prop · GJ03205 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:205 Förbud mot innehav av destillationsapparater m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i alkohollagen (1994:1738) såvitt avser bestämmelserna om innehav och förverkande av destillationsapparater m.m. i syfte att skapa effektivare förutsättningar för att kunna förhindra och beivra olovlig tillverkning av sprit och spritdrycker. Ändringarna har initierats av . Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738)3 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Innehav och förverkande av destillationsapparater m.m.6 5 Kostnadskonsekvenser 12 6 Författningskommentar 12 Bilaga 1 Lagrådsremissens lagförslag 15 Bilaga 2 Lagrådets yttrande 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738). 2 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:1738) dels att 2 kap. 1 § och 11 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 2 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 kap. 1 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ------------------------------------------------------- 2 kap. 1 § Sprit och spritdrycker får inte tillverkas utan tillstånd (tillverkningstill- stånd). ------------------------------------------------------- Apparat som uppenbarligen är ägnad för tillverkning av sprit (destillationsapparat) och del till sådan apparat (apparatdel) får endast tillverkas för, överlåtas till eller innehas av den som har tillstånd enligt denna lag att tillverka sprit eller spritdrycker. Vad som sägs i andra stycket gäller inte om Alkoholinspektionen har medgivit undantag från kravet på tillstånd. Ett sådant medgivande får ges tills vidare eller och får återkallas om förhållandena föranleder det. 10 kap. 1a § ------------------------------------------------------- Den som tillverkar, överlåter eller innehar destillationsapparat eller apparatdel i strid med 2 kap. 1 § andra stycket döms till böter eller fäng- else i högst . Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 kap. 2 § Har sprit eller alkoholdrycker olovligen tillverkats skall även destillations- apparater, apparatdelar och redskap som har använts vid tillverkningen, råämnen som uppenbarligen varit avsedda för tillverkningen och beredningen samt kärl och emballage som varorna förvarats i, förklaras förverkade. Likaså skall förråd av renings- och filtreringsmedel vilka uppenbarligen avsetts för rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit förklaras förverkat. ------------------------------------------------------- Destillationsapparater och appa-ratdelar som har varit föremål för brott enligt 10 kap. 1 a § eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall förklaras förverkade. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning I proposition 1994/95:89 Förslag till alkohollag föreslog regeringen att lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker skulle ersättas med en ny lag - alkohollagen. Genom den nya lagen skulle en anpassning ske av den svenska alkohollagstiftningen till vad som krävdes till följd av och senare anslutning till Europeiska unionen. Bl.a. skulle de svenska tillverknings-, partihandels,- import- och exportmono- polen avseende spritdrycker, vin och starköl ersättas av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. I samband med den nya lagen skulle också inrättas en ny central tillstånds- och tillsynsmyndighet - Alkoholinspektionen. Vidare skulle genom den nya lagen en kommunalisering genomföras såvitt avsåg hand- läggningen av ärenden om serveringstillstånd. Slutligen skulle genom den nya lagen vissa materiella förändringar genomföras i syfte att minska krångel och detaljreglering och skapa tydligare regler och skärpta krav där så bedömdes nöd- vändigt. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade att det kände stark tveksamhet inför förslaget att det för förverkande av en destillationsapparat skulle krävas att den använts vid olovlig tillverkning. Utskottet ansåg att regeringen borde överväga att utvidga förverkandemöjligheterna "i linje med vad som tidigare gällde" och därefter återkomma till med förslag till nödvändiga ändringar i alkohollagen (bet. 1994/95:SoU9 s. 39 f.). antog i allt väsentligt förslagen i pro- positionen (rskr. 1994/95:106). gjorde tillkännagivanden i enlighet med vad som anförts i betänkande. Detta lagstiftningsärende, som har beretts inom , har initierats bl.a. av ovan nämnda tillkännagivande om möjligheten till förverkande av destillationsapparater. Förslaget till ändringar i alkohollagen bygger på de överväganden som redovisats i alkoholpolitiska kommissionens huvudbetänkande Svensk alkoholpolitik - en strategi för framtiden (SOU 1994:24). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S94/2981/IFO). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådets yttrande finns ibilaga 2. I lagrådsremissen lämnade regeringen, förutom de förslag som återfinns i denna proposition, även förslag till vissa utvidgningar av möjligheten till privat införsel av alkoholdrycker. I anslutning till dessa nya bestämmelser lämnades också förslag till vissa följdändringar i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Bakgrunden till de föreslagna förändringarna var att bl.a. ifrågasatt den svenska restriktiviteten såvitt avsåg rätten till införsel av spritdrycker, vin och starköl i form av gåvor, arv och flyttgods. Efter lagrådsbehandlingen har emellertid överläggningar inletts mellan företrädare för dels kommissionen, dels de svenska, danska och finländska rege- ringarna angående det undantag som erhållits vid medlemskapsförhandlingarna med EU och som innebär att , i likhet med och , har rätt att punktbeskatta privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror över en viss mängd. Vid angivna förhållanden saknas förutsättningar för att fullfölja de förslag till utvidgningar av rätten till privat införsel av alkoholdrycker i vissa fall som har beskrivits ovan. Lagrådet har föreslagit att några av bestämmelserna i den remitterade lagtexten ändras, huvudsakligen av lagtekniska skäl. Regeringen har i propo- sitionen följt Lagrådets förslag. Därutöver har vissa smärre språkliga och redaktionella ändringar gjorts i lagtexten i förhållande till förslagen i lag- rådsremissen. 4 Innehav och förverkande av destillationsapparater m.m. Regeringens förslag: Apparater som uppenbarligen är ägnade för tillverkning av sprit (destillationsapparater) och delar till sådana apparater (apparatdelar) skall endast få tillverkas för, överlåtas till eller innehas av den som har tillstånd enligt alkohollagen (1994:1738) att tillverka sprit eller spritdrycker. Alkoholinspektionen skall dock kunna medge undantag från kravet på tillstånd. Förverkande skall kunna ske vid olovligt innehav. Alkoholpolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till alkohol- politiska kommissionens förslag till olika åtgärder för att skärpa insatserna mot illegal tillverkning av sprit. Remissinstanserna har dock inte närmare kommenterat kommissionens förslag till ändrad straffrättslig reglering avseende olovligt innehav av destillationsapparater. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 1 § alkohollagen (1994:1738) får sprit och spritdrycker inte tillverkas utan tillstånd. Tillstånd meddelas av Alkoholinspektionen(7 kap. 3 § alkohollagen). Tillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamhet som innefattar tillverkning av sprit eller spritdrycker. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökan- den är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, se 7 kap. 1 § alkohollagen. Något undantag från tillståndskravet motsvarande det som finns beträffande hemtillverkning av vin, starköl eller öl (2 kap. 2 § alkohol-lagen) föreligger inte beträffande tillverkning av sprit eller spritdrycker. All tillverkning av sprit eller spritdrycker är således tillståndspliktig verksamhet, oavsett om- fattning eller inriktning. Tillverkning av sprit eller spritdrycker utan tillstånd medför straffansvar enligt 10 kap. 1 § alkohollagen eller, om brottet är grovt, enligt 10 kap. 3 § alkohollagen. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning. Vid grovt brott kan följa fängelse i högst . I samman- hanget bör också uppmärksammas att den som tillverkar sprit eller spritdrycker är skattskyldig enligt 8 § 7 lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Skatt, som således tas ut oavsett om det varit fråga om licensierad tillverkning eller olovlig tillverkning, utgår med (för ) per liter ren alkohol. Ansvar inträder även vid försök eller förberedelse till olovlig tillverkning, se 10 kap. 9 § alkohollagen. Den som innehar en destillationsapparat men saknar tillverkningstillstånd för sprit eller spritdrycker riskerar att ställas till ansvar för förberedelse till olovlig tillverkning. En destillationsapparat är nämligen att betrakta som ett "annat sådant hjälpmedel" som anges i 23 kap. 2 § första stycket . Enligt 11 kap. 1 § alkohollagen skall sprit, alkoholdrycker och mäsk som har varit föremål för brott enligt lagen eller värdet därav samt utbyte av sådant brott förklaras förverkade. Har sprit eller alkoholdrycker olovligen tillverkats skall enligt 11 kap. 2 § alkohollagen även destillationsapparater, apparatdelar och redskap som har använts vid tillverkningen, råämnen som uppenbarligen varit avsedda för tillverkningen och beredningen samt kärl och emballage som varorna har förvarats i, förklaras förverkade. Likaså skall förråd av renings- och filtreringsmedel vilka uppenbarligen avsetts för rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit förklaras förverkat. Förverkande av en destillationsapparat kräver att den använts vid olovlig tillverkning. Konstruktionen i alkohollagen medför således att förverkande inte kan ske med stöd av lagen i de fall ansvar inträtt för försök eller förberedelse till olovlig tillverkning. Förverkande av destillationsapparat med tillbehör kan med andra ord ske endast i de fall då fullbordat brott föreligger. Hovrätten över och har i en dom (mål nr B 147/95) uttalat att förverkandebestämmelserna i alkohollagen har företräde framför regler om förverkande, se 36 kap. 3 § , varför förverkande inte heller bedömts kunna ske med stöd av när fråga varit om ansvar för förberedelse för olovlig tillverkning. Konstruktionen i alkohollagen med möjlighet till förverkande endast vid full- bordat brott uppmärksammades av i samband med riksdagsbehand- lingen av propositionen med förslag till alkohollag. Utskottet uttalade att det kände stark tveksamhet inför förslaget att det för förverkande av en destillationsapparat skulle krävas att den använts vid olovlig tillverkning. Utskottet framhöll att olovlig tillverkning av sprit och spritdrycker utgjorde ett stort alkoholpolitiskt problem och att möjligheterna att ingripa mot dessa problem inte fick försämras. Utskottet ansåg att regeringen borde överväga att utvidga förverkandemöjligheterna "i linje med vad som tidigare gällde" och därefter återkomma till med förslag till nödvändiga ändringar i alkohollagen (bet. 1994/95:SoU9 s. 39 f.). godtog vad utskottet anfört. I och med att alkohollagen trädde i kraft upphörde det uttryckliga straffansvaret för innehav av destillationsapparat, medan, som framgått ovan, förberedelse till olovlig sprittillverkning i stället belades med straff. Enligt propositionen med förslag till alkohollag kunde genom denna utvidgning av det straffbara området de "nuvarande bestämmelserna om destillationsapparater och delar till sådana apparater liksom om aktiverat kol i 18, 30 och 31 §§ LTD tas bort". Förberedelse till olovlig tillverkning av sprit skulle således täcka t.ex. innehav av destillationsapparat eller del av sådan apparat som uppenbarligen var avsedd att användas för olovlig tillverkning av sprit. Detsamma skulle gälla t.ex. innehav av aktiverat kol (prop. 1994/95:89 s. 115). Enligt 18 § lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. - LTD fick inte den som saknade tillstånd av här i landet tillverka, överlåta eller inneha eller till landet införa apparat, som kunde användas för till- verkning av sprit (destillationsapparat) eller föremål som uppenbarligen var avsett att ingå i en sådan apparat (apparatdel). Tillstånd krävdes emellertid inte för staten, den som hade särskilt tillstånd av att tillverka sprit, apotek, kommunalt laboratorium eller läroanstalt som stod under statlig tillsyn eller sådant sjukhus som avses i 5 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller 2 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som utan att vara berättigad därtill tillverkade, överlät eller innehade destilla- tionsapparat eller apparatdel kunde enligt 30 § LTD dömas till böter eller fäng- else i högst . Enligt 19 § LTD fick den som innehade aktiverat kol hänförligt till tulltaxe- nummer 38.02 tulltaxelagen (1987:1068) eller annat renings- eller filtrerings- medel inte överlåta detta om han insett eller borde ha insett att varan skulle komma att användas vid rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit eller vid obehörigt borttagande eller försvagande av denatureringsmedel i sprit eller alkoholhaltigt preparat. Brott mot 19 § LTD kunde enligt lagens 31 § medföra böter eller fängelse i högst . Angivna bestämmelser i infördes som en reaktion på den öppna och påträngande marknadsföring av hembränningsapparater som förekom . Således infördes tillståndstvång för import, tillverk-ning, försäljning och innehav av destillationsapparater och delar till sådana appara- ter. Det förutsattes att tillämpningen av reglerna skulle vara restriktiv. Som framgått ovan var tillstånds- och tillsyns-myndighet. Bestämmelserna i 18 § LTD blev emellertid utformade så att de gällde varje slag av apparat som kunde användas för att destillera sprit oavsett om apparaten var lämpad för detta eller inte. Detta innebar att tillståndstvånget kom att gälla, förutom hembränningsapparater, apparater för framställning av destillerat vatten, glasapparater för laboratorieändamål, apparater för återvinning av lösningsmedel och liknande. Några ansökningar om tillstånd för hembränningsapparater förekom, av naturliga skäl, överhuvudtaget inte. har i olika sammanhang också framhållit att de flesta an- sökningarna avsett apparater som varit ointressanta ur hembränningssynpunkt men som varit nödvändiga för de företag som sökt tillstånd. Det var mycket ovanligt att ansökningar av ifrågavarande slag avslogs. För att minska arbetet med till- ståndsprövningen utfärdade vissa generella tillstånd avseende specifika apparattyper för vattendestillering och för återvinning av lös- ningsmedel. Likväl framstod tillståndshanteringen som en onödig byråkratisk hantering. Det anförda utgör i korthet bakgrunden till att det i alkohollagen inte införts något motsvarande tillståndskrav för innehav m.m. av destillations- apparater. I stället har som tidigare framgått det straffbara området utvidgats till att avse ansvar även för försök eller förberedelse till olovlig tillverkning av sprit. Ett av de grundläggande syftena bakom alkohollagen är att se till att all handel med och tillverkning av alkoholdrycker sker under ordnade och kontrollerade former. Alkohollagen är en del av sociallagstiftningen och syftar ytterst till att undvika olägenheter i form av missbruk, kriminalitet och social utslagning. Lagens karaktär av social skyddslagstiftning får särskild aktualitet vad gäller skyddet för ungdomen. Lagstiftningen måste vara utformad så att den i möjligaste mån förhindrar oreglerad verksamhet på alkoholområdet vid sidan av verksamhet som bedrivs med tillstånd av Alkoholinspektionen. Detta är av avgörande bety- delse för trovärdigheten i lagstiftningen och för legitimiteten i Alkoholinspek- tionens verksamhet. Såsom framhållit utgör här olovlig tillver- kning av sprit och spritdrycker ett allvarligt alkoholpolitiskt problem och möjligheterna att ingripa mot dessa problem får inte försämras. Efter ikraftträdandet av alkohollagen har kunnat iakttas en mer ogenerad marknadsföring av destillationsapparater och delar till sådana apparater. Detta gäller inte minst i samband med olika former av marknadsföring av s.k. snabbvinsatser etc. Lagens konstruktion med ett avskaffande av tillståndsplikten för innehav m.m. av destillationsapparater har uppenbarligen medfört att många uppfattat det som tillåtet att tillverka, försälja eller inneha en destillationsapparat. Det förhållandet att innehavet som sådant kan medföra straffansvar för förberedelse till olovlig tillverkning, något som i sig inneburit en utvidgad kriminalisering, har inte haft avsedd effekt. Flera polismyndigheter har också framhållit att de vid tillslag i samband med misstanke om olovlig tillverkning numera allt oftare möts av invändningar om att destillationsapparaterna används som "prydnadsföremål" etc. Sådana invändningar kan enligt polismyndigheterna inte lämnas utan avseende, i synnerhet inte i de fall sprit eller mäsk inte har påträffats vid tillslaget. Regeringen har genom beslut uppdragit åt Riks- polisstyrelsen, , och Alkoholinspektionen att gemensamt och efter samråd med och länsstyrelserna försöka kartlägga omfattningen av och karaktären på den olovliga sprittill- verkningen i landet samt komma med förslag till lämpliga åtgärder för att minska denna. Mot bakgrund av att mycket stor vikt enligt regeringen härvid måste fästas vid polisiära åtgärder har fått ansvaret att samordna uppdraget, som skall redovisas . Bakgrunden till uppdraget är bl.a. de undersökningar som företagits bland värnpliktiga och skolungdomar och som har antytt att andelen ungdomar som använder hembränd eller renaturerad sprit har ökat kraftigt . Likväl är kun- skapsläget vad gäller den verkliga omfattningen av och karaktären på den olov- liga sprittillverkningen i landet mycket bristfällig. Regeringen har därför ansett det angeläget att få en närmare belysning av den olovliga sprithanteringen. Oaktat det uppdrag som givits av regeringen talar tidigare angivna förhållan- den, med beaktande framför allt av den betydligt mer ogenerade marknadsföringen av destillationsapparater och redovisade svårigheter för polis- och åklagarmyndigheter att beivra olovlig sprittillverkning, för att en skärpning av reglerna gällande innehav m.m. av destillationsapparater inte kan avvaktas. En sådan skärpning, vilken således kan komma att kompletteras av ytterligare åtgärder då regeringsuppdraget har redovisats, kan åstadkommas på i huvudsak- ligen två sätt. Ett alternativ är att återinföra tillståndskravet för innehav m.m. av destillationsapparater i linje med vad som tidigare gällt enligt LTD. Ett andra alternativ är att, i enlighet med vad som har före-slagits av den alkoholpolitiska kommissionen, införa en straffbestämmelse som är riktad mot ty- piska hembränningsapparater. Oavsett vilket alternativ som väljs torde möjligheten att beivra redan marknadsföringen av apparaterna avsevärt förbättras. Båda alternativen torde också kunna tillgodose effektivitetskrav hos polis- och åklagarmyndigheterna i det att invändningar om att destillationsapparaten är ägnad för annat än till- verkning av sprit saknar betydelse för ansvarsfrågan. Mot det första alternativet talar behovet av resurser för tillståndsprövningen, något som i och för sig rent teoretiskt skulle kunna begränsas genom föreskrifter om generella undantag från tillstånd för vissa användare eller för vissa apparattyper och ge- nom att undantagen gjordes vidare än vad som tilläts av regleringen i LTD. Erfarenheterna från tiden för LTD har dock visat att en sådan reglering tar inte oväsentliga resurser i anspråk för tillståndsprövningen och att det också är förenat med svårigheter att formulera heltäckande generella undantag från kravet på tillstånd. Mot bakgrund härav finner regeringen att den nödvändiga skärp- ningen av reglerna om olovlig sprittillverkning i stället bör åstadkommas på det sätt som förordats av den alkoholpolitiska kommissionen, nämligen genom en straffbestämmelse som är riktad mot typiska hembränningsapparater. Apparater som uppenbarligen är ägnade för tillverkning av sprit (destillationsapparater) och delar till sådana apparater (apparatdelar) skall således endast få tillverkas för, överlåtas till eller innehas av den som har tillstånd enligt alkohollagen att tillverka sprit eller spritdrycker. Förverkande skall kunna ske vid ansvar för olovligt innehav. Det finns ett fåtal företag i som bedriver återvinning av s.k. teknisk sprit. Med teknisk sprit förstås sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt eller annat likartat ändamål och som är hänförlig till tulltaxenummer 22.07 eller 22.08 B. 1 eller B. 2 tulltaxelagen (1987:1068), jämför 1 § lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. - LFT. I vissa processer används teknisk sprit som lösningsmedel eller rengöringsmedel. Efter användningen är spriten så förorenad att den inte kan användas för sitt ändamål. I stället för att destruera den eller hälla bort den förekommer det att den skickas till företag som har specialiserat sig på återvinning. Återvinningsföretagen arbetar med samma teknik och destillationskolonner som vid sprittillverkning. Dessa företag har inte tillstånd för tillverkning av sprit enligt alkohollagen. För försäljning av den sprit som har återvunnits krävs däremot tillstånd av , jämför 5 § 2 mom. LFT. Den rening av teknisk sprit som dessa företag ägnar sig åt har tidigare skett med stöd av tillstånd till innehav av destillationsapparat enligt 18 § LTD. Tillstånden har lämnats då var tillsynsmyndighet både enligt LTD och LFT. är tillsynsmyndighet enligt LFT och Alkoholinspektionen har i samband med alkohollagen tagit över tillstånds- och tillsynsuppgifter på alkoholtillverknings- och alkoholhandelsområdena. Som framgått ovan innehåller alkohollagen inte några bestämmelser om särskilda tillstånd för innehav av destillationsapparater. I denna proposition föreslås att, bortsett från viss tillverkning, innehav av destillationsapparater skall kräva tillverkningstillstånd för sprit eller spritdrycker. I samband härmed måste de företag som sysslar med sådan återvin- ning som beskrivits ovan ges möjlighet att fortsätta sina verksamheter utan att det skall krävas att de skall ansöka om tillverkningstillstånd hos Alkoholin- spektionen. Det bör i sammanhanget uppmärksammas att en tillståndsprövning hos Alkohol-inspektionen bl.a. medför avgiftsuttag, en omfattande vandelsprövning och möjlighet till registrering av personuppgifter av känsligt slag. Det saknas enligt regeringens mening anledning att föra in de företag som sysslar med återvinning av teknisk sprit i den tillståndshantering som normalt gäller hos Alkoholinspektionen. Alkoholinspektionen bör i stället direkt i lagen ges möjlighet att medge undantag i dessa fall från kravet på tillstånd för innehav av destillationsapparat. Den som har erhållit ett sådant medgivande kommer fortlöpande att stå under Alkoholinspektionens tillsyn, jämför 8 kap. 1 § alkohollagen. Föranleder verksamhet som bedrivs med stöd av ett lämnat med- givande alkoholpolitiska olägenheter bör det lämnade medgivandet kunna återkallas.