prop · GJ03172 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:172 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det av beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid skall upphöra vid utgången av juni månad 1996. Från denna tidpunkt omfattas därmed inte några fordringar av åtagandet Enligt riksdagsbeslut skall en avveckling av åtagandet ske först när fordringsägarnas intressen inte riskeras och när det inte längre föreligger något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet. Det svenska banksystemet har genomgått en radikal ekonomisk och finansiell återhämtning. Intjäningsförmågan har varit stark och kreditförlusterna har minskat kraftigt. Problemtillgångarna har likaså reducerats avsevärt. Kapitaltäckningen är internationellt sett hög och finansieringen fungerar normalt. Utsikterna till en fortsatt stabil utveckling och ytterligare reducering av kreditförlusterna bedöms som goda. Även om utvecklingen skulle bli sämre än vad som kan förväntas bedöms instituten klara det inom ramen för det löpande resultatet. Vad avser situationen i enskilda institut bedöms utsikterna som tillräckligt stabila i samtliga institut. Därmed finns förutsättningar för att avveckla det statliga åtagandet utan att något instituts fordringsägares intressen riskeras. En avveckling av bankstödet berör verksamhet. I propositionen föreslås att myndigheten i fortsättningen enbart skall administrera insättningsgarantisystemet. 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2.1 Förslag till lag om upphävande av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 6 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter 7 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet8 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti 9 2.6 Förslag till ändring i lagen (1995:1592) om skatte- regler för ersättning från insättningsgaranti10 3 Ärendet och dess beredning 11 5 Bakgrunden till det statliga bankstödsåtagandet 13 6 Statens stödåtagande 14 7 Summering av banksystemets kreditförluster m.m. 15 8 Vidtagna stödåtgärder 20 9 Banksystemets återhämtning 26 10 Förutsättningar för en avveckling 33 11 Juridiska frågor vid en avveckling 39 12 Stödåtagandet avvecklas 41 13 Förändringar av verksamhet 44 14 Överskridet anslag /93 m.m. 47 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser 48 Bilaga 2 Avveckling av det temporära stödet till banker och vissa kreditinstitut. Bilaga 3 Några juridiska frågor vid en avveckling av bankstödet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen(1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut, 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1988:1385) om riksbank, 3.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 4.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) omavdrag för underskott av näringsverksamhet, 5.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, 6.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning från insättningsgaranti, 7.godkänner vad regeringen föreslår om upphörande av det statligaåtagandet (avsnitt 12), 8.godkänner vad regeringen föreslår om Bankstödsnämndensfortsatta verksamhet (avsnitt 13), 9.godkänner den faktiska medelsförbrukningen på sjunde huvudtitelns reservationsanslag för /93(avsnitt 14 ). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om upphävande av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut Härigenom föreskrivs att lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad 1996. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank Härigenom föreskrivs att 42 a § lagen (1988:1385) om riksbank skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ------------------------------------------------------- I viktigare frågor som rör I viktigare frågor som verksamhet har samband med enligt lagen (1993:765) om betalningssystemets sta- statligt stöd till banker bilitet eller berör Finans- och andra kreditinstitut inspektionens eller som i övrigt har tillsynsverksamhet skall samband med betal- samråda med ningssystemets stabilitet, inspektionen. Vid ett skall samråda med sådant samråd skall , lämna Finans- och inspektionen de uppgifter . Vid ett som behövs. sådant samråd skall lämna berörda myndigheter de uppgifter som behövs. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1Senaste lydelse 1995:1595. 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter Härigenom föreskrivs att i 3 kap. 22 och 25 a §§ lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter1 ordet skall bytas ut mot . Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1Senaste lydelse av 3 kap. 22 § 1995:1596 3 kap. 25 a § 1995:1596. 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Avdrag medges inte för underskott som uppkommer vid överlåtelse till staten, kommun eller landstingskommun eller till ett av dem helt eller till övervägande del direkt eller indirekt innehaft bolag i fall som avses i 2 § 5 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. ------------------------------------------------------- Äger staten direkt samt- liga aktier eller andelar i en bank eller ett annat företag, som har kunnat få stöd enligt 3 § den upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut, skall företaget om aktie eller andel överlåts inte ha rätt till avdrag för underskott till den del underskottet uppkommit före det beskattningsår då överlåtelsen skedde. Denna lag träder i kraft och tillämpas i fråga om aktie eller andel som överlåts efter ikraftträdandet. 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti Härigenom föreskrivs att i 1 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti ordet skall bytas mot Denna lag träder i kraft . 2.6 Förslag till ändring i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning från insättningsgaranti Härigenom föreskrivs att i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning från insättningsgaranti ordet skall bytas mot . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning En promemoria, Avveckling av bankstödet (Ds 1995:67), utarbetades inom . Promemorian innehåller förslag om att det av beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid skall upphöra . Till grund för förslaget ligger bl.a. en rapport av över de berörda institutens ekonomiska och finansiella situation och en av justitierådet upprättad promemoria angående de legala förutsättningarna för en avveckling av det statliga bankstödet. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr. Fi 95/6109). Vidare har en promemoria, Samråd mellan , och , utarbetats inom . Promemorian behandlar vissa frågor om samrådsskyldighet mellan , , och . Den har remitterats till de berörda myndigheterna. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr. Fi 96/675). och har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen. Huvuddelen av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut (bankstödslagen) är tidsbegränsad och skall, om inget annat beslutas, upphöra att gälla vid utgången av . Att höra Lagrådet med anledning av att bestämmelserna nu i stället föreslås upphävda vid utgången av juni månad 1996 skulle sakna betydelse. Lagens fem inledande paragrafer, som innehåller huvuddragen för stödåtgärderna, återfanns tidigare i den numera upphävda förordningen (1993:215) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. I propositionen som låg till grund för beslut om bankstödet uttalas att något formellt krav på lagform inte finns för den typ av åtagande från statens sida som det här är fråga om eftersom åtagandet faller inom ramen för finansmakten enligt 9 kap. regeringsformen och inte inom normgivningsmakten enligt 8 kap. Däremot kunde lämplighetsskäl tala för att huvuddragen av åtgärderna skrevs in i instruktionen för den myndighet som föreslogs inrättad för att administrera stödet (se prop. 1992/93:135 s. 20). Så gjordes också i samband med att inrättades . När regeringen föreslog en lag med bestämmelser om prövning av villkor för stöd och möjlighet till tvångsinlösen av aktier eller tvångsförvaltning av institut, anförde Lagrådet i ett yttrande att det var en brist i den av regeringen föreslagna lagen att den inte innehöll de grundläggande bestämmelserna angående ändamålet med och förutsättningarna för stödåtgärder. Dessa bestämmelser hade, ansåg Lagrådet, utan tvivel betydelse för de prövningar som skulle göras enligt lagen. Regeringen följde Lagrådets förslag och föreslog att de aktuella bestämmelserna skulle tas in i lagen. En ny förordning, förordningen (1993:890) om statligt stöd till banker och kreditinstitut, utfärdades till följd av lagstiftningen (förordningen har sedermera fått rubriken förordning (1993:890) om insättningsgaranti och statligt stöd till banker och kreditinstitut). Avsikten med införandet av bestämmelserna i bankstödslagens fem första paragrafer har alltså inte varit att ge själva stödåtagandet lagform utan att ange en bakgrund till den prövning av villkor för stöd m.m. som kan bli aktuell i ett enskilt fall enligt de följande tidsbegränsade bestämmelserna. Att 1-5 §§ inte också tidsbegränsades föranleddes av farhågor om att det skulle kunna uppfattas stå i strid med uttalandena vid införandet av bankstödet om att stödsystemet skall kvarstå så länge det behövs (prop. 1992/93:245 s. 40). Att de första fem paragraferna av nämnda anledning inte tidsbestämdes ändrar inte bedömningen att det skulle sakna betydelse att Lagrådet granskar förslaget till upphävande av bankstödslagen. Övriga lagförslag har karaktären av tekniska konsekvensändringar. Beträffande dessa saknar därför Lagrådets hörande betydelse. Det temporära statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid beslutades av . Åtagandet har sålunda varit i kraft under . har staten genomfört ansenliga stödåtgärder av finansiell och strukturell art. En betydande ekonomisk återhämtning och stabilisering har skett inom banksystemet. Mot den bakgrunden behandlas i propositionen de ekonomiska och legala förutsättningarna för att avveckla det statliga åtagandet. Regeringens slutsats är att förutsättningar nu föreligger för att åtagandet skall upphöra. I propositionen ges först, som bakgrund till åtagandet, en kort beskrivning av den tilltagande finansiella försvagningen i det finansiella systemet samt statens första enskilda stödinsatser (avsnitt 5). Därefter beskrivs utformningen av åtagandet om bankstöd samt övriga organisatoriska åtgärder som vidtogs till följd av stödet (avsnitt 6). I avsnittet därefter ges en sammanfattande bild av institutens kredit- och rörelseförluster samt hur aktieplacerare och bankkunder på olika sätt bidragit till att täcka förluster och stärka krympande kapitalbaser (avsnitt 7). Kapitaltillskotten och stödåtgärderna från staten behandlas därefter, såväl för enskilda institut som totalt (avsnitt 8). Som en avslutande bakgrundsbild beskrivs sedan banksystemets återhämtning och stabilisering (avsnitt 9). Siffermaterialet i dessa avsnitt har i stora delar tidigare redovisats i skrivelser till angående bankstödet (skr. 1992/93:251, skr. 1993/94:61 och skr. 1993/94:238). I nästföljande avsnitt görs en genomgång av de ekonomiska förutsättningarna för en avveckling samt behandlas vissa reglerings- och tillsynsfrågor (avsnitt 10). Juridiska frågor angående statens ansvar i samband med en avveckling redogörs för i avsnitt 11. Därefter behandlas hur det statliga åtagandet i sin helhet kan avvecklas vid utgången av juni månad 1996 samt några därtill hörande frågor (avsnitt 12). fortsatta verksamhet avhandlas i avsnitt 13. Slutligen tas i avsnitt 14 upp en fråga om överskridet anslag /93. 5 Bakgrunden till det statliga bankstödsåtagandet- En tillbakablick visar att bankernas kreditförluster normalt varit i storleksordningen ett par tiondelar upp till en halv procent av utlåningen. uppgick kreditförlusterna för banksystemet till , motsvarande av utlåningen. Kreditförlusterna var små i förhållande till intjäningsförmågan och påverkade således inte nämnvärt utvecklingen av rörelseresultaten. höjdes resultatnivån dessutom genom den kraftiga utlåningsexpansion som följde efter det att bl.a. utlåningstaken avskaffats som regleringsinstrument. En stabil resultatbild bekräftas av en i stora delar av banksektorn relativt jämn och hög avkastning (av eget kapital i de två privata storbankerna). De i bankkoncernerna ingående bostadsinstituten kunde också leverera stabila bidrag till koncernresultaten. Normalt var kreditförlusterna här helt marginella. Konjunkturomslaget fick emellertid mycket kraftiga återverkningar i . Överhettningen och spekulationen på bygg- och fastighetsmarknaden övergick i kraftiga prisfall främst på kommersiella fastigheter. Lågkonjunkturen fördjupades och spreds till allt fler sektorer. Realräntorna steg kraftigt . I och med att det makroekonomiska omslaget ledde till radikalt försämrade utsikter på fastighetsmarknaden, kom den kraftiga utlåningsexpansionen mot säkerhet i fastigheter att utvecklas till en alltmer omfattande förlustkälla. Finansbolagen drabbades först på grund av generellt sämre säkerhetslägen och större riskbenägenhet. utvecklades snabbt en finansbolagskris som ledde till ett antal konkurser, nedbantade rörelser och avvecklingar. Krisen bedömdes dock inte innebära ett sådant hot mot betalningssystemet och kreditförsörjningen att staten fann anledning att ingripa med stödåtgärder. Problemen föranledde däremot viss ny lagstiftning om bolagens upplåningsmöjligheter. Krisen kom emellertid att alltmer påverka även bankerna, dels via deras krediter till finansbolagen, dels genom den tilltagande försvagningen av fastighetsmarknaden. Nordbankens ledning tillkännagav att behov av kapitaltillskott förelåg om gällande kapitaltäckningskrav skulle kunna uppfyllas för /92. Detta ledde till att staten som majoritetsägare tillsatte en ny ledning och initierade en omstrukturering. Nytt kapital om sköts till. framkom att även Första åsamkats omfattande förluster och att bankens finansiella situation allvarligt försvagats. Sedan banken vänt sig till regeringen kunde en rekonstruktion genomföras genom åtaganden inom sparbanksrörelsen. Staten utfärdade därvid en garanti för ett villkorslån till banken. Som ytterst ansvarig för stabiliteten och tilltron till betalningssystemet bedömde regeringen det som nödvändigt att medverka till en lösning. förvärrades problemen med bankernas ökande kreditförluster. Situationen i Första försämrades ånyo kraftigt och det blev nödvändigt att utöka statens tidigare åtaganden. Det stod klart att också riskerade att komma på obestånd . Även här bedömdes det som nödvändigt att staten garanterade bankens utfästelser för att därigenom värna stabiliteten i betalningssystemet. Banken togs i samband därmed över av staten. Däremot förhindrade staten inte att moderbolaget försattes i konkurs. Krisen i banksystemet förvärrades av de extrema räntehöjningar som drevs fram i kölvattnet av den internationella valutaoron . Valutakrisen föranledde kraftiga räntehöjningar för att försvara kronkursen - räntenivån kom att nå som mest. Utländska bedömare ställde sig alltmer skeptiska till många . Institutens finansieringssituation var allmänt sårbar. Beroendet av upplåning på interbankmarknaden i och utomlands var stort. En uttagsanstormning mot en svensk bank bedömdes i detta läge kunna få svårkontrollerbara kedjeeffekter och därmed äventyra förtroendet för och stabiliteten i hela det svenska betalningssystemet. En sådan utveckling skulle snabbt fördjupa den ekonomiska krisen och få mycket allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser. Efter överläggningar med social-demokraterna tillkännagav den dåvarande regeringen att den i en proposition till höstriksdagen avsåg begära ett vidsträckt bemyndigande att genomföra nödvändiga åtgärder för att garantera stabiliteten i betalningssystemet och säkerställa kreditförsörjningen. Sedan en proposition lagts fram (prop. 1992/93:135) beslutade om särskilda åtgärder för att stärka det finansiella systemet (bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155). Genom beslutet garanterar staten att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Regeringen har bemyndigats att besluta om stödåtgärder som säkerställer detta åtagande. Åtgärderna skall därvid utformas på ett affärsmässigt sätt och så att statens långsiktiga kostnader minimeras och utbetalt stöd i största utsträckning återvinns. Staten skall vidare inte eftersträva att bli ägare till banker eller andra kreditinstitut. Åtagandet omfattar ett instituts samtliga förpliktelser utom aktiekapital och eviga förlagslån. Det omfattar inte förpliktelser som är oförenliga med sund bankverksamhet. Stöd kan lämnas till livskraftiga institut. Andra institut skall rekonstrueras eller avvecklas i ordnade former. Stöd kan lämnas i form av garantier, lån eller kapitaltillskott eller på annat sätt. På grund av stödets exceptionella karaktär uttalades vidare att stödsystemet skall kvarstå så länge det behövs. Det skall avvecklas när så kan ske utan att fordringsägarnas intressen riskeras. En avveckling skall beslutas av . Ingångna stödavtal skall självfallet fullföljas även sedan åtagandet avvecklats. beslutade vidare att inrätta en särskild myndighet, , för att sköta stödsystemet och besluta om åtgärder. Beslut om stöd av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt skall underställas regeringen för godkännande. Nämndens arbete inleddes . Verksamheten hade hanterats inom . beslutade lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut (prop. 1992/93:245, bet. 1992/93:NU35, rskr. 1992/93:440). Syftet med lagen var att säkerställa att överenskommelser om stöd kunde uppnås på de villkor som förutsatts i det statliga åtagandet. En ny myndighet inrättades, , som i egenskap av specialdomstol skall pröva villkoren för statligt stöd om staten och ett institut inte kan komma överens. En förutsättning för en sådan prövning är att institutet i avsaknad av statligt stöd skulle vara på obestånd, skyldigt att upprätta kontrollbalansräkning eller inte uppfylla för institutet gällande kapitaltäckningskrav. Lagstiftningen innebär vidare att staten har rätt till inlösen av aktierna i ett institut om ett avtalsförslag efter prövning av inte accepteras, eller om ett institut eller dess ägare inte fullgjort en för- pliktelse av väsentlig betydelse för ett stödavtal. Även i det fall institutets kapitalbas understiger av dess placeringar föreligger rätt till inlösen. I ett sådant kritiskt läge bedöms ett statligt övertagande vara det enda realistiska alternativet för att klara upp situationen och återställa förtroendet. Föreligger motsvarande omständigheter som ovan beskrivits i en sparbank, föreningsbank (numera medlemsbank) eller ett hypoteksinstitut kan institutet ställas under tvångsförvaltning. Bestämmelserna i lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om möjlighet att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen av aktier eller tvångsförvaltning (6-26 §§) tidsbegränsades ursprungligen till att gälla till utgången av . beslutade dock att förlänga bestämmelsernas giltighet till utgången av (prop. 1995/96:70, bet. 1995/96:NU6, rskr. 1995/96:7, SFS 1995:1374). 7 Summering av banksystemets kreditförluster m.m. Som bakgrund till avsnitt 8 om stödets storlek och inriktning redovisas här en sammanfattning av kreditförlusternas storlek och fördelning samt effekterna på bankernas kapitalbaser och kapitalbehov. Uppgifterna avser de större bankkoncernerna som utgör den helt dominerande delen av banksystemet. För att få perspektiv på storleken av kreditförlusterna kan noteras att uppgick de totalt sett för bankkoncernerna till mellan 1,5 och . kom emellertid stocken problemkrediter att öka dramatiskt liksom kreditförlusterna. De senare kulminerade på ca och har därefter snabbt avtagit. uppgick de till . Sammantaget har förlusterna för uppgått till . I relation till utlåningen respektive år steg förlusterna från storleksord- ningen en halv procent till 1992. Motsvarande siffror blir högre för moderbankerna eftersom de i koncernerna ingående bostadsinstitu- tens stora utlåningsstock gett små kreditförluster i jämförelse med moderbankerna. Ackumulerat för perioden har i grova tal en femtedel av bankernas utlåningsstock gått förlorad. Totalsiffrorna för banksystemet rymmer emellertid stora skillnader mellan bankerna. För fyra av de sex större bankkoncernerna har förlustandelen under de svagaste åren legat av utlåningen. För de mest förlusttyngda har andelen varit väsentligt högre, för Nordbanken och för i storleksordningen (jämförelsen haltar dock eftersom koncernen saknade bostadsinstitut). Detta förhållande avspeglas också i det statliga stödet som till helt dominerande del riktats mot dessa två banker. BANKKONCERNERNAS KREDITFÖRLUSTER (mdkr) och procent av utlåningen Någon riktigt tillförlitlig bild av kreditförlusternas fördelning på olika näringssektorer kan inte ges utifrån det statistiska materialet (se bl.a. rapporten: Bankkrisen - Omfattning. Lärdomar, av , utgiven av , dir. 1992:105). Vissa konstateranden kan dock göras. Gruppen icke-finansiella företag (inkl. fastighetsbolag) står för den största delen av bankernas kreditförluster, uppskattningsvis mer än två tredjedelar. Däremot svarar hushållen för en mindre andel, väl . I den storleksordningen beräknas även förlusterna till finansbolagssektorn ligga. Det kan även konstateras att krediter relaterade till fastighetsbranschen eller mot säkerhet i fastigheter utgör den dominerande förlustkällan, låt vara att det här finns tydliga skillnader mellan bankerna. Det speglar den historiska kollapsen på den kommersiella fastighetsmarknaden som innebar att priser och hyror i storstadsregionerna föll respektive . Sammansättningen av kreditportföljen skiljer sig naturligtvis mellan bankerna vilket i viss utsträckning bör ha påverkat förlustutvecklingen, även om det statistiska materialet inte tillåter några säkra slutsatser. Det kan dock konstateras att hade en högre andel företagskrediter i sin portfölj jämfört med övriga storbanker. Vad gäller kreditförlusternas fördelning efter storlek kan konstateras att för de större bankkoncernerna är det generellt ett litet antal förlustkrediter som svarat för en mycket stor del av de förlorade beloppen. I ett par större koncerner har ca 50 st krediter av totalt omkring 20 000 förlustkrediter svarat för av de totala förlusterna i kronor. Dessa enskilda krediter återfanns i storleksklassen . Även om dessa relationstal starkt påverkats av att koncernernas alla mindre bokrediter till hushållen ingår i underlaget, torde de ändå klart påvisa ett tydligt mönster i bankkrisen. Det är således de centrala organen i bankerna som fattat, eller åtminstone enligt reglerna borde ha fattat, kreditbesluten som ledde till de stora förlusterna. Kreditstorlekens betydelse illustrerar också att det är moderbankerna som redovisat de allvarliga förlusterna. I moderbankerna gavs de stora krediterna till bl.a. den kommersiella fastighetssektorn.