prop · GJ03156 · 1996-01-01 00:00:00 — | | I vissa fall får en övervakningsnämnd fatta ett beslut som | | annars skulle ankomma på en annan nämnd. Ordföranden i en övervak-| | ningsnämnd får i brådskande fall på nämndens vägnar även slutligt| | pröva frågor om upphörande av verkställighet utanför anstalt. | | Frågor om upphörande av verkställighet utanför anstalt måste prövas| | innan den fastställda dagen för strafftidens slut har passerats.| -------------------------------------------------------------------- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens, dock att prövning av frågor om upphörande av verkställighet utanför anstalt i visst fall får göras efter den fastställda dagen för strafftidens slut. Synpunkter på förslagen i promemorian: En stor majoritet av remissinstanserna lämnar förslagen utan erinran. i ifrågasätter om frivårdsmyndigheterna bör anförtros att besluta om att verkställigheten utanför anstalt tills vidare skall upphöra. i pekar på att det kan krävas tre prövningar av upphörandefrågan och efterlyser ett enklare förfarande. Med anledning av den aviserade beredskapstjänstgöringen för över- vakningsnämnder framhåller några instanser att det torde krävas att fler än två nämnder tjänstgör samt att det finns ett värde i att föredraganden är känd för nämnden. Skälen för regeringens förslag: För att intensivövervakning med elektronisk kontroll skall framstå som en trovärdig och därmed accepterad form av verkställighet av fängelsestraff är det nödvändigt att varje misskötsamhet föranleder en snabb och tydlig reaktion. Normalt skall misskötsamhet leda till att verkställigheten utanför anstalt upphör och att den dömde tas in i avtjäna den del av straffet som återstår. Frivårds- myndigheternas arbete måste därför organiseras så att åtgärder kan vidtas i princip dygnet runt och givetvis även under veckoslut och . I och med att försöksverksamheten utvidgas kommer det att ställas större krav på det organ som har att besluta om upphörande av verkställighet utanför anstalt. Det finns därför skäl av både ekonomisk och praktisk natur som talar för att frivårdsmyndigheten bör få fatta vissa brådskande beslut om att verkställighet utanför anstalt skall upphöra. Att anförtro frivårdsmyndigheterna denna beslutsbefogenhet framstår som naturligt eftersom det är fråga om ett organ inom kriminalvården och om frågor om verkställighet av straff. Av betydelse i detta sammanhang är vidare att den stränga bedömning av misskötsamhet som gäller under försöksverksamheten i förekommande fall normalt innebär att verkställigheten utanför anstalt skall upphöra. Erfarenheterna från den hittillsvarande försöksverksamheten tyder också på att bedömningen av nu aktuella frågor varit relativt okomplicerad. Frivårdsmyndigheternas kompetens bör mot denna bakgrund tas till vara vid prövningen av om verkställigheten utanför anstalt skall upphöra. Detta bör lämpligen ske på så sätt att den frivårdsmyndighet som leder verkställigheten får pröva om verkställigheten utanför anstalt tills vidare skall upphöra. Därigenom åstadkoms bl.a. att det inte blir nödvändigt att övervakningsnämnderna skall kunna fatta beslut under kvälls- och . Också i den fortsatta försöksverksamheten bör det ankomma på övervakningsnämnderna att göra den slutliga prövningen av frågor om upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt. Nämndernas huvudansvar för denna prövning bör komma till uttryck genom att de åläggs att pröva om frivårdsmyndighetens beslut att sådan verkställighet tills vidare skall upphöra skall bestå eller inte. Denna prövning bör utföras från det att frivårdsmyndigheten fattade sitt beslut, lämpligen senast påföljande arbetsdag. Vad det i dessa fall i praktiken blir fråga om är att ordföranden i nämnden, på nämndens vägnar, prövar om frivårdsmyndighetens beslut skall fastställas eller upphävas. Som nämnts tidigare bör det inte vara nödvändigt att en övervakningsnämnd kan fatta beslut under kvälls- och . Däremot står det klart att prövningar från nämndens sida av frågor om upphörande av verkställighet utanför anstalt ibland måste kunna företas under andra dagar än vanliga arbetsdagar, exempelvis under veckoslut och helgdagar. Sådana frågor kan nämligen aktualiseras exempelvis när återstår till den fastställda dagen för strafftidens slut eller till den fastställda tidigaste tidpunkten då villkorlig frigivning kan komma i fråga. Också i fall då det finns anledning att upphäva ett beslut av en frivårdsmyndighet om att verkställigheten utanför anstalt tills vidare skall upphöra kan det vara nödvändigt att nämnden agerar under andra dagar än vanliga arbetsdagar. Det är ur ekonomisk synpunkt oförsvarbart att kräva att landets samtliga övervakningsnämnder skall kunna fatta beslut . I stället bör några nämnder under andra dagar än vanliga arbetsdagar ha beredskapstjänstgöring enligt ett rullande schema och därvid svara för hela landet. Mot bakgrund av vad som i promemorian sägs om två nämnder i beredskapstjänstgöring har flera instanser framhållit att det torde krävas att fler nämnder tjänstgör . Denna fråga och andra frågor som rör den närmare utformningen av övervakningsnämndernas beredskapstjänstgöring får tas upp i ett annat sammanhang. Här bör dock anmärkas att det, med hänsyn till det antal frivårdsmyndigheter och övervakningsnämnder som är berörda, inte är möjligt att tillskapa en ordning för beredskapstjänstgöring som garanterar att föredraganden är känd för nämnden. För att åstadkomma ett mer flexibelt förfarande för prövning av frågor om upphörande av verkställighet utanför anstalt bör det slutligen bli möjligt för ordföranden i en övervakningsnämnd att i brådskande fall på nämndens vägnar även slutligt pröva frågor om upphörande av verkställighet utanför anstalt. Som nämnts kan situationen vara den att återstår till den fastställda dagen för strafftidens slut eller till den fastställda tidigaste tidpunkten då villkorlig frigivning kan komma i fråga. En remissinstans har efterlyst ett enklare förfarande för prövning av om verkställigheten utanför anstalt skall upphöra. En förenkling skulle onekligen åstadkommas om det i sådana fall där frivårdsmyndigheten har beslutat att verkställigheten utanför anstalt tills vidare skall upphöra bara krävdes att övervakningsnämnden prövade upphörandefrågan . En sådan ordning torde emellertid - med hänsyn till att nämndens prövning måste ske efter det att frivårdsmyndigheten fattat sitt beslut - föra med sig minskade förutsättningar för att utnyttja fullsuttna nämnder och ordinarie nämnder. Det kan också förutses svårigheter med att hinna få fram ett tillräckligt beslutsunderlag. Att generellt föreskriva en sådan ordning bör därför inte komma i fråga. Även om det sålunda inte torde vara lämpligt att förfarandet för nu aktuella situationer bygger på att övervakningsnämnden vid endast ett tillfälle skall pröva upphörandefrågan bör det strykas under att inget hindrar att så sker om förutsättningar därför föreligger i det enskilda fallet. Här bör sluligen behandlas vad Lagrådet har framfört i fråga om förfarandet vid upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt. Det nu gällande förfarandet har utformats mot bakgrund av den stränga syn på misskötsamhet som gäller under försöksverksamheten. Som nämnts skall misskötsamhet från den dömdes sida normalt föranleda att verkställigheten utanför anstalt upphör och att den dömde tas in i där avtjäna den del av straffet som återstår. Dessutom kan det i vissa fall bestämmas att tid under vilken den dömde har misskött sig inte skall räknas in i verkställigheten. För att i praktiken möjliggöra den sistnämnda reaktionen också i fall då misskötsamhet inträffar mycket nära den fastställda dagen för strafftidens slut får upphörandefrågan enligt det nuvarande regelsystemet i vissa fall prövas efter . Avsikten är att den dömde i dessa fall skall vara fortsatt frihetsberövad i avvaktan på prövningen. Lagrådet har pekat på att bl.a. rättssäkerhetsskäl talar för en annan lösning, nämligen att prövningen, för att den skall kunna få någon betydelse för verkställigheten, måste göras innan den fastställda dagen för strafftidens slut har passerats. Frågan har, bedömd enligt hittillsvarande erfarenheter, begränsad praktisk betydelse. Regeringen har dock tagit intryck av de rättsäkerhetsskäl som Lagrådet anfört. Regelsystemet för den utvidgade försöksverksamheten - både vad gäller prövningar inför den fastställda tidigaste tidpunkt då villkorlig frigivning kan komma i fråga och inför den fastställda dagen för strafftidens slut - bör därför utformas i enlighet med vad Lagrådet framfört. Ändringen leder till att det i något fall kan inträffa att det inte kommer till stånd någon prövning av om den tid under vilken den dömde har misskött sig skall räknas in i verkställigheten. Det torde dock i sådana fall inskränka sig till någon eller några enstaka dagar. 9 Försöket fortsätter i övrigt i princip oförändrat -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Reglerna för den pågående försöksverksamheten| | bör i princip gälla också för ett fortsatt och utvidgat försök. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Synpunkter på bedömningen i promemorian: Bedömningen har inte mött någon erinran från majoriteten av remissinstanserna. Några remissinstanser har tagit upp frågor som inte särskilt behandlas i promemorian. Kritik har således riktats bl.a. mot reglerna om förfarandet vid prövning av om någon skall få delta i försöksverksamheten samt mot att deltagarna i försöksverksamheten i vissa fall är skyldiga att betala avgifter. Skälen för regeringens bedömning: Erfarenheterna från det hittillsvarande försöket ger vid handen att det nuvarande regelsystemet fallit väl ut. Det har sålunda inte framkommit skäl att, utöver vad som berörts i det föregående, ändra de grundläggande principerna för försöksverksamheten eller den relativt detaljerade regleringen av verkställigheten utanför anstalt. I princip bör alltså samma regler gälla för den nya försöksperioden. De synpunkter som några remissinstanser framfört på frågor som inte särskilt behandlats i promemorian bör inte nu föranleda någon ändring av regelsystemet för försöksverksamheten. Synpunkterna bör däremot ingå i underlaget för att ta ställning till förslag (se avsnitt 4.3) eller beaktas i samband med överväganden om beslutsordningen inom kriminalvården. Det bör anmärkas att frågor av sist nämnt slag har uppmärksammats inom . Även den fortsatta försöksverksamheten bör sålunda gå ut på att kontrollera den dömde och beskära hans rörelsefrihet på ett sätt som är jämförbart med verkställighet i anstalt men också, och i lika hög grad, på att sätta in olika behandlings- och påverkansprogram för att försöka motverka fortsatt brottslighet från den dömdes sida efter verkställigheten. Det finns anledning att stryka under att den elektroniska kontrollen inte skall ersätta den mänskliga kontakten mellan den dömde och kriminalvården. Sådana mänskliga kontakter bör tvärtom vara ett centralt inslag i en intensivövervakning. Vad den elektroniska kontrollen syftar till är främst att kontrollera att de frihetsinskränkande föreskrifterna efterlevs. Detta är viktigt inte minst för att göra intensivövervakningen till en trovärdig och för allmänheten godtagbar straffrättslig reaktion i de fall som omfattas av försöks- verksamheten. Även om de regler som styr den pågående försöksverksamheten i princip bör gälla för ett fortsatt försök finns det anledning att ta upp vissa frågor. Såväl de hittillsvarande erfarenheterna från försöksverksamheten som utvidgningen av densamma ger nämligen upphov till ett antal ytterligare frågor av olika slag. En sådan fråga gäller informationen till de dömda om försöksverksamheten. Det är bl.a. av rättviseskäl viktigt att sådan information lämnas och frivårdsmyndigheterna har också ålagts en skyldighet i detta hänseende (se 10 § lagen, 1994:451, om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll). Det kan antas att en förbättrad information till de dömda kan leda till att en större andel av dem deltar i försöksverksamheten. Information till de dömda bör därför lämnas redan i samband med förfarandet vid domstolen. Denna ordning bör lämpligen införas i och med att försöksverksamheten utvidgas till hela landet. Det bör också uppmärksammas att det under den hittillsvarande försöksverksamheten funnits ett inte obetydligt antal personer bland de övervakade som inte behärskar det svenska språket. Det är självfallet inte meningsfullt att kräva att dessa personer skall delta i programverksamhet som bedrivs på svenska. Å andra sidan är det i princip inte heller godtagbart att verkställigheten utanför anstalt inte innehåller någon annan verksamhet än upprätthållande av den för den dömde vanliga sysselsättningen. Av bl.a. rättviseskäl bör det undvikas att från försöksverksamheten utesluta personer som inte kan svenska. När det gäller innehållet i verkställigheten i dessa fall får det i stället lämnas åt frivårdsmyndigheterna att finna lämpliga lösningar utifrån de lokala förutsättningarna. Aktiviteter som syftar till att ge den dömde kunskaper i det svenska språket bör exempelvis kunna förekomma. Att ställa upp villkor om utförande av oavlönat arbete är också en möjlighet som står till buds. Intensivövervakning förutsätter att frivårdsmyndighetens personal kan kommunicera med den dömde. Det torde inte kunna undvikas att språksvårigheter undantagsvis kan omöjliggöra en meningsfull verkställighet i denna form och att en ansökan till följd härav kan behöva avslås. Det bör dock strykas under att det bl.a. av rättviseskäl är en viktig uppgift för frivårdsmyndigheterna att försöka tillskapa förutsättningar för att även personer som inte behärskar svenska språket kan delta i försöksverksamheten. Vad som i det föregående sagts om svårigheten att anordna meningsfull programverksamhet har också en viss bäring på andra deltagare i försöksverksamheten, exempelvis en del av dem som dömts för pliktbrott. För sistnämnda kategori torde särskilt oavlönat arbete kunna vara ett lämpligt inslag i verkställigheten. Kravet på att den dömde skall ha tillgång till fungerande telefon med tillhörande abonnemang bör också beröras. Inför en ny försöksperiod finns det anledning att betona att frivårdsmyndigheterna skall försöka bidra till att skapa förutsättningarna för verkställighet utanför anstalt. Om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt rimligt bör frivårdsmyndigheten i princip kunna åstadkomma att den dömde under verkställigheten får tillgång till telefon med tillhörande abonnemang. Även i den fortsatta försöksverksamheten bör en ansökan om verkställighet utanför anstalt kunna avslås om det möter svårigheter att hinna ordna en lämplig verkställighet utanför anstalt. Det finns anledning att peka på att en sådan situation kan föreligga redan när den dömde har börjat avtjäna straffet i anstalt. Det finns också anledning att uppmärksamma några ytterligare frågor som berör kriminalvårdens organisation och arbetssätt. Som nämnts har många av de dömda som deltagit i försöksverksamheten uppfattat programverksamheten som ett meningsfullt inslag i verkställigheten. Även om erfarenheterna sålunda är positiva finns det anledning att peka på att programverksamheten till stor del har förlagts till kontorstid. Det betyder att programverksamheten ofta bedrivs när de övervakade normalt arbetar. För många övervakade torde och , förutom möjlighet till en timmes utevistelse per dag, inte innebära annat än vistelse i bostaden. I den fortsatta försöksverksamheten bör kriminalvården sträva efter att bättre tillgodose intresset av att dömda, särskilt ensamboende, inte isoleras i sina bostäder under veckoslut. Vid behov bör det sålunda eftersträvas att program- verksamheten, med bibehållen kvalité, i ökad utsträckning förläggs än normal arbetstid. Också omfattningen av programverksamheten bör öka. I och med att försöksverksamheten utvidgas till hela landet kommer den att beröra landets samtliga 49 frivårdsmyndigheter. Det finns anledning att peka på att det i vart fall i storstadsområdena kan finnas skäl för en samverkan mellan myndigheter inom kriminalvården med närbelägna verksamhetsområden. Det bör ankomma på att överväga behovet av en sådan samverkan och att utveckla formerna för den. Under det hittillsvarande försöket har var och en av de sex för- söksmyndigheterna fått bygga upp en viss teknisk kompetens. Det har inte varit problemfritt för dessa myndigheter att hantera den tekniska övervakningen av den elektroniska kontrollen. Inför utvidgningen av försöket till hela landet torde det finnas anledning att på nytt överväga frågan om hur den tekniska övervakningen av den elektroniska kontrollen skall organiseras. En möjlighet är att det inrättas en för hela landet gemensam övervakningscentral. Kriminalvården bör här ha fria händer att utforma den tekniska övervakningen på effektivast och billigast sätt. Det bör dock betonas att arbetet bör vara så organiserat att misskötsamhet upptäcks och åtgärder kan sättas in i princip dygnet runt och givetvis även under veckoslut och . En fråga av teknisk natur som bör uppmärksammas gäller alkoholkontroll på distans. Sådan kontroll sker med hjälp av en i den dömdes bostad installerad anordning för mätning av alkoholhalten i utandningsluften. Den använda tekniken för kontroll på distans av att den dömde avhåller sig från alkohol har inte fungerat tillfredsställande. Fortsatta ansträngningar bör göras för att pröva alkoholkontroll på distans. Kriminalvården bör således studera olika tekniker och pröva dem som visar sig fungera. 10 Genomförande av det fortsatta försöket Den kriminalpolitiska betydelsen av en fortsatt och utvidgad försöksverksamhet skall inte underskattas. I och med utvidgningen ökar omfattningen av försöks- verksamheten i betydande grad. Härigenom kommer försöksverksamheten att beröra landets samtliga 49 frivårdsmyndigheter. Det råder ingen tvekan om att utvidgningen av försöksverksamheten kommer att ställa mycket stora krav på kriminalvården och särskilt på frivårdsmyndigheterna. Regeringen har mot denna bakgrund uppdragit åt Kriminalvårds- styrelsen att planera utvidgningen av försöksverksamheten. I uppdraget ingår bl.a. att genomföra nödvändig utbildning och anskaffa den tekniska utrustning som erfordras för en fortsatt försöksverksamhet. I uppdraget ingår även att beräkna kostnaderna för genomförande av en fortsatt försöksverksamhet. har ålagts att rapportera vilka åtgärder som vidtagits för att förbereda en fortsatt försöksverksamhet och vilka ytterligare åtgärder som planeras. har i en första redovisning framfört bl.a. följande. Projektet för det pågående försöket med intensivövervakning med elektronisk kontroll har omstrukturerats och anpassats till de nya förutsättningarna som följer av regeringens uppdrag. Den nya projektorganisationen har utformats så att samtliga regionmyndigheter är representerade i den centrala projektgruppen med ett klart uttalat ansvar för planering och förberedelser i den egna regionen. De nuvarande försöksmyndigheterna har fått en central roll i förberedelsearbetet inför det fortsatta försöket. Ett antal centrala arbetsgrupper har inrättats med ansvar för olika delområden. Detta innebär att samtliga delar av den pågående försöksverksamheten kommer att genomlysas och omprövas i syfte att vidareutveckla arbetsformer, metoder och regler. Eftersom upphandlingen av den tekniska utrustningen är komplicerad och tidsödande har projektarbetet initialt fokuserats på att utarbeta en kravspecifikation och distribuera en anbudsförfrågan till tänkbara leverantörer. Kriminalvårdens planering och förberedelser har kunnat fullföljas i enlighet med projektplanen och det finns därför inte skäl att ändra den av regeringen fastställda tidplanen som innebär att det utvidgade försöket skall starta . har därefter i en rapport upplyst att den beslutat byta leverantör av teknisk utrustning m.m. samt framfört bl.a. följande. bedömer att den nya leverantören har god kompetens och är lämplig för ett långsiktigt samarbete inom produktområdet. Den nya utrustningen är användarvänlig för frivårdspersonalen och programvaran och föreslagen systemlösning är väl anpassad till kriminalvårdens nuvarande datasystem och datamiljö. innebär detta sannolikt goda möjligheter att tillgodose svenska behov och krav på framtida utveckling och anpassning av system och utrustning. Dessutom beräknas kostnaderna bli lägre jämfört med andra tillgängliga alternativ. anser emellertid att bytet av leverantör på kort sikt innebär ett visst risktagande i och med att försöket utvidgas till hela landet. Den elektroniska utrustningens driftssäkerhet är nämligen av avgörande betydelse för rättsväsendets och det övriga samhällets uppfattning om huruvida intensivövervakning med elektronisk kontroll kan utgöra ett trovärdigt alternativ till traditionellt fängelse. Inriktningen måste därför vara att säkerställa fullgod funktionalitet hos utrustningen och kvalitetssäkra personalens handhavande innan det utvidgade försöket startar. Det förtjänar även påpekas att de nuvarande försökmyndigheterna genom bytet av leverantör inte heller i samma utsträckning kan fungera som handledare för den övriga frivården i tekniska frågor. Enligt bedömning är det därför nödvändigt att utöka tiden för testning och utprovning av utrustningen och för träning av personalen under realistiska former. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de övriga omfattande utvecklingsinsatser som berör frivården hemställer att starten för det utvidgade försöket senareläggs till . Som framgår av det föregående föreslås utvidgningen av försöksverksamheten ske (se avsnitt 6). Den utvidgade försöksverksamheten kommer att få betydelse för statens kostnader för kriminalvård. Om försöksverksamheten i enlighet med vad som förordas i denna promemoria utvidgas till att avse hela landet och till att omfatta fängelsestraff på upp torde det, i vart fall på viss sikt, uppkomma en besparingspotential inom kriminalvården. Det säger sig självt att det är en viktig uppgift för kriminalvården att ta till vara sådana möjligheter till besparingar, inte minst i rådande statsfinansiella läge. För kriminalvården gäller det alltså bl.a. att organisera försöksverksamheten på så sätt att den kompetens och kapacitet som finns inom hela kriminalvårdsorganisationen, bl.a. i fråga om personal, utnyttjas på bästa sätt. Att närmare beräkna besparingspotentialen inom kriminalvården är, som några remissinstanser varit inne på, förenat med flera osäkerhetsfaktorer. En osäkerhetsfaktor gäller hur stor andel av dem som är dömda till högst tre månaders fängelse som kommer att avtjäna straffet utanför anstalt. Underhandsuppgifter från pågående försök pekar på att deltar i försöket. Det bör eftersträvas att en större andel av de dömda deltar i försöksverksamheten. Här måste emellertid också beaktas att det finns anledning att anta att den tillkommande gruppen, dvs. de som är dömda till längre straff än , kommer att delta i försöksverksamheten i något mindre utsträckning än den grupp dömda som har kortare strafftider. Av betydelse för besparingspotentialen är självfallet också kriminalvårdens kostnader för intensivövervakning med elektronisk kontroll. I BRÅ:s redovisning har den genomsnittliga dygnskostnaden beräknats understiga om frivårdspersonalens kapacitet utnyttjas fullt ut, vilket innebär att varje tjänsteman handlägger 10-12 ärenden var. Det bör anmärkas att kostnaden för intensivövervakning också påverkas av omfattningen av kriminalvårdens programverksamhet och av när sådan verksamhet bedrivs. har i en rapport redovisat att styrelsen har beräknat den genomsnittliga dygnskostnaden för intensivövervakning med elektronisk kontroll till för av det utvidgade försöket.