prop · GJ0387 · 1996-01-01 00:00:00 — 1994/95:203 Finansiering av medlemskapet i Europeiska unionen att en skatt på naturgrus skall ingå som en del i finansieringen av vårt medlemskap. Regeringen hade , , beslutat att tillkalla en särskild utredare (1995:01) med uppdrag att utreda möjligheterna att införa en skatt på naturgrus (Utredningen om Naturgrusskatt, m.m.). Utredningen har överlämnat betänkandet Naturgrusskatt, m.m. (SOU 1995:67). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet finns i bilaga 1. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i , dnr Fi95/4110. I betänkandet Naturgrusskatt, m.m. har utredningen lämnat förslag om en skatt på naturgrus. Regeringen avser nu att ta upp utredningens förslag. Enligt bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) fordras tillstånd för vissa arbetsföretag. Av bestämmelser i naturvårdsförordningen (1976:484) framgår i vilka fall avgift tas ut. Vissa sådana arbetsföretag bör stå under tillsyn av en myndighet. Efter förebild i miljöskyddslagen (1969:387) tillfördes inför Lagrådets granskning en bestämmelse i naturvårdslagen för att tydliggöra grunden för avgiftsuttaget. Den nu föreslagna regleringen om avgiftsuttag för myndigheternas verksamhet har inte till syfte att ändra rättsläget. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådet har föreslagit en viss ändring av 4 § lagen om skatt på naturgrus. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. 4.1 Hur naturgrus bildas När den senaste inlandsisen var som störst täckte den hela och samt större delen av och . Där den var som tjockast hade den en mäktighet på flera kilometer. som isen ryckte fram påverkade den omgivningen. Löst material som låg ovanpå den dåvarande berggrunden drogs med och krossades till en del under isen. Isen kunde också rycka loss delar av berget. Inuti isen samlades på detta sätt material av olika storlekar och ursprung. Genom isens rörelser transporterades detta inhomogena material av mycket blandat ursprung, ofta långt ifrån den plats där det först fastnade i isen. När klimatet blev varmare smälte isen och lämnade då kvar det material som den fört med sig. Detta material, avsatt av isen, kallas morän. Morän finns i stort sett över hela det område som täcktes av inlandsisen. Karaktäristiskt för morän är att materialet är en blandning av många olika partikelstorlekar, är osorterat och att block, stenar och mindre partiklar inte har väl avrundade kanter. Under isen samlades smältvattnet till isälvar. På grund av den höga vattenhastigheten drogs löst material med. Materialet rullades utmed isälvens botten och blev genom nötning under transporten avrundat och jämnt till formen. Då isälven minskade i vattenhastighet kunde de största blocken inte längre transporteras med älven, utan stannade vid bottnen. Isälvsmaterialet blev på så sätt sorterat efter storlek och allt eftersom isen drog sig tillbaka täcktes de grövre blocken med allt mindre stenar, grus och finare material. På detta sätt bildades rullstensåsarna. De kan vara och avspeglar alltså en f.d. isälv i dess längdriktning. De minsta partiklarna var uppslammade i älven och höll sig flytande långt efter det att isälven mynnat ut i havet eller i en lokal isdämd sjö. Slutligen sjönk också dessa till bottnen och sedimenterade. När inlandsisen smälte bort övertog "vanliga" vattendrag isälvarnas roll att transportera och avlagra grusmaterial. Materialet avlagrades som älvterrasser och deltan. I områden som var utsatta för kraftiga vindar plockade dessa upp sandkorn och mindre korn samt transporterade dem vidare längre eller kortare sträckor. Detta vindtransporterade material avsattes i form av sanddyner på platser som låg i lä för vinden. Dessa processer - transport och avlagring via vatten eller vind - pågår alltjämt. Sanddyner bildades på land och är följaktligen lättillgängliga för människan. De älvterrasser och deltan som bildades utmed och i älvarnas lopp i dåvarande har genom den pågående landhöjningen till stor del lyfts upp ovanför vattenytan och på så sätt blivit lättillgängliga även de. Morän och isälvsavlagringar kan även ha påverkats genom vågverkan och strömmar. En moränrygg som avsatts under havsytan kan senare, vid den successiva landhöjningen, ha fått de minsta partiklarna ursvallade så att bara de grövre stenarna blir kvar. När ryggen genom landhöjningen kommit över vattenytan har det därför efter hand bildats en kappa av ursvallat material utmed sidorna. En annan typ av former är de strandvallar som byggts upp av främst kustströmmar i hav och insjöar. De består, liksom rullstensåsarna, av storlekssorterat och rundat material. 4.2 Tillgången på naturgrus Det finns naturgrus över hela . Förekomsterna är emellertid ojämnt fördelade över landet. Även områden med betydande naturgrustillgångar kan vara bristområden när det gäller att förse marknaden med ballast (grus- och bergkrossmaterial) av god kvalitet. Orsaken härtill är i många fall naturvårds- eller vattenförsörjningsskäl men kan också vara att naturgruset har brister i kvalitetshänseende som gör det olämpligt som ballast. uppskattade man naturgrustillgångar till . beslutade att en översiktlig landsomfattande inventering av naturgrus och alternativa material (bergkross, morän) skulle genomföras. Inventeringen delades upp i två etapper, där den första avsåg att tillgodose de mest akuta kunskapsbehoven. Det innebar in- ventering av områden kring tätorter med mer än 10 000 invånare, av grusbristområden i övrigt nedanför fjällregionen och av sådana områden därutöver där det fanns starka naturvårdsintressen eller markanvändningskonflikter. Denna första etapp är i stort sett klar. Inventeringarna (kartor jämte beskrivningar) visar vilken typ av material som finns och ungefär vilka mängder som, med hänsyn till andra samhällsintressen, kan utnyttjas. skärpta krav på dricksvattenkvalitet kan dock väntas innebära större behov av att spara grusförekomster som grundvattenmagasin än som kunnat beaktas i flertalet av de områdes- eller länsvisa inventeringarna. geologiska undersökning har, med utgångspunkt i inventeringarna, försökt att bedöma hur länge de tillgängliga naturgrustillgångarna kommer att räcka med nuvarande förbrukningstakt och med de restriktioner som beaktats i inventeringarna. En rapport visar att naturgruset i ett 80-tal kommuner kommer att vara förbrukat . För ett 40-tal av dessa kommuner är naturgruset slut . De hushållningsplaner som har upprättats inom olika län eller kommuner tyder emellertid på att rapporten kan vara väl optimistisk. 4.3 Riktlinjer för hushållningen med naturgrus infördes i dåvarande naturskyddslag en möjlighet att föreskriva tillståndsprövning för täkt inom ett visst område. Om täkt då vägrades hade markinnehavaren rätt till ersättning. Vid tillkomsten av nuvarande naturvårdslag 1964 föreskrevs en generell tillståndsprövning. Skyldigheten att lämna ersättning vid vägrat täkttillstånd fanns då kvar, men togs bort 1972. Den som vill öppna en täkt för brytning av bl.a. sten, grus eller sand måste, om brytningen sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov, enligt 18 § naturvårdslagen (1964:822) först inhämta tillstånd. Om täkten kräver tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln skall dock prövningen göras enligt dessa lagar. infördes regler i 18 § naturvårdslagen som innebär att länsstyrelserna skall ta hänsyn till om täkten behövs för materialförsörjningen inom det aktuella området. Statens kostnader för prövning och tillsyn av täktverksamhet skall täckas genom avgifter enligt förordningen (1984:381) om täktavgift. Avgiften beräknas på den mängd material som får tas ut ur täkten och uppgår för naturgrusets del till per ton. Den skall erläggas då tillstånd meddelas men kan delas upp . Områden som innehåller så värdefulla ämnen och material att de kan anses vara synnerligen viktiga för vårt lands materialförsörjning kan förklaras vara av riksintresse för materialförsörjning enligt 2 kap. 7 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Det innebär att man kan förbjuda sådana åtgärder som skulle påtagligt försvåra en utvinning av ämnen och material ur dem. Bland förslagen till förekomster som bör utpekas som riksintressen för materialförsörjning finns ett litet antal naturgrusförekomster med material som är speciellt lämpligt för gjuteriverksamhet, vattenrening och betongtillverkning. Ett antal grus- och bergförekomster har ansetts vara av riksintresse med hänsyn till såväl naturvård som materialförsörjning. Regeringen har tidigare i bl.a. prop. 1990/91:90 En god livsmiljö s. 38 i fråga om täktverksamhet framhållit att ändliga naturresurser skall nyttjas så försiktigt att även framtida generationer får tillgång till råvaror. I områden där det är ont om behövligt material eller där det föreligger starka markanvändningskonflikter skall materialförsörjningen främst inriktas mot bergtäkter eller andra alternativa material. ansåg i aktionsprogrammet Ett miljöanpassat samhälle/ Miljö -93 (SNV Rapport 4234) att antalet täkter som är öppna inte bör vara större än vad som svarar mot samhällets behov av täktmaterial. I första hand skall sådant material utnyttjas som är ett fullt acceptabelt alternativ till naturgrus och som medför mindre skador vid utvinning och nyttjande. Som ett delmål angavs att berg skulle svara för av ballastproduktionen 1994. bedömdes att 70 - av naturgrusproduktionen skulle kunna ersättas med alternativa material, dvs. man bör ungefär kunna nå fram till proportionerna 70/30 mellan bergkross och naturgrus. 4.4 Användning av grusmaterial Den kvantitativt mest omfattande användningen av ballastmaterial, dvs. naturgrus, morän och krossmaterial, har varit för vägbyggnad, betongtillverkning och för utfyllnadsändamål. Naturgrus har många användningsområden. Vid byggande används naturgrus dels i markarbeten för utfyllnad, dränering, rörläggning och plattsättning, dels i själva byggnaden som huvudbeståndsdel i betong och för eventuell murning. Vissa gruskvaliteter används för formgjutning av metall. Ett viktigt användningsområde är som filtersand vid rening av såväl dricks- som avloppsvatten. kvartssand är råmaterial vid framställning av glas och glasfiber. I många fall kan naturgruset ersättas av krossat berg, i viss utsträckning även av grov morän. Krossat berg får man inte enbart från särskilda bergtäkter. Även överskottsmassor från anläggnings- och byggnadsarbeten kan krossas och användas, s.k. entreprenadberg. Slutligen kan man också ta till vara tidigare använt material, t.ex. vid rivningar. Av kostnadsskäl har detta förekommit bara i begränsad omfattning i . Efterfrågan på bergkrossmaterial har ökat markant. En orsak till detta är den begynnande bristen på naturgrus. För att få kvaliteter, som mer eller mindre är skräddarsydda för olika användningar, har marknaden i ökad utsträckning ställt skärpta krav på t.ex. ballastmaterialets hållfasthet, vid- häftningsförmåga, densitet, motstånd mot nötning samt sprödhetsvärden. Då är det ofta fördelaktigt att använda berg som basmaterial, vilket ger en jämnare kvalitet än naturgrus. Det finns emellertid några användningsområden där bergkross inte kan ersätta naturgrus. Det gäller bl.a. gjuterisand, filtersand och i viss mån s.k. kabel- och rörgravsgrus. För betongtillverkning har naturgruset ansetts som - om än inte oumbärligt - överlägset bergkross. Det gäller framför allt de finare fraktionerna. Enligt beräkningar av geologiska undersökning uppgick produktionen av ballast 1994 till fördelat på naturgrus, bergkross och annat material. Tendensen har allt , då naturgrusproduktionen uppgick till och bergkrossproduktionen till av den totala ballastproduktionen, varit en sakta minskande andel naturgrusproduktion och ökad andel bergkrossproduktion. 5 Behovet av en naturgrusskatt Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. geologiska undersökning, och , , , , Maskinentreprenörena och AB Underås avstyrker förslaget. Som skäl anges bl.a. att en tillräcklig hushållning med naturgrus kan uppnås inom ramen för nuvarande tillståndsprövning, att skatten kommer att innebära utslagning av små och medelstora företag och att en övergång till bergkross innebär betydande miljöproblem. är tveksamt till om en skatt är det lämpligaste sättet att uppnå det önskade målet. Även är tveksamt till skatten. Verkets principiella inställning är, när det här slaget av skatter konstrueras, att det är viktigt att se till att antalet skattskyldiga starkt begränsas till få skattskyldiga som vardera har stora skattebelopp att erlägga och att det finns möjligheter att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen. De föreslagna reglerna torde enligt vara problematiska i alla dessa avseenden. Skälen för regeringens förslag: Naturgrus är en icke förnyelsebar naturresurs. Som framgått av det tidigare avsnittet används naturgrus i stor utsträckning för sådana ändamål där, från naturvårds- och naturresurssynpunkt men även tekniska synpunkter, lämpligare material står till buds. Visserligen har en tydlig förändring skett i produktionsinriktningen. Mot bakgrund av den brist på naturgrus som kommer att uppstå i vissa områden är det dock regeringens uppfattning att åtgärder måste vidtas för att ytterligare påskynda övergången från naturgrus till alternativa material. Den möjlighet som funnits för länsstyrelserna att i samband med tillståndsprövningen ta hänsyn till behovet av en täkt har inte gett tillräcklig effekt. En avgörande faktor för att naturgruset står för så stor del av ballast- produktionen är kostnadsskäl. Som kommer att redogöras för i avsnitt 6.2 är kostnaderna för att producera naturgrus i genomsnitt 7 - lägre per ton än för jämförbart krossmaterial. En skatt på naturgrus som jämnar ut dessa skillnader bör därför styra konsumenterna till att använda annat material än naturgrus för sådana ändamål där det är möjligt. 6 Utformningen av naturgrusskatten 6.1 Det skattemässiga begreppet naturgrus Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag ingick också att jordarterna i fråga om bildningssätt och utseende skall kunna hänföras till någon av kategorierna isälvsavlagringar, älvsediment eller vindavlagrade sediment. Remissinstanserna: geologiska undersökning, i och tillstyrker utredningens förslag. och i påpekar att även svallsediment bör omfattas av skatten och i att såväl svall- som strandsediment bör beskattas. i anser att hänsyn måste tas till grustillgångarnas användbarhet. Skälen för regeringens förslag: I flera remissyttranden har framhållits att det inte tillräckligt tydligt framgår att strandgrus- och svallgrusbildningar ingår i utredningens definition av naturgrus. Med svallgrus- och strandgrusbildningar avses då dels de bildningar av ursvallat isälvsmaterial som bildades genom vågverkan och kustströmmar under landhöjningen efter isavsmältningen, dels den alltjämt pågående bildningen av strandvallar etc. genom vågor och kustströmmar i hav och insjöar. Flera remissinstanser anser dessutom att även svallgrusavlagringar från morän bör beskattas eftersom en skatt på övrigt grus kan väntas öka trycket mot sådana bildningar. i påpekar att cirka en tredjedel av grusproduktionen i länet utgörs av just sådant material. På grund av svårigheterna att klart avgränsa dessa svallbildningar från den anslutande moränen anser dock att svallgrusavlagringar från morän inte bör beskattas. Vid bestämmandet av vilket material som skall omfattas av naturgrusskatt måste hänsyn tas till hushållningsaspekterna men även till att lagen i möjligaste mån blir enkel att tillämpa. Enligt regeringens bedömning uppnås detta bäst genom att i begreppet naturgrus innefatta alla naturligt sorterade jordarter - som består av vissa fraktioner - oavsett bildningssätt. Man bör inte genom inskränkningar i definitionen - t.ex. enbart isälvsavlagringar - uppmuntra utvinning av annat från hushållningssynpunkt likvärdigt naturligt sorterat material. Således bör även svallgrusavlagringar från morän omfattas av skatten. Visserligen kan just dessa avlagringar eventuellt leda till tillämpningssvårigheter. Men även beträffande svallgrusavlagringar från morän är det sorterade materialet i många fall klart avgränsat från anslutande och underliggande material. Den skattemässiga bedömningen kan i dessa fall underlättas av att delar upp täkttillståndet i en del som avser naturgrus och en del som avser annat material. Genom den valda definitionen undantas jordarterna silt och ler vars förekomster ofta inte är lönsamma att bryta och som i allmänhet inte heller har samma skyddsintresse som övriga naturligt sorterade jordarter. Avslutningsvis bör påpekas att de naturligt sorterade jordarter som skall beskattas i flertalet fall redan finns markerade på allmänna jordarts- och kvartärgeologiska kartor samt i den redovisning som de regionala grusinventeringarna mynnat ut i. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att per ton utgör absolut lägsta skattenivå men anser per ton som en rimlig nivå. Även andra remissinstanser har påtalat att nivån kan vara något låg. i anser att skatten skall baseras på mängden tillståndsgivet material. Vissa remissinstanser förespråkar en differentiering av skatten beroende på materialets kvalitet eller användningssätt. menar att det skulle vara intressant att se närmare på möjligheterna att ta ut en lokal avgift för att uppnå den önskade målsättningen i förhållande till lokala och regionala förutsättningar och hushållningsplaner. anför att det, för att så långt det går undvika att snedvrida konkurrensen mellan landets naturgrusproducenter, är viktigt att alla tillverkare av naturgrus drabbas lika av skatten. Bakgrunden till regeringens förslag: Saluvärdet av den svenska produktionen av naturgrus och bergkross uppgår till ca , vilket är större än saluvärdet av hela den svenska järnmalmsproduktionen. Kostnaderna för produktionen varierar beroende på råvarupris - som i de flesta fall bestäms genom arrendeavtal med markägaren -, råvarans kvalitet, tillgången på grus och/eller berg i området och den tidpunkt då arrendeavtalet slöts. I områden med relativt god tillgång på lämpligt material kan råvarukostnaden enligt äldre avtal vara så låg som per ton, medan den i nya avtal i storstadsområdena kan uppgå till det tiofaldiga. Beroende på dels råmaterialets beskaffenhet, dels köparens krav fordras olika hög grad av förädling då grus- och bergmaterial utvinns. Vid utvinning av naturgrus behövs vanligen färre behandlingssteg än vid framställning av bl.a. bergkrossprodukter. Kostnaderna för framställning av bergkrossprodukter blir ungefär dubbelt så hög som motsvarande kostnader för naturgrusprodukter. Skillnaden i kostnad per producerat ton naturgrus och bergkrossballast påverkas således av en mängd olika faktorer och varierar över landet. De uppskattningar av skillnaden som företrädare för branschen, konsulter och länsstyrelser har gjort ligger genomsnittligt på 7 - per ton, men bedömningar och högre har förts fram. Även om bergkross är dyrare att framställa kan det vid kortare trans- portsträckor ändå utgöra ett ekonomiskt likvärdigt alternativ till naturgrus. Det vanligaste transportmedlet är lastbil. Transportkostnaderna varierar inom landet med hänsyn till bl.a. vägstandard och konkurrens på vägtransportområdet. Vanligtvis kostar det mellan och att transportera ett ton en kilometer, vartill ofta kommer en lastningskostnad på ca per ton. En transport kostar således mellan ca 15 och per ton. För enklare gruskvaliteter betingar transporten redan efter 2 - 3 mil en lika hög kostnad som själva materialet. Skälen för regeringens förslag: På grund av lägre produktionskostnader har produktionen av naturgrus en fördel jämfört med produktionen av bergkross. Det är emellertid inte enbart produktionskostnaden som avgör vilket material som en konsument väljer. Eftersom transportkostnaderna är så pass höga i förhållande till materialkostnaden har avståndet till täkten en stor betydelse. En skatt på naturgrus ökar det område inom vilket krossprodukterna kan konkurrera. Prisskillnaden mellan naturgrus och bergkross kan uppskattas till åtminstone per ton. Till detta bör kunna läggas per ton för att ytterligare öka konkurrensområdet för bergkross. Det motsvarar transport av ett ton. För att uppnå den åsyftade styreffekten verkar därför, från styrmedelssynpunkt, en skattenivå på per ton vara rimlig. För de större företagen torde det inte innebära några problem att övervältra skattekostnaden på konsumenterna eller bära den på annat sätt, medan framför allt de mindre företagen kan få problem. Det är inte förenat med en god hushållning om de små företagen slås ut och tvingas till nedläggning innan deras täkter utnyttjats fullt ut. Från hushållningssynpunkt bör skattenivån bestämmas så att den ger en tillräckligt styrande effekt som den inte får leda till att ett stort antal redan påbörjade täkter måste läggas ned. Regeringen delar mot denna bakgrund utredningens bedömning att en lämplig avvägning mellan dessa båda intressen uppnås om skatten inledningsvis bestäms till per ton. Nuvarande tendens med minskad naturgrusproduktion och övergång till bergkrossmaterial kan till viss del förklaras med den allmänna kon- junkturnedgången. Men branschens ökade krav på ballastmaterialets kvalitet och ökade kännedom om den begränsade tillgången på naturgrus har förmodligen haft stor del i utvecklingen. Till detta kommer naturgrusskatten, som - förutom att ändra konkur- rensförhållandena mellan de olika materialen - ytterligare riktar upp- märksamheten på nödvändigheten av att hushålla med naturgrus. Det förefaller lämpligt att avvakta reaktionerna på den föreslagna skattenivån och inte redan i detta sammanhang reglera en upptrappning. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på området. Visar det sig att den låga skattenivån inte är tillräcklig för att uppnå den önskade effekten skall förslag till nödvändiga förändringar snabbt kunna läggas fram. Några skattekonsekvenser bör inte inträda innan utvinning av naturgrus skett. Regeringen delar således utredningens bedömning att skatten inte bör beräknas på ett fiktivt underlag, exempelvis den mängd material som får tas ut ur en viss täkt. Problem skulle uppstå om täkten inte visar sig innehålla den förväntade mängden fyndigt material eller om det inte går att få avsättning för materialet. Ett sådant system skulle också helt avvika från vad som gäller för övriga punktskatter och det är svårt att överblicka vilka tillämpningssvårigheter som skulle uppstå. Likaså utgör tillämpningsproblem, men även konkurrensaspekter, skäl för att inte differentiera skatten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog även att skattskyldighet skulle åvila den som med stöd av 13 § lagen (1939:608) om enskilda vägar fått rätt att ta naturgrus från annans fastighet. Utredningen ansåg att skyldigheten att ange vem som bedriver täktverksamhet kunde föreskrivas i administrativ ordning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. i anser att innehavaren av täkttillstånd skall vara skattskyldig. Skälen för regeringens förslag: Genom förslaget undantas husbehovstäkter från skattskyldighet. Orsakerna till denna begränsning av skattskyldigheten kommer närmare att redovisas i avsnitt 6.6. Den helt dominerande utvinningen av naturgrus sker efter tillstånd enligt naturvårdslagen. Med hänsyn till hushållnings- och konkurrensaspekter bör dock även sådan utvinning som sker med stöd av vattenlagen vara föremål för beskattning.