prop · GJ0383 · 1996-01-01 00:00:00 — , då finansieringssystemet trädde i kraft, har t.o.m. totalt betalats in via avgifter. I detta belopp ingår den inbetalning på som kärnkraftföretagen gjorde och som utgjordes av de interna avsättningar som företagen tidigare gjort i sina bokslut. har sammanlagt i räntor tillförts de fonderade medlen. Tillsammans med vissa andra inbetalningar innebär detta att finansieringssystemet tillförts totalt . har de sammanlagda utbetalningarna ur fonden varit . Behållningen var sålunda vid utgången av . De totala framtida kostnaderna för hantering av det använda kärnbränslet och kärnavfallet samt för rivning av kärnkraftverken har SKI beräknat till . De delar av avfallsystemet som är i drift och som helt bekostas av avgiftsmedel är det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle i , CLAB, samt transportsystemet, dvs. transportfartyget , transportbehållare, specialtruckar m.m. Avgiftsmedlen används även för att bekosta en mindre del - - av kostnaderna för slutförvaret för radioaktivt driftavfall, SFR. Dessa kostnader avser omhändertagandet av driftavfallet från CLAB. Vidare har avgiftsmedel utgått för att betala ersättning för upparbetning i Cogéma, och i , , enligt tidigare träffande avtal. Dessutom används avgiftsmedel för att täcka SKB:s och statens kostnader i samband med slutförvaringsprocessen. Avgiftsmedel används även för SKB:s informationsinsatser avseende den avgiftsfinansierade verksamheten. 5 Allmänt om behovet av lagstiftningsåtgärder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning och förslag: Tillförlitligheten i det | | nuvarande finansieringssystemet bör förstärkas. Avgiftsmedlen bör| | förvaltas på ett sådant sätt att avkastningen blir bättre. Finan-| | sieringslagen kompletteras så att de grundläggande principerna | | för kostnadsansvaret för använt kärnbränsle och kärnavfall tydligt| | framgår. Utredningens bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig delar i stort de överväganden som förs fram i utredningens betänkande. RRV anser dock att utredningens överväganden innehåller vissa osäkerheter och pekar på flera frågor som enligt RRV:s uppfattning bör belysas på ett bättre sätt. vid har i allmänna ordalag yttrat sig negativt över utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som tidigare redovisats utgör den grundläggande principen bakom den nuvarande lagstiftningen att det är intäkterna från kärnkraftproduktionen som skall täcka samtliga kostnader som har samband med hanteringen av de restprodukter som verksamheten gett upphov till. Verksamheten kan således sägas utgöra ett exempel på ett producentansvar genomfört i praktiken. Med hänsyn till den långa tid som krävs för hantering och förvaring av kärnavfallet och övriga restprodukter måste man räkna med att utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen har upphört. Därmed finns då inte heller några löpande inkomster att disponera för att täcka utgifterna. Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärnkraftproduktionen och därefter hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras för avsett ändamål, när behov mera successivt uppkommer. Dispositionen av medel sker såväl produktionen pågår som därefter. Avfallshanteringen kan väntas behöva pågå efter det att ett kärnkraftverk stängts av. Det kan därefter finnas behov av olika former av övervakning för dels fysiskt skydd, dels kontroll av det klyvbara material som fortfarande finns i det använda kärnbränslet. Finansieringssystemet skall därför garantera att ett tillräckligt stort kapital finns fonderat för att möjliggöra alla de investeringar som uppförandet av ett slutförvar för det långlivade och högaktiva kärnavfallet innebär. Det skall också garantera att medel finns tillgängliga för att täcka övriga kostnader som hanteringen för med sig, inklusive administrations- och planeringskostnader, forskningsprogram m.m. Det nuvarande finansieringssystemets tillförlitlighet bygger på att regeringen kan fastställa en avgift som skall kunna täcka de framtida kostnaderna. Om kost- naderna ändå skulle visa sig högre än väntat finns, under förutsättning att kärnkraftsproduktionen inte upphört, möjligheter att höja avgiften. För att kontinuerligt kontrollera de antaganden som görs i kostnadsberäkningarna prövas avgiften för ett kalenderår i taget. Om elproduktionen från kärnkraftverken av olika skäl skulle upphöra eller minska betydligt, försvinner eller minskar dock möjligheterna att justera avgiften. Skulle, som ett annat exempel, kostnaderna för rivningen av kärnkraftverken visa sig underskattade finns inga möjligheter att ta ut dessa merkostnader via avgifter på kärnkraftsproduktionen, eftersom denna då har upphört. För att minska riskerna för framtida underskott finns möjligheten för regeringen att ta in ett större avgiftsbelopp än vad som beräknas som nödvändigt för att täcka de kostnader reaktorinnehavarna utgått ifrån. Att ta in avgifter för kostnader som endast blir aktuella under vissa mindre sannolika förhållanden är enligt regeringens uppfattning emellertid inte ett tillfredsställande sätt att säkerställa att medel finns tillgängliga. En ökad avgift leder till att kostnaderna kan komma att belasta konsumenterna av el vilket kan medföra negativa effekter för såväl hushållen som industrin. Sådana effekter kan komma i konflikt med övergripande ekonomisk-politiska målsättningar. Detta visar att det nuvarande finansieringssystemet under vissa förutsättningar inte förmår att garantera finansieringen av de framtida kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall så som lagstiftaren utgått ifrån. Det är emellertid angeläget att stärka finans- ieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte även vid oplanerade händelser och därigenom öka systemets tillförlitlighet. I detta sammanhang är det också viktigt att även beakta att delar av avfallshanteringen med tiden kan bli billigare att genomföra än vad som beräknats. Detta leder till att finansieringssystemet även bör uppfylla krav på flexibilitet om kostnaderna skulle visa sig lägre än väntat. Realränteantagandet spelar en central roll vid avgiftsberäkningarna. Fondmedlens realavkastning - liksom följaktligen en prognos av densamma - blir beroende av hur medlen placeras. Mot bakgrund av bedömningar som redovisar förefaller det knappast rimligt att räkna som en genomsnittlig real avkastning för perioden fram , om man inte övergår till någon annan form av förvaltning av fondmedlen. Regeringens slutsats är att det är nödvändigt att göra sådana kompletteringar av finansieringssystemet att dess nuvarande beroende av ett "rätt" realränteantagande kan minskas avsevärt. Avgörande för tillförlitligheten i det nuvarande finansieringssystemet är dock reaktorinnehavarnas ekonomiska ställning. Reaktorinnehavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad avser kostnaderna för hantering av kärnkraftsavfall, rivning m.m. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. Den undersökning utredningen låtit göra beträffande tillståndshavarna i detta avseende visar på begränsningar hos tre av reaktorinnehavarna. Dessa saknar nämligen andra intäkter än de som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna. Reaktorinnehavarnas fortlevnad och finansiella ställning är således helt beroende av kärnkraftsreaktorernas lönsamhet. En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan uteslutas - för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och de fonderade medlen visar sig otillräckliga - att tillståndshavarna inte kommer att ha ekonomisk förmåga att ta sitt ansvar enligt kärntekniklagen. Om fondbehållningen skulle visa sig vara otillräcklig och möjligheterna att ta ut avgifter upphört eller reducerats, kan staten och därigenom framtida generationer under sådana förutsättningar komma att belastas med merkostnaderna för avfallshanteringen. Syftet med avgiftssystemet har i ett sådant fall inte uppnåtts. Det är naturligtvis angeläget att denna risk för sårbarhet i det befintliga finansieringssystemet undanröjs. Osäkerheterna i avgiftsberäkningarna gäller antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel. Dessa osäkerheter kan reduceras successivt genom att samtliga prognosfaktorer omprövas i samband med avgiftsbesluten. Mot bakgrund av att merparten av kostnaderna liksom en betydande del av ränteintäkterna uppkommer efter det att avgiftsintäkterna beräknas ha upphört, kvarstår emellertid vissa osäkerheter i systemet. Även med ett reviderat finansieringssystem, i vilket realränteantagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet minskas avsevärt, är förvaltningen av fondmedlen en central del av finansieringssystemet. Det är en förutsättning för en god förvaltning och ekonomi att fondmedlen kan placeras så att de ger en hög avkastning under betryggande former. Den ränta som ges på fondmedlen är den s.k. statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den 10-åriga statsobligationsräntan, medan räntebindningen endast är en månad. Denna form av specialinlåning är allmänt sett en ofördelaktig konstruktion om man ser till avkastningen på fondmedlen, även om avkastningen varit förhållandevis god på grund av det höga ränteläget. Vidare kan den nuvarande placeringen av fondmedlen innebära en risk på så sätt att inflationen kan komma att överstiga avkastningen på medlen. Kreditrisk och likviditetsrisk är emellertid mycket små. har jämfört hur avkastningen med finansieringslagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Utredningen konstaterar med de reservationer som vidlåder en sådan jämförelse att avkastningen på de i inlånade medlen varit låg jämfört med den som givits andra statliga räntebärande placerare. framhåller i sitt remissyttrande att banken inte kan erbjuda högre ränta än vad 10-åriga statsobligationer ger och den är möjlig att uppnå genom att köpa obligationerna på marknaden. framhåller vidare att det nuvarande omhändertagandet av fondmedlen mot bakgrund av bankens huvuduppgifter - att föra penningpolitik och verka för ett stabilt och effektivt betalningssystem - kommit att framstå som en udda uppgift för banken. Det är enligt vad redovisar inte angeläget för banken att ha medel av nu aktuellt slag om hand. Mot denna bakgrund bör, enligt regeringens bedömning, den nuvarande regeln i finansieringslagen med krav på inlåning i ändras till en annan placering. 6 Ett tillförlitligare finansieringssystem -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Finansieringslagen kompletteras med regler | | som innebär att reaktorinnehavarna skall ställa sådana säkerheter| | för kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade | | avgiftsmedel. Säkerheterna skall dels säkerställa | | fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning före reaktorns | | intjänandetid, dels säkerställa finansieringen vid en eventuell | | fondbrist efter det att alla reaktorer stängts av. Den årliga | | avgiften beräknas med utgångspunkt från samtliga åtgärder som efter| | drift kan behövas för att ta om hand det använda kärnbränsle| | och kärnavfall som då genererats samt - om drifttiden överstigit| | - kostnaden för tillkommande åtgärder därutöver. Medel| | som inte behövs för ändamålet skall betalas tillbaka till | | reaktorinnehavaren. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks eller godtas i stort sett av remissinstanserna. vid är dock tveksam till om förslaget leder till de förbättringar av systemet som åsyftas. Skälen för regeringens förslag: Avgörande för tillförlitligheten i finansieringssystemet utgör reaktorinnehavarens förmåga att uppfylla de ekonomiska skyldigheterna enligt kärntekniklagen och finansieringslagen. har i sin utredning funnit att det lämpligaste sättet att säkerställa att denna skyldighet uppfylls är att ställa krav på reaktorinnehavarna att lämna säkerheter till staten för täckande av framtida kostnader för avfallshanteringen om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig. Man har således funnit att denna metod är att föredra framför att höja avgifterna, av skäl som redogjorts för i avsnitt 5. En sådan skyldighet gentemot staten konkretiserar också det krav på reaktorinnehavarnas ekonomiska förmåga som kärntekniklagen förutsätter. Redan den utredning som låg till grund för finansieringslagen framhöll f.ö. i sitt betänkande Kärnkraftens avfall - organisation och finansiering (SOU 1980:14 s.198) att säkerhet för att erforderliga medel finns tillgängliga bör skapas genom olika former av bindande åtaganden och förbindelser. Säkerheterna syftar till att täcka de ekonomiska konsekvenserna av att de fonderade medlen inte skulle räcka till. Genom detta kan finansieringen med en högre grad av sannolikhet än sägas vara tryggad på förhand. Säkerheterna bör täcka två olika situationer, för vilka redogörs i det följande. 6.1 Säkerheter för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor innan reaktorns intjänandetid gått ut (säkerhetsbelopp I) För att kompensera för de avgiftsintäkter som fonden skulle förlora om en reaktor vid ett kärnkraftverk skulle stängas av innan reaktorns intjänandetid löpt ut, dvs. drifttid, bör reaktorinnehavaren ställa godtagbara säker- heter (säkerhetsbelopp I). En sådan säkerhet innebär att fonden kommer att tillföras pengar i samma takt som skulle varit fallet om reaktorn varit i drift. Härigenom uppnås den reala avkastning på medlen som krävs för att fondbehållningen skall kunna byggas upp som planerat. I och med detta sker också fonduppbyggnaden som planerat, oavsett om någon eller några reaktorer ställts av innan de varit i drift . I takt med att fondmedlen ökar som en följd av avgiftsinbetalningar och realavkastning kan säkerhetsbelopp I successivt skrivas ned. Detta kan ske med belopp som innebär att fondbehållning och säkerhetsbelopp I sammantaget uppgår till grundbeloppet. Storleken av säkerhetsbelopp I bör bestämmas med utgångspunkt i ett för ändamålet beräknat belopp som omfattar de beräknade kostnaderna för alla fram- tida åtgärder för omhändertagandet av det använda kärnbränsle och kärnavfall som genererats t.o.m. det år beräkningen utförs. Detta belopp benämns grundbelopp. I grundbeloppet ingår även kostnaderna för rivning av kärnkraftverken. Mot bakgrund av att en stor del av kostnaderna är fasta bör de tänkta anläggningarna för omhändertagandet dimensioneras utifrån ett rimligt antagande om produk- tionen. Den mängd använt kärnbränsle och kärnavfall som genererats under den 25- åriga intjänandetiden bör kunna ligga till grund för en dimensionering av de tänkta anläggningarna. Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna storleken av grundbeloppet. I praktiken torde detta komma att ske av SKB. I beräkningen bör inte ingå kostnadspåslag för oplanerade händelser. Kostnadsberäkningen skall lämnas in till SKI som granskar denna. Med utgångspunkt i sin granskning lämnar SKI kostnadsberäkningen till regeringen med ett eget yttrande samt ett förslag till grundbelopp. I samband därmed bör de framtida kostnaderna diskonteras på samma sätt som gäller i samband med avgiftsberäkningen. Beräkningen bör utföras i anslutning till beräkningen av kostnaderna för den årliga avgiften. Grundbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på liknande sätt som sker i samband med att de årliga avgifterna fastställs. Till skillnad mot det belopp, som efter kostnadsberäkning ligger till grund för att fastställa den årliga avgiften, omfattar grundbeloppet således endast kostnader för det avfall som producerats t.o.m. ett visst år. Ju närmare man kommer det år en viss reaktor gått (intjänandetiden), desto mindre blir skillnaden mellan dessa båda belopp. Om en reaktor går är grundbeloppet och beloppet för att bestämma den årliga avgiften lika. De omfattar alla framtida kostnader för det avfall som producerats vid en viss aktuell tidpunkt. 6.2 Säkerheter för att säkerställa finansieringen av omhändertagandet om fondbehållningen visar sig otillräcklig efter det att samtliga reaktorer ställts av (säkerhetsbelopp II) För att beakta riskerna för att fondbehållningen efter det att samtliga reaktorer ställts av skulle visa sig vara otillräcklig för finansieringen av omhändertagandet av det använda kärnbränslet och kärnavfallet m.m. bör reaktorinnehavaren ställa godtagbara säkerheter som täcker en sådan brist i fonden (säkerhetsbelopp II). Även om fonduppbyggnaden skett som planerat kan en sådan brist i fonden uppstå om vissa åtgärder visar sig vara dyrare än planerat, om delar av åtgärdsprogrammet måste vidtas tidigare än beräknat eller om den realränta som antagits i samband med avgiftssättningen visar sig vara en överskattning av den ränta som i verkligheten erhållits på de fonderade medlen. Om det skulle visa sig vara lämpligt bör en successiv uppbyggnad av säkerhetsbelopp II kunna ske. Skälet för en successiv uppbyggnad skulle kunna vara att den fondbrist som eventuellt kan uppkomma ligger långt fram i tiden mot bakgrund av att vissa omfattande åtgärder inte planeras förrän . Storleken av säkerhetsbelopp II bör även bestämmas med hänsyn till i vilken takt som kärnkraftverken ställs av mot bakgrund av att beloppets storlek i viss mån bestäms av möjligheterna till ökat avgiftsuttag från reaktorinnehavarna. Reaktorinnehavarna bör ställa säkerheter motsvarande säkerhetsbelopp II även efter det att samtliga reaktorer vid ett kärnkraftverk ställts av. Reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärntekniklagen för att ta om hand och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall kvarstår ju även om driften av kärnkraftverket har upphört. En löpande prövning av säkerhetsbelopp II innebär att omfattningen av säkerhetsbeloppen kommer att variera med den riskbedömning som görs . Säkerhetsbelopp II kan därför komma att minska om programmet för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall fortskrider planenligt. Det kan också komma att öka till följd av obeaktade händelser. En löpande prövning gör det möjligt att säkerställa att realvärdet av säkerhetsbelopp II bevaras över tiden. Storleken av säkerhetsbelopp II bör bestämmas med utgångspunkt i ett för ändamålet beräknat belopp som omfattar kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser. Detta belopp benämns tilläggsbelopp. I likhet med vad som föreslagits beträffande beräkningen av grundbeloppet skall reaktorinnehavaren i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna storleken av tilläggsbeloppet. Kostnadsberäkningen skall lämnas in till SKI som granskar denna. Med utgångspunkt i sin granskning lämnar SKI kostnadsberäkningen till regeringen med ett eget yttrande samt ett förslag till tilläggsbelopp. I samband därmed bör de framtida kostnaderna diskonteras på samma sätt som gäller i samband med avgiftsberäkningen. Tilläggsbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på liknande sätt som sker i samband med att de årliga avgifterna fastställs. Beräkningen bör utföras i anslutning till beräkningen för kostnaderna för den årliga avgiften. Säkerheterna, säkerhetsbelopp I och II, skall prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Reaktorinnehavarna skall ställa säkerheterna till den myndighet som regeringen bestämmer som har att förvalta dessa. Säkerheter som normalt bör kunna godkännas är kreditförsäkringar, bor- gensåtaganden eller fastighetsinteckningar. Även andra säkerheter som prövas lämpliga skall kunna komma ifråga. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall ha rätt att löpande kunna ompröva formen för säkerheten och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett borgensåtagande, om detta skulle visa sig vara motiverat. En sådan anledning till omprövning skulle kunna vara förändringar i ägarbilden beträffande reaktorinnehavaren eller den juridiska person som svarar för en säkerhet. Det får antas att det är ägaren som i flera fall kommer att behöva ställa säkerheter, eftersom reaktorinnehavarens tillgångar i flera fall består av kärnkraftverket och vad dess produktion kan generera. Emellertid ligger det i sakens natur att verken som sådana inte kan utgöra säkerhet i någon form för de ändamål som anges i lagen, varför en uttrycklig regel om detta föreslås. Det sagda innebär att pantförskrivning av den fastighet som kärnkraftverket är tillbehör till inte kan godtas som säkerhet. 6.4 Beräkning av den årliga avgiften Liksom vad som gäller enligt finansieringslagen skall reaktorinnehavarna i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för att ta hand om den mängd använt kärnbränsle och kärnavfall m.m. som genereras vid en drift av reaktorerna ("intjänandetiden"), eller om reaktorn går , den avfallsmängd som då producerats. På samma sätt som bör kostnaderna diskonteras vid avgiftsberäkningen. Beräkningarna skall leda fram till ett belopp, som är avsett att ligga till grund för att fastställa den årliga avgiften till fonden. Beloppet för avgiftsunderlaget bör anges som odiskonterade kostnader i årets penningvärde och bör fördelas mellan tillståndshavarna på motsvarande sätt som . Avgiftens storlek bör som bedömas med utgångspunkt i de framtida elleveranserna samt den reala förräntningen av fondbehållningen. Summan av fondbehållningen och nuvärdet av framtida intäkter under drift, eller om reaktorn drivits , året för beräkningen, skall motsvara nuvärdet av framtida kostnader. I beloppet för avgiftsunderlag bör dock inte ingå påslag för mindre troliga händelser som kan tänkas påverka utformningen av nya anläggningar. Det slaget av osäkerheter hanteras i stället vid beräkningen av tilläggsbeloppet. Den ändrade förvaltning av fondmedlen som föreslås kan komma att medföra att variationerna i fondens marknadsvärde kan bli större över tiden än vad som är fallet är . Detta är en viktig faktor att ta hänsyn till i samband med avgiftssättningen. För att inte skapa onödiga förändringar i avgiftsnivån bör någon form av långsiktig bedömning av fondbehållningen läggas till grund för av- giftssättningen. Beräkningen skall lämnas in till den myndighet som regeringen bestämmer, (är det SKI), som granskar den gjorda kostnadsberäkningen. Med utgångspunkt i sin granskning lämnar SKI den gjorda beräkningen till regeringen med ett eget yttrande samt ett förslag till avgift för nästkommande kalenderår. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer avgiftens storlek för nästföljande kalenderår. En viktig faktor vid beräkningen av den avgift som reaktorinnehavarna skall betala in till staten, är den förväntade reala förräntningen av fondmedlen. Med realränta avses den förräntning som erhålls sedan hänsyn tagits till inflationstakten. Avgifterna enligt finansieringslagen har beräknats från förutsättningen att medel kommer att avsättas fram t.o.m. efter det att en reaktor togs i drift och behöva utnyttjas t.o.m. 2050-talet, alltså under en tidsrymd av sammanlagt . Den reala förräntning som genomsnittligt kan uppnås på avsatta medel har därför mycket stor betydelse när det gäller bidraget till finansieringen av de framtida utbetalningarna. Avkastningen på fonderade medel kan under olika realränteantaganden beräknas svara för mellan en fjärdedel och ca hälften av det framtida kapitalbehovet. Realränteantagandet speglar ett genomsnittsvärde över en mycket framåt i tiden. Det gäller därför att på grundval av historiskt material göra en så god prognos som möjligt på den reala avkastning fonduppbyggnaden kan väntas medföra. fick i uppdrag att föreslå vilka realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Utredningen kommer därvid fram till att det inte är möjligt att fastställa något fast realräntemått.