prop · GJ03173 · 1996-01-01 00:00:00 — Genom två nya bestämmelser i 7 kap. § försäkringsrörelselagen (1982:713) och 14 § lagen(1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i föreslogs vidare att bolagen skall upprätta riktlinjer för sådan placering och informera livförsäkringstagare och den som avser att teckna en livförsäkring i bolaget om det huvudsakliga innehållet i riktlinjerna. Regeringen eller föreslogs bli bemyndigade att föreskriva hur informationen skall lämnas och vad den skall innehålla. Vid behandlingen av ärendet i föreslog (bet. 1994/95:NU24 s. 21 och 125) en inskränkning i informationsskyldigheten i försäkringsrörelselagen som innebär att skyldighet att informera inte föreligger om det med hänsyn till försäkringens särskilda beskaffenhet saknas anledning till sådan information. Som exempel på försäkringar som inte borde omfattas av informationsskyldigheten nämndes försäkringar som gäller endast för dödsfall och antingen meddelas för av längst eller där premien är beräknad och bestämd för längst i taget. Dessa försäkringar innehåller inget spar- moment. Enligt utskottet borde regeringen eller bemyndigas att meddela föreskrifter i fråga om begränsningarnas omfattning. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1994/95:392). Någon motsvarande begränsning gjordes emellertid inte i lagen om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i . Regeringen anser att även bestämmelserna om informationsskyldighet i lagen om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i bör utformas så att de överensstämmer med motsvarande regler i försäkringsrörelselagen. Den föreslagna ändringen föreslås träda i kraft . 11 Behovet av översyn av kreditmarknadsbolagslagen Regeringens förslag: Övergångsreglerna till lagen om kreditmarknadsbolag ändras så att den som drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslag får fortsätta med verksamheten till . Skälen för regeringens förslag: reglerades olika kategorier av finansieringsföretag av olika lagar. Detta var till stor del en konsekvens av institutens särdrag vad gäller associationsform, kapitalanskaffning och specialdestinerad utlåning. På kreditmarknaden verkade banker, finansbolag, kreditaktiebolag och hypoteksinstitut. Finansbolagens verksamhet blev föremål för en särskild reglering genom lagen (1980:2) om finansbolag. Genom denna lag infördes offentlig tillsyn över finansbolag som var bankägda eller hade tillgångar med ett nettovärde om . Några kvalitativa krav på de företag som omfattades av lagen uppställdes inte. Det föreskrevs dock bl.a. att företagen skulle vara aktiebolag och att de fick låna upp medel motsvarande högst tjugo gånger det egna kapitalet. I lagen stadgades också att bolagsordningarna skulle godkännas av dåvarande Bankinspektionen. Genom finansbolagslag (SFS 1988:606) infördes krav på auktorisation för finansbolag med tillgångar som översteg . Finansieringsverksamhet som riktade sig mot konsument skulle dock alltid kräva tillstånd. För auktorisation krävdes bl.a. ett aktiekapital om och att vissa kvalitativa krav var uppfyllda. Kreditaktiebolagen hade, enligt lagen (1963:76) om kreditaktiebolag, till ändamål att driva lånerörelse och emittera obligationer eller andra fordringsbevis för allmän omsättning. Lagen var en ramlag - varje kreditaktiebolags specialisering och dess rörelseregler reglerades i bolagsordningen som regeringen skulle godkänna. I bolagsordningarna fanns även regler beträffande upp- och utlåningsverksamhet såsom att lån skulle ges mot betryggande säkerhet, matchningsbestämmelser och upplåningstak. För bostadsinstituten gällde som huvudregel att säkerhet skulle utgöras av panträtt i fast egendom eller tomträtt eller av säkerhet i bostadsrätt. Finansbolagen fick rätt att finansiera sig genom upplåning, dvs. genom att ge ut obligationer och andra fordringsrätter som är avsedda för allmän omsättning. I förarbetena till lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag, som trädde i kraft , konstaterades att avskaffandet av begränsningsregeln för finansbolag att ge ut löpande skuldebrev innebar att det inte förelåg några formella skillnader mellan de båda företagsformerna (finansbolag och kreditaktiebolag) och att detta talade för införandet av en gemensam lagstiftning (prop. 1992/93:89 s. 149). Ett annat skäl som anfördes var att ett antal EG-direktiv som reglerade kreditinstitut skulle införlivas i svensk rätt i samband med . Det kunde konstateras att såväl kredit- aktiebolagen som flertalet finansbolag föll under EG:s definition av kreditinstitut. För att åstadkomma större systematik i det finansiella regelverket ansågs det därför lämpligt att så långt möjligt försöka samla de svenska reglerna i en gemensam lag. Sammanfattningsvis har reformeringen och moderniseringen av den svenska lagstiftningen bl.a. inneburit att huvuddelen av reglerna för finansieringsföretag utanför banksystemet har inordnats i en gemensam lag, lagen om kreditmarknadsbolag, oberoende av vad instituten ger krediter till, exempelvis konsumtion, bostäder, näringsliv eller kommuner. Lagen innehåller rörelseregler som gäller för de verksamheter som traditionellt har bedrivits av finansbolag och kreditaktiebolag, inkl. bostadsinstitut. Kreditmarknadsbolagslagen innehåller således enhetliga regler för de kreditföretag som tidigare omfattades av lagen (1988:606) om finansbolag eller lagen (1963:76) om kreditaktiebolag. Genom lagen genomfördes EG:s första och andra banksamordningsdirektiv (77/780/EEG resp. 89/646/EEG). Syftet med dessa direktiv är att samordna lagar och andra författningar som reglerar rätten att starta och driva kreditinstitut. Direktiven är sammantagna betydelsefulla, eftersom det är genom dessa den inre marknaden för bank- och annan kredit- verksamhet har etablerats. har alltså numera rätt att driva verksamhet inom hela EES-området med stöd av sin hemlandsauktorisation, vare sig det sker genom etablering av en filial eller genom att tjänster tillhandahålls direkt över gränserna. Genom direktiven har också principen om hemlandstillsyn genomförts. avses, enligt EG:s första banksamordningsdirektiv, ett företag som bedriver verksamhet som består i att ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten och att bevilja krediter för egen räkning. För dessa företag, som alltså lånar upp medel från allmänheten för sin verksamhet, gäller bl.a. att det bundna egna kapitalet måste uppgå till minst fem miljoner ecu när verksamheten påbörjas. Ett lägsta startkapital om en miljon ecu kan tillåtas i vissa fall. Direktivets definition av kreditinstitut skiljer sig från vad som enligt lagen om kreditmarknadsbolag utgör ett s.k. kreditmarknadsbolag. Ett sådant bolag är enligt nämnda lag ett företag som fått tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet. Med finansieringsverksamhet i lagens mening avses näringsverksamhet vars ändamål är att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. På vilket sätt denna verksamhet finansieras saknar betydelse i fråga om kravet på tillstånd. Inte heller skiljer sig rörelsereglerna åt beroende på om företaget lånar medel från allmänheten eller ej. Den svenska regleringen har alltså ett vidare tillämpningsområde än vad som krävs enligt EG:s banksamordningsdirektiv. I lagen om kreditmarknadsbolag har angivits vissa fall när finansieringsverksamhet inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Enligt 1 kap. 3 § första stycket 1 krävs inte tillstånd om finansierings- verksamheten bedrivs av statlig eller myndighet. Att tillståndspliktig verksamhet inte föreligger vid s.k. handelskrediter framgår av punkterna 2 och 3. I punkt 4 undantas finansieringsverksamhet i företag som tillgodoser finansieringsbehov inom en grupp näringsidkare med intressegemenskap, förutsatt att finansieringen av verksamheten inte sker med medel som lånats upp från allmänheten. Vidare framgår av punkt 5 att normal likviditetsförvaltning inte omfattas av tillståndsplikten såvida denna inte har ett självständigt syfte vid sidan av företagets huvudsakliga verksamhet. I punkterna 6 och 7 undantas pantbanksverksamhet och verksamhet som står under tillsyn. Vidare undantas i punkt 8, som infördes genom lagstiftning , sådan finansieringsverksamhet som drivs av de regionala utvecklingsbolagen, dvs. Verksamheten i dessa bolag - som ägs av ett moderbolag som i sin tur i sin helhet ägs av staten - består i att stödja små och medelstora företag genom att tillhandahålla information, rådgivning och finansiering av projekt med hög risk. Någon tillståndsplikt har alltså inte ansetts påkallad i fråga om bolag som svarar för denna typ av uppgifter i statlig regi. Genom ytterligare ny lagstiftning som trädde i kraft undantas i punkt 9 även sådan finansieringsverksamhet som bedrivs av vissa mindre sparlåneföreningar. I olika sammanhang har kritik riktats mot kreditmarknadsbolagslagens utformning. Kritiken har, från något varierande utgångspunkter, koncentrerats på att lagens tillämpningsområde gjorts onödigt brett. Kritikerna pekar ofta på att EG:s banksamordningsdirektiv reglerar verksamhet som förenar upplåning från allmänheten med kreditgivning, dvs. verksamhet som drivs av kreditinstitut, medan den svenska lagen lägger fast motsvarande regler för företag som driver finansieringsverksamhet oberoende av hur verksamheten finansieras. har föreslagit åtgärder som enligt föreningen syftar till att underlätta riskkapitalförsörjningen. Föreningen önskar dels att riskkapitalbolag som inte för sin verksamhet lånar upp medel från allmänheten skall undantas från tillståndskravet enligt kreditmarknadsbolagslagen, dels att företag vars totala kreditgivning inte överstiger en viss nivå inte skall omfattas av kravet på tillstånd. har framfört synpunkter som, sammanfattade och något förenklade, kan kategoriseras som ett önskemål om att finansieringsföretag som inte lånar medel av allmänheten inte skall omfattas av kreditmarknadsbolagslagen utan av annan, mindre ingripande lagstiftning. har i en inlaga som hänvisar till en promemoria upprättad av begärt dels att en övergångsregel som möjliggör för vissa företag att fortsätta driva finansieringsverksamhet till förlängs (mer om övergångsregeln nedan), dels att avgränsningen för tillståndspliktig finansieringsverksamhet ses över med särskild inriktning på att tillåta en fri sektor för verksamhet som inte riktar sig mot konsumenter och där medel för verksamheten inte heller anskaffas från allmänheten. Nyss har den förhållandevis omfattande katalogen över verksamheter som inte ansetts behöva vara tillståndspliktiga presenterats. Till vad som angetts i det avsnittet kan följande läggas. Till lagen om kreditmarknadsbolag fogades vissa övergångsbestämmelser. Av dessa följer, såvitt nu är av intresse, att den som när lagen trädde i kraft drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslag (bl.a. företag vars balansomslutning inte översteg och som inte riktade sin verksamhet till konsumenter) fick fortsätta med verksamheten . Denna övergångstid har senare förlängts till (bet. 1994/95:NU29, rskr. 1994/95:446). I betänkandet uttalade utskottet, efter att ha noterat att definitionen av kreditinstitut i EG:s banksamordningsdirektiv och av kreditmarknadsbolag i lagen om sådana företag inte stämmer överens, bl.a. att det kan "finnas skäl att ändra området för tillståndspliktig finansieringsverksamhet i eller modifiera reglerna för vissa slag av sådan verksamhet". Utskottet utgick från att "de skyddsintressen som förekommer i olika typer av finansiell verksamhet därvid särskilt kommer att beaktas". Finansieringsföretag - bl.a. kreditmarknadsbolag - har en central uppgift i det finansiella systemet. De driver en från allmän synpunkt viktig verksamhet. Att finansieringsverksamhet bedrivs på ett tillfredsställande sätt är av stor betydelse för kreditförsörjningen, och därmed kapitalförsörjningen, i samhället. Störningar inom denna samhällssektor kan också indirekt äventyra stabiliteten i betalningssystemet. Dessutom är det viktigt för konsumenterna att kreditverksamheten sköts på ett oklanderligt sätt. Det finns alltså starka skäl att upprätthålla en lämpligt avvägd reglering av finansieringsverksamhet. Frågan är emellertid om dessa skäl gäller all finansieringsverksamhet. En utgångspunkt vid all näringsrättslig regelgivning bör vara att regelverket inte får vara så betungande att det mot bakgrund av de centrala skyddsmotiven i onödan inskränker verksamheten. Det innebär att regler om tillstånd för finansieringsverksamhet, och om rörelsens bedrivande, bör finnas bara om det är särskilt motiverat av att ett påtagligt samhällsintresse behöver skyddas. Graden av och inriktningen på en reglering kan också vara olika beroende på om verksamheten finansieras genom lån från allmänheten eller på annat sätt, resp. om den riktar sig till företag eller till konsumenter. Mot denna bakgrund - och med tanke på den redan existerande, något otympliga undantagskatalogen - är det motiverat att se över kreditmarknadsbolagslagen. Vid en sådan översyn bör det avgöras dels vilka slags verksamheter som bör inordnas under för kreditinstitut med de nationellt betingade tillägg som det finns anledning att göra, dels hur en reglering för andra slags verksamheter - om någon alls - bör utformas. Detta fordrar en analys med utgångspunkt från ett brett perspektiv. (Fi 1995:09), som inledde sitt arbete , skall enligt sina direktiv (dir. 1995:86) bl.a. behandla de rörelseregler som gäller för banker och andra kreditinstitut. För att kunna föreslå en ändamålsenlig reglering måste kommittén studera och ta ställning till vilka verksamheter reglerna skall tillämpas på. Det innebär att kommittén bl.a. har att pröva om finansieringsverksamhet som inte finansieras genom upplåning från allmänheten skall falla under det regelverk som följer bl.a. av EG:s banksamordningsdirektiv. Kommittén skall enligt sina direktiv slutföra sitt arbete vid utgången av . Med hänsyn till de ingående överväganden som skall göras kan en ny lagstiftning, grundad på kommitténs förslag, knappast träda i kraft /1999. Med tanke på de genomgripande överväganden om kreditmarknadsbolagslagens tillämpningsområde som snart förestår bör behovet av att foga ytterligare undantag till den redan långa lista som finns i 1 kap. 3 § kreditmarknadsbolagslagen prövas kritiskt. Det är nämligen inte självklart att, även om ett mer eller mindre framträdande behov av undantag kan identifieras, förslag bör föregripas. I en promemoria upprättad inom och som remitteras kommer att föreslås att vissa riskkapitalbolag och vissa stiftelser skall undantas från kreditmarknadsbolagslagens tillämpningsområde. Regeringen avser att återkomma till med förslag i dessa delar. Men det finns även andra som driver finansieringsverksamhet som har ett befogat intresse av att motsvarande fråga övervägs. Det har framskymtat att vissa kreditmarknadsbolag som ingår i koncerner med annan huvudsaklig verksamhet uppfattar kreditmarknadsbolagslagens regelverk som hindrande. Det är inte ovanligt att ett sådant kreditmarknadsbolag huvudsakligen bedriver sådan finansieringsverksamhet som i sig är undantagen enligt 1 kap. 3 § 3 kreditmarknadsbolagslagen (dvs. lämnar krediter i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av annat företag i samma koncern, m.m.), men att det därutöver som komplement också lämnar krediter för andra ändamål. Vanligen finansierar sådana kreditmarknadsbolag inte verksamheten genom att låna av allmänheten. Ett inte sällan förekommande problem är att de exponeringar det ur koncernens perspektiv är rimligt att bolaget har mot andra företag inom samma koncern kommer i konflikt med reglerna i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Detta tvingar, har det hävdats, i sin tur fram att verksamheten organiseras i flera bolag på ett ekonomiskt ineffektivt sätt. Den nu behandlade frågan anknyter till bedömningen av om det är lämpligt att ordna in finansieringsföretag som inte lånar av allmänheten under samma regler som sådana företag som är kreditinstitut i EG-direktivens mening. Även om förhållandena uppfattas som besvärande av vissa bolag bör dock inte överväganden föregripas. Det finns ett stort antal bolag som tillhörde den s.k. frikretsen, dvs. var undantagna från tillståndskrav enligt finansbolagslag, som driver verksamhet med stöd av den tidigare berörda övergångsregeln. Dessa bolag har att ansöka om tillstånd enligt kreditmarknadsbolagslagen. Bolagen skall alltså från denna tidpunkt uppfylla de krav som lagen ställer, låt vara att de med stöd av en annan övergångsbestämmelse inte behöver ha en kapitalbas av den storlek som lagen enligt huvudregeln kräver. Det var just sådana företag som förlängningen av övergångsregeln tog sikte på. Det rör sig bl.a. om företag som, utan att låna medel av allmänheten, driver finansierings- verksamhet i form av factoring eller leasing i förhållandevis liten skala. Trots företagens litenhet kan de utgöra viktiga affärspartners till framför allt små och medelstora företag. De är också ofta lokalt förankrade. Dessa mindre finansieringsföretags verksamhet torde ha positiva effekter på sysselsättningen och bidrar till en god service för det lokala näringslivet. Det är därför väsentligt från samhällssynpunkt att deras verksamhet inte hindras om det inte är påkallat av starka skyddsintressen. Det har framkommit att många små finansieringsföretag inte uppfyller de krav som ställs enligt kreditmarknadsbolagslagen och enligt allmänna råd ens med hänsyn tagen till att de kan dra fördel av övergångsregeln om lägre kapitalbas. Dessutom är den sist nämnda övergångsregeln konstruerad så att den gynnsamma behandlingen upphör i samband med ägarskiften. Det innebär t.ex. att vid ett generationsskifte i ett sådant företag kapitalbasen måste höjas till den i kreditmarknadsbolagslagen angivna nivån, dvs. motsvarande en eller fem miljoner ecu beroende på företagets omslutning. Det finns därför skäl att pröva om de skyddsintressen som föranleder de regler som finns i kreditmarknadsbolagslagen kräver att finansieringsföretag av de slag som berörts omfattas. Även denna fråga bör behandlas av . Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns flera anledningar att se över reglerna om finansieringsverksamhet. Den omprövningen, som naturligen faller under det uppdrag har, bör genomföras utan att det får genomgripande konsekvenser för vissa företag som ännu inte kommit att föras in under kreditmarknadsbolagslagens regler och utan att arbetet måste påskyndas i sådan grad att tid för allsidig belysning inte ges. I den nämnda promemorian kommer att föreslås att punkten 5 i övergångsreglerna bör ändras så att den där angivna tiden bestäms till . Den i promemorian föreslagna lagändringen kan träda i kraft först . Enligt regeringens uppfattning bör därför övergångsregeln ändras redan innan det kommande regeringsförslaget kan läggas fram. Regeringen föreslår därför här att regeln förlängs från till . Regeringen väljer att inskränka förslaget på detta sätt eftersom det är önskvärt att den inriktning som föreslås i promemorian, med en avsevärd förlängning av övergångstiden, bör beslutas först efter remissbehandling av förslaget. För torde förslagen innebära en endast måttlig arbetsökning. Ägarprövningen kommer visserligen att ske från i viss mån nya utgångspunkter, men den borde inte i någon påtaglig utsträckning bli mer resurskrävande. Detta inte minst eftersom vissa inslag i det nya regelverket snarare underlättar inspektionens uppgift. I fråga om ledningsprövningen tillkommer formellt sett ett nytt ärendeslag. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid inte arbetsbördan bli särskilt mycket tyngre eftersom uppgiften att pröva ledningens lämplighet redan vilar på myndigheten. Vad slutligen beträffar förslaget om revisorers rapporteringsplikt kan det tänkas att inspektionens arbete i själva verket underlättas. Sammantaget finns det inte skäl att utgå från att förslagen motiverar att ökade resurser ställs till inspektionens förfogande. I stället ämnar regeringen närmare analysera ambitionsnivå och resursbehov för tillsynen över de finansiella företagen i samband med prövningen av den fördjupade anslagsframställningen för som inspektionen gett in till regeringen. De allmänna domstolarna åläggs en ny uppgift, nämligen att efter begäran av pröva om en förvaltare av aktier tillhöriga ägare som förbjudits att rösta för dem skall utses. Risken för att den uppgiften skall bli betungande är inte stor. Domstolen skall ju inte pröva om ägaren är olämplig att rösta - om den saken beslutar och dess beslut överklagas till regeringen - utan enbart ta ställning till om det finns särskilda behov av att någon kan rösta för aktierna på en stämma samt avgöra vilka personer som skall utses till förvaltare. Till detta kommer att möjligheten att utse en förvaltare är ett ingripande som kommer ifråga i sista hand. Det torde trots allt inte bli vanligt att en ägare underkänns och när så sker kan man utgå från att ägaren normalt medverkar till att lösa situationen genom att aktierna säljs. Regeringen gör därför bedömningen - och har därvid beaktat att tingsrätt i något fall kan komma att fastställa en förvaltares ersättning - att ytterligare resurser till domstolsväsendet inte behöver skjutas till. 13.1 Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) I paragrafen har tillkommit ett nytt stycke. I fjärde stycket anges att det för varje bank skall finnas ett huvudkontor i . Bestämmelsen som har fått sin lydelse enligt Lagrådets förslag behandlas i avsnitt 6. I paragrafen har i två nya avslutande stycken införts en definition av nära förbindelser . Denna definition som fått sin lydelse enligt förslag från Lagrådet ligger till grund för nu föreslagna bestämmelser som skall förhindra att en bank ingår i en svåröverskådlig sådan företagsgrupp (se avsnitt 5.4.4). Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser med någon annan får oktroj beviljas och bolagsordningen stadfästas för ett bankaktiebolag endast om förbindelser inte hindrar en effektiv tillsyn av banken (2 kap. 3 § 5 st. - för medlemsbanker gäller motsvarande, se 2 kap. 2 § 6 st. lagen om medlemsbanker). Dessa förutsättningar skall gälla även vid tillstånd till förvärv av ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar (se 7 kap. 11 § 2 st.). Om nära förbindelser som föreligger mellan en bank och någon annan hindrar en effektiv tillsyn av banken, får förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så är fallet. får även besluta att ägaren inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämma (se 7 kap. 14 b §). Om en banks utökade underrättelseskyldighet till i dessa fall finns en bestämmelse i 7 kap. 13 § 2 st. Ett till revisor utsett bolag måste utpeka en huvudansvarig för revisionen. Bestämmelserna om jäv och om revisors rätt och skyldighet att närvara vid bolagsstämma tillämpas på den huvudansvarige. Även den föreslagna rapporteringsskyldigheten enligt 3 kap. 8 a § BRL skall åläggas den huvudansvarige. Paragrafen som utformats i enlighet med Lagrådets förslag är ny och innehåller bestämmelser om revisors rapporteringsskyldighet till . Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.2.2 och 8.2.3. Den föreslagna bestämmelsen omfattar stämmovalda revisorer, sådana revisorer som utsetts med stöd av bestämmelse i bolagsordningen, medrevisorer enligt 3 kap. 2 § BRL och av förordnade revisorer. Även granskare omfattas (se författningskommentaren till 3 kap. 15 § 3 st.). Direktivet anger att revisorernas uppgiftsskyldighet avser alla uppgifter eller beslut rörande det finansiella företaget. Ordet förhållanden som används i lagtexten är avsett att ha samma innebörd.