prop · GJ03180 · 1996-01-01 00:00:00 — Tele2 framhåller att i propositionen bör förtydligas vad som skall gälla t.ex. när en teleoperatörs abonnent är fysiskt ansluten till en annan operatörs nät. Den lagtekniska utformningen av teleoperatörernas ansvar berörs av ett par remissinstanser. Skälen för regeringens förslag: När domstolen har gett tillstånd till hemlig teleavlyssning underrättas den teleoperatör som har den misstänkte som abonnent i sitt telenät om beslutet. Av beslutet framgår vilken teleadress som får avlyssnas och tvångsmedlet får användas. På polisens begäran gör sedan teleoperatören en inkoppling på den misstänktes teleledning. Inkopplingen kan antingen ske med hjälp av viss teknisk utrustning genom att den ledning som går till den misstänkte ansluts till en parallell analog förbindelse som går till polisen. Alternativt ansluts den misstänktes teleledning med en parallell förbindelse till polisen med hjälp av en programvara i teleoperatörens växel. Man talar i det förra fallet om en hårdvarumässig inkoppling och i det senare fallet om en mjukvarumässig inkoppling. Vilken metod som används beror på vilken version av televäxel som används av den berörda teleoperatören. När tiden enligt domstolsbeslutet har löpt ut, eller när tvångsmedlet upphör av annat skäl, kopplar teleoperatören, på endera sättet, ur anslutningen till den misstänktes teleledning. I 27 kap. 25 § RB finns bestämmelser om verkställighet av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Paragrafen fördes in i i samband med telelagens tillkomst som en anpassning till den avreglerade telemarknaden med fristående tele-operatörer och justerades genom ändringar i reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av paragrafen framgår att de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen får användas när domstolen har lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Bestämmelsen ger polisen befogenheter att vidta vissa praktiska åtgärder när beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas. Det saknar här betydelse om teleoperatören är ett privat företag eller ett företag som drivs i statlig regi. Den ändring som genomfördes lagstiftningsärende syftade till att klargöra att verkställigheten av ett beslut att tillåta tvångsmedel på teleområdet kan ske både med hjälp av traditionell avlyssningsutrustning för analoga telesystem och med hjälp av de hårdvaror jämte datorprogram som behövs för verkställigheten i andra fall. Teleoperatörerna skall svara för anpassningen av telesystemen Den nuvarande regleringen i 27 kap. 25 § RB ger polisen befogenhet att använda såväl teknisk utrustning som olika datorprogram när ett beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall verkställas. Bestämmelsen kan i konsekvens härmed även sägas innebära en förpliktelse för teleoperatörerna att medverka i viss utsträckning. Som tidigare nämnts bör denna skyldighet att med- verka i det enskilda fallet i viss mån hållas skild från frågan om teleoperatörerna bör vara skyldiga att tillhandahålla de tekniska hjälpmedel i form av hård- och mjukvaror i telesystemen som kan krävas för att hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning skall kunna ske. Det torde, som tidigare framhållits, knappast gå att slå fast en sådan skyldighet enligt gällande rätt. I promemorian diskuteras om teleoperatörerna här bör ges ett vidare ansvar. Diskussionen förs med utgångspunkt i frågan om vem som rent principiellt bör ha det huvudsakliga ansvaret för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan ske - de brottsutredande myndigheterna eller teleoperatörerna - och vem av dem som rent faktiskt har de bästa förutsättningarna att genomföra de anpassningar i telesystemen som krävs för att tvångsmedlen på teleområdet skall kunna användas. Promemorians slutsats är att detta ansvar bör åvila teleoperatörerna och att anpassningen i systemen bör utföras av dessa. Det råder enighet bland remissinstanserna om att den faktiska anpassningen av systemen inte kan göras av de brottsutredande myndigheterna utan bör utföras av teleoperatörerna. Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. Det är knappast möjligt för polisen att på egen hand modifiera ett datorprogram i ett telekommunikationssystem, att tillföra systemet nya datorprogram eller att anpassa hårdvarorna. Förutom att det hos polisen skulle behöva finnas en omfattande teknisk expertis som följde utvecklingen på teleteknikens område, skulle det vara nödvändigt för polisen att hålla sig med en stor mängd tekniska hjälpmedel. Härutöver skulle det krävas en rad olika provanläggningar. De tekniska hjälpmedlen skulle behöva uppdateras. Vidare skulle polisen behöva se till att det fanns reservsystem för det fall t.ex. en växel slogs ut som en följd av någon polisens åtgärd. Även om polisen hade möjlighet att upphandla alla nödvändiga tekniska hjälpmedel och utbilda erforderlig personal skulle polisen ändå behöva stå i ständig kontakt med operatörerna. Det skulle nämligen vara nödvändigt för polisen att få information om samtliga åtgärder som vidtas i telesystemen för att kunna genomföra erforderliga anpassningar. Risken för att polisen skulle kunna skada telekommu- nikationssystemet är också uppenbar om polisen själv skulle ansvara för anpassningarna av hård- och mjukvarorna. Det finns också en rad andra tungt vägande skäl mot att polisen svarar för den anpassning som krävs för att det skall vara möjligt att utföra hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. De åtgärder i maskin- och programvaror som behöver vidtas för att tvångsmedlen skall kunna verkställas bör ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är alltså mindre lämpligt att anpassningarna görs i ett färdigt telekommunikationssystem. Det mest praktiska och överlägset mest ekonomiska tillvägagångssättet är att möjligheterna till telekontroll beaktas i utvecklings- och uppbyggnadsarbetet av telekommunika- tionssystemen. Detta innebär att den utrustning för telekommunikation, såväl hård- som mjukvara, som utvecklas och upphandlas av teleoperatörerna redan från början bör vara så konstruerad att den möjliggör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Vi vill framhålla att vi är ense med de remissinstanser som kritiserar det synsätt som redovisas i promemorian, nämligen att teleoperatörerna skall bära det huvudsakliga ansvaret för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan genomföras. Vad vi åsyftar är ett faktiskt ansvar för teleoperatörerna när det gäller telesystemens utformning. Vilka teleoperatörer skall omfattas? Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får lagändring ske även utanför allmänt tillgängliga telenät. Från tvångsmedlens tillämpningsområde undantas dock telemeddelanden som befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från kommunikationssynpunkt (27 kap. 20 § andra stycket RB). I kongruens med denna reglering borde skyldigheten att anpassa telesystemen omfatta alla teleoperatörer som bedriver televerksamhet av sådan omfattning. I promemorian föreslås en annan gränsdragning, som anknyter till tillståndsplikten enligt 5 § telelagen. Denna plikt är begränsad till att avse allmänt tillgängliga telenät. Det krävs enligt 5 § telelagen tillstånd för att inom ett sådant telenät få tillhandahålla telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta teleförbindelser, om verksamheten har en betydande omfattning. I sin praxis har tillståndsmyndigheten tolkat bestämmelsen så att de teleoperatörer som har en marknadsandel om får anses driva verksamhet av betydande omfattning. De teleoperatörer som driver annan form av televerksamhet eller tillhandahåller telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta teleförbindelser i annat än betydande omfattning är däremot inte tillståndspliktiga. Som framhålls i promemorian skulle det naturligtvis vara önskvärt att samtliga teleoperatörer på marknaden anpassade sina system så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enkelt kunde genomföras i den utsträckning som regleringen i medger. En sådan ordning är dock förenad med betydande svårigheter av olika slag och det finns marknadsmässiga aspekter som måste beaktas. Så skulle t.ex. en sådan generell skyldighet kunna drabba de mindre teleoperatörerna särskilt hårt, vilket skulle motverka konkurrensen på telemarknaden och hämma nyetableringar. En sådan utveckling är inte önskvärd. Det skulle vidare, delvis av samma skäl, föra för långt att belasta innehavare av privata nät, t.ex. interna företagsnät, med långtgående skyldigheter att svara för telesystemens uppbyggnad och utformning. De brottsutredande myndigheternas behov av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning fokuserar i första hand på stora fasta telenät och på mobiltelefoni. Detta behov kan i allt väsentligt tillgodoses genom att de stora teleoperatörerna förpliktas att anpassa sina system. Härigenom öppnas en möjlighet att verkställa tvångsmedlen även när teletjänsten tillhandahålls av en icke tillståndspliktig teleoperatör som hyr kapacitet i ett telenät av en tillståndspliktig operatör. Internationella erfarenheter visar också att de privata näten ännu inte har orsakat några större problem. En avgränsning som anknyter till den gräns som dras upp av 5 § telelagen framstår också enligt regeringens uppfattning som rimlig. De flesta remissinstanserna har inte berört gränsdragningen. RRV har emellertid framhållit att promemorians gränsdragning är oklar när det gäller vilka teleoperatörer som omfattas av anpassningskravet. Enligt verket är det osäkert om kravet omfattar alla tre kategorierna av tillståndshavare; för fasta teleförbindelser, för telefoni och för mobiltelefoni. Vidare har uppgett att i praxis ger tillstånd till den som begär det utan att kräva att televerksamheten skall ha en betydande omfattning. Det finns därför tillståndshavare som inte är tillståndspliktiga. Från vissa håll ifrågasätts om avsikten är att de som är tillståndspliktiga eller de som beviljas tillstånd skall omfattas. Varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss teleoperatör faller strax innanför eller utanför gränsen. Det är därför angeläget att se till att gränsdragningen blir så förutsebar och klar som möjligt. Enligt regeringens mening bör skyldigheten att anpassa telesystemet anknytas till att en teleoperatör faktiskt beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen. Det är alldeles klart vilka som fått tillstånd och det finns enligt telelagen möjlighet för en tveksam operatör att begära förhandsbesked från tillståndsmyndigheten om de är skyldiga att söka tillstånd för sin verksamhet (7 § telelagen). Skyldigheten att anpassa systemen bör omfatta alla tre kategorierna av tillståndshavare; för fasta teleförbindelser, för telefonitjänst och för mobil teletjänst. Teleoperatörer som i och för sig inte är tillståndspliktiga kommer med denna reglering att bli skyldiga att anpassa telesystemen, om de begär och beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen. Lagstiftningen innebär dock inte någon skyldighet för en mindre teleoperatör att söka tillstånd. Det finns för övrigt inte heller något hinder för mindre teleoperatörer att på frivillig väg anpassa sina telesystem. Genom att man ålägger de teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen att anpassa sina telesystem för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kommer åklagare och polis att få effektiv tillgång till tvångsmedel på teleområdet i den utsträckning som behövs . Skulle en avgränsning i enlighet med det nu sagda visa sig vara alltför snäv kan frågan övervägas på nytt. Det finns därför, som Överåklagaren i framhållit, skäl att noga följa utvecklingen i detta avseende. Den närmare innebörden av skyldigheten att anpassa telesystemen Skyldigheten att anpassa telesystemen så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan ske kan knappast begränsas till anpassningar i systemen varje gång ett beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas. Det bör i stället vara fråga om en generell skyldighet som hänför sig till konstanta egenskaper i telesystemet oberoende av om det pågår någon hemlig teleavlyssning eller hemlig övervakning. Telesystemet bör alltså vid varje givet tillfälle innehålla de egenskaper som behövs för att beslutet genast skall kunna verkställas. Den närmare innebörden av teleoperatörernas skyldighet blir i praktiken ett krav på att teleoperatören i sin verksamhet skall använda sig av tekniska hjälpmedel som har vissa egenskaper. Vidare måste sådana personella och organisatoriska dispositioner vidtas som krävs för att hantera hjälpmedlen. Men det gäller alltså främst för operatörerna att använda sig av viss maskinell utrustning, hårdvaror, och av de datorprogram, mjukvaror, som erfordras för att tillgodose de krav som riktas mot dem. Som framgått av tidigare avsnitt omfattar de aktuella åtgärderna inte alla fall där hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är möjlig enligt reglering. Enbart den teleoperatör som beviljats tillstånd enligt 5 § telelagen för telefoni, mobiltelefoni eller fasta teleförbindelser omfattas av förslaget. Avsikten är inte heller att den teleoperatör som i och för sig beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen skall vara skyldig att anpassa sitt telesystem avseende annan verksamhet än den som hans tillstånd omfattar. Det innebär, som RRV påpekat, t.ex. att den som beviljats tillstånd för enbart telefoni inte är skyldig att anpassa sitt telesystem utanför området för vad som enligt 1 § telelagen betecknas som telefonitjänst, dvs. teletjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låghastighetsmodem. Däremot har den som beviljas tillstånd att tillhandahålla fasta teleförbindelser ett ansvar för att alla telemed- delanden som förmedlas via nätet kan avlyssnas och övervakas, dvs. även t.ex. datatrafik, internet, e-mail och dataöverförda telefonsamtal. inom EU har, som tidigare nämnts, antagit en resolution om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Till resolutionen har fogats en bilaga som innehåller en uppställning över polisens krav i olika hänseenden i anslutning till användningen av de berörda tvångs-medlen. Denna kravspecifikation anger bl.a. vilka uppgifter som polisen behöver få tillgång till när hemlig teleavlyssning och hemlig tele-övervakning genomförs. Vidare anges på vilket sätt teleoperatören skall tillhandahålla uppgifterna samt vilka övriga åtaganden som operatören bör uppfylla vid verkställighet av tvångsmedlen. Resolutionen syftar till att åstadkomma en internationell gemensam lösning som skall gälla i samtliga medlemsländer. Resolutionen i dess engelska lydelse (den svenska versionen är ännu inte färdigställd) finns intagen som bilaga 5. Det är tveklöst så att internationellt giltiga krav i nu aktuellt avseende skulle innebära en lösning på många av de problem som den tekniska utvecklingen innebär för verkställandet av tvångsmedlen på teleområdet. Vikten av en sådan internationell gemensam lösning understryks av det faktum att den av EU antagna resolutionen är frukten av ett omfattande internationellt arbete där bl.a. ett flertal europeiska länder, inklusive , samt och har deltagit. Den antagna amerikanska lagstiftningen överensstämmer också i stora delar med resolutionens krav och i har de olika verkställande myndigheterna upprättat en kravspecifikation för GSM-baserad mobiltelefoni som i stort motsvarar den europeiska resolutionen. Om en sådan internationell gemensam lösning skulle komma att gälla i samtliga länder i världen skulle tillverkarna av telekommunikationsutrustning med all säkerhet se till att funktionerna ingick i den ursprungliga produkten som levererades till teleoperatörerna. En stor del av de nu förekommande problemen skulle därmed vara lösta och en sådan utveckling är också det yttersta syftet med EU-resolutionen. De krav som framgår av den av EU antagna resolutionen är mycket långtgående. De syftar till att vara heltäckande i så måtto att alla telemeddelanden i princip skall kunna avlyssnas till . I arbetet med att utarbeta en kravspecifikation har de brottsutredande myndigheternas intressen kommit att stå i fokus. Andra aspekter på frågan, t.ex. teleoperatörernas möjligheter att med en rimlig arbetsinsats och till en rimlig kostnad uppfylla kraven, har av naturliga skäl inte tillmätts samma vikt. Mot denna bakgrund kan de krav som presenteras i resolutionen inte utan vidare läggas till grund för lagstiftning. Av betydelse i sammanhanget är vem som skall stå för kostnaderna (jfr avsnitt 9). Det är emellertid klart att teleoperatörerna måste uppfylla många av de krav som anges i resolutionen. Naturligtvis måste polisen kunna få tillgång till innehållet i ett telemeddelande som är föremål för hemlig teleavlyssning. Det är väsentligt att hela meddelandet utan inskränkning blir tillgängligt utan att för den sakens skull innehållet i ett annat telemeddelande tas upp. Den avlyssnade skall givetvis inte kunna upptäcka att han är föremål för ett beslut om hemlig teleavlyssning och inte heller någon annan abonnent skall kunna få kännedom om detta. Det bör särskilt framhållas att andra abonnenter över huvud taget inte skall behöva påverkas av den pågående verkställigheten som också bör ske på ett sådant sätt att förekomsten av hemlig teleavlyssning inte röjs. När en avlyssnad teleadress medflyttas till en annan abonnents telefon skall avlyssningen kunna begränsas till att omfatta endast den medflyttade teleadressen. Vidare är det av avgörande betydelse att telesystemen har kapacitet att genomföra flera avlyssningar . Innehållet i telemeddelandet måste göras tillgängligt som det förmedlas eller i vart fall i omedelbar anslutning till att det förmedlas. Det är också nödvändigt att polisen kan identifiera telemeddelandet. Likaså finns ett behov av att det avlyssnade telemeddelandet görs tillgängligt för polisen på ett sådant sätt och på en sådan plats att det enkelt kan tas om hand av polisen. Detta innebär att om teleoperatören, av effektivitetsskäl eller andra skäl, kodar eller komprimerar telemeddelandena, dessa måste levereras i klartext. Detsamma gäller för krypterade meddelanden. En förutsättning i det sistnämnda fallet är givetvis att det är teleoperatören som tillhandahåller krypteringssystemet och att teleoperatören har möjlighet att dekryptera meddelandet. Teleoperatörerna bör alltså inte kunna avkrävas telemeddelandena i klartext om abonnenten själv komprimerar eller krypterar sina meddelanden. Därmed behövs det inte heller någon begränsning av teleoperatörernas skyldigheter till att möjliggöra avlyssning av telemeddelanden mellan enklare teleterminaler som förespråkat. Använder abonnenterna sig av t.ex. avancerade teleterminaler med krypteringsfunktioner föreligger enligt förslaget ingen skyldighet för teleoperatören att dekryptera meddelanden om annan än operatören tillhandahållit krypteringssystemet. Den mera övergripande frågan om användande av kryptering behandlas, som tidigare nämnts, i internationella sammanhang där deltar. Det går inte nu att förutse om och hur frågan kan komma att regleras. Det nu presenterade förslaget innebär att t.ex. en nätoperatör som enbart tillhandahåller fasta teleförbindelser är skyldig att se till att alla telemeddelanden som distribueras där går att avlyssna och övervaka. Däremot har han inte någon skyldighet att tillhandahålla dessa meddelanden i klartext om den som använder nätet komprimerar eller krypterar meddelandena. Vad som sagts om innebörden av teleoperatörernas förpliktelser beträffande hemlig teleavlyssning gör sig i allt väsentligt gällande också för hemlig teleövervakning. Sålunda bör det finnas kapacitet som möjliggör flera övervakningar och samtliga de uppgifter som omfattas av hemlig teleövervakning måste kunna hämtas in. Vidare bör övervakningen ske utan intrång för de abonnenter som inte omfattas av beslutet om övervakning och med beaktande av de olika behov av sekretess som ovan redovisats. Även för hemlig teleöver- vakning gäller att uppgifterna bör hållas tillgängliga , på visst sätt och på viss plats så att de enkelt kan tas om hand. Det förekommer samtrafik mellan flera teleoperatörer i ett och samma telenät. Varje teleoperatör som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen har dock ett eget ansvar för att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kan verkställas beträffande operatörens abonnenter. Inget hindrar emellertid att de teleoperatörer som bedriver samtrafik gemensamt anpassar systemet så att avlyssning kan ske av alla telemeddelanden som befordras i nätet. Det kan också vara tillräckligt att nätoperatören vidtar anpassningsåtgärder. Några remissinstanser har ansett att det skall fastställas standardiserade normer som skall gälla för samtliga teleoperatörer som omfattas av kravet på anpassning. Detta låter sig emellertid knappast göras i praktiken. Det är självfallet så att en teleoperatör med ett mycket stort antal abonnenter kan behöva tillhandahålla ett system som möjliggör fler inkopplingar än en teleoperatör som har ett förhållandevis litet antal abonnenter. De olika tekniska lösningar som används i moderna telesystem kan också föranleda att den avvägning mellan effektivitet och ekonomi som måste göras utfaller olika i de enskilda fallen om varje teleoperatör kan bedömas för sig. En mera fyrkantig reglering kan medföra behov av betydligt större ingrepp i vissa telesystem än andra och sålunda utgöra en tyngre börda för vissa teleoperatörer. Det skulle rent av kunna leda till att ett visst telesystem inte längre gick att använda på marknaden. Man skulle därigenom riskera att allvarligt snedvrida konkurrensen på telemarknaden. Vidare är en inte alltför handfast regel nödvändig om inte snart sagt varje teknisk landvinning på teleområdet skall leda till författningsändringar. Slutligen kan det finnas skäl att göra skillnad på krav som riktas mot en teleoperatör vid införande av ett nytt telesystem och krav på anpassningar av redan befintliga telesystem som lagstiftningen inledningsvis ger upphov till. Några mera preciserade anvisningar om vad som bör krävas av varje teleoperatör bör därför enligt regeringens mening inte anges direkt i lag eller annan författning. bör i egenskap av tillståndsmyndighet - inom ramen för myndighetens befogenheter att meddela tillståndsvillkor och föreskrifter - avgöra vilka åtgärder som skall vidtas för att bestämmelserna skall uppfyllas. Det finns goda skäl för att i ett inledande skede nöja sig med att meddela individuella tillståndsvillkor. Något hinder mot att precisera närmare krav även i generella föreskrifter bör dock inte finnas. De inblandade parternas egna uppfattningar är givetvis av stor betydelse. Råder det enighet mellan de brottsutredande myndigheterna, och Riksåklagaren, och teleoperatören om vilka krav, utöver de eventuella generella föreskrifterna, som operatören skall uppfylla, torde det normalt inte finnas anledning för att göra någon mer ingående prövning utan myndigheten bör kunna utfärda villkor i enlighet med parternas överenskommelse. Det är alltså normalt endast i de fall som teleoperatören och de brottsutredande myndigheterna har olika uppfattningar som tillståndsmyndigheten behöver ingripa (jfr den medlande funktion som har enligt 32 § andra stycket telelagen). Kan inte jämka samman parterna får styrelsen avgöra frågan genom att meddela ett tillståndsvillkor. Även innan generella föreskrifter utfärdas finns det anledning för att först höra parterna och att fästa stor vikt vid deras gemensamma uppfattning. När det gäller den som redan erhållit tillstånd till televerksamhet enligt 5 § telelagen bör särskilda hänsyn tas. Något hinder för att meddela generella föreskrifter eller att fastställa ett nytt tillståndsvillkor finns inte; 14 § telelagen reglerar endast ändringar i ett utfärdat villkor.