prop · GJ035 · 1996-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändningar. Flera är dock negativa, däribland , vid , , , , och . Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 § första stycket 2 förmånsrättslagen (1970:979) har fordringar med säkerhet i företagshypotek förmånsrätt i lös egendom som hör till näringsverksamhet. Vilken egendom som närmare bestämt omfattas av företagshypotek framgår av 2 kap. 1-4 §§ lagen (1984:649) om företagshypotek. Förmånsrätten för lönefordringar o.d. finns beskriven i 12 § förmåns- rättslagen. Genom att staten i betydande utsträckning förskotterar löne- betalningar i konkurs enligt lönegarantilagen (1992:497), har reglerna om löneförmånsrätt framför allt betydelse för hur mycket staten genom sin regressrätt återfår av vad som förskotterats. Enligt beslutade lag- ändringar (prop. 1993/94:208, bet. 1993/94:LU34, rskr. 1993/94:394, SFS 1994:636-639) gäller nya regler om löneförmånsrätt och lönegaranti . Ändringarna innebär i huvudsak att förmånsrätten för lönefordringar och därmed omfattningen av lönegarantin inskränks. Förmånsrätten omfattar löner för än som tidigare gällt (se närmare nedan i avsnitt 8.4). En vissa justering har sedan företagits (se prop. 1994/95:180, bet. 1994/95:LU30, rskr. 1994/95:380). Enligt av godkända uttalanden av bör reform av lönegarantireglerna ses som ett provisorium i avvaktan på förnyade överväganden i samband med beredningen av förevarande ärende om företagsrekonstruktion (bet. 1993/94:LU34 s. 11). Regeringen tar upp frågan i avsnitt 8.7.2 och 8.7.3 nedan. Av 15 § förmånsrättslagen framgår att fordringar med säkerhet i företagshypotek har förmånsrätt framför lönefordringar i den egendom som omfattas av företagshypoteket. var lönefordringar högre prioriterade än fordringar med säkerhet i företagshypotek. Ändringen i prioritetsordningen berodde dels på att löneförmånsrätten genom framväxten av lönegarantisystemet hade minskat i betydelse som skydd för de anställda, dels på att värdet av företagsinteckning som säkerhet ansågs för dåligt för att bidra effektivt till företagens kreditförsörjning. I och med tillkomsten av lag om anställningsskydd (LAS) utvidgades löneför- månsrätten ytterligare genom att uppsägningstiderna i anställningsförhållanden förlängdes. Om inte ändringen i prioritetsordningen hade genomförts, skulle värdet av företagsinteckning som kreditsäkerhet ha minskats ytterligare. Den gällande ordningen innebär att företagshypoteksborgenärerna - i praktiken banker - har ett relativt gott skydd för sina fordringar vid konkurs. I en undersökning som utredningen gjorde visade det sig att före- tagshypoteksborgenärerna vid en jämförelse med andra borgenärskategorier fick den klart högsta utdelningen på sina fordringar, i genomsnitt av de totala fordringsbeloppen (se bet. s. 325). Det har gjorts gällande att detta goda skydd medför att banker dels i många fall lämnar kredit utan att tillräckligt pröva kredittagarens möjligheter att betala enligt kreditavtalet, dels inte visar tillräckligt intresse för att gäldenärsföretag som får ekonomiska problem effektivt tar sig an sin situation. Det är viktigt att en företagsrekonstruktion kommer igång innan företagets problem har blivit alltför stora. Detta kan åstadkommas, menar utredningen, om viktiga borgenärsgrupper stimuleras att noggrant övervaka företagets ekonomiska situation. Ett sätt att uppnå detta är enligt utredningen att försämra förmånsrätten i konkurs för banker och andra borgenärer som har säkerhet i företagshypotek. Utredningen föreslår därför att sådana fordringar flyttas ner i förmånsrättsordningen och får betalt efter vissa lönefordringar, nämligen sådana fordringar som avser s.k. produktiv lön. Härmed avses enligt utredningens förslag dels lön för tiden fram till konkurs, dels lön medan rörelsen drivs vidare under konkursen. Detta kan enligt utredningen anses genomsnittligt motsvara arbete som faktiskt är produktivt i företaget. Förslag om att lönefordringar skall flyttas upp före företagshypotek i förmånsrättsordningen har väckts tidigare i olika sammanhang. I skedde det bl.a. i samband med att lagen om företagshypotek infördes (se prop. 1983/84:128 och bet. LU 1983/84:36). erinrade då om de uttalanden som års lagändring hade gjorts angående det angelägna i att trygga företagens kreditmöjligheter och menade att en ändring skulle allvarligt försämra företagshypotekets kreditvärde. Därmed skulle det också komma i konflikt med de syften som låg bakom propositionen om en ny lag om före- tagshypotek. Vidare uttalades att en förändring i förmånsrättsordningen skulle medföra mycket besvärliga övergångsproblem. Ett förslag om att låta produktiva löner gå före företagshypotek väcktes av i betänkandet Lönegarantin och förmånsrättsordningen (SOU 1988:27). Flera sakkunniga och experter motsatte sig dock förslaget. Betänkandet remitterades inte utan överlämnades till för förnyade överväganden. Enligt regeringens mening finns det skäl som talar för att förmånsrätts- ordningen ändras, men det finns viktiga invändningar mot utredningens förslag. Som framhålls av en av utredningens sakkunniga och som understryks av ett par remissinstanser kan det med fog ifrågasättas om den föreslagna förändringen verkligen medför att bankernas engagemang i rekonstruktionsförsök ökar i någon betydande utsträckning. I många fall torde bankerna ha små möjligheter i praktiken att agera för att påskynda en önskvärd rekonstruktion. En intensivare bevakning av företagskrediterna förutsätter också resursinsatser som är kostnadskrävande för bankerna. Sådana kostnader övervältras i praktiken på hela eller delar av låntagarkollektivet. Det är inte säkert att bankerna skulle betrakta en sådan bevakning som lönsam vid en samlad bedömning. I många fall torde bankerna välja att i stället kräva kompletterande säkerheter i syfte att bibehålla den tidigare säkerhetsnivån. Bland andra anför att detta skulle bli effekten. Utredningen har inte presenterat någon analys av dessa frågor. Det råder också delade meningar i frågan om bankerna borde bevaka sina utestående krediter mer aktivt än som sker . Många remissinstanser menar att bankerna är för passiva, medan andra anför att det är svårt att hävda att bankerna inte tillräckligt aktivt bevakar och följer upp sina beviljade krediter. Mot den grundläggande tanken bakom utredningsförslaget kan också invändas att bankerna enligt 2 kap. 13 § första stycket bankrörelselagen (1987:617) är skyldiga att kräva betryggande säkerhet vid kreditgivning. En bank får avstå från sådan säkerhet endast om den kan anses obehövlig eller om det annars finns särskilda skäl. Om bankerna skall kunna efterleva dessa regler måste de, vid en försämring av företagshypoteket, i många fall begära kompletterande säkerhet av annat slag. Behåller de samma eller i stort sett samma säkerhetsnivå, uppkommer inte över huvud taget den effekt som utredningen eftersträvar.- Utredningens förslag kan också få negativa effekter. Nyupplåningen kan komma att försvåras för de företag som är beroende av företagshypotek som säkerhet. Det sker genom att företagshypotekets värde som säkerhet försämras och genom att företagen i fråga därmed inte kan medges krediter i samma omfattning som . De som kan komma att drabbas är, som framhållits i remissbehandlingen, främst små och medelstora företag, och då inte minst tjänsteproducerande företag där antalet anställda är stort. Om många företag får det svårare att få kredit, försämras förutsättningarna för nyföretagande liksom investeringsmöjligheterna i befintliga företag. Det påverkar samhällsekonomins tillväxt på ett ogynnsamt sätt. Det inverkar i sin tur negativt på sysselsättningen och möjligheterna att få balans i samhällsekonomin. Vidare kan förslaget medföra att många företag med befintliga lån kan bli tvungna att ställa kompletterande säkerhet för att inte få lånen uppsagda. På kort sikt kan detta förorsaka oro på kreditmarknaden. En del företag kan tvingas lägga ner sin verksamhet. De övergångsregler som blir nödvändiga - se bet. s. 63 - blir därtill svåra att tillämpa. Som sagts fick företagshypotek förmånsrätt framför löner . Motivet var främst - särskilt mot bakgrund av att löneförmånsrätten vidgats genom tillkomsten av lagen om anställningsskydd - att det behövdes bättre möjligheter att få säkerhet vid kreditgivning till små och medelstora företag. Den förbättring som sålunda skedde av företagshypoteket som säkerhetsform betraktas allmänt som en framgångsrik reform. Företagshypoteket ses som en väl fungerande säkerhet. Det måste anses diskutabelt att nu försämra denna ord- ning - som är gynnsam för företagsamheten i landet över huvud taget - för att förbättra förutsättningarna för rekonstruktion av de jämförelsevis få företag som blir aktuella för ett sådant förfarande. framhåller ersätts redan enligt gällande rätt sådana produktiva arbetsinsatser som de anställda gör under konkursförfarandet. Det sker i enlighet med principer som fastlagts i rättsfallet NJA 1982 s. 900. Rättsfallet avser frågan om fördelning av sådan värdestegring på företagsintecknad egendom som sker under vidaredrift av gäldenärsföretaget i konkurs. Enligt avgörandet utgörs underlaget för inteckningshavarnas förmånsrätt av den företagsintecknade egendomen sådan den var vid konkursutbrottet. Vid bestämmande av värdet på denna egendom skall beaktas vad som skett under konkursen. Värdet skall bestämmas med hjälp av en proportioneringsmetod där det avgörande är vilka kostnader som lagts ner före respektive efter konkursut- brottet. Därigenom kommer normalt en fördelning att ske av värdestegringen mellan å ena sidan borgenärer med företagshypotek och å andra sidan borgenärer med allmän förmånsrätt eller utan förmånsrätt. Med utredningens förslag kommer normalt hela värdestegringen på företagsintecknad egendom att tillfalla löne- borgenärerna. Företagshypotekshavarna går alltså miste om värdestegringen. Men dessutom kommer de ofta att förlora en del av underlaget för företagshypoteket sådant det var vid konkursutbrottet. Drivs rörelsen vidare kommer i många fall en allt större del av den egendom som är underlag för företagshypotek att tillfalla löneborgenärerna på grund av att lönefordringar avseende sådan vidaredrift under konkurs enligt förslaget får företräde framför företagshypotek. I praktiken blir det oftast staten som får tillgodogöra sig tillgångarna på grund av regressrätten för lönegarantiutlägg. påpekar kan den föreslagna ändringen därför försvåra en effektiv avveckling under konkurs. Konkursförvaltaren kan tvingas avstå från att driva rörelsen vidare - även om detta vid en samlad ekonomisk bedömning vore att föredra - för att inte försämra läget för borgenärer med företagshypotek. Det motverkar möjligheterna att rekonstruera företag under konkurs. En sådan effekt är inte önskvärd. I de fall då rörelsen fortsätts under konkurs kommer företagshypotekshavarna i praktiken ofta att få svara för lönekostnaderna. Som Juridiska fakultets- styrelsen i anför är det svårt att motivera en sådan ordning. Det gäller särskilt om rörelsen drivs vidare trots att det inte är ekonomiskt försvarbart. Regeringens slutsats är - även med beaktande av de skäl som utredningen i övrigt anfört för förslaget, se bet. s. 326 f. - att förslaget i sin nuvarande utformning inte bör genomföras. Förändringar i förmånsrättsordningen i den riktning som utredningen föreslagit bör emellertid studeras vidare. Det bör göras av en ny utredning. Därvid kan t.ex. den lösning som valts i och som innebär att borgenärer med säkerhet i före- tagshypotek får förmånsrätt för endast en viss kvotdel av fordringen övervägas. Att som några remissinstanser föreslagit redan nu genomföra en sådan förändring kan inte komma i fråga. En sådan reform måste föregås av noggrann analys i en utredning. Frågorna om förmånsrätt för löner och företagshypotekets omfattning bör analyseras tillsammans med andra frågor om förmånsrättsordningen som aktualiserats i bl.a. detta lagstiftningsärende. I avsnitten 8.7.1 - 8.7.3 behandlas ytterligare några frågor som har med löneförmånsrätten att göra. I avsnitt 8.7.1 diskuteras om löneförmånsrätten över huvud taget bör vara kvar och i avsnitt 8.7.2 behandlas frågan om lönefordringar bör skyddas särskilt i anledning av en företagsrekonstruktion. I avsnitt 8.7.3 tas några genomförda ändringar i löneförmånsrätten och lönegarantin upp till förnyad bedömning. I avsnitten 9.1 och 9.2 behandlas ett par ämnen som har anknytning till förmånsrätten för företagshypotek, dels frågan om kassa och banktillgodohavanden bör omfattas av företagshypotek och dels frågan om vad som bör gälla beträffande egendom som under rekonstruktion trätt i stället för före- tagsintecknad egendom. 8.3 Förmånsrätten för skatte- och avgiftsfordringar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Förmånsrätten för skatter och allmänna | | avgifter bör inte avskaffas. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter avskaffas (se bet. s. 328 f.). Remissinstanserna: En bred majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Avstyrker gör , de skattemyndigheter som yttrat sig och en kronofogdemyndighet. Skälen för regeringens förslag: Fordringar avseende skatter och allmänna avgifter har förmånsrätt enligt 11 § förmånsrättslagen. I en särskild lag (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. anges för vilka skatte- och avgiftsfordringar förmånsrätten gäller. Sådana fordringar har prioritet efter fordringar med särskild förmånsrätt men före löne- och pensionsfordringar. Skatte- och avgiftsfordringarna hade tidigare sämre prioritet än lönefordringar men flyttades upp i förmånsrättsordningen med verkan från . Motivet var att det ansågs angeläget att förstärka förmånsrätten för skattefordringar och att det gavs utrymme för detta genom att förmånsrätten för löner till följd av en samtidig höjning av minimibeloppet för den statliga lönegarantin kom att sakna betydelse för nästan alla löntagare (prop. 1975/76:12 s. 30 och bet. LU 1975/76:5 s. 2). Som skäl för skatteförmånsrätten har främst anförts (prop. 1970:142 s. 100 och prop. 1971:142 s. 28, jfr prop. 1975:6 s. 136 f.) att staten inte har samma möjlighet som andra fordringsägare att förhindra att osäkra fordringar uppkommer. Medan andra borgenärer kan skydda sig genom att undvika att ge kredit till den vars betalningsförmåga kan ifrågasättas, kan staten inte välja sina gäldenärer. Därtill kommer att det ofta förflyter från skattefor- dringens uppkomst till dess att förutsättningar finns för indrivning av fordringen. Staten kan sålunda inte skydda sig mot gäldenärens insolvens genom att skynda på betalningen. Även statsfinansiella synpunkter har anförts som skäl för skatteförmånsrätten. Skatteförmånsrätten har emellertid ifrågasatts från såväl principiella som ekonomiska och praktiska synpunkter. Sålunda medverkar den i viss mån till den dåliga utdelningen i konkurs för oprioriterade fordringar. I en undersökning som utredningen genomfört var utdelningen till oprioriterade borgenärer genomsnittligt endast av fordringsbeloppen. Särskilt drabbas härvid gäldenärsföretagets leverantörer, ofta små och medelstora företag som är känsliga för förluster. Inte sällan råkar dessa företag själva i ekonomiska svårigheter genom gäldenärsföretagets konkurs. Det är svårt att precisera vilka effekter det skulle få för oprioriterade borgenärer om skatteförmånsrätten avskaffades. Vid ett samtidigt avskaffande av löneförmånsrätten skulle, enligt utredningen, utdelningen till oprioriterade borgenärer stiga till av fordringsbeloppen. Om löneförmånsrätten bibehålls i stort sett oförändrad blir förbättringen klart mindre, eftersom en betydande del av de lediga tillgångarna då tillfaller löneborgenärerna. Denna utdelning kommer i praktiken staten till godo, eftersom staten förskotterar huvuddelen av lönefordringarna över lönegarantisystemet. Flera remissinstanser, särskilt skattemyndigheterna, anför att ett avskaffande av skatteförmånsrätten får endast marginell betydelse för borgenärer utan förmånsrätt. Utan tvivel skulle dock den diskuterade ändringen - även utan ett avskaffande av löneförmånsrätten - i många fall medföra en förbättring för de oprioriterade fordringshavarna. Det finns inte skäl att anta att ett avskaffande av skatteförmånsrätten skulle påverka skattemoralen hos företagen i någon nämnvärd utsträckning. Däremot kan man få räkna med, som några remissinstanser påpekar, att en minskande risk för mannamånsansvar (se 11 kap. 4 § BrB) medför att näringsidkare i mindre grad än föredrar att betala skatter framför andra skulder. När det gäller de skatter och avgifter som arbetsgivaren innehåller med skyldighet att redovisa till staten finns dock regler om straffansvar och personligt ansvar (se längre fram i detta avsnitt). Dessa regler förändras inte och torde även fortsätt- ningsvis medföra att näringsidkare har en benägenhet att prioritera betalning av sådana fordringar. anför att en slopad skatteförmånsrätt riskerar att motverka företags möjligheter att klara sig igenom tillfälliga betalningssvårigheter. Anledningen är att de exekutiva myndigheterna och beskattningsmyndigheterna enligt verket i högre grad än tidigare kommer att behöva kräva säkerhet för statens fordringar. i menar att syftet att få staten att medverka i rekonstruktioner motverkas av en slopad förmånsrätt. Anledningen är enligt myndigheten främst att staten måste motarbeta att offentliga ackord fastställs. Andra instanser hävdar däremot att ett avskaffande av skatteförmånsrätten medför att möjligheterna att genomföra lyckosamma företagsrekonstruktioner förbättras. En sämre förmånsrätt för staten borde enligt dessa instanser kunna få till följd att berörda myndigheter vid uteblivna betalningar snabbt tar initiativ till åtgärder som i möjligaste mån skyddar statens anspråk. Därvid kan det snabbt bli utrett om det finns anledning att understödja en rekonstruktion av företaget. har staten kunnat förlita sig på sin förmånsrätt för att slippa förluster vid insolvens. Det är ganska ovanligt att staten deltar i ackordsuppgörelser som skatteborgenär. Om staten får sämre förmånsrätt, bör intresset av ackordsuppgörelser öka hävdar dessa instanser. Detta skulle främja möjligheterna till rekonstruktion av livskraftiga företag. Det är givet att en försämrad ställning i konkurs för staten medför att myndigheterna får anledning att ingripa tidigare mot företag med betalningssvårigheter. Till skillnad från bankerna (jfr avsnitt 8.2) kan staten inte kompensera sig genom att skaffa annan säkerhet i samband med att fordringen uppkommer. Snabbare ingripanden i problemföretag är i linje med syftet med de nya reglerna om företagsrekonstruktion och bör normalt välkomnas. Självfallet är det dock inte bra om regleringen medför, som bl.a. synes mena, att företag i onödan försätts i konkurs. Det får i och för sig förutsättas att myndigheterna noggrant överväger vilka åtgärder som bör vidtas när ett företag är i ekonomiska svårigheter. En samlad bedömning med ledning av remissvaren ger ändå vid handen att det är osäkert om ett avskaffande av förmånsrätten för skatter gagnar rekonstruktionsförsök. Ett skäl för att avskaffa skatteförmånsrätten är att den torde vara till nackdel för företagens kreditförsörjning. Det gäller särskilt som förmånsrätten är tyst , dvs. den kommer inte till uttryck genom besittningsförhållande eller inskrivning eller någon annan form av publicitet. Härigenom är det inte möjligt för kreditgivare att i förväg veta hur stor andel av tillgångarna i en konkurs som kommer att tas i anspråk av staten för skattefordringar. Alla kreditgivare som inte har förmånsrätt före staten måste iaktta särskild försiktighet med hänsyn till de risker som skatteförmånsrätten medför. Att märka är vidare att utvecklingen internationellt synes gå mot ett avskaffande av förmånsrätt för skatter o.d. I har denna förmånsrätt för länge sedan tagits bort. Så har förhållandevis skett även i , medan förmånsrätten däremot finns kvar i . Vilken statsfinansiell förlust innebär det om skatteförmånsrätten avskaffas? Enligt utredningens undersökningar uppbar staten utdelning i konkurs med . Motsvarande siffra för var enligt . var motsvarande siffra och 1994 var den . I dessa siffror ingår dock inte bara utdelning för fordringar avseende skatter och avgifter utan även utdelningar på grund av statens regressrätt enligt lönegarantisystemet. Utredningen har inte angett någon beräkning av hur stort bortfall för statskassan som följer av ett avskaffande av skatteförmånsrätten enbart.Att märka är dock att en del av vad som faller bort för skatter och avgifter tillfaller lönegarantifonden, och därigenom indirekt staten, genom regressrätten i lönegarantisystemet. En del tillfaller också staten som oprioriterad skatteborgenär. Det finns veterligen inte några beräkningar av vilka belopp som återförs till staten på detta sätt, men i den mån lönegarantifonden, och därigenom indirekt staten, har regressfordringar enligt lönegarantisystemet som inte annars skulle bli betalda i en viss konkurs, kommer de medel som skulle uppbäras i utdelning för skattefordringar att fullt ut flyttas över till lönefordringarna. Dessa går ju före oprioriterade fordringar. Till den delen gör staten ingen statsfinansiell förlust över huvud taget. De undersökningar som utredningen gjort visar att statens förmånsrätt för skatter och avgifter i och för sig har liten betydelse för staten vid en jämförelse med vad som totalt inflyter i form av skatteintäkter. Även i jämförelse med de belopp som totalt inbringas genom skatteindrivning är de belopp som staten får i utdelning i konkurs ganska små. Det går dock inte att bortse från det förhållandet att åtminstone i det korta perspektivet det statsfinansiella nettot vid en slopad förmånsrätt för staten blir negativt. Detta måste beaktas i ljuset av det statsfinansiella läget då åtgärden genomförs. Det finns alltså skäl både för och emot ett avskaffande av skatteförmånsrätten. Det står öppet och kan diskuteras hur dessa skäl skall vägas mot varandra. Med hänsyn till det rådande statsfinansiella läget bör det dock inte komma i fråga att genomföra några förändringar i regelsystemet som får påtagligt negativa konsekvenser för statsfinanserna. Regeringen anser därför att skatteförmånsrätten bör bibehållas. Detta ställningstagande hindrar inte att det längre fram kan finnas anledning att på nytt överväga frågan. Därvid är det av stor vikt att det blir noggrant genomlyst inte minst vilka effekter en reform skulle få för möjligheterna att genomföra framgångsrika företagsrekonstruktioner. Det finns skäl att låta en utredning studera bl.a. denna fråga. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Fordringar som grundas på avtal som | | gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en | | företagsrekonstruktion som föregått konkursen skall vara förenade| | med bästa allmänna förmånsrätt. Utredningens förslag överensstämmeri sak med regeringens (se bet. s. 337 f.). Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: De fordringar som har allra bäst prioritet i en konkurs är de s.k. massafordringarna. Gäldenär i dessa fordringsförhållanden är inte konkursgäldenären utan själva konkursboet. Fordringarna skall betalas innan konkursborgenärerna får betalt över huvud taget. Vissa fordringar mot konkursgäldenären är av ett sådant slag att de gränsar till massafordringarna. De har sålunda ett nära samband med konkursen. Det rör sig exempelvis om kostnader för att försätta gäldenären i konkurs, om arvode och kostnadsersättning till god man enligt ackordslagen och om kostnader för vissa särskilda åtgärder som vidtagits strax före konkursen och varit till borgenärs- kollektivets bästa.