prop · GJ03164 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:164 Redogörelse för verksamheten inom () Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i () . är det enda säkerhetspolitiska samarbetsorgan där alla europeiska länder, tillsammans med och , deltar som jämställda medlemmar. sammansatta verksamhet har vuxit avsevärt. Tyngdpunkten i OSSE-arbetet har förskjutits från normbildning och långsiktiga förhandlingar om förtroendeskapande åtgärder och annan rustningskontroll till operativa insatser för att förebygga och hantera konflikter. Regeringen söker bidra till att stärka roll i det europeiska säkerhetssamarbetet. 1 Det nya ............................................... 4 1.1 Från ESK till .................................. 4 1.2 roll i det europeiska säkerhetssamarbetet.... 5 1.3 Skrivelsens uppläggning............................. 6 2 verksamhetsfält..................................... 7 2.1 som regional säkerhetsorganisation............. 8 2.2 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande......... 9 2.3 Minoritetskommissarien.............................. 9 2.4 ................................... 10 2.5 ekonomiska dimension......................... 11 2.6 Förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och annan rustningskontroll................................... 12 2.7 En alleuropeisk säkerhetsmodell..................... 13 3 konfliktförebyggande fältinsatser................... 15 3.1 ............................................. 15 3.2 ............................................ 16 3.3 OSSE-representationen och ombudsmännen i Bosnien och ......................................... 16 3.4 Representationen i (den tidigare jugoslaviska republiken ).............................. 18 3.5 och ................................ 18 3.6 Sanktionsövervakning................................ 19 3.7 En förestående OSSE-representation i ....... 19 3.8 Stödgruppen i ............................ 19 3.9 ............................................. 20 3.10 ............................................. 21 3.11 ........................................ 21 3.12 ............................................ 22 3.13 Konflikten om och Minsk-gruppen.... 22 4 Den parlamentariska församlingen........................... 24 5 Samverkan med enskilda organisationer...................... 25 6 Ministerrådsmötet i .............................. 26 7 inför toppmötet i ............................ 28 Bilaga: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 30 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 april 1996 . . . . 31 CFE Conventional Armed Forces in Europe CIS Commonwealth of Independent States (jfr OSS) (, ER) (förebyggakonflikter) CSBM Confidence- and Measures (förtroende-och säkerhetsskapande åtgärder) CSCE Conference on Security and Co-operation in Europe (jfrESK) (ämbetsmannakommittén) ECE Economic Commission for Europe (FN:s ekonomiskakommission för ) ECMM European Community Monitoring Mission (i det före detta ) ER (jfr CoE) ESK "Europeiska säkerhetskonferensen", Konferensen om säkerhet och samarbete i (jfr CSCE) EU Europeiska unionen, for Security Co-operation (säkerhetsforum) HCNM High Commissioner on National Minorities (minoritetskommissarie) HD Human Dimension of the (mänskligadimension) (militär stabsgrupp i förplanering av fredsbevarande insats i Nagorno- Karabach) IFOR Implementation Force (den NATO-ledda militära fredsbevarande styrkan i Bosnien och ) (enskild organisation) NPMS Non-Participating States ODIHR Office for Democratic Institutions and Human Rights(Kontoret för demokratiska institutioner och mänskligarättigheter) for Security and Co-operation in Europe (jfrOSSE) OSS Oberoende staters samvälde (jfr CIS) (jfrOSCE) (permanenta rådet) PFF Partnerskap för fred (jfr PFP) PFP Partnership for Peace (jfr PFF) (höga rådet) VEU Västeuropeiska unionen (jfr WEU) WEU Western European Union (jfr VEU) har omvandlats till både form och innehåll. Verksamheten har vuxit avsevärt och tempot ökat. Medlemsstaternas regeringar deltar på alla nivåer. Tyngdpunkten i OSSE-arbetet har förskjutits från normbildning och långsiktiga förhandlingar om förtroendeskapande åtgärder och annan rustningskontroll till operativa insatser för att förebygga och hantera konflikter. Den organisatoriska strukturen har anpassats till den ändrade verksamhetsinriktningen. OSSE-toppmöten med medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, organisationens högsta beslutande organ, har ägt rum fyra gånger - varav de tre sista . Det första hölls i , det andra inte i , det tredje 1992 på nytt i och det fjärde i . femte toppmöte ska hållas i . Näst toppmötet är ministerrådet organisationens högsta beslutande organ. samlas numera mot slutet av de år då toppmöten inte äger rum. Därnäst i beslutshierarkin kommer höga rådet, som samlas en gång i kvartalet. Men verkliga styrkebälte är nivån under höga rådet, nämligen permanenta rådet i , som sammanträder praktiskt taget . 1.1 Från ESK till Toppmötet i beslutade att Konferensen för säkerhet och samarbete i (ESK) - som formellt varit en diplomatkonferens - skulle övergå till att bli en mellanstatlig organisation under namnet (). För enkelhets skull används fortsättningsvis i skrivelsen genomgående termen , trots att den egentligen inte är tillämplig för tiden /95. Budapesttoppmötet fattade flera andra betydelsefulla beslut. Ett viktigt principbeslut gällde beredskap att trygga en eventuell fredsuppgörelse i konflikten om den av etniska armenier dominerade enklaven i med en fredsbevarande OSSE-styrka. lanserade ett förslag att utarbeta en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet, ett krävande arbete som tog sin början 1995. Budapesttoppmötet antog vidare en militärpolitisk uppförandekod, som mycket snabbt hamnade i rampljuset i samband med kriget i , och i synnerhet belägringen och beskjutningen av huvudstaden . Övergången till mellanstatlig organisation är ett uttryck för att - ensamt bland de säkerhetspolitiska samarbetsorganen om en alleuropeisk medlemskrets - bör ha en central roll i det europeiska säkerhets-maskineriet. bör därvid samarbeta nära med andra europeiska och globala organisationer. Det innebär också att större krav ställs och kommer att ställas på . Debatten om säkerhetsmodellen bidrar till att bredda den säkerhetspolitiska diskussion som parallellt, om än med delvis andra förtecken, pågått i flera europeiska och transatlantiska organisationer - som EU, VEU och NATO. (Dessa och andra förekommande förkortningar förklaras i förkortningslistan på sidan 3.) I har de västeuropeiska länderna möjlighet att föra denna diskussion i direkt dialog med och de central- och östeuropeiska staterna. Det står emellertid klart att tiden inte är inne för en fullödig dialog på detta område, än mindre för klara slutsatser. EU-länderna har inte desto mindre gjort ett ambitiöst försök att föra dialogen framåt och presenterade ett omfattande och genomarbetat bidrag till diskussionen vid ett om säkerhetsmodellen i (jämför regeringens skrivelse 1995/1996:190, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen ). När en bred fredsuppgörelse i det tidigare utkristalliserades växte också roll. Organisationen fick vid ministerrådsmötet ett övergripande ansvar för att säkra genomförandet av allmänna val i Bosnien och , delvis också för att bevaka efterlevnaden av mänskliga rättigheter och för rustningskontroll i området. Erfarenheterna från Bosnien och präglar nu i hög grad diskussionerna om hur samarbetet på regional nivå i skall drivas vidare. Detta gäller områden där aktiv konfliktlösning krävs, såsom i konflikten om . Men det gäller också andra samarbetsprojekt på regional och inomregional nivå, bland annat den så kallade stabilitetspakten. olika delar åskådliggör betydelsen av ett brett säkerhetsbegrepp. förutsatte och drev fram en säkerhetspolitisk arbetsfördelning mellan stater och organisationer i . En nyckelroll fick den NATO-ledda, mångnationella, militära fredsstyrkan , med vilken samverkar. Genomförandet av har också visat vikten av att tidigt planera inte bara den militära sidan av en fredsöverenskommelse, utan också den civila. Det långsiktiga demokratibyggandet - som söker främja - har en central plats. 1.2 roll i det europeiska säkerhetssamarbetet Regeringen anser att har intresse av att ta tillvara möjligheter som säkerhetspolitisk organisation och - i samspel med andra regionala organisationer och samarbetsorgan som VEU, NATO, NACC och PFF och i samklang med EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik - utnyttja fördelar: - den vida medlemskretsen med deltagande på likaberättigad bas för alla medlemsstater, - det breda säkerhetsbegreppets tillämpning i verksamhet, - en samarbetskultur för europeisk säkerhet som bygger på att konsensus-beslut ger en hållbar grund för gemensam säkerhet, - OSSE-staternas rätt till insyn i varandras angelägenheter, - godtagandet av att spelar en aktiv roll i en konflikt i ett medlemsland i sammanhang där exempelvis en FN-roll inte vore möjlig; är det tydligaste exemplet, - den allt klarare definierade rollen som regional organisation i mening, ofta utövad i aktiv samverkan med FN, som i , och (den tidigare jugoslaviska republiken ). Detta innebär en tydlig strävan, som stöder inom och utom EU-samarbetet, att stärka grundläggande roll i för - demokratisk utveckling, marknadsekonomi och rättssamhälle, - konfliktförebyggande insatser, - konflikthantering och konfliktlösning, - återuppbyggnad, i synnerhet av det civila samhället, efter konflikt, - europeisk rustningskontroll och nedrustning, samt - förtroendeskapande åtgärder, militärpolitisk öppenhet och förutsägbar-het. Regeringen vill i det följande orientera om aktuella verksamhet och om sin bedömning av roll i det säkerhetspolitiska samarbetet i . Skrivelsen är disponerad på följande sätt. I kapitel 2 följer en genomgång av verksamhetsfält, som utgår från organisationens breda säkerhetsbegrepp, med separata avsnitt om - som en regional säkerhetsorganisation, - mänskliga rättigheter och demokratibyggande, - minoritetskommissarien, - stabilitetspakten, - ekonomiska dimension, - förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och andra former av rust- ningskontroll, samt - en alleuropeisk säkerhetsmodell. Därefter kommer en redogörelse för konfliktförebyggande insatser i fält: i , , och , , det tidigare , , , , , , och . Därpå följer två kapitel om den parlamentariska församlingen respektive samverkan med enskilda organisationer. Därefter kommer en redogörelse för ministerrådsmötet i och de beslut ministrarna där fattade. Skrivelsen avrundas med en framåtblickande bedömning av inför toppmötet i . geografiska verksamhetsområde spänner över nästan hela norra halvklotet. Det sträcker sig från i väster till i öster. Verksamhetens innehåll är sammansatt och skiftande. kännemärke har varit det breda säkerhetsbegreppet. Organisationen tolkar säkerhet så att den omspänner såväl social och ekonomisk utveckling som mänskliga rättigheter och militära förhållanden: förtroendeskapande åtgärder och nedrustning, konfliktförebyggande ansträngningar och krishantering, vapenhandel och kärnsäkerhet, mänskliga rättigheter och minoritetsfrågor, demokratiska institutioner och ekonomiskt samarbete, miljövård och kulturarv. Syftet med verksamhet är att söka förebygga och lösa konflikter. Vissa insatser är direkt anpassade till en bestämd, pågående konflikt. Andra är generella och mer långsiktiga. Somliga är militärt präglade, andra är civilt inriktade. Men inga insatser är enbart kortsiktiga eller enbart långsiktiga. Inga är uteslutande militära eller uteslutande civila. tidiga överenskommelser på det militärpolitiska området bedömdes ofta vara banbrytande. Det är vidare en utbredd uppfattning att åtagandena i fråga om mänskliga rättigheter hade stor betydelse för Central- och demokratiseringssträvanden och det slut. Bland de nya, icke-militära risker och hot som uppstått i efter det slut har åtskilliga sociala och ekonomiska orsaker. Skillnader i ekonomisk utveckling och sociala orättvisor förstärker i flera länder etniska eller regionala motsättningar. Klyftan i ekonomisk utveckling mellan östra och består. Förtroendeskapande åtgärder av ekonomisk natur kan bidra till att förebygga eller lösa konflikter. betraktar säkerhet som odelbar, även i geografiskt avseende. OSSE-staterna skall samverka för att stärka varandras säkerhet. De garanterar varandra ömsesidig rätt till insyn i sina säkerhetsförhållanden. En metod att omsätta säkerhetens odelbarhet i praktisk handling är, särskilt på det militära området och i fråga om mänskliga rättigheter, olika former av granskningsdiplomati . OSSE-staternas rätt till insyn i varandras angelägenheter är central på båda områdena, men den är mest långtgående vad avser mänskliga rättigheter. Det finns helt enkelt inga rent interna angelägenheter i fråga om mänskliga rättigheter. Länge hanterades de olika inslagen i säkerhetsbegrepp sida vid sida, men åtskilt, i vad som tidigare gick under beteckningen tre korgar . Tendensen har varit att framhäva helheten snarare än delarna, det vill säga ett integrerat synsätt, där de olika delarnas samspel och inverkan på varandra framhävs. 2.1 som regional säkerhetsorganisation För att förstärka säkerhetspolitisk samverkan i har nya samarbetsorgan tillkommit sedan toppmötet i . har behovet att undvika kompetenstvister och dubbelarbete ofrånkomligen ökat. En viktig roll för bland dessa samverkande institutioner är att utarbeta och slå vakt om normer för godtagbara förhållanden såväl mellan som inom stater, och att i allt högre grad främja förvarning, konfliktförebyggande insatser, krishantering och återuppbyggnad. och de väpnade konflikterna i det före detta har understrukit de nära sambanden mellan global och europeisk säkerhet. i slog fast att är att betrakta som en regional säkerhetsorganisation enligt åttonde kapitel, med möjlighet att fatta beslut om fredsbevarande insatser som kan genomföras med stöd av NATO, VEU eller OSS. Denna grundsyn bekräftades av toppmötet i . I uppföljningsarbetet med FN:s generalsekreterares Dagordning för fred har målsättningen att under säkerhetsrådets överinseende delegera och decentralisera uppgifter till regionala säkerhetsorganisationer ytterligare utvecklats. behandlar numera världsorganisationens samverkan med . Efter ett svenskt initiativ sker numera regelbundna konsultationer mellan FN:s och generalsekreterare. Syftet är erfarenhetsutbyte och arbetsfördelning vid planering och genomförande av insatser i konfliktområden inom OSSE-området och stärkande av det långsiktigt konfliktförebyggande arbetet. Den formel för samverkan mellan , som lanserades av den tyske utrikesministern och hans dåvarande nederländske kollega , först , fick inte enhälligt stöd vid toppmötet . Enligt denna formel skulle som organisation, efter att ha misslyckats lösa en viss konflikt, formellt och utan hänsyn till parternas inställning, kunna hänskjuta förslag till konfliktlösning till . Huvudmotståndarna i konflikten om , och , fruktade - inte utan skäl - att bli de som i första rummet skulle omfattas av en sådan beslutsregel, vilket föranledde att blockera förslaget. I anslutning till fastställde att har en nyckelroll i uppföljningen av freds-överenskommelsen om Bosnien och . Lyckas fullfölja sina viktiga uppgifter i bland annat frågor om fria och rättvisa val, övervakning av mänskliga rättigheter, uppbyggnad av ett rättssamhälles institutioner och inomregional rustningskontroll, kommer detta att starkt påverka organisationens framtida utveckling. insats i området sker i nära samverkan med den höge representanten , den mångnationella fredsbevarande styrkan , flyktingkommissarien, , och i det tidigare (ECMM). 2.2 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande Strävan att främja respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar hela verksamhet. Inom går numera frågor om mänskliga rättigheter och demokratibyggande ofta under benämningen den mänskliga dimensionen . i för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) har ansvar för dessa ärenden. ODIHR arrangerar seminarier, som ofta särskilt vänder sig till nya medlemsstater, samordnar internationella valövervakningsinsatser, och svarar för gemensamma uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen som återkommer . Medlemsstaterna går då igenom efterlevnaden av gjorda åtaganden på detta område. Det andra uppföljningsmötet av detta slag ägde rum i . Detta visade att granskningen av OSSE-staternas efterlevnad och tillämpning av alla vitt skilda åtaganden inom den mänskliga dimensionen inte bara är mycket resurskrävande, utan också att formerna för denna granskning nu behöver ses över. Samverkan mellan och , som på detta område har närbesläktade mål, har stor betydelse. medlemskrets har vuxit - senast genom invalet av - vilket ytterligare stärker motivet för aktivt samarbete med . Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är ett exempel på insatser där båda organisationerna och deras medlemsstater har mycket att vinna på organiserad samverkan. Det är angeläget att i bidrar till ett effektivt samarbete på detta område. Den militärpolitiska uppförandekod som toppmötet i antog kan betecknas som en förtroendeskapande åtgärd av ett delvis nytt slag, med anknytning till såväl den militära OSSE-sfären som mänskliga rättigheter och folkrätten i övrigt. Den utgör därmed ett nytt uttryck för breda säkerhetsbegrepp. Respekt för enskilda människors rättigheter är en viktig faktor för fred och säkerhet - inom OSSE-området liksom på andra håll. Detta gäller också efterlevnad av internationella normer vad avser nationella minoriteter. Brott mot sådana förpliktelser riskerar att vålla misstro och spänning, som i sin tur kan leda till nationella eller internationella motsättningar och konflikter. Såväl som andra världsdelars historia uppvisar många exempel på detta. Detta var motivet för beslut att tillsätta en kommissarie för frågor som rör nationella minoriteter. Minoritetskommissarien är en allmänt omvittnad framgång för omvandling av . Framgången beror inte bara på att ämbetet utgjorde ett svar på det otvetydiga behovet av dialog och medling i minoritetsfrågor. Även den förste minoritetskommissariens, holländaren , personliga insatser har haft betydelse i sammanhanget. Minoritetskommissariens verksamhet är ett viktigt inslag i ansträngningar att förhindra konflikter eller - för att återge en distinktion kommissarien själv framhäver - ansträngningar att hindra tvister att utvecklas till konflikter. Det ligger i sakens natur att tyst diplomati är hans främsta arbetsmetod. Minoritetskommissarien har således ett tudelat uppdrag: dels att söka mildra spänning i nationella minoritetsfrågor som riskerar att trappas upp till en konflikt, dels att varsko permanenta rådet eller höga rådet så snart sådan spänning hotar att trappas upp till en nivå som inte går att hantera med de medel kommissarien har till sitt förfogande. utsågs till minoritetskommissarie för en treårsperiod vid i . Hans mandat förlängdes vid ministerrådsmötet i . Initiativet till den så kallade stabilitetspakten var EU:s första samfällda aktion inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (jämför regeringens skrivelse 1995/1996:190). Kärnan i initiativet var önskan att minska riskerna för att tvister uppkommer inom ett framtida EU med de central- och östeuropeiska länderna som medlemmar. Vid en konferens i överlämnades pakten till , som därmed tog på sig rollen som förvaltare och övervakare av eventuella avtal inom ramen för stabilitetspakten. kan komma att bli forum för lösning av tvister förknippade med dessa avtal. Flera försök gjordes att få till stånd nya möten vid stabilitetspaktens två så kallade bord, det baltiska respektive det centraleuropeiska. Efter sonderande möten med de berörda staterna kvarstod ännu en betydande oklarhet om hur arbetet borde drivas vidare. Till de viktiga frågorna hör om militärpolitiska ämnen bör tas med i diskussionerna eller inte, EU:s roll nu när förhandlingarna kommer att bedrivas inom ram samt inte minst arbetsfördelningen med andra inomregionala fora, såsom i det nordeuropeiska området. Till bilden hör slutligen ett franskt förslag i samband med undertecknandet av om fred i Bosnien och att lansera ett förhandlingsbord för sydöstra . Även här hade arbetet knappt mer än börjat. Hur detta projekt kommer att utvecklas blir inte bara beroende av ovanstående frågor utan också av hur förhållandet till genomförande definieras liksom av hur länderkretsen bestäms. Alltsedan Helsingforsprocessens start har den så kallade ekonomiska dimensionen utgjort en del av ESK:s helhet. kompetens ligger inte primärt på det ekonomiska området. Organisationens huvudinriktning på förvarning, konfliktförebyggande insatser och konflikthantering innefattar dock även problem och spänningar av ekonomisk natur som bör hanteras i ett brett, samarbetsinriktat säkerhetsperspektiv. - som hade sin upprinnelse inom EU, men överlämnats till - och dess breda, inomregionala samarbetsbord är ett exempel på strävan i denna riktning. ESK:s ursprungliga så kallade andra korg utgjorde grunden för en specialkonferens i om ekonomiskt samarbete, vetenskap, teknik och miljö. De historiska förändringar som inträffat i återspeglas i enigheten i Bonndokumentet om att människors säkerhet och välfärd bäst främjas genom demokrati och marknadsekonomi. Mot denna bakgrund beslöt uppföljningsmötet i att ämbetsmannakommittén (nu höga rådet) en gång skulle sammanträda i en specialsession, kallad ekonomiskt forum, för att främja dialog och samarbete om övergång till marknadsekonomi samt ökat ansvar för social rättvisa och miljö. Toppmötet i bekräftade åter den ekonomiska dimensionens plats i en bredare säkerhetssyn. Mötet slog fast att en översyn av ekonomiskt inriktade arbete behöver företas och att ekonomiskt forum bör omgestaltas för att möta en ny tids utmaningar och följa planekonomiernas övergång till marknadsekonomi. I ekonomiska forum får medlemsstaterna tillfälle till utvärdering och till framåtblickande, övergripande analys. Det utgör ett komplement till andra ekonomiska samarbetsformer. Forumet stimulerar till kontakter, eftersom ett stort antal internationella organisationer och institutioner är företrädda. Även enskilda organisationer och företrädare för näringslivet deltar. Mellan de årliga generalmönstringarna arrangeras seminarier, ofta i samarbete med enskilda stater eller organ som FN:s ekonomiska kommission för (Economic Commission for Europe, ECE). Ett tredje ekonomiskt forum ägde rum i , med inriktning på inomregionalt, säkerhetsfrämjande samarbete. Den svenska delegationen genomförde en omfattande presentation av samarbetet i vår region, i första hand . Det senaste forumet, som ägde rum i , var ägnat sambandet mellan ekonomi och säkerhet. Huvudsakligen syftade mötet till att identifiera politiska risker med rötter i ekonomiska förhållanden. Det uppmärksammade särskilt de sociala problem som uppstått i övergången till marknadsekonomi i och i den före detta , och som utgör säkerhetsrisker . Svenska insatser inom ekonomiska dimension utformas i allt väsentligt i samråd inom Europeiska unionen. Kommissionen bidrar med underlag för Europeiska unionens gemensamma ställningstaganden. 2.6 Förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och annan rustningskontroll Ett centralt inslag i OSSE-verksamheten alltsedan begynnelsen har varit förhandlingar om och tillämpning av en växande uppsättning förtroendeskapande åtgärder. Dessa är väsentligen militärpolitiska till sin natur och ett led i rustningskontroll i vid bemärkelse. De har vidareutvecklats i flera steg . Den senaste överenskommelsen återfinns i Wiendokumentet 1994. har dock den viktigaste frågan inom området rustningskontroll gällt efterlevnaden av avtalet om så kallade konventionella stridskrafter i , kallat (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe).