prop · GJ0364 · 1996-01-01 00:00:00 — "Sammantaget finns det således flera omständigheter som ger utrymme för en annan tolkning (av regeringsformen) än den Lagrådet gjort. Som framhölls i förarbetena till regeringsformens bestämmelser om lagprövning (KU 1978/79:39 s.13) är det naturligt att som grundlagsstiftare är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Enligt mening är det emellertid mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Utskottet vill därför förorda den möjlighet med en annan teknik än den föreslagna som Lagrådet pekar på för att uppnå det eftersträvade syftet. En tänkbar lösning kan vara att avdragen och tilläggen omvandlas till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. En sådan ordning är klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad till grundlags- regleringen. innebär ordningen att det i den kommunala skattesatsen inte direkt ligger ett uttag för skötseln av en annan kommuns uppgifter." anförde följande när det gäller frågan om grundlagsenligheten i den lagtekniska lösningen. "Mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som presenterat anser finansutskottet att det i och för sig är möjligt för att godkänna det nu föreliggande förslaget. Utskottet anser emellertid - bl.a. mot bakgrund av de synpunkter som har anfört om en alternativ utformning - att man i första hand bör välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter som det nu föreliggande regeringsförslaget eftersträvar. Regeringen bör således åter- komma till med ett nytt lagförslag i sådan tid att det kan vara i kraft fr.o.m. . Därför är det också angeläget att det nya förslag som regeringen återkommer till med efter lagteknisk bearbetning i princip skall ge samma utfall för de enskilda kommunerna och landstingen som det nu föreliggande förslaget. De lagtekniska förändringarna bör därvid inte innebära några sakliga förändringar av de av regeringen föreslagna införandereglerna." 4.3 Regeringens överväganden vid utformningen av ett nytt förslag Det finns i vårt land en mycket bred politisk enighet om att kommuner och landsting, inom ramen för en stark självstyrelse, är bäst skickade att sköta den vård, omsorg och utbildning som utgör kärnan i den svenska välfärden. Riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem i kompletteringspropositionen visar att det också finns en bred enighet om att alla kommuner och landsting måste ges sådana ekonomiska och andra förutsättningar att de kan erbjuda sina invånare en verksamhet av så god kvalitet att målen för välfärden kan uppnås. Den kommunala självstyrelsen och kommunernas beskattningrätt är fastslagna i regeringsformen. Självstyrelsens faktiska innehåll påverkas därutöver av lagstiftning på olika områden samt av de allmänna förutsättningarna i övrigt, inte minst de ekonomiska, som gäller för den kommunala verksamheten. Det är av stor vikt att självstyrelsen ges ett materiellt innehåll för att intentionerna i regeringsformen om självstyrelse skall uppnås. I kraft av den kommunala självstyrelsen och med sin demokratiska förankring har kommunerna och landstingen successivt anförtrotts allt fler verksamheter av stor nationell betydelse, främst skola, vård och omsorg. En förutsättning för att landet skall kunna ha ett decentraliserat ansvar för nationellt betydelsefulla verksamheter inom självstyrelsens ram är emellertid att kommuner och landsting har reella förutsättningar att bedriva de aktuella verksamheterna på ett önskvärt sätt. Skillnader i de ekonomiska förutsättningarna kommer annars att leda till alltför stora skillnader i verksamhetens standard, vilket inte är acceptabelt i ett nationellt fördelningspolitiskt perspektiv. Den kommunala beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. Beskattningsrätten har emellertid olika innebörd för olika kommuner och landsting eftersom medborgarnas beskattningsbara inkomster varierar starkt över landet; något som återspeglar sig i stora skillnader i relativ skattekraft, dvs. beskattningsbara inkomster per invånare i relation till genomsnittet för landet. Det finns också stora skillnader i strukturella förhållanden vilka har stor betydelse för de kommunala kostnaderna. En helt avgörande förutsättning för att självstyrelsen skall få ett substansiellt innehåll är därför att kommuner och landsting ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar, vilket ställer krav på en utjämning. En sådan har också skett , med brett parlamentariskt stöd. har stora förändringar ägt rum när det gäller de ekonomiska förutsättningarna för kommunsektorn samt de ekonomiska relationerna mellan staten och sektorn. Ett nytt system för statsbidrag och utjämning infördes , som bl.a. innebar en renodling av bidragets syfte till att avse utjämning av ekonomiska förutsättningar, en minskad detaljstyrning av verksamhet samt en övergång till ett "nettoflöde" av bidrag från staten till kommuner och landsting. Omläggningen sammanföll med en kraftig lågkonjunktur, som bl.a. innebar att utvecklingen av de kommunala intäkterna totalt sett blev mycket svag som de statliga finanserna kraftigt försämrades. Det finns inte utrymme för en ökning av statsbidragen. Det har därför blivit allt svårare att åstadkomma en stabil och över tiden hållbar utjämning. Om det skall vara möjligt att upprätthålla en långtgående utjämning krävs därför att alla kommuner och landsting solidariskt medverkar i ett nationellt statligt system för utjämning. En långtgående utjämning ligger väl i linje med vad som tydligt uttrycks i konvention om självstyrelse som anslöt sig . Konventionen behandlar bl.a. frågan om kommunernas ekonomiska resurser. Bl.a. understryks behovet av ekonomisk utjämning mellan kommuner. Det sägs att skyddet av ekonomiskt svagare kommuner kräver inrättande av förfarande för eko- nomisk utjämning eller liknande åtgärder som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördelningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor. Det är mot bakgrund av vad som sagts som regeringens förslag i det följande skall ses. Lagrådet avstyrkte regeringens förslag i kompletteringspropositionen med motiveringen att skatt som tas ut av en kommun inte kan anses uttagen för skötsel av kommunens uppgifter om den tillförs andra kommuner. Regeringen kan instämma i Lagrådets bedömning att ett inomkommunalt system faktiskt innebär en överföring av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting som kan öppna för en otydlighet i fråga om hur och för vilka ändamål kommunala skatteinkomster kan disponeras. kan regeringen konstatera att skillnaderna i ekono- miska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting är mycket stora och att en utjämning av dem innebär stora kostnader som måste finansieras utan att statens finanser försvagas. Lagrådet pekar emellertid också på möjligheten att, åtminstone delvis, uppnå samma syfte som regeringsförslaget med en annan teknik avseende avgifter och bidrag. Lagrådet utesluter således inte att någon form av avgift införs i syfte att finansiera utjämningen. Vidare har begärt att regeringen skall lämna ett nytt förslag och har mycket tydligt angett att utfallet av det omarbetade förslaget skall bli detsamma som det tidigare förslaget. Innebörden av det är att en långtgående utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting skall ske genom en utjämning som inte bara kompenserar dem som är minst gynnade i fråga om skattekraft och strukturella förhållanden utan även genom att de som är mest gynnade får bidra med en del av sina intäkter. Regeringen tolkar beslut som ett klart ställningstagande för det resultat som utjämningen skall åstadkomma, men att den tekniska lösningen måste vara en annan än den föreslagna. Regeringen föreslår i det följande en sådan lagteknisk lösning som pekat på i sitt yttrande. Lösningen innebär att de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden ges ett statligt bidrag i syfte att jämna ut skatteinkomster och strukturellt betingade kostnadsskillnader. får de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft respektive strukturella förhållanden erlägga en utjämningsavgift till staten. Därigenom kommer ingen kommun och inget landsting att ta ut skatt för skötseln av en annan kommuns eller ett annat landstings uppgifter. Bidraget och avgiften bör totalt sett, vara beloppsmässigt ungefär lika stora. Därigenom skapas en finansiell stabilitet som inte äventyrar saneringen av statens finanser. Med denna konstruktion kommer förslaget att ansluta till den konstitutionella praxis som utvecklats när det gäller ekonomisk utjämning i kommunsektorn. Det skulle också uppfylla beslut att det skall ge samma effekter för varje kommun respektive landsting som det förslag regeringen presenterade i kompletteringspropositionen. Förslaget uppnår därigenom också de mål för utjämningssystemet som i bred parlamentarisk enighet har ställt sig bakom. Förslaget innebär därtill att den kommunala självstyrelsen ges ett reellt innehåll för alla kommuner och landsting. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser och att det bidrar till att uppfylla regerings- formens intentioner i fråga om den kommunala självstyrelsen. Lagrådet har vid sin granskning av de nu aktuella förslagen konstaterat att de anknyter till tidigare lagstiftning om skatteutjämning. Lagrådet konstaterar vidare att denna lagstiftning kan sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Lagrådet vill därför inte motsätta sig att de nu föreliggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftning, men hälsar med tillfredställelse att en särskild kommitté (dir.1995:111) tillsatts med uppgift att närmare analysera grundlagsregleringen. I sitt yttrande över regeringens förslag till nytt bidrags- och utjämnings- system framhöll också att det är angeläget att grund- lagsbestämmelserna inte ger utrymme för så skilda bedömningar som framkommit. Utskottet förordade därför att frågan om innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till utformningen av grundlagsbestämmelserna blir föremål för en analys och ett eventuellt förtydligande. Mot bakgrund härav har regeringen tillkallat ovan nämnda kommitté med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbe- stämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kom- mittén lämna förslag till sådana ändringar. Mot bakgrund av den diskussion som har förts om regeringens förslag till inomkommunal utjämning skall kommittén enligt direktiven bl.a uppmärksamma hur olika former av inomkommunal inkomstutjämning förhåller sig till grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Kommittén skall ta del av de alternativa former för inkomstutjämning som redovisas i betänkandet inkomstutjämning - alternativa modeller (Ds 1993:68) samt bedöma de olika modellerna i förhållande till regeringsformen. Detta innebär att kommittén bl.a. skall pröva om den så kallade brytpunkts- modellen eller ett system med statskommunal basskatt är förenliga med regeringsformen. 5 Förslag till generellt statsbidrag till kommuner och landsting Regeringens förslag: avskaffas det statliga ut- jämningsbidraget till kommuner och skatteutjämningsbidraget till landsting. Två nya statsbidrag införs : generellt statsbidrag till kommuner och generellt statsbidrag till landsting. Bidragen fördelas med ett för kommuner respektive ett för landsting enhetligt belopp per invånare året före bidragsåret. De kommuner som inte ingår i ett landsting betraktas i bidragshänseende som både en kommun och ett landsting. Skälen för regeringens förslag: Utjämningen av kostnader och intäkter mellan kommuner respektive mellan landsting skall enligt regeringens förslag ske genom ett statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt genom en utjämningsavgift som kommuner och landsting betalar till staten. Vid sidan av det statliga utjämningsbidraget föreslår regeringen att två nya statsbidrag inrättas, ett generellt statsbidrag till landsting och ett generellt statsbidrag till kommuner. De landstingsfria kommunerna betraktas i detta sammanhang som både kommun och landsting, dvs. de erhåller bidrag i båda del- systemen. Statsbidragen bör fördelas med ett fast belopp per invånare för kom- muner och ett fast belopp per invånare för landsting. Beloppen fastställs år- ligen utifrån de bidragsmedel som anslås av och utifrån antalet invånare året före bidragsåret. har tidigare, i enlighet med regeringens förslag i kompletterings- propositionen (prop. 1994/95:150, bil. 7) beslutat att medel motsvarande det nuvarande utjämningsbidraget till kommuner, skatteutjämningsbidraget till landsting, ersättningarna till sjukvårdshuvudmännen för sjukresor samt statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård bör tillföras det föreslagna generella bidraget till kommuner respektive landsting, samt att de nuvarande avdragen från skatteinkomsterna kvittas bort genom en motsvarande minskning av de generella statsbidragen. Regeringen föreslog också att de generella statsbidragen skulle ökas med ytterligare för kommunerna och med för landstingen för att ekonomiskt reglera den föreslagna omläggningen av systemet för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting. Enligt förslaget skulle ett för kommuner och landsting självfinansierat system införas. För att uppnå kostnadsneutralitet vid införandet skulle ett belopp motsvarande tillskotten från kommuner och landsting tillföras de generella statsbidragen. Förslaget till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt borde emellertid enligt övervägas i ett sammanhang tillsammans med förslaget till nytt system för utjämning av skatteinkomster och för strukturella skillnader. avslog således förslaget. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till nytt utjämningsystem för kommuner och landsting, samt förslag till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting. Regeringen förslår därför i det följande att anslaget för generellt statsbidrag till kommuner tillförs och att anslaget för generellt statsbidrag för landsting tillförs . infördes ett invånarbaserat avdrag från kommunernas och landstingens skattemedel. Bakgrunden till avdragen infördes var att det nya bidragssystem som infördes 1993 byggde på tanken om en nettoström av statsbidrag från staten till kommunerna och att ekonomiska regleringar skulle göras via statsbidraget. Vissa kommuner med hög skattekraft omfattades emellertid inte av det nya bidragssystemet, och skulle därmed inte heller omfattas av ekonomiska regleringar om dessa gjordes via statsbidraget. Motsvarande problem fanns även för landstingen. Därför infördes ett avdrag i kronor per invånare från kommunernas och landstingens skattemedel i syfte att göra generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Avdragsbeloppen har ändrats . I samband med införandet av ett nya bidrags- och utjämningssystem behöver inte avdragen längre göras från skattemedlen, utan kan i stället kvittas bort mot de generella statsbidragen. Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting För att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar krävs ett system för långtgående utjämning mellan kommuner respektive landsting. Systemet måste utformas så att det blir långsiktigt stabilt och hållbart både vad gäller utjämningseffekter och finansiering. Regeringen föreslår att en utjämning av skatteinkomster (inkomstutjämning) och för skillnader i strukturella förhållanden (kostnadsutjämning) görs enligt följande: - De kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får ett utjämningsbidrag från staten. - De kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift till staten. Avgiften bör beräknas så att de sammanlagda avgiftsinkomsterna i princip blir lika stora som utjämningsbidraget. En utjämning görs därmed genom två separata system. Eftersom såväl bidrag som avgift baseras på både skattekraft och strukturella förhållanden kan en kommun eller ett landsting komma att både få bidrag och betala avgift . 6.2 Utjämningsbidrag till kommuner och landsting Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting kan för inkomst- och kostnadsutjämning få utjämningsbidrag från staten. En kommun eller ett landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger kommunens respektive eget uppräknade skatteunderlag har rätt till ett bidrag som motsvarar skillnaden mellan det garanterade skatteunderlaget och det egna uppräknade skatteunderlaget, multiplicerad med en av regeringen fastställd skattesats. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bi- drag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före bidragsåret. En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna. Standardkostnaden är en för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges nedan, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Skälen för regeringens förslag: Det finns stora skillnader i skattekraft och därmed också i skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting. Framför allt gäller detta kommunerna. Skillnaderna i redovisade kostnader mellan kommuner respektive landsting kan också vara stora för samma verksamhet. En del av kostnadsskillnaderna kan sannolikt hänföras till skillnader i servicenivå, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet. En stor del av kostnadsskillnaderna beror dock på skillnader i fråga om behov och strukturella förhållanden, vilka i stor utsträckning är opåverkbara för enskilda kommuner och landsting. Det är de senare skillnaderna som ett system för kostnadsutjämning bör ta sikte på, i syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Som tidigare framhållits är en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster som strukturellt betingade kostnadsskillnader av avgörande betydelse för möjligheterna att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. Med ett fungerande utjämningssystem kommer skillnader i skattesatser mellan olika kommuner respektive landsting att främst vara ett uttryck för skillnader i standard, ambitionsnivå, effektivitet och avgiftspolitik. Regeringens förslag innebär att kommuner och landsting för inkomstutjämning och kostnadsutjämning kan få utjämningsbidrag från staten. Bidraget beräknas enligt följande. Kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare som understiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket får utjämningsbidrag för inkomstutjämning. Antalet invånare i kommunen respektive mutlipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket, varvid kommunens respektive garanterade skatteunderlag erhålls. Om det garanterade skatte- underlaget överstiger det egna uppräknade skatteunderlaget, erhåller kommunen respektive ett bidrag, som uppgår till skillnaden mellan skatteunderlagen multiplicerad med en av regeringen fastställd skattesats. Kommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare som överstiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket får inget utjämningsbidrag. Vid beräkning av bidraget tillämpas skattesatser som fastställs av regeringen och som således är opåverkbara för den enskilda kommunen eller det enskilda . Skattesatserna fastställs länsvis men med utgångspunkt i de för riket genomsnittliga skattesatserna för kommunerna respektive landstingen. Regeringen föreslår att de genomsnittliga skattesatserna som ligger till grund för beräkning av de länsvisa skattesatserna, reduceras . Det ger en s.k. kompensationsgrad på . Kompensationsgraden kan beskrivas som den del av den genomsnittliga skattesatsen, eller av skillnaden mellan det egna skatteunderlaget och det garanterade skatteunderlaget, som skall ligga till grund för beräkningen av utjämningsbidrag. En hög kompensationsgrad innebär en långtgående inkomstutjämning. En avvägning har gjorts mellan å ena sidan de negativa marginaleffekterna av en hög kompensationsgrad för vissa kommuner, och å andra sidan kravet på en långtgående inkomstutjämning. De för landet genomsnittliga skattesatserna för kommuner respektive landsting bör differentieras mellan olika län. Orsaken är att skattesatserna för såväl kommuner som landsting skiljer sig mellan länen beroende på stora skillnader i växlade skattesatser. Sådana skatteväxlingar har främst gjorts till följd av överföringar av huvudmannaskapet för äldreomsorg, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan från landstingen till kommunerna. En samordning bör ske mellan utjämningsbidragen till kommuner respektive landsting i den del som avser inkomstutjämning. Den sammanlagda genomsnittliga skattesats som skall tillämpas för kommunerna och i ett län får inte avvika från den som gäller för riket. Den länsvisa skattesatsen för kommuner respektive landsting erhålls genom att den för riket genomsnittliga skattesatsen för respektive kollektiv, efter reducering , minskas eller ökas med skillnaden mellan de i länet fastställda och de för landet genomsnittliga skatteväxlingssatserna avseende äldreomsorg, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskola. En motsvarande länsvis skattesats, beräknad enligt liknande principer, tillämpas i det nu gällande utjämningssystemet för kommuner. Utgångspunkterna för en utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting bör enligt regeringen vara följande: - Alla kommuner respektive landsting skall efter kostnads- och inkomstutjämning ha likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamheten. - Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. - Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara, och för kommuner och landsting opåverkbara, faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Som metod för kostnadsutjämning föreslår regeringen att den s.k. standardkostnadsmetoden tillämpas, enligt vilken kostnadsskillnader mellan kommunerna analyseras för en verksamhet i taget. I nu gällande utjämningssystem för kommuner tillämpas den s.k. totalkostnadsmetoden. Denna metod syftar till att förklara skillnader i kommunernas totala kostnader med ett fåtal faktorer. Det har emellertid visat sig vara förenat med stora svårigheter att förklara kostnadsskillnader mellan kommunerna med totalkostnadsmetoden, eftersom den kommunala verksamheten är mycket komplex. Det är ofta helt olika faktorer som styr kostnaderna i de olika verksamheterna.