prop · GJ03215 · 1996-01-01 00:00:00 — Dessutom ges en uttrycklig rätt att begära uppgifter även från börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Regeringen får föreskriva att skall få ha terminalåtkomst till avstämningsregister som förs av Värdepappers-centralen, om de uppgifter som hämtas in har anknytning till ett ärende hos inspektionen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, skall kunna föreskriva att uppgifter som begärs enligt 18 § insiderlagen eller 5 kap. 5 § aktiekontolagen skall lämnas på ADB-medium. Sekretessen enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen utsträcks till att omfatta även verksamhet som rör övervakning enligt insiderlagen och av bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, med undantag av förslaget att utvidga frågerätt till att gälla även i förhållande till börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Utredningen har emellertid avstått från att lämna något lagtextförslag i avvaktan på en allmän översyn av sekretessbestämmelserna (se betänkandet s. 57-61 och s. 79-82). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Värdepapperscentralen anser emellertid att insynsrätt bör gälla även andra som för register över värdepappersägare, bl.a. värdepappersinstitut. Flera remissinstanser framhåller vikten av att sekretessfrågorna får en snabb lösning. Riksåklagaren är kritisk till utredningens bedömning att det inte behövs något lagstöd för att och Värdepapperscentralen skall kunna träffa en överenskommelse om tillfällig terminalåtkomst. Den uppfattningen delas av Datainspektionen. Vidare anser Datainspektionen att sekretessfrågorna bör utredas noga om det införs en laglig möjlighet för att få terminalåtkomst till avstämningsregister. Datainspektionens uppfattning är att nuvarande regler om uppgiftslämnande från Värdepapperscentralen till bör behållas. Slutligen framhåller Datainspektionen att det bildas ett personregister när Värdepapperscentralen eller annan lämnar uppgifter till på ADB-medium. Datainspektionen understryker därför att det krävs tillstånd enligt datalagen när sådana uppgifter begärs, om inte inrättandet av personregistret beslutas av eller regeringen. Skälen för regeringens förslag: rätt att begära uppgifter Om det finns misstanke om brott mot insiderlagen, skall Värdepappers-centralen på begäran lämna eller åklagare besked om innehållet i ett avstämningsregister. Detta följer av 5 kap. 5 § aktiekontolagen. Det krävs inte att någon speciell person är misstänkt för att uppgifter skall få begäras (se prop. 1990/91:42 s. 114). Enligt 18 § insiderlagen har rätt att begära uppgifter från vissa andra fysiska och juridiska personer, inkl. myndigheter, om det finns anledning anta att det har begåtts ett insiderbrott. Om det finns anledning anta att någon annan straffbelagd bestämmelse i insiderlagen har överträtts, gäller emellertid frågerätten bara mot den som antas ha överträtt bestämmelsen. Utredningen har föreslagit att rekvisitet misstanke i 5 kap. 5 § aktiekontolagen byts ut mot anledning anta , som använts i insiderlagen. Enligt utredningen finns det annars risk för att rekvisiten ges olika tolkning och att därigenom frågerätten inträder . Vidare har utredningen föreslagit att frågerätten enligt 18 § första stycket insiderlagen utsträcks till att gälla beträffande alla överträdelser mot insiderlagen. Frågan om har rätt att begära uppgifter enligt 18 § insiderlagen resp. 5 kap. 5 § aktiekontolagen har inte berörts närmare i förarbetena till dessa lagar. Avsikten torde inte ha varit annan än att frågerätten skall inträda . Det finns inte några sakliga skäl för att frågerätten skall inträda . Det är i och för sig rimligt att tolka bestämmelserna på samma sätt, eftersom det ju enligt 5 kap. 5 § aktiekontolagen inte krävs att någon särskild person är misstänkt för brott mot insiderlagen. Det är emellertid angeläget att så långt möjligt undvika att olika rekvisit används för att uttrycka samma sak. Regeringen finner därför, liksom utredningen, att rekvisitet misstanke i aktiekontolagens bestämmelse bör bytas ut mot anledning anta . För att skall kunna bedriva övervakningen enligt insiderlagen på ett effektivt sätt krävs att inspektionen har tillgång till så bra underlag som möjligt. Nuvarande bestämmelser innebär en begränsning så till vida att inspektionen har en i princip oinskränkt frågerätt endast när det gäller insiderbrott. Vid andra överträdelser mot insiderlagens bestämmelser gäller frågerätten endast mot den som kan antas ha gjort sig skyldig till överträdelsen. Regeringen ser inte att det finns några bärande skäl för en sådan begränsning. Frågerätten bör därför utvidgas på det sätt utredningen har föreslagit. Börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet omfattas inte av skyldigheten enligt 18 § insiderlagen att lämna uppgifter till Finans- inspektionen. I praktiken bedrivs emellertid insiderövervakningen i nära samarbete mellan och de börser som är verksamma i . och har dessutom egna marknadsövervakningssystem. Även om samarbetet fungerar måste det anses inkonsekvent att företag som bedriver börs- eller clearingverksamhet inte uttryckligen omfattas av uppgiftsskyldigheten i 18 § insiderlagen. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör kompletteras så att detta åstadkoms. Handeln på värdepappersmarknaden sker i stor utsträckning över gränserna. Handelssystemen är så gott som uteslutande datorbaserade. Dessa företeelser har lett till en kraftigt ökad omsättningsvolym. Dessutom är omsättningshastigheten väsentligt högre . Mot denna bakgrund räcker det inte med att i sin övervakande verksamhet får tillgång till så mycket relevant information som möjligt. För att insiderövervakningen skall kunna skötas effektivt krävs även att inspektionen får tillgång till informationen snabbt. Utredningen har uppgett att det tar - 1 månad för Värdepapperscentralen att expediera uppgifter som begärs med stöd av 5 kap. 5 § aktiekontolagen. Enligt betänkandet har Värdepapperscentralen uppgett att centralen kommer att föreslå en lösning som innebär att inspektionen på begäran tillfälligtvis skall få direktinsyn i VP-systemet för information i samband med utredningar i insiderärenden. Utredningen bedömer att förslaget, om det genomförs, inte kräver några lagstiftningsåtgärder. Riksåklagaren och Datainspektionen har under remissbehandlingen framfört kritik mot denna bedömning och ansett att det krävs uttryckligt lagstöd för att skall få sådan terminalåtkomst som det är fråga om. Datainspektionen hänvisar i sitt remissvar bl.a. till bestämmelsen i 7 § första stycket 4 datalagen. Av den framgår att uppgifter inte får lämnas ut från ett personregister eller användas annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande. Enligt Datainspektionen skulle bestämmelsen i 5 kap. 5 § aktiekontolagen bli illusorisk om ges möjlighet till direktinsyn i avstämningsregistren. Datainspektionen menar att det inte kan godtas att uppgifter görs tillgängliga hos i vidare mån än vad som följer av det lagrummet. De uppgifter och åklagare kan begära enligt 5 kap. 5 § aktiekontolagen gäller innehållet i ett avstämningsregister. Detta innebär att uppgifter skall kunna erhållas både ur den dagliga journalen och ur aktiekontona (se prop. 1990/91:42 s. 114). Bestämmelsen innebär att 7 § datalagen inte utgör hinder mot att Värdepapperscentralen lämnar ut uppgifter till även om detta sker för annat ändamål än registren är avsedda för, eftersom utlämnandet av uppgifter regleras i lag. Inte heller kan datalagens bestämmelse i och för sig anses utgöra något hinder mot att uppgifter lämnas ut på så sätt att får direktåtkomst till registren genom terminaluppkoppling. Enligt vad regeringen erfarit förs det inte längre några diskussioner mellan och Värdepapperscentralen om tillfällig terminaltkomst till avstämningsregistren. För att utredningar i insider-ärenden skall kunna bedrivas effektivt bör det öppnas möjlighet för att få sådan åtkomst. Regeringen delar den uppfattning som förts fram av Riksåklagaren och Datainspektionen att frågan skall regleras i författning En rätt för att inhämta upplysningar genom direktinsyn i avstämningsregister skulle innebära stora rationaliseringsvinster i den övervakande verksamheten. Inspektionens möjligheter att på ett tidigt stadium upptäcka och ingripa mot misstänkta överträdelser mot insiderlagen skulle öka väsentligt. Mot detta skall ställas det integritetsintrång som en insyn i Värdepapperscentralens register kan innebära. Denna intresseavvägning bör lämpligen kunna tillgodoses genom att får tillgång endast till sådana uppgifter som är nödvändiga för att insiderövervakningen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen är upptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel att betrakta som allmänna handlingar, om de förvaras hos en myndighet och kan anses som inkomna till eller upprättade hos myndigheten. En upptagning anses enligt andra stycket i samma bestämmelse vara förvarad hos myndigheten, om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag saknar befogenhet att göra överföringen, gäller detta emellertid inte upptagningar som ingår i ett personregister. I sådana fall är upptagningen alltså inte att anse som allmän handling hos myndigheten. Det nu anförda innebär att uppgifter i Värdepapperscentralens avstäm- ningsregister genom terminaluppkopplingen blir att anse som allmän handling hos . Med hänsyn till skyddet av de registrerades personliga integritet bör det emellertid vara en naturlig utgångspunkt att åtkomstmöjligheten för begränsas till sådana uppgifter som behövs i verksamheten. Vi föreslår därför att inspektionen endast bör ha rätt att föra över uppgifter från avstämningsregistren när uppgifterna har anknytning till ett pågående ärende om misstänkt överträdelse av insiderlagens bestämmelser eller bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan (se avsnitt 9). Det nu sagda innebär således att uppgifter i avstämningsregistren blir allmänna handlingar hos endast om de kan hänföras till ett ärende som pågår där. Enligt vårt förslag kommer sekretess att gälla i verksamhet hos som rör övervakning enligt insiderlagen och av bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Till detta kommer att sekretess enligt 8 kap. 5 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) gäller i sådan verksamhet för uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till . nämnda sekretessbestämmelser är även tillämpliga på uppgifter som enligt vårt förslag för över från avstämningsregistren. En annan fråga är vilka behörighetsregler m.m. som bör gälla för att inspektionen skall få terminalåtkomst till avstämningsregistren. Även här gör sig integritetsaspekterna starkt gällande. Frågan har diskuterats i andra lagstiftningssammanhang vid ett flertal tillfällen, bl.a. i samband med ändringar i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister (prop. 1986/87:112 ). I det sammanhanget uttalade departementschefen följande (s. 108). Jag vill slutligen på nytt understryka att jag anser det av synnerlig vikt att rätten till terminalåtkomst knyts till noggranna behörighets-regler. Vidare bör förfrågningar och uttag av utdrag via terminal registreras på sådant sätt att det blir möjligt att i efterhand få veta vem som gjort dem. Alla tekniska möjligheter att få ett tillfredsställande skydd mot obehörigt utnyttjande av information i registret skall givetvis begagnas. Jag förutsätter att Datainspektionen kommer att utarbeta sådana föreskrifter efter samråd med och . Det finns också anledning att i detta sammanhang peka på straffbestämmelsen om dataintrång i datalagen; den som olovligen bl.a. bereder sig tillgång till ADB- upptagning kan dömas till böter eller fängelse i högst . Även försök eller förberedelse till dataintrång är straffbart . I samma lagstiftningsärende uttalade följande (JuU 1987/88:7 s. 41 f): Utskottet vill först erinra om att utskottet haft anledning att ta ställning till frågor om terminalåtkomst till riks- polisstyrelsens register (se JuU 1984/85:12 s. 20 ff om tullens spaningsregister m.m. och JuU 1986/87:2 y angående revisorers förslag 1985/86:23 om bl.a. rätt för statens invandrarverk att erhålla terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister). Utskottet har i dessa ärenden uttalat bl.a. att det enligt utskottets mening av integritetsskäl är en naturlig utgångspunkt att åtkomsten till uppgifter i centrala dataregister begränsas i största möjliga utsträckning. I linje härmed har utskottet framhållit att integritetsaspekterna måste tillmätas utomordentligt stor betydelse samt betonat vikten av att den integritetskänsliga informationen det gällde i de sammanhang som då var aktuella blir tillgänglig endast för sådana befattningshavare vid andra myndigheter som har ett oundgängligt behov av informationen. Utskottet har mot den angivna bakgrunden tillstyrkt att en begränsad krets av behöriga tjänstemän i brottsbeivrande verksamhet inom tullen kan erhålla terminaltillgång till polisregistren men avstyrkt tillgång för tjänstemän vid statens invandrarverk till person- och belastningsregistret. rätt att få terminalåtkomst kan ske på det sätt utredningen föreslagit, nämligen genom att regeringen bemyndigas medge att får terminalåtkomst till avstämningsregistren. Mot bakgrund av de uttalanden som återgetts ovan kan det finnas anledning att i detta sammanhang nämna något om förutsättningarna för direktuppkoppling. Regeringen delar den uppfattning som framförts i tidigare sammanhang att åtkomsten till uppgifter i centrala register av integritetsskäl bör begränsas i största möjliga utsträckning och avser därför att i förordning meddela vilka förutsättningar som bör gälla för terminaluppkopplingen. Det är angeläget att endast personer som är i oundgängligt behov av informationen ges behörighet att inhämta uppgifter ur registret genom terminal. När det gäller uppgifter ur avstämningsregister bör sådan behörighet ges endast till befattningshavare inom insiderenhet. Dessutom bör varje sådan befattningshavare ges en personlig kod för tillgång till informationen. Systemet bör vidare vara konstruerat på så sätt att det i efterhand är möjligt att verifiera vem som har genomfört sökningen, när denna skedde och vilka uppgifter som har hämtats in. Regeringen förutsätter att inleder diskussioner med Värdepapperscentralen och Datainspektionen innan terminaluppkoppling sker. Värdepapperscentralen har ifrågasatt om inte även bör ha direktåtkomst till andra register över värdepappersägare än det som centralen för. Detta skulle t.ex. gälla de ägarregister som förs av de värde- pappersinstitut som är förvaltare enligt aktiekontolagen. En generell möjlighet till direktinsyn i andra ägarregister skulle enligt regeringens uppfattning medföra omfattande tekniska arrangemang och dessutom inrymma en del betänkligheter med hänsyn till integritetsaspekterna. Mot bakgrund av den legala särställning som Värdepapperscentralen har som registerförare kan det heller inte anses omotiverat att möjligheten till direktåtkomst får avse bara centralens register. Värdepapperscentralen har i sitt remissvar även tagit upp frågan om kostnaderna för den uppkoppling till centralens avstämningsregister som förslaget förutsätter. I den frågan anser regeringen det skäligt att Värde- papperscentralen får stå för de kostnader som är nödvändiga för att göra det möjligt för att via dataterminal placerad hos inspektionen hämta uppgifter ur avstämningsregister i samma omfattning som kan fås genom förfrågan till centralen. Vid den bedömningen har regeringen tagit hänsyn till att Värdepapperscentralen vid terminaluppkoppling besparas de kostnader som hanteringen av inspektionens förfrågningar medför.Vad däremot gäller kostnader na för den datautrustning som skall finnas hos för inhämtandet av uppgifter ur avstämningsregister bör inspektionen stå för dessa.Regeringen delar även utredningens uppfattning att bör ha rätt att begära att uppgifter lämnas på ADB-medium. Om uppgifter inhämtas på det sättet måste emellertid följande beaktas. Om Finans- inspektionen får begärda uppgifter på diskett förfogar inspektionen över uppgifterna på sådant sätt att ett personregister uppkommer. Inspektionen måste därför ha tillstånd av Datainspektionen innan uppgifter som tas emot på diskett används. Uppgifter som hämtas in på datamedium får inte heller utan tillstånd av Datainspektionen samköras med uppgifter ur annat register, t.ex. insiderregistret. Samkörning innebär att uppgifterna i ett personregister bearbetas maskinellt tillsammans med uppgifter i ett annat personregister hos den registeransvarige eller hos annan registeransvarig. Vid samkörning av uppgifter ur två personregister anses ett nytt personregister uppkomma. Datalagens bestämmelser innebär att det krävs tillstånd från Datainspektionen för att inrätta även ett sådant personregister om inte inrättandet av registret har beslutats av eller regeringen. Personregister som inrättas efter beslut av eller regeringen kallas för statsmaktsregister. Enligt 6 § datalagen (1973:289) skall Datainspektionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrifter om ändamålet med registret. Om inte regeringen eller har meddelat föreskrift i samma hänseende skall Datainspektionen meddela föreskrifter om registrets ändamål även för statsmaktsregister. Enligt kommer uppgifter som inhämtas med stöd av 18 § insiderlagen, oavsett om det sker med användande av ADB-hjälpmedel eller på annat sätt, att sambearbetas. Detsamma kan komma att gälla för uppgifter som inspektionen inhämtar från Värdepapperscentralen genom terminaluppkoppling. När uppgifterna sambearbetas uppkommer det ett personregister. Vad inspektionen uppgett innebär att det uppkommer ett personregister i varje ärende där inspektionen utnyttjar sin frågerätt enligt insiderlagen eller rätten att föra över uppgifter från Värdepapperscentralens avstämningsregistrer. Enligt Inspektionen kommer de personregister som avses att förstöras när registren inte längre behövs, dvs. när resp. utredning har avslutat. Inrättandet av personregister av nu angivet slag är nödvändigt för att frågerätt skall vara meningsfull. Regeringen anser därför att inspektionen skall ha rätt att inrätta personregister i syfte att utreda misstanke om överträdelse av insiderlagens bestämmelser eller av bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan. Registren bör inrättas som statsmaktsregister och regeringen avser därför att genom förordning föreskriva att sådana register får inrättas samt ange de föreskrifter, bl.a. om gallringsskyldighet, som av integritetsskäl bör gälla för registren. Sekretess för uppgifter i insiderutredningar Den enda bestämmelse som uttryckligen tar sikte på sekretess för uppgifter som kan förekomma i insiderutredningar är 8 kap. 5 § tredje stycket sekretesslagen. Där sägs att sekretess gäller i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderlagen, för sådan uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, vilken har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Enligt första stycket i samma paragraf gäller sekretess dessutom för vissa uppgifter i statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns en bestämmelse om s.k. förundersök- ningssekretess. Där stadgas bl.a. att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbe- vakningens verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Vidare gäller enligt samma bestämmelse motsvarande sekretess i annan verksamhet hos myndighet för att biträda nu nämnda myndigheter med att uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om att en gäldenär har begått brott som avses i 11 kap. eller annat brott som har samband med gäldenärens näringsverksamhet. Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller förundersökningssekretess till skydd för den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt den bestämmelsen gäller emellertid inte sekretess i verksamhet där en myndighet biträder åklagarmyndighet, polismyndighet, tullmyndighet eller . Utredningen anser att samma sekretess bör gälla hos som hos de myndigheter som räknas upp i 5 kap. 1 § första stycket 3 och 9 kap. 17 § första stycket 3 sekretesslagen. Skälet är att det är oklart i vilken utsträckning sekretess gäller i insiderärenden. Utredningens bedömning i denna del har, även om något lagförslag inte har lagts fram, fått starkt stöd under remissbehandlingen. Redan när regler om handelsförbud infördes i lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden uttalade departementschefen att bestämmelserna om förundersökningssekretess gav tillräckliga möjligheter för dåvarande Bankinspektionen att upprätthålla sekretess för de utredningar som skulle ligga till grund för åtalsanmälan (prop. 1984/85:157 s. 74). I förarbetena till insiderlagen gjordes samma bedömning (prop. 1990/91:42 s. 68). Det hänvisades därvid bl.a. till att sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen hos myndighet som biträder åklagarmyndighet kan gälla för t.ex. myndighetens utredning till grund för åtalsanmälan samt att detta kan gälla även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del (prop. 1979/80:2, Del A, s. 140). Även frågan om sekretess med hänsyn till den enskildes ekonomiska och personliga förhållanden behandlades när lagen om värdepappersmarknaden infördes. En motsvarande bestämmelse till gällande lydelse av 8 kap. 5 § tredje stycket sekretesslagen om sekretess i myndighets övervakande verksamhet enligt insiderlagen infördes då. I det ursprungliga lagförslaget föreslogs även en komplettering av 9 kap. 17 § sekretesslagen på så sätt att sekretess skulle gälla i Bankinspektionens verksamhet för att uppdaga eller utreda brottsliga förfaranden på värdepappersmarknaden. Uppgifter som lämnades när det fanns anledning anta att brott begåtts skulle alltså omfattas av den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1984/85:157 s. 114 f). Lagrådet invände mot detta och menade att dåvarande Bankinspektionens utredningar inte kunde jämställas med förundersökning i brottmål utan snarare var att jämställa med befattning med frågor om överträdelser av valutalagstiftningen. Lagrådet förordade därför att den föreslagna ändringen av 8 kap. 5 § sekretesslagen skulle gälla även för uppgifter som lämnades till Bankinspektionen vid misstanke om brott (a.a s. 231 f). Regeringen anslöt sig till dessa synpunkter (a.a s. 256 och 280). återgivna förarbetsuttalanden ger närmast vid handen att förunder- sökningssekretess kan gälla för uppgifter i insider- utredningar även innan anmälan skett till åklagare men att 9 kap. 17 § sekretesslagen aldrig kan vara tillämplig i sådana ärenden.