prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Utredningen finner dock att rätten att hejda transportmedel bör begränsas genom en särskild proportionalitetsregel. Remissinstanserna: Några remissinstanser har, i likhet med utredningen, funnit att EG:s regelsystem omöjliggör en slumpmässig, icke misstankebaserad kontroll vid de inre gränserna. Vanligare är dock att kritik riktas mot utredningens uppfattning att kontroll vid den inre gränsen endast skall få förekomma vid misstanke om brott. , Sydsvenska Handelskammaren, , och avvisar användandet av stickprovskontroller. Åklagarmyndigheterna i , och , , , , , Länspolismästaren i , Tull-Kust, för Alkoholfrågor, , och anser att tullens befogen- heter enligt övergångsbestämmelserna till tullagen bör finnas kvar, åtminstone tills det finns effektiva kompensatoriska åtgärder. Riksåklagaren och i anser att kontrollnivån bör kunna sättas högre utan att komma i konflikt med gällande regler. Riksåklagaren hänvisar därvid till att den danska tullagen tillåter stickprovskontroller som den ger tullmyndigheterna möjlighet att utan misstanke stoppa vilket fordon som helst och kontrollera det. anser i sitt yttrande att inte hindrar användningen av stickprovskontroller (spot checks) utan att metoden tvärtom direkt anvisats som en kompensatorisk åtgärd. har föreslagit att tullen skall kunna anmana förare av transportmedel och annan att stanna om det uppenbart behövs för att tullen skall kunna utöva sina befogenheter när det gäller att ta egendom i beslag och för att utföra kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Tull-Kust anser att utredningen måste göras om eller kompletteras bl.a. eftersom de lämnade förslagen inte ger tullen rätt att stoppa trafikanter och fordon vid den inre gränsen. Avgörande för en effektiv narkotikabekämpning är, enligt förbundet, möjligheterna för en tulltjänsteman att inleda samtal och ställa frågor, inleda begränsad kontroll samt trafikantens skyldighet att stanna och upplysa om resrutt och biljetter m.m. Misstankegraden byggs sålunda oftast successivt upp eller avtar i samband med tulltjänstemannens samtal med och inledande ytliga kontroll av en resandes bagage eller transportmedel. Skälen för regeringens förslag: Principerna om fria varurörelser inom EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre gränserna är uteslutna. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt.De begränsningar i form av kontroller som är tillåtna enligt EG-rätten skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form av viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att de inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar onödigt störande på den fria rörligheten. Om kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet. Stickprovskontroller får anses utgöra sådana systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns och som inte får förekomma inom EU. Ett land har emellertid rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Detta skulle alltså innebära en möjlighet för ett land att ha stickprovskontroller vid den inre gränsen om man inför ett motsvarande system med kontroller inne i landet. Det kan i detta sammanhang nämnas att den danska tullagen ger tulltjänstemännen samma kontrollbefogenheter i hela landet. Befogenheterna är således inte inskränkta till gränsen eller det gränsnära området utan kan utövas på samma sätt inom hela det danska territoriet. Den danska tullen kan således, utan att det finns någon som helst misstanke, var som helst i stoppa vilken person eller vilket fordon som helst för kontroll. Av motiven till denna lagstiftning framgår emellertid att avsikten inte är att kontrollen skall utövas på detta sätt. Sålunda skulle en kontroll inne i landet endast bli aktuell i undantagsfall, och då nästan undantagslöst mycket nära gränsen. Av förarbetena framgår vidare att den stickprovsvisa kontrollen bara skall kunna ske i förbindelse med införsel av sprit och tobak och mineralolja samt, vid särskilda tillfällen, andra varor som införs olovligt. Regeringen finner att en sådan utvidgning av kontrollmöjligheterna som kontroller över hela territoriet skulle innebära skulle leda till drastiskt ökade skyldigheter för den enskilde att bl.a. underkasta sig genomsökning av sina tillhörigheter, vilket inte kan anses rimligt ur rättssäkerhetsynpunkt. Det är sålunda inte ett system som kan accepteras i det svenska samhället. I likhet med utredningen finner regeringen sålunda att det inte finns förutsättningar för att tillämpa stickprovskontroller vid den inre gränsen. Slumpmässiga kontroller är dessutom inte särskilt effektiva och har i praktiken inte använts av den svenska tullen . Regeringen anser att tullen även i fortsättningen skall kunna utföra sådana selektiva, icke misstankebaserade, kontroller som tillämpas vid den inre gränsen. Sålunda skall ett objekt kunna väljas ut för kontroll utan att det föreligger misstanke om visst smugglingsbrott om det kontrollerade objektet t.ex. kan hänföras till en särskild riskprofil, eller om en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet finner att objektet bör kontrolleras. Sådana kontroller riktar sig visserligen mot vissa utvalda objekt, men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att ge upphov till en brottsmisstanke. Utredningen har funnit att kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar eller intuition och som inte stöds av någon konkret omständighet kan uppfattas som godtyckliga, och att de därigenom kan strida mot de principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering. Utredningen föreslår därför att selektiva kontroller, som inte är misstankebase- rade, inte skall få användas vid den inre gränsen. När det gäller definitionen av den misstankegrad, "anledning anta", som skall krävas för ett ingripande har utredningen konstaterat (betänkandet s. 16f) att misstanken inte behöver vara särskilt påtaglig för att denna misstankegrad skall anses föreligga och anför vidare följande. "Det kan räcka med att en tulltjänsteman på grund av en persons särskilda beteende får uppfattningen att vederbörande medför något som han inte får föra med sig. Misstanken måste dock vara konkret i den meningen att den som vidtar åtgärden i efterhand skall kunna ange vilka faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet om kontroll. En misstanke om brott enligt lagen får aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i en speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan vara av intresse är hur personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omotiverat nervös." Det kan konstateras att den selektiva kontroll som regeringen förordar inte nämnvärt skiljer sig från den misstankebaserade kontroll som utredningen anser vara den enda tillåtna enligt EG-rätten. Det är lätt att få intrycket att skillnaden mellan utredningens förslag och regeringens i själva verket är semantisk. Vad skiljer exempelvis en selektiv kontroll, där tulltjänstemannen med stöd av sin erfarenhet och intuition tar ut en person som han uppfattar som "omotiverat nervös", från en misstankebaserad kontroll som bygger på att personen i fråga verkat "omotiverat nervös"?Det selektiva urvalet sker alltså på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt. Det kan grunda sig på en relativt trivial omständighet men har lika ofta sin grund i riskprofiler eller i information som finns tillgänglig hos tullen. Med riskprofiler avses sammanställningar av olika kriterier eller förhållanden och metoder som har noterats vid den brottslighet som har upptäckts. En kontroll får aldrig gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Detta är ett uttryck för den s.k. proportionalitetsprincip som gäller vid tullkontroll, dvs. minsta möjliga tvångsingripande skall göras och ingripandet skall till art och varaktighet stå i rimlig proportion till det mål som myndigheterna avser att uppnå. Proportionalitetsprincipen innefattar alltid en intresseavvägning från sida där hänsyn till nationella politiska intressen vägs in. Ett beslut av JO (dnr 798-1995) belyser närmare frågan om vilken rätt tullen har att utföra kontroll av den som passerar gränsen från annat EU-land. Omständigheterna i ärendet var följande. En person, DL, anlände till med färja från och togs ut för kontroll av tullen sedan en narkotikahund enligt tulltjänstemannen markerat. DL förnekade detta. Vid den därpå följande diskussionen uppgav tjänstemannen att hon enbart på intuitiva grunder hade rätt att både söka igenom hans bagage och företa kroppsvisitation av honom. I sin anmälan till JO ifrågasatte DL om en enskild tulltjänstemans intuition kan utgöra tillräcklig grund för bl.a. bagagekontroll. JO ansåg att den ifrågavarande tullkontrollen inte kunde anses ha företagits i strid mot gällande regler och anförde därvid bl.a. att det inte framkommit annat än att fråga varit om en kontroll som baserat sig på ett selektivt urval av viss resande och således inte på något slumpmässigt urval. I sitt beslut hänvisade JO till ett tidigare beslut av myndigheten (JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 242f) där JO behandlade frågan om vilken grad av misstanke som behövs för att kroppsvisitation skall få utföras. JO uttalade därvid att en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med tullkontroll "ser nervös ut" utgör tillräcklig grund för att verkställa en kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Enbart det förhållandet att den resande verkade nervös ansågs således vara tillräckligt för att misstankegraden "anledning anta" skulle ha uppnåtts. De båda besluten förstärker intrycket av att det inte går att dra någon klar skiljelinje mellan en selektiv och en misstankebaserad kontroll. Under alla omständigheter kan den skillnaden inte anses vara så stor att den skulle motivera ett införande av en kontrollnivå som kan uppfattas som mindre restriktiv än den i själva verket är. En allmänt utbredd uppfattning om att en misstanke krävs för att ett ingripande skall kunna göras kan därför innebära en ökad risk för smuggling av narkotika. Det kan nämligen inte uteslutas att själva ordet misstanke kan tolkas som att konkreta bevis skulle krävas innan tullen kan göra ett ingripande. Som tidigare framgått anser regeringen det vara av yttersta vikt att tullens möjligheter till effektiv kontroll av narkotikasmuggling och annan brottslighet inte på något sätt försämras. Detta talar också för att tullen måste kunna fortsätta att arbeta som tidigare och med samma typ av kontroller. Regeringens uppfattning är att kontroller som bygger på ett selektivt urval inte strider mot EG-rätten under förutsättning att proportionalitets- och nödvändighetskriterierna uppfyllts. Regeringen föreslår mot den redovisade bakgrunden att även i fortsättningen skall tillämpa selektiva kontroller vid gränsen mot annat EU-land. För att tydliggöra att slumpmässiga kontroller inte skall tillämpas har det i lagen införts en särskild bestämmelse om detta. Kontrollnivån vid inre gräns kommer härigenom att regleras i den nya lagen. En grundläggande förutsättning för att tullen skall kunna genomföra en fysisk undersökning av exempelvis ett fordon eller av något som medförs i detta, eller av handresgods och liknande som medförs av en resande, är självfallet att fordonet eller personen i fråga, om det behövs, kan hejdas och kvarhållas till dess undersökningen har genomförts. Befogenheten att hejda transportmedel och personer har därför stor betydelse i tullarbetet. Enligt 2 kap. 8 § RF har emellertid varje medborgare en grundlags- skyddad rörelsefrihet. Begränsningar i denna får inte göras annat än genom lag. För begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får en begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och vidare får en rättighets- inskränkning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Behovet av ett uttryckligt lagstöd blir särskilt tydligt om man tänker sig att tullen måste stoppa en buss för att kunna gripa en person som misstänks för ett allvarligt brott. Ett ingripande av det slaget innebär ju en inskränkning i rörelsefriheten för alla passagerare i bussen. Detta talar för att en så betydande begränsning i rörelsefriheten inte bör få förekomma utan uttryckligt stöd i lag. Hänsyn måste också tas till de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) är gällande rätt i . Konventionen innehåller bestämmelser som bl.a. tar sikte på olika former av inskränk- ningar i den personliga rörelsefriheten. Enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen får rätten att röra sig fritt "...inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för upprätthållande av den allmänna ordningen och förhindrande av brott, för hälsovården samt för skyddande av sedligheten eller av annans fri- och rättigheter." Konventionen har således gett staterna förhållandevis stor frihet att bedöma när det är nödvändigt att företa inskränkningar i rörelsefriheten. En faktor som har betydelse vid bedömningen av om det är fråga om ett frihetsberövande, där skyddet är betydligt starkare än skyddet mot andra frihetsinskränkningar, eller en inskränkning i rörelsefriheten är varaktigheten av ett ingripande. Att hålla kvar någon på en plats utgör i sig sannolikt inte mer än en mindre inskränkning i rörelsefriheten. Ju längre den mot vilken ingripandet riktar sig är tvungen att stanna kvar, desto mer kommer ingripandet emellertid att närma sig ett frihetsberövande. Utsträckningen i tiden torde dock knappast ensamt vara avgörande för frågan om ingripandet utgör ett frihetsberövande eller ej. Dessutom måste man ta hänsyn till vilket slag av åtgärd det är fråga om, mot vem åtgärden riktar sig och i vilket syfte den företas. För att tullen även fortsättningsvis skall kunna utföra en effektiv kontroll vid den inre gränsen finner regeringen att det är nödvändigt att man också skall kunna hejda fordon och personer utan att det föreligger misstanke om brott och sålunda efter ett selektivt urval. Med hänsyn till vad som ovan nämnts bl.a. om varje medborgares grundlagsskyddade rörelsefrihet, och att en inskränkning i denna aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, är det betydelsefullt att rätten att stoppa personer, utan att det föreligger misstanke, begränsas såväl tidsmässigt som geografiskt. De angivna befogenheterna får således utövas endast mot person som i ome- delbart samband med inresa till från annat EU-land eller utresa från till ett sådant land uppehåller sig inom en tämligen snävt avgränsad zon från territorialgränsen. Den som hejdas enligt 5 § första stycket 1 måste således ha anlänt till landet eller stå i begrepp att tämligen omgående lämna det. Att bedöma om och när någon inrest till landet torde sällan vålla några problem. Däremot kan det av naturliga skäl ibland vara svårare att avgöra om någon avser att lämna landet och när avresa i så fall skall ske. Sistnämnda bedömning får ske med ledning av bl.a hur vederbörande uppträder och är utrustad. Det valda uttrycket innebär beträffande den som inreser till landet att kontrollåtgärden i princip skall inledas i nära nog direkt anslutning till inresan. Det skall alltså finnas ett direkt samband mellan inresan och den senare företagna kontrollåtgärden. En ytterligare territoriell begränsning framgår av 5 § första stycket 2. Enligt denna bestämmelse får en person eller ett fordon stoppas av en tulltjänsteman inom ett vidare geografiskt område under förutsättning att det föreligger viss misstanke, "anledning anta", om att personen i fråga medför en vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §. Tulltjänstemannen har då rätt att genomföra en sådan undersökning som framgår av 7 §. För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska begränsningen av dess räckvidd utformats efter mönster av bestämmelserna om hejdande av transportmedel i 61 § tullförordningen (1994:1558).Vidare måste proportionalitetskravet iakttas, dvs. ingripandet får inte bli mer omfattande än vad som är nödvändigt. Med hänsyn till de skyddsregler som införts för att hindra en otillbörlig integritetskränkning finner regeringen att de aktuella bestämmelserna inte kan anses vara av sådan art att de skulle strida mot den grundlags- skyddade rörelsefriheten. Inte heller finner regeringen att en tulltjänstemans hejdande av en person kan anses innefatta en sådan inskränkning i rörelsefriheten som skulle vara i strid med bestämmelserna i . Enligt övergångsbestämmelserna till TL skall den som är skyldig att stanna på begäran även lämna de uppgifter som behövs för kontrollen. I motiven (prop. 1986/87:166 s. 97) till denna bestämmelse som återfanns i 64 § i den gamla tullagen sägs bl.a. följande. Skyldigheten avser även andra uppgifter och handlingar än dem som rutinmässigt skall lämnas angående transportmedel och medförda varor enligt föreskrifter i tullagen eller med stöd av tullagen meddelade föreskrifter. Exempelvis är en resenär enligt denna bestämmelse skyldig att på tulltjänstemans begäran uppge varifrån han kommer och visa upp sitt pass. En motsvarighet till om uppgiftsskyldighet m.m. finns i 6 § i den nya lagen. Som tidigare nämnts måste kontrollen av såväl resande som transportmedel vara selektiv redan från början. Detta innebär, när det gäller skyldigheten att lämna uppgifter, att resande inte får tillfrågas slumpmässigt. Tulltjänstemannen måste sålunda genom en selektiv kontroll ha valt ut kontrollobjektet, innan han har möjlighet att ställa frågor. Slutligen bör det av återgivna uttalandet från kommenteras. Styrelsen har sålunda tolkat ett uttalande i så att stickprovskontroller skall vara tillåtna vid gränsen. Denna tolkning måste härröra från en tveksam översättning av den engelska grundtexten. Denna tar sålunda upp exempel på kompensatoriska åtgärder och lyder som följer: "Obvious examples are improving controls at the external frontiers of the Community using spot-checks at the internal frontiers and inland". Det som torde avses med uttalandet är att stickprovskontroller kan användas vid den inre gränsen, om de också är tillåtna i landet i övrigt (inland). Som tidigare nämnts är stickprovskontroller vid den inre gränsen tillåtna om man har samma typ av kontroller inne i landet. 9.2 Kontroll av postförsändelser Regeringens förslag: nuvarande befogenheter att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser ges ett klarare stöd i tullagstiftningen. En regel som uttryckligen ger en sådan befogenhet införs därför i 8 § i den nya lagen när det gäller EU-trafik, och i 57 a § TL såvitt gäller trafik med tredje land. införs de begränsningar i kontrollbefogenheterna som skyddet av brevhemligheten påkallar. Vidare får en postförsändelse öppnas endast hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: anser att det av utredningen lämnade förslaget innebär att brottsbekämpningen i alltför stor utsträckning skulle hindras, eftersom försändelser endast får undersökas och således inte öppnas, och då sådan undersökning endast får ske vid sådant postkontor till vilken post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren. Postförsändelser måste kunna kontrolleras även när försändelsen finns på mottagarens postkontor dvs. vid adresspost- kontoret och således inte endast vid gränsen. har följande invändningar mot utredningens förslag. Tillämpningen av förslaget kommer att bli problematisk, eftersom man i fortsättningen måste räkna med att postförsändelser som inkommer från ett annat EU-land över huvud taget inte kommer att föras till de särskilda posttullanstalterna, och att det därför blir svårt att genomföra någon undersökning. Utredningens förslag om att en tulltjänsteman endast skall få göra en yttre undersökning av postförsändelser, och alltså inte få öppna dessa, innebär att reglerna i (RB) kommer att gälla och att sålunda endast rätten, undersökningsledaren eller åklagaren kommer att få öppna beslagtagen postförsändelse. anför att det inte är ovanligt att postbefordran används för att skicka pass och andra handlingar som ett led i människosmuggling. anser att utredningens förslag att endast postförsändelser skall omfattas av bestämmelsen om kontroll (och sålunda inte brev och paket som förs över gränsen med budbilar och liknande) är omotiverat, eftersom traditionell post numera inte så sällan förs in i och ut ur landet av just sådana kurir- och budföretag m.m. som undantas i lagen. vänder sig vidare mot den av utredningen framförda åsikten att en posttjänsteman som fattar misstankar om att en försändelse innehåller narkotika skall vidarebefordra denna misstanke till för vidare kontroll. Enligt skulle ett sådant förfarande innebära ett brott mot postlagens (1993:1684) bestämmelser om tystnadsplikt. Slutligen anser , med anledning av utredningens påstående att en försändelse inte kan öppnas på grund av att detta skulle hindra rörligheten, att allt som i någon omfattning stör postbefordringen, således även den av utredningen föreslagna kontrollen, fördröjer en enskild försändelses befordran till dess adressat. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter varje medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning kan t.ex. ske med hänsyn till beivrandet av brott. I detta sammanhang kan också nämnas bestämmelser om skydd för de mänskliga rättighterna och de grundläggande friheterna. Artikel 6 i konventionen innehåller sålunda regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång. har emellertid i ett mål (fallet Ashingdane) uttalat att rätten till tillträde till domstol inte är absolut utan att inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En inskränkning måste emellertid ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan medel och syfte. Hänsyn bör också tas till artikel 8 i konventionen. I denna artikel föreskrivs att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. Av artikelns andra stycke framgår dock att rättigheten får underkastas inskränkningar. Stycket har följande lydelse. "Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter".