prop · GJ03188 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:188 Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till ändringar i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Förslagen innebär att huvudmannen för en allmän vatten- och avloppsanläggning får ökade möjligheter att fördela anläggningsavgifter och brukningsavgifter med beaktande av lokala förhållanden och säsongsvisa variationer. Vidare föreslås att anläggningens huvudman skall få ökade möjligheter att säkerställa betalningen av anläggningsavgiften. Som ett led i en effektivisering av Statens va-nämnds verksamhet föreslås också vissa ändringar av reglerna om bl.a. beslutförhet och kravet på delgivning av handlingar. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 5 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar..................... 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:839) om ............................................ 7 3 Ärendet och dess beredning................................. 9 4 Bakgrund................................................... 10 5 Avgifter................................................... 10 5.1 Fördelning av avgiftsuttaget........................ 10 5.2 Differentiering av anläggningsavgiften.............. 13 5.3 Säsongstaxa för brukningsavgift..................... 16 5.4 Anslutning till allmän va-anläggning................ 20 6 Rationalisering av formerna för prövning av mål och ärenden vid ........................................... 22 6.1 Inledning........................................... 22 6.2 Beslutförhet........................................ 23 6.3 Delgivning av handling.............................. 24 6.4 Statens va-nämnds behörighet i mål om återbetalning av va-avgifter ........................................ 25 7 Ikraftträdande............................................. 26 8 Konsekvenser............................................... 26 9 Författningskommentarer.................................... 27 9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar..................... 27 9.2 Lagen (1976:839) om ................ 28 Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian (Ds 1995:71) Avgifter i va-lagen........................... 30 Bilaga 2 Författningsförslag i departementspromemorian (Ds 1995:71) Avgifter i va-lagen.............. 31 Bilaga 3 Rationalisering av formerna för prövning av mål och ärenden vid .................. 34 Bilaga 4 Förteckning över de remissinstanser som beretts tillfälle att yttra sig över promemoriorna Avgifter i va-lagen och Rationalisering av formerna för prövning av mål och ärenden vid .................................... 38 Bilaga 5 De till Lagrådet remitterade lagförslagen........... 39 Bilaga 6 Lagrådets yttrande.................................. 43 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .. 46 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, 2. lag om ändring i lagen (1976:839) om . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar Härigenom föreskrivs att 8, 26 och 37 §§ lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar1 skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 § Huvudman för allmän va-anläggning är skyldig att låta ägare av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde bruka anläggningen, om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet ej kan med större fördel tillgodoses på annat sätt. Huvudmannen är dock berättigad till det anstånd med utförandet av de för brukandet nödvändiga arbetena som behövs för att samordningen med andra arbeten ej skall väsentligt försvåras. -------------------------------------------------------------------- Huvudmannen är, trots bestäm- melserna i första stycket, inte skyldig att låta en fastighet kopplas till en allmän va-anläggning innan engångsavgift enligt 27 § har betalats eller, om avgiften skall fördelas, innan godtagbar säkerhet ställts. 26 § Avgiftsskyldighet skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. -------------------------------------------------------------------- Om kostnaden för en viss fastig- hets eller vissa fastigheters vattenförsörjning eller avlopp på grund av särskilda förhållanden i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet, bestäms en- gångsavgift med hänsyn till dessa skillnader. -------------------------------------------------------------------- Om det med hänsyn till vattenför- sörjningen, till behovet av en tillfredsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va-anläggning, får periodiska avgifter för den delen av året bestämmas med tillämpning av en taxenivå som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för huvud- delen av året. 37 §2 -------------------------------------------------------------------- prövar mål angående prövar mål angående inlösen eller ersättning enligt 15 inlösen eller ersättning enligt 15 eller 16 § samt mål som rör tvist eller 16 §, mål enligt 29 a § om mellan huvudman och fastig- återbetalning av avgift samt mål hetsägare om som rör tvist mellan huvudman och fastighetsägare om 1. rätt att bruka allmän va-anläggning eller skyldighet att genom avgift bidraga till kostnaderna för sådan anläggning, 2. tillämpning eller tolkning av allmänna bestämmelser eller taxa, 3. giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan huvudman och fastighetsägare, 4. villkor för brukande av allmän va-anläggning i den mån allmänna bestämmelser och taxa ej är tillämpliga samt avtal ej kunnat träffas, 5. fordran på avgift till huvudman för allmän va-anläggning, -------------------------------------------------------------------- 6. skadestånd eller annan 6. skadestånd eller annan påföljd påföljd enligt 29, 29 a eller 30 §,enligt 29 eller 30 §, 7. annan va-fråga, som avses i denna lag. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 2Senaste lydelse 1987:134. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:839) om Härigenom föreskrivs att 6 och 18 §§ lagen (1976:839) om skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 §1 Nämnden är beslutför med ordföranden ensam 1. vid förberedande åtgärd, vid prövning av fråga om avvisning eller avskrivning av mål eller vid handläggning av överklagande av nämndens beslut, 2. när talan i målet medgivits eller parterna endast begär stadfästelse av förlikning, vid meddelande av beslut enligt 15 § samt vid prövning av fråga om att överlämna ett mål till annan myndighet enligt lagen (1991:852) om betalningsföreläggande för fordringar i arbetstvister och fordringar som skall prövas av , -------------------------------------------------------------------- 3. när saken är uppenbar eller målet är av enkel beskaffenhet. -------------------------------------------------------------------- Handläggning som avses i första Handläggning som avses i första stycket 1 kan enligt uppdrag av stycket kan enligt uppdrag av ordföranden också ombesörjas av ordföranden också ombesörjas av annan lagfaren tjänsteman vid annan lagfaren tjänsteman vid nämnden, vilken förordnats därtill nämnden, vilken förordnats därtill av nämnden. 18 § -------------------------------------------------------------------- Skall inlaga, kallelse, Skall nämnden underrätta någon om föreläggande, beslut eller annan innehållet i en handling eller om handling enligt bestämmelse i något annat, får det ske genom denna lag eller eljest delgivning. Delgivning skall an- tillställas part, sker det genom vändas, om det är särskilt föreskri- delgivning. vet eller om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om under- rättelse framgår att delgivning bör ske, men bör i övrigt användas bara om det krävs med hänsyn till omständigheterna. Om beslut är sådant som avses i 16 § första stycket, skall beslutet delges part, som beslutet gått emot, på samma sätt som stämning i tvistemål. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1Senaste lydelse 1991:853. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade om direktiv (dir. 1995:90) för en översyn av bl.a. lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen). Uppdraget lämnades till Plan- och byggutredningen (M 1992:03). I uppdraget ingår bl.a. att - pröva kommunens skyldighet att ordna vatten- och avloppsförsörjning, - undersöka möjligheterna att bättre samordna kommunens ansvar med den enskilde fastighetsägarens i syfte att få till stånd ett bättre resursutnyttjande och lokala kretsloppsanpassade lösningar, - granska principerna för avgifter, taxa och redovisning, - överväga möjligheterna att anpassa avgifter och taxa till miljö- och naturresursförhållanden och - granska va-lagens normgivningssystem. (), och har i skrivelser till betonat vikten av att va-lagen ändras i olika avseenden och att dessa ändringar kommer till stånd . De har därvid hänvisat bl.a. till ett förslag till ny va-lag som utarbetats av en arbetsgrupp inom den av tillsatta Avgiftsgruppen (C 1992:4). Från VAV:s sida har föreslagits att några särskilt angelägna frågor behandlas med förtur vid sidan av Plan- och byggutredningens arbete. En sådan ordning skulle kunna leda till att dessa ändringar i va-lagen kan träda i kraft . Som särskilt angelägna har framhållits frågor om fördelning av avgiftsuttaget vid t.ex. knapphet på resurser, förskott på anläggningsavgift, behovet av förbindelsepunkt vid lokalt omhändertagande av dagvatten () samt va-huvudmannens möjlighet att godkänna en fastighets va-installation. har behandlat de angivna frågorna i promemorian Avgifter i va-lagen (Ds 1995:71). Där lämnas förslag som syftar till att ge huvudmannen för en va-anläggning ökade möjligheter att använda särtaxa för anläggningsavgifter, möjlighet att använda säsongstaxa samt rätt att ta ut förskott på anläggningsavgift. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Det lagförslag som lämnats i promemorian finns i bilaga 2. har i promemorian Rationalisering av formerna för prövning av mål och ärenden vid lämnat förslag till ändringar av de förfaranderegler som nämnden har att tillämpa i mål och ärenden enligt va-lagen. Förslagen avser bl.a. ändring av domförhetsreglerna och kravet på delgivning av handlingar. Promemorian finns i bilaga 3. har remitterat båda promemoriorna. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr M95/4707/9). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har ingen erinran i sak mot förslagen i remissen. Lagrådet har dock uttalat att förslagen i fråga om 8 § andra stycket och 26 § tredje stycket va-lagen bör ges en annorlunda utformning. Regeringen har följt Lagrådets förslag med en mindre språklig avvikelse i 8 § andra stycket. Ändamålet med allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-anläggningar) är att tillgodose hushållens normala behov av vatten- och avloppsförsörjning. Den som driver en allmän va-anläggning, dvs. anläggningens huvudman, skall därför i första hand utrusta anläggningen med anordningar som är nödvändiga med hänsyn till hushållens behov. Industriföretag och andra brukare som har särskilda krav beträffande vattenkvalitet eller särskilt behov av avloppsrening har i dessa delar i princip att själva svara för sin va-försörjning. Detta kan i och för sig ske genom anslutning till en allmän va-anläggning men anslutningen sker då med stöd av en särskild överenskommelse och omfattas inte av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen). Va-anläggningens huvudman fastställer det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen. Detta område utgör anläggningens verksamhetsområde. Inom verksamhetsområdet har huvudmannen en skyldighet att tillhandahålla både vatten och avlopp. Den som äger en fastighet inom verksamhetsområdet skall betala avgifter till huvudmannen om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet inte med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen. Avgiftsskyldigheten inträder när huvudmannen har upprättat en förbindelsepunkt och därefter underrättat fastighetsägaren om detta. Huvudmannen skall bestämma en taxa som anger grunderna för beräkning av avgifterna. Vid utformningen av taxan skall beaktas bl.a. att det totala avgiftsuttaget inte får överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen (självkostnadsprincipen). Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund (den sociala kostnadsfördelningsregeln). 5.1 Fördelning av avgiftsuttaget Avgift som huvudmannen för en allmän va-anläggning tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Avgift kan tas ut som engångsavgift (anläggningsavgift) eller som periodisk avgift (brukningsavgift). Anläggningsavgift tas normalt ut i samband med att en fastighet ansluts till en allmän va-anläggning. Avgiften skall i princip motsvara fastighetens andel av kostnaderna för anläggandet av va-anläggningen. Med brukningsavgift avses en avgift som tas ut periodiskt och som är avsedd att täcka fastighetens andel i kostnaderna för driften av va-anläggningen. Huvudmannens uttag av avgifter skall som huvudregel fördelas mellan fastigheterna efter den nytta som de anses ha av va-anläggningen. Detta uttrycks i va-lagen på så sätt att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Det innebär att en fastighet som ligger intill vatten- eller avloppsverket får betala samma avgift som en fastighet som ligger långt från verket. Lika nyttighet betingar således samma pris oberoende av transportsträcka. Denna nyttoprincip, som också är ett uttryck för den kommunala likställighetsprincipen, får som huvudregel genombrytas bara när det finns avsevärda kostnadsskillnader i fråga om va-försörjningen för fastigheterna. har (NJA 1981 s. 640 I) uttryckt saken så att va-avgiften i princip skall bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anläggningen. Förutsättningarna för undantag från huvudregeln redovisas av - (VA-lagstiftningen En kommentar, 2:a uppl. 1993, s. 119) enligt följande. Ehuru förarbetena till lagstiftningen inte kan sägas vara helt tydliga i förevarande hänseende måste emellertid, enligt , kravet på skälig och rättvis fördelning anses innebära, att nyttoprincipen kan och skall frångås när det beträffande viss fastighet föreligger sådana särförhållanden i fråga om dess beskaffenhet och läge eller förhållandena i övrigt som är ägnade att relativt sett avsevärt fördyra eller förbilliga va-försörjningen till fastigheten. Detta har motsvarande tillämpning när särförhållandena gäller flera fastigheter (R 1976 Ab 378). Om kostnaderna att förse ett visst bebyggelseområde med vatten och avlopp ställer sig avsevärt högre än inom verksamhetsområdet i övrigt, skall kostnadsskillnaden alltså föranleda huvudmannen att besluta en högre särtaxa för detta bebyggelseområde. Enligt NJA 1981:640 II skall kostnadsjämförelsen göras efter förhållandena vid den allmänna va-anläggningen som helhet. Avgöranden från och Vattenöverdomstolen ger vid handen att huvudmannen har bevisbördan för att förhållandena verkligen är sådana att rätt till ett högre taxeuttag för viss bebyggelse föreligger. I den praktiska tillämpningen har kravet på kostnadsskillnad uppenbarligen hållits högt, dock utan att närmare preciseras, och huvudmannen har i många fall misslyckats fullgöra bevisskyldigheten. Från senare tid kan noteras två avgöranden (NJA 1993 s. 700 I och II) där godtagit taxor med för vissa fastigheter förhöjd anläggningsavgift. I båda avgörandena fann att särförhållanden - svåra markförhållanden resp. stort avstånd (ca 500 m) till ledningsnätet - avsevärt fördyrat va-försörjningen till fastigheterna. Vidare beaktade att ytterligare bebyggelse under överskådlig framtid inte planerades att anslutas till utbyggnaden av det nya va-nätet. De redovisade fallen har gällt anläggningsavgifter. Däremot synes varken eller Vattenöverdomstolen ha godtagit att brukningsavgifter utformats såsom säsongstaxa eller särtaxa. Från kan dock noteras ett fall (BVa 39/90) av särskilt intresse. godtog här att huvudmannen bestämde avgiften med utgångspunkt från förhållandena den månad då vattenförbrukningen var som högst. I departementspromemorian redovisas den kritik som bl.a. () har framfört mot den gällande ordningen. VAV anser att det i stort sett inte ges några möjligheter att differentiera va-taxan efter lokala förhållanden. Vidgade möjligheter att differentiera taxan skulle enligt VAV bidra till att de allmänna va-anläggningarnas resurser utnyttjades mer effektivt, vilket skulle komma hela va-kollektivet till godo i form av bättre service eller lägre avgifter. Som exempel har VAV nämnt en prissättning som tar hänsyn till sådana lokala förhållanden som vattenbrist eller att den befintliga va-anläggningens kapacitet är fullt utnyttjad. Sådan prissättning skulle kunna användas vid utformandet av t.ex. en säsongstaxa eller en särskild industritaxa. Regeringen konstaterar att den gällande ordningen är utformad med utgångspunkt i att vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten är grundläggande för hälsa och välfärd. är det en verksamhet som innebär att den allmänna va-anläggningens huvudman har en monopolställning inom sitt verksamhetsområde. Det finns därför särskild anledning att uppmärksamma vilka principer som bör gälla för bl.a. taxa och uttag av avgifter. I likhet med vad som gäller måste brukarna ha ett starkt skydd mot att utsättas för en godtycklig prissättning. är det angeläget att de allmänna va-anläggningarna utformas och drivs på ett rationellt sätt och med beaktande av miljö-, hälso- och resurshushållningsaspekter. En rationell drift leder till att brukarna får en bättre service och lägre avgifter. Minst lika viktigt är emellertid att en rationell drift skapar bättre möjligheter att tillgodose allmänna miljö- och hälsoskyddsintressen. Om avgifterna tillåts spegla kostnaderna för de tjänster som va-verken tillhandahåller skulle detta hos brukarna sannolikt leda till en större medvetenhet om värdet av tjänsterna. I bristsituationer eller andra motsvarande situationer då va-försörjningen är hårt ansträngd skulle en ökad medvetenhet och ett ändrat beteende hos brukarna kunna leda till att huvudmannen får bättre möjligheter att hushålla med resurserna. Med den utgångspunkten borde därför en något friare prissättning kunna tillåtas om det främjar miljö-, hälso- och resurshushållningsaspekter och kan ske utan att brukarnas intressen riskerar att skadas. Som redovisats i avsnitt 3 har Plan- och byggutredningen i uppdrag att göra en mera allmän översyn av va-lagen. I avvaktan på resultatet av detta arbete föreslås nu endast vissa begränsade ändringar i lagen. 5.2 Differentiering av anläggningsavgiften -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Huvudmannen för en allmän va-anläggning ges| | ökade möjligheter att differentiera anläggningsavgiften. Särskild| | avgift får bestämmas om speciella förhållanden medför att kostnaden| | för en fastighets eller en grupp av fastigheters vattenförsörj- | | ning och avlopp i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i| | övrigt gäller inom verksamhetsområdet. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsenligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker i sak att kraven för en differentiering av anläggningsavgiften sätts något lägre än . Villaägarna avstyrker dock med hänvisning till att det allmänna intresset av en rationalisering av de allmänna va-anläggningarna inte får drivas på bekostnad av den enskilde brukarens rättssäkerhet. Från flera håll, bl.a. Kammarrätten i och , har efterlysts en precisering av vilken nivå som avses med begreppet beaktansvärd omfattning. Skälen för regeringens förslag: Det är en grundläggande princip att en och samma taxa skall gälla inom en allmän va-anläggnings hela verksamhetsområde. Det finns endast begränsade möjligheter att bestämma en taxa som innebär att en särskild anläggningsavgift skall gälla för vissa fastigheter inom området. Av redovisningen i avsnitt 5.1 framgår att kraven för att använda en särskild anläggningsavgift blivit något högt ställda i den praktiska tillämpningen. Från allmän synpunkt bör det vara en fördel om det skapas ökade möjligheter att anpassa taxan till lokala förhållanden. Detta synsätt delas av de flesta remissinstanserna. Förutom det allmänna intresset av att va-anläggningarna drivs rationellt bör en ökad flexibilitet kunna leda till att man vid anläggande och utbyggnad av vatten- och avloppssystem i högre grad än överväger lokala, kretsloppsanpassade anläggningar. En ökad möjlighet till lokal anpassning med här angivna utgångspunkter torde i allmänhet inte medföra någon risk att brukarna skall bli otillbörligt missgynnade. Regeringen finner därför att kraven för bestämmande av en särskild anläggningsavgift bör kunna ställas något lägre än enligt gällande praxis. En sådan ökad flexibilitet som avses här innebär att en särskild anläggningsavgift kan vara både högre och lägre än vad som i övrigt gäller inom ett verksamhetsområde. En grundläggande förutsättning för bestämmande av en särtaxa har i praxis ansetts vara att det skall finnas sådana särförhållanden som medför att kostnaden för fastighetens va-försörjning avviker från vad som i övrigt är normalt inom den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde. Med särförhållanden avses då i första hand områdets topografiska eller geologiska karaktär. Det har däremot varit mera tveksamt i vilken utsträckning det kan godtas att ett stort avstånd från den allmänna va-anläggningen skall kunna motivera en särtaxa. Som redovisas i promemorian har föreslagit att redan beaktansvärda kostnadsskillnader skall tillåtas slå igenom i avgiftssättningen. I promemorian angavs att uttrycket beaktansvärd borde utmärka att det skulle vara fråga om en skillnad som visserligen är klart markerad utan att det för den skull behöver vara fråga om rena undantagsfall. Vattenöverdomstolen har i sitt remissyttrande anfört att kraven för differentiering av anläggningsavgiften kan sänkas något i förhållande till vad som gäller . Domstolen anser dock att förslaget i promemorian innebär alltför lågt ställda krav. Enligt domstolens bedömning skulle begreppet beaktansvärd innebära att särtaxa skulle kunna användas när kostnadsskillnaden är i storleksordningen . Ett så lågt krav skulle kunna leda till att det uppkommer ett stort antal särtaxor inom verksamhetsområdet och att den s.k. nyttoprincipen uttunnas i alltför hög grad. Vattenöverdomstolen föreslår i stället att särförhållanden skall få beaktas först då dessa i betydande omfattning avviker från det normala. Högsta domstolens praxis (jfr NJA 1993:700, I) kan uppfattas så att begreppet avsevärt innebär att en särtaxa kan användas när kostnadsskillnaderna är i storleksordningen . Regeringen delar Vattenöverdomstolens bedömning såtillvida att en sänkning av nivån till så små kostnadsskillnader som normalt sett inte bör utgöra skäl att bestämma en särtaxa.