prop · GJ0374 · 1996-01-01 00:00:00 — Sparkassemedel är oftast nominellt bestämda, likvida, räntebärande etc. Insättaren kan därmed komma att bortse från de betydande skillnader som faktiskt finns i det att bankernas verksamhet, till skillnad från sparkassornas, kringgärdas av en omfattande skyddslagstiftning. Därutöver används de insatta medlen på helt olika sätt i bank respektive sparkassa. En bank placerar till övervägande delen insättningarna i krediter med iakttagande av de regler som gäller för banker be- träffande riskspridning, krav på säkerhet och kapitaltäckning m.m., allt under tillsyn. En sparkassa däremot saknar mot- svarande skyddslagstiftning. De inlånade medlen används ofta i företagets rörelse, som normalt inte avser kreditgivning som i en bank. Dessa skillnader mellan bank och sparkassa kommer att ytterligare tydliggöras i och med införandet av en lag om insättningsgaranti. Enligt propositionen om insättnings- garanti har regeringen beslutat föreslå att sparkassorna inte skall omfattas av den för bankerna obligatoriska insättningsgarantin. Anledningen härtill är att det föreslagna garantisystemet är solidariskt. En förutsättning för systemet är därmed att samtliga deltagare verkar under samma regelsystem. En grundläggande princip i detta regelsystem är bestämmelserna om riskspridning. Denna princip kan sägas strida mot grundidén med sparkassorna, nämligen att de insatta medlen skall vara till gagn för föreningens verksamhet. Regeringen har därför ansett det mindre lämpligt att låta sparkassorna ingå i insättningsgarantisystemet. Bör sparkassorna även fortsättningsvis hållas oreglerade? Enligt vad som framgått ovan i avsnitt 5.2 har allmänhetsbegreppet en EG- rättslig dimension. Enligt artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) får sålunda inga andra företag än kreditinstitut ta emot inlåning eller upplåning från allmänheten om inte verksamheten är föremål för särskild reglering och kontroll enligt den nationella lagstiftningen. Även begreppet kreditinstitut definieras med hjälp av allmänhetsbegreppet. Ett kreditinstitut är sålunda ett företag vars verksamhet omfattar både inlåning eller upplåning från allmänheten och kreditgivning för egen räkning. De föreningar som ägnar sig både åt inlåning eller upplåning samt kreditgivning kommer således att omfattas av EG:s bankdirektiv i den mån deras inlåningsverksamhet anses riktad mot allmänheten. De skäl som har funnits för att hålla sparkasseinlåning utanför bank- rörelsebegreppet har i takt med att medlemskadrarna vuxit förlorat sin bärkraft. Flera nordiska sparkassor har drabbats av uttagsanstormningar i samband med att föreningarna visat svaga resultat, vilket visar att spararna inte uppfattar de sparade medlen som medlemmarnas bidrag till föreningens - företagets - rörelsekapital. Detta har i sin tur ytterligare försvagat föreningarnas ekonomiska ställning. Som ovan anförts företer sparkasseverksamhet betydande likheter med bankinlåningsverksamhet, utan att omfattas av någon reglering till skydd för insättarna. Även om sparkassorna inte är integrerade i det allmänna betalningssystemet torde insättarna i konsumentskyddshänseende vara lika skydds- värda som bankkunderna. Vissa större sparkassor har nämligen åtskilliga in- sättare och förvaltar betydande belopp. Det rör sig också om, i många fall, ett långsiktigt sparande, ofta motiverat av ett socialt viktigt sparmål, t.ex. bostadssparande. Därutöver utgör de medlemsfinansierade kooperativen en viktig del av samhällsekonomin. Det finns därför anledning att se till att sparkassorna inordnas under ett regelsystem som är ägnat att skapa förtroende bland medlemskollektivet, något som är till gagn för hela den kooperativa rörelsen. Att låta sparkassorna inordna sig under bankrörelselagens regler förefaller dock mindre välavvägt eftersom den lagen är avpassad för just bankverksamhet som ju enligt vad som sagts i grunden skiljer sig från icke-finansiell verksamhet. Behovet av regelsystem för sparkassorna har föranlett regeringen att tillkalla en särskild utredare som enligt utredningsdirektiven (dir. 1995:100) skall utreda vilka regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar emot insättningar. Utredaren skall överväga vilka kvalitativa och kvantitativa krav som bör ställas på ekonomiska föreningar som tar emot insättningar och som har en icke-finansiell huvudverksamhet. Vidare skall han bedöma i vilken ut- sträckning offentlig kontroll över dessa föreningar skall utövas och föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för insättarna. Slutligen skall han överväga hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan utformas. Utredaren skall presentera sitt förslag . Regeringen avser alltså att föreslå regler för ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet. Allmänhetsrekvisitet - som ju tillkommit för just sparkassornas skull - torde därmed ha tjänat ut sin roll. Frågan är därför om man inte redan nu skall utmönstra allmänhetsrekvisitet ur bankrörelsedefinitionen. Det är osäkert om den nuvarande tolkningen av allmänhetsrekvisitet - nämligen att all medlemsinlåning faller utanför det finansiella regelsystemet om inlåningen enbart sker från medlemmarna - är förenlig med motsvarande bestämmelser i första och andra banksamordningsdirek- tiven om verksamheten har en betydande omfattning och medlemskap i föreningen står öppet för envar. Att införa en ny tolkning av bankrörelselagens allmänhetsbegrepp framstår som mindre lämpligt. Regeringen föreslår i stället att allmänhetsrekvisitet tas bort, men att de föreningar som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndsfri sparkasseverksamhet - det vill säga när föreningen har en annan huvudverksamhet än finansiell verksamhet - skall få fortsätta med det till och med . Före nämnda datum avser regeringen på grundval av den nämnda utredningen ha klargjort förutsättningarna för ekonomiska föreningar att bedriva sparkasseverksamhet. Det förekommer att företag inom samma koncern - eller liknande företagsgrupper - samordnar sin likviditetsförvaltning på så sätt att ett företag förvaltar ett annat företags överskott av likvida medel under former som påminner om kontoinlåning. Det skulle vara främmande att inordna denna koncerninterna likviditetshantering under inlåningsbegreppet och därmed göra ett regelsystem som skapats av system- och konsumentskyddskäl tillämpligt. Mindre spar- och låneföreningar Enligt vad som nämnts ovan har allmänhetsrekvisitet i bankrörelsedefinitionen sin största praktiska betydelse genom att det undantar de sparkassor som bedrivs i till exempel konsument- och bostadskooperationen från kravet att omfattas av de näringsrättsliga regler som gäller för banker. Dessa sparkassor driver sin verksamhet integrerade i en ekonomisk förening som har en icke finansiell huvud- verksamhet. Att inlåningsverksamhet måste bedrivas gentemot allmänheten för att träffas av bankrörelsedefinitionen har emellertid också haft relevans för vissa ekonomiska föreningar som bedriver en renodlad finansiell verksamhet. Enligt en undantagsbestämmelse i den numera upphävda finansbolagslagen (1988:606) kunde dessa föreningar bedriva tillståndsfri finansieringsverksamhet om efter särskild prövning fann att verksamheten drevs utan vinstsyfte och föreningens enda syfte var att tillgodose medlemmarnas finansieringsbehov. Genom att föreningarna refinansierade sig genom inlåningsverksamhet enbart från de egna medlemmarna - och således inte från allmänheten - krävdes alltså ingen bankoktroj. I samband med lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag tillkomst togs undantagsbestämmelsen i finansbolagslagen bort med hänvisning till att man inom övervägde hur dessa föreningar - vars verksamhet närmast ansågs kunna jämställas med bankrörelse - skulle regleras (prop. 1992/93:89 s. 211). I och med regeringens förslag om medlemsbanker kommer flera av de större spar- och låneföreningarna att kunna fortsätta med sin finansiella verksamhet i bankform om de uppfyller de kvalitativa och kvantitativa krav som uppställs i banklagstiftningen. Flera remissinstanser, däribland , , och Nordiska Sparlån ek. har uttalat att det är olämpligt att inlåning i vissa mindre spar- och låneföreningar där medlemskapet står öppet för envar skall fordra tillstånd enligt utredningens förslag. Rege- ringen vill i den frågan anföra följande. Såväl lagen (1992:1610) om kreditmark- nadsbolag som den här föreslagna lagen om medlemsbanker (se avsnitt 6.3) fordrar ett startkapital på minst en miljon ecu för bank- respektive finansierings- verksamhet. Detta krav står i överensstämmelse med EG:s första banksamordnings- direktiv och gäller för kreditinstitut, det vill säga företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning (art. 1 dir. 77/780/EEG). Detta kapitalkrav omöjliggör verksamhet i de spar- och låneföreningar som är för små för att uppbringa det erforderliga minimikapitalet. Även andra regler i bank- rörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag, t.ex tillstånds- och tillsyns- reglerna, förefaller onödigt försvårande för dessa mindre föreningar. Såsom påpekat kan det ifrågasättas om det är nödvändigt att samtliga föreningar, oavsett verksamhetens omfattning, verkligen skall tvingas söka tillstånd. Vissa mindre spar- och låneföreningar saknar nämnvärd betydelse från systemrisksynpunkt. Om medlemmarna klart och tydligt informeras om föreningarnas särart i förhållande till bankerna är även de konsumentpolitiska kraven upp- fyllda. Regeringen anser därför att mindre spar- och låneföreningar inte omfattas av så starka skyddsintressen att de måste inordnas under den finansiella lagstiftningen. Sådana föreningar bör alltså kunna bli föremål för en undantagsregel i bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag. En förut- sättning härför är emellertid att föreningarna inte får anses vända sig till allmänheten i den mening som avses i första banksamordningsdirektivet. Verk- samheten bör därför bedrivas i just en ekonomisk förening som inte är större än att de fördelar med föreningsformen beträffande t.ex. insyn och med- lemsinflytande som beskrivits i föregående avsnitt, finns kvar. En förening med ett medlemsantal på högst 1 000 bör enligt regeringens uppfattning kunna hållas utanför det reglerade området. För att undvika att flera små spar- och låneföreningar slår sig samman i större federationer utanför det reglerade området bör dessutom krävas att medlemskap i föreningen får beviljas endast fysiska personer. Motsvarande undantagsregel bör också föras in i lagen om kreditmarknadsbolag. Vissa mindre spar- och låneföreningar skall alltså lämnas utanför det finansiella regelverket. Enligt vad som ovan anmärkts finns det dock ett starkt konsumentpolitiskt intresse av att de medlemmar som väljer att förlägga delar eller kanske till och med hela sitt sparande till en sådan förening klart och tydligt informeras om att föreningen står utanför den samhälleliga kontroll och det garantisystem som gäller för bankerna. Informationsplikten bör utformas på samma sätt som regeringen föreslår beträffande kundmedelskontona, se avsnitt 5.4.2. En förening som erbjuder sina medlemmar inlåningstjänster med stöd av undantagsbestämmelserna skall således vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande inlåningstjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin enligt den föreslagna lagen om insättnings- garanti. Samma information skall därutöver skriftligen överlämnas till medlemmarna innan ett kontoavtal sluts. I fråga om underlåtelse att lämna denna information och andra uppgifter som kan vara av betydelse från konsumentskyddssynpunkt bör - efter förebild i 8 § konsumentkreditlagen (1992:830) - en hänvisning göras till marknadsföringslagen (1995:540). Denna hänvisning ger möjligheter att genom vitesföreläggande framtvinga den information som i olika fall kan anses ha särskild betydelse från konsumentskyddssynpunkt. 6 Finansiell verksamhet i föreningsform Finansiell verksamhet i föreningsform har en lång tradition i landet. Före- ningarna har varierat såväl i fråga om verksamhetsinriktning som medlemskategorier. har bank- eller annan finansierings- verksamhet bedrivits i huvudsak av föreningsbanksrörelsen och - till en viss grad - av de tre hypoteksorganisationerna , och Skeppshypotek. Utöver dessa institut har det länge funnits föreningar av varierande storlek och verksamhetsinriktning som genom att de har riktat sig endast till sina medlemmar inte har underkastats auktorisationskrav och tillsyn. De tre hypoteksinstituten har var för sig varit föremål för särskild lagstiftning beträffande såväl verksamhet som organisationsform. Genom lagändringar 1992 och 1994 har emellertid beslutat att och skall ombildas. och bedriver numera sin verksamhet huvudsakligen i aktiebolagsform. skall emellertid, enligt beslut, erbjudas lagliga förutsättningar att verka i den ekonomiska föreningens form. Även föreningsbankerna har varit föremål för ombildning, något som möj- liggjordes efter en lagändring 1992. Deras verksamhet bedrivs numera i ett bankaktiebolag. Föreningsbanksrörelsen har sina rötter i jordbrukskassorna som startades av jordbrukare 1915. Syftet var att genom samverkan skapa en egen kreditinstitution som utjämnade sparandeöverskott och kreditbehov inom jordbruksrörelsen. Verksamheten bedrevs från starten i ekonomiska föreningar och vände sig under en långsam men stadig tillväxtperiod enbart till lantbrukare. Genom den nya banklagstiftningen 1969 öppnades möjligheter för jordbrukskassorna att vända sig till andra kundgrupper. Föreningsbankerna var organiserade i tre led: Lokala och centrala föreningsbanker; ek.för. Lokalbankerna var anslutna medlemmar i en central föreningsbank och svarade för den huvudsakliga utlåningen och andra banktjänster. Lokalbankerna hade dock ingen inlåning, utan denna förmedlades till den centrala som hade bankoktroj. 6.2 Bankverksamhet i ekonomisk förening Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I och med att föreningsbanksrörelsen överförde sin verksamhet till ett bankaktiebolag finns det ingen bank som driver verksamhet enligt föreningsbankslagen. Föreningsbanksrörelsens historiska koppling till lantbruksnäringen har markerats i ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 2 § föreningsbankslagen. Enligt denna bestämmelse har en föreningsbank till ändamål att bedriva bankverksamhet och därvid, bl.a., särskilt främja utvecklingen inom lantbruket. I propositionen med förslag till föreningsbankslagen (prop. 1986/1987:12 band 4 s. 1) anmärkte departementschefen att ändamålsbestämmelsen samt föreskriften att föreningsbankernas verksamhetsområden skulle vara åtskilda innebar att bankrörelse i den ekonomiska föreningens form även framöver endast kunde bedrivas av den dåvarande föreningsbanksrörelsen. I regeringens proposition om ombildning av föreningsbanker aviserade föredragande statsrådet ett förslag om föreningsbankslagens avskaffande efter det att ombildningen verkställts (prop. 1992/93:69). Uttalandet skall delvis ses i ljuset av att föreningsbankslagen är en lagteknisk konstruktion som avpassats efter den föreningsbanksrörelse som i och med ombildningen övergivit den kooperativa organisationsstrukturen. Men även om avsikten var att avskaffa förutsättningarna att driva bankverksamhet i föreningsform finns det skäl att nu anlägga ett mer nyanserat synsätt såvitt gäller den kooperativa organisationsformens lämplighet för bankverksamhet. behandlade de kooperativa företagens ställning i förhållande till andra företagsformer. hade uttryckt sin positiva syn på den kooperativa företagsformen (bet. 1993/94:NU15). Enligt utskottets mening är det helt oacceptabelt om statsmakterna genom utformning av regelsystem som missgynnar den kooperativa företagsformen åstadkommer en styrning bort från denna företagsform. Utskottet hemställde att genom ett uttalande till regeringen skulle klarlägga att de kooperativa företagen skall behandlas likvärdigt med andra företag. biföll utskottets hemställan (rskr. 1993/94:222). Vid bedömningen om en viss associationsform skall accepteras som grund för bankverksamhet är utgångspunkten att kravet på finansiell stabilitet inte får efterges. De krav som ansetts rimliga att ställa på finansiell verksamhet har manifesterats genom bl. a. regler om startkapital, rörelsens bedrivande och särskilda regler om avsättning till reservfond eller motsvarande. Dessa krav kan ställas på föreningar i lika hög grad som på aktiebolag. De skäl som i olika sammanhang har anförts mot tanken att bedriva bank- verksamhet i föreningsform går huvudsakligen ut på att aktiebolaget är överlägset föreningen beträffande förmågan att attrahera riskkapital. Vidare sägs att aktiebolaget utgör en etablerad och välkänd företagsform, vilket är en viktig förutsättning för all finansiell verksamhet. Det är i och för sig riktigt att aktiebolagsformen har fördelar framför föreningsformen när det gäller att från en bredare allmänhet uppbringa nytt riskkapital. Detta förhållande kan emellertid inte utgöra ett tillräckligt skäl att kategoriskt diskriminera föreningsformen i nu angivet avseende. Frågan om ett visst företag är lämpat för en viss verksamhet får bedömas utifrån företagets egna förutsättningar från fall till fall. Redan enligt gällande regler och praxis beviljas oktroj bara om bankföretagets kapital bedöms vara tillräckligt med hänsyn till den planerade verksamhetens omfattning och inriktning, innefattande rörelsens risknivå. Därvidlag kommer inte förhållandet att vara annorlunda för ekonomiska föreningar än för t.ex bankaktiebolag. 6.3 Ny lag om medlemsbanker Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, dock att utredningen föreslagit att minsta startkapital om minst en miljon ecu får tillåtas endast om banken skall bedriva verksamhet bara inom och rörelsen i allt väsentligt skall avse inlåning, kreditgivning och därmed sammanhängande verksamhet. Utredningen har föreslagit att bankformen skall betecknas andelsbank. Remissinstanserna: Förslaget har antingen tillstyrkts eller lämnats utan erinran. har efterlyst att förutsättningarna för när startkapitalet i en medlemsbank kan begränsas till en miljon ecu tydliggörs, att reglerna om obligatorisk reservfondsavsättning mjukas upp samt att vissa möjligheter som EG:s bankdirektiv erbjuder kooperativa banker införlivas i den svenska banklagstiftningen. Institutet har också liksom hemställt att de regler som rör distinktionen mellan lokala och centrala föreningsbanker bibehålls. Skälen för regeringens förslag: I och med propositionen 1986/87:12 om ny banklagstiftning disponerades banklagstiftningen så att bankrörelselagen kom att innehålla sådana bestämmelser om bankverksamhet som är gemensamma för de tre bankkategorier som då förekom på marknaden, nämligen bankaktiebolag, sparbanker och föreningsbanker. Dessa tre associationsformer tillägnades var sin egen lag som var för sig behandlar i huvudsak associationsrättsliga regler. Som nämnts i det föregående utgjorde föreningsbankslagen en anpassning till det förslag till ny lag om ekonomiska föreningar (1987:667) som sedermera antogs av . Med hänsyn till den nära kopplingen till den alltjämt gällande lagen om ekonomiska föreningar - som ju är tillämplig på såväl stora som små föreningar - kan föreningsbankslagen tjäna som förebild för den nya lagen, med de modifikationer som anges nedan. Såsom tidigare berörts återspeglar föreningsbankslagen den dåvarande föreningsbanksrörelsens federativa struktur. Föreningsbankslagen gör således en åtskillnad mellan lokala och centrala föreningsbanker. De lokala föreningsbankerna ansvarade för ut- låningsverksamheten, medan de centrala föreningsbankerna tog emot inlåning och var därigenom innehavare av bankoktrojen. och har uttalat att distinktionen mellan lokala och centrala föreningsbanker bör behållas. Möjligheterna att bygga upp en bankfederation bestående av flera medlemsbanker står emellertid öppen även utan denna indelning. Beträffande frågan om lindringar i kapitalkrav för vissa banker som ingår i en sådan federation hänvisas till avsnittet nedan om kapitalbasen i medlemsbanker. I samband med ombildningen av föreningsbanksrörelsen till aktiebolag beslutades att det nybildade bolaget, efter medgivande från , skulle få behålla rätten att använda ordet "föreningsbank" i sin firma, dock med rätt för inspektionen att återkalla medgivandet, t. ex. vid ändrade ägarförhållanden. Det skulle i och för sig vara möjligt att nu hänvisa till samma firmaregler som gäller för andra bankaktiebolag och att använda ordet "föreningsbank" i den nu föreslagna lagen. En sådan ändring skulle emellertid innebära betydande arbete och kostnader för . Dessutom tillkommer att ordet "föreningsbank" som firma vid det här laget är väl inarbetat för den särskilda verksamhetsinriktning som står för. Utredningen har därför föreslagit beteckningen "andelsbank" på den nya bankformen. Såsom påpekat ger emellertid beteckningen "medlemsbank", som ju syftar till själva medlemskapet i den ekonomiska föreningen, en naturligare association till den verksamhetsform som lagen avser. Regeringen anser därför att den kooperativa bankformen skall betecknas medlemsbank. På samma sätt som gäller för bankaktiebolag och sparbanker skall en medlemsbanks firma innehålla ordet medlemsbank. EG:s andra banksamordningsdirektiv (89/646/EEG) stadgar i artikel 11 skyldighet för länderna att föreskriva krav på förvärvare av kvalificerat innehav i kreditinstitut att underrätta landets behöriga myndigheter om förvärvet. Sådan underrättelse skall också lämnas om avsikten är att öka ett kvalificerat innehav så att andelen av rösterna eller kapitalet kommer att uppgå till 20, eller så att kreditinstitutet blir dotterföretag. Myndigheten skall vidare enligt direktivet ha rätt att motsätta sig förvärvet med hänvisning till att förvärvaren inte motsvarar kravet på en sund och ansvarsfull ledning av kreditinstitutet. Ägarprövningsregler har införts i bankrörelselagen och lagen om kredit- marknadsbolag. Dessa regler är endast tillämpliga på aktiebolag och bankaktie- bolag. Frågan är om ägarprövningen kan och bör avse även innehav i medlemsbanker. EG:s direktiv är associationsneutralt i detta avseende. Vare sig den svenska lagen om ekonomiska föreningar eller den nuvarande föreningsbankslagen stadgar något förbud mot att en person, eller flera personer med internt samband, äger flera andelar i föreningen. Inget hindrar heller att rösträttsreglerna utformas på annat sätt än enligt principen en medlem - en röst, även om detta är lagens huvudregel. Det finns inte heller något som hindrar att en förenings medlemmar helt eller delvis består av juridiska personer, vare sig dessa i sin tur bedrivs i form av ekonomisk förening, aktiebolag eller i annan associationsform. Hur förhållandena kommer att vara i nya medlemsbanker går inte att förutsäga med någon bestämdhet. Några absoluta restriktioner föreslås inte beträffande andels- eller röstinnehav i den nya lagen. Man bör därför utgå från att det kan komma att finnas medlemsbanker som kontrolleras genom sådana innehav som avses i EG-direktivet. har gett justitierådet i uppdrag att göra en mer allmän översyn av ägarprövningsreglerna i den finansiella lagstiftningen, bl. a med anledning av ett antaget EG-direktiv som bl. a. tar sikte på att förhindra uppkomsten av koncernstrukturer som kan försvåra tillsynen över finansiella företag, det s.k. BCCI-direktivet (95/26/EEG). I uppdraget ingår också att närmare överväga och lämna förslag till ägarprövningsregler för de nu föreslagna medlemsbankerna liksom att se över motsvarande regler beträffande bankaktiebolag.