prop · GJ03161 · 1996-01-01 00:00:00 — På det tryckta ordets område kan mångfalden säkerställas genom att det finns ett stort antal tidningar, tidskrifter och bokförlag som arbetar oberoende av varandra. Detta är inte möjligt på radio- och TV-området så länge de analoga sändningsmöjligheterna och antalet marksändande programföretag i praktiken är begränsade. I stället har olika villkor ställts upp som syftar till att få till stånd åsiktsmässig och innehållsmässig mångfald inom de enskilda programföretagens sändningar. När principerna för radio och television i allmänhetens tjänst utformades i rådde lagfäst ensamrätt på rundradiosändningar. Det företag som hade i uppdrag att bedriva sändningsverksamheten skulle ensamt tillgodose publikens olika behov och önskemål. Det innebar att programföretaget skulle sända program av olika slag, och att både större och mindre publikgruppers intressen skulle tillgodoses. En väsentlig del av åtagandet var att programmen skulle kunna tas emot i hela landet. lagfästa ensamrätt upphörde att gälla . Den dåvarande dominerade emellertid radion och televisionen i också under en stor del av . har situationen emellertid förändrats på ett genomgripande sätt. Det började med satellitsändningarna som gav kabelanslutna hushåll möjligheter att se på utländska TV-kanaler, och också program på svenska med inriktning på en svensk publik. Tillkomsten av starkare satelliter har gjort att satellitprogrammen också kan tas emot med enskilda parabolantenner. Sedan slutet av sänds en privatägd, reklamfinansierad TV-kanal, , ut i marksändningar. Kommersiell radio har varit tillåten . Så gott som alla svenskar kan se tre markbundna TV-kanaler. av hushållen har dessutom tillgång till satellitsända TV-kanaler i ett antal som varierar mellan ett par stycken och trettio eller flera. Kabelanslutna hushåll kan även se programkanaler som bara sänds ut i kabelnät. För den som kan ta emot både marksänd TV och ett större antal andra TV-kanaler är valmöjligheterna mycket stora. Det finns minst sju allmäninriktade TV-kanaler som särskilt vänder sig till den svenska publiken. Dessutom finns specialkanaler för t.ex. film, nyheter och sport, av vilka vissa är inriktade mot svenska tittare. Antalet utländska satellitsända programkanaler är mycket stort, vilket t.ex. innebär att invandrare i har goda möjligheter att få se program från sina hemländer. I finns möjlighet att välja bland ett tjugotal ljudradiokanaler, av vilka sex sänds ut av . I övriga landet är urvalet mindre, men av befolkningen kan höra ett par privatradio- och närradiokanaler vid sidan av fyra rikstäckande. De som bor utanför de kommersiella sändarnas räckviddsområden är dock fortfarande hänvisade till , liksom för tio--. Publikmätningar visar att båda kanaler tillsammans fortfarande har av TV-tittandet, men att numera är den enskilda kanal som har den största publiken. Dessa tre kanaler svarar, tillsammans med och Kanal , för av den mätbara TV-tittartiden. Det sammanlagda tittandet på alla övriga TV-kanaler är alltså ännu så länge mycket begränsat. Den privata lokalradion har haft varierande framgång hos publiken och mätresultaten varierar mellan olika orter. ägnade befolkningen i genomsnitt av den totala lyssnartiden åt privat lokalradio. För är motsvarande andel . Digital sändningsteknik kommer med stor sannolikhet att förändra medielandskapet ytterligare . Med digital teknik utnyttjas frekvensutrymmet bättre, vilket ger rum för ytterligare ett mycket stort antal radio och TV-kanaler. Möjligheten att kombinera innehåll av olika slag ökar också med digitalteknik. Den nya tekniken har ännu inte börjat användas i större skala för sändningar till allmänheten. Digitala ljudradiosändningar inleddes visserligen i , men det finns ännu bara ett fåtal mottagare. Några privata företag har aviserat att de avser att starta digitala TV-sändningar via satellit . Nordiska Satellitaktiebolaget (NSAB) distribuerar vissa kanaler digitalt via den svenska till danska och norska kabel-TV-hushåll. För digital marksänd TV väntas ett förslag till europeisk standard bli fastställt . Digitala marksändningar skulle kunna inledas eller 1998. En utredning har redovisat ett underlag för ett eventuellt svenskt beslut att inleda digitala marksändningar av TV. Det går inte att nu med någon säkerhet förutse när digitaltekniken har nått en sådan spridning att den får mer djupgående betydelse för radio- och TV- verksamhetens villkor. Det beror bl.a. på vilka beslut statsmakterna kommer att fatta och hur olika privata företag kommer att agera. in kan emellertid den nya tekniken ha ändrat förutsättningarna på väsentliga punkter. Frågan om vilken roll public service-radion och public service-televisionen skall spela i måste bedömas i ljuset av den utveckling som kan iakttas. Med all sannolikhet kommer tittare och lyssnare att ha tillgång till ett ökat programutbud. Public service-företagen bör stå för ett kvalitetsalternativ i detta utbud, men också ta till vara de möjligheter som den nya tekniken erbjuder. Statsmakterna bör givetvis om möjligt se till att villkoren för att använda den nya digitaltekniken blir sådana att de grundläggande värden som public service-företagen representerar kan tas tillvara. Den pågående utvecklingen kännetecknas av att det har tillkommit ett betydande antal nya programtjänster, både inom radion och televisionen. De nya tjänsterna har i allmänhet startats på privat initiativ och finansieras med kommersiella intäkter, i första hand reklam och abonnemangsavgifter. Möjligheten att få tillgång till de nya tjänsterna är ojämnt fördelad. I fråga om ljudradio är tillgången störst i storstäderna. Även i medelstora städer finns några kommersiella ljudradiokanaler, medan många platser utanför tätortsområdena endast har möjlighet att höra sändningar. är alltså fortfarande ensam om att erbjuda program till ca en tredjedel av befolkning. De övriga har möjlighet att komplettera olika program med en eller flera kommersiella ljudradiokanaler. Så som den privata lokalradions innehåll har utvecklats innebär detta dock att de ökade valmöjligheterna huvudsakligen avser program med modern populärmusik. För andra programtyper är den dominerande programkällan. I det närmaste alla i kan se kanaler och samt . De har alltså tillgång till tre programkanaler med ett programutbud som består av såväl nyheter och faktaprogram som underhållningsprogram av olika slag. Den som bor i en fastighet som är ansluten till kabelnät, eller som har skaffat sig en egen parabolantenn, har därutöver tillgång till ett antal satellitkanaler. Även om knappast någon är hänvisad enbart till program så svarar båda kanaler för två tredjedelar av de tillgängliga valmöjligheterna för de av de svenska hushållen som inte kan se satellitprogram. Programsammansättningen i och har stora likheter, men det finns också viktiga skillnader. Exempelvis har inte skyldighet att sända minoritetsprogram. Finansieringen med reklamintäkter gör också att programutbud är mer inriktat på sådant som kan väntas tilltala publikgrupper som ger upphov till stora reklaminkomster. och kompletterar alltså varandra när det gäller en del av programutbudet. För flera viktiga programkategorier är dock den huvudsakliga eller enda programkällan. De hushåll som även kan se satellitkanaler har givetvis större valmöjligheter. Genom att ett stort antal kanaler är inriktade på underhållning av olika slag är tillgången på sådana program riklig för satellithushållen. Även internationella nyheter och information om vad som sker i olika främmande länder finns i stor omfattning i satellitkanalerna. De utländska satellitprogrammen är givetvis i första hand tillgängliga för dem som behärskar främmande språk. Satellithushållen har däremot inte särskilt mycket större tillgång till faktaprogram på svenska eller till program som behandlar svensk kultur och samhällsliv än de hushåll som endast kan se de marksända TV-programmen. Dessa observationer ger grund för följande slutsats när det gäller public service-uppgiftens utformning. Public service-företagen måste även i fortsättningen kunna fylla uppgiften att förse hela publiken med program av olika slag. Det förhållandet att vissa invånare i har fått betydligt större valmöjligheter i fråga om i varje fall vissa kategorier av program får inte leda till att andras möjligheter blir sämre. Public service-företagens uppgifter kan därför inte begränsas till att endast eller främst sända sådant som kommersiella programföretag inte vill sända. Detta bör emellertid inte innebära att public service-företagen skall se det som sin uppgift att konkurrera med de nytillkomna programföretagen genom att öka inslagen av lättare underhållningsprogram. Tillkomsten av kommersiella konkurrenter kan vara ett skäl för att skärpa kvalitetskraven på public service- företagen. Regeringens förslag: Programföretagens programverksamhet skall bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Programföretagen skall erbjuda ett mångsidigt programutbud som kännetecknas av hög kvalitet. Programmen skall utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet i skälig omfattning tillgodoser skiftande behov och intressen hos landets befolkning. Programutbudet skall utformas så att utrymme ges åt en mångfald av åsikter och meningsinriktningar och så att hänsyn tas till olika förutsättningar hos befolkningen. Programutbudet skall främja och spegla det svenska kulturlivet, spegla förhållanden i olika delar av landet samt som helhet präglas av folkbildningsambitioner. : I (Ds 1994:76) ställs en rad frågor som rör om staten bör ta något ansvar för radio och TV och hur detta ansvar bör utformas en radio och TV i allmänhetens tjänst i fråga om bl.a. opartiskhet, saklighet, demokratiska värden, kvalitet, geografisk täckning samt särskilda publikgrupper (frågorna 2-- 10, 13, 16, 17, 21 och 22). Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som berört dessa frågor anser att staten bör ha ett ansvar för radio- och TV-området. , och Utbildningsradion betonar statens ansvar för en radio och TV i allmänhetens tjänst. betonar statens särskilda ansvar för att säkerställa tillgången på frekvenser för radio- och TV- verksamhet. , och understryker att statens ansvar för radio och television är en del av det samlade kulturpolitiska ansvaret. Några remissinstanser, däribland , och anser att ny teknik kommer att medföra att statens ansvar för public service-verksamheten bör minska. Flertalet remissinstanser anser att nuvarande public service-uppdrag bör bestå. Utbudet bör även i fortsättningen präglas av allsidighet och mångfald, bredd och djup. : anser att det behövs ett kraftigt offentligt ansvarstagande för att bevara och utveckla public service- verksamheten som förmedlare av ett varierat utbud av hög kvalitet med stort utrymme för inhemska uttryck och program. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterar förslaget delar utredningens bedömning, bl.a. , Kungl. Musikaliska Akademin, Föreningen av Populärmusik (SKAP), TCO, , och (), , , , och . Flera remissinstanser har synpunkter på vilka krav som skall ställas på public service-kanalerna i fortsättningen. anser att public service-begreppet måste preciseras och förtydligas. betonar att public service-verksamheten inte kan begränsa verksamheten till programområden där kommersiella företag inte tar något ansvar. Skälen för regeringens förslag: Det finns anledning att förtydliga och stärka public service-uppdraget i det nya medielandskapet. Även om de kommersiella radio- och TV-företagen har bidragit till att människors valmöjligheter har ökat, särskilt inom vissa programgenrer, har inte public service-företagens ansvar försvunnit, vare sig för någon viss publikgrupp eller för en viss sorts program. Däremot har de kommersiella företagen gjort det lättare att precisera vari public service-företagens särskilda ansvar består. Kommersiell radio och television fyller inte ensamma vissa uppgifter som är angelägna i ett demokratiskt samhälle. Public service-företagen bör därför ta ett grundläggande ansvar för att det finns möjligheter till en omfattande samhällsdebatt och för att det sker en fortlöpande bevakning av händelser och skeenden inom kultur- och samhällsliv. Detta innebär dock inte att public service-verksamheten skall inskränkas till att endast omfatta sådana uppgifter som kommersiell radio och television inte åtar sig. Inom ramen för sin uppgift att svara för radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst har radion och televisionen utvecklats till den viktigaste förmedlaren av nyheter, information och debatt. Radion och televisionen får en mycket stor genomslagskraft genom att hela befolkningen kan nås av samma budskap . Radion och televisionen når inte bara dem som aktivt söker information utan också personer med begränsade kunskaper och ett mer ljumt intresse för samhällsfrågor. På så sätt skapar radion och televisionen möjlighet till ett gemensamt rum där frågor som är av vikt för alla i kan dryftas. Public service-företagen har i allt högre utsträckning känt av konkurrensen om attraktiva program och därmed om publiken. Public service-företagen har anpassat sitt utbud till den utveckling som har skett och som kommer att ske. Detta är inte något nytt. Den allmänna tidsandan och samhällsutvecklingen, liksom utvecklingen på radio- och TV-området i stort, har avspeglats i såväl statsmakternas som public service-företagens uttolkning av public serviceuppdraget. Men konkurrensen om lyssnar- och tittarsiffror riskerar att leda till att public service-företagens programutbud förytligas. Höga lyssnar- och tittarsiffror får därför inte vara styrande för public service-företagens programplanering. Reklamfinansierad radio och TV måste, till skillnad från den avgiftsfinansierade, övertyga annonsörerna om sitt värde som annonsorgan. Därmed påverkar finansieringsförutsättningarna de kommersiella radio- och TV-företagens programutbud. Public service-verksamheten behöver inte några lönsamhetskrav på programmen. Därför finns unika förutsättningar för dessa företag. Public service-företagen har också speciella förutsättningar ur två andra aspekter. Digitaltekniken kan medföra att antalet radio- och TV-kanaler flerdubblas . Gränsen mellan traditionell radio och TV och andra slag av kommunikation kan komma att suddas ut. Det finns en risk för att stora orättvisor kan uppstå mellan dem som har kunskaper om och tillgång till den nya tekniken och dem som av olika skäl står utanför. är det de välutbildade som främst tar del av ett kvalificerat medieutbud, medan lågutbildade mer än andra ser på video, TV-underhållning och läser som enda tidningar kvällspress. Ett ständigt föränderligt informationssamhälle kräver aktiva och upplysta medborgare. Public service-företagen har unika förutsättningar att vidareutveckla radions och televisionens möjligheter att bilda ett gemensamt rum där frågor som är intressanta för alla i tas upp. Tillgången till radio- och TV-program i varierar kraftigt. Många hushåll kan se TV-program som sänds i satellit medan andra hushåll bara kan se de tre markbundna kanalerna. På samma sätt varierar tillgången till radioprogram. I de större städerna har hushållen tillgång till såväl fyra programkanaler som flera privata lokalradiokanaler och närradio. I stora områden finns bara programkanaler. Hela radio- och TV-utbudet når alltså inte alla hushåll i . Public service-företagens kanaler når dock i stort sett alla hushåll. Dessa förutsättningar ger unika möjligheter. Det är naturligt att ställa höga krav på de företag som ges ett public service-uppdrag och en säkrad finansiering. Alla som bor i skall ha tillgång till radio- och TV- program av god kvalitet. Programutbudet från public service-företagen bör vara mångsidigt. Alla skall kunna hitta något intressant i programutbudet både när våra önskemål överensstämmer med flertalets och när de inte gör det. Olika intresseinriktningar skall ha möjlighet att komma till uttryck. Public service- företagen skall tjäna hela publiken, både minoriteter av olika slag och den stora majoriteten. Bredd, djup och hög kvalitet måste erbjudas av public service-företagen. 17.1 Public service-uppdragets delar Den svenska modellen för radio och TV i allmänhetens tjänst kan sammanfattas på följande sätt. Vissa riktlinjer i detta uppdrag utvecklas i avsnitt 18. * rikstäckande sändningar, * redaktionell självständighet, * opartiskhet och saklighet, * demokratiska värden, * mångfald och decentralisering, * hög kvalitet, * kulturansvar, * minoritetsprogram, * folkbildningsambitioner, * spegla hela landet. Rikstäckande sändningar Programutbudet skall kunna tas emot av hela befolkningen. Staten bör även garantera att public service-verksamhetens sändningar är rikstäckande. Redaktionell självständighet En radio och TV i allmänhetens tjänst skall i sin programverksamhet stå fri i förhållande till såväl staten som de stora organisationerna och andra maktcentra. Integriteten är en fråga om oberoende på flera olika nivåer. Integriteten kan dels gälla programbolagens publicistiskt oberoende ställning gentemot olika makthavare, dels gälla medarbetarnas redaktionella integritet i förhållande till programföretagens ägare och styrelser. Opartiskhet och saklighet Programföretagens sändningsrätt skall utövas opartiskt och sakligt. Det är viktigt att många röster får komma till tals. Verksamheten bör säkerställa en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet. Eftersom tillgången på sändningsutrymme ännu inte är helt obegränsad är det viktigt att det finns mångfald inom public service-företagens programutbud. Public service-företagen skall fungera som ett gemensamt rum för olika åsikter och meningsriktningar. Ämnesval och framställning skall ta sikte på vad som är väsentligt och relevant. Demokratiska värden Public service-företagens programverksamhet skall som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (se vidare avsnitt 18.5). Demokratin bygger på det välinformerade offentliga samtalet. Radio och TV kan på ett väsentligt sätt bidra till den kunskap och den gemensamma värdebas som är en förutsättning för den demokratiska processen. Mångfald och decentralisering Public service-företagen skall utforma programmen så att de är tillgängliga för alla delar av publiken. Företagens samlade programutbud bör vara mångsidigt och omväxlande samt kännetecknas av hög kvalitet. Program av många olika slag bör sändas. Programmen skall tillgodose skiftande behov och intressen hos landets befolkning. Även mindre gruppers intressen skall i görlig mån tillgodoses då en stor del av befolkningen har möjlighet att se programmen. Det skall finnas en mångfald i opinionsbildningen så att yttrandefriheten och möjligheten att uttrycka sig konstnärligt på olika sätt ges vida ramar inom public service-företagen. Det skall finnas en mångfald av produktionskällor. Därför bör krav även i fortsättningen ställas på utomståendes medverkan i programproduktionen och utläggning av produktionsuppdrag. Public service-företagen skall inte producera allt själva. Mångfalden bör också ta sig uttryck i en geografiskt spridd produktion, även vad gäller utläggning av produktionsuppdrag. Ett mångsidigt utbud av program på svenska språket skall tillhandahållas. Hög kvalitet Hela programutbudet bör kännetecknas av hög kvalitet. Public service-företagen skall eftersträva kvalitet i alla slags program. Programutbudet bör präglas av allsidighet och mångfald, bredd och djup. Det innebär att public service- företagen bör prioritera hög kvalitet framför ökad kvantitet. Kulturansvar En radio och TV i allmänhetens tjänst skall vara ett forum för kulturellt skapande och konstnärlig gestaltning. Public service-företagen bör föra fram det nya och oprövade. Svenska artister och verk av svenska upphovsmän skall förekomma i betydande omfattning. Public service-företagen skall spegla det mångkulturella samhället. Det utländska programutbudet skall spegla olika kulturkretsar. Minoritetsprogram Public service-företagen skall ta särskild hänsyn till språkliga och etniska minoriteter. Programföretagen skall även beakta funktionshindrades behov. Huvudsyftet är att alla som bor i skall kunna få tillgång till radio- och TV-program, oavsett individuella förutsättningar. Bland de språkliga minoriteterna bör samiskan, finskan och tornedalsfinskan ges en särställning. Public service-verksamheten bör tjäna en process som gör att nya etniska grupper inlemmas i det svenska samhället. I detta arbete har det svenska språket en stor betydelse. Public service-företagen har ett särskilt ansvar att förmedla sådan kunskap och information som kan underlätta övergången till ett mångkulturellt samhälle och minska de sociala spänningar som kan uppstå ur okunnighet. Folkbildningsambitioner Programutbudet skall som helhet präglas av folkbildningsambitioner. Det skall utformas så att utrymme ges åt en mångfald av åsikter och meningsriktningar och så att hänsyn tas till olika förutsättningar hos befolkningen. En radio och TV i allmänhetens tjänst innebär ett särskilt uppdrag att skapa förutsättningar för den insikt och förståelse av samhället som en levande demokrati kräver. EU-medlemskap utgör en ny dimension i den demokratiska processen. Spegla hela landet Förhållandena i olika delar av landet skall speglas i programutbudet. Programutbudet skall vara representativt för hela landet och ge bilder från skeendet i olika delar av landet. Därför skall programproduktionen vara decentraliserad. 18 Riktlinjer för programverksamheten Uppdraget att sända radio- och TV-program i allmänhetens tjänst bör förtydligas inför nästa tillståndsperiod. Det är angeläget att den svenska public service- verksamheten stärks mot bakgrund av att medielandskapet har förändrats . Den kommande tillståndsperioden sträcker sig in . Rollen för en radio och TV i allmänhetens tjänst under nästa sekel måste bedömas i ljuset av den utveckling som kan iakttas. Public service-företagen , och har statsmakternas uppdrag att bedriva sändningsverksamhet i allmänhetens tjänst. Innehållet i detta uppdrag bestäms av riksdag och regering. En grundläggande förutsättning för att uppdraget skall kunna utföras är att programföretagen kan upprätthålla en redaktionell självständighet i förhållande till statsmakterna, de stora organisationerna och andra makthavare. Integritetskravet kompletteras av regler om etiskt ansvar, som syftar till att upprätthålla respekt för privatlivet och hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Förhållandet mellan staten och programföretagen uppvisar flera olika drag som syftar till att säkerställa programföretagens självständighet. Statens fastställer genom bestämmelserna i radiolagstiftningen och avtalen mellan regeringen och programföretagen de allmänna riktlinjerna för verksamheten. Enligt förslaget till ny radio- och TV-lag (prop. 1995/96:160) skall systemet med avtal försvinna och ersättas med av regeringen fastställda tillståndsvillkor. Utifrån dessa riktlinjer bestämmer varje företag självständigt sändningsverksamhetens inriktning. Det är enligt grundlagen endast programutgivaren som kan avgöra vad en viss sändning skall innehålla. Statliga myndigheter får inte förhandsgranska program och kan inte förbjuda en sändning på grund av det kända eller förväntade innehållet. Det är som genom efterhandsgranskning prövar om programföretagen har efterlevt bestämmelserna i radiolagen och avtalen. Medelstilldelningen till programföretagen beslutas av . Även programföretagens ägarformer och det sätt på vilket företagsledningen utses har utformats för att främja den redaktionella och programmässiga självständigheten. tog tre för ändamålet bildade stiftelser över aktierna i de tre självständiga programföretagen. Stiftelsernas främsta uppgift är att främja självständigheten hos bolagen.