prop · GJ03115 · 1996-01-01 00:00:00 — I promemorian föreslås att det i den nya ärendelagen tas in en bestämmelse som innebär att tiden för överklagande av ett myndighetsbeslut till tingsrätt skall vara från beslutets dag, om det inte sägs något annat i en annan lag. Den kritik som under remissbehandlingen riktats mot detta förslag har sin grund i att med promemorieförslaget enskilda löper en risk att faktiskt gå miste om sin rätt att överklaga. Systemet med beslutsdagen som utgångspunkt för klagotider har fungerat väl på åtskilliga rättsområden. Behovet av att undvika onödiga och kostnadskrävande delgivningar talar med styrka för att man inte tar delgivning som utgångspunkt för beräkningen av klagotider annat än om det finns särskilda skäl för detta. Ett sådant skäl kan vara att det inte går att åstadkomma organisatoriska förutsättningar för att tillfredsställande garantera att myndig- hetens beslut alltid kan sändas till den som är part redan i anslutning till att beslutet meddelas. För sådana beslut som inte är slutliga, dvs. beslut som meddelas under myndighetens handläggning av ärendet, kan ett skäl vara att det skulle vara onödigt betungande för myndigheten att regelmässigt sända besluten till parterna utan något som helst dröjsmål. I vilken omfattning det på skilda rättsområden förekommer särskilda skäl måste avgöras från rättsområde till rättsområde. I det nu föreliggande ärendet finns det inte underlag för att mera allmänt ändra de nu förekommande reglerna om utgångspunkten för beräkningen av klagotider. De möjligheter till effektiviseringar som ligger i en övergång till ett system med beslutsdagen som utgångspunkt får i stället tas till vara i senare lagstiftningsärenden. I lagrådsremissen föreslås emellertid att det i den nya ärendelagen tas upp en allmän bestämmelse angående en klagotid räknad från beslutets dag. En sådan regel skulle komma att gälla endast sådana fall för vilka det inte finns särskilda bestämmelser. Lagrådet förordar att man för ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut till tingsrätt skall ha samma grundregel om klagofrister som vid överklaganden inom förvaltningsrätten, dvs. från delfående av beslutet. Otvivelaktigt finns det ett värde i att grundregeln för alla överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut är densamma. Det är dock inte alldeles säkert att den lösning som inom förvaltningsrätten valts för beräkningen i normala fall av klagofrister är den optimala. Ett problem är hur man skall se på frågan om en formlig delgivning behöver ske. Detta problem innefattar frågan om i vilken utsträckning man kan avstå från bevis om laga kraft. I det nu aktuella lagstiftningsärendet finns det inte underlag för någon mer ingående analys av problemställningen. I den nya ärendelagen bör därför inte nu tas upp någon självständig regel om beräkningen av klagofrister. I stället bör man falla tillbaka på de särskilda regler i ämnet som finns i anslutning till materiell lagstiftning och - när sådana regler saknas - på den allmänna regeln i förvaltningslagen. Inom förvaltningsprocessrätten gäller att ett för sent inkommet överklagande inte skall avvisas, om en försening beror på att den beslutande myndigheten har lämnat klaganden en felaktig hänvisning om hur man överklagar. På den allmänna domstolssidan är det i stället så att en felaktig hänvisning utgör grund för återställande av försutten tid enligt 58 kap. 11 § RB. Återställande av försutten tid kan ske även inom förvaltningsprocessrätten, men en specialregel behövs för den processen av det skälet att systemet för överklagande av vissa myndigheters beslut är relativt invecklat och antalet felaktiga hänvisningar därmed inte obetydligt. Även för överklaganden till tingsrätt eller till högre domstol kan det förekomma felaktiga hänvisningar, men de är med all säkerhet relativt sällsynta och någon specialregel för de fall där myndigheter ger en felaktig hänvisning behövs därför inte. När det gäller frister för överklaganden av domstolars beslut i domstolsären- den finns det inte skäl att i det nu aktuella ärendet frångå den nuvarande ordningen (se författningskommentaren till 38 § förslaget till ny ärendelag). Som Lagrådet varit inne på kan det emellertid finnas skäl att se över reglerna i samband med en eventuell reform av reglerna om klagofrister inom förvaltningsrätten. 7.5 Tingsrättens sammansättning m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En tingsrätt skall i ett domstolsärende bestå| | av en juristdomare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till | | ärendets beskaffenhet skall tingsrätten dock få bestå av tre sådana| | domare. De nuvarande reglerna om medverkan av nämndemän i | | tingsrätt i vissa ärendetyper skall i sak fortfarande gälla för | | sådana fall där det finns särskilda skäl för en sådan sammansättning.| | Reglerna om detta tas in i de lagar som innehåller de | | materiella bestämmelserna för de ärendekategorier det handlar om.| | Möjligheterna att delegera arbetsuppgifter till sådana personer | | som är anställda vid tingsrätten utan att vara juristdomare | | utvidgas att gälla även enkla ärenden om bouppteckning och | | arvsskatt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat detta utan erinran. anser dock att förutsättningen för en flerdomarsammansättning bör vara att en sådan behövs. Den hovrätten samt och kritiserar införandet av uttrycket juristdomare . anser att det skall läggas i tingsrättens hand att bestämma hur tingsrätten skall vara sammansatt. anser att lokutionen särskilda skäl är alltför intetsägande. och menar att en högre domstol inte bör ha möjlighet att besluta om återförvisning på grund av en domförhetsfråga. Skälen för regeringens förslag: För domstolsärenden gäller relativt invecklade bestämmelser om tingsrätts sammansättning. Huvudregeln är att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare, dvs. av en domare som avlagt juris kandidatexamen eller juristexamen. Vid avgörande av ärendet skall tingsrätten dock bestå av tre juristdomare eller av en juristdomare och nämndemän i ett stort antal fall. Dels gäller det samtliga ärenden som är tvistiga eller där det annars förekommer anledning till den större sammansättningen, dels gäller det vissa i bl.a. 6 § andra stycket ärendelagen uppräknade ärendetyper. För vissa sjörättsliga ären- den, konkurrensärenden och ärenden enligt marknadsföringslagen finns det särbestämmelser om medverkan av experter. För vissa enklare ärenden får regeringen bestämma att vid tingsrätt även sådana anställda som inte är juristdomare skall få handlägga ärendet. Mot de nu redovisade bestämmelserna skall ställas bestämmel- ser för tvistemål. Huvudregeln enligt 1 kap. 3 § RB är att tingsrätten skall bestå av en juristdomare. Enligt 1 kap. 3 a § RB skall tingsrätten dock vid huvudförhandling bestå av tre sådana domare (eller vid förfall för en av dem av två), om inte annat är föreskrivet. När huvudförhandlingen hålls i förenklad form skall tingsrätten bestå av en juristdomare. Detsamma gäller i annat fall när det är tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. I tvistemål där förlikning om saken är tillåten skall tingsrätten enligt 1 kap. 3 d § i de allra flesta fall bestå en en juristdomare, om värdet av det som yrkas uppenbart inte överstiger hälften av basbeloppet. Vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid pröv- ning av frågor som hör till rättegången får tingsrätten enligt 1 kap. 3 c § RB - utom i fall som avses i 1 kap. 3 d § - ha den sammansättning som är föreskriven för huvudförhandling, om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet. I promemorian föreslås att en tingsrätt i ett domstolsärende skall bestå av en juristdomare men att tingsrätten får bestå av tre sådana domare om det finns särskilda skäl. Nuvarande regler om medverkan av nämndemän i tingsrätt i vissa ärendetyper skall i sak fortfarande gälla för sådana fall där det föreligger särskilda skäl för en sådan sammansättning. Promemorieförslaget har godtagits av de allra flesta remissinstanserna men det finns också kritiska röster. Först skall sägas att några remissinstanser har förespråkat att man inte i olika lagar använder termerna lagfaren domare och juristdomare som beteckningar för samma begrepp. Den förra termen definieras i kungörelsen (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare, m.m. Termen förekommer på hundratals ställen i lagstiftningen men är alltför ålderdomlig för att passa in i en nyskriven processlag. Det kan knappast orsaka några praktiska olägenheter av betydelse att man tills vidare använder de båda termerna vid sidan av varandra i lagstiftningen. I den nya ärendelagen bör därför användas termen juristdomare . Självklart kräver även denna term en definition genom förordningsbestämmelser. När det gäller frågorna om domförhet finns det sakligt sett anledning kon- statera att regleringen i ärendelagen inte har följt med i den utveckling som förekommit på område. På det området har nämligen utrymmet för endomarkompetensen successivt utvidgats. Ärendena är i de allra flesta fall av enkel natur och det rimliga synes såvitt gäller tingsrätter vara att i grunden ha en regel om endomarkompetens med möjlighet till en kvalificerad sammansättning i speciella fall. Med hänsyn till frågans vikt kan man inte helt lägga i tingsrättens hand att bestämma hur den skall vara sammansatt. I stället bör en särskild bestämmelse införas i den nya ärendelagen. Grundregeln bör givetvis vara att tingsrätten består av en juristdomare (jfr 1 kap. 3 § RB). I speciella fall bör dock tingsrätten få bestå av tre juristdomare (jfr 1 kap. 3 a och 3 c §§ RB). Det kan hävdas att det i promemorieförslaget på den punkten valda uttryckssättet är alltför oprecist. Man vinner dock knappast någonting genom att i stället ange att en större sammansättning skall väljas om det behövs . Självklart ligger ju även i ett uttryckssätt som särskilda skäl att den större sammansättningen skall behövas. Promemorieförslaget bör emellertid kompletteras på det sättet att det skall finnas särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet . Genom detta undviker man nämligen den tolkningen att de särskilda skälen skulle kunna influeras av sådant som t.ex. tingsrättens arbetsbelastning. Med tanke på förfarandets natur behövs det inga regler om vad som händer när en av flera domare får förfall. För vissa ärendetyper, framför allt inom familjerätten, finns det som redan nämnts särskilda bestämmelser om att under vissa förutsättningar nämndemän skall medverka. Dessa bestämmelser bör ändras på det sättet att nämndemännen skall medverka endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet (se lagförslagen 2, 3, 17, 20 och 28). För några speciella ärendetyper i vilka en tingsrätt under vissa förutsättningar skall bestå av juristdomare och experter i förening, nämligen konkurrensärenden, vissa sjörättsliga ärenden och ärenden enligt marknadsföringslagen, bör andra lösningar väljas (se lagförslagen 25 och 29). Ingen av de regler som har avseende endast på en viss ärendekategori bör tas in i den nya ärendelagen. I stället bör reglerna föras till den materiella lagstiftningen för de berörda ärendena. Detta gäller även reglerna om möjligheterna att delegera arbetsuppgifter till sådana anställda i en tingsrätt som inte är juristdomare. I samband med överföringen bör möjligheten att delegera utvidgas att gälla även enkla ärenden om bouppteckning och arvsskatt. 7.6 Yrkanden, grunder och frågor om rättskraft m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För sådana ärenden som inleds genom ansökan| | eller överklagande skall det finnas bestämmelser om parternas | | yrkanden och grunder, men frågan om rätten att ändra ett yrkande| | eller en grund ges ingen allmän reglering. Det beslut genom | | vilket ärendet avgörs skall i ett ärende som grundas på ansökan | | eller överklagande inte få gå utöver det som har yrkats. När det| | finns särskilda skäl skall dock domstolen även utan yrkande få | | besluta till det bättre för en enskild part, om det inte är till| | nackdel för något motstående enskilt intresse. Promemorieförslaget överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av de allra flesta remissinstanserna. anser dock att även andra former av anhängiggörande än ansökan eller överklagande bör formaliseras. menar att det behövs en enkel och klar regel om tillåtligheten av ändringar i yrkanden och grunder och att det dessutom behövs en regel om s.k. stupstocksföreläggande motsvarande regeln i 42 kap. 15 § RB. Hovrätten för anser att en domstol aldrig skall få gå utanför det som yrkas. Skälen för regeringens förslag: Promemorieförslagets bestämmelser om innehållet i sådana skrivelser genom vilka någon inleder ett ärende avser endast ansöknings- och överklagandefall. Av den som gör en ansökan till en tingsrätt eller överklagar ett beslut måste man givetvis kräva att han talar om vad han yrkar och vad han har för grund för detta yrkande. I den nya lagen bör tas in närmare bestämmelser om vad som krävs av honom (se 6 och 7 §§ förslaget till ärendelag). För andra ärendetyper kan man emellertid inte ge några närmare föreskrifter. I ett officialprövningsärende förekommer ju över huvud taget inga yrkanden eller grunder, och i ett anmälningsärende är det inte så säkert att anmälaren har anledning att yrka någonting. För anmälningsärendena är det även i övrigt svårt att finna någon minsta gemensamma nämnare. Även om det givetvis som en remissinstans har påpekat framstår som önskvärt med regler även om vad en anmälan skall innehålla måste därför förekommande behov av upplysningar till anmälare tillgodoses på annat sätt än genom regler i ärendelagen. De stora skillnaderna mellan olika ärendetyper när det gäller ärendets inledande återspeglas bl.a. i skillnader när det gäller möjligheterna för en part att under ärendets gång ändra sin inställning. Dessa möjligheter har ett nära samband med frågor om ett avgörandes rättskraft i ett domstolsärende. och åtskilliga beslut i tvistemål vinner rättskraft enligt reglerna i 17 kap. 11 § RB. Rättskraften yttrar sig dels på det sättet att avgörandet kan läggas till grund för avgörandet i en senare process om en annan sak, dels på det sättet att en ny framställning om samma sak skall avvisas (res judicata). I linje med detta ligger att en talan som väcks rörande en sak som redan pågår också skall avvisas (se 13 kap. 6 § RB om s.k. litispendens). Otvivelaktigt vinner även många beslut som i en allmän domstol tillkommit efter en specialprocess rättskraft enligt samma regler som gäller för domar, om det förekommit ett tvåpartsförhållande. Det går emellertid att finna många exempel på motsatsen. Särskilt för sådana beslut som tillkommer i ärenden av enpartskaraktär har man i allmänhet anledning att dra paralleller med det som gäller på förvaltningssidan. På samma sätt som inom förvaltningsrätten kan man sålunda hävda t.ex. att det är tveksamt om i något fall rättskraft kan tillerkännas ett avslagsbeslut i ett ärende där en enskild part begär ett gynnande beslut utan att ha någon enskild motpart (jfr , Om rättskraft i förvaltningsrätten, , s. 527). En bedömning av frågan om hur det för en viss ärendetyp närmare förhåller sig med frågor om rättskraft förutsätter inte sällan en ingående analys av den materiella lagstiftning som gäller för ärendetypen. Frågor om rättskraft lämpar sig därför inte för någon reglering i en allmän förfarandelag, och frågorna om rättskraft bör alltså lämnas utanför den nya lagen. Den nya lagen bör inte heller ta upp några motsvarigheter till reglerna i 13 kap. 6 och 7 §§ RB om litispendens och partssuccession. Reglerna skulle nämligen knappast komma att få någon praktisk betydelse. Det kan nämnas att inte heller förvaltnings- processlagen har några bestämmelser om de nu berörda frågorna. Promemorieförslaget innehåller ingen regel om tillåtligheten av att ändra yrkanden eller grunder i ett domstolsärende. Endast en remissinstans har riktat kritik mot detta. Frågan om en spärr mot ändringar av yrkanden och grunder har inte så stor betydelse för de fall där den part det gäller - i avsaknad av rättskraftshinder - kan komma igen i ett nytt förfarande. I och för sig skulle man emellertid för sökande (men inte för t.ex. motparter) kunna uppställa regler av i huvudsak det slag som 13 kap. 3 § RB innehåller för tvistemål. Det torde emellertid vara relativt sällsynt att en part under ett pågående förfarande faktiskt behöver ändra sig. Ärendena är nämligen i motsats särskilt till tviste- målen i de allra flesta fall av enfrågenatur , vilket medför att behovet av en reglering är högst begränsat. Det är inte heller alltid så att tillåtligheten av en eventuell ändring bör lösas på det sätt som enligt 13 kap. 3 § RB gäller för tvistemål. Det har visserligen såvitt gäller den nuvarande ärendelagen antagits att tvistemålsreglerna i princip är tillämpliga, men åtskilliga typer av domstolsärenden företer särdrag inte minst till följd av den speciella officialprövningsskyldighet för domstolen som kan rymmas inom ärendet (se t.ex. rättsfallet NJA 1961 s 540). Än viktigare är argumentet att förfarandet i domstolsärenden generellt sett bör vara så utformat att enskilda kan klara sig utan anlitande av juridiskt skolade biträden. Att inte ens i ett indispositivt ärende en part kan tillåtas att ändra sig till att behandla vad som i processrättslig mening är en annan sak än den ursprungliga är dock närmast en självklarhet. För dispositiva ärenden, t.ex. inom skiljedomsområdet, är det långtifrån uteslutet att det kan finnas anledning att i vissa situationer tillämpa principer om taleändring. En närmare reglering av rätten till ändringar skulle emellertid inte endast vara av ett högst begränsat värde utan också leda till ett mycket invecklat system, föga ägnat att passa för biträdeslöshet. Som föreslås i promemorian bör man därför såvitt gäller dom- stolsärendena på samma sätt som enligt förvaltningsprocesslagen överlämna frågan om tillåtligheten av ändringar åt domstolarnas rättstillämpning (se dock även avsnitt 7.14 om nya rättsfakta i ). Klart är dock under alla omständigheter att en klagande bör vara bunden av i vilken del han har över- klagat ett visst avgörande. Det bör anmärkas att en part på samma sätt som i normalfallet för tvistemål har rätt att när som helst under tings- rättsförfarandet ange ny bevisning. Det skall till detta läggas att ett åberopande av nya rättsregler eller av ny bevisning aldrig i sig kan medföra att saken skall anses ändrad. Enligt 17 kap. 3 § första stycket RB får en dom inte ges över annat eller mera än part i behörig ordning yrkat. Denna regel gäller enligt nuvarande ordning, i den mån den är tillämplig, även domstolsärendena genom den allmänna hänvisningen i ärendelagen till . I ett mycket stort antal fall är regeln inte tillämplig. Särskilt tydligt är detta när det gäller anmälnings- och officialprövningsärendena. I den nya ärendelagen bör man för ansökningsärenden och sådana ärenden som grundar sig på ett överklagande uppställa den grundregeln att ett beslut genom vilket ärendet avgörs inte får gå utöver det som yrkats. En sådan regel överensstämmer med huvudregeln i 29 § FPL. I regel ligger emellertid också att yrkandet skall ha framställts i behörig ordning . Den begränsningen får sin betydelse bl.a. genom regler om att den som överklagar i princip inte kan yrka något som han inte yrkat redan i den lägre domstolen och måste framställa sitt yrkande redan i samband med överklagandet. Enligt vad som förutsatts i motiven till förvaltningsprocesslagen (prop. 1971:30 s. 580) gäller emellertid även i en process enligt den lagen att domstolen bara behöver ta hänsyn till sådana yrkanden som framställts i behörig ordning och att, vid över- klagande, en part inte får i den högre domstolen yrka någonting som han inte i behörig ordning har yrkat i den lägre. Samma ordning bör normalt tillämpas även för domstolsärendenas del, dock givetvis med den reservationen att det inte har inträffat någon ny omständighet under förfarandet (jfr 13 kap. 3 § första stycket 1 RB). För de dispositiva ärendena gäller givetvis dessutom, på motsvarande sätt som i tvistemål, att domstolen inte kan döma ut mindre än det svaranden har medgett. Observera att det i den stora mängd ansökningsärenden som har annan karaktär inte behövs något bestridande från en motpart för att domstolen skall kunna avslå en ansökan. I 29 § FPL sägs inte bara att domstolens avgörande inte får gå utöver yrkandena i målet utan också att om det föreligger särskilda skäl domstolen även utan yrkande får besluta till det bättre för en enskild, när detta kan ske utan men för något motstående enskilt intresse. I promemorian föreslås att samma regel skall gälla för domstolsärenden. Endast en remissinstans är kritisk mot den lösningen. Det är emellertid inte omöjligt att den nu berörda regeln faktiskt tillämpas i en del domstolsärenden. Det är ju en regel som är ganska naturlig i samband med annan rättsvård än rättskipning och som passar särskilt väl för enpartsärenden men kanske mindre väl för egentlig rättskipning enligt eller förvaltningsprocesslagen. Mot den bakgrunden bör promemorieförslaget godtas även på den nu berörda punkten. Enligt 17 kap. 3 § andra meningen RB får en domstol i ett dispositivt mål inte grunda sin dom på andra omständigheter (rättsfakta) än sådana som åberopats. Genom den allmänna hänvisningen i den nuvarande ärendelagen till rättegångs- balken kan den berörda regeln vara tillämplig i sådana ärenden där saken är sådan att förlikning om den är tillåten (dvs. uteslutande i vissa dispositiva ärenden av flerpartsnatur). De allra flesta ärenden är emellertid inte förlik- ningsbara i mening. Det är inte möjligt att tillämpa den berörda regeln i officialprövningsärenden och knappast heller i anmälningsärenden. För sådana ärenden i vilka 17 kap. 3 § andra meningen RB inte är tillämplig kan det vara möjligt att tillämpa bestämmelserna i denna mening motsättningsvis, dvs. låta avgörandet grundas även på sådana omständigheter som inte åberopats. Förvaltningsprocesslagen har inga bestämmelser i ämnet. I motiven till den lagen (prop. 1971:30 s. 579) sägs att frågan om en för- valtningsdomstol bör vara bunden av de grunder som parterna har åberopat i målet är betydligt mera komplicerad att lösa generellt än motsvarande fråga om parternas yrkanden. Det sägs också att det starka officialprövningsintresset i vissa typer av mål hos förvaltningsdomstol talar för att det beträffande en del målgrupper bör råda en stor frihet i dessa hänseenden. Motsvarande synsätt kan anläggas för domstolsärendenas del. Under inga omständigheter kan man för dom- stolsärendena införa någon generell regel om bundenhet för domstolen när det gäller åberopanden. Det gäller givetvis i särskilt hög grad officialprövnings- ärenden men även t.ex. anmälningsärenden, eftersom man genom en regel om bundenhet vid grunder skulle behöva se samtliga bifallsförutsättningar som processförutsättningar, dvs. som avvisningsgrunder i händelse av att det brister i förutsättningarna. En uttrycklig motsvarighet för de relativt fåtaliga dispositiva ärendena till bestämmelser angående dispositiva tvistemål skulle kunna verka förvillande i andra ärenden med tanke på att parterna skall klara att uppträda utan ombud, och regeln skulle inte heller få någon nämnvärd betydelse. Det ligger ju redan i att någonting är förlikningsbart att domstolen blir bunden av parternas dispositioner. Man skulle dock möjligen för samtliga ärendetyper kunna ha en regel om att domstolen är bunden vid sådana medgivanden och åberopanden som en offentlig myndighet gör i partsegenskap.