prop · GJ0364 · 1996-01-01 00:00:00 — Standardkostnadsmetoden är därför bättre lämpad att användas i ett system för utjämning av kommunala kostnads- skillnader. Ett annat skäl att välja standardkostnadsmetoden är att den möjliggör en mer korrekt justering vid huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting eller vid ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunsektorn. Kostnadsutjämningen bör innefatta både obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter, samt vissa icke verksamhetsspecifika kostnadsslag. Kostnadsutjämningen bör baseras på opåverkbara faktorer. I några fall är faktorerna mer av bedömningskaraktär men har valts för att de har stor be- tydelse för att fånga vissa typer av strukturella skillnader. Regeringen uttalade i kompletteringspropositionen att systemet för kostnads- utjämning måste bli föremål för en löpande uppföljning och utvärdering. Mot bakgrund av detta samt av den debatt som förts kring kostnadsutjämningens utformning, framför allt valet av faktorer, har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté (dir. 1995:118) med uppgift att följa upp och utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting. Uppdraget är främst inriktat på kostnadsutjämningen. Kommittén är oförhindrad att föreslå sådana förändringar i införandereglerna som anses påkallade med anledning av förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Enligt direktiven bör kommittén bedriva sitt arbete så att förslag till förändringar kan läggas fram för i sådan tid att de kan träda 2000. Förslag om förändringar som kommittén finner bör träda i kraft bör presenteras . Regeringen föreslår att de kommuner och landsting som har relativt sett ogynnsamma strukturella förhållanden får ett utjämningsbidrag av staten. Bidraget beräknas enligt följande. För varje kommun och landsting beräknas en strukturkostnad per invånare. Strukturkostnaden är summan av standardkostnaderna för kommunen eller . Standardkostnaden är en för varje i kostnadsutjämningen ingående verksamhet eller motsvarande teoretiskt beräknad kostnad, avsedd att fånga upp en kommuns eller landstings strukturella förhållanden. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före bidragsåret. Kommuner och landsting vars strukturkostnad understiger den för riket genomsnittliga strukturkostnaden får inget bidrag. Regeringens bedömning: Följande verksamheter och faktorer ligger till grund för kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting. ------------------------------------------------------- Verksamhet (motsv.) Barnomsorg Åldersstruktur, föräldrarnas för- värvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet. ------------------------------------------------------- Äldreomsorg Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, samboendeförhållanden och glesbygd. ------------------------------------------------------- Individ- och Ensamstående kvinnor med familjeomsorg barn , flyttande över församlingsgräns, finska och utomnordiska medborgare, bebyggelsetäthet. ------------------------------------------------------- Grundskola Åldersstruktur, glesbygd samt hemspråk och svenska som andraspråk. ------------------------------------------------------- Gymnasieskola Åldersstruktur, inackorderingstillägg och programval. ------------------------------------------------------- Vatten och avlopp Gleshet i bebyggelsen, geologiska förhållanden. ------------------------------------------------------- Gator och vägar Trafik och klimatberoende slitage. ------------------------------------------------------- Näringslivs- och syssel- sättningsfrämjande åtgärder ------------------------------------------------------- Index baserat på faktiska Uppvärmningskostnader kostnader. ------------------------------------------------------- Index baserat på faktiska Kallortstillägg kostnader. ------------------------------------------------------- Beräknade merkostnader Merkostnader till följd av befolkningsminskning ------------------------------------------------------- Befolkningsminskningen Merkostnader till följd . ------------------------------------------------------- Befolkning inom 3 resp. Administration, resor 9 mils radie. ------------------------------------------------------- Folkmängd, antal inv. per Landsting km2, tätortsgrad. ------------------------------------------------------- Hälso- och sjukvård ------------------------------------------------------- Åldersstruktur, Högskoleutbildning medellivslängd, ensamboende, glesbygd och tilllägg till landsting med färre än 200 000 inv. ------------------------------------------------------- Inskrivna studenter. ------------------------------------------------------- Beräknade merkostnader. Verksamheter med delat huvudmannaskap ------------------------------------------------------- Kollektivtrafik Bebyggelsetäthet, arbetsplatslokalisering, gleshet och skärgård. Skälen för regeringens bedömning: I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150, bil. 7, s. 42-52) gavs en utförligare redovisning av de i den föreslagna kostnadsutjämningen ingående verksamheterna och faktorerna. Förutom ovan nämnda verksamheter kan även ytterligare verksamheter komma att föreslås inordnas i den nationella kostnadsutjämningen, t.ex. viss verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt psykiatri. Ett eventuellt inordnade av dessa verksamheter bör dock föregås av ytterligare utredningsarbete. 6.3 Utjämningsavgift för kommuner och landsting Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting skall under de förutsättningar som anges nedan betala en utjämningsavgift till staten.En kommun eller ett landsting vars garanterade skatteunderlag understiger kommunens respektive eget uppräknade skatteunderlag skall betala en avgift till staten som motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen, multiplicerad med en av regeringen fastställd skattesats. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna. Standardkostnaden är en för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges nedan, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i det föregående redovisat sin syn på vikten av en långtgående utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. En sådan utjämning är, som framhållits, en förutsättning för att ge den kommunala självstyrelsen ett reellt innehåll för alla kommuner och landsting. En långtgående utjämning uppnås enligt regeringens förslag genom att kommuner och landsting som har en skattekraft eller strukturella förhållanden sämre än genomsnittet får ett särskilt utjämningsbidrag. Därutöver föreslår regeringen att alla kommuner och landsting skall få ett generellt statsbidrag efter antalet invånare i kommunen eller . Alla kommuner och landsting garanteras på så sätt en viss miniminivå i fråga om ekonomiska förutsättningar för att kunna erbjuda sina medborgare en service. För att minska påfrestningen på statens finanser och för att ge systemet en över tiden stabil och hållbar finansiering föreslår regeringen dessutom att de kommuner och landsting som har en skattekraft respektive strukturella förhållanden som är bättre än genomsnittet, solidariskt skall medverka i ett statligt system för nationell utjämning. Detta bör ske genom att de får betala en särskild utjämningsavgift till staten. I det följande beskrivs hur och enligt vilka kriterier den föreslagna avgiften bör beräknas. Kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare som överstiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket skall betala en utjämningsavgift till staten. Avgiften beräknas enligt följande. Antalet invånare i kommunen respektive mutlipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket, varvid kommunens respektive garanterade skatteunderlag erhålls. Om det garanterade skatte- underlaget understiger det egna uppräknade skatteunderlaget, betalar kommunen respektive en utjämningsavgift till staten. Utjämningsavgiften beräknas som skillnaden mellan skatteunderlagen multiplicerad med en skattesats. Kommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare som understiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket betalar inte någon utjämningsavgift till staten. Vid beräkning av avgiften tillämpas skattesatser som fastställts av regeringen och således är opåverkbara för kommunerna och landstingen. Dessa tillämpas på samma sätt som vid beräkning av utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Regeringen föreslår att de kommuner och landsting som har relativt sett gynnsamma strukturella förhållanden erlägger en utjämningsavgift till staten. Utjämningsavgiften beräknas enligt följande. För varje kommun och landsting beräknas en strukturkostnad per invånare. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare bör erlägga en utjämningsavgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. Regeringen föreslår att samma verksamheter eller motsvarande samt tillhörande faktorer som för utjämningsbidrag avseende kostnadsutjämning (avsnitt 6.2) skall ligga till grund för beräkning av utjämningsavgift för kommuner respektive landsting. 6.4 Utjämningssystemets fortlevnad, m.m. Kostnadsutjämningens anpassning till verksamhetsförändringar m.m. Regeringens bedömning: Betydande förändringar i kommunernas eller landstingens åtaganden bör föranleda motsvarande förändringar i kostnadsutjämningen. Förändring i huvudmannaskap för en verksamhet mellan kommuner och landsting skall föranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen om verksamheten omfattas av denna. Förändringen i kostnadsutjämningen görs det år då huvudmannaskapsförändringen är genomförd i hela riket. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna kostnadsutjämningen syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva de verksamheter man är ålagda samt vissa s.k. frivilliga verksamheter. Förändringar i kommunernas eller landstingens åtaganden bör också föranleda motsvarande ändring i kostnadsutjämningen om förändringen gäller en verksamhet som omfattas av denna. Om förändringen t.ex. innebär ett ökat kommunalt ansvar för en verksamhet bör verksamhetens tyngd i kostnadsutjämningen öka på motsvarande sätt. En förutsättning för att göra sådana förändringar i kostnadsutjämningen som här avses bör emellertid vara att förändringen är betydande. De främsta skälen till detta är dels administrativa dels att systemet måste ha en rimlig stabilitet. Kostnadsutjämningen baseras bl.a. på den genomsnittliga kostnaden för olika verksamheter som bedrivs av kommuner respektive av landsting. När huvudmannaskapet för en verksamhet som ingår i kostnadsutjämningen flyttas mellan kommuner och landsting bör kostnadsutjämningen också ändras på motsvarande sätt. Detta bör ske som själva huvudmannaskapsförändringen. Om förändringen av huvudmannaskapet för en verksamhet sker successivt, så som skett t.ex. när det gäller omsorgs- verksamheten, bör kostnadsutjämningen ändras vid det tillfälle då alla län har genomfört förändringen. Fram till denna tidpunkt bör en tillfällig kostnadsutjämning kunna ske inom ett län som gjort förändringen. Regeringens bedömning: Kostnadstutjämningen baseras på kommunernas respektive landstingens genomsnittskostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamheterna före bidrags- respektive avgiftsåren. En framskrivning till bidrags- respektive avgiftsårets nivå görs av beräknade bidrag och avgifter avseende kostnadsutjämning utifrån den beräknade utvecklingen av nettopriserna enligt nettoprisindex, NPI. De kommun- och landstingsvisa faktorerna i kostnadsutjämningen bör dateras upp när det gäller åldersstruktur. Övriga faktorer bör uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheterna medger. Skälen för regeringens bedömning: Prisnivån i kostnadsutjämningen bör anpassas till utjämningsårets nivå enligt samma modell som i det nuvarande statliga utjämningsbidraget till kommuner. Det innebär att kostnadsutjämningen baseras på genomsnittliga kostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamheterna , vilka sedan skrivs fram utifrån den prognostiserade utvecklingen av nettopriserna. Beräkningen av de genomsnittskostnader som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen för såväl kommuner som landsting bör dateras upp utifrån de senast tillgängliga kostnadsunderlagen. Därmed kommer såväl kostnadsutvecklingen totalt som utvecklingen när det gäller fördelningen av kostnader mellan olika verksamheter att successivt påverka systemet. Därigenom slår såväl demografiska som andra förändringar igenom i kostnadsutjämningen även om det sker med eftersläpning. Även de skillnader som finns mellan olika verksamheter när det gäller volym- och produktivitetsutveckling m.m. fångas upp, om än med viss eftersläpning, genom den årliga uppdateringen av genomsnitts- kostnaderna. De kommun- och landstingsvisa faktorer som ligger till grund för beräkningen av tillägg och avdrag i kostnadsutjämningen bör vara så aktuella som möjligt. En balans bör dock eftersträvas mellan aktualitet och stabilitet. För vissa faktorer, främst åldersstrukturen, bör en årlig uppdatering ske. För andra faktorer bör en bedömning göras av hur ofta en uppdatering bör ske, vilken bör grundas dels på tillgången till aktuell statistik, dels på hur snabbt förändringar sker av respektive faktors värde. Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län skall föranleda en motsvarande förändring i de skattesatser som tillämpas i utjämningssystemet. har skatteväxlingar ägt rum mellan kommuner och landsting till följd av huvudmannaskapsförändringar inom äldreomsorg, psykiatri samt omsorger inklusive särskola. De gjorda skatteväxlingarna har beräknats utifrån de sammanlagda skatteunderlag, dvs. eget och tillskjutet, som gäller med nuvarande ut- jämningssystem för kommuner och landsting. Skatteväxlingen i respektive län har vanligen baserats på det sammanlagda skatteunderlaget för i länet. Kommunernas garanterade skatteunderlag kan p.g.a. att de olika systemen ha varit ett annat. Vissa landsting har haft en hög egen skattekraft eller ett högt garanterat skatteunderlag. Den växlade skattesatsen har blivit lägre ju högre skatteunderlaget är. När det nya utjämningssystemet träder 1996 blir skatteunderlaget för dessa landsting lägre än , eftersom det nya systemet bygger på att alla kommuner och landsting i praktiken får ett skatteunderlag som motsvarar genomsnittet för riket. Det innebär att skatteväxlingssatsen, om den räknas om med det nya skatteunderlaget, skulle bli högre . Om skatte- växlingen inte ändras, kommer därmed att få högre skatteinkomster i det nya systemet, medan kommunerna på motsvarande sätt får lägre skatteinkomster. Den omvända situationen kan också uppstå. Om det i några län visar sig uppstå betydande effekter liknande den som här beskrivits är det, mot denna bakgrund, rimligt att göra en översyn av de skatteväxlingar som gjorts eller . Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting administreras av och skattemyndigheterna. Skälen för regeringens förslag: På samma sätt som för det nuvarande systemet bör det nu föreslagna systemet för statsbidrag och utjämning administreras av och skattemyndigheterna. 7 Införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet 7.1 uttalanden i samband med kompletteringspropositionen Regeringen föreslog i kompletteringspropositionen att det nya bidrag- och utjämningssystemet skulle träda i kraft och införas successivt. Införandetiden föreslogs omfatta en period . Den långa övergångstiden syftar till att undvika drastiska förändringar i bidragstilldel- ningen för enskilda kommuner och landsting och underlätta en omställning till en annan bidragsnivå. tillstyrkte de grundläggande principerna för regeringens förslag till nytt utjämningssystem, och uttalade att den begärda lagtekniska omarbet- ningen av utjämningen inte borde innebära några sakliga förändringar i de föreslagna införandereglerna (bet. 1994/95:FiU19, s. 29). Enligt mening var förslaget till införanderegler väl avvägt såväl när det gäller genomförandetiden som begränsningarna av bidragsförändringar. ställde sig också bakom principerna för finansieringen. I det följande föreslår regeringen därför samma införanderegler som redovisades i kompletteringspropositionen. 7.2 Begränsning av bidragsförändringar Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemet införs successivt , . begränsas bidragsökningarna och bidragsminskningarna enligt följande. Med bidragsökning eller -minskning avses skillnaden mellan ett referensbidrag nivå och det nettobidrag/nettoavgift som kommunen eller skulle ha fått om det föreslagna systemet hade gällt detta år. För kommuner begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för hela perioden till per invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget , begränsas den totala bidragsminskningen till högst per invånare. Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas genom ett fast införandetillägg som betalas ut till de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar överstigande ovan nämnda beloppsgränser. Det fasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan respektive beloppsgränser och den beräknade sammanlagda bidragsminskningen. En årlig begränsning görs dessutom för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg som uppgår till ett belopp som för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och . uppgår motsvarande beloppsgräns till per invånare, till per invånare, till per invånare, till 1 250 per invånare, till per invånare och till per invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft översteg garantinivån i statliga inkomstutjämningen görs en årlig begränsning av bidragsminskningen för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg som för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och per invånare. Motsvarande beloppsgränsen uppgår för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare och till per invånare. En årlig begränsning av bidragsökningen görs för de kommuner som får en beräknad bidragsökning. Dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag, som för uppgår till per invånare eller, om bidragsökningen är mindre, den faktiskt beräknade ökningen. Motsvarande belopp är per invånare och per invånare för . För landstingen begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för hela perioden till per invånare. Landsting vars sammanlagda bidragsminskning överstiger detta belopp får ett fast införandetillägg som motsvarar skillnaden mellan beloppet och den faktiska bidragsminskningen. En årlig begränsning görs dessutom för de landsting vars beräknade bidragsminskningar överstiger per invånare. Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg som för motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 150 per invånare. Motsvarande beloppsgränser uppgår för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare, för till per invånare och för till per invånare. För de kommuner som inte ingår i landsting tillämpas införandereglerna för landsting på motsvarande sätt. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet föreslås träda i kraft . Systemet bör införas successivt för att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting. Regeringen föreslår en införandeperiod för att skapa utrymme för de i vissa fall ganska stora omställningar som kommer att krävas av kommuner och landsting till följd av det nya systemet. Regeringen föreslår en teknisk konstruktion av införandereglerna som innebär att bidragsförändringar som uppstår till följd av det nya systemet jämfört med det nuvarande systemet, minskas genom särskilda införandetillägg och -avdrag som successivt trappas ned . Bidragsförändringarna skall överstiga en viss nivå för att omfattas av införandereglerna. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur bör dock slå igenom . Den bidragsförändring som ligger till grund för beräkningen av införande- tilläggen och -avdragen för hela införandetiden uttrycks nivå. Skälet till detta är att det krävs ett referensbidrag, med vilket utfallet av det nya systemet skall jämföras för att den bidragsförändring, som är en effekt av själva systemomläggningen, skall kunna beräknas. Referensbidraget måste rimligen utgöras av det faktiska bidrag som kommunen eller erhåller i nuvarande system, vilket är bidraget för . Ett annat skäl för att beräkna införandetilläggen och -avdragen nivå är att skapa bättre planeringsförutsättningar för kommuner och landsting genom att ge ett stabilt underlag för inkomstprognoser . Ytterligare ett skäl, som också nämnts ovan, är att de förändringar som sker av skattekraft och struktur bör slå igenom vid beräkningen av bidraget för att systemet skall få avsedd utjämningseffekt . Detta kan endast ske om referensen är uttryckt nivå. För att kunna beräkna införandetilläggen och - avdragen krävs, mot denna bakgrund, att en teoretisk bidragsberäkning görs för , som om det nya systemet hade gällt detta år. Skillnaden mellan det bidrag som kommunen eller faktiskt har och det man skulle få med det nya systemet uttrycker effekten av själva systemomläggningen och ligger därför till grund för beräkning av införandetillägg och -avdrag för hela införandeperioden, utifrån de beloppsgränser m.m. som redovisas i det följande. Bidragsförändringarna mäts således som skillnaden mellan ett referensbidrag som regeringen fastställer för varje kommun och landsting och det bidrag nivå som det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet skulle ge för varje kommun och landsting. Därigenom kan såväl införandetilläggen som -avdragen fastställas för hela införandeperioden. Vid en jämförelse mellan SCB:s preliminära beräkningar för och tidigare gjorda beräkningar av utfallet av det föreslagna systemet framgår att relativt stora förändringar kan ske i såväl inkomst- som kostnadsutjämningen från till ett annat. Som exempel kan nämnas de ganska stora för- skjutningar i relativa skattekrafter som skett mellan 1994 och 1995 års taxeringar, och som kan få stora effekter på den enskilda kommunens bidrag eller avgift .