prop · GJ03172 · 1996-01-01 00:00:00 — Till viss del kan en sådan garanti även komma att bidra till att minska de s.k. systemriskerna genom att minska risken för uttagsanstormningar hos banker. Statens framtida roll vid bankkriser Det temporära statliga åtagandet illusterar att staten har det yttersta ansvaret för betalningssystemets stabilitet. Det ansvaret följer av systemets centrala funktioner för samhällsekonomin och de kostnader som riskeras om systemet allvarligt skadas och allmänhetens förtroende inte kan upprätthållas. Den finansiella krisen i bankerna var så djup och omfattande och utvecklades i ett så osäkert samhällsekonomiskt läge att den hade karaktären av systemkris. De potentiella skadorna på betalningssystemet och därmed på samhällsekonomin av fallissemang bland bankerna bedömdes som utomordentligt stora. Under mindre exceptionella allmänekonomiska förhållanden är det inte givet att staten skall rädda enskilda banker från konkurs eller på annat sätt hålla bankernas långivare skadeslösa. Det är endast då betalningssystemets stabilitet allvarligt kan skadas som staten har ett särskilt ansvar att vidta nödvändiga åtgärder. En avvägning måste här ske från fall till fall. Under omständigheter som inte har karaktären av eller inte antas leda till en systemkris, bör det avgörande skyddet vid en bankkris i stället utgöras av ett tydligt konsumentskydd i form av en insättningsgaranti där bankerna själva svarar för finansiering av skyddet. Som ovan framgått (avsnitt 6) är den lagstiftning som berör statens möjlig- heter att ingripa i enskilda krisdrabbade institut knuten till det nuvarande statliga åtagandet. En avveckling av åtagandet inbegriper också denna kom- pletterande lagstiftning. Det finns av denna anledning behov att närmare utreda vilka lagfästa möjligheter myndigheterna bör ha att ingripa i institut som är på väg att allvarligt försvaga sin finansiella ställning och därvid riskerar ett fallissemang. Det gäller dels frågan om att kunna korrigera en felaktig utveckling, dels att när så kan bedömas absolut nödvändigt få kontroll över en verksamhet för att kunna rekonstruera den. En huvudpoäng i detta resonemang är att ett tidigt ingripande från myndig- heternas sida kan vara det mest kostnadseffektiva sättet för samhället och skattebetalarna att reda ut en kris. Vill myndigheterna få tidig kontroll över ett institutet är det bl.a. av intresse att överväga vilka uppgifter och befogenheter som kan tillföras det nya systemet för insättningsgaranti. Det finns exempel utomlands på att motsvarande garantisystem även kan utnyttjas i sådana sammanhang. Ovanstående frågor ingår, som ovan nämnts, i uppdrag. 11 Juridiska frågor vid en avveckling fick justitierådet i uppdrag att utreda de legala förutsättningarna för en avveckling av det statliga bankstödet. Han har redo- visat uppdraget i en promemoria benämnd "Några juridiska frågor vid en avveckling av bankstödet" (se bilaga 3). I promemorian behandlas först de uttalanden som gjorde 1992 om att statens åtagande skulle kvarstå så länge som det behövdes och att en avveckling skulle ske utan att fordringsägarnas intressen riskerades. Utredaren finner att staten i juridisk mening inte är bunden av dessa uttalanden som inte var av civilrättslig utan av offentligrättslig karaktär och som saknade konkreta adressater. I promemorian anförs dock att man kan räkna med att staten har som ut- gångspunkt att de åtaganden som följer av en rimlig tolkning av riksdagsbeslutet skall uppfyllas oberoende av att det inte skulle vara möjligt för enskilda parter att hävda eventuella rättsanspråk vid domstol. Utredaren finner att den tolkning av uttalande som ligger närmast till hands är att statens stödåtagande vid en avveckling skall kunna bortfalla inte endast beträffande därefter uppkommande förpliktelser utan även beträffande de vid avvecklingen redan uppkomna fordringarna. Vad staten har åtagit sig är att inför en avveckling försäkra sig om att banker och andra kreditinstitut kan antas ha förmåga att i rätt tid betala redan uppkomna fordringar och att, om detta bedöms vara osäkert beträffande något eller några kreditinstitut, träffa specialarrangemang i fråga om sådana institut. Skulle avveckla statens bankstödsåtagande utan att de angivna förut- sättningarna är för handen synes det inte kunna hävdas att detta strider mot grundlagen, men enligt utredarens mening kan en utfästelse gentemot marknaden av aktuellt slag givetvis inte brytas utan allvarliga konsekvenser med avseende på den framtida trovärdigheten i liknande sammanhang. I promemorian behandlas vidare de s.k. stödbrev som staten utfärdat i vissa fall i samband med att banker och andra kreditinstitut utgivit obligationer och certifikat eller ingått svappavtal och andra förbindelser. Utredaren finner det inte uteslutet att staten genom att utfärda stödbreven skall anses ha i förhållande till adressaterna åtagit sig att följa de uttalanden som gjorts av - åtminstone i den del de återgetts i breven - i vad avser villkoren för avveckling av bankstödsåtagandet. När det gäller frågan under vilka förutsättningar stödbreven skulle kunna leda till ersättningsansvar anser utredaren att en rimlig ståndpunkt från statens sida är densamma som angetts ovan beträffande ansvaret för uttalandena vid införandet av bankstödet. Statens eventuella ansvar mot dem till vilka stöd- breven utfärdats skulle alltså vara begränsat till en skyldighet att inför en avveckling försäkra sig om att banker och andra kreditinstitut skäligen kan antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna fordringar och att, om så inte är fallet beträffande något eller några kreditinstitut, träffa specialarrangemang i fråga om dessa institut. Först om staten skulle visa sig ha brustit i dessa avseenden skulle ersättningsskyldighet kunna tänkas uppkomma. Eftersom bankstödsåtagandet endast gått ut på att fordringarna skall betalas i rätt tid, behöver staten, enligt promemorian, däremot i princip inte ta på sig något ansvar för den omedelbara värdeförsämring som ev. kan uppkomma i samband med en avveckling. Inte heller behöver staten ta på sig ansvaret för det fall ett kreditinstitut tvingas inställa betalningarna till följd av en utveckling som inte kunde förutses vid stödsystemets avveckling. Beträffande möjligheten av att staten blir instämd till en utländsk domstol med hänvisning till att stödbrev utfärdats förs i promemorian ett resonemang utifrån principerna om statsimmunitet. Slutsatsen är att en rättegång av aktu- ellt slag inte ter sig teoretiskt utesluten. Hur den materiella bedömningen i så fall skulle utfalla vågar dock inte utredaren ha någon uppfattning om. Promemorian avslutas med ett avsnitt innehållande förslag till åtgärder vid bankstödsåtagandets avveckling. Med hänsyn till vad som antagits åvila staten vid en avveckling föreslås att en sådan åtgärd föregås av en undersökning huruvida de stödberättigade kreditinstituten med tillräcklig grad av säkerhet kan antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna förpliktelser. Skulle sådan betalningsförmåga generellt bedömas vara för handen kan, enligt promemorian, lagen om statligt stöd till banker och vissa andra kreditinstitut upphävas utan att några särskilda avtal eller någon övergångsreglering behövs. Om betalningsförmågan bedöms som osäker för något eller några kreditinstitut föreslås att staten redan före det generella åtagandets avveckling ser till att stödavtal träffas med dessa institut och att avtalen får en sådan konstruktion att de inte utan vidare kan sägas upp av de berörda instituten utan behåller sin giltighet gentemot ett sådant institut till dess att det har uppnått finansiell stabilitet. Lagen om statligt stöd bör emellertid, enligt promemorian, upphävas när det generella garantiåtagandet återtas. Det anförs att man skulle kunna tänka sig en övergångsbestämmelse av innebörd att lagen även efter ett upphävande skulle kunna tillämpas i sådana eventuella fall då ett statligt stödåtagande skall gälla även fortsättningsvis. Under förutsättning att stödavtal med den utformning som nämnts kommer till stånd mellan staten och sådana institut som inte bedöms tillräckligt stabila skulle emellertid en sådan övergångsreglering inte vara nödvändig enligt promemorian. Regeringens förslag: Statens åtagande att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad 1996. skall lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut upphöra att gälla. Bestämmelsen i lagens 27 § om begränsningar i möjligheterna att utnyttja rätt till avdrag för underskott flyttas till lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet. Bestämmelserna om samråd mellan och utvidgas. samrådsskyldighet med och i frågor som berör verksamhet avskaffas. Promemoriornas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig angående frågan om bankstödets avveckling tillstyrker förslaget. Finans-inspektionen har uppgett att den ekonomiska utvecklingen för tiden efter det att inspektionen avlämnade sin rapport inte ger inspektionen anledning att ändra uppfattning i frågan om lämpligheten av att avveckla bankstödet . och har dock angett att en förutsättning för en avveckling av det statliga åtagandet är att åtgärder vidtas beträffande Industrikredit. har anfört att eftersom vissa av de åtaganden som gjorts med stöd av lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut torde kvarstå efter den föreslagna avvecklingstidpunkten synes det inte kunna uteslutas att tvist om tolkning eller tillämpning av avtal om statligt stöd uppkommer efter denna tidpunkt. Med hänsyn härtill ifrågasätter hovrätten om inte möjligheten till prövning inför övergångsvis bör finnas kvar. har föreslagit att samrådet mellan och skall författningsregleras i större omfattning än vad som är fallet . Skälen för regeringens förslag: Såsom framgått av tidigare avsnitt i denna proposition har banksystemet i sin helhet återfått finansiell och ekonomisk stabilitet. Utsikterna till en fortsatt stabil utveckling bedöms också vara goda. Till grund för denna bedömning ligger även en samhällsekonomisk åter- hämtning och bättre stabilitet på fastighets-marknaden. Vad avser situationen för enskilda institut kan konstateras att utsikterna bedöms som tillräckligt stabila i samtliga institut. Det kan således på goda grunder antas att de banker och andra kreditinstitut som skulle kunna vara berättigade till stöd har förmåga att i rätt tid betala sina redan uppkomna förpliktelser. Vid sidan av de ekonomiska förutsättningarna har också andra aspekter på banksystemets situation och verksamhetsförutsättningar behandlats i propositionen. Hit hör olika åtgärder som berör tillsyn och lagreglering och som syftar till att öka säkerheten i institutens verksamhet. En slutsats är att på dessa olika områden sker ett betydande förändringsarbete vilket ökar förutsättningarna för att kontrollera och bevara stabiliteten i de enskilda instituten och i banksystemet. En påtaglig förändring är att konsument-skyddet varaktigt har stärkts genom systemet för insättningsgaranti som inrättats . I avsnitt 11 har redogjorts för innehållet och slutsatserna i den av justitierådet upprättade promemorian om statens eventuella ansvar för gjorda uttalanden i samband med införandet av bankstödsåtagandet och på grund av de utfärdade stödbreven. Resonemanget i promemorian är väl underbyggt. Det saknas anledning att anta att statens ansvar vid en avveckling av bankstödsåtagandet skulle sträcka sig längre än vad utredaren kommer fram till i sin promemoria, dvs. en skyldighet att inför en avveckling försäkra sig om att de stödbe- rättigade instituten skäligen kan antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna fordringar och att, om så inte skulle vara fallet beträffande något eller några institut, träffa specialarrangemang med dessa institut. Ersättningsskyldighet skulle därmed endast kunna tänkas uppkomma om staten skulle brista i dessa avseenden. Därmed föreligger förutsättningarna att avveckla det åtagande, innebärande att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, som beslutade . Åtagandet upphör därmed att gälla beträffande dessa instituts samtliga förpliktelser oavsett när de uppkom- mit. I och med att avtalet med upphört /96 finns inte några kvarvarande avtal ingågna under det generella stödåtagandet. som åtagandet upphör bör lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut upphävas. Det statliga åtagandet och nämnda lag bör lämpligen upphöra att gälla vid utgången av juni månad 1996. I och med att lagen upphävs upphör även (ang. dess uppgifter se avsnitt 6). Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8 återstår det endast ett stödavtal, nämligen avtalet mellan staten och de elva sparbanksstiftelserna vilket träffats utanför åtagandet av . Eventuella tvister med anledning av det avtalet skall enligt en bestämmelse i avtalet avgöras genom skiljeförfarande. Något behov av att, såsom ifrågasatt, övergångsvis behålla reglerna om prövning av tvister inför föreligger därför inte. Lagens 27 § - som infördes genom en lagändring (prop. 1993/94:50, bet. 1993/94:SkU15, rskr. 1993/94:108) - innehåller en bestämmelse som begränsar möjligheterna att utnyttja underskottsavdrag om aktier eller ande- lar överlåts i ett stödberättigat företag i vilket staten direkt äger samtliga aktier eller andelar. Denna begränsning bör även fortsättningsvis gälla för de av staten direkt ägda företag som har haft möjlighet att erhålla statligt stöd. Bestämmelsen kan lämpligen föras in i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet. I lagen (1993:5) om inkomstskatteregler vid statligt stöd till vissa kreditinstitut finns bestämmelser om den skattemässiga behandlingen av bankstöd. Med hänsyn till att denna lag även innehåller bestämmelser om återbetalning av sådant stöd bör lagen inte upphävas . Samråd mellan och , och I och med att bankstödet föreslås bli avvecklat så kommer de av uppgifter som är relaterade till stödverksamheten att upphöra. Det aktualiserar frågan om vad som bör ske med de bestämmelser om samråd mellan , , och som finns i lagen (1988:1385) om riksbank och i respektive myndighets instruktion. Samrådsskyldigheten infördes i samband med att bankstödet inrättades. Bestämmelserna i riksbankslagen föreskriver att samråd skall äga rum mellan och de övriga myndigheterna i frågor som berör verksamhetsområde eller som i övrigt har samband med betalningssystemets stabilitet. Med Bankstödsnämndens verksamhets-område avses stödverksamheten enligt lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. De uppgifter som ålagts enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti omfattas således inte av samrådsskyldigheten. Något samråd beträffande frågor kopplade till bankstödet kan naturligtvis inte längre bli aktuellt om bankstödet avskaffas. Det finns inte heller anledning att behålla bestämmelserna om samråd mellan och i frågor som i övrigt har samband med betalningssystemets stabilitet. Något behov av samråd mellan och , i dess nya roll som administratör av insättningsgarantisystemet, torde f.n. inte heller finnas. Däremot kan det finnas skäl att behålla en samrådsskyldighet mellan och i frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet. har i sitt remissvar framfört att en reglering av samrådsskyldigheten respektive uppgiftsskyldigheten mellan myndigheterna bör täcka in fler uppgifter än frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet. Det är enligt viktigt att uppgiftsskyldigheten mellan myndigheterna omfattar alla de uppgifter som mer eller mindre rutinmässigt behöver utbytas mellan myndigheterna. har det primära ansvaret för tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna i . ansvarar för valuta- och kreditpolitiken och skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Därmed har också ett ansvar för de finansiella marknaderna. har i detta sammanhang exempelvis möjlighet att bistå företag som står under tillsyn med kredit vid t.ex. likviditetssvårigheter. Myndigheternas ansvarsområden gränsar som synes mot varandra och det finns således behov av att samråd kan ske mellan myndigheterna så att dessa kan fullgöra sina respektive uppgifter. Det förekommer visserligen redan samråd mellan myndigheterna men det sker till stor del utan författningsreglering. För att underlätta informationsöverföringen mellan och finns det enligt regeringens mening skäl att, såsom har föreslagit, reglera det samråd mellan och som är nödvändigt för att myndigheterna skall kunna fullgöra de uppgifter som åligger dem. Bestämmelsen om samråd i Riksbankslagen bör därför inte begränsas till frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet utan bör även samråda med i andra viktigare frågor som berör inspektionens tillsynsverksamhet. En korresponderande bestämmelse riktad till innebärande att inspektionen skall samråda med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör med hänsyn till dess ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet, bör tas in i instruktionen för inspektionen. Samrådsbestämmelser riktade till övriga berörda myndigheter finns, som nämnts ovan, i förordningarna för , och . Dessa kommer regeringen att se över. 13 Förändringar av verksamhet Regeringens förslag: ombildas till . Promemorian innehåller inte något förslag i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: En avveckling av bankstödet kommer organisatoriskt att beröra verksamhet. inrättades och tog då över arbetet med bankstödet från . Nämnden fick också i uppdrag av regeringen att förvalta statens aktier i , och . Efter rekonstruktionen av - där den friska delen av banken såldes till Nordbanken och de dåliga krediterna avskiljdes till - förvaltade med stöd av 5 § i förordningen (1993:890) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut även Retriva. Utöver stöd- och ägarverksamheten fick nämnden även i uppgift att ansvara för det svenska systemet för garanti av insättningar (prop. 1995/96:60, bet. 1995/96:NU7, rskr. 1995/96:83). I propositionen konstaterades att nämndens kvarvarande uppgifter efter en avveckling av det statliga stödåtagandet (ägar- och insättningsgarantiverksamheten) kommer att vara så pass disparata att det bör föranleda att andra former för statens ägande övervägs (se s. 78). I stödverksamhet återstår ett stödavtal med de 11 sparbanksstiftelser som är huvudägare till . Avtalet är träffat utanför lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Stödet utgörs av en garanti på för lån som det av sparbanksstiftelserna helägda bolaget har tagit upp på marknaden. Staten garanterar att förvaltningsbolaget skall fullgöra sina åtaganden mot långivarna. Avtalet löper till då lånen senast skall betalas i sin helhet. Förvaltningsbolaget har rätt att lösa lånen . Efterlevnaden av de delar av avtalet som behandlar finansiella planer m.m. i kontrolleras av . Inspektionen har meddelat att på ett godtagbart sätt fullgjort åtagandena.Sparbanksstiftelsernas förvaltningsaktiebolag har tillkännagivit att de avser att sälja 20-23 miljoner aktier i . Syftet med försäljningen är att skaffa kapital för att, tillsammans med upptagande av nytt lån, återbetala samtliga lån som är garanterade av staten. Inom ramen för stödverksamheten ligger att lånat resp. i för att finansiera aktieinnehaven i och Retriva. Vidare ansvarar statliga borgensåtaganden om för resp. för Retriva. Mot bakgrund av att förvaltningen av återstående stödverksamhet troligen begränsar sig till att enbart avse förvaltning av lån och garantier bör denna verksamhet inom avvecklas. Den fortsatta förvaltningen av lånen och garantierna kan hanteras inom eller i den myndighet regeringen bestämmer. Skulle det visa sig att stödåtagandet gentemot sparbanksstiftelserna finns kvar efter garantins avveckling kan avtalet hanteras inom . ägarverksamhet består av att förvalta statens ägande i Nordbanken, och Retriva. har beslutat att samordna och Retrivas verksamheter, varvid Retriva kommer att ingå i Securumkoncernen. Efter denna förändring, som redan har påbörjats, består nämndens ägarverksamhet av förvaltning av statens aktier i och . Regeringen har tidigare uttalat att ägarverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder och på ett sådant sätt att så mycket som möjligt av statens insatser återvinns. En mycket väsentlig uppgift för vid dess förvaltning av statens aktier i har varit förberedelser för en försäljning av banken. såldes drygt en tredjedel av aktierna. Regeringen har bemyndigande att sälja hela banken. Således återstår att sälja ytterligare ca två tredjedelar av aktierna i banken. verksamhet började med att bolaget tog över problemtillgångar i form av krediter och realiserade panter från Nordbanken. Avvecklingen av krediterna, som har skett genom försäljningar eller omvandling av tillgångar genom pantrealisation, är nu huvudsakligen avslutad. är att betrakta som ett blandat avvecklingsbolag med fastigheter och portfölj-innehav i aktier och några mindre industrier. I och med att bankstödsverksamheten avvecklas bör organisationen för förvaltningen av statens ägande i Nordbanken och ändras. Förvaltningen av aktierna i dessa bolag kan inte motivera en egen organisation. Den hör ej heller naturligt samman med insättningsgaranti-verksamheten. Förvaltningen av statens ägande i Nordbanken och bör därför flyttas till . Den organisatoriska förändringen av ägandet ändrar inte avsikten med statens ägande i Nordbanken och . Nordbanken skall säljas. Avvecklingen av tillgångarna i skall fortsätta enligt samma principer som har gällt . trädde det nya svenska systemet för insättningsgaranti i funktion. är ansvarig myndighet för systemet. Systemet skall garantera allmänhetens insättningar i banker och vissa värdepappers-bolag. Systemet finansieras via avgifter från berörda institut. I sin nuvarande utformning kräver garantisystemet inga andra löpande insatser än att fastställa och debitera instituten avgifter och att vid ett ev. fallissemang ersätta kontohavarna i det fallerade institutet. Det har emellertid diskuterats att ge garantisystemet en utvidgad roll. har i uppdrag att överväga om det är lämpligt att ge insättningsgarantisystemet någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank. En eventuell utvidgning av systemets befogenheter kan medföra andra överväganden beträffande administrationen av insättningsgarantin. Fram till dess kommer insättningsgarantisystemet att kräva resurser under uppbyggnadsskedet, som redan har påbörjats, och därefter endast i mindre omfattning. Systemet har i huvudsak inga löpande uppgifter utan resurser krävs endast punktvis för avgiftsdebitering och redovisning samt för viss samordning med utländska garantiordningar. Regeringen anser att den renodlade insättningsgarantiverksamheten i är alltför ringa för att den skall motivera att myndigheten har en helt fristående administration. Denna bör därför kunna samordnas med eller någon annan myndighet. I samband med att verksamhet koncentreras till insättningsgarantiverksamheten bör myndighetens namn ändras till . Den skall sköta den löpande verksamheten för insättningsgarantin. Regeringen har tidigare i propositionen om insättningsgaranti (prop.1995/96:60, bet. 1995/96 NU:7, rskr.1995/96:83) närmare angett omfattningen av arbetet med det svenska systemet för insättningsgaranti. De nu redovisade organisatoriska förändringarna förändrar inte huvudinriktningen på arbetet med insättningsgarantin. Inte heller förändras den finansiering av myndigheten som beslutat. 14 Överskridet anslag /93 m.m. Regeringens förslag: Det överskridande som har skett av sjunde huvudtitelns reservationsanslag för /93 godkänns. Promemorian berör inte denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I samband med bildandet av anvisade på tilläggsbudget till statsbudgeten för /93 under sjunde huvudtiteln ett reservationsanslag på .