prop · GJ032 · 1996-01-01 00:00:00 — I avsnitt 7 nedan redogörs närmare för hur järnvägsfrågorna hanteras i den kommunala planeringen. PBL slår fast att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). har tillsyn över planväsendet i länet och skall samverka med kom- munerna i deras planläggning. Enligt PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall bl.a. ange hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL (1 kap. 3 § och 4 kap.). I detaljplan skall redovisas bl.a. allmänna platser och kvartersmark för t.ex. anläggningar för trafik (1 kap. 3 § och 5 kap.). Detaljplanen kan vidare redovisa bl.a. markreservat för trafik- och väganordningar (5 kap. 7 § punkten 10). Genom områdesbestämmelser kan grunddragen för användningen av markområden för kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål regleras för att säkerställa att syftet med över- siktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt NRL tillgodoses (5 kap. 16 §). Lagen innehåller också särskilda regler om regionplanering (7 kap.) och om åtgärder som kräver bygglov (8 kap.). Kommunen har enligt PBL rätt att lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller för annat än enskilt byggande, om markens användning för avsett ändamål ändå inte kan anses säkerställd (6 kap. 17 §). Om fastighetsägaren begär det är kommunen skyldig att lösa sådan mark (14 kap. 1 §). Plan- och byggutredningen (M 1992:03) har i sitt delbetänkande (SOU 1994:36) Miljö och fysisk planering, lämnat förslag som rör ökad miljöhänsyn i planering och byggande. Bl.a. föreslås att översiktsplanen skall redovisa miljöförhållanden av betydelse för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvändningen. Vidare föreslås att miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas för detaljplaner med betydande inverkan på miljön. Regeringen har i en proposition , prop. 1994/95:230, lagt fram de förslag till författningsändringar i dessa delar som betänkandet föranlett. Utredaren har även haft till uppgift att se över formerna för den statliga kontrollen av kommunernas beslut enligt PBL och därvid överväga alternativ som innebär att regeringen enklare och tidigare kan pröva frågor om riksintressen och andra väsentliga allmänna intressen. Utredningens överväganden i dessa avseenden har redovisats i delbetänkandet (SOU 1994:134) Överprövning av beslut i plan- och byggärenden. I betänkandet föreslår utredaren, i samråd med , att omvandlas till en miljödomstol, som bl.a. skall ha till uppgift att pröva överklaganden av beslut i enskilda ärenden enligt och en kommande miljöbalk. Såvitt avser den statliga kontrollen, och formerna för statens beslutsfattande, föreslår utredaren - i avvaktan på en utvärdering av miljöskyddskommitténs förslag till komplettering av överprövningsgrunderna i 12 kap. - inga större förändringar. Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredarens förslag i dessa delar. I 5 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, finns bestämmelser om bl.a. fastighetsreglering. Genom fastighetsreglering kan mark överföras från en fastighet till en annan samt servitut bildas, upphävas eller ändras. Fastighetsreglering beslutas vid förrättning av fastighetsbildningsmyndigheten (FBM). En fastighetsregleringsåtgärd berör ofta såväl allmänna som enskilda intressen. Regelsystemet i FBL bygger på principen att fastighetsbildningen är en enskild angelägenhet. Det allmännas inflytande är emellertid i vissa lägen mycket starkt. I 3 kap. FBL finns bestämmelser som avser att tillgodose de allmänna intressena. Enligt 3 kap. 1 § krävs att en fastighet som ombildas eller nybildas blir varaktigt lämpad för sitt ändamål. FBL:s utgångspunkt är att sakägarna skall komma överens, men lagen möjliggör även under vissa förutsättningar regleringar mot en sakägares vilja. Ett första villkor är att regleringen skall vara nödvändig för förbättring av sökandens fastighet (förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § första stycket). Ett annat villkor är det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 §, vilket innebär att regleringen skall leda till en lämpligare fastighetsindelning eller mer ändamålsenlig markanvändning. Dessutom krävs att fördelarna av regleringen överväger de kostnader och olägenheter som den medför. Det finns en gräns för hur mycket en fastighetsägare är skyldig att tåla. En fastighet får enligt 5 kap. 8 § inte minskas eller ändras så att den i mindre mån än före regleringen lämpar sig för det ändamål som den är avsedd att användas till. I bestämmelsen föreskrivs också att en fastighets s. k. graderingsvärde inte får minskas väsentligt. Rätt att påkalla fastighetsreglering har en ägare av en fastighet som berörs av regleringen. Vid expropriation eller liknande tvångsförvärv får förvärvaren begära fastighetsreglering i skadeförebyggande syfte. För att ett servitut skall få ändras eller upphävas krävs som regel att det hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med plan. Plankorsningar mellan väg och järnväg anses i praxis medföra sådana olägenheter att de hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av järnvägsfastigheten. Genom en ändring i fastighetsbildningslagen, som trädde i kraft (prop. 1991/92:127, bet. 1992/93:BoU1, rskr. 1992/93:36, SFS 1992:1212), har bestämmelserna om fastighetsreglering ändrats så att det har blivit lättare att överföra markområden som enligt beslutad detaljplan skall användas för allmän plats med kommun som huvudman samt att bilda servitut för vissa trafikanläggningar. Detta utvecklas närmare i avsnitt 13. En fastighetsägare som avstår mark eller blir av med ett servitut är berättigad till ersättning (5 kap. 10 §). Vid regleringsåtgärder där marken skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller annat liknande tvångsförvärv skall ersättningen bestämmas enligt reglerna i expropriationslagen (5 kap. 10 a § första stycket). Ersättning skall i princip utgå för marknadsvärdeminskning och övrig skada. På motsvarande sätt ersätts förlust av servitut. Talan mot fastighetsbildningsmyndighetens beslut enligt fastighetsbildningslagen förs vid fastighetsdomstol. I anläggningslagen (1973:1149) finns bestämmelser om gemensamhetsanläggningar, dvs. anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 §). Ett exempel på en sådan anläggning är en för flera fastigheter gemensam utfartsväg till allmän väg. En gemensamhetsanläggning inrättas genom förrättning av fastighetsbildningsmyndigheten (4 §). Rätt att påkalla förrättning enligt anläggningslagen tillkommer bl.a. förvärvaren vid expropriation eller liknande tvångsförvärv för inrättande av sådan anläggning som skulle undanröja, minska eller förebygga olägenhet av förvärvet (18 §). Talan mot fastighetsbildningsmyndighetens beslut enligt anläggningslagen kan föras vid fastighetsdomstol. Tvångsvis ianspråktagande av mark och upphävande eller begränsning av särskild rätt till fastighet regleras särskilt i expropriationslagen (1972:719) och i expropriationskungörelsen (1972:727). Expropriation får bl.a. ske för att bereda utrymme för anläggning för transport och samfärdsel. Författningarna innehåller bestämmelser om tillstånd till expropriation och ekonomisk ersättning samt om förfarande och genomförande av expropriation. Enligt expropriationslagen får en fastighet som tillhör annan än staten tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expropriation får även särskild rätt, bl.a. nyttjanderätt och servitutsrätt, till en fastighet upphävas eller begränsas (1 kap. 1 och 2 §§). Exproprieras en fastighet med äganderätt upphör som regel även en frivilligt upplåten särskild rätt i fastigheten att gälla. Till de tillåtna expropriationsändamålen hör att bereda utrymme för anläggningar som tillgodoser ett allmänt behov av transport, samfärdsel eller annan kommunikation (2 kap. 2 §). Fråga om expropriationstillstånd skall som regel prövas av regeringen, som bestämmer vad expropriationen skall omfatta och med vilken rätt expropriationen skall ske (3 kap. 4 §). Ansökan skickas för yttrande till berörda länsstyrelser som skall höra fastighetsägare, kommuner och övriga berörda sakägare innan man avger sitt yttrande. Tillstånd till expropriation skall inte ges om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägenheterna av expropriatio- nen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas. Ett expropriationstillstånd förfaller om saken inte har fullföljts genom ansökan om stämning hos domstol från det att ett tillstånd beviljades (3 kap. 6 §). Regeringen skall upphäva ett tillstånd om förhållandena sedan tillståndet meddelades ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. Frågan om upphävande tas upp efter anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Anmälan får göras endast om en fastighetsägare har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas (3 kap. 10 §). Första instans i expropriationsmål är fastighetsdomstolen. Vid rättegången avgörs främst frågor om ersättning och tillträde. Huvudregeln är att ersättning motsvarande marknadsvärdet skall utgå (4 kap. 1 §). Den påverkan som själva expropriationen kan ha haft på värdet och s.k. förväntningsvärden skall inte medräknas. Om den exproprierande åtagit sig att vidta åtgärd för att minska ex- propriationens skadeverkan skall hänsyn tas till det vid bestämmande av ersätt- ningen (4 kap. 1 § andra stycket). Expropriationen är fullbordad när samtliga frågor i saken är slutligt avgjorda och den exproprierande betalat ersättningen eller på annat sätt fullgjort vad som åligger honom (6 kap. 9 §). Vid såväl expropriation som fastighetsreglering kan skadebegränsande åtgärder utföras. kan besluta om exempelvis markbyten för att samla en fastighets markinnehav på en sida om järnvägen så att behovet av järnvägsövergång faller bort, eller besluta att en ersättningsväg och en annan anslutning till allmän väg skall byggas gemensamt eller som gemensamhetsanläggning för flera fastigheter. 7 Järnvägsbyggandet i fysisk planering Enligt PBL skall varje kommun i en översiktsplan ange grunddragen för hur mark- och vattenområden är avsedda att användas samt för bebyggelseutvecklingen. Översiktsplanen skall också redovisa hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL. Syftet är att behandla de långsiktiga och strategiska frågorna om markanvändning och bebyggelse. Planen saknar rättsverkan, men förutsätts vara ett viktigt instrument för att kommunen skall kunna omsätta sitt politiska program i riktlinjer för planläggning och utveckling av bebyggelse och andra anordningar, såsom trafikförsörjning och transportsystem. Planen skall utgöra underlag för såväl beslut enligt PBL som enligt andra lagar knutna till NRL.Översiktsplanen är kommunomfattande, men består vanligen av skilda delar, dels en översiktlig redovisning med kartor för hela kommunen, dels s.k. fördjupningar för delområden, såsom tätorter, kustområden etc. Under arbetet med översiktsplanen skall samråd ske med bl.a. och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Innan planen antas av kommunfullmäktige skall den ställas ut. har i egenskap av företrädare för staten en central roll under arbetet med översiktsplanen. Under samrådet skall bl.a. verka för att riksintressen tillgodses och för att mellankommunala frågor samordnas samt ta tillvara statens intressen. förutsätts därvid samordna olika statliga myndigheters synpunkter och göra nödvändiga avvägningar mellan skilda statliga intressen. I samband med utställningen av planförslaget skall avge ett granskningsyttrande, som skall fogas till översiktsplanen. Av granskningsyttrandet skall framgå om förslaget inte tillgodoser riksintressen, om mellankommunala frågor inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller om bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet. Det är av flera skäl lämpligt att utnyttja den kommunala översiktsplaneringen för att i tidiga skeden studera eller behandla lokaliseringen av järnvägssträckningar och andra kommunikationsleder. Översiktsplanen och dess kunskapsunderlag kan belysa de anspråk och intressen som riktas mot olika områden, bl.a. som underlag för en bred analys av miljökonsekvenserna. Det kommunomfattande perspektivet och kopplingen till bebyggelseutvecklingen ger möjligheter att genom fördjupning av översiktsplanen belysa alternativa sträckningar och därvid analysera sambanden mellan bebyggelsestruktur och den planerade bebyggelseutvecklingen. Reglerna för förfarandet då översiktsplanen upprättas erbjuder former för samlade diskussioner med såväl som en bredare allmänhet inför ställningstagande i fullmäktige. lagstadgade uppgifter under översiktsplanearbetet ger möjligheter att få en samlad bild av olika statliga anspråk och intressen samt besked om i vilken utsträckning studerade sträckningar kommer i konflikt med motstående riksintressen. Den antagna översiktsplanen, inklusive granskningsyttrandet, kan fungera som en överenskommelse mellan stat och kommun och därmed läggas till grund för efterföljande planering och projektering. Järnvägsändamålet kan fastställas genom att kommunen upprättar och antar en detaljplan som får rättsverkan. Detaljplanen får bl.a. reglera placering och utformning av olika anordningar samt eventuella skyddsåtgärder för att motverka störningar på omgivningen. Planen får dock inte göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med planen. Åtgärder som kräver lov enligt PBL får inte utföras i strid mot detaljplanen. Vidare finns bestämmelser i ett stort antal lagar om att beslut enligt dessa inte får strida mot detaljplan enligt PBL. PBL innehåller vidare bestämmelser om kommunens rättigheter och skyldigheter i fråga om inlösen och upplåtelse av mark för att genomföra planen. Detaljplanen kan kompletteras med en fastighetsplan i syfte att genomföra detaljplanen och underlätta den efterföljande fastighetsbildningen. Under förutsättning att järnvägsändamålet har tagits upp i kommunens översiktsplan eller är ett riksintresse enligt NRL kan områdesbestämmelser upprättas och antas för att lägga fast en järnvägssträckning. Även om områdesbestämmelser varken ger byggrätt eller rättigheter att lösa in mark hindras åtgärder som kräver bygglov samt fastighetsbildning i strid mot bestämmelserna. Därigenom kan "korridorer" för vissa bansträckningar säkerställas i avvaktan på upprättande och fastställande av en plan för järnvägen. Eftersom områdesbestämmelser går att överklaga till länsstyrelse och regering kan de medge viss möjlighet till s.k. tidig prövning. I likhet med vad som gäller för översiktsplanen har ansvaret för att ta tillvara statens intressen vid upprättande av detaljplan och områdesbestämmelser. skall, bl.a. om ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses, pröva och upphäva kommunens beslut att anta sådana planer och bestämmelser. I de fall kommunen inte vill medverka till att säkerställa järnvägsändamålet finns möjligheter för regeringen att förelägga kommunen att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för att till- godose ett riksintresse eller åstadkomma en lämplig mellankommunal samordning. Denna möjlighet har emellertid aldrig utnyttjats. 8 Behovet av en ny lagstiftning Behovet av en lagstiftning för järnvägsplanering och av en effektivisering av markåtkomstinstrumenten för järnvägsändamål har kraftigt förstärkts genom de satsningar på järnvägen som transportslag som beslutats. Även har begärt att regeringen lämnar förslag till en särskild järnvägslagstiftning, för att göra det möjligt att på ett smidigt, kostnadseffektivt och ändå rättssäkert sätt genomföra de beslutade järnvägssatsningarna. Det nuvarande förfarandet vid byggande av järnvägar har klara brister när det gäller anknytningen till övrig samhällsplanering och miljölagstiftning, två om- råden vilka enligt de trafikpolitiska riktlinjerna särskilt skall upp- märksammas. Det saknas instrument för långsiktighet i planeringen. Samspelet mellan de olika regelsystem som styr användningen av mark och vatten är delvis oklart, vilket gör reglerna svåra att tillämpa. Enligt de trafikpolitiska rikt- linjerna skall investeringsbeslut föregås av långsiktig och noggrann planering. Kravet på samråd och samverkan mellan olika sektorsmyndigheter och mellan olika nivåer understryks. Förfarandet för byggande av järnvägar bör inordnas i det system för samhällsplanering som redan finns genom bl.a. NRL och PBL. En ökad skyldighet att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar och ta hänsyn till miljön vid exempelvis lokalisering av vissa järnvägar följer av rådets direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, vari uppställs krav på att miljökonsekvensbeskrivningar upprättas vid vissa järnvägs- byggen. har varit bundet av direktivet alltsedan trädde i kraft. Kravet uppfylls såvitt avser byggande genom ett riksdagsbeslut som ålägger att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar vid nybyggnad och större ombyggnad, men kravet bör tillgodoses genom lagstiftningsåtgärder, samordnade med NRL för järnvägsändamål förvärvas i stor utsträckning på frivillig väg. I de fall tvångsförvärv blir nödvändiga sker dessa till den helt övervägande delen genom ansökan om tillstånd till expropriation, ett förfarande som är både tidsödande och kostsamt. Enligt regeringens uppfattning framstår det därför som alltmer tydligt att en bättre markåtkomstmöjlighet även för järnvägsändamål behöver tillskapas. Fastighetsbildningslagens skyddsregler medför att denna mer sällan går att använda för tvångsvisa markförvärv. Som närmare kommer att utvecklas nedan anser regeringen att det är motiverat att undanta markbehov enligt en järnvägsplan från dessa regler, och att i lagen om byggande av järnväg införa en rätt för järnvägsbyggare och fastighetsägare att få mark inlöst. Det kan förmodas att järnvägsbyggaren oftast väljer att i första hand använda sig av fastighetsbildningslagen, eftersom det i regel ändå behövs en förrättning för markbyten och olika servitutsåtgärder. För den enskilde fastighetsägaren som berörs av markbehovet kan det vara en fördel att kunna välja mellan att begära inlösen eller fastighetsreglering. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagen bör gälla obligatoriskt för allt byg-| | gande av järnväg, utom industrispår och hamnspår uteslutande på | | egen fastighet, samt för byggande av tunnelbana och spårväg. Den| | skall kunna tillämpas även för byggande av annan spåranläggning och| | vid avstängning av plankorsning. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagen skall gälla för samtliga järnvägar och för tunnelbana och spårväg utanför detaljplanelagt område. Remissinstanserna: ifrågasätter kravet på järnvägsplan för industrispår inom detaljplanelagt område, speciellt inom rena industri- och hamnområden. är tveksam till att en ny sektorslagstiftning tillskapas och förordar att järnvägsbyggandet i stället hanteras inom ramen för PBL. Kommunen anser vidare att det kunde övervägas att låta lagen omfatta även tunnelbana och spårväg inom detaljplanelagt område, under förutsättning att kommunen beslutar att järnvägsplan skall användas. anser att järnvägsutbyggnader inom detaljplan inte bör omfattas av generellt krav på arbetsplan. Risken för dubbel planläggning och oklarheter är uppenbar. i ifrågasätter om arbetsplan behövs när man gör en detaljplan. I varje fall bör det klargöras hur processen skall bedrivas när man tar fram arbetsplan och detaljplan parallellt. Även och har motsatt sig ett generellt krav på järnvägsplan inom detaljplanelagt område. Skälen för regeringens förslag: De möjligheter som erbjuds genom den kommunala planeringen och som redovisats ovan i avsnitt 7 innebär enligt regeringens mening att lokalisering och utformning av järnvägsanläggningar i många fall kommer att ske med kommunala planer enligt PBL. Den kommunala översiktsplaneringen kan lämpligen utnyttjas för att i tidiga skeden bedöma järnvägssträckningar i förhållande till andra anspråk och intressen. Markens användning för järnvägsändamål och den närmare utformningen av olika anordningar skulle för vissa områden med fördel kunna regleras genom detaljplan enligt PBL. Av stor betydelse för avgränsningen av lagens tillämpningsområde är emellertid att Regeringsrätten i ett avgörande, RÅ 1993:2, fastslagit att endast anläggningar som kan omfattas av kraven i 3 kap. PBL måste utföras i enlighet med bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Anläggningar som inte är angivna i 8 kap. PBL kan utföras utan att bestämmelser i detaljplan behöver iakttas. Detta innebär att eventuella utformnings- eller skyddsbestämmelser, exempelvis bullervallar, som fastslås i en detaljplan inte är bindande för en järnvägsbyggare. Att, såsom påpekat, kommunen i ett avtal med järnvägsbyggaren kan kräva att sådana villkor respekteras kan inte gentemot motstående enskilda och andra allmänna intressen anses bota denna brist. Frågan behöver utredas vidare. Tills vidare bör enligt regeringens uppfattning lagens tillämpningsområde omfatta inte bara alla järnvägar utan även alla tunnelbanor och spårvägar. När det däremot gäller industrispår och hamnspår som byggs uteslutande på egen fastighet, eller på fastighet som innehas med tomträtt, kan det knappast anses motiverat att föreskriva ett särskilt planförfarande. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Till grund för byggande av sådan järnväg som| | omfattas av lagen skall alltid finnas en järnvägsplan. Järn- | | vägsplan får även upprättas för avstängning av plankorsning, även om| | denna åtgärd inte är att anse som byggande av järnväg. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens, utom såvitt avser byggande av spårväg och tunnelbana inom detaljplanelagt område. Planen benämns i promemorian "arbetsplan". Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har varit positiva till att järnvägsbyggandet hanteras inom en planprocess. och har ifrågasatt om inte planen bör betecknas "järnvägsplan" eller "banplan" för att undvika förväxlingsrisk med vägarbetsplan. Skälen för regeringens förslag: En av bristerna med det nuvarande systemet för planering och genomförande av järnvägsbyggande är att det saknas formellt bindande rutiner för spridande av information till berörda intressenter och för förankring av förslagen. Från samhällsplaneringssynpunkt är det förstås viktigt att statliga och kommunala myndigheter samordnar sin planering. För berörda en- skilda är det väsentligt att få insyn i planerna. Förfarandet med upprättande av överklagningsbara planer möjliggör information om och insyn i järnvägsbyggandet för enskilda och myndigheter. En möjlighet att an- vända sig av plan bör finnas även vid avstängning av plankorsning. En järnvägsplan måste vara så pass detaljerad och noggrann att den i sin helhet kan följas utan annat än oväsentliga avvikelser. Det skulle leda för långt att göra varje detaljändring beroende av att en ny plan upprättas och eventuellt ställs ut och fastställs. Alla avvikelser från plan som inte kan anses oväsentliga bör emellertid föranleda att järnvägsplanen justeras. Visar det sig nödvändigt att frångå en plan i större utsträckning bör först en ny järnvägsplan för hela eller en del av järnvägsbygget ställas ut och fastställas. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Järnvägsplanen skall innehålla en miljökonse-| | kvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL. Till planen skall fogas en | | fastighetsförteckning och en genomförandebeskrivning.