prop · GJ0398 · 1996-01-01 00:00:00 — I tillsynsuppgiften ingår att övervaka att den som har näringsförbud avvecklar den befintliga näringsverksamheten m.m. men också att han inte startar något nytt företag eller på annat sätt engagerar sig i näringsverksamhet på ett sätt som är otillåtet för den som har näringsförbud. Även ett förbuds individuella räckvidd skall övervakas, såsom att en medgiven dispens efterlevs, liksom föreskrifter givna i samband med beslut om avvecklingstid eller dispens. Överträdelse av meddelat näringsförbud är straffbart. Straffskalan för överträdelse är fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse . Ett näringsförbud som överträds får förlängas . Vid ytterligare överträdelser får förbudet på nytt förlängas. Den sammanlagda tiden för förlängning får dock inte överstiga . Talan om förlängning måste ha väckts före förbudstidens utgång. Jämförande studier av andra rättsordningars motsvarighet till de svenska näringsförbudsreglerna försvåras av att förbudsfrågor berör och påverkas av innehållet i näringsrätten, obeståndsrätten, associationsrätten, straffrätten m.m. Enligt tidigare vunna erfarenheter avviker olika länders system i dessa hänseenden i så hög grad från varandra att en bred redogörelse för andra länders rättsregler på området inte är särskilt meningsfull. Mot den bakgrunden görs här en jämförelse med några rättsordningar som liknar , nämligen näringsförbudsreglerna i , och . En redogörelse lämnas också för hur EU-medlemskapet påverkat näringsförbudsfrågorna och effekterna av att näringsförbudsreglerna är nationellt begränsade. I råder en omfattande näringsfrihet. Den som vill idka näring skall endast anmäla detta hos myndighet. På grundval av denna anmälan utfärdas ett näringsbevis. För vissa näringar krävs dock näringstillstånd. Den som är försatt i konkurs får i huvudsak inte bedriva näringsverksamhet; undantagna är mycket små rörelser och jordbrukares försäljning av egna alster. Att utöva näring i strid med denna konkurskarantän är straffbart. För vissa av de näringar som kräver tillstånd innebär konkurs att tillståndet återkallas. införde från en lag om näringsförbud, som har mycket stora likheter med de då gällande svenska näringsför-budsreglerna i konkurslagen. Således förutsätter den finska lagen att näringsidkaren eller företaget försatts i konkurs och att den mot vilken förbudstalan riktas har förfarit grovt otillbörligt gentemot borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt de skyldigheter som hänför sig till näringsverksamhet. Vid upprepade konkurser behöver åsidosättandet inte vara grovt. För förbud krävs dock då att vederbörande visat sig vara uppenbart olämplig att driva rörelse. Liksom i svensk lagstiftning förutsätter näringsförbud i inte brott. Det förutsattes dock vid lagens införande att det skulle bli vanligt att förbud grundades på ådagalagd brottslighet. Förbud kan meddelas för av två till och förbudstiden löper också under anstaltstid. för ett register över meddelade näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Registret är offentligt, vilket bland annat innebär att uppgifterna kan utnyttjas i kreditupplysningsverksamhet. I har inte någon särskild myndighet satts att övervaka efter-levnaden av meddelade förbud. Frågor om överträdelse av näringsförbud handhas enligt vanliga regler av polisen. Straffskalan för överträdelse är böter eller fängelse i högst . Vid icke ringa överträdelse kan domstolen på yrkande av åklagaren förlänga förbudstiden med upp till . Om den förbudsålagde på nytt uppfyller förutsättningarna för förbud kan nytt förbud meddelas. Härigenom kan flera förbud komma att löpa parallellt. I finns både straffrättsliga och konkursrättsliga regler som liknar de svenska näringsförbudsreglerna. I konkurslagen ges bestämmelser om konkurskarantän för enskilda näringsidkare och företrädare för bolag, medan strafflagen ger möjlighet att som påföljd för brott frånta vederbö- rande rättigheter av vitt skilda slag, s.k. rettighetstap. De nu gällande konkurskarantänsbestämmelserna återfinns i konkursloven. Karantän kan drabba dels den som drivit enskild näringsverksamhet och gått i konkurs, dels den som före konkursutbrott för juridisk person haft personligt ansvar för rörelsens skulder eller som formellt innehaft eller reellt utövat funktion som ledamot eller suppleant av styrelsen eller som verkställande direktör. Den norska karantänregeln är fakultativt utformad; vid bestämmande av om vederbörande skall sättas i karantän skall det läggas vikt vid om det med hänsyn till hans handlingssätt och övriga förhållanden synes rimelig å sette ham i karantene . Karantänen gäller för av från konkursutbrottet, om inte rätten bestämmer annan tid, och innebär att vederbörande inte kan stifta bolag eller åtaga sig nya uppdrag - eller reellt ha funktion - som styrelseledamot, suppleant eller verkställande direktör i juridisk person. Trots karantänen står det dock vederbörande fritt att starta ny enskild näringsverksamhet. Endast vid skälig misstanke om straffbar handling kan karantänbeslutet ges sådan verkan att vederbörande också skiljs från befattningar i bolag m.m. som han innehar då karantänen skall börja gälla. Den domstol som handlägger konkursärendet meddelar beslut i fråga om karantän på talan av konkursförvaltare ( bostyret ) eller åklagare. Hand-läggningen är skriftlig och vanligtvis förs talan av förvaltaren. På begäran av åklagare kan tvåårstiden utsträckas intill dess en av åklagaren övervägd talan om rettighetstap rättskraftigt avgjorts i brottmål. Beslut om konkurskarantän meddelade efter regi-streras i ett centralt register. Det finns ingen särskild myndighet som ålagts att övervaka efterlev-naden av karantänbeslut. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet över-träder ett sådant beslut straffas med böter eller fängelse . Den som döms för brott kan, när allmänna hänsyn så kräver, fråndömas den framtida rätten att inneha viss ställning eller att utöva viss verksamhet. Detta rettighetstap är en påföljd för brott och kan väljas vid sidan av annan påföljd eller - under förutsättning av att straffminimum för brottet är lindrigare än fängelse - som enda påföljd. Domstolen kan ex officio välja denna påföljd. Sedan slutet av föreligger också en möjlighet att ta ifrån ett företag rätten att utöva näringsverksamhet eller att förbjuda det att utöva verksamhet i vissa former. Möjlighet att tillgripa rettighetstap finns för ett vitt spektrum av rättigheter. Förutom den framtida rätten att inneha viss typ av offentlig eller privat tjänst, kan man fråntas allt ifrån rätten att bedriva jakt och fiske till rätten att utöva näringsverksamhet. Domstolen är således fri att formulera innehållet i påföljden utifrån behovet i det enskilda fallet. Förutsättningarna för rettighetstap är att vederbörande genom brottet har visat sig uskikket til eller må fryktes å ville misbruke den ställning eller verksamhet han förbjuds inneha respektive utöva. Också om ställningen eller verksamheten i særlig grad krever almen tillit kan rettighetstap meddelas. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan rettighetstap medde-las, förutsatt att almene hensyn krever det . Kravet på allmänpreventiva skäl anses inte ha någon större självständig betydelse. Det fakultativa momentet skall ( kan ) tolkas så, att rettighetstap endast skall meddelas om det efter en konkret värdering framstår som rimligt och nödvändigt. I förarbetena till lagstiftningen förutsattes att rettighetstap skulle komma att användas med försiktighet. Rettighetstap kan meddelas för av upp till eller för alltid. Tapet innebär att vederbörande förbjuds inneha den utpekade ställningen eller utöva den utpekade verksamheten. För att hindra kringgåenden innebär ett förbud att utöva verksamhet också förbud att förestå en sådan verksamhet för annan. Ett tidsbestämt rettighetstap löper inte den dömde avtjänar fängelsestraff som är fastlagt i domen eller när han undandrar sig sådant straff. Tiden börjar löpa i och med villkorlig frigivning. En dom varigenom rettighetstap meddelas antecknas i straffregistret. Inte heller beträffande rettighetstap har någon särskild myndighet - vid sidan av polisen - ålagts att kontrollera efterlevnaden av förbud. Den som överträder ett rettighetstap riskerar böter eller fängelse . Dansk medborgare som är bosatt i och myndig har rätt att driva näringsverksamhet. För vissa näringar krävs dock näringsbrev, auktorisation, tillstånd eller legitimation. För de flesta näringsverksamheter före-ligger också plikt att anmäla sin verksamhet till offentliga register, exempelvis genom momsregistrering och registrering av näringsidkare som är skyldiga att innehålla preliminär skatt. Den danska strafflagen innehåller regler som ger möjlighet att utestänga någon från eller ta ifrån någon rätten att utöva verksamhet som kräver särskild offentlig auktorisation eller godkännande. Sådan s.k. rettighedsfortabelse förutsätter att den det berör har begått brottslig handling och denna begrunder en nærliggende fare for misbrug af stillingen . Om särskilda skäl talar för det kan - förutsatt brott och missbruksfara - rettighedsfortabelsen avse fråntagande av rätt att fortsätta annan verksamhet än sådan som förutsätter auktorisation eller godkännande. Trots kraven på särskilda skäl är det den sistnämnda regeln som kommit flitigast i bruk. Vid upprepad brottslighet kan särskilda skäl finnas och regeln har kommit att användas också vid ekonomisk brottslighet. Den nu nämnda regeln anses endast kunna användas beträffande näringar av särskild karaktär - exempelvis handel med begagnade bilar - och endast om den ådagalagda brottsligheten ger anledning att befara missbruk inom just den näringen. Regeln har således inte generell karaktär. Inte heller anses regeln ge stöd för att ta ifrån någon rätten att vara exempelvis verkställande direktör i aktiebolag oavsett bransch. Som ett led i ett lagstiftningsarbete som syftade till att begränsa miss- bruket av bolags- och konkurslagstiftningen utvidgades möjligheterna till rettighedsfortabelse. Lagändringen trädde i kraft . Under förutsättning av brott, missbruksfara och särskilda skäl medger således straffeloven att det sker frakendelse af retten til at være stifter af eller direktør eller medlem af bestyrelsen i et selskab med begrænset ansvar, et selskab eller en forening, som kræver særlig offentlig godkendelse, eller en fond . Den nu nämnda möjligheten till generell rettighedsfortabelse är i första hand avsedd för fall där vederbörande missbrukat sådan position i bolag som omfattas av regeln; den kan dock användas även exempelvis då den dömdes brottslighet varit knuten till enskild näringsverksamhet och det kan befaras att ny verksamhet kommer att etableras i bolagsform. Frånkännande av rätt enligt ovan kan beslutas för av mellan ett och eller tills vidare. I det sistnämnda fallet kan frånkännande enligt huvudregeln tas upp till ny prövning först efter det att förflutit. Den danska strafflagen öppnar också möjlighet för domstolen att under behandlingen av rettighedsfortabelse interimistiskt frånkänna rätt enligt ovan. Enligt förarbetena är förutsättningen för detta att förbrytelserna är så grova och klara att det är uppenbart att det är fråga om sådana särskilt allvarliga saker där frånkännande skall ske. Man ansåg att de principiella betänkligheter som kravet på rättssäkerhet medför här fick vika för intresset av att inte alltför sent kunna ingripa mot fortsatt näringsverksamhet. Domstolen kan också förordna att dom om rettighedsfortabelse skall gälla utan hinder av att den överklagas. En dom varigenom rätt att utöva viss verksamhet frånkänts någon registreras inte på annat sätt än i kriminalregistret. Det är inte heller någon särskild myndighet - vid sidan av polisen - som tillser att domar om rettighetsfortabelserna efterlevs. Om någon utövar verksamhet i strid med en dom om rettighedsfortabelse kan vederbörande straffas med böter eller fängelse . EG-reglerna innehåller inte några bestämmelser med omedelbar anknyt-ning till de svenska näringsförbudsreglerna. Denna typ av frågor har inte heller ägnats särskild uppmärksamhet i det europeiska lagstiftningsarbetet.De svenska näringsförbudsreglerna är nationellt begränsade. Det innebär att den som meddelats ett svenskt näringsförbud av detta skäl i princip är oförhindrad att driva näringsverksamhet i ett annat land. Det gäller även om verksamheten helt eller delvis riktas mot en svensk marknad, under förutsättning att verksamheten inte drivs på sådant sätt att den skall anses vara bedriven här. Om värdlandet har en reglerad etableringsrätt inom en viss bransch och krav på god vandel föreligger, kan dock ett näringsförbud få verkan i värdlandet. Det faktum att någon i ett annat land har fråntagits rätten att bedriva visst slag av näring eller rätten att över huvud taget bedriva näringsverksamhet kan i vissa fall utgöra hinder för att starta eller driva näringsverksamhet i . Det finns dock inte någon möjlighet att här väcka en näringsförbudstalan som uteslutande vilar på oegentligheter i det andra landet. Sådana oegentligheter i det andra landet kan dock ha betydelse vid en svensk förbudsprövning. 6.1 Utvärdering av lagstiftningen och dess tillämpning Utredningen har som underlag för de ändringsförslag som lämnas företagit en utvärdering av lagstiftningen och dess tillämpning. I samband därmed har bl.a. de 156 näringsförbud som gällde vid utgången av maj månad 1994 och de 34 domar som meddelats för överträdelse av näringsförbud granskats. Utvärderingen visar att det meddelas närmare 50 nya näringsförbud och att det löpande antalet förbud som övervakas uppgår till omkring 170. De väsentligaste iakttagelserna vid utvärderingen framgår av följande punktvisa uppställning. * Så gott som alla näringsförbud grundas på brott i näringsverksamheten. prövas förbudsfrågan med åtal för brott. * I av de fall där förbuden grundats på brott, har brottsligheten föranlett ett fängelsestraff . * Endast en handfull av nu gällande näringsförbud grundas helt eller huvudsakligen på underlåtelse att betala skatter m.m. Utredningen har i vissa av dessa fall haft anledning att ställa sig tveksam till huruvida förbud bort meddelas. De av lagen uppställda förutsättningarna för förbud har visat sig svåra att tillämpa på betalningsunderlåtelsefallen. * Trots möjligheten att åberopa varje typ av åsidosättande har inte i något fall förbud grundats helt eller huvudsakligen på andra oegentligheter än brott eller betalningsunderlåtelse. * Domstolarna förefaller i mycket begränsad utsträckning ha reducerat strafftiderna för den förbudsgrundande brottsligheten, då frågan om brott och förbud prövats . * I närmare hälften av alla genomgångna fall har förbudstiden bestämts till maximala . Domstolarna har ofta angett förbudstiden på ett oklart sätt. * Särskilda beslut om tillfälligt näringsförbud förekommer i tämligen liten utsträckning. Domstolarna har ställt mycket höga krav på bevisningen om omständigheter till grund för ett sådant beslut. Kraven har medfört att tillfälligt förbud sällan kunnat meddelas förrän på ett mycket sent stadium av utredningen. * De relativt få besluten om tillfälligt näringsförbud har i stor omfattning kommit att upphävas, ofta förflutit. * Normalt har förbudsfrågan krävt begränsade utredningsåtgärder. I fall då talan om förbud förts i samband med åtal är utredningsåtgärderna i det närmaste försumbara. * Kronofogdemyndigheterna har i mycket få fall anmält underlåtelse att betala skatter m.m., bl.a. på grund av att de funnit det svårt att uppfylla lagens krav på "grovt åsidosättande". * Bristen på polisiära utredningsresurser har förhindrat eller försenat såväl förbudsutredningar i samband med brott som särskilda förbudsutredningar. * Näringsförbud har inte meddelats i tillnärmelsevis alla de fall där redan brottmålsdomen gett tillräckligt underlag för förbud. Skälet härtill är framför allt att åklagarna inte fört sådan talan trots att förutsättningar förelegat för detta. * - då näringsförbudsregler infördes i konkurslagen - har ett 30-tal domar meddelats för överträdelse av näringsförbud. Regelmässigt har överträdelserna föranlett relativt kortvariga fängelsestraff. Normalt har domstolarna förlängt förbudstiden. * Tillsynsmyndigheterna i konkurs tycks i huvudsak ha god kontroll över meddelade förbud. De brister som ändock föreligger i tillsynen hänför sig till att tillsynsmyndigheterna saknar egna aktiva övervakningsmöjligheter. De måste lita till medverkan av polis, varvid ansvarsförhållandena kan bli oklara och polisens resurser otillräckliga. Utredningen har funnit att näringsförbudet bör vara kvar som ett bland andra medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Mot bakgrund av de ingripande verkningar som är förenade med ett beslut om näringsförbud har utredningen ägnat stor uppmärksamhet åt förutsebarhet samt åt beviskrav avseende omständigheter som kan grunda förbud. Enligt utredningens mening är det väsentligt att förbud meddelas med fasthet och konsekvens i de fall där förutsättningarna för förbud är uppfyllda. Ju allvarligare de brott som begåtts är, desto viktigare är det att förbudsreglerna tillämpas. Näringsförbudet måste vara effektivt i den meningen att meddelade förbud i praktiken får den verkan som åsyftats och inte blir något som man utan nämnvärd risk kan sätta sig över. Enligt utredningens åsikt uppnås de angivna målen bäst genom att institutet renodlas, det vill säga att det förenklas och knyts direkt till bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Utredningen har inga invändningar mot tankarna bakom och huvuddragen i den gällande lagen om näringsförbud. De förändringar som utvärderingen ger anledning till kan alla utan större svårighet genomföras genom justeringar av nuvarande lag. De huvudsakliga förslagen till förändringar är följande. * Brott skall vara en nödvändig förutsättning för förbud. * Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud som huvudregel meddelas. * Om det vid förbudsprövningen kan anses styrkt att samtliga förutsättningar föreligger, skall näringsförbud meddelas. Det fakultativa momentet tas sålunda bort. * Förbudstiden skall normalt vara . Tiden skall dock kunna bestämmas till lägst tre och högst . * Den som meddelas förbud skall inte få ha generell fullmakt att företräda juridisk person. * Möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort. * Vid överträdelse av näringsförbud skall förbudstiden som regel förlängas. Utredningen har vidare övervägt en rad andra förändringar men inte funnit tillräckliga skäl för dessa föreligga. Sådana bedömningar har företagits bland annat i följande hänseenden: * Beslut om näringsförbud skall inte kungöras. * Ansvaret för övervakningen av efterlevnaden av meddelade förbud skall inte övergå från tillsynsmyndigheterna i konkurs till annan myndighet. Att göra brott till en nödvändig förutsättning för förbud, att införa en presumtionsregel för förbud vid brott med minst sex månaders straffminimum och att ge förbudsregeln en obligatorisk utformning bör enligt utredningen främja en enhetlig och konsekvent tillämpning av institutet. Genom dessa ändringar ges också förutsättningar för att förbud regelmässigt skall meddelas i grova fall. Enligt utredningen är det lämpligt att den normala förbudstiden är . För att förbudet inte skall framstå som ett slag i luften i de fall den förbudsgrundande brottsligheten föranleder ett mycket långt fängelsestraff föreslås att förbudstiden skall kunna bestämmas till av högst . Innehavet av generalfullmakt ger en mycket omfattande behörighet att verka för huvudmannens räkning och måste i många hänseenden likställas med att vara verkställande direktör eller firmatecknare. Enligt utredningen är det därför motiverat att den som meddelats förbud inte får ha generell fullmakt att företräda juridisk person. Enligt utredningens bedömning är det inte möjligt att förena önskemålet att snabbt kunna ingripa mot och att avbryta skadevållande verksamhet med så höga krav på rättssäkerhet som måste ställas vid en åtgärd som näringsförbud. I överensstämmelse med vad som gäller vid rådgivningsförbud, bör därför möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud inte stå till buds. Den som överträder ett näringsförbud kan sägas avkorta sin förbudstid. Detta förhållande motiverar enligt utredningens mening att förbudstiden regelmässigt skall förlängas. Utredningen beräknar att det med dess förslag kommer att meddelas cirka 150 nya näringsförbud. Detta i förening med en något längre förbudstid bedöms leda till att antalet löpande förbud med tiden kommer att uppgå till cirka 700. Det större antal förbud som tillsynsmyndigheterna i konkurs därmed får att övervaka bör, med hänsyn till den kraftiga nedgången i antalet konkurser och ett förbättrat samarbete med polisen, kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. 7 Ändrade regler för näringsförbud 7.1 Förutsättningar för näringsförbud -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagen om näringsförbud skärps i vissa | | avseenden utan att dess tillämpningsområde inskränks. Den före- | | slagna begränsningen till brottsfallen genomförs alltså inte. Utredningens förslag: Brottslighet som inte är ringa skall vara en nödvändig förutsättning för att näringsförbud meddelas. Det skall således inte vara möjligt att grunda förbud uteslutande på att någon ens i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatter, tullar eller avgifter. Inte heller skall otillbörligt förfarande mot borgenärer eller andra grova åsidosättanden i en verksamhet som gått i konkurs kunna föranleda näringsförbud, om inte brottslighet förekommit i verksamheten. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna, bl.a. flertalet av åklagarna samt domstolarna och de tre största kronofogdemyndigheterna (, samt ), till-styrker att brott skall vara en nödvändig förutsättning för näringsförbud. De huvudsakliga argumenten för denna renodling är att kravet på förut-sebarhet ökar vilket är viktigt ur rättsäkerhetssynpunkt, att näringsför-budet får en naturligare anknytning till de organ som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten samt att renodlingen kommer att leda till en ökad tillämpning av näringsförbudsinstitutet. Flera remissinstanser, bl.a. (), (), () och Justitiekanslern (), är dock kritiska mot förslaget eller avstyrker det. Dessa remissinstanser anser att det bör vara möjligt att meddela förbud även fortsättningsvis vid betydande skatteundandraganden och vid otillbörliga förfaranden i samband med flera konkurser. Man vill således att skadliga beteenden skall kunna beaktas, även om brott inte har förekommit. RSV anser att, även om skatterekvisitet sällan använts som grund för talan om näringsförbud, det ändå bör behållas eftersom redan förekomsten av ett rekvisit har preventiv verkan. Konkursrekvisitet bör också finnas kvar enligt RSV, och näringsförbudsinstitutet bör utformas så att det bidrar till att minska konkursmissbruk och till att stoppa tillgången på s.k. målvakter. JK pekar på att nuvarande system inte medfört några problem från rättssäkerhetssynpunkt och därför bör kunna behållas. JK menar att problemen med det begränsade utnyttjandet av lagen tycks vara mer av lagteknisk karaktär och att andra åtgärder bör vidtas för att stärka tillämpningen av lagen. FI anser att det faktum att näringsförbud grundats på betalningsunderlåtelse i så få fall inte utgör tillräckligt skäl för förslaget att renodla näringsförbudet. Det finns enligt FI andra skäl att behålla betalningsunderlåtelse som grund för näringsförbud. Den praktiska tillämpningen kan underlättas genom klarare regler än de nuvarande. Ett avskaffande skulle, enligt FI, vara olyckligt från allmänna sypunkter med hänsyn till att oärliga och illojala förfaranden medför att oseriösa företagare skaffar sig ekonomiska fördelar och t.o.m. kan konkurrera ut seriösa företag. KOV pekar på att även andra fall än de som föregås av brott kan motivera ett näringsförbud och hänvisar här bl.a. till den ökande användningen av sanktionsavgifter.