prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Utredningen lämnade ett delbetänkande, Kulturegendomar och kulturföremål (SOU 1995:128), om bl.a. utförsel av kulturföremål. 6.6 Alkoholhaltiga drycker och tobak VSL är som har nämnts i princip tillämplig på alla brott vid införsel och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor införs eller utförs i strid mot förbud. omfattar således såväl gärningar som går ut på att tull, andra skatter eller avgifter undandras eller kan komma att undandras staten i samband med in- och utförsel av varor (undandragandebrott) som gärningar som innebär att in- och utförsel av varor sker i strid mot förbud (rena smugglingsbrott). När en vara skall anses införd till eller utförd ur landet framgår inte av VSL. Sådana frågor avgörs med ledning av olika uttalanden i lagförarbeten och av praxis. En vanlig grupp av undandragandebrott utgörs av de brott som enskilda resenärer gör sig skyldiga till. Förhållandevis ofta rör dessa brott införsel av för stora kvantiteter alkoholdrycker eller tobaksvaror. Av lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen framgår närmare vilka kvantiteter alkohol och tobak en resande kan införa skattefritt. När det gäller alkoholdrycker får den som reser in till med luftfartyg i yrkesmässig trafik eller den som har varit utomlands i eller den som medför alkohol som beskattats i annat EU-land skattefritt från sådant land föra med sig en liter sprit eller starkvin, vin samt femton liter starköl. Om större kvantiteter förs in, skall skatt betalas för överskjutande kvantiteter. Det följer av alkohollagen (1994:1738) att endast den som fyllt får införa spritdrycker, vin och starköl. I samband med EU-inträdet avskaffades import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen när det gäller de nämnda dryckerna. En ny myndighet, Alkoholinspektionen, inrättades för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn. Enligt 4 kap. 2 § alkohollagen får spritdrycker, vin och starköl för kommersiellt bruk föras in till landet endast av den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd avseende sådana varor. Som har beskrivits får i princip inom EU, efter införandet av den inre marknaden , någon kontroll av varor i anledning av att varorna passerar en gräns mellan två medlemsländer inte ske. Reglerna om den fria rörligheten anses innebära bl.a. att systematiska kontroller vid de inre gränserna är uteslutna. Med systematiska kontroller avses då åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns. Kontroller i anslutning till en gräns kan under vissa villkor godtas, om de görs för att skydda något av de ändamål som anges i artikel 36 i . I detta sammanhang bör framhållas att sådana ingripanden som kan göras i hela landet inom det egna territoriet givevis även kan göras vid en gräns, även om varan kommer från ett annat EU-land. Föreligger beträffande t.ex. en inresande en misstanke om smugglingsbrott som kan föranleda att förundersökning skall inledas eller straffprocessuella tvångsmedel vidtas kan således ett ingripande göras vid gränsen. När det gäller just alkohol och tobak följer av rådets direktiv /12/EEG av om den generella ordningen för punktskattepliktiga produkter och om lagring, omsättning och kontroll över dessa produkter (det s.k. cirkulationsdirektivet) att privatpersoner har frihet att köpa beskattade varor i vilket EU-land som helst. Varorna kan sedan fritt medtas till ett annat EU- land. Skatt tas således ut endast i det medlemsland där varorna inköps och inget annat EU-land har rätt att beskatta varorna. Denna princip slås fast i artikel 8. Direktivet anses ge uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser som gäller inom EU. har dock, liksom och , övergångsvis fått rätt att tillämpa skatteregler som avviker från den princip som har slagits fast i artikel 8. Detta undantag, som gäller införsel för privat bruk, innebär således en rätt för att ta ut punktskatt på alkoholdrycker och tobaksvaror, som har inköpts i ett annat EU-land, om införseln överstiger vissa angivna kvantiteter. De kvantitativa gränserna för rätten att ta ut punktskatt är för tobaksvaror 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer eller tobak samt för alkoholdrycker sprit eller starkvin, vin och öl. Det spelar ingen roll om varorna redan är punktbeskattade i det EU- land där de är inköpta, eller om införseln avser skattefria varor som har inhandlats i taxfree-systemet. Överstiger den sammanlagda kvantiteten som tas in till angivna gränser, har således rätt att ta ut punktskatt på de överstigande kvantiteterna. Någon högsta gräns för vad som över huvud taget får tas in för privat bruk finns inte. En annan sak är att införseln kan avse så stora kvantiteter att den måste anses som en yrkesmässig import. I cirkulationsdirektivet har uttryckligen medgivits rätt att företa kontroller av att skattereglerna följs. I ingressen till direktivet sägs att har rätt att utföra den kontroll som erfordras för bestämmelsernas efterlevnad. Skyldigheten att över huvud taget deklarera sprit och tobak finns intagen i 12 § i den danska tullagen. Av 23 § samma lag framgår att den som reser in från ett annat EU-land bl.a. är skyldig att på begäran av tullpersonalen visa och även packa upp bagage etc. Det förutsätts inte att någon misstanke om brott föreligger och någon begränsning i geografiskt hänseende föreligger inte. Kontrollen synes i praktiken gå till på det sättet att vissa stickprovsmässiga kontroller görs av resande som har kommit in över landgränsen. Denna kontroll görs normalt inte i anslutning till gränsen. Kontrollen avser då medförda kvantiteter och om den inresande med kopia av inresedeklarationen kan styrka att han på föreskrivet sätt har lämnat deklaration. Vid flygplatser och färjehamnar lär i viss utsträckning förekomma stickprovskontroller. Bestämmelser om införsel av djur, djurprodukter, sjukdomsalstrande organismer och material som används vid hantering av djur finns i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Syftet med förordningen är främst att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här. Enligt förordningen får () meddela föreskrifter om krav på införseltillstånd och om andra villkor för införsel av djur och varor. SJV får också meddela föreskrifter om hur kontrollen skall genomföras vid sådan införsel. Olovlig införsel av djur eller djurprodukter och försök därtill straffas enligt VSL. I förordningen finns straffbestämmelser avseende brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen. Motsvarande bestämmelser finns beträffande utförsel i förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Förordningarna har kompletterats av som har meddelat detaljerade föreskrifter för de flesta djurslag. Införselbestämmelserna innehåller normalt bl.a. krav på karantänsvistelse och förutsätter en gränskontroll beträffande samtliga införda djur och djurprodukter. EU har utvecklat enhetliga djurhälsokrav och djursjukdomsriskbe- dömningar för handel med nötkreatur, svin, hästdjur, får, getter, fjäderfän, odlad fisk samt produkter av dessa djurarter. Reglerna avser enbart varor för handel över nationella gränser inom EU. För handeln med tredje land har EU ett s.k. tredjelandsdirektiv. Enligt detta medges tillstånd för två klasser av varor som får föras in till EU. Varor, som är föremål för reglering i särskilda EU-direktiv, s.k. harmoniserade varor, får försäljas inom hela EU. Importkontrollen av dessa varor sker vid den yttre gränsen vid särskilda av Kommissionen godkända gränskontrollanläggningar. Icke harmoniserade varor som förs in från ett tredje land får enbart föras in till destinationslandet. Handeln med djur och djurprodukter inom EU regleras i bl.a. olika veterinär- kontrolldirektiven. Enligt dessa är det inte längre tillåtet att vid den inre gränsen kontrollera djur och djurprodukter, som kan överföra smitta. De veterinära gränskontrollerna har ersatts av en kontroll i ursprungsbesättningen i nära anslutning till transporten till ett annat land. Stickprovskontroller får också göras vid destinationsplatsen och, vid stark misstanke om felaktigheter, även under transporten. Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma sjukdomar eller har kontrollprogram för dessa kan av kommissionen beviljas tillstånd att kräva tilläggsgarantier för dessa sjukdomar. Detta innebär att utöver de krav på frihet från sjukdom som uppställts i direktiven kan ett land kräva att ett djur som införs i landet även är fritt från den sjukdom tilläggsgarantin avser. Enligt det direktiv som reglerar handeln med hund och katt måste hundar och katter äldre än vaccineras mot rabies för att bli föremål för handel. Vaccinationen måste certifieras och djuren skall åtföljas av ett pass. Något krav på blodprov som utvisar att djuret utvecklat antikroppar mot rabies föreligger inte. Något EU-direktiv som reglerar sällskapsdjur som medföljer djurägare utan att vara föremål för handel föreligger inte. Eftersom detta område inte är harmoni- serat regleras det fortfarande av nationell lagstiftning. 7 Den lagtekniska lösningen Regeringens förslag: En lag om tullens kontrollbefogenheter vid gränsen mot annat EU-land införs. Lagen kommer att ersätta den nuvarande regleringen i övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550, TL). Den nya lagen kommer att i stort sett överensstämma med övergångsbestämmelserna. Emellertid kommer skyldigheten att anmäla alkohol- och tobaksvaror som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen i fortsättningen att regleras i sistnämnda lag. Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL) kommer tills vidare att fortsätta att reglera förhållanden vid såväl yttre som inre gräns. Utredningens förslag: föreslog att det vid sidan av lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL) skulle finnas en författning som reglerade frågor om införsel- och utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Enligt förslaget skulle det inte föreligga någon anmälningsskyldighet vid inre gräns. Vid sidan av denna författning föreslogs att det skulle införas en lag med regler om straff för införsel i strid mot föreskrifter av alkohol och tobak. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har direkt uttalat sig om hur den nya lagen bör utformas. De har i stället framfört synpunkter på enskilda frågor av stor betydelse, såsom vilken typ av kontroller som skall tillåtas, vilka varuslag lagen bör omfatta, lagens förenlighet med EG-rätten etc. Dessa synpunkter tas upp i separata avsnitt i propositio- nen. Skälen för regeringens förslag: Den av föreslagna författningen skulle kallas lagen om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns. Denna lag skulle bara ta sikte på införsel eller utförsel i strid mot förbud och inte, som VSL, även fall av undandragande av skatt eller avgift. Någon anmälningsskyldighet skulle i princip inte finnas vid de inre gränserna. Vidare skulle det vid sidan av den föreslagna lagen och VSL, som bara skulle reglera trafik med land som inte är medlem i EU (tredje land), finnas en lag med regler om straff för införsel från annat EU-land av alkohol och tobak i strid mot föreskrifter. Denna lag skulle endast avse icke yrkesmässig olovlig införsel av alkohol och tobak. Regeringen har inledningsvis haft att ta ställning till om förslaget till ny lagstiftning enbart skulle avse kontrollbefogenheter vid inre gräns, eller om det även skulle innehålla bestämmelser om straff för varusmugglingsbrott, och om sådana tvångsmedel som exempelvis beslag, husrannsakan och kroppsvisitation. lämnade den s.k. varusmugglingsutredningen betänkandet Smuggling och tullbedrägeri (SOU 1991:84). I detta betänkande gjordes en översyn av VSL. De lagförslag som utredningen lämnade har ännu inte lett till någon lagstiftning, mycket beroende på de stora förändringar som inträffat till följd av den ansökan om medlemskap i unionen som lämnades in till kommissionen , och det därav följande medlemskapet . Det är otvivelaktigt så att VSL, som är en relativt gammal lag och därför i vissa avseenden föråldrad, behöver ses över och moderniseras. Regeringen har emellertid kommit fram till att en sådan översyn bör ske efter ytterligare utredning och i ett annat sammanhang. Det primära nu är att få en permanent reglering av befogenheter vid den inre gränsen. Den nya lagen kommer inte att innehålla några straffbestämmelser för den som gjort sig skyldig till varusmuggling. Inte heller kommer den att innehålla bestämmelser om sådana tvångsåtgärder som beslag, husrannsakan och kroppsvisitation etc. Dessa förfaranden kommer liksom att regleras i VSL som tills vidare kommer att gälla såväl vid inre som vid yttre gräns. Regeringens förslag begränsas sålunda till att avse en lag om befogenheter vid den inre gränsen. Som tidigare framgått regleras verkets befogenheter vid den yttre gränsen av TL. Den nya lagen, som kommer att ersätta den nuvarande regleringen i , innebär att behåller sina befogenheter vid den inre gränsen. Tullen kommer således även i fortsättningen att ha rätt att utföra selektiva kontroller och därvid undersöka bl.a. transportmedel, lokaler och handresgods utan att det finns misstanke om brott. Inte heller blir det någon skillnad beträffande en tulltjänstemans möjlighet att ställa frågor, begära in uppgifter och handlingar etc. När det gäller frågan om anmälningsskyldighet skall finnas eller ej finner regeringen att en sådan skyldighet visserligen rent generellt kan synas tveksam ur ett EG-rättsligt perspektiv, men att detta knappast kan gälla beträffande de i den nya lagen nämnda varorna. Inskränkningar i den fria rörligheten får ju ske med stöd av artikel 36, om det inte finns tillräckliga kompensatoriska åtgärder, eller grundas på de undantag som fått i medlemskapsförhandlingarna. En anmälningsskyldighet utgör därvid ett relativt litet hinder för den fria rörligheten. I motsats till den generella tullkontrollen, i form av exempelvis stickprovskontroller, träffar anmälningsskyldigheten endast de aktuella varorna. Den anmälningsskyldighet som gäller enligt övergångsbestämmelserna till TL bör sålunda finnas kvar i de fall tillstånd till införsel saknas. När det gäller vissa varor, såsom krigsmateriel och strategiska produkter, skjutvapen och ammunition samt sådana djur och djurprodukter som avses i 3 § 9, 11 och 12 finner regeringen att det är nödvändigt med en generell anmälningsskyldighet. Enligt 15 § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel skall utförsel av krigsmateriel anmälas till en tullmyndighet senast före den tidpunkt vid vilken utförsel avses ske. Detsamma gäller vid utförsel av strategiska produkter enligt förordningen (1994:2060) om strategiska produkter. Dessa regler om en generell förhandsanmälan bör åtminstone tills vidare behållas. I enlighet härmed gäller en generell anmälningsskyldighet för de nämnda varorna enligt övergångsbestämmelserna till TL. Skäl att ändra denna ordning föreligger inte . Med hänsyn till att den svenska vapenlagstiftningen i många delar är strängare än den som gäller i övriga medlemsländer är risken stor att avsaknaden av en anmälningsskyldighet för vapen och ammunition skulle kunna leda till en ökning av antalet fall av olovlig införsel av sådana varor. En jägare från ett annat EU-land skulle således helt omedvetet kunna göra sig skyldig till varusmuggling. Dessutom skulle en sådan ordning medföra att den som verkligen vill skaffa sig ett tillstånd får det betydligt svårare. Utan en anmälningsskyldighet skulle det nämligen inte vara möjligt att, som gäller , låta ett vapen förvaras hos tullen medan innehavaren vänder sig till polismyndigheten för att skaffa ett tillstånd. Eventuella tillstånd måste således alltid sökas från ett annat land, vilket innebär att man måste avvakta postgång, överföra betalning för ansökningsavgift via bank etc. Detta kan knappast vara ägnat att öka den fria rörligheten. När det gäller nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk har vid medlemskapsförhandlingarna ansökt om s.k. tilläggsgarantier för en rad sjukdomar som kan drabba dessa djur. Kommissionen kommer att definitivt avgöra om sådana garantier skall medges. I avvaktan på att kommissionen prövar ansökningarna har enligt anslutningsavtalet rätt att tillämpa de införselbestämmelser som gällde före anslutning till EU. Innan något definitivt beslut är fattat bör behålla de kontroller som finns . Risken är annars stor att den försämring i kontrollen som exempelvis ett borttagande av anmälningsskyldigheten skulle innebära, skulle kunna försvåra våra möjligheter att beviljas de sökta garantierna. Precis som när det gäller vapen är risken stor att den omedvetna smugglingen av framför allt hundar och katter skulle kunna öka väsentligt om anmälningsskyldigheten togs bort. Enligt gällande regler är en förutsättning för att få införa en hund eller en katt att den inresande, förutom införseltillstånd för djuret, medför vaccinationsintyg och friskintyg. Om något av dessa intyg inte skulle vara giltigt, exempelvis på grund av att det är för gammalt, eller saknas helt kommer detta att upptäckas i samband med att djuret anmäls. Om anmälningsskyldigheten tas bort ökar riskerna väsentligt för att sjuka hundar och katter förs in i landet. Detta skulle kunna medföra att , som varit fritt från rabies , åter skulle kunna få in denna allvarliga sjukdom som kan drabba både människor och djur. En generell anmälningsskyldighet skall även gälla andra djur och djur- produkter, bl.a. om det finns särskild anledning att misstänka förekomsten av smittsam sjukdom. Ett borttagande av anmälningsskyldigheten i dessa fall skulle kunna få oacceptabla konsekvenser, inte bara ur smittskyddssynpunkt utan även från ett ekonomiskt perspektiv. skulle sålunda riskera att få in djursjukdomar som skulle kunna medföra kostnader för samhället på . Beträffande privatinförsel av alkohol och tobak finns efter EU-inträdet i princip inga kvantitativa restriktioner, så länge de införda alkoholdryckerna är avsedda för privat konsumtion. Däremot föreligger skatteplikt när den införda kvantiteten överstiger vissa gränser som anges i 2 § lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Enligt sistnämnda lag skall den som för in de skattepliktiga varorna anmäla detta till beskattningsmyndigheten. Enligt regeringens mening är det lämpligast att anmälningsskyldigheten i dessa fall även i fortsättningen regleras i nyssnämnda lag, bl.a. med hänsyn till att den bör utformas speciellt för sådan införsel och på ett relativt detaljerat sätt. Vidare bör VSL inte vara tillämplig om någon för privatbruk för in alkohol eller tobak i kvantiteter som överskrider de skattefria kvantiteterna utan att anmäla detta. Införseln som sådan är inte otillåten och anmälningsskyldigheten kan i vissa situationer inte fullgöras vid själva gränspassagen utan först i efterhand. Den bristande anmälningsskyldigheten har därför karaktär av en förseelse av samma slag som att exempelvis någon lämnar felaktiga uppgifter i en punktskattedeklaration. Anmälningsskyldigheten bör därför straffsank- tioneras särskilt i den lag som reglerar privatinförseln. I lagrådsremissen har regeringen vidare föreslagit att straffsanktionen kombineras med regler om särskilda avgifter av skattetilläggsliknande karaktär för att göra de ekonomiska sanktionerna mot den som inte fullgör sin anmälningsskyl- dighet mer kännbara. Lagrådet anser i sitt yttrande att det inte finns egentliga skäl för en ordning enligt vilken två ekonomiska sanktioner för samma förfarande skall fastställas i två skilda procedurer och att det därför bör övervägas att antingen bötesstraffet eller den särskilda avgiften utgår. Regeringen har i och för sig förståelse för denna synpunkt. Med hänsyn till att det i de aktuella fallen normalt kommer att röra sig om skatteundandragande av förhållandevis begränsad storleksordning skulle det ligga närmast till hands att enbart ha en särskild avgift. Enligt regeringens mening är det emellertid inte lämpligt att helt avkriminalisera underlåtenhet att anmäla skattepliktig införsel. En straffsanktion bör därför finnas. Om å andra sidan bötesstraff skulle vara den enda sanktionen skulle i vissa fall för exempelvis personer med låga inkomster bötesstraffet i kronor räknat bli lågt i förhållande till den undandragna skatten. De två olika sanktionerna kompletterar således i viss mån varandra. Regeringen är därför inte beredd att följa lagrådets rekommendation i denna fråga. Lagrådet har också berört frågan om när ett brott mot den aktuella straffbestämmelsen skall anses fullbordat och påpekat att bestämmelsen innebär att om någon blir ertappad vid kontroll innan kontrollstället har passerats det inte kommer att finnas förutsättningar att påföra vare sig särskild avgift eller böter. Regeringen vill med anledning härav anföra att införseln för privat bruk i och för sig är tillåten. Vad som är straffbelagt är att underlåta att på föreskrivet sätt anmäla skattepliktig införsel till beskattningsmyndigheten eller att lämna oriktiga uppgifter. I praktiken går det knappast att avgöra om någon haft för avsikt att inte fullgöra sin anmälningsskyldighet förrän han haft en faktisk möjlighet att göra en anmälan, exempelvis genom att han passerat kontrollstället utan att lämna anmälan. En straffbeläggning även av försök förefaller därför inte meningsfull. I den nya lagen förslås vissa åtgärder för att öka möjligheterna för tullen att bekämpa i första hand narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i den brottsbekämpande verksamheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Denna bestämmelse går längre än den av utredningen, som inte lämnade något lagförslag i den delen, förordade lösningen och kommer sålunda att avse uppgifter som har betydelse för bekämpning inte bara av narkotikabrott utan även av ekonomiska brott. Vidare ges tullen en möjlighet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr. Slutligen kommer bl.a. polisen, och förpliktas att, till skillnad mot vad som gäller , också vid den inre gränsen medverka i kontrollverksamhet. Varuslag som bör omfattas av den nya lagen Regeringens förslag: Den nya lagen skall omfatta samma varuslag som omfattas av övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550,TL). Utredningens förslag: Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper skall vara föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre gränsen: narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, skjutvapen och ammunition, vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på som t.ex. springstiletter och springknivar, krigsmateriel, kulturföremål samt hundar och katter för annat ändamål än handel. Vidare skall kontroll kunna företas vid införsel till av alkohol- och tobaksvaror för privat bruk för vilka skatt skall erläggas med hänsyn till det undantag avseende införselbeskattning av alkohol och tobak som fått i anslutningsfördraget med EU. Remissinstanserna: i , , och anser att det utöver de i utredningens förslag angivna varuslagen bör tillfogas sådana varor som omfattas av handeln med utrotningshotade djur. anför därvid att den illegala handeln i strid mot den s.k. har fått en sådan omfattning att det endast torde vara narkotikahandeln som värdemässigt omsätter större belopp. Handeln utgör, enligt styrelsen, ett hot mot framför allt vissa svenska fågelarter, såsom kungsörn och falk. Den svarta marknaden finns till stor del inom EU-länder. anser vidare, i likhet med i och att radioaktiva ämnen och strålkällor bör läggas till. anser att även farligt avfall och mineraloljor bör omfattas.