prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — var det vanligt att vissa inkomster direkt användes för vissa utgifter utan att föras upp på statsbudgeten. Detta påverkade främst statsbudgetens omfång men knappast dess saldo. Mer eller mindre fullständig överenstämmelse rådde därför mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. och ökade emellertid skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. oro för utvecklingen kom till tydligt uttryck i ett betänkande från finansutskottet (bet. 1992/93:FiU30 s. 167). Utskottet anförde att genom avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten - som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan av statsbudgeten - saknas det möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. ansåg att den statliga budgeten inte längre utgjorde ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Enligt utskottet har det statliga upplåningsbehovet blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglar obalanserna i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk. Avgränsningen av statsbudgeten är enligt regeringens uppfattning alltför vag. Det saknas regler som anger om ett belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten. Det saknas också bestämmelser om de verksamheter som skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanför statsbudgeten. Statsbudgetens värde som beslutsunderlag minskar till följd av denna vaga avgränsning och detta kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har påverkats i väsentlig grad av att vissa utgifter och inkomster har hanterats på varierande sätt. ändrade förfaranden har från till ett annat påverkat denna skillnad med . För att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut om statsbudgeten behövs tydliga regler för hur fullständighetsprincipen och bruttoprincipen skall tillämpas, dvs. vad som skall redovisas på respektive utanför statsbudgeten. Därför är det viktigt att klart definiera vad som skall budgeteras och redovisas på eller utanför statsbudgeten. Statsbudgeten kan inte på ett enkelt och pålitligt sätt definieras med en uppräkning av allt som skall tas upp på den. Dess innehåll och de olika posternas benämningar behöver förändras allteftersom nya problem, verksamheter och metoder aktualiseras. Därför bör statsbudgetens avgränsning definieras generellt. I olika sammanhang ägnas statens lånebehov en allt större uppmärksamhet. I budgetprognoser redovisas numera såväl statsbudgetens utfall som statens lånebehov. Analytiker på kredit- och valutamarknaderna intresserar sig mer för lånebehovet än för budgetsaldot. Detta beror på att lånebehovet har ett större informationsvärde i fråga om statens anspråk på kreditmarknaden och utvecklingen av statens finanser. Till detta kommer att definitionen av budgetsaldot har ändrats . Lånebehovet erbjuder inte sådana möjligheter. Regeringen anser att statsbudgeten därför bör ges den avgränsningen att inkomster och utgifter samt in- och utbetalningar som kan antas påverka statens lånebehov skall tas upp på statsbudgeten. Det betyder att statsbudgeten skall vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall ingå i förslaget till statsbudget. Med andra betalningar avses transaktioner och belopp av de slag som redovisats i budget- och kompletteringspropositionerna som förklaringar till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet. Bland dessa betalningar m.m. ingår förändringar av krediter, sparande på ramanslag, behållningar på reservationsanslag samt kassamässiga justeringar. Vidare ingår nettoförändringar i utnyttjandet av kredit- och låneramar i statlig verksamhet som redovisas på eller utanför statsbudgeten. På detta sätt innefattas det kassamässiga nettot i verksamheter som inte redovisas på statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. De betalningar m.m. som påverkar lånebehovet avses i budgetförslaget föras samman och tas upp i några informativa poster. Som påpekat skiljer sig lånebehovet från budgetsaldot genom att lånebehovet också innehåller nettoutlåning och en kassamässig korrigering för skillnaden mellan den kassamässiga belastningen på statsverkets checkräkning och det redovisade budgetutfallet i riksredovisningen. Det bör framhållas att den situationen kan inträffa att har en nettoinlåning och att således statens lånebehov är mindre än det traditionella budgetsaldot. 8.2 Brutto- och nettoredovisning Regeringens förslag: Statens inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka kostnaderna får dock utgifterna nettoredovisas. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens (se bet. s. 196 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del har i princip godtagit utredningens förslag. Statskontoret anser dock att konsekvenserna av de föreslagna undantagen i form av nettoredovisning är oklara. Maximal transparens bör enligt kontoret eftersträvas med så få undantag som möjligt. Det kan vidare enligt Statskontoret övervägas om inte regeringen bör vara skyldig att särskilt redovisa skatteavvikelser på samma sätt som skett ekonomiska vårproposition. föreslår några förtydliganden av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: Huvudprincipen vid avgränsningen av den statliga budgeten skall, enligt regeringens uppfattning, vara att samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas på statsbudgeten. måste dock ha möjlighet att undanta medel från budgetregleringen. har bruttoprincipen särskilt uppmärksammats eftersom strävan har varit att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det huvudsakliga intresset har riktats mot nettoredovisade inkomsttitlar, dvs. fall då utgifter avräknats mot en inkomsttitel. Enligt regeringens uppfattning bör på statsbudgetens inkomsttitlar endast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för staten och som inte har specialdestinerats för någon viss verksamhet. På detta sätt tillämpas principen om enhet, dvs. att alla statsbudgetens inkomster finansierar alla dess utgifter. Minskning av en bokförd inkomst bör dock kunna ske i enlighet med god redovisningssed. Då inkomster och utgifter redovisas mot inkomsttitlar och anslag är det inte möjligt att till följande år överföra saldot mellan utfallet på en viss inkomsttitel och ett visst anslag. En konsekvens av bruttoredovisning är därför att ett visst års överskott i en verksamhet används för att det året finansiera statsbudgetens övriga utgifter. På motsvarande sätt kommer ett underskott att finansieras med andra inkomster eller med statsupplåning. En konsekvent tillämpning av bruttoprincipen innebär i praktiken att alla inkomster som redovisas mot inkomsttitel används till att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag. Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skall användas i en viss verksamhet. Om ett krav på full kostnadstäckning föreligger inom ett verksamhetsområde måste ett över- eller underskott kunna överföras till kommande år. De specialdestinerade inkomsterna och de mot dessa svarande utgifterna måste därför vid krav på full kostnadstäckning redovisas utanför inkomsttitlar och anslag. Bruttoprincipen bör enligt regeringens uppfattning vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. I fråga om avgiftsinkomster m.m. i en verksamhet som i övrigt är finansierad med anslag på statsbudgeten bör dock nettoredovisning tillämpas. Alla myndigheter erbjuder mot en avgift olika typer av tjänster och varor. sker detta i en mindre omfattning. Det kan gälla t.ex. kurser eller publikationer. För sådan verksamhet avses inkomsterna i regel endast bidra till myndighetens kostnader även om krav på full kostnadstäckning också kan förekomma. För den del av en myndighets verksamhet där full kostnadstäckning gäller vore det i och för sig tänkbart att inkomster och utgifter inte alls togs upp på statsbudgeten. Detta skulle dock, enligt regeringens uppfattning, resultera i krav på myndighetens ekonomiadministration som ter sig orimliga med hänsyn till verksamhetens och avgiftsinkomsternas oftast obetydliga omfattning. Anslaget bör därför även i sådana fall få avräknas med nettoutgifterna. Detta leder till att inkomsterna specialdestineras till verksamheten. Genom att omfattningen av verksamheten är liten behöver hänsyn knappast tas till dessa inkomster då anslag anvisas. En del myndigheter har emellertid mer omfattande avgiftsinkomster i verksamheter som inte lämpligen kan särredovisas med krav på full kostnadstäckning. Exempel på detta är museernas inkomster från entréavgifter. Myndighetens verksamhet är i övrigt anslagsfinansierad och inkomsterna avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens kostnader. Eftersom inkomsterna är betydande tas normalt hänsyn till avgiftsinkomsterna när anslaget anvisas. Även i sådana fall bör, enligt regeringens uppfattning, anslaget få avräknas med nettoutgifterna. Åtskilliga myndigheter erhåller gåvor och andra bidrag till verksamheten från givare utanför staten. Det är heller inte ovanligt att bidrag lämnas mellan statliga myndigheter. Gåvor och andra bidrag kan ses som en inkomst som specialdestinerats för en viss verksamhet men som inte behöver täcka alla dess kostnader. Sådana gåvor bör därför behandlas på samma sätt som avgiftsinkomster i de avseenden som diskuteras. Redovisning mot anslag bör i göras netto så att utfallet visar den andel av utgifterna som skall finansieras med statens gemensamma inkomster. Om verksamheten är helt finansierad med bidrag, bör den inte tas upp på inkomsttitel och anslag utan hanteras på samma sätt som helt avgiftsfinansierad verksamhet. Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens egendom skall användas som delfinansiering av en i övrigt anslagsfinansierad åter- investering. I förvaltningen av statsskulden förekommer såväl inkomst- som utgiftsräntor. Även i dessa fall är nettoredovisning mot anslag en lämplig metod. Det är regeringens avsikt att ge en god presentation av den nettoredovisade verksamheten samt av den del av statens verksamhet som inte redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Några föreskrifter om detta behöver inte tas in i budgetlagen. Skatteavvikelser kan ses som dolda skatteutgifter, dvs. som en form av nettoredovisning. Som Statskontoret mycket riktigt påpekat är det ett viktigt krav på en ny skärpt budgetprocess att alla särbestämmelser som leder till inkomstbortfall prövas lika noggrant som utgiftsanslagen. Därför har regeringen också redovisat en sammanställning av s.k. skatteavvikel- ser (prop. 1995/96:150 bil. Regeringens avsikt är att även lämna sådana redovisningar. Formerna för redovisningen liksom vad som skall ingå i den kan dock komma att utvecklas och bör närmare övervägas. Därför är det för tidigt att redan nu införa en skyldighet för regeringen att lämna sådana redovisningar. 8.3 Vid sidan av statsbudgeten Regeringens förslag: På inkomsttitlar och anslag skall inte redovisas sådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens intäkter. Utredningen förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se bet. s. 204 f.). Remissinstanserna har i stort sett inte haft något att erinra mot utredningens förslag i denna del. har dock föreslagit vissa förtydliganden av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: Om inkomster specialdestineras för en viss verksamhet som skall bedrivas med krav på full kostnadstäckning bör verksamheten inte tas upp under inkomsttitlar och anslag. Skälet till detta är att i en sådan verksamhet måste över- eller underskott kunna överföras till kommande år. Som exempel kan affärsverken nämnas. Det förekommer även att helt avgiftsfinans- ierade verksamhetsgrenar i andra myndigheter redovisas vid sidan av statsbud- geten. Full kostnadstäckning föreligger då inkomsterna helt skall täcka kostnaderna inom ett verksamhetsområde. Enligt regeringens uppfattning upprätthålls kravet på full kostnadstäckning även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten, om verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet inte uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras. Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom bör en verksamhet inte redovisas på statsbudgeten. Helt avgiftsfinansierad verksamhet skall gå jämnt upp . Det betyder att ett över- eller underskott som ackumulerats under också skall avvecklas under en liknande tidsrymd. Den avgiftsfinansierade verksamheten kommer därför inte att påverka statens upplåningsbehov utöver ett visst behov av rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i en verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov skall innefattas i beräkningen av statens lånebehov. Avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på full kostnadstäckning bör enligt regeringens uppfattning i princip inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Det innebär att ett antal obe- tecknade 1 000-kronors anslag, som utgör sådana verksamheters formella anknytning till statsbudgeten, kan avvecklas. 8.4 Disposition av avgiftsinkomster Regeringens förslag: Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsterna helt eller delvis täcker statens kostnader för verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 207 f.). Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter, s.k. betungande avgifter, får endast besluta om. Befogenheten att besluta om avgifter som utgör skälig ersättning för prestationer som frivilligt tas i anspråk tillhör däremot regeringens s.k. restkompetens (jfr RF 8:13). Praktiskt taget alla myndigheter erbjuder i en liten omfattning mot en avgift olika former av varor och tjänster, t.ex. publikationer, kurser, rådgivning och lokaler. I vissa myndigheter har den avgiftsfinansierade verksamheten en stor omfattning. Eftersom prestationerna efterfrågas frivilligt måste verksamhetsvo- lymen kunna varieras beroende på hur stor efterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansieras med avgifter. Över- och underskott måste kunna balanseras till kommande år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade bör därför - såsom anfördes i föregående avsnitt - inte tas upp på inkomsttitlar och anslag. Om avgiftsinkomsterna endast skall bidra till att finansiera verksamheten bör inkomsten i stället avräknas mot ett ramanslag som därmed blir nettoredovisat. Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanseras, men utrymmet för utgifter påverkas genom anslags-sparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir avgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposi-tion för den verksamhet där de uppstår. avstår därmed från att låta dem finansiera annan statlig verksamhet. Under det senaste årtiondet har den finansiella styrningen i staten utvecklats och nya metoder har införts. Många av dessa metoder syftar till att ersätta en detaljerad resursstyrning med en mål- och resultatstyrning. Sådan styrning medför att befogenheter delegeras till nivåer som befinner sig nära genomförandet av verksamheten. Där så bedöms lämpligt ersätts regelstyrning med ekonomiska incitament. Ett sådant incitament kan vara att en myndighet som ökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten. Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster skall disponeras är därför viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna. I många myndigheter lämnar den avgiftsfinansierade verksamheten ett bidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Verksamheten befinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyrning. För att den skall kunna utvecklas enligt sina egna förutsättningar och föreliggande efterfrågan bör den inte ingå i budgetreglering. Användningen av statens medel för den avgiftsfinansierade verksamhetens behov bör därför bestämmas i annan ordning. Under vissa förutsättningar får regeringen med stöd av restkompetensen besluta att en avgift skall tas ut på ett verksamhetsområde. Regeringen får även besluta hur hög avgiften skall vara eller hur den skall beräknas. En rätt att besluta om dispositionen av sådana specialdestinerade inkomster följer däremot knappast av restkompetensen. Regeringens befogenhet att besluta om dispositionen av av- giftsinkomster bör därför komma till uttryck i budgetlagen. 9 Finansiering av investeringar Regeringens förslag: Inom låneramar som fastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i . Regeringen får besluta om villkoren för sådan lånefinansiering. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 227 f.). Remissinstanserna har i denna del inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: bestämmer hur statens medel får användas. Ofta sker det genom att anslag anvisas till olika ändamål. Åtskilliga slag av tillgångar finansieras dock inte längre alltid med anslag. Andra typer av finansieringsformer har fått ökad betydelse. I budgetlagen bör därför vissa av dessa andra finansieringsformer regleras. I avsnittet sker en uppdelning mellan olika slag av tillgångar utifrån avsikten med innehavet. Anläggningstillgångar, som behandlas i förevarande avsnitt, skaffas för stadigvarande bruk eller innehav. Övriga tillgångar benämns omsättningstillgångar. Rörelsekapital, som behandlas i avsnitt 9.2, beräknas som omsättningstillgångar minskat med kortfristiga skulder. Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och immateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive dataprogram. tillbaka tillämpas ett finansieringssystem som innebär att Riks- gäldskontoret till en annan statlig myndighet lånar ut medel, s.k. interna lån. Detta sker för att finansiera såväl materiella som immateriella anläggningstillgångar. På detta sätt finansieras tillgångar som utgör produktionsfaktorer i myndigheternas verksamhet - investeringar för förvaltningsändamål - t.ex. maskiner, inventarier och ADB-system. Myndigheternas amorteringar och räntor finansieras med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verksamheten. Den interna lånefinansieringen kan även omfatta större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter. Finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blir investe- ringarnas kapitalkostnader synliga. Metoden leder också till en större flexibilitet för regeringen och myndigheterna eftersom de kan fatta beslut om investeringar på närmast företagsekonomiska grunder. Den likviditetsrestriktion som var så betydelsefull för myndigheterna kan tonas ned. En jämförbarhet uppnås mellan statliga och privata aktörer och i valet om verksamheten skall bedrivas med egna resurser eller med köpta tjänster. I en verksamhet med blandad finansiering, eller då en tillgång brukas , underlättas en korrekt fördelning av kostnaderna mellan olika intressenter och i tiden. Beslut om investeringar som påverkar verksamheten hanteras därmed på annat sätt än beslut om driftutgifter. I framför allt avgiftsfinansierad verksamhet men även på annat håll finns medel som regeringen får disponera, t.ex. avgiftsinkomster och inkomster från försäljning av egendom. Regeringen - som normalt skall finansiera anläggningstillgångar med interna lån - kan i stället besluta att investeringar skall finansieras med sådana slag av medel. Regeringen kan också tänkas besluta att enstaka anskaffningar av objekt av mindre värde skall finansieras med anslagsmedel. Det förekommer att en myndighet från en icke-statlig givare erhåller en gåva eller ett bidrag för att helt finansiera anskaffningen av en viss tillgång. Det vore, enligt regeringens uppfattning, orimligt om myndigheten även i dessa fall måste finansiera anskaffningen med ett internt lån och placera de erhållna medlen i i väntan på att amorteringar och räntor på lånet skall betalas. I sådana fall inkräktar inte investeringen på ett av anvisat anslag och påverkar heller inte statens lånebehov. Det är därför naturligt att regeringen får disponera medlen samt besluta att de skall användas för att finansiera anskaffningen av tillgången i enlighet med givarens önskemål. Någon enstaka gång förekommer det att staten som gåva tar emot en fastighet som är belånad. De föreslagna reglerna för finansiering av anläggningstillgångar hindrar inte att staten i en sådan situation tar över ansvaret för lånen som återstår. lämnar även lån till andra än statliga myndigheter, t.ex. aktiebolag som helt ägs av staten. Lånen redovisas då som en finansiell anläggningstillgång i . Även andra statliga myndigheter än kan lämna lån till utomstående eller skjuta till riskkapital. Exempelvis finns sådana finansiella anläggningstillgångar i (fordringar avseende studielån) och i (kapitaltillskott till Retriva och ). Regeringen anser att även finansiella anläggningstillgångar bör kunna finansieras med interna lån i om det vid utlåningstillfället är sannolikt att beloppet kommer att återbetalas. I annat fall är lånet eller riskkapitalet att se som ett bidrag som bör finansieras med anslag. Lånefordringar kan i vissa fall behöva skrivas ned om låntagaren inte längre bedöms kunna återbetala hela eller delar av lånet. I sådana fall bör nedskrivning finansieras med anslag, såvida inte avgifter tagits ut för att täcka denna typ av förluster. Ett årligt riksdagsbeslut om låneramar innebär ett bemyndigande för regeringen att besluta om intern lånefinansiering för en viss kategori av investeringar. Regeringen avser att föreslå att ta ställning till skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. På detta sätt blir investeringsbemyndigandena bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. Utrymmet för nya investeringar består därför av de belopp som amorteras och en eventuell utökning av ramen. Regeringen bör få besluta om de villkor som skall gälla för lånen, t.ex. räntesatsen. Regeringens förslag: Inom en kreditram som fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i . Regeringen får besluta om villkor för sådana krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 224 f.). Remissinstanserna har i stort sett inte haft någon erinran mot förslaget. har dock anfört att eftersom rörelsekapital enligt förslaget skall finansieras med krediter i , leder detta till att behovet av rörelsekapital endast kan finansieras till rörlig ränta. Det finns, enligt kontoret, ingen anledning att på detta sätt inskränka myndigheternas handlingsfrihet och ge dem minskade möjligheter att hantera sina ränterisker. Skälen för regeringens förslag: Myndigheterna måste kunna finansiera såväl tillfälliga medelsunderskott som omsättningstillgångar, exempelvis fordringar och lager. Detta gäller särskilt de avgiftsfinansierade myndigheterna. Myndigheternas behov av rörelsekapital motsvarar omsättningstill-gångar minskat med kortfristiga skulder. Sådana tillgångar kan finansieras med leverantörskulder eller från myndigheternas räntekonton.