prop · GJ03115 · 1996-01-01 00:00:00 — Exempel på särbestämmelser ger lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. såvitt gäller arvsskatteärenden. Till detta kommer reglerna om statens stöd vid allmän rätts- hjälp och reglerna i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) om det allmännas skadeståndsansvar. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De nuvarande reglerna i ärendelagen om att | | tingsrätten i vissa fall skall ompröva sitt beslut överförs i | | huvudsak oförändrade till den nya lagen. Promemorieförslaget överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser har godtagit förslaget eller lämnat detta utan erinran. Kammarkollegiet anser dock att de nuvarande omprövningsreglerna inte fungerar tillfredsställande i arvsskattemål och förklarar att det grundläggande felet är att arvsskatteärendena till sin natur inte liknar vanliga domstolsärenden utan mera vanliga skatteärenden. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser angående omprövning infördes 1990 i allt väsentligt med 27 och 28 §§ förvaltningslagen som förebild. Bestämmelserna är avsedda främst för vissa enpartsärenden där tingsrätt har att göra en primär prövning av saken. En sådan prövning i ett enpartsärende är nämligen till sin natur sådan att det inte helt sällan uppstår en felaktighet i ett beslut för vilken det framstår som onödigt att part skall behöva anlita ett formligt rättsmedel. I viss utsträckning kan det enligt den nuvarande ärendelagen ske en omprövning även i två- eller flerpartsärenden. En begränsning ligger dock i att omprövningen inte får bli till nackdel för någon enskild part. föreslog att man skulle behålla omprövningsreglerna för domstolsärendena. Genom att emellertid processen i tvåpartsärenden kunde sägas bli mera kvalificerad genom de av utredningen i övrigt föreslagna reglerna menade utredningen att det fanns anledning att uttryckligen begränsa omprövningsreglernas tillämpningsområde till enpartsärendena. I promemorian görs emellertid ingen sådan begränsning. De omprövningsregler som finns i den nuvarande ärendelagen synes fungera väl, åtminstone om man bortser från arvsskatteärendena. Med utredningsförslaget om begränsning av reglerna får man onödiga svårigheter genom att det inte alltid är så enkelt att avgöra vad som är ett enpartsärende och vad som är ett tvåparts- ärende. Reglerna bör därför gälla även tvåpartsärenden. De särskilda problem som omprövningsinstitutet kan ha i arvsskatteärenden bör inte lösas genom den nya ärendelagen utan får tas upp i samband med en översyn av arvs- och gåvo- skattelagstiftningen. Det finns inte någon anledning att utsträcka om- prövningsreglernas tillämpningsområde till sådana fall där förfarandet vid tingsrätten inletts genom överklagande. Den överprövning av en förvaltningsmyndighets beslut som sker i ett sådant fall måste ju förutsättas ha den kvaliteten att omprövningsinstitutet inte passar. Ärendelagens bestämmelser bör därför i huvudsak oförändrade flyttas över till den nya lagen. 7.14 Överklagande till hovrätt och -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I den nya lagen införs - efter mönster av | | reglerna i förvaltningsprocesslagen - generella bestämmelser om | | prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt. I anslutning | | till materiell lagstiftning bestäms för vilka ärendetyper ett | | sådant tillstånd skall krävas. Vid överklagande till Högsta | | domstolen skall reglerna om prövningstillstånd i 54 kap. RB | | tillämpas. Om ärendet vid tingsrätten har inletts genom ett | | överklagande, skall sådana omständigheter eller bevis som en | | klagande åberopar först i beaktas endast om det| | finns särskilda skäl. Promemorieförslaget: I promemorian föreslås att regeln om åberopande av nya omständigheter och bevis i skall gälla alla ärenden i den instansen. I övrigt överensstämmer promemorieförslaget med regeringens förslag. Remissinstansserna: De allra flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat detta utan erinran. och förespråkar dock att det vid överklagande skall krävas särskilda skäl för tillåtande av en ny omständighet eller ett nytt bevis. vid påpekar att det finns en möjlighet att införa en sådan preklusionsregel för dispositiva ärenden. Hovrätten över och är kritisk till den i promemorian förslagna regeln om åberopande av nya omständigheter och bevis i och menar att en eventuell preklusionsregel för processen i den instansen i stället bör utformas efter förebild i 55 kap. 13 § RB. Skälen för regeringens förslag: Som angetts i avsnitt 7.2 bör den nya ärendelagen tillämpas också när ett beslut av tingsrätten överklagas. På de allra flesta punkter bör handläggningsreglerna vara desamma för de olika instanserna. Det finns emellertid också frågor som är speciella för en överprövning. Det gäller bl.a. prövningstillstånd. Frågor om prövningstillstånd övervägs av (Ju 1993:04). Det finns inte underlag för att nu i den nya ärendelagen införa mer allmänna bestämmelser om att en fullständig hovrättsprövning av ett överklagande skall förutsätta prövningstillstånd. I den nya lagen bör emellertid efter mönster av det som gäller i förvaltningsprocessen (se prop. 1993/94:133) införas sådana bestäm- melser som behövs när det i anslutning till den materiella lagstiftningen för en viss ärendetyp bestäms att det skall krävas prövningstillstånd. Därmed uppnås totalt sett en enklare reglering. När det gäller överklagande till förs i promemorian den tanken fram att man för hovrättsavgöranden i sådana domstolsärenden som över- klagats till tingsrätt inför ett generellt fullföljdsförbud med möjlighet för hovrätten att i det enskilda fallet besluta om rätt att överklaga. Den typen av regler har kommit till användning på flera rättsområden, se t.ex. 10 a § lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Det är emellertid ännu för tidigt att bedöma om regler av det slaget kan ges någon mera allmän giltighet. Först måste det göras en mera ingående utvärdering av hur de nuvarande reglerna har fungerat. Frågan kan i vart fall inte besvaras inom ramen för det nu pågående lagstiftningsarbetet. I stället bör den nya ärendelagen bygga på att det vid överklagande till krävs prövningstillstånd enligt reglerna i 54 kap. RB. Processen i dispositiva tvistemål i hovrätt utmärks bl.a. av att en part inte får åberopa nya omständigheter eller ny bevisning i den högre domstolen annat än om han inte kunnat göra åberopandet redan i den lägre rätten eller om han har en giltig ursäkt för sin underlåtenhet att åberopa omständigheten eller beviset i den lägre domstolen (se 50 kap. 25 § RB). Med omständigheter och bevis avses i det sammanhanget - åtminstone i huvudsak - endast det som inom doktrinen betecknas som rättsfakta och bevismedel. Samma regel som i 50 kap. 25 § RB gäller vid överklagande av en hovrättsdom till (se 55 kap. 13 § RB). Där tillämpas regeln ännu strängare än i hovrätt. De berörda bestämmelserna torde med nu gällande regler endast i undantagsfall kunna ges en analogisk tillämpning vid överklagande av ett beslut. För överklagande till hovrätt bör det enligt promemorian inte gälla några preklusionsregler. Den ordningen har godtagits av de allra flesta remissinstanserna, men det finns remissinstanser som har en annan uppfattning. Såvitt gäller de indispositiva ärendena som utgör den stora majoriteten av ärendena finns det dock inte större anledning att ha preklusionsregler vid överklagande till hovrätt än vad det finns för de indispositiva tvistemålen. Man skulle emellertid kunna tänka sig en regel för dispositiva ärenden eller åtminstone flertalet sådana ärenden, men det man skulle vinna med en sådan regel torde inte uppväga det man skulle förlora genom att systemet blev mera krångligt. För ärendena har man dessutom anledning att beakta att enskilda skall kunna klara sig utan anlitande av juridiskt skolade biträden. Någon preklusionsregel bör därför inte införas i den nya ärendelagen för hovrättsprocessens del. När det gäller processen i föreslås i promemorian en regel om att sådana omständigheter eller bevis som klaganden åberopar först där skall beaktas endast om det finns särskilda skäl. En motsvarande regel finns redan i 37 § FPL. En remissinstans har avstyrkt promorians förslag och otvivelaktigt kan man mot detta förslag föra delvis samma kritiska resonemang som när det gäller en regel om åberopandet av nya omständigheter och bevis i hovrätten. Det finns emellertid också en typ av ärenden för vilken det framstår som orimligt att en part skall ha en ovillkorlig rätt att få beaktade sådana omständigheter och bevis som han åberopar först i . Det gäller sådana ärenden som vid tingsrätten inletts genom ett överklagande. I sådana ärenden rör det sig ju om en tredje domstolsprövning av en förvaltningsmyndighets beslut. Promemorians preklusionsregel bör därför justeras på det sättet att den gäller endast när ärendet i tingsrätten har inletts genom ett överklagande. För tvistemål finns i bestämmelser om att en högre domstol i vissa fall - med undanröjande av den lägre domstolens avgörande - skall återför- visa målet till den lägre domstolen, om den domstolen gjort sig skyldig till ett rättegångsfel. Dessa bestämmelser har mjukats upp genom lagändringar . För de fall där ett beslut har överklagats till hovrätt och finns inga motsvarande bestämmelser. Vid överklagande av ett avgörande i ett domstolsärende torde emellertid reglerna för tvistemål i många fall kunna ha en analogisk tillämpning (se Processlagberedningen i NJA II 1943 s. 683). I viss utsträckning kan en högre allmän domstol även utan lagstöd återförvisa ett mål på materiella grunder, nämligen när i den domstolen aktualiseras en fråga till vilken den lägre domstolen inte tagit ställning (jfr Welamson, Rättegång VI, 3:e upplagan, s. 127). Delvis sätter det instansordningens principer ur spel att inte återförvisa ett fall där det har förekommit ett rättegångsfel i en lägre domstol. En återförvisning har dock oftast även många nackdelar och det är därför som reglerna i har mjukats upp. Hur den högre domstolen bör förfara i ett domstolsärende när det gäller undanröjande och återförvisning beror på omständigheterna. Förvaltningsprocesslagen innehåller ingen bestämmelse i ämnet och det finns inte tillräckliga skäl att i den nya ärendelagen införa någon sådan bestämmelse (se dock även 37 § andra stycket förslaget till ny ärendelag). -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De särskilda rättsmedlen, dvs. resning, åter-| | ställande av försutten tid och klagan över domvilla, regleras i | | den nya ärendelagen genom en hänvisning till bestämmelserna i | | . I den nya lagen tas dessutom in en bestämmelse| | om att resning får äga rum även i andra fall än som föreskrivs i 58| | kap. , om det finns synnerliga skäl. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag utom så till vida att promemorieförslaget tillåter även ett undanröjande på grund av domvilla, om det finns synnerliga skäl. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har tillstyrkt promemorieförslaget eller lämnat detta utan erinran. Hovrätten över och , Hovrätten för och avstyrker dock förslaget och menar att resning eller undanröjande på grund av domvilla inte bör kunna beviljas annat än enligt , när åtgärden är till nackdel för en enskild motpart. Skälen för regeringens förslag: När ett avgörande av en förvaltningsmyndighet eller domstol inte kan överklagas sägs det ha fått laga kraft. I princip avslutas alla förfaranden med ett lagakraftägande avgörande. Ett sådant avgörande kan angripas med hjälp av ett särskilt (extraordinärt) rättsmedel. Grundreglerna om dessa rättsmedel har funnit i regeringsformen och där gällt samtliga domstolstyper (se numera 11 kap. 11 § regeringsformen). anvisar för domar och beslut tre särskilda rättsmedel i 58 och 59 kap., nämligen resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla. Gemensamt för resning och klagan över domvilla är att saken vid bifall till framställningen tillåts bli prövad på nytt därför att det har anförts ett förhållande som är ägnat att försvaga tilltron till avgörandets riktighet. Återställande av försutten tid innebär att ett överklagande (eller i undan- tagsfall ) tillåts trots att den ordinarie klagotiden (eller klander- tiden) redan har gått till ända. Reglerna i har sitt ursprung i lagen (1939:303) om särskilda rättsmedel och gäller primärt endast tvistemåls- och brottmålsavgöranden. På grund av hänvisningen i 11 § den nuvarande ärendelagen gäller emellertid i domstolsärendena det som i balken är föreskrivet för tvistemål i den mån det är tillämpligt . Någon regel om att balkens regler om förutsättningarna för användandet av ett särskilt rättsmedel skulle vara direkt tillämpliga fanns tidigare inte i balken, men (prop. 1987/88:58, bet. 1988/89:JuU7, rskr. 1988/89:33, SFS 1988:1451) infördes i 58 kap. 10 a och 13 §§ samt 59 kap. 4 a § RB bestämmelser som bygger på att bestämmelser för tvistemål och brottmål skall tillämpas beträffande vissa avgöranden utanför tvistemåls- och brottmålsområdet. För särskilda ärendetyper finns det dessutom andra regler enligt vilka bestämmelserna i 58 och 59 kap. RB skall tillämpas. Exempel erbjuder 18 kap. 20 § andra stycket utsökningsbalken och 21 kap. 11 § sjölagen (1994:1009). Inom förvaltningsrätten föll tidigare tillämpningen av de extraordinära rättsmedlen tillbaka på den mycket kortfattade regleringen i 11 kap. 11 § regeringsformen. I betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) lämnades förslag till en lag om särskilda rättsmedel inom förvaltningsrätten. Den föreslagna regleringen anknyter i åtskilliga hänseenden till den reglering som finns i . Den viktigaste skillnaden är att det i den föreslagna lagen öppnas en mer allmän möjlighet att bevilja en extraordinär åtgärd när det finns synnerliga skäl. Genom en beslutad reform har på grundval av betänkandet regler om särskilda rättsmedel införts i 37 b och c §§ FPL (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU 6, rskr. 1994/95:165, SFS 1995:22). Regleringen är inte avsedd att ändra tidigare praxis (angiven prop. s. 175). De nya reglerna innebär bl.a. att resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Det skall i anslutning till detta nämnas att inom förvaltningsprocessrätten institutet resning motsvarar såväl institut resning som dess institut klagan över domvilla och att det i motiven till ändringarna i förvaltningsprocesslagen förutskickas att frågorna om de extraordinära rättsmedlen inom förvaltningsrätten kan komma att omprövas i samband med en mera allmän reform av förvaltningsprocessen. I promemorian föreslås att de särskilda rättsmedlen, dvs. resning, åter- ställande av försutten tid och klagan över domvilla, regleras i den nya ärende- lagen genom en hänvisning till bestämmelserna i . Det föreslås utöver detta att i den nya lagen tas in en bestämmelse om att resning eller undanröjande på grund av domvilla får beviljas även under andra omständigheter än som anges i , om det föreligger synnerliga skäl. Endast några remissinstanser har kritiserat detta förslag. Promemorieförslaget skall ses mot bakgrund av det som gällde för domstolsärendena års ändringar i . Reformen hängde samman med att beslutsfunktionen rörande extraordinära frågor för åtskilliga fall flyttades från till hovrätt och att det därmed behövdes någon form av materiell reglering för samtliga fall. Enligt lagrådsremissen torde emellertid resning och klagan över domvilla i allmän domstol beträffande andra avgöranden än sådana för vilka tvistemåls- eller brottmålsreglerna är tillämpliga åtminstone före reformen ha kunnat beviljas efter något mindre restriktiva principer än de som tvistemålsreglerna ger uttryck för. I lagrådsremissen hävdas också att i huvudsak samma principer var bestämmande som när det gällde frågor om resning i Regeringsrätten beträffande förvaltningsrättsliga avgöranden. Mot dessa uttalanden har Lagrådet riktat viss kritik. Oavsett hur det förhöll sig med de extraordinära rättsmedlen kan man konstatera att tvistemålsavgöranden (i dessa inräknade avgöranden från Arbetsdomstolen och ) är speciella på det sättet att man regelmässigt har att ta hänsyn till en enskild part för vilken den extraordinära åtgärden är till nackdel. Brottmålsavgörandena är speciella i och med att de berör ansvarsfrågor. När man kommer utanför tvistemåls- och brottmålsområdet finns det extraordinära situationer som inte låter sig helt inpassas under detaljerade regler. En rättelse kan ofta ske utan att det drabbar någon enskild och särskilt detta ger möjligheter att undvika t.ex. resultat vilka för lekmannen framstår som logiskt omöjliga eller som på något annat sätt är stötan- de. medför - som Lagrådet påpekat - rättskraftsprinciperna för domstolsärenden att förutsättningarna för att bevilja en extraordinär åtgärd i vissa fall är mera restriktiva i domstolsärendena. Särskilt behovet av att i vissa undantagsfall gå utanför de ramar som regler sätter medför ett behov av en särskild regel om extraordinära åtgärder beträffande ett beslut i ett domstolsärende. I huvudsak bör man tillämpa samma principer som skall tillämpas för avgöranden inom förvaltningsrätten. Det är mot den nu angivna bakgrunden naturligt att för domstolsärendenas del komplettera regler med en regel av det slag som tagits in i förvaltningsprocesslagen och som tillåter att resning sker i de fall där det finns synnerliga skäl. Någon motsvarighet till regeln i lagrådsremissens förslag om domvillofall behövs inte, eftersom de fall i vilka en extraordinär åtgärd bör beviljas enligt en sådan regel också torde falla in under regeln för resningsfall. Tillräckliga skäl att såvitt gäller domstolsärendena begränsa reformen till sådana fall i vilka det inte uppstår nackdelar för någon enskild part finns inte. Enskilda intressen som står mot sökandens kan ju beaktas inom ramen för prövningen av om det finns synnerliga skäl och man kan inte helt utesluta att det i extrema fall kan förekomma anledning att bevilja en extraordinär åtgärd även när det kan sägas förekomma sådana intressen. Mot den nu angivna bakgrunden bör i enlighet med Lagrådets förslag frågor om de extraordinära åtgärderna i domstolsärenden regleras dels genom hänvisningar till regler, dels genom en tilläggsregel om att resning får äga rum även i andra fall än som föreskrivs i 58 kap. RB, om det finns synnerliga skäl. Detta innebär att man kan avvika från balkens bestämmelser inte endast när det gäller tidsfrister för påkallandet av den extraordinära åtgärden utan också när det gäller övriga i balken angivna förutsättningar för en sådan åtgärd. Den nya regleringen bör avse såväl de fall som prövats enligt ärendelagen som de vilka efter överklagande hade kunnat prövas enligt den lagen. förekommande särbestämmelser för vissa slags ärenden, t.ex. 18 kap. 20 § utsökningsbalken, bör behållas tills vidare. 8 Överlämnande av mål och ärenden mellan domstolar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: När en tingsrätt i samband med att ett mål | | eller ärende inleds finner att den inte är behörig, skall | | tingsrätten lämna över den skrivelse som kommit in till | | tingsrätten till en domstol som är behörig, om den som har inlett| | förfarandet inte har något att invända mot detta och det inte | | heller finns något annat skäl mot ett överlämnande. Skrivelsen | | skall anses ha kommit in till den senare domstolen | | som den kom in till den tingsrätt som först tog emot skrivelsen.| -------------------------------------------------------------------- Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har tillstyrkt promemorieförslaget eller lämnat detta utan erinran. avstyrker dock en reform med hänvisning bl.a. till att det finns en risk att de som vänder sig till domstol kommer att slarva och till att det införs en granskningsskyldighet för domstol. menar att det skulle vara lämpligt att reglera den situationen att den mottagande domstolen inte anser sig vara behörig och väcker dessutom frågan om inte ett överlämnande skall kunna ske även under handläggningen av ett mål eller ärende. Hovrätten över och anser att den som inlett förfarandet inte skall behöva beredas tillfälle att yttra sig om detta skulle orsaka dröjsmål. menar att en ansökan skall anses ingiven först den dag den kom in till rätt domstol. och menar att överflyttningen bör avse målet eller ärendet och att den överlämnande domstolen bör kunna fatta beslut om t.ex. kvarstad. Nuvarande ordning: En domstols behörighet att ta upp ett mål eller ärende är i allmänhet lokalt, sakligt och funktionellt begränsad. Reglerna om detta brukar kallas forumregler. Reglerna om den lokala kompetensen begränsar domstolarnas verksamhet till att i huvudsak gälla mål och ärenden som har anknytning till deras egna territoriella verksamhetsområde. Reglerna om den sakliga kompetensen koncentrerar vissa typer av mål och ärenden till domstolar som därigenom blir mer eller mindre specialiserade. Reglerna om den funktionella kompetensen lägger grunden till ett hierarkiskt instanssystem. För tvistemålen finns det forumregler i 10 kap. RB. Motsvarande regler för brottmål finns i 19 kap. RB. Ärendelagen innehåller inga forumregler. I stället finns sådana regler för de allra flesta ärendetyper i anslutning till den för ärendet i fråga gällande materiella lagstiftningen eller är underförstådda i den lagstiftningen. Den hänvisning till bestämmelser som finns i 11 § ärendelagen omfattar inte forumfrågor (se 10 kap. 17 § första stycket 7 RB). Beträffande domstolens aktivitet när det gäller att beakta att forumreglerna iakttas kan man grovt sett skilja mellan två system. Enligt det ena - som gäller i allmänhet - skall domstolen göra en officialprövning av behörighetsfrågan endast i det fallet att svaranden uteblir från första inställelsen eller inte följer ett föreläggande att avge skriftligt svaromål (se 10 kap. 18 § RB). För övriga situationer krävs att svaranden gör en s.k. foruminvändning (se 34 kap. 2 § RB). Forumregeln brukar för nu berörda fall betecknas som dis- positiv, eftersom svaranden givetvis kan välja att avstå från att göra någon invändning. Det ligger i sakens natur att forumregler av nu angivet slag inte har annat syfte än att skydda svaranden mot att tvingas inställa sig inför en domstol som är främmande för honom eller för saken. I de allra flesta av de nu berörda fallen kan en kärande/sökande ha en valrätt mellan olika domstolar (kon- kurrerande fora). Särskilt för sådana tvistemål och ärenden i vilka parterna inte har någon möjlighet att ingå en för domstolen bindande förlikning om saken (indispositiva mål och ärenden) gäller som regel det andra systemet. Enligt detta skall domstolen alltid självmant pröva sin behörighet. En forumregel av nu angivet slag brukar betecknas som indispositiv. Flertalet av de nu berörda fallen räknas upp i 10 kap. 17 § RB. Indispositiva forumregler används bl.a. för att skydda principerna om domstolarnas sakliga och funktionella kompetens. Syftet med reglerna kan sägas vara att skapa garantier för att domstolarna skall avgöra målet eller ärendet på ett effektivt och riktigt sätt. Givetvis kan reglerna dessutom vara ägnade att på samma sätt som de dispositiva forumreglerna skydda svaranden. saknar parterna valfrihet när det gäller ett forum av nu angivet slag (exklusivt forum). Även i brottmål är forumreglerna indispositiva. Endast sällan är emellertid ett forum exklusivt. Åklagaren eller målsäganden ges i stället en betydande valfrihet och det är svårt att finna ett praktiskt exempel på fall i vilket en åklagare skulle kunna tänkas väcka åtal utan att ha stöd av någon forumregel.