prop · GJ03188 · 1996-01-01 00:00:00 — Det bör framhållas att enbart den omständigheten att det finns en kostnadsskillnad enligt gällande praxis inte utgör en tillräcklig grund för att bestämma en särtaxa. En grundläggande förutsättning är att kostnadsskillnaden uppkommit på grund av särförhållanden. I den delen innebär förslaget i promemorian ingen skillnad mot den praxis som utvecklats genom Högsta domstolens avgöranden. Vid bedömningen av förutsättningarna för en särtaxa bör hänsyn även tas till det antal fastigheter som berörs. Gäller utbyggnaden av va-anläggningen endast några få fastigheter bör kravet på kostnadsskillnad normalt hållas högt. För den enskilde fastighetsägaren finns då ofta inget annat alternativ än en anslutning till den befintliga allmänna anläggningen. I dessa fall gör sig konsumentintresset starkt gällande. Detta intresse innebär att inte varje avvikelse från den normala kostnadsbilden skall kunna utgöra grund för en särskild anläggningsavgift. Det bör i sådana fall vara fråga om kostnadsskillnader som närmar sig den nivå som godtagit. Det bör framhållas att konsumentintresset innebär att det också finns en övre gräns för hur mycket den särskilda anläggningsavgiften kan få avvika från den som i övrigt gäller för den aktuella anläggningen. Detta följer av att det grundläggande kravet på fördelning efter skälig och rättvis grund fortfarande ligger kvar. Vid större utbyggnader, t.ex. i samband med en nyexploatering, finns det normalt flera alternativ att ordna va-försörjningen. Förutom en anslutning till nätet för den allmänna va-anläggningen finns ofta alternativet att ordna en lokal va-anläggning. Den som avser att exploatera området har då att jämföra de olika alternativen med utgångspunkt från bl.a. kostnader för anläggande och drift av anläggningen. Vid en nyexploatering av ett område framstår det som naturligt att det skall vara de faktiska kostnaderna för de skilda alternativen som skall ligga till grund för bedömningen, inte en jämförelse mellan taxa och faktiska kostnader. Ökade möjligheter att använda särskild anläggningsavgift kan därför i vissa områden förbättra möjligheterna att få till stånd lokala miljö- och kretsloppsanpassade lösningar, i stället för att ge exploatören ett ekonomiskt intresse av att välja en lösning som från kostnads- eller miljösynpunkt är mindre lämplig. Regeringen finner mot bakgrund av det anförda att förutsättningarna för en särtaxa inte låter sig kvantifieras i form av en procentsats för alla situationer. Kostnadsskillnaderna måste också som nämnts ställas i relation till den planerade utbyggnaden. Enligt regeringens uppfattning bör den avvägning som skall göras, trots de invändningar som framförts från vissa remissinstanser, kunna uttryckas så att kostnaderna för en viss fastighets eller vissa fastigheters vattenförsörjning eller avlopp i beaktansvärd omfattning skall avvika från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet för att en särskild anläggningsavgift skall kunna användas. Förslaget bygger på att kostnaderna för en viss fastighets eller vissa fastigheters va-försörjning skall jämföras med de kostnader som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet. Ett särskilt problem uppstår om en kommun direkt eller genom ett kommunalt bolag driver olika anläggningar med skilda verksamhetsområden. I praxis har ansetts att samma taxa skall gälla över hela kommunen. Mot den bakgrunden anser regeringen att jämförelsen bör avse samtliga de verksamhetsområden inom vilka kommunen driver va-anläggningar. Genom att kravet på kostnadsskillnader ställs något lägre än ökar huvudmannens möjligheter att differentiera taxan efter lokala förhållanden. En sådan förändring kan antas få stor betydelse vid utbyggnad av allmänna anläggningar inom s.k. saneringsområden, dvs. äldre bebyggelseområden med bristfällig va-försörjning och där särförhållanden gör utbyggnaden särskilt kostsam. Genom att särtaxan kan innebära både högre och lägre avgifter skapas ökade förutsättningar för att lokala miljö- och kretsloppsanpassade lösningar kan bli ett reellt alternativ till en anslutning till verksamhetsområdets huvudanläggning. Ett annat viktigt område för tillämpningen av särtaxa gäller anslutning av fastigheter som används för näringsverksamhet. Som tidigare nämnts (avsnitt 4) har industriföretag och andra brukare än hushåll i vissa fall att själva svara för sin va-försörjning. Va-lagen kan dock vara tillämplig på företag som har ett volymmässigt stort behov av vatten- och avloppsrening. Anslutningen kan i ett sådant fall medföra att huvudmannen tvingas till en kostsam utbyggnad av va-anläggningen. Förslaget kommer att skapa förutsättningar för avgifter som bättre speglar de verkliga kostnaderna för en anslutning av sådana fastigheter. 5.3 Säsongstaxa för brukningsavgift -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Huvudmannen för en allmän va-anläggning ges| | möjlighet att fastställa en brukningsavgift som innebär att | | avgiften för en viss mindre del av året får bestämmas till ett | | högre belopp (säsongstaxa) än vad som bestäms för huvuddelen av | | året. Säsongstaxan får användas om det med hänsyn till vattenförsörj-| | ningen, behovet av en tillfredsställande avloppsrening eller av | | andra skäl behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär.| | Avgiften får bestämmas med tillämpning av en taxenivå som är högst| | dubbelt så hög som den som tillämpas för huvuddelen av året. Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget om en möjlighet för huvudmannen att använda en säsongstaxa har i sak med endast få undantag tillstyrkts eller lämnats utan erinran. Några remissinstanser, däribland och (), ifrågasätter dock behovet av en gräns för avgifternas storlek. Andra instanser, bl.a. Kammarrätten i , vill ha ett klargörande av vad som skall anses som den normala avgiften. Skälen för regeringens bedömning: Huvudmannens möjlighet att differentiera brukningsavgifter är, som framgår av avsnitt 5.1, mycket begränsad. De problem som uppmärksammats beträffande möjligheten att differentiera avgifter omfattar både frågor om skälig och rättvis fördelning av avgifterna och frågor kring vattenförsörjningen som sådan. Även om tillgången på vatten av god kvalitet totalt sett är tillfredsställande i finns det områden där vattenförsörjningen är ett problem. Det gäller bl.a. områden där renvatten är en bristvara, t.ex. i många av skärgårdskommunerna, och områden där anläggningar för vattenförsörjningen av kostnadsskäl inte är fullt utbyggda. Det senare gäller ofta för kommuner med en stor andel fritidsbebyggelse. I sådana kommuner kan det uppstå behov av att anpassa en anläggnings kapacitet till förutsättningar som gäller . I bl.a. skärgårdskommuner och fjällkommuner med många fritidshus eller med turistanläggningar kan problemen vara påtagliga, särskilt om vattenförsörjningen är beroende av tillgång till grundvatten eller om särskilda avloppslösningar behövs för den period då belastningen är som störst. Frågor om skyddet av grundvatten och dess betydelse för vattenförsörjningen har behandlats utförligt av (M 1993:15). Enligt utredningen har problem med brist på vatten visat sig lokalt i många områden främst längs kusterna. Utredningen anger också i sitt slutbetänkande Grundvattenskydd (SOU 1995:45) som mål för en bättre hushållning med grundvattnet bl.a. att allmänna försiktighets-, resurshushållnings- och miljöaspekter motiverar en återhållsamhet med vattenförbrukningen även utanför områden där det finns en bristsituation.Som redovisat är det viktigt att brukarna på olika sätt uppmärksammas på att vatten inte är en oändlig resurs. Syftet kan delvis nås genom information och föreskrifter om användningen av vatten. Ett komplement till dessa åtgärder bör emellertid kunna vara att brukningsavgifterna för vatten i vissa fall tillåts variera över året, dvs. någon form av knapphetsprissättning. Inom områden där brist på vatten förekommer är vattentillgången ofta lägst just av året då efterfrågan är som störst. Även om vatten får anses vara en relativt prisokänslig vara saknar priset ändå inte betydelse för användandet. Om avgiften när tillgången är knapp är markerat högre än den avgift som gäller under huvuddelen av året finns det skäl att anta att priset kan fungera som ett styrmedel. I en bristsituation bör differentierade avgifter således kunna stimulera till en bättre hushållning med vatten. Metoden att genom differentierade taxor skapa styrmedel för att uppnå ett från miljö- och resurshushållningssynpunkt önskvärt beteende är inte ny. Inom den kommunala renhållningen infördes (SFS 1991:647) en motsvarande möjlighet för kommunen att differentiera renhållningstaxan. Målet i det sammanhanget var att stimulera till källsortering av avfall. Utvecklingen har visat att differentierade renhållningstaxor är ett verksamt bidrag till arbetet för att nå miljömålen inom avfallsområdet. Även om problemen med brist eller knapphet på vatten är begränsade geografiskt sett, finns det anledning att anta att liknande styrmedel kan vara verksamma även när det gäller hushållning med vatten. Regeringen anser att huvudmannen för en allmän va-anläggning bör ha möjlighet att av miljö- och resurshushållningsskäl anta en särskild taxa för perioder med särskilt hög vattenförbrukning. En annan sida av behovet av differentierade avgifter är som nämnts frågan om en skälig och rättvis fördelning av va-kostnaderna. Frågan är särskilt aktuell i kommuner där en hög andel av fastigheterna är avsedda för fritidsboende eller olika typer av turistanläggningar. I sådana kommuner förutsätter hänsynen till både miljön och hälsan att va-anläggningarna tillförs den extra kapacitet som behövs för att möta behov av mer säsongsbetonad karaktär. Huvudmannen kan tillgodose behovet av extra kapacitet på olika sätt. En väg är att va-anläggningen dimensioneras efter behovet under högsäsong. Detta har dock nackdelen att anläggningen under större delen av året har överkapacitet. En annan väg är att behovet tillgodoses genom mer tillfälliga, ofta kostsamma lösningar. Dagens taxesystem med begränsade möjligheter till differentiering kan då medföra att de boende i kommunen får bära en förhållandevis stor del av avgifterna. Det kan emellertid ifrågasättas om det är skäligt och rättvist att de permanent boende i kommunen skall belastas med högre brukningsavgifter av den anledningen att huvudmannen vidtar åtgärder av tillfällig, säsongsbetonad karaktär för att tillgodose ett behov som föreligger under en begränsad del av året på grund av turism eller fritidsboende. Regeringen anser därför att även kostnadsaspekten bör kunna vara en grund för att tillåta huvudmannen att i vissa fall anta en särskild taxa för perioder med särskilt hög belastning på den allmänna va-anläggningen. Frågan om säsongstaxa har en naturlig anknytning till att vattenförbrukningen är särskilt hög av året. Det hindrar dock inte att en säsongstaxa kan vara motiverad också med hänsyn till förhållandena när det gäller avloppsreningen. i har i sitt remissyttrande uppmärksammat situationen i flera fjällkommuner där det förekommer mycket stora säsongsmässiga variationer hänförliga till turism och fritidsboende. I dessa kommuner gäller problemen enbart avloppshanteringen. Inom flera områden ingår inte ens vattenförsörjningen i den allmänna anläggningens verksamhet. I fjällkommunerna har hänsynen till bl.a. de känsliga recipienterna tvingat kommunerna till extraordinära åtgärder som medfört extra kostnader för utbyggnad av bl.a. anläggningar för magasinering av avloppsvatten och dubbla behandlingslinjer. I promemorian knöts inte förutsättningarna för säsongstaxan enbart till vattenförbrukningen, utan även till andra behov av säsongsmässig karaktär . Därmed avsågs även verksamheter med anknytning till avloppshantering. Det kan emellertid finnas skäl att starkare markera att även kostnaderna för att möta ett säsongsmässigt behov av åtgärder för avloppsrening bör kunna läggas till grund för en säsongstaxa. Förutsättningar för att få tillämpa säsongstaxa Enbart den allmänna hänsynen till vattentillgångarna eller intresset av en skälig fördelning av kostnader kan inte anses vara tillräckliga skäl för en säsongstaxa. I likhet med vad som gäller beträffande den kommunala likställighetsprincipen enligt 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) bör det krävas att det skall finnas sakliga skäl för ett avsteg från huvudregeln. Som tidigare redovisats (avsnitt 5.1) har beträffande va-lagen en förutsättning ansetts vara att det i något avgörande hänseende funnits avsevärda skillnader i förhållande till vad som normalt gäller. Förutom vad som i föregående avsnitt föreslagits i fråga om anläggningsavgifter finns det inte anledning att gå ifrån den principen. För att en säsongstaxa skall vara motiverad bör det därför finnas avsevärda skillnader mellan förhållandena då den särskilda taxan avses gälla och situationen under övriga delar av året. Bedömningen av vad som är en avsevärd skillnad har ofta gjorts med utgångspunkt från kostnaderna. Kostnadsjämförelser vid en bedömning av vad som skall betraktas som säsongsmässiga behov kan emellertid i vissa fall vara svåra att göra när hänsyn skall tas till skyddet för vattentillgångarna, till särskilda recipientförhållanden eller till de permanentboendes nytta av anläggningen. Sådana jämförelser kommer oundvikligen att innehålla inslag av uppskattade alternativkostnader och kan därför ibland vara en osäker måttstock. Ett mer rättvisande alternativ kan därför i många fall vara att utgå från vattenförbrukningen. Det bör tekniskt sett inte innebära några problem att göra relevanta och rimligt noggranna jämförelser mellan vattenförbrukningen under högsäsong och förbrukningen av vatten . En sådan jämförelse ger ofta ett godtagbart mått på den utbyggnad som skett även på avloppsreningssidan. Frågan om det finns avsevärda skillnader bör därför också kunna avgöras med utgångspunkt i vattenförbrukningen inom va-området. Jämförelsen kan då lämpligen avse va-områdets totala vattenförbrukning med den högsta belastningen och den genomsnittliga vattenförbrukningen under en lika när förbrukningen är normal. För att göra sådana jämförelser kan behövas mätperioder som även beaktar variationer över åren. Frågan vad som skall betraktas som en avsevärd skillnad i vattenförbrukningen måste bedömas från fall till fall med hänsyn både till kostnaden för att klara den högre förbrukningen och de problem ett ökat vattenuttag kan innebära. Utgångspunkten bör därvid vara förhållandet inom verksamhetsområdet. Inom områden där det råder en brist på vatten kan redan en ökning av vattenförbrukningen utgöra en avsevärd skillnad, särskilt om tillgången på vatten är lägre än under andra delar av året. Däremot kan inom områden med en god vattentillgång och även i övrigt goda förhållanden en ökning inte regelmässigt anses som en avsevärd skillnad. En säsongstaxa innebär givetvis inte någon förändring av den grundläggande självkostnadsprincipen. En säsongstaxa innebär endast att avgiftsuttaget fördelas annorlunda. Såsom några av remissinstanserna, bl.a. Vattenöverdomstolen, påpekar innebär användandet av en säsongstaxa att brukningsavgiften för övriga delar av året måste anpassas så att det totala avgiftsuttaget inte blir för högt. Fördelningen av avgifterna bör naturligtvis följa regeln om en fördelning efter skälig och rättvis grund. I promemorian föreslogs att det inte borde stå huvudmannen fritt att fördela avgifterna helt efter eget skön. Förslaget om begränsningar i huvudmannens befogenheter har kritiserats av bl.a. VAV som anser att risken för godtycklig prissättning får anses som begränsad. I de fall huvudmannen är ett kommunalt bolag torde kommunen ha stor möjlighet att påverka avgiftsnivån innan den fastställs. Som också framhölls i promemorian finns det inte någon begränsning när det gäller den kommunala renhållningstaxan. Den taxan fastställs emellertid av kommunfullmäktige vilket garanterar en demokratisk beslutsprocess. Motsvarande ordning finns inte inom va-området. Tvärtom är det så att kommunen har ett mycket begränsat inflytande över sådana enskilda va-anläggningar som enligt 31 § lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar har allmänförklarats och därför också omfattas av lagen. Regeringen finner mot den bakgrunden att det finns anledning att i vissa avseenden begränsa huvudmannens möjligheter att differentiera taxan. I promemorian framhölls att högsta tillåtna avgift enligt säsongstaxan bör vara så hög att det skapas utrymme för att använda taxan som ett styrmedel för vattenförbrukningen. Å andra sidan måste brukarna skyddas mot en oskälig prissättning. En sådan avvägning har också de flesta remissinstanserna tillstyrkt eller lämnat utan erinran. Uppfattningen delas dock inte av som anser att den styrande effekten kan bli helt otillräcklig och att förslaget t.o.m. kan anses som en begränsning i jämförelse med de förutsättningar som gäller . Avvägningen mot brukarnas intressen innebär att en säsongstaxa inte kan få innebära att brukningsavgiften höjs obegränsat. Som föreslogs i promemorian bör brukningsavgiften i nu aktuella situationer få bestämmas till högst den dubbla avgiften jämfört med den som bestäms för huvuddelen av året. Regeringen är medveten om att den föreslagna säsongstaxans styrande effekt kan bli begränsad. Som framhållits i avsnitt 5.1 saknas det dock skäl att i detta sammanhang lämna förslag som innebär annat än begränsade ändringar av va-lagen. För tydlighetens skull bör framhållas att med dubbla avgiften avses brukningsavgiftens nivå jämfört med brukningsavgiftens nivå under övriga delar av året, inte det totala avgiftsuttaget med säsongstaxa i jämförelse med det totala avgiftsuttaget under hela återstoden av året. 5.4 Anslutning till allmän va-anläggning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Huvudman för en allmän va-anläggning skall | | inte vara skyldig att låta en fastighet kopplas till anlägg- | | ningen innan engångsavgift (anläggningsavgift) enligt 27 § har | | betalats eller, om avgiften skall fördelas, innan godtagbar | | säkerhet ställts. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att fastighetsägarens rätt att bruka den allmänna anläggningen görs beroende av att föreskriven anläggningsavgift har betalats. Remissinstanserna: Förslaget att huvudmannen skall ha möjlighet att ta ut anläggningsavgiften i förskott har i huvudsak bemötts positivt. och Villaägarna anser dock att förslaget strider mot vad som allmänt gäller angående förskottsbetalning vid konsumenttjänster. Flera instanser, bl.a. , ifrågasätter om kravet på betalning bör knytas till brukningsrätten. är också tveksam över hur förslaget förhåller sig till fastighetsägarens rätt att få avgiften uppdelad på årliga betalningar. Skälen för regeringens förslag: Huvudmannen för en va-anläggning har en långtgående skyldighet att låta en fastighetsägare bruka anläggningen. Förutsättningarna är att fastigheten ligger inom anläggningens verksamhetsområde och att fastigheten har ett behov av anordningar för vattenförsörjning och avlopp som inte med större fördel kan tillgodoses på annat sätt. Fastighetsägarens brukningsrätt är däremot inte i något avseende kopplad till betalningen av anläggningsavgiften. I många kommuner uppgår anläggningsavgiften för anslutning av en enstaka villafastighet till mer än . Avgiften är således av avgörande betydelse för huvudmannens möjlighet att finansiera en utbyggnad av en allmän anläggning. Som framhölls i promemorian har huvudmannen fått allt svårare att driva in anläggningsavgifterna. Detta gäller särskilt när fastigheten har sålts kort efter det att den anslutits till den allmänna anläggningen. Huvudmannen är då hänvisad till att försöka driva in avgiften från den tidigare ägaren, något som i praktiken visat sig vara svårt. Förhållandena har också bekräftats av flera remissinstanser. Regeringen anser inte att de invändningar mot förslaget som framförts av och Villaägarna utgör tillräckliga skäl mot att införa någon form av förskottsbetalning. Regleringen av vatten och avlopp har en starkt offentligrättslig karaktär. Det är således inte fråga om något normalt avtalsförhållande mellan säljare och köpare. Detta kommer särskilt till uttryck genom huvudmannens skyldighet att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp. Med hänsyn till den skyldigheten har han också ett berättigat intresse av att en utbyggnad av va-anläggningen blir finansierad. Frågan om finansieringen har också en rättviseaspekt. Om anläggningsavgiften inte betalas kommer kostnaderna för utbyggnaden av anläggningen oundvikligen att påverka avgifterna för de övriga brukarna inom anläggningens verksamhetsområde. Regeringen anser det därför angeläget att huvudmannen ges en möjlighet att säkerställa betalningen av anläggningsavgiften. anfört i sitt remissyttrande bör dock inte möjligheten att ta ut betalning knytas till brukningsrätten. förordar som ett alternativ att möjligheten att ta ut betalning knyts till nästa steg i en fastighets anslutning till det allmänna ledningsnätet, nämligen själva kopplingen till den allmänna anläggningen. Enligt Va-nämndens förslag får en fastighet inte utan huvudmannens medgivande kopplas till en allmän va-anläggning innan föreskriven anläggningsavgift har betalats.Regeringen förordar en lösning enligt den modell som redovisat. Härigenom får huvudmannen också bättre möjligheter att ingripa mot att en fastighet obehörigen kopplas till den allmänna anläggningen. Enligt den gällande ordningen kan huvudmannen endast undantagsvis, som en sista utväg, stänga av vattentillförseln. När det gäller obehörigen anslutna fastigheter föreligger naturligtvis inte samma problem. I enlighet med vad Lagrådet anfört har bestämmelsen utformats så att huvudmannen inte skall vara skyldig att låta en fastighet kopplas till en allmän va-anläggning innan anläggningsavgiften har betalats. Ett särskilt problem uppkommer i de fall där fastighetsägaren enligt nuvarande bestämmelser har rätt att få anläggningsavgiften fördelad på årliga betalningar under högst . Förutsättningen för en sådan fördelning är att avgiften uppgår till belopp som är betungande med hänsyn till fastighetens bärkraft och övriga omständigheter samt att fastighetsägaren ställer godtagbar säkerhet. Om rätten att ansluta fastigheten till den allmänna anläggningen skall förutsätta att hela avgiften är betald kommer möjligheten till en fördelning att helt förlora sin betydelse. Rätten till fördelning av anläggningsavgiften får anses vara ett viktigt skydd för fastighetsägaren. För att inte skyddet skall förloras behöver regeln om tillkoppling utformas så att möjligheten till fördelning bibehålls. En möjlig väg är att föreskriva att redan den första årliga betalningen ger fastighetsägaren rätt att koppla fastigheten till den allmänna anläggningen. En sådan lösning kan i och för sig anses acceptabel eftersom rätten till fördelning av avgiften förutsätter att godtagbar säkerhet har ställts. Den har dock svagheten att den inte knyter an till det moment som är det viktigaste, nämligen att godtagbar säkerhet har ställts. Det primära är ju att huvudmannen kan säkerställa att hela avgiften blir betald. I de fall fastighetsägaren har rätt att få betalningen av avgiften fördelad skall fastighetsägaren ha en möjlighet att koppla sin fastighet till den allmänna anläggningen genom att ställa en godtagbar säkerhet. 6 Rationalisering av formerna för prövning av mål och ärenden vid tillkom som en för hela landet central nämnd med exklusiv behörighet att som första instans avgöra tvister i va-ärenden. Förfarandet vid nämnden regleras i lagen (1976:839) om . Utöver reglerna i den lagen och i instruktionen (1970:350) för gäller beträffande handläggningen hos nämnden även förvaltningslagen (1986:223). Fullföljd mot beslut sker hos allmän domstol (i dess sammansättning som vattenöverdomstol).