prop · GJ0312 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:12 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lägger regeringen fram förslag till ställningstagande i fråga om säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, målen för totalförsvaret, övergripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin för försvarsbeslutsperioden - 2001. I nya säkerhetspolitiska situation med ett brett spektrum av tänkbara risker, hot och påfrestningar såväl i fred som i krig har svensk säkerhetspolitik såväl en nationell som internationell dimension. Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör och förebygga och hantera situationer som utan att hota frihet och oberoende ändå kan innebära nationella påfrestningar eller risker. Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Detta är att fullfölja ett mångårigt arbete för fred och nedrustning och för demokratisk, social, ekonomisk och ekologiskt hållbar utveckling. Militär alliansfrihet är också i det förändrade den nationella säkerhetspolitiska ram som sammantaget bäst förmår tillgodose svenska säkerhetspolitiska intressen. En helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Totalförsvarets förmåga anpassas till det säkerhetspolitiska läget. En betryggande beredskap skall dock ständigt finnas för att höja denna förmåga om det säkerhetspolitiska läget försämras. Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och vissa begränsningar görs inom delar av det civila försvaret. Försvarsmakten skall organisera en internationell styrka för fredsfrämjande insatser. Även civila insatsstyrkor för humanitära insatser skall organiseras. Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Inriktningen är att utbilda 30 000 totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det militära försvaret och 10 000 totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det civila försvaret. I propositionen föreslås vidare en ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. säkerhetspolitiska situation har förändrats dramatiskt efter det . Gamla hot mot vårt lands säkerhet har försvunnit eller reducerats. Nya möjligheter har öppnats för vår säkerhetspolitik. har nya risker och påfrestningar för vårt land och folk framträtt. Det förslag om totalförsvarets utveckling och förnyelse , som regeringen här lägger fram, är den första totalförsvarsproposition, som fullt ut tar fasta på den förändrade säkerhetspolitiska situationen efter det slut. I viktiga avseenden är förslaget nydanande och innehåller principiellt betydelsefulla ställningstaganden. Ett vidgat säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot och risker vid sidan av väpnade anfall, skall styra totalförsvarets uppgifter. Regeringen anlägger en helhetssyn på det militära och det civila försvarets uppgifter i krig och fred. Förmåga till anpassning efter förändrade säkerhetspolitiska förhållanden blir ett grundläggande krav på totalförsvaret. Internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kommer att bli en reguljär uppgift för totalförsvaret. Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vi kan aldrig godta att vårt värnpliktsförsvar ersätts av en yrkesarmé. Därför vill regeringen hejda en utveckling, där allt färre totalförsvarspliktiga ges grundutbildning, och som därmed riskerar att leda till en yrkesarmé. * * * Det säkerhetspolitiska läget har förändrats drastiskt efter 1989. Den uppdelning i två politiska och militära block kring var sin kärnvapenrustad supermakt, som präglat under mer än fyra decennier, har upphört. Därmed har faran för ett storkrig i med kärnvapenanvändning som yttersta konsekvens minskat drastiskt. Det är detta hot - att trots sin alliansfrihet skulle dras in i ett stormaktskrig - som har vilat över vårt land under det mörka dagar. Ett väpnat anfall mot ter sig inte sannolikt annat än i samband med ett stormaktskrig. Denna bedömning bildar alltjämt en utgångspunkt för försvarsplanering. Militärt har och medfört ett radikalt förändrat läge i . De militära styrkorna på ömse sidor om den tidigare blockgränsen har kraftigt skurits ned. har ingen stat förmåga att inleda ett storanfall i utan långvariga förberedelser. Genom de baltiska staternas återvunna frihet, och upplösning har en helt ny situation uppstått kring . Där det förr fanns risk för militära konfrontationer och operationer riktade också mot vårt land, finns goda förutsättningar för en bred samverkan. Det fördjupade och vidgade samarbetet på olika områden, som är i färd med att bygga upp tillsammans med övriga länder i , befäster säkerheten i området och därmed vårt lands trygghet. militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av ett krig i vårt närområde, består. Genom att stå fast vid alliansfriheten och genom att upprätthålla ett betryggande försvar bidrar även i den förändrade situationen till säkerhet och stabilitet i vårt närområde. är stormakten i vårt närområde. Ännu kommer det att råda ovisshet om vilka politiska krafter, som kommer att leda landet. Under alla omständigheter kommer att förbli av stort strategiskt intresse för såväl som och . Därför är det av stor betydelse att integreras i de europeiska staternas samarbete. Politiskt har och medfört att de central- och östeuropeiska länderna återvunnit sin frihet och övergår från kommunistisk diktatur och centralstyrd ekonomi till demokrati och marknadshushållning. Deras inlemmande i ett allt fastare europeiskt politiskt och ekonomiskt samarbete är en förutsättning för gemensam säkerhet och en fredlig och demokratisk utveckling i . Europeiska unionen är den viktigaste efter det . Integrationen mellan medlemsländerna har fördjupats, och vägen har öppnats för nya stater att ansluta sig. Det är av största vikt att denna utvidgning kommer till stånd. Därigenom gynnas den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder, och demokratin befästs. För är inträdet i EU med bibehållen militär alliansfrihet den mest betydelsefulla förändringen i våra internationella förbindelser i modern tid. Medlemskapet i EU gagnar vår egen säkerhet och stärker våra möjligheter att tillsammans med andra länder forma en gemensam framtid i fred, demokrati och social och ekonomisk utveckling. har intresse av att fortsatta utveckling sker i former, som gagnar strävandena mot en bred europeisk säkerhetsgemenskap. Som självt framhållit, bör alliansens utvidgning vara en del av en vid europeisk säkerhetsarkitektur. Nya skiljelinjer får inte dras upp i . I takt med att den säkerhetspolitiska situationen i radikalt förbättrats, då det supermaktskonfrontation och konflikthot tonat bort, har stormakterna och de flesta staterna i NATO och den forna genomfört betydande besparingar på sina försvarsutgifter. Vårt land varken kan eller bör ställa sig vid sidan av denna säker- hetspolitiskt motiverade internationella utveckling mot minskade försvarskostnader. En realpolitisk bedömning av vårt lands säkerhetspolitiska läge och de hot och risker vi kan möta motiverar en besparing på försvarskostnaderna. Regeringen föreslår att de årliga försvarsutgifterna sänks med eller totalt jämfört med /95. Denna besparing, som påbörjats innevarande budgetår, sker stegvis och skall vara uppnådd vid försvarsbeslutsperiodens utgång . Att liksom en rad andra länder har sänkt försvarsutgifterna är positivt. Som Kommissionen för globalt samarbete () framhåller i sin rapport, bör världens stater tillsammans anta ett konkret mål för lägre försvarsutgifter. Det svenska folkets starka försvarsvilja och förtroende för försvaret vilar på vetskapen om att vi har ett betryggande försvar mot angreppshot och nationella påfrestningar men också på det berättigade kravet att kostnaderna för detta försvar underkastas samma hårda prövning som andra samhällsutgifter. * * * Sedan blockuppdelningen upphört, har den säkerhetspolitiska utvecklingen blivit svårare att förutsäga . Uppenbart är att risken för regionala och lokala väpnade konflikter ökat i vår del av världen. Det förödande kriget i före detta vittnar om detta. Allt högre krav reses på det internationella samfundets förmåga att förebygga och hantera konflikter och genomföra fredsfrämjande och humanitära insatser. befinner sig efter det slut i en unik situation, där det är möjligt att bygga upp nya alleuropeiska säkerhetsstrukturer och att globalt stärka FN:s och fredsfrämjande roll. Att avhålla från och försvara mot väpnat angrepp är totalförsvarets yttersta och viktigaste uppgift. Det militära försvaret skall kunna ingripa mot varje form av kränkning av vår territoriella integritet. I dagens säkerhetspolitiska och militärstrategiska situation finns ingen tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för omfattande angrepp mot vårt land. skall dock även i dagens situation ha en betryggande förmåga att möta sådana militära angrepp, som trots allt skulle kunna inledas. skulle befintliga militära resurser i vår omvärld kunna sättas i stånd, och därmed skulle det skapas förmåga att genomföra ett angrepp i större skala. Om en sådan utveckling äger rum, måste det svenska försvarets krigsduglighet kunna höjas på ett betryggande sätt i minst motsvarande takt. Mycket talar för att krig i en svårförutsägbar framtid skulle karakteriseras av att kvalificerad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. Därför bör den svenska försvarsplaneringen långsiktigt i första hand inriktas på förmåga att möta angrepp med strategiska insatsstyrkor. Det kan emellertid inte uteslutas att en mera omfattande förmåga till anfall över landgräns och hav skulle kunna växa upp i vårt närområde. Även om detta enligt militära bedömningar skulle ta , måste vi planera för att möta det genom tillväxt i ett försvar, som i första hand är utformat för att möta strategiska insatsstyrkor. Luftförsvaret och vår förmåga att behålla luftherraväldet över vårt land är av särskild betydelse i alla tidsperspektiv. Det kräver dessutom mycket att införa nya avancerade flygsystem. Flygstridskrafterna måste därför utformas och dimensioneras i ett långt tidsperspektiv. Den svenska försvarsindustrins förmåga att leverera högteknologiska produkter till det svenska försvaret har fortsatt ett mycket stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde. De långsiktiga materielbehoven måste säkerställas. Inhemsk kompetens måste bevaras på de försvarspolitiskt mest värdefulla teknikområdena. Det är vidare betydelsefullt att försvarsindustrin behåller och utvecklar kompetens genom utlandssamarbetet. Till följd av svårigheten att förutsäga den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår omvärld måste totalförsvaret - och då i första hand det militära försvaret - på ett betryggande sätt kunna anpassas efter förändrade hotbilder. Detta är en central tanke i regeringens förslag. Samma realpolitiska analys, som styr besparingen på försvarsutgifterna , måste styra kravet på beredskap och förmåga hos försvaret att kunna anpassa sig till morgondagens situation. Den bedömda hotbilden skall alltid styra rustningsnivå. Förmåga till anpassning efter ett förändrat säkerhetspolitiskt läge måste därför prioriteras i försvarsplanering. Ingen nation utformar sitt försvar utifrån ett hypotetiskt värstafallsscenario. Både vår egen och andra länders historia visar att det av flera skäl kan vara svårt att skönja och reagera på politiska och militära förändringar, som borde leda till ökad försvarsförmåga. En åtgärd av central betydelse i regeringens förslag är därför att skapa ett trovärdigt och effektivt system för förvarning om förändringar i hotbilden och tolkningen av förvarningssignaler. Vid sidan av en planerad höjning till full krigsduglighet inom högst skall det finnas konkreta planer för tillväxt och förstärkning av det militära försvaret, om det säkerhetspolitiska läget försämras. Dessa planer skall baseras på löpande planering och kontroll av den säkerhetspolitiska utvecklingen. Våra svenska erfarenheter från tiden mellan de båda världskrigen visar hur avsevärda brister i just detta avseende kan få förödande konsekvenser. När regering och riksdag sent omsider anvisade mera pengar till försvaret, saknades genomtänkta militära planer för hur pengarna skulle användas. * * * säkerhet kan långsiktigt endast garanteras genom gemensam säkerhet i men också utanför . Fredsfrämjande operationer och humanitära insatser får växande betydelse som medel för världssamfundet att skapa gemensam säkerhet. Medverkan i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kommer alltmera att bli en reguljär uppgift för det svenska totalförsvaret. har en lång och framgångsrik tradition av deltagande i FN:s fredsfrämjande operationer. Regeringen föreslår att beredskapen och förmågan att fullfölja detta engagemang - på mandat från FN och och i samverkan med även andra internationella organisationer - avsevärt förbättras. Därigenom stärker vi också egen säkerhet. Den "FN-brigad", som aviserades i regeringsförklaringen , förverkligas nu i Försvarsmaktens internationella styrka. Även civila internationella styrkor för humanitära insatser skapas. Viktigast för det internationella samfundet är att förebygga och förhindra konflikter. Om politiska och diplomatiska aktioner och andra förebyggande insatser visat sig inte vara tillfyllest för att avvärja en hotande konflikt, är det av största betydelse att multinationella snabbinsatsstyrkor med kort varsel kan komma på plats för att hejda utbrott av en väpnad konflikt. Försvarsmaktens internationella styrka skall därför organiseras så att vissa delar av den har särskilt hög beredskap för att vara tillgänglig utan den längre förberedelsetid som varit normal för svenska FN-förband. Den internationella styrkan skall liksom rekryteras frivilligt. Mellan 800 och 1400 personer bör normalt kunna tjänstgöra utomlands på samma gång. De civila insatsstyrkorna blir en ny resurs för humanitära insatser. De skall organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. Deras verksamhet skall främst inriktas på räddnings- och miljöskyddsinsatser. * * * Det moderna svenska samhället står och kan komma att ställas inför en rad allvarliga hot, risker och oförutsedda händelser, som innebär svåra nationella påfrestningar utan att vara militära hot. Avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor och miljökatastrofer kan få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella terrorismen blir farligare och tar sig uttryck, som innebär allvarliga påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, förtryck och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folkomflyttningar. Naturkatastrofer kan inte mötas med resignerad ödestro. På samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land utgör dessa icke- militära hot och påfrestningar risker för vårt land och vår nationella säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen från ett vidgat säkerhetsbegrepp, som omfattar allt det som kan påverka vår nationella säkerhet. Att betrakta säkerhet endast i militärt perspektiv är på gränsen till det tredje årtusendet ett förlegat synsätt. För att med det vidgade säkerhetsbegreppet som grund möta de hot och påfrestningar, som det svenska folket kan ställas inför, krävs en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre hot och påfrestningar i fred och krig. En sådan helhetssyn anlägger regeringen i propositionen. Det civila försvaret skall bidra till att hantera svåra nationella icke- militära påfrestningar. Genom samverkan mellan det militära och det civila försvaret i fred - på samma sätt som skall ske i krig - uppnår vi större effektivitet till lägre kostnad i vår strävan att stärka den samlade nationella säkerheten. Med denna helhetssyn fullföljer regeringen folkförsvarstanken i av nya hot och nationella påfrestningar. * * * Landets försvar är hela folkets angelägenhet. Det folkliga engagemanget ger försvaret omistlig styrka. Ett fullgott militärt försvar måste ha tillgång till modern och effektiv materiel. Men ett försvar, som saknar folklig förankring och som åsidosätter sin viktigaste resurs, människan, blir ett främmande element i demokratin. Avvägningen mellan materiel och personal är alltid svår, särskilt i ett bekymmersamt ekonomiskt läge. Då allt färre värnpliktiga behöver utbildas för att bemanna krigsorganisationen, har militära försvar löpt en uppenbar risk att glida in i en utveckling mot yrkesarmé. Regeringen vill bryta denna utveckling och har gjort ett vägval. Värnpliktsutbildningen är liksom all totalförsvarsutbildning av centralt värde för det svenska försvaret. Regeringen föreslår att omfattningen av utbildningens olika delar blir föremål för ytterligare överväganden och dialog mellan regeringen, försvarsmakten och övriga myndigheter. En väsentlig del av det civila försvarets uppgifter vilar på kvinnor. Även i det militära försvaret måste kvinnans ställning stärkas. För totalförsvarets effektivitet och folkförsvarstankens livskraft är det nödvändigt att hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna har en framträdande roll. * * * I propositionen Totalförsvar i förnyelse tecknar regeringen ett försvar för vår tid och vår framtid, då länders och individers säkerhet blir alltmera sammanflätade. Det är ett försvar för nationens säkerhet i kris och krig men också för den enskilda människans säkerhet i fred. Det är ett försvar, som kan bidra till att bevara freden och bistå utsatta människor utanför vårt lands gränser. Socialdemokraterna och står bakom propositionen, dess bedömningar och förslag. Därigenom har utformningen av framtida totalförsvar en bred förankring hos det svenska folket. Det är vår gemensamma förhoppning att propositionen skall vinna ett vidgat stöd vid riksdagsbehandlingen. Enighet kring säkerhets- och försvarspolitiken har som alltid ett säkerhetspolitiskt egenvärde. 1 Ärendet och dess beredning................................. 13 2 Säkerhetspolitiken......................................... 15 2.1 Den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden..... 15 2.1.1 Det slut........................ 15 2.1.2 Europeisk säkerhet............................ 17 2.1.3 och .................... 20 2.1.4 De europeiska säkerhetsstrukturerna........... 21 2.1.5 Kärnvapen och övriga massförstörelsevapen..... 23 2.1.6 Militärstrategisk utveckling.................. 24 2.1.7 Internationella perspektiv på fredsfrämjande insatser 29 2.1.8 Ett bredare spektrum av hot och risker........ 30 2.2 säkerhetspolitiska intressen............... 32 2.2.1 Gemensam säkerhet............................. 32 2.2.2 intressen - globalt, i och i närområdet .............................................. 33 2.2.3 Slutsatser.................................... 37 2.3 säkerhetspolitik........................... 39 2.3.1 Säkerhetspolitikens mål....................... 39 2.3.2 Försvarspolitikens inriktning................. 41 2.4 Förslag till riksdagsbeslut......................... 44 3 Övergripande inriktning av totalförsvarets utveckling och förnyelse 45 3.1 Grundläggande värderingar........................... 45 3.2 Helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig 48 3.2.1 Utgångspunkter................................ 48 3.2.2 Konsekvenser av en helhetssyn................. 50 3.3 Uppgifter för totalförsvaret ....................... 52 3.3.1 Totalförsvarets omfattning.................... 52 3.3.2 Utgångspunkter................................ 53 3.3.3 Uppgifter vid krigsförhållanden............... 54 3.3.4 Fredstida uppgifter........................... 55 3.3.5 Översyn av regelsystemet...................... 57 3.4 Anpassning.......................................... 58 3.4.1 Principer för tidsmässig avvägning............ 59 3.4.2 Begränsade anspråk på kort sikt............... 60 3.4.3 Anspråk på att totalförsvaret långsiktigt skall kunna växa och anpassas till nya villkor............ 61 3.4.4 Säkerställd förmåga att fatta beslut om anpassning 63 3.4.5 Regeringens behov av beredningskapacitet...... 64 3.5 Förslag till riksdagsbeslut......................... 64 4 Inriktning av totalförsvaret............................... 65 4.1 Det militära försvaret.............................. 65 4.1.1 Utgångspunkter................................ 65 4.1.2 Uppgifter för det militära försvaret.......... 67 4.1.3 Principiell inriktning........................ 71 4.1.4 Utveckling i stort............................ 73 4.1.5 Bedömda konsekvenser.......................... 76 4.1.6 Försvaret och miljön.......................... 80 4.2 Det civila försvaret................................ 82 4.2.1 Utgångspunkter................................ 82 4.2.2 Uppgifter för det civila försvaret............ 84 4.2.3 Principiell inriktning........................ 86 4.2.4 Särskilda frågor.............................. 90 4.3 Gemensamma frågor................................... 94 4.3.1 Det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret..................................... 94 4.3.2 Det civila försvarets behov av stöd från det militära försvaret..................................... 95 4.3.3 Ledning och samordning........................ 96 4.3.4 Forskning om nya hot och risker............... 96 4.4 Förslag till riksdagsbeslut......................... 97 5 Ekonomi.................................................... 98 5.1 Totalförsvarets ekonomiska ram...................... 98 5.2 Avvägning mellan militärt och civilt försvar........ 99 5.3 Teknikfaktor........................................ 99 5.4 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 99 6 Internationella insatser ..................................100 6.1 Riktlinjer för svensk medverkan i internationella fredsfrämjande insatser.............................100 6.1.1 Det internationella insatsbehovet.............100 6.1.2 Legala grunder för medverkan i internationella fredsfrämjande insatser.......................102 6.1.3 Svensk ambitionsnivå..........................103 6.1.4 Ökad betydelse av internationella insatser....105 6.2 Försvarsmaktens internationella styrka..............106 6.3 Civila internationella styrkor......................108 6.4 Internationella utbildningsinsatser.................110 6.5 Internationella kontakter...........................110 6.5.1 Bakgrund......................................110 6.5.2 Behovet av en långsiktig planering m.m........112 6.6 Förslag till riksdagsbeslut ........................114 7 Personalförsörjning........................................115 7.1 Plikttjänstgöring...................................115 7.1.1 Plikt för ett folkförsvar med vidgade uppgifter115 7.1.2 Utbildning för traditionella uppgifter vid höjd beredskap118 7.1.3 Utnyttjande av totalförsvarsplikten...........119 7.1.4 Ökat behov av bevakning.......................120 7.1.5 Civil utbildning för att hantera svåra nationella påfrestningar i fred och vid höjd beredskap122 7.1.6 Fördelning av pliktpersonal med längre grundutbildning 124 7.1.7 Mobiliserings- och förplägnadstjänst..........125 7.2 Frivilligpersonal ..................................125 7.3 Vid Försvarsmakten anställd personal................126 7.3.1 Åldersstrukturen hos yrkesofficerarna.........126 7.3.2 Utbildningssystemet för yrkes- och reservofficerare127 7.3.3 Utveckling för den civila personalen..........128 7.3.4 Personalrörlighet.............................128 7.3.5 Kvinnor i det militära försvaret ............129 7.4 Förslag till riksdagsbeslut.........................130