prop · GJ03196 · 1996-01-01 00:00:00 — Besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till en ny lag om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård. Lagen omfattar besöksinskränkningar på vårdinstitutioner och sjukvårdsinrättningar såväl i form av generella besökstider som besöksrestriktioner i särskilda fall. De senare besluten skall kunna överklagas till domstol. En följdändring föreslås också i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Förslagen är föranledda av en rapport från den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, vars slutsatser har fastställts av . I rapporten anser kommissionen att , genom att be- söksrestriktioner meddelats en besökare på vårdhem för utvecklingsstörda, har kränkt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Detta med anledning av att det saknas såväl lagstöd för beslutet som möjlighet för besökaren att överklaga det. I propositionen föreslås också en ändring i socialtjänstlagen (1980:620) som innebär en viss öppning i den sekretess som gäller mellan olika kommunala nämnder med socialtjänstuppgifter inom samma kommun. Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut........................3 2 Lagtext............................................3 2.1 Förslag till lag om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård3 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.........................5 2.3 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)6 3 Ärendet och dess beredning.........................7 4 Besöksinskränkningar...............................8 4.1 Bakgrund.......................................8 4.1.1 Artikel 8 i konventionen om de mänskliga rättig- heterna................................ 8 4.1.2 Artikel 6 i konventionen om de mänskliga rättig- heterna................................ 9 4.2 Överväganden och förslag..................... 10 4.2.1 Allmänna utgångspunkter och överväganden10 4.2.2 Lagreglering av besöksinskränkningar inom tvångs- vård...................................12 4.2.3 Domstolsprövning m.m...................18 5 Informationsutbyte mellan kommunala nämnder med social- tjänstuppgifter inom samma kommun.................20 6 Författningskommentar.............................23 6.1 Förslaget till lag om besöksinskränkningar vid viss tvångs- vård..........................................23 6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård........................25 6.3 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)25 Bilaga 1 Departementspromemorians huvudsakliga innehåll 27 Bilaga 2 Lagförslagen i departementspromemorian......28 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna..........31 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.................32 Bilaga 5 Lagrådets yttrande..........................35 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, 2. lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 3. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller beträffande besök på vårdinstitutioner och sjuk- vårdsinrättningar till dem som är tvångsintagna för vård enligt 1. lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 2. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 3. lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 4. lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, och 5. lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lagen gäller också för besök till dem som är tvångsisolerade eller tillfälligt omhändertagna enligt smittskyddslagen (1988:1472). 2 § För besök som avses i 1 § får huvudmannen för vårdinstitutionen eller sjukvårdsinrättningen besluta om allmänna besökstider. Besöks-tiderna skall bestämmas så att de ger tillfredsställande möjligheter till besök utan att inkräkta på vården. Om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt att besök tillåts även under andra tider än vad som är bestämt enligt första stycket, skall huvudmannen för vårdinstitutionen eller sjukvårdsinrättningen beträffande viss eller vissa vårdtagare eller isolerade besluta om utvidgade besökstider. 3 § Om det med hänsyn till vårdens bedrivande, risken för överförande av smitta eller skyddet av enskilda vårdtagares personliga integritet är nödvändigt med inskränkningar av sådana besök som avses i 1 §, får huvudmannen för vårdinstitutionen eller sjukvårdsinrättningen i särskilda fall besluta om besöksrestriktioner. Ett sådant beslut kan vara generellt eller avse besök av en viss eller vissa personer. 4 § Vad som sägs i 3 § gäller inte 1. besök av personer för vilka 14 § andra stycket 1 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga är tillämplig, 2. inskränkningar i den intagnes rätt när 43 a § smittskyddslagen (1988:1472) är tillämplig, och 3. när 8 § andra stycket lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård är 5 § Beslut enligt 2 § andra stycket och 3 § gäller , om inte något annat anges i beslutet. Ett sådant beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten. Beslut enligt 2 § första stycket får inte överklagas. 6 § Bestämmelserna i 22-25, 27, 28 och 30 §§ förvaltningslagen (1986:223) om överklagande skall tillämpas, om beslutet har meddelats av huvudmannen för en privat vårdinstitution eller sjukvårdsinrättning. Härvid skall huvudmannen jämställas med myndighet. Huvudmannen skall vid ett överklagande vara den enskildes motpart. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Härigenom föreskrivs att 18 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård skall ha följande lydelse. ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 §1 En patient får hindras att lämna vårdinrättningens område eller den del av inrättningen där han skall vistas. ------------------------------------------------------- Om det behövs från behand- lingssynpunkt, får chefsöverläkaren besluta om inskränkningar beträffande besök hos patienten. Denna lag träder i kraft . 1 Ändringen innebär att andra stycket upphävs. 2.3 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) Härigenom föreskrivs att 65 § socialtjänstlagen (1980:620)1 skall ha följande ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 65 § skall på begäran av en annan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering. ------------------------------------------------------- Om kommunens uppgifter inom fullgörs av flera nämnder skall varje sådan nämnd, i den utsträckning det begärs, till de övriga lämna 1. uppgift om att en person är aktuell i ett ärende inom , och 2. de uppgifter som behövs för att administrera fördelningen av platser inom barnomsorg och särskilda boendeformer i kommunen. Uppgiftsskyldigheten enligt andra stycket gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekre- tesslagen (1980:100). Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1988:871. 3 Ärendet och dess beredning Den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, nedan kallad kommissionen, har i en rapport uttalat som sin mening att i ett visst fall har kränkt artikel 6 och artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, nedan kallad konventionen. har därefter fastställt att kränkning av konventionen skett på det sätt som framgår av kommissionens rapport. Förslagen i lagrådsremissen är avsedda att anpassa svensk lagstiftning så att uppfyller bestämmelserna i konventionen om de mänskliga rättigheterna i dessa avseenden. Inom har utarbetats en departementspromemoria med förslag till lagstiftning om besöksinskränkningar på institutioner inom vårdområdet. Departementspromemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. De lagförslag som lades fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över remisssinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en remisssammanställning finns tillgängliga i (dnr S95/3163/RS). Promemorian har legat till grund för propositionens förslag i denna del. Frågan om möjligheterna till informationsutbyte mellan olika kommunala organ i en fri nämndorganisation med hänsyn till sekretesslagens bestämmelser har åter- kommande uppmärksammats alltsedan den fria nämndorganisationen slutligt etablerades med den nya kommunallagen . I lagstiftningsärendet om den nya kommunallagen berördes både fallet att en nämnd får ansvaret för flera olika verksamheter och fallet att en verksamhet fördelas på flera nämnder (prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38, rskr. 1990/91:360). Frågan behandlades av i betänkandet Sekretesslagen i en fri nämnd- organisation (SOU 1992:140) och har senast tagits upp av i betänkandet Dokumentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86). Den har också varit föremål för regeringens bedömning i några ärenden om överklaganden av beslut enligt datalagen. och har föreslagit en utökning av möjligheterna till informationsutbyte genom ändring i sekretesslagen. Någon sådan ändring har ännu inte genomförts. förslag bereds , efter remissbehandling, i tillsammans med kommitténs övriga förslag. Det är särskilt de nämnda ärendena om överklaganden av beslut enligt datalagen som har föranlett att regeringen nu lägger fram det begränsade förslag i frågan som propositionen innehåller. Förslaget innebär inte ett slutligt ställningstagande till frågan i hela dess vidd, men syftar till att påtagligt underlätta det dagliga arbetet inom i kommuner med en uppdelad socialtjänstorganisation, genom en begränsad regel om att vissa uppgifter rutinmässigt skall få lämnas mellan nämnderna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bila-ga 5. Regeringen har i propositionens lagförslag i allt väsentligt följt Lagrådets förslag till förenklingar och förtydliganden. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i författningskommentaren. Det aktuella målet i kommissionen rör särskilda besöksrestriktioner som meddelats en besökare på vårdhem för utvecklingsstörda. Besöksrestriktionerna riktade sig mot en mor som besökte sin på vårdhemmet tvångsintagne myndige, men svårt utvecklingsstörde, son. Modern var även god man för sonen. Sonen vistades på vårdhemmet med stöd av lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (lagens 35 § reglerar förutsättningarna för tvångsvård av utvecklingsstörda). Denna lag upphörde att gälla men äger fortfarande tillämplighet i här relevanta delar enligt bestämmelser i senare lagars införandebestämmelser; lagen (1985:569) om införande av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. och lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vare sig i lagen angående omsorger om vissa psykiskt utveck- lingsstörda eller i någon av införandelagarna finns bestämmelser om att besökare på vårdhem i vissa fall kan meddelas besöksrestriktioner. 4.1.1 Artikel 8 i konventionen om de mänskliga rättigheterna Artikel 8 i konventionen lyder: 1. Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggandet av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Kommissionen anser i sin rapport att de besöksrestriktioner som gällt på vårdhemmet för modern dels utgjort ett intrång i hennes familjeliv, dels saknar stöd i lag. Därmed har en kränkning av artikel 8 i konventionen skett. Vad gäller avsaknaden av lagstöd anser kommissionen att man inte utifrån bestämmelserna om tvångsvård i lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda i tillräcklig hög grad kan förutse att det kan bli fråga om besöksrestriktioner. Besöksrestriktioner kan alltså inte ses som en del av verkställigheten av tvångsvården. Bestämmelserna om tvångsvård av utvecklingsstörda gäller som angivits ovan fortfarande enligt lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även inom andra vårdområden saknas på motsvarande sätt ett lagstöd för besökstider eller särskilda besöksrestriktioner som skulle täcka en motsvarande situation som den i det aktuella fallet. 14 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ger socialnämnden endast möjlighet att besluta om barnets umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om barnet. Besök av t.ex. en mormor eller ett syskon kan inte inskränkas med stöd av lagen. Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade saknar helt bestämmelser om besök. Smittskyddslagen (1988:1472) föreskriver i 43 a § bl.a. att den som är tvångsisolerad har rätt att ta emot besök i den utsträckning det kan ske med hänsyn till vården eller ordningen på sjukhuset. Besök kan förvägras om ändamålet med tvångsisoleringen skulle motverkas därav. Beslut om inskränkningar i särskilt fall för en tvångsisolerad kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det är tveksamt om denna reglering även kan anses omfatta inskränkningar i personers rätt att besöka någon på sjukhuset och också ge den presumtive besökaren möjlighet att i vissa fall överklaga beslut. 4.1.2 Artikel 6 i konventionen om de mänskliga rättigheterna Artikel 6 punkt 1 i konventionen lyder: 1. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyl- digheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. Kommissionen konstaterar att modern som god man haft legal status och skyldighet enligt att bevaka sin sons intressen. Kommissionen anser därför, vid prövningen av om kränkt artikel 6, att modern i egenskap av god man för sin vuxne son haft en civil rättighet att besöka sonen i vårdhemmet. Kommissionen ser detta som en självständig rätt för den gode mannen, inte enbart som en rätt att för den vårdintagnes räkning föra talan. Hon måste därför kunna få besöksrestriktioner som meddelats henne prövade av domstol. Det fanns ingen sådan möjlighet till domstolsprövning för henne. har enligt kommissionen därför kränkt artikel 6 i konventionen. Förutom inom de områden där lagreglering av besöksmöjligheter saknas (se avsnitt 4.1.1), saknas i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård möjlighet för t.ex. en besökande god man att få "besökstider" eller särskilda "be- söksrestriktioner" prövade av domstol. Enligt 18 § andra stycket samma lag får chefsöverläkaren besluta om inskränkningar beträffande besök hos patienten. Enligt 33 § får ett sådant beslut dock inte överklagas. Motsvarande gäller för den som är intagen för rättspsykiatrisk vård. Detta framgår av 8 § första stycket och 18 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Enligt 8 § andra stycket kan också beträffande den som är anhållen, häktad eller intagen i eller skall förpassas till kriminal- vårdsanstalt i särskilda fall besluta om sådana inskränkningar i rätten att ta emot besök som är påkallade från ordnings- eller säkerhetssynpunkt. beslut enligt 8 § andra stycket kan överklagas till domstol. Även om möjlighet till överklagande saknas kan i vissa fall en laglig- hetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) komma i fråga. En sådan prövning har dock i andra sammanhang inte ansetts tillgodose konventionens krav på 4.2 Överväganden och förslag 4.2.1 Allmänna utgångspunkter och överväganden är folkrättsligt bundet av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen har också blivit direkt tillämplig för svenska fövaltningsmyndigheter och domstolar genom att den gäller som svensk lag (SFS 1994:1219). Natur- ligtvis måste då övrig svensk lagstiftning och praxis stå i överensstämmelse med konventionen. Förutom att annars bryter mot sina folkrättsliga förpliktelser så uppstår också problem för de rättstillämpande myndigheterna. Mot bakgrund av ett enskilt fall har i avsnitt 4.1.1 och 4.1.2 redovisats på vad sätt kommissionen och ministerkommittén anser att besöksrestriktioner på ett vårdhem, i samband med vården av en utvecklingsstörd tvångsomhändertagen person, strider mot artiklarna 6 och 8 i konventionen. Besöksrestriktionerna ansågs utgöra ett intrång i besökarens familjeliv och saknar stöd i lag. Möjlighet till domstolsprövning saknas också. Frågan är om och i vilken utsträckning lagreglering och möjlighet till domstolsprövning bör införas för att framtida kritik från kommissionen i liknande fall inte skall behöva påräknas, dvs. för att skall uppfylla konventionsbestämmelserna. Promemorians förslag omfattar hela vårdområdet, såväl tvångsvård som frivillig vård. Men besöksinskränkningar är alltid ett ingrepp i enskilda människors integritet. De bör därför användas sparsamt, och inom vårdområdet endast i syfte att främja vård och behandling. Vad gäller sådana inskränkningar inom den frivilliga vården gör regeringen därför följande bedömning. I såväl socialtjänstlagen (1980:620) som hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) betonas vikten av helhetssyn på människan och hennes förmåga att ta ansvar för och medverka till att de insatser som görs leder till önskvärt resultat. Enligt socialtjänstlagens s.k. portalparagraf skall servicen och vården ytterst inriktas på att frigöra enskilda individers och gruppers resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. insatser för enskilda människor skall också utformas och genomföras tillsammans med dem som direkt berörs. När det gäller omsorgerna om äldre människor och personer med funktionshinder framhålls vikten av själv- bestämmande och normalisering. Enligt hälso- och sjukvårdslagen skall en god hälso- och sjukvård bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vården och behandlingen skall så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Ett centralt inslag i reformsträvandena inom hälso- och sjukvården har också varit att stärka den enskilda patientens ställning, bl.a. genom att ge individen ökade möjligheter att välja vårdgivare såväl inom öppen som sluten vård. Det är mot denna bakgrund som frågan om besöksrestriktioner skall övervägas. Även när syftet är det bästa innebär besöksrestriktioner alltid en inskränkning av människors integritet och självbestämmande. Besöksrestriktioner bör inte kunna beslutas inom särskilda boendeformer för service och vård för äldre personer och personer med funktionshinder enligt socialtjänstlagen. Inte heller bör besöksinskränkningar kunna beslutas inom bostäder med särskild service enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I dessa fall är det i regel fråga om hyresgäster med egna hyreskontrakt och ett så långt möjligt självständigt boende. I andra fall inom område är det inte lika klart om lagreglerade besöksrestriktioner bör införas eller inte. Det gäller vid placeringar av unga eller missbrukare på hem för vård eller boende (s.k. HVB-hem), som kan förekomma både som en frivillig vårdinsats och efter tvångsingripande. Bestämmelser om besökstider vid sjukhuskliniker är oftast ett stöd för patienter, besökande och personal. Besökstiderna är att betrakta som rekommendationer när besök lämpligast bör ske. Något förbud mot besök på andra tider är det i egentlig mening inte fråga om. Men då det i regel finns ett ömsesidigt intresse från alla inblandade parter att underlätta vård- och behandlingsarbetet respekteras i stor utsträckning de rekommenderade besökstiderna. Vid kliniker där patienter tvångsvårdas är dock synen på besöksrestriktioner något annorlunda. Kraven på skydd för såväl den enskilde vårdtagaren som de besökande kan vara mer uttalade och möjligheten att planera och i viss mån styra besöken ett viktigt inslag i behandlingsarbetet. Enligt regeringens mening bör mot denna bakgrund en ny lagstiftning om besöksrestriktioner inte gälla frivilliga vårdformer inom hälso- och sjukvården samt äldre- och handikappomsorgen. Frågan om det bör finnas möjlighet till besöksinskränkningar i vissa fall vid placeringar av unga och missbrukare enligt socialtjänstlagen (1980:620), bör lämpligen övervägas i samband med att förslag till ny socialtjänstlag behandlas. 4.2.2 Lagreglering av besöksinskränkningar inom tvångsvård ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: En ny lag införs om | |besöksinskränkningar vid viss tvångsvård. Lagen gäller| |tvångsvård på vårdinstitutioner och sjukvårdsinrättningar.| | Lagen föreskriver under vilka förutsättningar allmänna| |besökstider och besöksrestriktioner i särskilda fall får| |beslutas. | | Allmänna besökstider skall ge tillfredsställande | |möjligheter till besök utan att inkräkta på vården. | |Besöksrestriktioner i särskilda fall får beslutas endast| |om det är nödvändigt med hänsyn till vårdens bedrivande,| |risken för överförande av smitta eller skyddet av | |enskilda vårdtagares personliga integritet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagen också skall gälla fri- villig vård. I övrigt överensstämmer promemorian i huvudsak med regeringens för- slag. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker förslaget. () delar i princip uppfattningen om behovet av lagstiftning på området men anser att saken bör bli föremål för närmare utredning. Det bör bl.a. klarläggas om konventionen ställer krav på att även allmänna besökstider måste ha stöd i lag. JO menar också att det inte går att bedöma om det behövs en lagstiftning beträffande "utomståendes" besök, dvs. besökare som inte är god man, vårdnadshavare eller liknande. anser att allmänna besökstider bör kunna beslutas utan lagreglering. , ungdomar och vuxna (FUB), i , och anser att den nya lagregleringen inte i något fall bör omfatta särskilda boendeformer för äldre eller bostäder med särskild service för funktionshindrade. FUB anser att något behov av befogenhet för kommunen att besluta om besöksinskränkningar inte finns och att en sådan befogenhet skulle strida också mot syftet med dessa boendeformer. Även är tveksam till om lagen bör omfatta boendeformer enligt socialtjänstlagen (1980:620) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387). JO, Kammarrätten i och menar att det vore lämpligare att reglera besöksinskränkningar i respektive vårdlag. Då skulle de kunna anpassas bättre till respektive vårdform. Länstyrelsen i och anser att regleringen borde begränsas till tvångsvård. i anser att det inom frivillig vård i vart fall inte bör kunna beslutas om besöksrestriktioner i särskilda fall.