prop · GJ03200 · 1996-01-01 00:00:00 — Det kan innebära en intressekonflikt, då kommunen som myndighet skall fördela pengar till fristående skolor som i praktiken konkurrerar med den kommunala skolan om eleverna. Enligt remissinstanserna kan man därför inte bortse från risken, att kommunen gynnar egna skolor framför fristående skolor. Likaså finner grunderna för bidragsgivningen osäkra, vilket är olämpligt ur både rättssäkerhets- och konkurrenssynpunkt. Det blir med det föreslagna systemet i praktiken omöjligt för en fristående skola att i förväg räkna ut bidragets storlek. Flera remissinstanser uttrycker en oro över att bidragets storlek kan komma att avgöras av kommunalt godtycke och förespråkar därför en miniminivå för bidraget. Regeringen anser att det är av största vikt att slå vakt om varje elevs rätt till en likvärdig utbildning varhelst den anordnas. För att elever i fristående skolor skall kunna få en likvärdig utbildning med den som ges i kommunens egna skolor skall elevernas behov, oavsett skola, bedömas på ett likvärdigt sätt. Ett schabloniserat bidrag skulle innebära en betydande risk för att miniminivån uppfattas som såväl golv som tak för bidragsgivningen. Regeringens förslag innebär en i lag reglerad skyldighet för kommunerna att ge en fristående skola bidrag enligt samma grunder som tillämpas för kommunernas egna skolor. Det innebär att kommunerna skall beakta den fristående skolans samlade kostnader utifrån skolans åtaganden och elevernas behov. Således medför förslaget likvärdiga villkor och ger möjligheter att ta hänsyn till elevernas varierande behov. Förslaget är också i överensstämmelse med den decentraliserade målstyrningen, som gäller för skolväsendet i övrigt. För att kommunala och fristående skolor skall behandlas likvärdigt måste de enligt regeringens uppfattning också inordnas i samma resursfördelningssystem. Vi förutsätter att kommunerna utvecklar tydliga regler för sin resursfördelning som går att utvärdera. Många kommuner har ett resursfördelningssystem med grundbidrag och tilläggsbidrag. Grundbidraget är avsett att täcka de normala kostnaderna för skolverksamheten. Tilläggsbidrag kan exempelvis utgå för elever med funktionshinder, elever som behöver stödundervisning och för hem- språksundervisning. Vissa kommuner har även resursfördelningsmodeller som omfattar ett bidrag grundat på socioekonomiska förhållanden i respektive skolas upptagningsområde. Vårt förslag innebär att de fristående skolorna inordnas i samma resursfördelningssystem som de kommunala skolorna med t.ex. grundbidrag för alla elever och tilläggsbidrag för elever med särskilda behov. Regeringen förutsätter att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader till följd av skillnaden i huvudmannaskap, t.ex. vad gäller mervärdesskatt. En särskild ersättning utges därför till kommuner och landsting i syfte att förhindra konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena, exempelvis utbildning. Denna ersättning lämnas i samband med upphandling av tjänster från, eller bidragsgivning till, näringsidkare som inte är skattskyldiga till moms och därför inte kan göra avdrag för sina moms- kostnader. Den särskilda ersättningen uppgår till av det bidrag/ersättning kommunen betalar. Med vårt förslag till bidragsmodell skapas möjligheter till öppna diskussioner mellan kommunen och den fristående skolan. Modellen ger förutsättningar för att alla elever får tillgång till likvärdiga resurser. Det är också angeläget att redan från början försöka bygga in goda relationer. Modellen uppmuntrar till samarbete, vilket kan komma hela skolverksamheten till godo. För att den fristående skolan skall ha rimliga förutsättningar för sin planering i ett längre perspektiv är det nödvändigt att skolan får insyn i hur bidraget beräknas; det bör sålunda vara möjligt för den fristående skolan att utifrån elevantalet göra en preliminär uppskattning av bidraget . förslag att lägeskommunen skall betala bidraget utan möjlighet för hemkommunen att kunna påverka ersättningens storlek kan ses som ett intrång i den kommunala självbestämmanderätten, vilket också påpekats av en del remissinstanser. Regeringen anser därför att nuvarande regler skall behållas, dvs. en godkänd fristående grundskola skall tilldelas bidrag av elevens hemkommun. Regeringen finner inte anledning att reglera de fristående skolornas möjligheter att utöka sitt elevantal så som utredningen föreslår. Vi anser att bidrag skall lämnas för skolans faktiska elevantal. Om förutsättningarna för godkännandet kraftigt förändras, exempelvis att skolans elevantal väsentligt kommer att överskrida det antal som i ansökan angivits för fullt utbyggd verksamhet, kan det finnas anledning för att återkalla rätten till bidrag. Lägeskommunen skall i sådant fall kunna - under åberopande av att förändringen leder till påtagliga negativa följder - hos begära att rätten till bidrag återkallas. skall då endast pröva bidragsfrågan, inte godkännandet i sig. En kommun har ett övergripande ansvar för planering av skolväsendet och att ta emot alla elever i kommunen samt att sörja för skolskjuts, men en fristående skola har inte dessa skyldigheter. Eftersom kommunerna för övrigt skall tilldela bidrag på samma grunder och enligt samma principer som gäller för kommunernas egna skolor, skall bidrag utbetalas till de fristående skolorna på sådant sätt att de kan driva sin verksamhet på likvärdiga villkor med kommunernas skolor. En fristående skola får härigenom samma planeringsförutsättningar som kommunens skolor. De närmare regler som emellertid kan behövas om utbetalning m.m. avses bli meddelade av regeringen som verkställighetsföreskrifter. I avsnitt 6.1.2 föreslås att en fristående skola inte skall vara skyldig att ta emot en elev, om mottagandet medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. I konsekvens med detta förslag anser vi att en kommun inte skall vara skyldig att lämna bidrag för särskilt stöd, om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd och detta skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. För att en nystartad skola skall ha rätt till bidrag gäller att skolan skall ha ansökt om att bli godkänd före kalenderåret innan bidragsåret börjar. Eftersom vi, när det gäller det nya bidragssystemet, inte föreslår några bestämmelser om bidragsår, måste bestämmelsen om ansökningsdatum ändras. Kopplingen bör i stället göras till det kalenderår då skolan startar. Det finns skolor som endast är godkända för undervisning i vissa årskurser och som sedan ansöker om att bli godkända för undervisning i ytterligare årskurser. Viss tveksamhet har rått om bestämmelsen om ansökningsdatum skall tillämpas i dessa fall. Bestämmelsen om ansökningstid har tillkommit för att underlätta kommu- nernas planering. Om en skola avser att utöka sitt åtagande med undervisning i fler årskurser än tidigare, kan en kommun behöva tid för att anpassa sitt skolväsende till den nya situationen. Därför föreslår vi att bestämmelsen om ansökningsdatum även skall gälla i sådana situationer. I 4 kap. 8 a § skollagen finns bestämmelser om mottagande i en kommuns grundskola av en elev från en annan kommun, för vars utbildning kommunen inte är skyldig att sörja. I sådana fall har en kommun rätt att få ersättning för elevens utbildning från elevens hemkommun. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat, skall ersättningen motsvara den genomsnittliga kostnaden per elev i hemkommunens grundskola det pågående kalenderåret på den årskurs som eleven tillhör. Hemkommunen får dock göra ett avdrag som uppgår till högst från den framräknade genomsnittskostnaden. Ersättningen när man inte kommer överens har således varit densamma som för elever i fristående skolor. Som en konsekvens av ändringarna av bidrag till fristående grundskolor bör ersättningen som avser mottagande av elever i andra hand också ändras så att den även fortsättningsvis överensstämmer med bidragsreglerna för fristående grundskolor. Vårt förslag, att en fristående skola skall få likvärdiga bidrag med kommunens egna grundskolor, medför att en fristående skola som får offentligt bidrag inte bör ha rätt att ta ut någon elevavgift utöver vad som accepteras i den offentliga skolan. Om en fristående skola som uppbär bidrag på samma grunder som kommunens skolor därutöver skulle ha rätt att ta ut avgifter, skulle detta innebära att de olika skolorna inte får arbeta på likvärdiga villkor. Vi föreslår att utbildningen i en fristående skola, som tilldelas offentligt bidrag, skall vara avgiftsfri för eleverna och att de utan kostnad skall ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. I verksamheten bör - i likhet med vad som gäller för kommunala skolor - endast få förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna. framhåller att ca 40 skolor tar ut elevavgifter. Enligt verkets mening är det befogat att ha en övergångsperiod, som gör det möjligt för berörda skolor att successivt anpassa sig till de nya villkoren. Vi delar syn i denna fråga. Dessa skolor bör därför få en övergångsperiod . Om en fristående skola som får kommunalt bidrag tar ut avgifter utöver vad som accepteras i den offentliga , skall besluta att skolan inte skall ha rätt till bidrag. Regeringen bedömer att kommunerna inte kommer att få förändrade kostnader med anledning av föreliggande förslag, vilket innebär att reglering i enlighet med finansieringsprincipen inte skall göras. 7.2.1 Rätt till bidrag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: skall besluta om en fristående | | gymnasieskola skall förklaras berättigad till bidrag. I | | konsekvens med detta är det också som skall besluta | | om återkallande av förklaringar om rätt till bidrag. | | Ansökan om att en fristående gymnasieskola för viss utbildning | | skall förklaras berättigad till bidrag skall lämnas direkt till | | , som begär in kommunernas yttranden. | | beslut om förklaring om rätt till bidrag respektive| | återkallande av sådan förklaring skall kunna överklagas hos allmän| | förvaltningsdomstol. | | beslut om att förklara en fristående skola | | berättigad till bidrag bör innebära att studiestöd kommer att | | kunna lämnas till eleverna vid en sådan skola. Regeringen föreslås| | få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om detta. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom vad gäller inhämtande av yttranden från berörda kommuner och om att beslutet skall avse ett visst antal elever. Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna tillstyrker att skall besluta om rätt till bidrag. Förslaget att beslutet om bidrag skall avse ett visst antal elever avstyrks med undantag för kommunerna, som tillstyrker. Flertalet kommuner är positiva till kommunernas yttranderätt. Skälen för regeringens förslag: Beslutsprocessen om rätt till offentligt stöd för en fristående gymnasieskola bör förenklas. Regeringen föreslår därför att ansökan skall lämnas direkt till som också skall fatta beslut om bidrag. I enlighet med rådande förvaltningspolitiska inriktning bör denna typ av ärenden beslutas av myndighet, som regeringen bör avlastas denna typ av löpande ärenden. Vi anser det viktigt att såväl lägeskommunen som närliggande kommuner också i fortsättningen får tillfälle att yttra sig över ansökningen. Vi menar dock, till skillnad från utredaren och i likhet med många remissinstanser, att detta inte skall vila på lägeskommunen. I stället skall det ankomma på Skol- verket att inhämta yttranden från respektive kommun. Det överensstämmmer också med synpunkter som framförts av flera kommuner. Genom att inhämtar yttranden från alla berörda kommuner kan också tiden för beredningen kortas. Varje kommun får på så sätt också längre beredningstid, en betydelsefull faktor som understrukits av . Det bör ankomma på regeringen att meddela bestämmelser om detta. Enligt skollagen skall förklaring om rätt till offentligt stöd inte lämnas för utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för gymnasieskolan inom det offentliga skolväsendet i regionen, även om utbildningen kvalitativt uppfyller villkoren. Av kommunernas yttranden bör därför framgå dels värdet av den fristående gymnasieskolans planerade utbildning i förhållande till befintliga gymnasieutbildningar i kommunen, dels bestående effekter som utbildningen bedöms få på den kommunala gymnasieskolan. Den regionala bedömningen som görs av upphör enligt förslaget.Skolverket skall i stället i sin prövning tillämpa ett helhetsperspektiv på gymnasieutbildningen i lägeskommunen och i närliggande kommuner. Gymnasieskolan är en mer komplex skolform än . Det fordras ett stort elevunderlag för att upprätthålla en gymnasieskola med ett brett utbud av program och grenar förenade med en hög kvalitet i utbildningen. Långt ifrån alla kommuner har därför en egen gymnasieskola, utan gymnasieutbildning sker inom ramen för samverkansavtal med andra kommuner. Det är därför nödvändigt att bedömningen även i fortsättningen görs i ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens. Till skillnad från utredaren anser vi det däremot inte nödvändigt att beslutet avser ett visst antal elevplatser. Det bör räcka att i ansökan anges det beräknade elevantalet vid fullt utbyggd organisation. Det bör vara naturligt att en eventuellt större utökning av elevantalet sker i samråd med lägeskommunen. Det är vidare inte ovanligt att intagning till den fristående gymnasieskolan sker samordnat med lägeskommunens intagningsnämnd. Om förutsättningarna för godkännandet kraftigt förändras, kan det vara anledning för att återkalla rätten till bidrag som framgått i avsnitt 7.1. En bestämmelse om detta tas in i skollagen. Återkallande av beslut och rätt att överklaga Om en fristående gymnasieskola inte längre uppfyller kraven för att få bidrag och bristerna inte avhjälps eller skolan trots påpekande inte iakttar sina skyldigheter att delta i uppföljning och utvärdering kan regeringen - enligt nu gällande ordning - besluta att återkalla förklaringen om rätt till bidrag. I konsekvens med att föreslås besluta om att förklara en fristående gymnasieskola berättigad till bidrag bör också besluta om återkallelse. Beslut om att förklara en fristående gymnasieskola berättigad till bidrag eller beslut om återkallande av rätt till sådant bidrag skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Närmare om följder för skolväsendet Förslaget att skall besluta om rätt till bidrag innebär en ny uppgift för verket, som i sitt yttrande endast bedömer om utbildningen kan anses motsvara den i den kommunala gymnasieskolan.Regeringen finner det viktigt att klarare regler om villkoren ges när nu den samlade bedömningen av såväl nya utbildningars kvalitet som effekter på den offentliga gymnasieskolan föreslås bli överförda till . De förslag som lämnats i det föregående om kärnämnen skall ses mot bl.a. den bakgrunden. I sammanhanget är det också nödvändigt att något beröra vad som bör ingå i bedömningen påtagligt negativ inverkan på den kommunala gymnasieskolan. Det är nödvändigt att väga in såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter i bedömningen av om rätt till stöd skall ges för en fristående gymnasieskola. Alla elevers rätt till valfrihet och till likvärdig utbildning av hög kvalitet bör vara utgångspunkten vid bedömningen. Av intresse är att se om etablering av den fristående gymnasieskolan medför att kommunens eller en samverkande kommuns möjligheter att erbjuda t.ex. alla inriktningar av ett nationellt program kraftigt begränsas eller om nämnda etablering helt rycker undan förutsättningen för den kommunala gymnasieskolan att fortsätta att erbjuda aktuellt program. Dock bör samverkan mellan den fristående och den kommunala gymnasieskolan kunna motverka att elevernas valmöjlighet i vissa enstaka ämnen begränsas. Vidare bör en bedömning göras av de kvalitativa följderna av en etablering, t.ex. om den fristående gymnasieskolan tillför något till det samlade utbildningsutbudet, t.ex. om den har ett utbildningsinnehåll som inte finns i den kommunala gymnasieskolan. På samma sätt är det viktigt att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser en nyetablering av en fristående gymnasieskola får på skolväsendet. Omfattningen av negativa ekonomiska effekter är olika . Kommunens storlek och storleken på kommunens gymnasieorganisation har också betydelse i sammanhanget. Bedömningen om en ny fristående gymnasieskola beräknas ge påtagliga negativa följder skall avse förhållandet på lång sikt. Regeringen anser att det skall ankomma på lägeskommunen eller närliggande kommuner att påvisa att de negativa följderna är så påtagliga att bidrag inte skall ges. Ansökan om enbart statlig tillsyn En ansökan om att en fristående skola enbart skall ställas under statlig tillsyn skall lämnas in till . beslut om enbart rätt till statlig tillsyn respektive återkallande av sådant beslut skall inte kunna överklagas. Regeringen avser, i likhet med vad som tidigare gällt, att meddela bestämmelser om detta i förordningsform. Av 3, 4 och 7 kap. studiestödslagen (1973:349) framgår att studiehjälp, studiemedel och särskilt vuxenstudiestöd utgår till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som regeringen bestämmer. Sådana läroanstalter och utbildningar upptas i bilagan till studiestödsförordningen (1973:418). Den nuvarande regleringen innebär att elever vid en fristående skola automatiskt blir berättigade till studiestöd när regeringen förklarar skolan berättigad till bidrag eller ställer den under statlig tillsyn. Enligt vårt förslag skall besluta om en fristående gymnasieskola skall förklaras berättigad till bidrag eller ställas under statlig tillsyn. Som en konsekvens av detta bör beslut då innebära att studiestöd kan lämnas till eleverna i utbildning vid en sådan fristående gymnasieskola. Bestämmelserna i studiestödslagen om vem som bestämmer vid vilka läroanstalter och utbildningar som studerande kan få studiehjälp bör därför ändras. Regeringen föreslår således att 3 kap. 1 §, 4 kap. 1 § och 7 kap. 1 § studiestödslagen (1973:349) ändras så att studiehjälp, studiemedel och särskilt vuxenstudiestöd utgår till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. 7.2.2 Bidragsgivning och utbetalning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Nuvarande regler i 9 kap. 9 § skollagen | | med närmare bestämmelser om beräkning av bidrag och utbetalning | | slopas. Utredarens förslag: Utredaren föreslår att bidragsnivån i första hand skall fastställas i överenskommelse mellan kommunen och den fristående gymnasieskolan. Lägeskommunen föreslås svara för överläggningarna och därvid fastställa bidragsnivån för samtliga bidragsberättigade elever i skolan. Om lägeskommunen och den fristående gymnasieskolan inte kommer överens om annat skall bidraget beräknas med utgångspunkt i skolans faktiska kostnader, baserat på skolans åtaganden och elevernas behov. Beräkningen skall ske på samma grunder och enligt samma principer som kommunen tillämpar i fråga om kostnader för elever som går i ett motsvarande program i en skola. När det gäller utbildningar motsvarande Naturbruks- och Omvårdnadsprogrammet föreslås att skolan och lägeskommunen skall samråda med innan bidragsnivån fastställs. Nuvarande regler för utbetalning skall gälla oförändrade. Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till grundprincipen om likvärdiga ekonomiska villkor. Förslaget att bidragsnivån i första hand bör fastställas genom överläggningar mellan fristående skola och kommun förordas av huvuddelen av kommunerna, men de motsätter sig att ersätta skolans faktiska kostnader om överenskommelse inte nås. Flertalet kommuner är kritiska mot att lägeskommunen skall fastställa en bidragsnivå som är normerande för övriga hemkommuner. Man anser att överläggningarna skall ske mellan skolan och respektive elevs hemkommun. menar att en ordning där lägeskommunen kommer överens med skolan om ett belopp som skall gälla även andra elevers hemkommuner, innebär ett intrång i varje kommuns självbestämmande. Ett stort antal instanser förespråkar någon form av minimibelopp som fastställs av regeringen, i den händelse att skolan och kommunen inte kommer överens. Skälen för regeringens förslag: Regeringen - som har förståelse för remissinstansernas invändningar - föreslår ingen förändring av nuvarande regler. Detta innebär att den fristående gymnasieskolan och elevernas respektive hemkommuner i första hand skall komma överens om nivån för bidraget till skolan. Om de inte kommer överens skall hemkommunen erlägga det belopp som regeringen föreskrivit. Regeringen vill dock understryka vikten av att överläggningar sker, så att elevernas behov och utbildningens krav kan tillgodoses. Det är rimligt att överläggningarna sker på grundval av den fristående gymnasieskolans beräknade kostnader för utbildningen jämfört med kommunens kostnader för motsvarande utbildning i den kommunala gymnasieskolan eller den utbildning som kommit till stånd genom samverkansavtal (interkommunal ersättning). Rätten till ersättning från elevernas hemkommuner är i första hand avsedd för kostnader för utbildningen. Regeringen förutsätter att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader till följd av skillnaden i huvudmannaskap, t.ex. vad gäller mervärdesskatt. En särskild ersättning utges därför till kommuner och landsting i syfte att förhindra konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena, exempelvis utbildning. Denna ersättning lämnas i samband med upphandling av tjänster från, eller bidragsgivning till, näringsidkare som inte är skattskyldiga till moms och därför inte kan göra avdrag för sina momskostnader. Den särskilda ersättningen uppgår till av det bidrag/ersättning kommunen betalar. Regeringen föreslår, i likhet med vad som föreslagits avseende fristående grundskolor, att reglerna i 9 kap. 9 § skollagen för beräkning och utbetalning av bidrag slopas. De närmare regler om utbetalning av bidrag m.m. som behövs avses bli meddelade av regeringen som verkställighetsföreskrifter. Det kan dock nämnas att detta inte avses innebära någon ändring i sak av nuvarande regler. 8 Statlig tillsyn och insyn -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den kommun där den fristående skolan är | | belägen skall ha rätt till insyn i verksamheten hos en fristående| | skola som får offentligt stöd. Detta gäller dock inte en | | internationell skola. | | Fristående skolor som får offentligt stöd skall vara skyldiga | | att delta i den kommunala uppföljningen och utvärderingen av | | skolan i den utsträckning som lägeskommunen bestämmer. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom när det gäller uppföljning och utvärdering. Enligt utredaren bör en fristående gymnasieskola delta i den kommunala uppföljningen och utvärderingen i den utsträckning som kommunen och den fristående gymnasieskolan kommer överens om. Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) delar uppfattningen att insyn är nödvändig för en bedömning av den fristående skolans resursbehov. Majoriteten av kommunerna tillstyrker att kommunen skall ha rätt till insyn och att skolorna skall vara skyldiga att delta i uppföljning och utvärdering. Flera remissinstanser t.ex. i , och avstyrker förslaget om insyn av konkurrensskäl. Av samma skäl avstyrks förslaget om uppföljning och utvärdering av t.ex. och . Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113) I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker att skall ha fortsatt ansvar för tillsyn samt nationell uppföljning och utvärdering. Delade meningar råder däremot om förslaget att lägeskommunen skall ha rätt till insyn. kommun, Länsstyrelserna i och , , m.fl. motsätter sig förslaget om lägeskommunens rätt till insyn.