prop · GJ0398 · 1996-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Förstärkta insatser mot denekonomiska brottsligheten är av väsentlig betydelse för att främja ett bra näringslivsklimat med väl fungerande marknader. Insatserna måste av samma skäl utformas så att seriösa näringsidkare får verka så ostört som möjligt. Rätt utformade insatser bidrar till att stärka marknadens funk-tionssätt genom en sund konkurrens på likvärdiga villkor. Regeringen antog, som nämnts ovan, en strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Denna har godtagit (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Strategin innehåller ett brett åtgärdsprogram som berör både myndigheterna och näringslivet. Några av huvudpunkterna är att myndigheterna skall utveckla och effektivisera sin verksamhet när det gäller att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet och att näringslivet skall ta ett större ansvar för bekämpningen av denna. Ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Näringsförbud skall användas i ökad utsträckning. Ett viktigt led i strategin för de samlade åtgärderna är sanktionsreglerna. Regeringens strategi syftar bl.a. till att straffbestämmelser och andra sanktionsregler mot ekonomisk brottslighet skall bli effektivare. En översyn av de straffrättsliga reglerna på skatteområdet, som har stor betydelse när det gäller ekonomisk brottslighet, har gjorts av Skatte- brottsutredningen (Fi 1993:08). Regeringen räknar med att lägga fram förslag som grundar sig på utredningens arbete. Under namnet fortsätter utredningen nu sitt arbete med en översyn av bestämmelserna i 11 kap. om brott mot borge-närer. Regeringen har också tillkallat en särskild utredare för att utvärdera reglerna om företagsbot (dir. 1995:95). Utredaren skall ta reda på hur reglerna har fungerat i praktiken och om företagsbot har visat sig vara en tillräckligt verksam sanktion mot ekonomisk brottslighet. Genom en effektivare näringsförbudslagstiftning förbättras möjligheterna att komma åt och bekämpa den ekonomiska brottsligheten ytterligare.Utredningen föreslår att näringsförbud i princip skall vara obligatoriskt vid sådan brottslighet som i den nuvarande lagen avses i 1 § 1, dvs. då näringsidkaren i näringsverksamheten gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. För övriga fall föreslås att näringsförbudet avskaffas, dvs. vid avsevärd betalningsförsummelse enligt 1 § 2 eller då näringsidkare som försatts i konkurs förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet enligt 2 § samma lag. Utredaren motiverar inskränkningarna i näringsförbudsinstitutets räckvidd med att reglerna förenklas och att tillämpningen blir lättare att förutse. Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten bygger på tanken att en så mångfasetterad företeelse måste bekämpas genom åtgär-der med stor bredd. Nya regler och former för ekobrottsbekämpningen måste utvecklas, och myndigheternas verksamhet effektiviseras när det gäller tillämpningen av både gamla och nya regler. Det huvudsakliga syftet med näringsförbud är att hindra oseriösa företagare från att driva näringsverksamhet. Samhället skall kunna ingripa med näringsförbud då en person har begått allvarliga oegentligheter i närings- verksamhet för att förhindra att denne fortsätter med detta. Näringsförbud bör vidare kunna ha en allmänpreventiv verkan. Att i princip alltid meddela näringsförbud vid allvarligare brottslighet i näringsverksamhet, som utredaren föreslagit, ligger väl i linje med regeringens ekobrottsstrategi. Den utvärdering av tillämpningen av lagen som gjorts av utredningen har inte gett vid handen att reglerna om näringsförbud vid avsevärd skatteförsummelse och grovt otillbörliga beteenden av den som försatts i konkurs skulle ha tillämpats på ett sätt som lett till rättsförluster för den enskilde. Däremot framgår det klart att reglerna inte på långt när tillämpats i den utsträckning som lagstiftaren avsett. Att möta detta med inskränkningar i möjligheterna att använda näringsförbud ter sig emellertid mindre välbetänkt. Regeringen delar följaktligen de uppfattningar som förts fram av de remissinstanser som motsätter sig en begränsning av näringsförbudsinsti- tutet. Det är angeläget att behålla möjligheten till näringsförbud vid grova skatteundandraganden och grovt otillbörliga beteenden i samband med konkurs, även om brott inte föreligger. Regeringen har i sin strategi för samlade åtgärder aviserat att sektors- övergripande mål och riktlinjer för myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten skall fastställas. Regeringen avser att i dessa riktlinjer poängtera bl.a. att det är viktigt att frågor om näringsförbud beaktas i myndigheternas handläggning och att myndigheterna bör införa rutiner som gör det möjligt att leva upp till intentionerna i lagstiftningen. Inriktningen när det gäller näringsförbudsinstitutet bör således vara att skärpa lagstiftningen utan att inskränka dess tillämpningsområde. Vidare bör verksamheten hos de myndigheter som arbetar med dessa frågor kunna effektiviseras genom olika åtgärder så att de arbetar mera problemorienterat och i nära samverkan med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall höjas. Utredningen har inte gjort någon analys av hur näringsförbudsinstitutet kan effektiviseras med behållande av samtliga de grunder för förbud som gäller . Det finns enligt regeringens mening ett behov av att se över bestämmelserna om näringsförbud i samband med betalningsunderlåtelse och konkurs för att öka förutsebarheten för när förbuden kan komma att meddelas samt för att ge de rättstillämpande myndigheterna vägledning så att näringsförbudsintitutet kan användas mer effektivt än utan att rättssäkerheten åsidosätts. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning med uppgift att se över lagens bestämmelser i detta hänseende. 7.1.2 Näringsförbud skall i princip alltid meddelas vid brottslighet som inte är ringa -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Om det är påkallat från allmän synpunkt, skall| | näringsförbud meddelas den som i egenskap av enskild nä-ringsid-| | kare grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksam-het | | och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är | | ringa. Detta innebär att näringsförbud i princip alltid skall | | meddelas vid brottslighet som inte är ringa om det är påkallat | | från allmän syn-punkt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att utredningensförslag är bra eller har inga synpunkter på förslaget. Riksåklagaren () är dock kritisk till den av utredningen föreslagna utformningen av 1 §. RÅ anser också att åklagarna bör ha en diskretionär möjlighet att avstå från att väcka talan om näringsförbud. RÅ menar att en mer frekvent användning av förbudet kan åstadkommas på annat sätt, t.ex. genom utbildning och information. Skälen för regeringens förslag: Ett näringsförbud är inte ett straff utan har till syfte att hindra oseriösa näringsidkare att driva näringsverksamhet. Förutsättningen för ett näringsförbud bör därför som vara att det från allmän synpunkt skall vara påkallat att en viss person hindras att fortsätta att driva näringsverksamhet. Närmare kriterier för denna bedöm-ning finns i 3 § lagen om näringsförbud. Ett problem vid tillämpningen av nuvarande lag har varit att benägenheten att yrka näringsförbud synes ha skiftat mellan olika åklagare. Utred-ningen har för att lösa denna fråga föreslagit att näringsförbud i princip alltid skall meddelas vid brott som inte är ringa om det är påkallat från allmän synpunkt. Eftersom utredningen velat renodla näringsförbudet till detta fall, har motsvarande fråga vad gäller näringsförbud på annan grund inte behandlats. Enligt regeringens mening är det viktigt att förbudet tillämpas med fasthet och konsekvens då förutsättningar finns för ett näringsförbud. Som utredningen har föreslagit bör därför i lagen slås fast att näringsförbud skall meddelas, om den grundläggande förutsättningen att ett sådant är påkallat från allmän synpunkt är uppfylld i just detta fall. Den nu före-slagna lösningen bör leda till en mer enhetlig och konsekvent tillämpning och även en mera frekvent an- vändning av näringsförbudet. Som tidigare nämnts avser regeringen också att fastställa sektorsövergripande mål och riktlinjer för myndigheternas arbete mot ekonomisk brottslighet med syfte bl.a. att få till stånd en ökad användning av näringsförbudsinstitutet. När ett näringsförbud grundas på annat än brott bör bestämmelserna vara i sak oförändrade i avvaktan på den översyn som skall göras enligt vad som tidigare nämnts. Den lagtekniska utformningen behandlas närmare i författningskom-mentaren. Det finns skäl att nu behandla brottsfallet separat i den inle-dande paragrafen. I avvaktan på den nämnda översynen av övriga närings-förbudsfall bör ingreppen i lagen beträffande dessa begränsas. Enklast är då att tills vidare behandla betalningsunderlåtelsefallet, som regleras i 1 § 2, i en ny särskild paragraf, 1 a §. 7.1.3 Näringsförbud regel vid kvalificerad brottslighet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Har näringsidkaren i näringsverksamheten | | gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna | | straffet är fängelse , skall näringsförbud anses | | påkallat från all-män synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot| | det. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att förslaget är bra. Vissa av remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern (), Riksåklagaren () och för speciella mål, framför synpunkter på den lagtekniska lösningen. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.1.2 fö-reslår regeringen i enlighet med utredningens förslag att näringsförbud i princip skall vara obligatoriskt vid brott som inte är ringa, om det är påkallat från allmän synpunkt. Utredningen har dessutom föreslagit en presumtionsregel enligt vilken näringsförbud - om inte särskilda skäl föreligger - skall meddelas vid brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . För de oftast förekommande brottstyperna vid ekonomisk brottslighet är straffminimum för grovt brott fängelse . De brott som avses är i första hand oredlighet mot borgenärer, bokföringsbrott och skattebedrägeri. Enligt huvudregeln i 1 § skall näringsförbud meddelas den som i sin näringsverksamhet har begått brott som inte är ringa, om det är påkallat från allmän synpunkt. Regeringen finner att denna regel, i enlighet med vad som föreslagits, bör kompletteras med en presumtionsregel vid kvalificerad brottslighet. För institutets trovärdighet är det viktigt att näringsförbud regelmässigt meddelas vid sådan kvalificerad brottslighet. Regeln bör uttryckas så att det vid sådan brottslighet skall anses påkallat från allmän synpunkt att näringsförbud meddelas. Förutom de nämnda brotten omfattas också grova former av t.ex. bedrä-geri, förskingring och häleri samt medverkan därtill. För näringsförbud krävs dessutom att brotten begåtts i vederbörandes näringsverksamhet. Även vid kvalificerad brottslighet kan dock omständigheterna i det särskilda fallet vara sådana att ett näringsförbud inte är påkallat. Om det finns särskilda skäl, bör därför presumtionen kunna brytas. Vid denna bedömning måste en samlad avvägning göras av skälen för och emot näringsförbud. Särkilda skäl kan föreligga t.ex. om domstolen med till-lämpning av 23 kap. 5 § mätt ut ett straff som är lägre än minimum för brottet, t.ex. för en funktionär i ett bolag som medverkat i mindre utsträckning till annans grova skattebedrägeri. Det kan också finnas utrymme att bryta presumtionen när gärningen framstår som en engångsföreteelse efter lång tids laglydigt drivande av näringsverksamhet. Presumtionsregeln bör kunna bidra till en större enhetlighet i rättstill- lämpningen, bl.a. genom att åklagare och domstol vid de allvarligaste fallen tvingas att tydligt ange skälen för att avstå från att föra talan om näringsförbud respektive att ogilla en sådan talan. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Näringsförbud skall meddelas för av | | lägst tre och högst . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att näringsförbud i anledning av brott som huvudregel skall meddelas för av , om särskilda skäl föreligger skall förbudstiden kunna bestämmas till annan tid än , lägst tre och högst . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen synpunkt på förslaget om att näringsförbud i anledning av brott som huvudregel skall meddelas för av . Cirka hälften av remissinstanserna, bl.a. , Kammarrätten i , (), () och Kronofogdemyndig-heten i , anser dock att den längsta tiden bör sättas till för att möjlighet skall finnas att meddela näringsförbud vid synnerligen grov förbudsgrundande brottslighet och vid återfall. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande förbudstiden är tre till . Utredningen, som har begränsat sig till brottsfallen, har föreslagit tre till med en i lagen angiven normaltid av . Som nämnts är näringsförbudets syfte i första hand att hindra oseriösa företagare från att driva näringsverksamhet. Det finns också ett allmän- preventivt inslag, där syftet är att avhålla från sådana förfaranden som kan leda till näringsförbud. Vad gäller förbudstidens längd måste en avvägning göras mellan kravet på att den kan fylla dessa syften och behovet av att tiden inte är så lång att det i praktiken är omöjligt för den som meddelats ett näringsförbud att efter tidens utgång återuppta näringsverksamhet. Gränserna uppåt och nedåt för ett näringsförbud bör sättas till tio respektive . Regeringen delar således vissa remissinstansers upp-fattning att den övre gränsen bör bestämmas till . Detta gör det möjligt att beakta särskilt grova fall. Det är angeläget att personer som i näringsverksamhet begår grova brott fråntas rätten att driva näring . Regeringen delar också den uppfattning som framförts av flera remissinstanser att ett skäl till ett längre förbud dessutom kan vara anpassning till ett ådömt fängelsestraff, så att inte näringsförbudet upphör ungefär som den dömde har avtjänat fängelsestraffet. Regeringen anser dock att skälen för att införa en huvudregel för förbudstidens längd inte ter sig särskilt starka. De omständigheter som skall leda till näringsförbud kan variera starkt. Därmed kan också behoven att förhindra vidare näringsverksamhet variera starkt . Härtill kommer att näringsförbud även i fortsättningen skall kunna meddelas inte bara vid brott utan också vid andra grova åsidosättanden i samband med betalningsunderlåtelse, och vid otillbörliga förfaranden i samband med kon-kurs. Förbudstiden bör bestämmas med utgångspunkt från omständighe-terna i det enskilda fallet och från hur allvarlig överträdelsen är. Enligt regeringens mening finns således ingen anledning att införa en normaltid för näringsförbud i anledning av brott. 7.3 Verkan av förbud -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det skall framgå av lagen att det är | | förbjudet för den som ålagts näringsförbud att vara firmatecknare| | för juridisk person. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utred-ningen föreslår också att den som meddelas förbud skall vara förbjuden att ha generell fullmakt att företräda juridisk person. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att det av lagen skall framgå att det är förbjudet för den som har näringsförbud att vara firmatecknare för juridisk person. Såvitt avser utredningens förslag om att den som har näringsförbud skall vara förbjuden att inneha generell fullmakt att företräda juridisk person ifrågasätter tre remissinstanser - , och () - om termen generell fullmakt över-huvudtaget kan användas i lagtext då detta inte är något vedertaget juridiskt begrepp. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § 6 i nu gällande lag är det förbjudet att på annat sätt än som sagts i paragrafen vara ställföreträdare för juridisk person. Enligt förarbetena till lagen avses därmed i första hand firmatecknare. Inte minst med hänsyn till att överträdelse av näringsförbud är straffbart finns det skäl att göra para-grafen så tydlig som möjligt. Det bör därför redan av lagtexten framgå att det inte är tillåtet för den förbudsålagde att vara firmatecknare. Ett förbud mot att företräda en juridisk person genom generell fullmakt synes i första hand riktat mot att någon med näringsförbud genom bulvan söker kringgå detta förbud. Flera remissinstanser har gett uttryck för att det är viktigt att förhindra denna typ av bulvanskap. Termen generell fullmakt kan inte återfinnas med någon helt entydig definition i bolagsrättslig eller i annan associationsrättslig lagstiftning. Ett förbud mot att företräda juridisk person med hjälp av generell fullmakt kan vidare lätt kringgås genom att en eller fler fullmakter ställs ut som inte blir att beteckna som generella men som ändå ger ett vidsträckt utrymme för en person belagd med näringsförbud att verka genom bulvan. Termen kan således ge upphov till tolkningsproblem och löser inte pro-blemet med bulvaner som agerar för den som har näringsförbud. Enligt regeringens mening är det därför inte lämpligt att använda begreppet generell fullmakt . Problemet bör sannolikt kunna lösas genom att termen byts ut mot en tydlig lagtext med mera konkreta beskrivningar av vilka situationer som man vill träffa med förbudet att företräda en juridisk person. En grundlig översyn och bearbetning av den berörda paragrafen är således alltjämt motiverad. Regeringen avser därför att låta frågan om generell fullmakt ses över av den utredning rörande bulvanskap m.m. som kommer att tillsättas av regeringen 7.3.2 Avvecklingstid - lämplighetsprövning m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Domstolen skall pröva om det är lämpligt att| | tid för avveckling medges. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att domstolens rätt att meddela föreskrifter i dessa fall tas bort Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lagstiftning skall behovet av en frist för avveckling prövas noggrant i varje enskilt fall. Vid denna prövning bör det enligt motiven även beaktas att intresset av att vederbörande genast upphör att driva näringsverksamhet kan vara större än att han får för avveckling. Enligt nuvarande lag skall avvecklingstid medges, om tiden behövs för avvecklingsåtgärder. Ordalydelsen tyder närmast på att sådan tid skall medges i varje fall där det finns ett sådant behov sett ur den enskildes synvinkel. Det framgår dock av lagens förarbeten att avsikten varit att prövningen av om behov föreligger skall vara restriktiv, varvid som nämnts en avvägning skall göras mellan olika intressen. För att göra bestämmelsen mera entydig föreslår regeringen därför att 18 § får en fakultativ utformning. Ändringen innebär att den enskildes behov av avvecklingstid för t.ex. pågående näringsverksamhet som måste försäljas, förtroendeuppdrag som måste frånträdas m.m., utreds inom ramen för om avveck- lingstid behövs. Det är också viktigt att möjlighet att medge avvecklingstid finns för att skydda tredje mans intressen. Den restriktiva prövningen och intresseavvägningen sker dock inom ramen för det fakultativa momentet för att utröna om det också är lämpligt att avvecklingstid medges. Förändringen innebär således i princip en skärpning i förhållande till den nu gällande regeln. Regeringen anser dock i motsats till utredningen att möjligheten för domstolen att föreskriva vissa villkor i samband med avvecklingstid bör kvarstå oför- ändrad. Om domstolen medger avvecklingstid bör det enligt regeringens mening också finnas möjlighet för domstolen att besluta om hur en avveckling skall gå till och även meddela villkor i andra hänseenden som har samband med avveck- lingen. Detta är enligt regeringens mening angeläget för att avvecklingen skall gå rätt till och för att tredje mans intressen skall kunna tillvaratas. 7.3.3 Möjligheterna att upphäva meddelat förbud behålls -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Nuvarande regel om möjlighet att upphä-va| | meddelat beslut bör behållas. Utredningens förslag: Möjligheten tas bort att, utan anlitande av extraordinära rättsmedel, på ansökan upphäva ett lagakraftvunnet beslut om näringsförbud. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeln om upphävande av beslut motiveras främst av att förbud kan grundas på betalningsunderlåtelse och att det skattebeslut som näringsförbudet vilar på kan ändras eller upphävas av högre rätt. Enligt utredningens förslag skall brott vara en nödvändig förutsättning för förbud. Med utredningens förslag minskar därför behovet av upphävanderegeln. Behovet av denna regel bortfaller av samma skäl för fall då ett förbudsgrundande konkursbeslut upphävts. Enligt utredningens förslag skall också möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort. Utredningen anser därför att det inte föreligger något behov av särskilda regler om upphävande av sådana beslut. Eftersom regeringens förslag innebär att betalningsunderlåtelse och grovt otillbörligt beteende i samband med konkurs behålls som självständiga grunder för näringsförbud och att tillfälligt näringsförbud behålls anser regeringen att den regel som finns om möjlighet att upphäva ett meddelat näringsförbud bör finnas kvar. 7.4.1 Tillfälligt näringsförbud behålls -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Nuvarande regler om tillfälligt närings-| | förbud bör behållas. Utredningens förslag: Den nuvarande regeln om tillfälligt närings- förbud upphävs, dock skall möjligheten finnas kvar att förordna att ett meddelat näringsförbud skall gälla utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Remissinstanserna: Cirka hälften av remissinstanserna, bl.a. Hov- rätten för , Riksåklagaren (), för speciella mål, (), () och (), avstyrker förslaget och anser att möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud bör behållas. Dessa remissinstanser anför bl.a. att det är stötande att någon kan fortsätta driva näring som brotten utreds trots att förutsättningar för förbud föreligger. Remissinstanserna anser att det i dessa fall är viktigt att näringsverk-samheten avbryts . Vissa av remissinstanserna påpe-kar att man eventuellt skulle kunna mildra rekvisitet att det skall vara uppenbart att grund för näringsförbud föreligger för att tillfälligt näringsförbud skall kunna meddelas, till att "sannolika skäl" föreligger. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar den uppfattning som framförts av flera remissinstanser att möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud bör behållas. Enligt regeringens mening framstår det som ologiskt att avhända sig den möjlighet som finns att snabbt ingripa mot grov brottslighet och andra grova åsidosättanden i näringsverksamhet. Snabbhet är av stor betydelse för effektiviteten hos näringsförbudet, och det torde i en del fall tidigt framstå som uppenbart att näringsförbud bör kunna meddelas, t.ex. vid kriminella förfaranden där straffprocessuella tvångsmedel tillgrips. Utredningen av ekonomiska brott är ofta tidsödande. kan handläggningen av målet inför tingsrätten fördröjas av olika skäl.