prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Direktivet lämnar medlemsländerna stort utrymme att utforma metoderna för finansiering av garantisystemet under förutsättning att kostnaderna bärs av bankerna själva. Det förslag till finansiering av system för garanti för insättningar som här lämnas vilar på denna grundtanke. I huvudsak kan ett garantisystem finansieras på tre sätt. 1) Nämnden lånar det belopp som krävs för att tillgodose insättarna. Bankerna bestrider därefter kostnaderna för denna upplåning. 2) Bankerna betalar garantisystemets kostnader i efterhand sedan ett fallisse- mang inträffat genom att infria ställda garantier eller andra bindande utfästelser. 3) Bankerna betalar avgifter i förskott, t.ex. , som fonderas. Det finns flera faktorer som är vägledande för valet av metod för finansiering av garantisystemet. En är att garantisystemet skall vara verksamt och trovärdigt redan från systemets startdatum. En annan viktig faktor har att göra med att garantisystemet kan komma att belastas med betydande utbetalningar av ersättningar vid svårförutsägbara tillfällen. Eftersom kostnaderna skall bäras av bankerna är det lämpligt att sprida bankernas betalningar av dessa över tiden. Om betalningarna inte sprids riskerar ett fallissemang i en bank att leda till betydande finansiella påfrestningar för övriga banker. Sannolikheten är stor att de övriga bankernas finansiella tillstånd i detta läge inte heller är tillfredsställande. Denna risk förstärks av att det svenska banksystemet in- nehåller relativt få aktörer. En upplåningsmöjlighet 1) är en förutsättning för att garantisystemets syfte att betala ut ersättningar till skyddade insättare skall uppfyllas med full trovärdighet. Eftersom utbetalningar av ersättningar kan omfatta betydande belopp vilka därefter följs av betydande inflöden till nämnden genom utdelning i konkursen är det lämpligt att skapa en möjlighet att parera tillfälliga nettoutflöden med upplåning. Det är dock mindre lämpligt att bankerna bestrider systemets kostnader enbart i efterskott via finansieringen av sådan upplåning eftersom detta inte ger tillräcklig spridning av betalningarna över tiden. Om bankerna skulle belastas med garantisystemets kostnader enbart i efter- skott, dvs. i samband med fallissemang, skulle detta som nämnts kunna innebära stora påfrestningar på bankerna i en situation då det finansiella tillståndet i banksystemet kan vara svagt. Finns medel avsatta enligt alternativ 3) minskar i motsvarande utsträckning risken för att betalningar till garantisystemet orsakar finansiella svårigheter för bankerna i allmänhet. Dessutom har förskottsinbetalningar av avgifter de fördelarna att bankernas betalningar av systemets kostnader sprids ut över tiden samt att den bank som fallerar har varit med och betalat. Det finns således avgörande fördelar med förskottsinbetalningar av avgifter. En successiv fondering av inbetalda avgifter bör ge stabilitet åt systemet. förespråkar i sitt remissyttrande ett system som innebär att metoderna 2) och 3) kombineras. Om fonderingen av avgiftsmedlen inte förslår skall bankerna infria ställda garantier innan statens ansvar inträder. Kontoret menar att bankerna får starkare incitament att ta omsorg om systemet med denna uppläggning. Konstruktionen innebär att ställda garantier av bankerna ersätter viss del av nämndens upplåningsbehov vid ett fallissemang. Detta alternativ riskerar medföra högre kostnader för bankerna vid ett enskilt tillfälle än vad som kan anses lämpligt. Om en bank fallerar finns det risk för att vissa banker inte kan infria sina åtaganden till garantisystemet utan att själva råka i finansiella svårigheter. Denna situation innebär en risk för dominoeffekter och instabilitet i banksystemet. En ytterligare olämplig egenskap hos ett finansieringssystem som enbart bygger på efterskottsbetalning av garantisystemets kostnader, dvs. enligt metoderna 1) och 2), är att den fallerande banken, som kanske har haft det största risk- tagandet i sin verksamhet, inte har betalat in några medel till garantisystemet. Om överlevande banker tvingas infria stora garantiåtaganden till följd av att en annan bank fallerat, som kanske bedrivit en verksamhet med hög risk, uppmuntras förmodligen inte bankerna att begränsa sitt risktagande. Tvärtom kan detta medföra ökat risktagande. Slutsatsen är att garantisystemet skall finansieras huvudsakligen genom att bankerna betalar avgifter i förskott. Dessa medel skall placeras utan kreditrisk. Det är vidare betydelsefullt att medlen är placerade så att de snabbt kan göras likvida och tillgängliga för utbetalning av ersättningar till insättare i händelse av fallissemang i en bank. En placeringsform som uppfyller de nämnda kriterierna är räntekonto i . Denna kontotyp är avsedd för placering av myndigheters inlåning och har den fördelen, jämfört med promemorians förslag, att fondförvaltningskostnader inte uppkommer. Avgifterna skall alltså placeras på ett räntebärande konto i sedan nämndens förvaltningskostnader för garantin har räknats av. Bankerna skall inte ställa garantier för utbetalning av ersättningsbelopp i samband med bankfallissemang. Medlen på Riksgäldskontot skall enbart få användas för betalning av ersättning till insättare enligt garantisystemets regler. Avsikten är att kontots medel, om det behövs, i helhet skall användas för att betala ut ersättningar. Först om kontot tömts skall finansiering av utbetalningarna enligt metod 1) aktualiseras, dvs. att nämnden lånar det belopp som krävs för att tillgodose insättarna (se avsnitt 14.3). Detaljerna i detta system för finansiering av insättningsgarantin redovisas i avsnitten 14.2 och 14.3. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag på så sätt att det föreslås att avgifter från bankerna inte skall tas ut om den föreslagna garantifondens behållning uppgår till av det garanterade insättningsbeloppet. Dessutom finns inget förslag som behandlar hur avgiften skall bestämmas för en bank som påbörjar sin verksamhet under löpande kalender- år. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget. bekräftar den i promemorian beskrivna svårigheten att fastställa en tillräcklig storlek för garantifonden. Lagen bör därför inte låsa denna vid ett fast belopp. För att inte belasta med konkurrenshämmande stora årliga avgiftsuttag kan övervägas om fonduppbyggnaden kan spridas över en längre tidsperiod än den planerade. föreslår en årlig avgift på av garanterat belopp till dess fonden uppnått en storlek av av garanterat belopp. Därefter bör avgiften sättas ned till av garanterat belopp. anser i vart fall att den nuvarande lås-ningen i lagförslaget vid en maximinivå för garantifonden skall slopas och ersättas med ett delmål som kompletteras med ett åtagande om en framtida utredning om eventuella ytterligare ökningar av fonden. har i och för sig ingen invändning mot den riktpunkt som ställs upp för fondens storlek. menar dock att en avgift på av garanterat belopp inte kan sägas vara en försumbar kostnad för bankerna. Eftersom denna kostnad kan förväntas övervältras på bankkunderna bör det övervägas om inte den årliga avgiften skall sättas lägre, förslagsvis till 0,15-0,. I stället för att avgiftsuttagen upphör vid en viss fondbehållning förordar Finansinspek- tionen, i likhet med , att avgiften trappas ned för de banker som sammantaget betalat av det garanterade beloppet i avgift över åren. Härigenom skulle även nyetablerade banker bidra med avgifter i samma utsträckning som de banker som existerat sedan garantisystemets start. är vidare positiv till förslaget i promemorian att någon återbetalning av avgifter till bankerna inte skall ske. framhåller att en konsekvens av systemet, som kan vara svår att acceptera för övriga institut, torde bli att som bildas efter det att nivån har uppnåtts och att utländska institut som ansluter sig till det svenska systemet efter denna tidpunkt skyddas av systemet utan någon kostnad. Även om anser det rimligt att sådana nytillkommande institut skall bidra till fonden menar man att det är svårt att ange en formel för hur dessa instituts avgift skall bestämmas. anger ett antal flexibilitetsproblem med promemorians förslag. påpekar att detta förslag inte berör den viktiga frågan hur de banker skall hanteras som kommer in på marknaden, lämnar den, expanderar eller krymper sin inlåning efter det att systemet som helhet har uppnått den målsatta fonderingen. presenterar ett alternativt förslag till finansiering av garantisystemet som bygger på att bankerna betalar in sina avgifter på var sitt räntebärande konto i . Detta kommer att förenkla systemets förvaltningsarbete jämfört med promemorians förslag, enligt . De individuellt avskilda kontomedlen gör det möjligt att avgöra hur stora fondmedel respektive bank betalat in, hur dessa medel förhåller sig till bankens skyddade insättningar och risktagande samt avgöra om återbetalning bör ske till följd av att bankens avsatta medel är större än vad som krävs. anser att en bank bör få tillbaka den avkastning som överstiger den för banken bestämda fondnivån. Likaså bör den få tillbaka pengar från fonden om bankens skyddade inlåning eller risktagande minskar eller om banken helt lämnar marknaden. Återförda medel bör tas upp till beskattning, eftersom inbetalda avgifter har varit avdragsgilla. framhåller vidare att vid en konkurs bör i första hand bankens egna avsatta medel tas i anspråk för uppfyllande av insättningsgarantin. Om inte detta är tillräckligt kan därefter övriga bankers avsatta medel disponeras. är av den meningen att banker som kommer in på bankmarknaden efter att insättningsgarantin trätt i kraft skall successivt betala in medel på konto i till dess att den avsedda nivån uppnåtts. poängterar betydelsen av att systemet för insättningsgaranti konstrueras så flexibelt som möjligt så att fördelarna med riskrelaterade avgifter inte går förlorade. Flexibiliteten motiveras även av att systemet kommer att vara i funktion och därför måste innehålla mekanismer som hanterar förändringar i inlånings- och marknadsstrukturer. riktar också viss kritik mot promemorians förslag om den målsatta fondbehållningen. Med hänvisning till en undersökning av tre svenska bankers garanterade insättningar, storleken på den målsatta behållningen för den amerikanska insättnings- garantifonden samt en jämförelse mellan svenska bankers kreditförluster och kostnader vid amerikanska bankfallissemang argumenterar för att den föreslagna målsatta fondbehållningen är för hög. SAF, och har också in- vändningar mot att nyetablerade banker inte kommer att betala en lika stor del av garantisystemets finansiering som äldre banker. Dessa instanser ansluter sig till det av om att individuella konton upprättas för varje bank. Även påtalar att regler måste utformas som tar sikte på situationen att ett institut startar verksamhet på den svenska marknaden i ett skede när fonden för insättningsgaranti har uppnått sin målsatta behållning. anser det rimligt att möjlighet ges till att i ett visst läge utbetala garantifondens avkastning till bankerna. och påpekar att förslaget att avgiftsberäkningen skall baseras på det garanterade insättningsbeloppet per året innan kommer för Postgirot Banks del att slå orättvist. Vid årsskiften är behållningen på bankens konton betydligt större än eljest . Förslaget bör därför, enligt och , ändras på så sätt att det garanterade beloppet beräknas från en annan tidpunkt än och utgöra ett årsgenomsnitt om särskilda skäl föreligger. Skälen för regeringens förslag: I överensstämmelse med direktivet skall garantisystemet bekostas av de banker som omfattas av systemet. Därför bör de årliga avgifter som bankerna skall betala motsvara de förväntade årliga kostnaderna för garantisystemet. Dessa kostnader utgörs till en liten del av nämndens förvaltningskostnader och till största delen av det årliga värdet av garantiåtagandet. Detta värde bestäms av de förväntade kostnaderna för garantisystemet i samband med eventuella ersättningsfall. I den finansiella teorin har det presenterats en mängd modeller för hur finansiella garantier, i synnerhet insättningsgarantier, skall värderas på s.k. aktuariell basis. Aktuariella är avsedda att spegla det förväntade skadeutfallet premien avses vara en ersättning för den utfästa garantin. Det finns emellertid stora svårigheter med att beräkna sådana i praktiken. Det är vanskligt att uppskatta sannolikheten för en banks fallissemang och att förutsäga hur stor belastning ett fallissemang skulle utgöra för garantisystemet. Den aktuariella principen bör emellertid genomsyra grunderna för beräkningen av avgifterna. I vilken utsträckning detta kan uppnås beror på hur metodproblemen hanteras. Det önskvärda i att hålla systemet enkelt måste beaktas. Eftersom banksystemets finansiella tillstånd förändras över tiden, och därmed även relationen mellan garantisystemets förväntade kostnader och inlånings- volymen, kan det hävdas att avgiftsnivån borde variera över tiden om en korrekt aktuariell avgiftssättning skall uppnås. Flera skäl talar dock emot detta. Mätproblemen är svåra. Även om det skulle vara möjligt att grovt fånga upp vissa förändringar i bankernas finansiella tillstånd, t.ex. med avancerad finansiell analys, är denna information ändå ungefärlig. Ett sådant system skulle dessutom innebära högre avgifter just i tider då höga avgifter är svårare att bära för bankerna. Avgiftsuttaget föreslås därför motsvara en fast andel av den garanterade insättningsvolymen. Problemet gäller således att välja en avgiftsprocent i förhållande till den garanterade inlåningsvolymen som ungefärligen motsvarar de årliga förväntade nettokostnaderna för garantisystemet. Metoderna för uppskattningen av dessa förväntade nettokostnader bygger på följande faktorer: 1 risken för fallissemang , 2 den förväntade nettobelastningen på garantisystemet vid ett fallissemang. Dessa två parametrar är givetvis mycket svåra att uppskatta. Således måste en beräkning bli mycket ungefärlig. När det gäller faktor 1 bör uppskattningen inte göras på basis av antalet fallissemang i banksystemet som helhet. I stället är varje banks individuella konkurssannolikhet avgörande. Det är de enskilda bankernas finansiella situation som är av intresse, inte det genomsnittliga finansiella tillståndet i banksystemet. Ett högt genomsnitt gör inte den svagaste banken starkare. Samma principer gäller även för hur parameter 2 skall betraktas. Varje banks förväntade nettobelastning på garantisystemet vid ett fallissemang skall beaktas, inte ett genomsnitt för banksystemet. Storleken på nämndens utdelning vid en bankkonkurs beror på kostnaderna för avvecklingen av banken samt nämndens prioritet i processen. Amerikanska erfarenheter visar på svårigheter att vid fallissemang utvinna det bokförda värdet på flera typer av banktillgångar, framför allt på de tillgångar som inte prissätts på väl fungerande marknader. Detta innebär högre avvecklingskostnader. Nämnden, som träder i insättarnas ställe vid avvecklingsförfarandet, är en oprioriterad fordringsägare. Således konkurrerar nämnden med andra fordringsägare med samma prioritetsställning om de tillgångar som finns kvar i boet. Endast förlagslånen och det egna kapitalet har en lägre prioritetsställning än nämnden. Således skulle en indikator på nettokostnaden för ett bankfallissemang kunna erhållas genom att sätta inlåningen i relation till värdet av de tillgångar som kan förväntas finnas kvar i konkursboet för nämndens räkning, justerat för avvecklingskostnader. Enligt beräkningar i departementspromemorian (Ds 1995:3) uppskattas systemets förväntade årliga kostnader till i genomsnitt en knapp miljard kronor. Dessa beräkningar utgår års data. Då detta var ett svagt år för bankerna från soliditetssynpunkt torde beräkningarna vara något i överkant. En viss överfinansiering kan dock vara funktionell i ett uppbyggnadsskede. Enligt en annan översiktlig beräkning uppskattas det garan- terade insättningsbeloppet till . Således motsvarar den årliga kostnaden på av det garanterade insättningsbeloppet, enligt dessa beräkningar. Vid uppskattningen av denna kostnad har erfarenheter från det amerikanska garantisystemet använts till viss del. Det är av värde att speciellt studera detta system eftersom det varit i bruk längst tid, , och haft de största antalet ersättningsfall. Fram har alla betalat ett belopp motsvarande en viss andel av sin inlåning i garantipremie, oavsett finansiellt tillstånd och risktagande. Därefter har gällt att de individuella avgifterna har bestämts till mellan och av "total domestic deposits" utifrån institutens individuella risktagande och finansiella tillstånd. Den amerikanska garantifonden har nått sin "målsatta behållning" på av den garanterade inlåningen. Därmed kommer avgiften för de flesta bankerna att sänkas till av inlåningen som de banker som befinner sig i ett svagt tillstånd fortsättningsvis betalar av inlåningen i avgift. Det svenska garantisystemet bör ha en liknande konstruktion som det amerikanska med avseende på en målsatt behållning på nämndens konto i som utlöser en sänkning av avgiftsnivån. Detta är också i linje med remissynpunkterna från och samt i viss mån . Det totala årliga avgiftsuttaget från banksystemet bör uppgå till av det totala garanterade insättningsbeloppet upp till den målsatta nivån. Hur stort det garanterade insättningsbeloppet är skall bestämmas per året innan. Detta datum har valts av främst praktiska skäl och tar således inte hänsyn till de av och framförda synpunkterna. Vid en närmare granskning av insättningsstrukturen för har den bedömningen gjorts att valet av detta datum inte slår orättvist för denna banks del. Om garantin för ett institut börjar gälla under ett löpande kalenderår skall avgiften för det året fastställas med hänsyn till den tid garantin gällt. Avgiften skall grundas på det garanterade insättningsbeloppet vid årets utgång. Detta innebär att en sådan bank debiteras första gången garantin gäller för insättningarna. Avgiften kommer alltså att tas ut för såväl det första som banken omfattas av garantin. Avgiften är i skattehänseende att betrakta som en driftkostnad och är därför avdragsgill för banken. Enligt data från skulle denna beräkningsprincip innebära ett årligt avgiftsinflöde till nämnden på . Detta mot- svarar av hela banksystemets kapitalbas. Detta avgiftsuttag skulle, om systemet funnits minskat kapitaltäckningsgraden för hela banksystemet från till under förutsättning att bankerna ej övervältrar kostnaderna på kunderna. Den målsatta behållningen på nämndens konto i bör uppgå till av den garanterade inlåningen, vilket motsvarar . När denna behållning uppnås, vilket inträffar (förutsatt att inga ersättningsfall inträffar) på grund av att behållningen är räntebärande, bör avgiftsnivån reduceras från till av det garanterade insättningsbeloppet. Detta skiljer sig från promemorians förslag som innebär att avgiftsuttagen upphör då den målsatta behållningen uppnås. Flera remissinstanser, framför allt , har haft invändningar mot att banker som etableras efter denna tidpunkt inte kommer att betala avgifter till systemet i motsvarande utsträckning som de etablerade bankerna. Nackdelen med det förvisso intressanta och genomarbetade finansieringssystem som presenterar i sitt yttrande är att alla verksamma banker inte betalar avgifter enligt samma principer. Med Bankföreningens förslag kan en bank som etableras efter det att den målsatta behållningen uppnåtts tvingas betala en avgift på som denna banks etablerade konkurrenter inte betalar några avgifter alls. Detta utgör en konkurrensnackdel för den nya banken och därmed ett etableringshinder. Av konkurrensskäl bör alla verksamma banker i varje tidpunkt betala avgifter till garantisystemet enligt samma förutsättningar. Dessutom är avgiften att betrakta som en ersättning för ett garantiåtagande och skall därför anses förbrukad när förflutit, precis som en vanlig försäkringspremie. Detta innebär att förslag att avgiftsmedel skall återbetalas till bankerna under vissa förutsättningar inte bör följas. Förslaget att avgifter tas ut även efter det att den målsatta kontobehåll- ningen uppnåtts har den principiella fördelen att det medger att riskdifferen- tieringen av de individuella avgifterna (se vidare avsnitt 15) även fort- sättningsvis påverkar bankernas beteende. En avgift på av det garanterade insättningsbeloppet i ett svenskt system ligger i linje med vad som gäller i flera andra länder som tillämpar system med betalningar från bankerna i förskott. Eftersom bankerna skall belastas med kostnaderna för eventuell kompletterande upplåning (se avsnitt 14.3) bör den föreslagna avgiftsprocenten kunna justeras upp om nämnden på grund av att dess konto i tömts nödgats till upplåning. Avgiftsprocenten bör därför kunna förändras av nämnden . Ändringar av avgiftsprocenten utöver detta intervall kan endast göras efter riksdagsbeslut. Storleken på den målsatta behållningen på nämndens konto i I avsnitt 14.1 har angetts att syftet med att fondera de årliga avgifterna på ett konto i är att sprida ut bankernas betalningar av systemets kostnader över tiden. Med tanke på svårigheterna att uppskatta dessa kostnader på lång sikt är det emellertid lämpligt att avgiften sätts ned om fallissemang inte inträffar eller om systemets kostnader långsiktigt visar sig bli betydligt lägre än det initiala avgiftsuttaget. Banksystemet och dess kunder bör inte belastas med kostnader i onödan. En liten målsatt kontobehållning innebär att kontot töms relativt snabbt om garantisystemet belastas med nettokostnader vid ett fallissemang av en bank. Ett underskott på kontot kan i sin tur medföra att bankerna, för att täcka garantisystemets kostnader, måste betala högre avgifter än vad som kan anses lämpligt. En sådan ordning kan vara olämplig då banksystemet förmodligen är finansiellt svagt i tider då enskilda banker fallerar. I detta fall uppfyller inte fonderingen av avgifterna sitt syfte eftersom belastningen på bankerna inte sprids tillräckligt över tiden. Det är viktigt att kontobehållningen snabbt byggs upp till en nivå som kan hantera fallissemang. Således krävs en avvägning mellan å ena sidan det olämpliga i att belasta bankerna med kostnader till följd av att en alltför stor kontobehållning fonderas och å andra sidan intresset av att fonde-ringen med tanke på dess syfte räcker till. Denna avvägning kan endast göras på skönsmässiga grunder. Väsentlig betydelse bör tillmätas möjligheten att med kontomedel och utan långsiktig upplåning möta kostnader vid ersättningsfall. Här föreslås alltså att kontobehållningen byggs upp i relativt snabb takt till dess att den motsvarar av det garanterade insättningsbeloppet, dvs. Med denna behållning finns förutsättningar för att bankfallissemang kan hanteras, utan att behov av större avgiftshöjningar skall uppstå. Denna målsatta behållning avviker från den som gäller i såväl det danska som det amerikanska systemet. har rest invändningar mot promemorians val av målsatt behållning bl.a. med hänvisning till avvikelsen från det amerikanska systemet, vars erfarenheter till viss del har använts som underlag till förslaget. Det amerikanska banksystemet innehåller emellertid tusentals mindre banker, som möjliggör god "spridning" av försäkringsrisken och därmed en lägre fondbehållning. Det svenska banksystemet är mer koncentrerat med (några) få stora banker, som innebär större krav på nämndens kontobehållning. Den danska garantifondens förmögenhet skall vara minst ca , av vilket skall utgöras av likvida medel. Den resterande delen av förmögenheten består av garantier ställda av bankerna. Den danska målsatta fondförmögenheten, som utgör av den totala inlåningen, avviker inte alltför mycket från det svenska förslaget. Dessutom har den danska admini- stratören av garantisystemet vidare befogenheter att agera aktivt vid ett fallissemang, i likhet med den amerikanska garantimyndigheten, än vad som tills vidare föreslås gälla för den svenska nämnden.