prop · GJ0338 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:38 Länsindelningen i och m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I har det funnits en mycket bred enighet om att hela landskapet skall utgöra ett län. I denna proposition föreslår regeringen att och läggs samman till län. Som en följd av länssammanläggningen bör nuvarande länsstyrelser i de berörda länen föras samman till en länsstyrelse. Regeringen anser att bör vara residensstad i län, men ett förslag om residensstad kommer att läggas fram först sedan det har klarlagts vilken fördelning offentlig förvaltning kan komma att få i regionen. En särskild utredare kommer därför att tillkallas för att efter samråd med berörda parter utarbeta ett underlag till regeringen om lokaliseringen av regional offentlig förvaltning i det nybildade länet. När det gäller konstaterar regeringen att det finns skäl som talar för att och , samt bör läggas samman. Den närmare utformningen av ett nytt västsvenskt län är emellertid ifrågasatt. En särskild utredare kommer därför att tillkallas för att ta upp överläggningar med berörda parter i om den geografiska utsträckningen av ett nytt län. I propositionen tar regeringen vidare upp frågan om benämningen på . Regeringen föreslår att länets namn ändras till . Länssammanläggningen i och namnbytet föreslås träda i kraft . Regeringen avser att återkomma till med förslag till lagstiftningsåtgärder som behövs till följd av länssammanläggningen och namnbytet. Då kommer regeringen också att redovisa sin bedömning om valet av residensstad i . Regeringen avser att återkomma till om länsindel- ningen i västra . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Ärendet och dess beredning................................. 5 2.1 Länsindelningen i och ............. 5 2.2 Utredning av Statskontoret.......................... 5 2.3 Benämningen på ...................... 6 3 Länsindelningen i och .................... 7 3.1 Inledning........................................... 7 3.2 Något om förhållandena i , och . 8 3.3 ............................................... 10 3.3.1 Bakgrund...................................... 10 3.3.2 Sammanläggning av och 11 3.3.3 Det nya länets namn........................... 15 3.3.4 Residensstad i det nya länet.................. 15 3.4 ......................................... 18 3.4.1 Bakgrund...................................... 18 3.4.2 Geografisk avgränsning av ett nytt västsvenskt län 20 4 Den fortsatta handläggningen............................... 28 4.1 Genomförandefrågor.................................. 28 4.2 Landstingsindelningen............................... 29 4.3 Statlig regional förvaltning m.m. vid sidan av länsstyr- elserna............................................. 30 5 Ändring av benämningen till ... 31 Bilaga 1 Förteckning över remissyttranden som särskilt gäller förslagen om ändrad länsindelning i och i betänkandet Regional framtid (SOU 1995:27)............................... 34 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 36 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner 1. att och läggs samman till län, 2. att nuvarande länsstyrelser i och i enlighet med de riktlinjer som förordas i propositionen läggs samman till en länsstyrelse , 3. att från i stället skall benämnas Dal- arnas län. 2 Ärendet och dess beredning 2.1 Länsindelningen i och tillkallades två utredningar. Den ena, , skulle ana- lysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en per- spektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur (dir. 1991:30). Den andra, , fick i uppdrag att analysera för- och nackdelar med den nuvarande länsindelningen i västra och föreslå åtgärder för att komma till rätta med nackdelarna (dir. 1991:31). Dessa utredningsarbeten redovisades i betänkandena Regionala roller - en perspektivstudie (SOU 1992:63) jämte bilagor (SOU 1992:64 och 65) samt - region i utveckling (SOU 1992:66). Det sistnämnda betänkandet remissbehandlades . hemställde kommunförbunden och landstingen i och samt kommun hos regeringen om att få bedriva för- söksverksamhet med en förändrad regional uppgiftshantering i landskapet . begärde i en skrivelse till regeringen att det på försök skulle inrättas en friregion i . tillkallades den parlamentariska kommittén Region- beredningen för att, på grundval av de analyser som gjorts av och övrigt aktuellt utredningsmaterial, utforma förslag om den offentliga verk- samhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå (dir. 1992:86). Regeringen beslöt att betänkande och remissyttrandena över detta skulle överlämnas till Regionberedningen för fortsatta överväganden. Beredningen presenterade delbetänkandet och - regioner i förändring (SOU 1993:97). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren har publicerats (Ds 1994:110). lämnade Regionberedningen sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27). Betänkandet har remissbehandlats. I denna proposition tar regeringen upp Regionberedningens förslag om läns- indelningen i och . En förteckning över dem som har yttrat sig häröver finns i bilaga 1. Yttrandena finns tillgängliga i (dnr C95/360). Regionberedningens övriga förslag bereds vidare inom regerings- kansliet. 2.2 Utredning av Statskontoret gav Statskontoret i uppdrag att redovisa eko- nomiska och övriga administrativa konsekvenser av en sammanläggning av län i och i . En utgångspunkt var att skulle ha samma uppgifter och ambitionsnivå som . Avsikten med uppdraget var att kartlägga och redovisa vilka ekonomiska konsek- venser som skulle följa av en sammanläggning av och , med en länsstyrelse i . Statskontoret skulle vidare peka på vilka övriga administrativa konsekvenser som en sammanläggning skulle medföra. När det gäller avsåg uppdraget dels Regionberedningens förslag till sammanläggning av och , samt jämte i , dels en sammanläggning av enbart och samt . Uppdraget har redovisats i rapporten län och länsstyrelser i och - konsekvenser för ekonomi och administration (rapport 1995:18). Av rapporten framgår att Statskontoret har funnit påtagliga besparingsmöjligheter genom en sammanläggning av län i och . Statskontoret har, på grundval av en s.k. regressionsanalys, beräknat en långsiktig besparingspotential på i genomsnitt ca genom en sammanläggning av två länsstyrelser. Detta har uppskattats motsvara ca 88 årsarbetskrafter. Vid en sammanläggning av tre länsstyrelser uppgår besparingen till ca , vilket motsvarar ca 164 årsarbetskrafter. I rapporten redovisas även avvecklings- och etableringskostnader som en följd av sammanläggning av län. När det gäller de samhällsekonomiska konsekvenserna visar Statskontorets undersökning att dessa framför allt för näringslivet är små men att de positiva följderna kan överväga . Statskontoret har inte funnit några interna eller externa administrativa kon- sekvenser som skulle utgöra allvarliga problem vid en länssammanläggning. Inte heller anses några problem uppkomma för andra statliga myndigheter med länsanknuten regional organisation. Det nuvarande samarbetet mellan de berörda länsstyrelserna belyses i rap- porten. Statskontoret konstaterar att det finns ett nära samarbete i många centrala frågor och att en länssammanläggning skulle skapa förutsättningar för att i effektivare former befästa den samverkan som redan sker. Länsstyrelserna i , , , och , och samt har framfört synpunkter på Statskontorets rapport. Dessa finns tillgängliga i Civildepar- tementet (dnr C95/1328). i hemställde i en skrivelse att den officiella benämningen på myndigheten borde ändras till . Ärendet remitterades till Kammarkollegiet, som därvid hörde bl.a. Region- beredningen. Ärendet har därefter beretts ytterligare. 3 Länsindelningen i och Det svenska länsväsendet har gamla anor. Den nuvarande ordningen och den ännu bestående länsindelningen har sitt ursprung regeringsform. Genom den skapades en verklig länsindelning med en överallt lika organiserad styrelse. Landet delades in i 23 län, varav i det egentliga elva län jämte överståthållardömet . Frånsett vissa mindre justeringar har dagens länsindelning bestått , då och bildades. Förutom överståthållardömet har antalet län varit 24 (bortsett , då var eget län). lades överståthållardömet och samman. Länsindelningen i vårt land har diskuterats vid ett flertal tillfällen efter . Diskussionen är emellertid betydligt äldre än så. Krav på indelningsändringar har återkommande förts fram sedan den nuvarande indelningen fastställdes . Det är dock bara små förändringar som har ge- nomförts. En huvudförklaring till att länsindelningen så ofta har satts i fråga är det faktum att samhället genomgått en radikal förändring sedan den ursprungliga in- delningen tillkom. Åkerbruk och boskapsskötsel var då den helt dominerande näringsgrenen. Städerna var få och mycket små. Kommunikationerna var begränsade till sjöfart och till hästburna eller hästdragna transporter. Handeln var mycket ringa. När landstingen inrättades hade urbaniseringen, industrialiseringen och andra samhällsförändringar redan fört ett gott stycke mot nutidens helt annorlunda samhällsstruktur. Men statsmakterna fann det ändå riktigt att låta landstingsgränserna följa länsgränserna. begärdes från olika håll en revision av länsindel- ningen under hänvisning till bl.a. den genomgripande omvandlingen av samhällets sociala, ekonomiska och tekniska villkor. Den hade medfört att gränserna för den administrativa indelningen hade kommit att skilja sig alltmer från gränserna för den näringsgeografiska. Länen borde därför utformas så, att de omfattade en be- folkning som hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika om- råden. Kravet och argumentet återkom ofta . tillkom ett nytt argument. Det hade sin grund i att ut- vecklingen på den europeiska kontinenten lett till att den regionala nivån fått ökad betydelse i såväl ekonomiskt som politiskt avseende. När det gäller de rättsliga grundvalarna för länsindelningen kan man konstate- ra att regeringsformen inte innehåller några bestämmelser om länen eller länsindelningen. Inte heller ger förordningen (1990:1510) med länsstyrelsein- struktion några anvisningar om landets indelning i län. Indelningen får i ställ- et anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över rikets indelning som förs av Kammarkollegiet (jfr SOU 1967:23 s. 59 f.). När det gäller ändringar av länsindelningen anses det att regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar (närmast som en följd av ändringar i den kom- munala indelningen), medan frågor om mera omfattande ändringar skall underställas (jfr förfarandet då och län förenades ; prop. 1967:77, bet. 1967:SU97, rskr. 1967:221; prop. 1967:162, bet. 1967:KU2, rskr. Eventuella förändringar rörande länens namn eller residensstäder anses också kräva ställningstagande. Om den rättsliga betydelsen av förekomsten av en residensstad finns det anledning att säga följande. Det kan i ett län finnas endast en residensstad. På samma sätt som en annan myndighet, men även t.ex. ett aktiebolag (eller snarare dess styrelse), har varje länsstyrelse ett säte, dvs. ett formellt centrum för verksamheten. Sätet är avgörande för t.ex. valet av domstol. Laga domstol i tvistemål i allmänhet är, enligt , rätten i den ort där svaranden har sitt hemvist. För aktiebolag m.fl. gäller normalt som hemvist den ort där styrelsen har sitt säte. På motsvarande sätt framgår av att staten i allmänhet söks där den myndighet som har att bevaka talan i målet har sitt säte. (De allmänna underrätterna - tingsrätterna - har, till skillnad från länsrätterna som är deras motsvarighet bland de allmänna förvaltningsdomstolarna, kommunerna som grund för indelningen i domkretsar - domsagorna.) För vidkommande har det sedan gammalt gällt att sätet för myn- digheten är samma ort som den i vilken landshövdingen residerar, dvs. residensstaden i länet. Vad däremot beträffar andra statliga regionala myndig- heter bestäms sätet individuellt och kan således vara en annan ort. Detta är fallet beträffande t.ex. länsarbetsnämnden i respektive , som finns i respektive och inte i residensstäderna respektive . En myndighet, liksom t.ex. ett aktiebolag, kan givetvis välja en decentra- liserad förvaltningsorganisation och bedriva verksamhet på mer än en ort. Detta påverkar dock inte var myndigheten har sitt formella säte. Även om t.ex. har sin bolagsavdelning lokaliserad till , är myndighetens säte . 3.2 Något om förhållandena i , och Liksom i de övriga nordiska länderna har den statliga regionala förvaltningen i byggts upp för att i första hand kontrollera genomförandet av statliga beslut. Efter flera förändringar av antal och uppgifter är statsamten 14 till antalet och de har i förhållande till tidigare mycket begränsade uppgifter. De vanligaste ärendena gäller vissa frågor vid adoption, arv, upplösning av äktenskap och andra familjerättsliga frågor. Amtskommunerna är motsvarighet till de svenska landstingen. Deras gränser sammanfaller med statsamtens. och utgör såväl kommuner som amtskommuner. Den s.k. har i ett framlagt betänkande pekat på två olika modeller för en reform av den amtskommunala strukturen i huvud- stadsområdet (betænkning nr. Den ena modellen - ett huvudstadsamt - omfattar och kommuner samt amt. I detta alternativ fokuseras de amtskommunala uppgifterna. Modellen bygger på gällande ansvarsfördelning mellan kommuner och amtskommuner. Enligt den andra modellen skapas en huvudstadsregion av och kommuner samt , och amt. Här sätts hanteringen av regionala uppgifter i fokus. Decentralisering till kommunerna av amtskommunala uppgifter övervägs. Utvecklingen i är snarlik den i . fullgjorde också i statens företrädare i amtet, omdöpt till fylke, många uppgifter som sedermera lagts till den folkvalda fylkeskommunen, den norska motsvarigheten till det svenska . Fylkeskommunen omvandlades till ett direktvalt organ med egen beskattningsrätt. Fylkesmannen i de numera 19 fylkena fullgör en rad kontrollfunktioner gentemot kommunerna. Det statliga fylkesorganet handlägger också ett antal frågor av ungefär samma karaktär som de svenska länsstyrelserna har att hantera. De gäller bl.a. plan- och byggnadsärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, social- frågor, fiskefrågor, ärenden om civilförsvar samt tillsyn av den kommunala eko- nomin. Här kan tilläggas att utgör både kommun och fylkeskommun. och fylken har en gemensam fylkesman. Fylkesindelningen i är oförändrad , med undantag 1972 av Bergen och Hordaland. En utredning konstaterade att det finns behov av en genomgång av fylkesindelningen i hela (NOU 1992:15). Det låg dock utanför utredningens uppdrag att föreslå konkreta förändringar, förutom beträffande och . Enligt utredningens uppfattning borde de två fylkena läggas samman. Den norska regeringen tog upp frågan om uppgiftsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer. Vidare diskuterades fylkeskommunens fort- bestånd. Regeringen ansåg att fylkeskommunen skall bestå och vidareutvecklas. Med denna utgångspunkt konstaterades att en icke ändamålsenlig fylkesindelning medför demokratiska problem genom att den försvårar de folkvalda organens möjligheter att agera effektivt. Detsamma gäller statlig verksamhet, vars regionala indelning följer fylkesgränserna. Regeringen föreslog inga konkreta indelningsändringar. I stället borde den nu gällande indelningen ses över. borde kunna fatta beslut om indelningen . Det finns en bred enighet om behovet av en reform i huvudstadsområdet. En kommitté har tillkallats för att närmare se över reformbehovet och alternativ till lösningar, såsom fylkessammanläggning, mellankommunalt samarbete och bildandet av en regionkommun. Kommittén skall presentera resultatet av sitt arbete före utgången av . har elva län jämte landskapet , alla med en av republikens presi- dent utsedd landshövding som chef. På länsstyrelserna ankommer i regio- nalförvaltningsuppgifter inom social- och hälsovårdsväsendet samt de regionala ledningsuppgifterna inom polis- och räddningsväsendet. Länsstyrelserna sköter även trafikuppgifter som regional förvaltningsmyndighet och vissa av handels- och industriministeriets, justitieministeriets, samt jord- och skogsbruksministeriets regionala förvaltningsuppgifter. Den finska länsindelningen har sina rötter i den svenska; och var ju ett fram , då blev ett autonomt storfurstendöme under . blev tre av de viktigaste slott som byggts för landets försvar - i Åbo, Hämee och - basen för den s.k. slottslänsförvaltningen. Ett förläningssystem tillämpades. fick länsorganisationen ett feodalt drag i och med att förläningarna började gå i arv. blev bestående genom regeringsform då delades in i fyra län, främst på grundval av slottslänens och landskapens gränser. Länens antal har gradvis ökat, då åtta län blev elva (jämte landskapet ). Genom freden i avträdde bl.a. och till . utnämndes riksamiralen till generalguvernör över de skånska landskapen. svenska period inleddes. På den danska tiden fanns det slott i , och , vart och ett med sitt län. svarade då, i varje fall för hela norra . Sedan svenskarna bränt Vä tvångsförflyttades invånarna till det nyanlagda , byggt som försvarsanläggning. blev eget län . 1658 organiserades , och som ett generalguvernement, dvs. både den civila och den militära makten förenades i en och samma person, generalguvernören. Under denne fanns befallningsmän, länshövdingar, kommendanter (benämningarna skiftade) på slotten i , , , , och Kristianopel, vart och ett med sitt län . fanns det två landshövdingedömen, ett för västra med som residensort och ett för östra , inklusive , med som residensort. Landshövdingedömena svarade för den civila makten. Den militära låg hos en gemensam överkommendant. överfördes östra (öster om ) till . Under det rådde allmän oreda, men återinfördes generalguvernementet och omfattade då förutom även , , och två härader i där generalguvernör hade besittningar. blev eget län. var ett eget guvernement, som bestod så länge det stora varade. Först blev den nuvarande län- sindelningen i med de två länen definitiv och påföljande år skedde en gränsreglering. Därmed var grunden lagd för en administrativ indelning, som har stått emot alla förändringar. Beträffande och nuvarande geografiska omfattning kan konstateras att de så gott som helt motsvarar landskapet . i , län, avviker härifrån genom sin tillhörighet till landskapet . brukar anses vara en av de få regioner i som uppvisar en tydlig kulturell identitet. Det hävdas dock ibland, att hela det område som utgjorde de tidigare danska Skånelanden är en region. Då skulle även förutom räknas in södra och västra . 3.3.2 Sammanläggning av och -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: och läggs den 1 | | samman till ett län. | | förs länsstyrelserna i och | | samman till en länsstyrelse. Regionberedningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Med undantag för i instämmer samtliga remissinstanser i , som har yttrat sig, i förslaget att lägga samman de två . I en del fall görs tillstyrkandet beroende av att det görs en ändring av uppgiftsfördelningen mellan staten (), landstingen och kommunerna. Detta gäller , , , , och kommuner. Även län har denna uppfattning. samt - ett regionövergripande organ bildat av de två landstingen och kommunförbunden samt kommun - är positiva till bildandet av ett Skånelän. Ledamöter och suppleanter i styrelsen för i bi- träder i eget remissyttrande synpunkter. Några kommuner i uppmärksammar konsekvenserna för del av länssammanläggningar i södra och västra . menar att en separat förändring i och inte kan genomföras om inte nuvarande omfattas av en helhetslösning. , och kommuner framför åsikten att en ny länsindelning bör klarläggas i ett sammanhang för hela landet. Denna uppfattning förs fram även av kommun. Sydsvenska Handelskammaren, som stöder förslaget om förändring av läns- gränserna i , betonar dock att förändringen bör vara ett steg i en mer omfattande förändringsprocess samt att en naturligt sammanhållen region i måste utgöras av ett större geografiskt område. Några kommuner i anser att möjligheten bör utredas att bilda en region inom området för Sydsam-samarbetet, dvs. , , , , , och . Detta gäller , och kommuner. Även kommun anser att det regionala samarbetet inom Sydsam skall prövas innan nya länsindelningar görs. Sydsam - ett regionalt samarbetsorgan som omfattar , , , , , och - tillstyrker för sin del förslaget om län, under förutsättning att ett betydande flertal av kommunerna och landstingen i regionen bekräftar detta. , , , och tillstyrker bildandet av län. framhåller att den förändrade länsindelningen syftar till att dels skapa en ändamålsenlig organisation för framtidens hälso- och sjukvård, dels ge förutsättningar för en kraftsamling kring de regionala utvecklingsfrågorna. I det senare avseendet kan den förändrade länsindelningen ses som ett första steg, som bör följas av beslut om en överflyttning av ansvaret för den regionala utvecklingen från länsstyrelserna till folkvalda organ. anser att län bör bildas tidigare än , som föreslagits av Regionberedningen. Nästan alla statliga myndigheter som har yttrat sig i ärendet tillstyrker Re- gionberedningens förslag till ändrad länsindelning i . Detta gäller bl.a. , , , , Statens kul- turråd, och . ser en länssammanläggning i naturlig från såväl allmänna regionala utgångspunkter som med hänsyn till de skogliga förutsättningarna. framhåller att den större regionen kommer att underlätta samarbetet mellan verket och den regionala nivån. , som inte har några invändningar mot en ändrad länsindelning i , påpekar att i överensstämmer indelning med det föreslagna län. () är av uppfattningen att hela landets länsindel- ning borde ha behandlats i detta sammanhang. Inte heller AMS har emellertid något emot att länsindelningen ändras i . Statskontoret anser att en förändrad länsindelning i bör följas av omedelbara initiativ till en dialog mellan regeringen, landstingen och kom- munerna om ytterligare indelningsändringar. och statens historiska museer anser det orimligt att ta ställning till länsindelningen utan att ta ställning till frågan om regionparlament . Därutöver anmäls i sak stor tveksamhet till Regionbe- redningens förslag utifrån två aspekter: regional identitet och länsorganens medborgarförankring. Enligt Närings- och teknikutvecklingsverkets uppfattning kan beslut om föränd- ringar i den geografiska indelningen fattas först när frågan om uppgiftsför- delningen har avgjorts. Resultaten av det arbete som utförs av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) samt Förvaltningspolitiska kommissionen bör vidare avvaktas. avstyrker en ändring av länsindelningen till dess totalförsvarets förutsättningar har klargjorts. Det finns visserligen behov av en förändring, men de föreslagna storlänen skulle t.ex. med hänsyn till det stora antalet kommuner försvåra länsstyrelsernas uppgift att stödja och följa upp kommunernas beredskapsförberedande arbete. anser att det är lika viktigt som gränsändringar att utveckla samverkansmodeller för olika situationer. Det föreslagna Skånelänet kan medföra svårigheter att upprätthålla meningsfulla kontakter med kommunerna i vardagsarbetet. En förändring av länsindelningen bör därför kombineras med initiativ till att utveckla och underlätta införandet av olika typer av samverkansmodeller. vill inte motsätta sig att län bildas. Nackdelarna med de många kommunerna kan nämligen kompenseras av att från många synpunkter utgör en funktionell enhet. anser att ett beslut om ny länsindelning bör föregås av en samordning med Förvaltningspolitiska kommissionen. Stiftelsen anser att en sammanslagning av landskap med olika kulturhistorisk bakgrund och näringslivsmässiga förhållanden är klart olämpligt. I stället föreslås att det för Skånelandsregionen skall finnas fem län; nordvästra bör brytas ut ur och bilda .