prop · GJ0383 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:83 Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen). I syfte att säkra finansieringen av de framtida avfallskostnaderna föreslås att reaktorinnehavarnas nuvarande skyldighet att betala avgifter enligt finansieringslagen skall kompletteras med en skyldighet att ställa säkerheter för dessa kostnader. Det kostnadsansvar som åligger reaktorinnehavarna även för statens kostnader skall tillämpas fullt ut. för kärnavfallsfrågor (KASAM) föreslås därför finansieras genom finansieringslagen. För att uppnå en högre avkastning på de avgifter som inbetalas bör medlen förvaltas i en särskild fond, Kärnavfallsfonden. I stället för att placeras på konto i skall medlen placeras i . Avgiftsmedlen som fonderas enligt Studsvikslagen bör förvaltas på motsvarande sätt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 5 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finan- siering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. 5 2.2 Förslag till lag om ändring av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. 11 3 Ärendet och dess beredning................................. 12 4 Det nuvarande finansieringssystemet........................ 13 5 Allmänt om behovet av lagstiftningsåtgärder................ 15 6 Ett tillförlitligare finansieringssystem................... 19 6.1 Säkerheter för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor innan reaktorns intjänan- detid gått ut (säkerhetsbelopp I) .................. 20 6.1.1 Grundbelopp .................................. 20 6.2 Säkerheter för att säkerställa finansieringen av omhän- dertagandet om fondbehållningen visar sig otillräcklig efter det att samtliga reaktorer ställts av (säkerhetsbelopp II) 21 6.3 Fullgoda säkerheter................................. 22 6.4 Beräkning av den årliga avgiften.................... 22 6.5 Realräntan ......................................... 23 6.6 Återbetalning av fondmedel.......................... 24 7 En säkrare förvaltning av fondmedlen....................... 25 8 Statens kostnader m.m...................................... 28 9 Studsvikslagen............................................. 29 10 Författningskommentar...................................... 30 10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finan- siering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. 30 10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. 34 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkande (SOU 1994:107) Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader.................... 36 Bilaga 2 Författningsförslag i Kärnbränslefonds- utredningens betänkande (SOU 1994:107) Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader48 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden - Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader (SOU 1994:107 och SOU 1994:108)..................... 55 Bilaga 4 Sammanfattning av - Producentansvar och statlig tillsyn................. 64 Bilaga 5 Sammanfattning av 1993:30 - Avfall - Avveckling - Avkastning - kassahållning i kärnavfallsfonden................. 67 Bilaga 6 Protokoll fört vid sammanträde om förslag till ändringar i lagen (1992:1537) om finansiering av vissa framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. ........................ 68 Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag......................... 71 Bilaga 8 Lagrådets yttrande.................................. 78 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .................................................. 79 1 Förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., 2. lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., dels att nuvarande 7 § skall betecknas 1 a §, dels att den nya 1 a § skall ha följande lydelse, dels att 1, 2, 3, 4, 6, 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 2 a, 7 - 7 b och 8 a - 8 c §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finan- 1 § siera dels omhändertagande av Avgifter skall betalas enligt använt kärnbränsle och annat denna lag för att finansiera radioaktivt avfall från kärn- dels omhändertagande av använt kraftsreaktorer, dels vissa kärnbränsle och annat radioaktivt kostnader som staten har avfall från kärnkraftsreaktorer, enligt denna lag och enligt dels vissa andra kostnader lagen (1984:3) om kärnteknisk enligt denna lag och enligt verksamhet. lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. För sådana kostnader för om- händertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall Avgift skall betalas av den säkerheter ställas. som har tillstånd att inneha Avgift skall betalas och säker- eller driva en kärnkraftsreak- heter ställas av den som har tor (reaktorinnehavaren). tillstånd att inneha eller driva Avgiften skall betalas en kärnkraftsreaktor (reaktorin- så länge reaktorn är i drift. Avgiften skall betalas så länge reaktorn är i drift. -------------------------------------------------------------------- 1 a § (7 § första meningen) Avgiften skall betalas till Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen den myndighet som regeringen bestämmer. Dessa avgiftsmedel skall föras över till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden. 2 § -------------------------------------------------------------------- Avgiftsskyldigheten avseende Skyldigheten att betala avgift omhändertagande omfattar kost- och ställa säkerheter för omhän- nader för dertagande omfattar kostnader för 1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen, 2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, 3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras. 2 a § Reaktorinnehavaren skall ställa fullgoda säkerheter till den myndighet som regeringen bestäm- mer. Säkerheterna skall motsvara de kostnader för omhändertagande som anges i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. En fastighet på vilken det be- drivs kärnteknisk verksamhet får inte utgöra säkerhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall pröva säkerheterna. Ett beslut som rör den ställda säkerheten får ändras när det finns anledning till det. 3 § -------------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall i Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinne- samråd med övriga reaktorin- havare beräkna kostnaderna för nehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan omhändertagandet. En sådan beräk- beräkning skall innehålla en ning skall innehålla en uppskattning av dels kostnaderna uppskattning av 1. kostnaderna för samt- för samtliga de åtgärder som kan liga åtgärder som kan behövas då behövas, dels kostnaderna för de reaktorn drivits samt, åtgärder som avses bli vidtagna om drifttiden för reaktorn över- inom en tidrymd om minst tre stiger , kostnaden . kommande åtgärder därutöver (belopp för avgiftsunderlag), 2. de kostnader enligt 1 som kan hänföras till det kärnbränsle som har använts när beräkningen görs (grundbelopp), om driftti- den för reaktorn understiger , 3. skäliga kostnader för till- kommande åtgärder som beror på oplanerade händelser (tilläggs- belopp). Av beräkningen skall dessutom framgå kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om . Kostnadsberäkningen skall ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 4 § -------------------------------------------------------------------- Utöver kostnaderna för omhän- Utöver kostnader för omhänder- dertagande skall avgifterna tagande skall avgifterna täcka täcka statens kostnader för att statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom, -------------------------------------------------------------------- 2. pröva frågor som avses i 5 § 2. pröva frågor som avses i 2 a § första stycket och 8 § andra tredje stycket, 5 § första stycket denna lag, stycket, 8 b och 8 c §§ denna lag, 3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. -------------------------------------------------------------------- Avgifterna skall vidare täcka kostnaderna för Kärnavfallsfon- dens förvaltning samt de kost- nader som reaktorinnehavarna, staten eller kommunerna har för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. 6 § -------------------------------------------------------------------- Avgiften bestäms så att de Avgiften bestäms så att de sam- sammanlagda avgiftsbeloppen manlagda avgiftsbeloppen täcker som betalas under reaktorns de kostnader för omhändertagandet drifttid täcker kostnaderna för som avses i 3 § första stycket 1 omhändertagandet och statens och kostnaderna enligt 4 §. kostnader enligt 4 §. Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga omständigheter som kan påverka avgiftens storlek. -------------------------------------------------------------------- 7 § Kärnavfallsfonden leds av en styrelse, som skall förvalta medlen i fonden enligt 7 a och 7 b §§. Styrelsen skall till regeringen lämna en redovisning som avser förvaltningen . Regeringen utser styrelse i Kärnavfallsfonden och förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning. 7 a § -------------------------------------------------------------------- (7 § andra meningen) Myndigheten skall sätta in med- Kärnavfallsfondens medel skall len på räntebärande konto i placeras på konto i Riksgälds- . Medlen i Kärnavfallsfonden skall förvaltas så att kraven på en god avkastning och en tillfredsställande betalningsbe- (7 § tredje meningen) redskap tillgodoses. Räntan skall läggas till Avkastningen på fondens medel kapitalet. skall läggas till kapitalet. 7 b § -------------------------------------------------------------------- Regeringen får meddela närmare föreskrifter om Kärnavfallsfonden och om fondens förvaltning. . 8 § -------------------------------------------------------------------- (8 § första stycket) De avgifter som betalats av Reaktorinnehavarens andel av reaktorinnehavaren skall använ- medlen i Kärnavfallsfonden skall das för att ersätta innehavaren användas för att ersätta innehava- för kostnader för omhändertagan- ren för kostnader för omhänder- det samt för att täcka statens tagandet samt för att täcka kost- kostnader för åtgärder enligt 4 § nader för åtgärder enligt 4 § hän- hänförliga till reaktorn och förliga till reaktorn och bränsle bränsle som använts i reaktorn. som använts i reaktorn. 8 a § -------------------------------------------------------------------- Medel i Kärnavfallsfonden som inte behövs för det ändamål som anges i 8 § skall återbetalas till reaktorinnehavaren när 1. allt det kärnbränsle som an- vänts i reaktorn och allt det radioaktiva avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar och 2. reaktoranläggningen har avvecklats och rivits. Medel i fonden som inte behövs får återbetalas , om det finns särskilda skäl för det. 8 b § -------------------------------------------------------------------- Om medlen i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgär- der för omhändertagande som avses i 2 § inte vidtas av reaktorinnehavaren, får rege- ringen besluta att säkerheterna skall utnyttjas för att finansiera åtgärderna. Om reak- torn drivs än , får regeringen dessutom besluta att säkerheterna får utnyttjas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter som beräknas falla bort på grund av den begränsade drifttiden. 8 c § -------------------------------------------------------------------- ( 8 § andra stycket) Frågor om användning av av- Frågor om användning och åter- giftsmedlen prövas av betalning av avgiftsmedlen regeringen eller den myndighet prövas av regeringen eller den som regeringen bestämmer. myndighet som regeringen bestäm- mer. 9 § -------------------------------------------------------------------- Reaktorinnehavaren skall på Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar begäran lämna de upplysningar och och tillhandahålla de hand- tillhandahålla de handlingar som lingar som behövs för att behövs för att regeringen eller regeringen eller den myndighet den myndighet som regeringen som regeringen bestämmer skall bestämmer skall kunna fastställa kunna fastställa avgiftens avgiftens storlek och behovet storlek och pröva frågor om an- av säkerheter samt pröva frågor om vändningen av medlen. I den ut- användningen av medlen. I den sträckning det behövs skall utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran reaktorinnehavaren på begäran även även lämna tillträde till lämna tillträde till anläggningar anläggningar eller platser där eller platser där använt använt kärnbränsle eller radio- kärnbränsle eller radioaktivt aktivt avfall som härrör från avfall som härrör från detta detta förvaras eller hanteras. förvaras eller hanteras. Denna lag träder i kraft . Behållningen av de avgifter som inbetalats före ikraftträdandet skall föras över till Kärnavfallsfonden för förvaltning enligt denna lag. 2.2 Förslag till lag om ändring av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 §1Avgiften är för varje levererad kilowattimme elström. Avgiften skall betalas till . -------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som för- valtar medlen särskilt. För för- valtningen i övrigt gäller reglerna i 7 - 7 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. Denna lag träder i kraft . Behållningen av de avgifter som inbetalats före ikraftträdandet skall föras över till Kärnavfallsfonden för förvaltning enligt denna lag. **FOOTNOTES** 1Senaste lydelse 1993:1667. 3 Ärendet och dess beredning I sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93 - 1994/95 framhöll dåvarande att den nuvarande ordningen i fråga om placering av fondmedel inte ger den avkastning som borde vara möjlig. En friare placering av fondmedlen enligt mer gängse förvaltningsprinciper vore önskvärd enligt Statens kärnbränslenämnds uppfattning. Regeringen bemyndigade miljöministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen m.m. enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Utredningen antog namnet . överlämnade till regeringen betänkandet Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader (SOU 1994:107). I betänkandet presenteras överväganden och förslag om ett tillförlitligare finansieringssystem än det nuvarande samt förslag om friare placering av fondmedlen. De underlagsrapporter som legat till grund för utredningens överväganden har redovisats i en särskild publikation, SOU 1994:108. En sammanfattning av utredningens betänkande återfinns i bilaga 1. De lagförslag som läggs fram i betänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning över remissyttrandena finns i bilaga 3. () har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat den tillsyn som () utövar med stöd av finansieringslagen. Resultatet av granskningen redovisas i revisionsrapporten och statlig tillsyn (RRV 1995:22) som överlämnades till regeringen . Flera av de förslag RRV för fram berör SKI:s roll i finansieringssystemet enligt finansieringslagen. RRV:s förslag redovisas i bilaga 4. SKI har inkommit till departementet med en skrivelse som kommenterar RRV:s rapport. Skrivelsen finns hos (dnr. M95/2412/5). RRV har i en tidigare rapport, Avfall-Avveckling-Avkastning (F1993:30), redovisat vissa förslag som rör kassahållningen i kärnbränslefonderna. RRV:s förslag i den delen redovisas i bilaga 5. Rapporten har remissbehandlats varvid () och SKI inkommit med remissyttranden. Remissyttrandena finns hos (dnr. M93/3874/6). SKI har i olika sammanhang, bland annat i sitt remissvar på Kärnbräns- lefondsutredningens betänkande, föreslagit att även de medel som fonderas enligt Studsvikslagen skall ges en friare förvaltning. har inbjudit berörda myndigheter och företag till ett möte . Vid mötet har inhämtats synpunkter på regeringens förslag på hur medlen enligt finansieringslagen och Studsvikslagen skall förvaltas. Vidare har vid mötet inhämtats synpunkter på frågan hur KASAM (för kärnavfallsfrågor) och kostnaderna för den information som ges till allmänheten i olika sammanhang skall finansieras. Skriftliga synpunkter har inkommit efter mötet. En förteckning över de närvarande vid mötet och en sammanställning av remissynpunkterna finns i bilaga 6. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande har tagits in som bilaga 8. Vissa redaktionella ändringar har gjorts i texten. 4 Det nuvarande finansieringssystemet I förarbetena till finansieringslagen (prop. 1980/81:90, s. 609 f.) anges några av de grundläggande principerna för lagstiftningen på kärnenergiområdet. Dessa innebär dels att kostnaderna för hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem, dels att den som bedriver en verksamhet där radioaktiva restprodukter uppkommer också skall svara för att dessa restprodukter tas om hand på ett säkert sätt. En tredje grundläggande princip är att staten har ett övergripande och långsiktigt ansvar för det radioaktiva avfallet. Dessa tre grundprinciper har kommit till uttryck i lagstiftningen på följande sätt. Enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) är en innehavare av tillstånd till kärnteknisk verksamhet skyldig att svara för att allt i verksamheten uppkommet kärnavfall och använt kärnbränsle hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning i vilken verksamheten bedrivs avvecklas och rivs på ett säkert sätt, sedan verksamheten har upphört (10 §). Dessa åtaganden innebär enligt förarbetena (prop. 1983/84:60) också ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder skall kunna genomföras. I det ansvar som enligt 10 § kärntekniklagen läggs på reaktorinnehavare och övriga innehavare av tillstånd till kärnteknisk verksamhet ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av Lagrådet i yttrandet över den tidigare finansieringslagen (prop. 1980/81:90 s. 637) omfattar tillståndshavarens skyldigheter även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtaganden, ifall tillståndshavaren skulle underlåta att fullgöra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna. Enligt finansieringslagen skall den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftreaktor (reaktorinnehavaren) , så länge reaktorn är i drift, betala en avgift för att finansiera omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall. Med omhändertagande avses enligt lagen en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från reaktorn efter det att kärnbränslet eller kärnavfallet förts bort från anläggningen, en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen samt den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att kunna fullgöra detta. Avgiften skall också täcka de kostnader som staten i dessa avseenden har enligt kärntekniklagen och finansieringslagen, bl.a. tillsyn och sådan forskning som behövs för att komplettera reaktorinnehavarnas forsknings- och utvecklingsverksamhet. Medlen skall enligt lagen vara placerade på räntebärande konto i . Räntan skall läggas till kapitalet. Avgiftens storlek bestäms enligt följande ordning. Reaktorinnehavaren beräknar i samråd med övriga reaktorinnehavare kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga åtgärder fram till ca då allt använt kärnbränsle beräknas ha blivit placerat i slutförvar, dels en beräkning av kostnaderna för verksamheten . Kostnadsberäkningen lämnas in till SKI. Med utgångspunkt i sin granskning av beräkningen lämnar SKI den vidare till regeringen med ett eget yttrande och ett förslag till avgifter för nästföljande kalenderår. SKI bygger sin beräkning av avgiftens storlek på en årsproduktion motsvarande ca kärnkraft, en 25-årig intjänandetid per reaktor samt på att de fonderade medlen skall ge en real avkastning om . Avgiftens storlek fastställs för nästföljande kalenderår av regeringen. Regeringen angav i sitt beslut (M92/3665/6) om avgifter för för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. att en intjänandetid är en riktig utgångspunkt för beräkningen av avgiften. Varje reaktorinnehavare skall betala en avgift som bestäms med hänsyn till den uppskattade totala mängden energi som levereras . Det innebär att avgiften beräknas (kWh). Eftersom de beräknade totalkostnaderna varierar mellan de olika reaktorinnehavarna så bestäms avgiften individuellt för varje verk. beslutade regeringen om följande avgifter per kWh: , , ()1,, () och , . Beloppen är desamma som gällt . Den genomsnittliga avgiftsnivån för de fyra kärnkraftverken, nämligen /kWh, har dock varit oförändrad , då den genomsnittliga avgiftsnivån höjdes från /kWh. För att uppfylla de skyldigheter som kärntekniklagen och finansieringslagen föreskriver har de fyra reaktorinnehavarna i bildat ett särskilt företag, Svensk kärnbränslehantering AB, SKB. Det är alltså SKB som är huvudaktör och ansvarig när det gäller omhändertagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall liksom när det gäller att finna en plats lämplig för slutförvar av använt kärnbränsle och för att uppföra och driva slutförvaret. Det är också SKB som svarar för den kostnadsberäkning som lämnas till SKI. Avgiften skall erläggas kvartalsvis och inbetalas senast efter varje kvartals utgång. De avgifter som betalas in av reaktorinnehavarna skall användas för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet. Det innebär att pengar går tillbaka till SKB för kostnader som behövs för att fullgöra omhändertagandet. Utbetalning av medel sker förskottsvis för kalenderkvartal för åtgärder som beräknas inträda . SKI beslutar hur och i vilken utsträckning avgiftsmedlen får användas.