prop · GJ0391 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:91 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att upphäver sitt tidigare beslut att bolagisera . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 bedömningar och förslag om produktionsverksamhet som bedrivs i egen regi........................................ 4 3.1 Förutsättningar för en bolagisering av pro- duktionsdivision.................................... 4 3.2 Fortsatt produktionsverksamhet i egen regi.......... 5 3.3 slutsatser och förslag om verksamhet som bedrivs i egen regi........................................... 6 4 Regeringens överväganden och förslag om pro- duktionsverksamhet ........................................ 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att upphäver beslut (bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387) att skall bedrivas i aktiebolagsform efter . 2 Ärendet och dess beredning beslutade (prop. 1993/94:180, bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387) att skulle ombildas till ett av staten helägt aktiebolag . bemyndigade regeringen att genomföra bolagsbildningen så att det nya bolaget kan arbeta på ett konkurrensneutralt och konkurrenskraftigt sätt. beslutade vidare att produktionsdivisionen borde ges möjlighet att fr.o.m. agera inom ett utökat verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften inför bolagiseringen. En sådan utökning har möjliggjorts genom en ändring i instruktion. var dock inte beredd att ta ställning i frågan om huvudman för bolaget utan uppmanade regeringen att ytterligare överväga frågan och att före bolagsbildningen redovisa sitt ställningstagande för . Mot bakgrund av beslut uppdrog regeringen åt att förbereda för en bolagisering av produktionsverksamheten samt att utarbeta en plan för hur arbetet skulle bedrivas. har i särskilda rapporter redovisat för regeringen vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbereda en bolagisering av produktionsverksamheten. En förutsättning för en bolagisering av har varit att allt vägunderhåll och all nyproduktion av vägar m.m. skulle upphandlas i full konkurrens senast i samband med tidpunkten för en bolagisering. Regeringen uttalade i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 7) att den stod fast vid konkurrensutsättningen av produktionsverksamhet. Regeringen sade att det är viktigt att konkurrensutsättningen sker på ett sådant sätt att beställarkompetens utvecklas så att de grundläggande trafikpolitiska målen inte äventyras. har tillsammans med regeringen utvärderat genomförd drift- och underhållsverksamhet 1994/95. redovisade i en lägesrapport arbetsläget och lämpliga åtgärder inför en bolagisering av produktionsdivisionen. Av lägesredovisningen framgår att en bolagisering är möjlig att genomföra bl.a. om bolaget får de ekonomiska förutsättningar som erfordras för en långsiktig överlevnad samt att konkurrensutsättningstakten anpassas till hur beställarkompetensen vid utvecklas. Mot bakgrund av de synpunkter som redovisat i sin lägesrapport gav regeringen i uppdrag att utreda och lämna förslag till hur , inom ramen för fortsatt verksamhet i , kan organiseras så att verksamheten kan bedrivas i bolagsliknande former. har redovisat sina överväganden och förslag för regeringen. 3 bedömningar och förslag om produktionsverksamhet som bedrivs i egen regi 3.1 Förutsättningar för en bolagisering av redovisade för regeringen två rapporter avseende dels de ekonomiska förutsättningarna och nuläget för en bolagisering av , dels organisation av produktionsverksamhet inom i bolagsliknande form. I rapporten av de ekonomiska förutsättningarna och nuläget för en bolagisering av framgår att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av till aktiebolag väsentligt har förändrats jämfört med vad som antogs när beslutade om ombildningen. Den genomgång av de finansiella förutsättningarna för det tilltänkta produktionsbolaget som låtit göra visar att storleken på externa kortfristiga skulder i produktionsverksamheten har underskattats. Sammantaget innebär dessa underskattningar att möjligheten att finansiera pensionsskulden har försämrats med . Vidare framgår av rapporten att om bolaget skall ha en soliditet på , vilket var en av förutsättningarna när beslutade om bolagisering, måste aktiekapitalet i det tilltänkta bolaget uppgå till . Detta är högre än de som antogs i betänkandet På Väg (SOU 1994:15). För en bolagisering av produktionsdivisionen krävs således att staten, utöver för att finansiera pensionsskulden, per tillför bolaget en kapitalinsats uppgående till . har vidare låtit göra en marknadsbedömning av förutsättningarna för det tilltänkta bolaget. Denna visar att verksamheten torde ha en intäktsvolym på ca , ett resultat efter finansiella poster på ca , en resultatmarginal på samt en balansomslutning på ca . Nyckeltalsjämförelser mellan verksamheten i produktionsdivisionen och de närmaste konkurrenterna visar att egenregiverksamhet ombildat till ett aktiebolag sannolikt skulle ha rimliga förutsättningar att konkurrera och överleva på marknaden. 3.2 Fortsatt produktionsverksamhet i egen regi har i rapporten av produktionsverksamhet inom i bolagsliknande form analyserat hur egenregiverksamhet kan bedrivas på ett bolagsliknande sätt. föreslår i rapporten att egenregiverksamheten uppdelas i tre resultatenheter, en enhet för färjeverksamhet, en enhet för projekterings- verksamhet och en enhet för väg- och anläggningsproduktion. Produktionsenheterna föreslås arbeta under bolagsliknande förhållanden. En uppdelning av tillgångarna mellan produktionsenheterna och i övrigt föreslås ske per med samma utgångspunkter som skulle ha gällt för en bolagisering. färjeverksamhet inkluderande personal och färjor föreslås bilda en egen resultatenhet. anser att färjeverksamheten i princip är att betrakta som ett naturligt monopol. Möjligheterna att konkurrensutsätta färjedriften är därför begränsade. En bolagisering av färjeverksamheten bedöms därför inte som lämplig ens på lång sikt. projekterings-, brokonstruktions- samt byggledningsresurser föreslås bilda en resultatenhet och övriga produktionsuppgifter inom väg- och anläggningsproduktion bör bilda en enhet. Samtliga resultatenheter föreslås ledas av en enhetschef i samråd med ett produktionsråd. Generaldirektören är som verkschef ytterst ansvarig för verksamheten. Mellan väg- och trafikdivision och de olika resultatenheterna skall föreligga en affärsmässig relation. produktion skall i princip finansiera sin verksamhet med intäkter som erhållits i konkurrens med andra. Enda undantaget är när väg- och trafikdivision, för att trygga de trafikpolitiska målen, utför produktion i egenregi. Tanken bakom förslaget att bedriva produktionsverksamheten i bolagsliknande former är enligt att skapa förutsättningar för en rationell produktion där produktionsverksamheten hålls skild från verksamhet i övrigt. Redan från skall enligt en tydlig redo- visningsmässig separation ske av tillgångar och skulder mellan produk- tionsenheterna och verket i övrigt. Alla tillgångar och skulder som är hänförliga till produktionsverksamhet förs till produktionsenheterna. Från föreslås produktionsenheterna kunna upprätta självständiga balans- och resultaträkningar jämte finansieringsanalyser fastställda och reviderade enligt god revisionssed. Interna fordringar och skulder mellan och produktionsenheterna föreslås exempelvis behandlas redovisnings- och revisionsmässigt med samma krav som om de var externa. Produktionsenheterna föreslås av verket att tillföras medel motsvarande ett eget kapital som görs avkastningspliktigt. anför vidare att den pensionsskuld som staten genom har till aktiva och redan pensionerade och som är hänförlig till produktionsverksamheten i måste tas upp i ett bolags redovisning vid en bolagisering. Så länge myndighetsformen i grunden gäller, dvs. när verksamheten bedrivs i bolagsliknande form, bör dock inte pensionsskulden enligt förslag tas upp i redovisningen för de olika produktionsenheterna såsom en skuld. För att resultatenheterna skall fungera i en konkurrenssituation m.m. är det angeläget för att organisationen fortlöpande kan anpassas till marknadsutvecklingen, t.ex. vad gäller antalet produktionsområden. Konkurrensutsättningen av produktionen är ett sätt att säkra gjorda rationaliseringsvinster och att framöver erhålla en produktionsresurs som lever under kostnadstryck. föreslår därför att verket ges möjlighet att fortlöpande följa upp och anpassa konkurrensutsättningstakten så att denna bidrar maximalt till en effektiv och rationell väghållningsproduktion. föreslår följande inriktning: - alla investeringar handlas upp i konkurrens, - grundpaket drift konkurrensutsätts successivt under med , - konsultverksamhet upphandlas i konkurrens där så är lämpligt, - färjeverksamheten konkurrensutsätts där så bedöms lämpligt och möjligt, - får med hänvisning till de trafikpolitiska målen, och om särskilda skäl föreligger, anlita verkets produktionsenheter i egen regi utan upphandling i konkurrens. 3.3 slutsatser och förslag om verksamhet som bedrivs i egen regi Styrelsen för har vid en analys av ovan nämnda rapporter funnit att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av egenregiverksamheten till aktiebolagsform inte kan anses vara uppfyllda. Skälen härför är enligt att det föreligger nya förut- sättningar för organisationen av produktion, att de trafikpolitiska målen kan äventyras på grund av att kompetens som beställare av väghållningstjänster inte till fullo är utvecklad samt att de ekonomiska förutsättningarna inte medger att en bolagisering finansieras till fullo via anslag för drift och underhåll av statliga vägar. Styrelsen förordar i stället att en bolagsliknande form för produktionsverksamhet införs per . En sådan organisationsform skulle enligt styrelsen tillföra nya möjligheter som stärker fortsatt produktivitetsutveckling. Konkurrensutsättningstakten föreslås anpassas så att de trafikpolitiska målen säkras. En full konkurrensutsättning förutsätter dock enligt att berörda enheter vid får arbeta i bolagsform på samma sätt som konkurrenterna. 4 Regeringens överväganden och förslag om produktionsverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En bolagisering av produk- | | tionsdivision är inte möjlig. För att säkra | | gjorda effektivitetsvinster i produktionen av vägunderhåll och | | nybyggande bör fortsätta att upphandla såväl nybyggande| | som vägunderhåll i konkurrens. Konkurrensutsättningstakten bör | | anpassas till de övergripande kraven på verket och till hur | | beställarkompetensen utvecklas vid . | | | | Regeringens förslag: beslut att produk- | | tionsdivision skall ombildas till ett aktiebolag | | 1996 bör upphävas. Skäl för regeringens förslag: Regeringen kan konstatera att inte anser att det finns förutsättningar att redan nu genomföra en bolagisering av . Regeringen delar styrelsens bedömning. Regeringen anser att en förutsättning för att en bolagisering skall vara lämplig att genomföra är att förmåga att beställa drift- och underhållsverksamhet på vägnätet är fullt utvecklad. Historiskt har det inte funnits någon gräns mellan beställare och utförare i organisation. Genom beslut (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326) om indelning i i en beställardel och en produktionsdel har rollerna klargjorts och ett arbete pågår med att utveckla beställarkompetensen i . har den som ansvarar för väghållningen blivit tvungen att på ett mycket tydligt sätt precisera sina krav på standarden på väghållningen. Ett omfattande arbete har lagts och läggs nu ned inom på att utforma ändamålsenliga offertunderlag och typkontrakt för drift- och underhållsentreprenader. En utvärdering av vintersäsongen 1994/95 ger vid handen att varit relativt lyckosam med sin upphandling av driftentreprenader. har emellertid också funnit att en hel del i beställningsförfarandet behöver förbättras och har därför föreslagit att konkurrensutsättningen av driftentreprenader sker successivt. Om en bolagisering av egenregiverksamheten skulle ske redan nu disponerar ingen egen produktionsverksamhet. Alla tillkommande beställningar måste då ske genom upphandling av entreprenader i full konkurrens. Detta kan initialt, som beställarkompetens utvecklas, komma att drabba trafi- kanterna så till vida att väghållningen inte är av den standard som var avsedd eftersom beställningen kan ha varit otydlig och ofullständig eller genom att entreprenören själv missbedömt behovet av produktionsresurser. Mot den bakgrunden är det angeläget att det i stället sker en fokusering mot en fortlöpande produktivitetsutveckling. I det sammanhanget är konkurrens ett effektivt medel. Konkurrensutsättning av produktion bör därför anpassas till de övergripande kraven på verket och till hur verkets beställarkompetens utvecklas. Regeringen anser att det tilltänkta produktionsbolaget har goda förut- sättningar att hävda sig på entreprenadmarknaden givet att bolaget förses med ett eget kapital på och att staten finansierar den pensionsskuld som har upparbetats i innan verksamheten bolagiseras. Emellertid förutsätter en bolagisering dels att staten till bolagen överlåter tillgångar, skulder och eget kapital knutna till verksamheten, dels att pensionsskulden om ca finansieras. Former för överföringar av tillgångar och tryggande av pensionsskulden behöver dock utredas vidare. Slutligen kan regeringen konstatera att inte kommit så långt i uppbyggnaden av sin interna struktur att det är lämpligt att flytta ut produktionsverksamheten i egen regi till extern regi. Verksamheten kan inte bedömas som mogen för en konkurrensutsättning till . Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att beslut om att skall bolagiseras bör upphävas. Produktionsverksamheten skall tills vidare bedrivas i myndighetsform. Myndighetsformen är flexibel och kan utvecklas inom ramen för de bemyndiganden och riktlinjer som tidigare ställt sig bakom. har i allt väsentligt de bemyndiganden som erfordras för att skapa en modell som utvecklar produktionen och kraven på konkurrensneutralitet. Det gäller såväl tidigare beslut om organisation som beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning i allmänhet. I det senare beslutet har ställt sig bakom vissa allmänna principer om ledningsformer för de centrala förvaltningsmyndigheterna. En sådan allmän princip är att myndigheterna själva får bestämma sin inre organisation. Denna princip omfattar även . Det ankommer således på att själv besluta om bl.a. sin inre organisation. kan därmed själv anpassa sin verksamhet så att den passar de syften som vill uppnå. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , Hjelm- , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1995/96:91 .