får prövas bl.a. kyrkomötets förslag om behovet av ytterligare bestämmelser om de kyrkliga valen och en föreskrift om ett inomkyrkligt överprövningssystem. I det sammanhanget är det, i linje med vad kyrkomötet har framhållit, viktigt att grundläggande demokratifrågor blir ordentligt genomlysta. Under remissbehandlingen har det framförts viss kritik som går ut på att en särskild lag om med den angivna inriktningen, innebär en särbehandling av som inte kan godtas och att det i stället bör göras en gemensam lag för och övriga trossamfund. Det kan knappast bortses från att det förslag i fråga om lagreglering som vi nu lägger fram innebär en viss särbehandling av , på så sätt att några motsvarande regler inte kommer att finnas för andra trossamfund. Som motiv för detta hänvisar vi till våra principiella utgångspunkter för en reform (avsnitt 3). En lagreglering av övriga trossamfund torde komma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registrering av det slag som Kyrkoberedningen har lagt fram. Mot bakgrund av detta anser vi, i likhet med beredningen, att en gemensam lag för samtliga trossamfund, skulle få en så stark övervikt för att det är lämpligare att reglera i en lag för sig. I sammanhanget kan också framhållas att den lag som regeringen här har skisserat inte innefattar några regler om överlämnande av normgivningskompetens från till kyrkomötet, utan bara de bestämmelser om kyrkomötet som företrädare för som helhet och högsta beslutande organ som vi angett tidigare. I den meningen innebär vårt förslag ett närmande till vad som kan komma att regleras i fråga om andra trossamfund. Därtill kommer att regler om andra trossamfund föreslås få samma konstitutionella skydd som reglerna om . Med hänsyn till detta bör den föreslagna modellen även från ett strikt likabehandlingsperspektiv kunna accepteras. Sammanfattningsvis innebär vårt förslag i denna del att en lag om kan bedömas bli något mer omfattande än vad Kyrkoberedningen föreslagit. I det fortsatta utredningsarbetet får, som vi framhållit, prövas vilka ytterligare bestämmelser som bör föras in i lagen. 5 Ekonomi och uppbörd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De som tillhör skall i | | stället för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala | | en kyrkoavgift som kostnadsfritt för tas ut | | tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften | | bör grundas på den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten och| | avses tillgodose kyrkans behov på olika nivåer. | | Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få| | hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden. | | Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften och finansieringen av| | avgiftsuppbörden utreds ytterligare. Därvid får också frågan om | | kyrkoavgiftens benämning övervägas. | | De ekonomiska möjligheterna för att bedriva en| | rikstäckande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt | | utjämningssystem genom kyrkofonden.Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- | | ens. Beredningen föreslår emellertid att respektive församling får| | avgöra om avgiftsfordringar skall överlämnas till kronofog- | | demyndigheten för indrivning eller inte. Beredningen anser att | | ett verksamhetsbidrag bör utgå till . | | Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag att församlingsskat-| | ten skall ersättas av en kyrkoavgift som betalas med | | inkomstskatten tillstyrks av flertalet av de remissinstanser på | | central eller regional nivå som har tagit ställning till | | förslaget. Flera remissinstanser understryker vikten av att | | kyrkoavgiften vid uppbörden behandlas på samma sätt som skatt. | | Bland kyrkokommunerna råder emellertid delade meningar om detta | | förslag. Förslaget tillstyrks av ungefär en tredjedel av | | pastoraten inom . Något fler pastorat, ca 44 | | procent, vill ha kvar den nuvarande beskattningsrätten. | | Genomgående är de stora pastoraten mer positiva till förslaget än| | de små och de pastorat som tillstyrker förslaget representerar | | närmare hälften av medlemmarna i . | | Några statliga myndigheter har uttalat viss tveksamhet med hänsyn| | till rättsliga eller praktiska aspekter. | | Justitiekanslern () anser att motiveringen för att | | kyrkoavgiften skall föreskrivas i lag är knapphändig. JK är också| | tveksam till om det grundlagsenliga i att staten skulle lämna | | uppbördshjälp i fråga om dem som redan förut tillhör | | utan att dessa gjort något eget ställningstagande. | | Även Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om det är | | lämpligt att i lag föreskriva att de som frivilligt vill tillhöra| | skall vara skyldiga att betala en kyrkoavgift. | | Om så blir fallet bör indrivning vara obligatorisk. | | avstyrker att statlig uppbördshjälp lämnas till andra| | trossamfund än . En statlig uppbördshjälp till | | andra trossamfund skulle nämligen enligt hovrättens mening vara | | tveksam såväl från principiella som från praktiska utgångspunkter.| | Hovrätten tar upp frågan om den föreslagna kyrkoavgiften är att | | anse som skatt eller avgift. Hovrätten anser Kyrkoberedningens | | motivering för att det är en avgift vara tveksam. Hovrätten delar| | emellertid i princip beredningens uppfattning om att staten bör | | biträda med uppbörd av kyrkoavgiften via | | skattesystemet. | | Datainspektionen framhåller att de integritetsrisker som är | | förknippade med en uppbörd via skattesystemet kan undanröjas | | genom en bestämmelse om sekretess för sådana uppgifter. Under | | förutsättning att ett sådant system kommer till stånd har | | Datainspektionen inget att invända mot förslaget. | | anger som en absolut förutsättning för att | | avgifterna skall kunna infogas i skatte- och uppbördssystemet | | att de fullt ut kan behandlas som skatt enligt uppbördslagen. | | vid anser att det vore | | en smidigare lösning om skattemyndigheterna fick erbjuda sina | | tjänster på privaträttsliga grunder. | | , vid | | universitet, , | | centralstyrelse, församlingsnämnd och | | styrelserna för , mission och | | i utlandet tillstyrker förslaget att | | församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift. | | Centralstyrelsen anser att skyldigheten för att | | vara rikstäckande motiverar att staten betalar kostnaden för | | uppbörden. | | Förslaget tillstyrks också av domkapitlen och stiftsstyrelserna i| | , , , , , och samt| | domkapitlen i och . Domkapitlen och | | stiftsstyrelserna i , och samt stiftsstyrelsen| | i avstyrker däremot förslaget. i | | anser att - eftersom avgiften blir obligatorisk för dem som | | tillhör - det noga bör prövas om inte termen | | "skatt" är mer lämplig än termen "avgift". | | och tre av för-| | bundets stiftsavdelningar samt vill ha | | kvar den nuvarande beskattningsrätten. | | Statskontoret framhåller att staten vid en förändring måste | | tillförsäkra sig effektiva former för att bevaka att de kyrkliga| | avgifterna sätts på sådan nivå att det är möjligt för staten (och| | kommunerna vid kommunalt ansvar för begravningsverksamheten) | | att höja inkomstskatten för att finansiera sitt stöd. | | Många kyrkokommuner framhåller att kravet på att | | bedriva en rikstäckande verksamhet och ansvaret för vården av | | kulturhistoriskt värdefulla byggnader motiverar att Svenska | | kyrkan bör ha en särställning. | | Enligt Statskontoret är det inte självklart att | | skall erhålla ett verksamhetsstöd som beräknas enligt samma | | normer som motsvarande stöd till andra trossamfund. | | Statskontoret anser att storleken av ett eventuellt sådant stöd | | bör bestämmas först när man tydligt kan se hur kyrkans inkomster| | och utgifter påverkas av förändringen och hur ekonomin utvecklas.| | avstyrker förslaget om verksamhetsbidrag | | till . Verket anser att det inte är möjligt att | | tillstyrka ett eventuellt verksamhetsbidrag förrän ändamål, | | storleksordning, finansiering och administration samt | | kostnader för administrationen klargjorts. Verket föreslår en | | förutsättningslös prövning av om det skall vara ett offentligt | | åtagande att ge verksamhetsbidrag till såväl som | | till andra trossamfund. | | Enligt är det rimligt om staten | | genom lagstiftning föreskriver att skall vara | | rikstäckande att staten också ikläder sig ett visst ekonomiskt | | ansvar. Detta kan dock ske i annan form än genom direkta | | statsbidrag. Som ett alternativ anger centralstyrelsen att | | staten kan ta sitt ekonomiska ansvar för genom | | att utan avgift tillhandahålla uppbördshjälpen. | | är angelägen att den konstitutionella | | grunden för kyrkofondens rätt att ta ut olika kursavgifter från | | församlingarna och att för detta ändamål anlita | | uppbördsmyndigheterna inte kan ifrågasättas. Styrelsen betonar | | vikten av att kyrkan har tillgång till en samlad | | stiftelseförmögenhet av kyrkofondens storlek. Ett absolut | | minimikrav är att fondens storlek motsvarar den förpliktelse att| | svara för prästers pensioner som åvilar fonden. För att ge nödvändig| | handlingsfrihet bör fonden dock därutöver ha fritt kapital av | | betryggande storlek. Ett mått kan vara en årsomslutning för | | utjämningssystemet, ett annat att fondens avkastning skall | | kunna bära de rikskyrkliga kostnaderna. | | kyrkomöte har i allt väsentligt kunnat ansluta sig | | till regeringens förslag. Kyrkomötet önskar dock att | | kyrkoavgiften benämnes kyrkoskatt. | | | | | | Skälen för regeringens förslag | | Från principiella utgångspunkter bör, som vi har framhållit i det| | föregående, staten så långt som möjligt hålla sig neutral i | | förhållande till olika trossamfund. Detta talar för att Svenska | | kyrkans rätt att ta ut skatt bör upphöra. Ett annat viktigt | | argument är att skatt endast kan beslutas av eller en | | beslutande församling. När församlingar och kyrkliga | | samfälligheter upphör att vara kommuner kan de inte ha kvar den | | nuvarande beskattningsrätten. Församlingsskatten bör i stället | | ersättas av en obligatorisk kyrkoavgift för dem som tillhör | | kyrkan. Avgiften avses täcka de kyrkliga behoven på olika nivåer.| | Kyrkoavgiften bör på samma sätt som tas ut i förhållande till| | inkomsten för den som skall betala avgiften. Till grund för be- | | räkningen bör läggas den statligt beskattningsbara | | förvärvsinkomsten. Avgiften bör alltså sättas i relation till den| | kyrkotillhöriges betalningsförmåga. Den som inte tillhör Svenska| | kyrkan bör inte vara skyldig att betala någon avgift till | | kyrkan. Frågan om begravningsverksamhetens finansiering | | behandlas senare (avsnitt 6). | | Det har diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag | | att den bör betraktas som en skatt. Kyrkoberedningen har | | analyserat frågan (betänkandet s. 76 f.) och funnit att | | övervägande skäl talar för att det medelstillskott som den som | | tillhör har att lämna kan betecknas som en | | avgift, även om den offentligrättsliga regleringen kvarstår. | | har å sin sida angett som en förutsättning för | | att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet att den | | fullt ut kan behandlas som en skatt. | | Kyrkomötet tar också upp frågan om den kyrkliga uppbörden bör| | kallas kyrkoavgift eller kyrkoskatt. Att kyrkoavgiften rent | | tekniskt skall behandlas fullt ut som skatt har kyrkomötet | | noterat med tillfredsställelse. Efter ett längre resonemang för | | och emot de båda alternativen kommer kyrkomötet fram till att | | det i lagen om tydligt måste framgå att det i | | statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk avgift för dem | | som tillhör kyrkan. bör staten enligt kyrkomötet kunna| | konstatera och acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med | | kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt. | | Regeringen noterar att den kyrkliga uppbördens benämning | | blivit en symbolfråga under arbetet med ändrade relationer | | mellan staten och . Stor enighet råder dock om | | att efter en relationsändring uppbörden statsrättsligt är en | | obligatorisk kyrkoavgift och att detta klart bör komma till | | uttryck i den blivande lagen.