prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — Enligt regeringens bedömning är det angeläget att på finansmaktens område underlätta överblicken, klargöra vad som faktiskt gäller samt att skapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga. En budgetlag kan i och för sig begränsas till att ta upp sådana frågor där redan tidigare fattat särskilda beslut. Det är dock, enligt regeringens uppfattning, inte tillräckligt att kodifiera grunderna i gällande ordning såsom dessa kommer till uttryck i besluten. Utöver detta finns ett stort behov av att bringa klarhet på områden där gällande ordning inte är helt tydlig. På vissa oreglerade områden framstår behovet av bestämmelser som särskilt markerat, exempelvis befogenheten att sälja aktier. Det är självfallet av vikt att bestämmelser om detta tas in i en budgetlag. Enligt regeringens uppfattning är det till följd av det statsfinansiella läget särskilt angeläget att i en budgetlag även ta in bestämmelser som kan medverka till att långsiktigt stärka budgetdisciplinen. har forskning bedrivits i syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkommit i åtskilliga länder. En stigande arbetslöshet har naturligtvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskuldsutveck- lingen. Forskarna har även försökt att finna orsaker till de väsentliga skillnader i fråga om statsskuldens utveckling som finns mellan olika länder (se bet. s. 73 f). Studierna visar att skillnaderna kan förklaras av hur de politiska institutionerna och de statliga budgetprocesserna har utformats. Starka indikationer finns på att budgetprocessens utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den budgetpolitik som rent faktiskt förts. En budgetprocess som - på grundval av olika preciserade egenskaper - kan betecknas som stram, anses kunna medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling. Forskningsresultaten ger stöd för tanken att institutionella reformer av budgetprocessen är en framkomlig väg för att åstadkomma en bestående förbättring av de offentliga finanserna. Vid en analys bedömdes den svenska budgetprocessen vara mycket svag i jämförelse med dåvarande tolv . Endast ett land hade en svagare budgetprocess än . Det förhållandet att vi saknat en budgetlag har, enligt regeringens uppfattning, med all säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessens svaghet. har ett allt större intresse riktats mot utformningen av vår budgetprocess. Med kännedom om vissa forskningsresultat har steg också tagits mot att strama upp budgetarbetet. har beslutat om en förbättrad ordning för sitt eget arbete med statsbudgeten. Innebörden av den nya s.k. rambeslutsmodellen är att i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på ut- giftsområden. Först därefter skall i ett andra steg utrymmet fördelas på de olika anslagen inom respektive utgiftsområde. har även beslutat att ett tak för de offentliga utgifterna skall kunna användas i budgetprocessen. Förutsättningarna för långsiktighet har även förbättrats genom att valperiod förlängts till . I inleds budgetarbete numera med att regeringen lägger fast ekonomiska ramar för olika verksamhetsområden utifrån en bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet. Dessa ramar blir sedan styrande för den fortsatta dialogen mellan fackdepartementen och . En annan inledd reform som kan medverka till en stärkt budgetdisciplin är att låta bruttoredovisning i statsbudgeten få ökad tillämpning. Syftet är att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Ambitionen har även varit att skapa bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov. Trots detta finns det enligt regeringens uppfattning alltjämt svaga punkter i den svenska budgetprocessen. Dessa återfinns främst i de två faser av budgetprocessen som utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget och genomförandet av den beslutade verksamheten. I ljuset av den senaste tidens utveckling och de erfarenheter som gjorts anser regeringen därför att det finns anledning att låta budgetlagen medverka till ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen på några punkter. Detta kan bl.a. ske genom att i lagen ta in bestämmelser om utgiftstak och utgiftsramar samt föreskrifter om redovisningsskyldighet, revision, prognoser och olika former av utfallsredovisning. Denna typ av regler är ägnade att förbättra kontrollmöjligheter. Bestämmelser som stärker budgetdisciplinen medverkar även till att lättare kan leva upp till de förpliktelser angående den offentliga sektorns finanser som följer av EU- medlemskapet. En budgetlag kommer också att utgöra en naturlig plattform för fortsatta förbättringar av budgetprocessen. Områden där en lagreglering behövs Det är lämpligt att i inledningen av lagen lägga fast de grundläggande krav på effektivitet och hushållning som måste ställas på regeringens ledning samt genomförandet av den statliga verksamheten. anvisar medel för olika ändamål och bemyndigar regeringen att disponera inkomster. bör därför få information om de mål som sätts och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Frågor om resultatstyrning hör hemma i den regelbundet åter- kommande budgetprocessen och bör därför regleras i budgetlagen. bestämmer enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) hur statens medel skall användas genom att anvisa anslag till angivna ändamål. De olika anslagstyperna skiljer sig åt vad gäller rätten att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare budgetår. Anslagssystemets närmare utformning påverkar därför bl.a. befogenhetsfördelningen mellan och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda verksamheterna. Om detta beslutar självfallet . Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om de olika anslagstyper som får användas och de villkor som skall gälla för dem. Enligt RF 9:10 får inte regeringen utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Frågor om statens upplåning regleras i en särskild lag. Staten kan dock iklädas ekonomiska förpliktelser på annat sätt än genom upplåning. Regeringen kan med stöd av bemyndigande beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter . Vidare kan staten iklädas ekonomiska förpliktelser genom att regeringen ställer ut kredit- garantier. I budgetlagen bör det därför anges under vilka förutsättningar regeringen får ikläda staten vissa sådana förpliktelser. Enligt RF 9:6 skall regeringen avge förslag till statsbudget till . Principer om fullständighet och bruttoredovisning har varit vägledande för statsbudgeten. Skiftande avsteg har dock gjorts från dessa principer. Statsbudgeten ger därför inte alltid en klar uppfattning om den statliga verksamheten och dess finansiella anspråk. En oklart definierad statsbudget riskerar att få en svag ställning. Till detta kommer att det inte är meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut om statsbudgeten om inte de nämnda principerna tillämpas med färre undantag och med större stabilitet än som skett under vissa perioder. Det är därför nödvändigt att i budgetlagen precisera statsbudgetens avgränsning. bestämmer enligt RF 9:2 hur statens medel får användas. sker det genom att anvisar anslag till angivna ändamål. Åtskilliga slag av tillgångar finansieras dock inte längre med anslag. Det förekommer att finansiering av investeringar även sker genom interna lån och krediter i . Detta sätt att finansiera investeringar har fått en allt större betydelse. Det är därför lämpligt att i budgetlagen reglera hur investeringar får finansieras. Det ankommer enligt RF 9:9 på att i den omfattning som behövs fastställa grunder för förfogandet över statens egendom. har inte meddelat någon lag om detta och området är ofullständigt reglerat. Vad avser den fasta egendomen gäller alltjämt vissa äldre - i viss mån otidsenliga - be- myndiganden och riksdagsbeslut. I fråga om lös egendom har det endast på några få områden utvecklats en praxis. Med hänsyn till att så stor del av statens förmögenhet numera utgörs av aktier och med beaktande av den skyndsamhet som krävs av aktörer på marknaden, är det i synnerhet på detta område angeläget med en praktiskt fungerande och väl avvägd reglering. Det bör därför i budgetlagen tas in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens egendom och om hur inkomster från sådan överlåtelse får disponeras. I budgetlagen bör det även tas in grundläggande bestämmelser som klargör att regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och den verksamhet som regeringen bedriver. För att denna skyldighet skall vara meningsfull krävs regler som anger de krav som kan ställas på den ekonomiska redovisningen. I lagen bör även tas in en bestämmelse om att statens verksamhet skall granskas genom revision. En noggrann uppföljning av genomförandet av den budgeterade verksamheten kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser som ålägger regeringen att till överlämna kommenterade prognoser avseende statens inkomster, utgifter och lånebehov samt en tidig utfallsredovisning. Detta bör kunna leda till en omsorgsfullare beräkning av statens inkomster och utgifter och till att korrigerande åtgärder vid behov snabbt kan vidtas. I avsikt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan medverka till en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna har beslutat om en s.k. rambeslutsmodell. Denna beslutsmodell innefattar utgiftsområden som skall tillämpas för beslut om statsbudgeten. har också beslutat att en metod med ett tak för de offentliga utgifterna skall kunna användas. I syfte att stärka och tydliggöra det budgetpolitiska åtagandet bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om förfarandet när regeringen i beredningen av statsbudgeten avser att använda sig av ett kvantitativt preciserat utgiftstak eller när beslutat att hänföra utgifter till utgiftsområden. Det är en naturlig konsekvens av regeringens redovisningsskyldighet inför att en årsredovisning för staten lämnas till . En sådan bör ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Den bör även innehålla statsbudgetens slutliga utfall på samma detaljnivå som den på vilken har beslutat. Allmän utformning av lagförslaget Budgetlagen bör innehålla preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. På detta sätt kommer en önskvärd reglering till stånd mellan å ena sidan regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra sidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen kommer att bli den självklara utgångspunkten för de detaljerade regler på det ekonomiadministrativa området som regeringen behöver meddela. I de flesta länder som studerat är det rättsliga systemet uppbyggt på just detta sätt. Förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomiska och politiska debatten samt den tekniska utvecklingen leder till att budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. När frågan om en budgetlag har diskuterats, har det uttryckts farhågor om att statsmakternas handlingsfrihet i alltför hög utsträckning riskerar att bindas upp genom en reglering i lag (se bet. s. 101 f.). Det skall dock anmärkas att denna oro oftast uttryckts vid övervägande av att föra in bestämmelser om statsbudgeten i en lag med grundlags ställning. Då är naturligtvis extra försiktighet påkallad. Det skäl som har anförts mot att införa bestämmelser i grundlag förlorar dock mycket av sin tyngd när det i stället är fråga om att föra in regler om budgeten i en lag av lägre valör. Statsmakterna kan enligt regeringens uppfattning behålla en tillräcklig grad av handlingsfrihet - som önskvärd stadga skänks åt budgetsystemet - om lagen främst reglerar vissa grundläggande principer för budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa principer behåller i stor utsträckning sin giltighet även om det kan komma att väljas andra budgettekniska lösningar. Det blir således möjligt att göra förbättringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras. Om det ändå blir nödvändigt att ändra lagen, kan detta ske utan den tidsutdräkt som följer av en grundlagsändring. Bestämmelserna i budgetlagen kommer att vara inriktade på befogenhetsför- delningen mellan och regeringen. Detta uttrycks genom att i första hand regeringens befogenheter och skyldigheter regleras. Uppläggningen är naturlig eftersom regeringen lämnar förslag till statsbudget, leder genomförandet av den av beslutade statliga verksamheten och ansvarar inför för sina myndigheter. Det är emellertid ofrånkomligt att även formerna för handlande kan påverkas i en del fall liksom även myndig- heternas agerande. De befogenheter regeringen får kommer den att behöva delegera till underlydande myndigheter. Sådan delegation är nödvändig och kommer att ske i stor utsträckning. När det i det följande talas om regeringens befogenheter kommer dessa efter delegation att på flertalet områden rent faktiskt att utnyttjas av olika underlydande myndigheter. 5 Effektivitet och resultat 5.1 Effektivitet och god hushållning Regeringens förslag: Hög effektivitet skall eftersträvas och god hushållning skall iakttas i statens verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 116 f.). Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Statens verksamhet är omfattande. Det är nödvändigt att den utförs på ett sådant sätt att den i sina olika former kan lämna ett så gott bidrag som möjligt till välfärden och samhällsutvecklingen. Det betyder bl.a. att den statliga tjänsteproduktionen måste bedrivas effektivt samt att skatter och transfereringar är utformade på ett sådant sätt att välfärds- och tillväxtmålen främjas. Krav kan också resas på att statens verksamhet skall bedrivas på ett sätt som är långsiktigt hållbart från miljösynpunkt. Det är som fattar beslut om vilken verksamhet staten skall utföra. Regeringens uppgift är att inom ramen för de syften, bestämmelser och resurser som anger genomföra statens verksamhet samt förvalta statens medel och tillgångar. Regeringen ansvarar inför för hur den styr riket. Hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som kan ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. Dessa krav bör därför komma till uttryck redan i inledningen av budgetlagen. På så vis ges en grund för vissa andra bestämmelser som bör ingå i lagen och som behandlas i det följande avsnittet samt i t.ex. avsnitt 11 Redovisning och revision och i avsnitt 12 Uppföljning, prognoser och utfall. Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. Som närmare behandlas i författningskommentaren till 1 § avses med statens verksamhet sådan verksamhet som sköts av regeringen eller myndigheter som är underställda regeringen. Däremot avses t.ex. inte verksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten har medverkat vid bildandet. Inte heller avses och dess myndigheters verksamhet. Regeringen anser emellertid att det inte finns några avgörande skäl till varför lagen i sin huvuddel inte skulle kunna gälla även för och flertalet av dess myndigheter. Det kan nämnas att den finska budgetlagen även gäller för . Närmare föreskrifter om den finska lagens tillämpning för meddelas av den finska . Även den svenska har möjlighet att besluta att budgetlagen i admini- strativt hänseende skall gälla för och dess myndigheter. Regeringen har dock, till skillnad från , avstått från att markera denna möjlighet i förslaget till lagtext. 5.2 Resultat i statens verksamhet Regeringens förslag: Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 305 f.). Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt förslaget eller har inga invändningar mot det. Statskontoret anser att en alltför ensidig betoning av en utvecklad budgetstyrning riskerar att komma i konflikt med en fortsatt utvecklad mål- och resultatstyrning. Därför bör, enligt kontoret, frågan om formen och sammanhanget för regeringens redovisning till av de sakliga resultaten lösas. anser att det är angeläget att ett systematiskt ut- vecklingsarbete bedrivs på området. Skälen för regeringens förslag: I takt med att statens verksamhet har ökat i omfattning har en långtgående delegering av befogenheter skett från till regeringen och vidare till de statliga myndigheterna. Den finansiella styrningen av myndigheterna har fått karaktär av ekonomisk ramstyrning som syftar till att decentralisera ansvar och befogenheter. En långtgående delegering av befogenheter till myndigheterna har skett bl.a. i fråga om utformning av myndigheternas inre organisation, anskaffning av lokaler, beslut om investeringar och anställning av personal. Myndigheterna kan i stor utsträckning välja de metoder de anser är mest lämpliga för att uppnå de fastlagda målen. En långtgående delegering av befogenheter förutsätter dock en ökad uppföljning och rapportering samt en kontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts. De samhällsekonomiska och statsfinansiella förutsättningarna har utvecklats på ett sådant sätt att det blivit nödvändigt för regeringen att skaffa sig underlag för omprövning och omprioritering av statens utgifter. Frågor om styrning av statlig verksamhet har därför behandlats i den regelbundet återkommande budgetprocessen. Detta gäller även när andra styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används. Styrningen av den statliga verksamheten har därför fått en så stark anknytning till budgetprocessen att det är lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning. Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Regeringen bör därför inför för olika områden ange vilka mål som avses bli uppnådda med de resurser som begärs och de övriga åtgärder som regeringen avser att vidta. När budgetåret - eller en annan lämplig tidsperiod - är över och verksamheten har genomförts, är det naturligt att regeringen redovisar de resultat som har uppnåtts. På så sätt stärks såväl roll i budgetpro- cessen som regeringens styrning av den statliga verksamheten. Ett annat syfte med resultatstyrningen är att klargöra att om man begär statliga medel för ett ändamål måste man också kunna ange vad man vill uppnå. Man måste också vara beredd att vidta åtgärder så att de resultat som uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Ett tredje syfte är att underlätta för utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat av den verksamhet som beslutat om. Den mål- och resultatstyrning som under funnits i statsför- valtningen har successivt förändrats. Styrningen och ledningen av den statliga verksamheten kommer även i fortsättningen att utvecklas utifrån de erfarenheter som görs av olika metoder samt som en följd av rådande statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningar. Regeringen anser därför att den närmare utformningen av styrningen inte bör regleras i budgetlagen. Utgifter och verksamheter som finansieras med skattemedel måste alltid hanteras med den största omsorg. Frågan om hur tillgängliga resurser med hjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, måste därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. När fattar beslut bör den därför ha tillgång till information om de resultat som uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda. För att - och även regeringens - behov av politiskt betydelsefullt underlag på olika områden skall kunna tillgodoses, behöver resultatinformation sökas även utanför myndigheternas regelbundna redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, , Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan tillhandahålla betydelsefullt underlag. Massmedia och den politiska debatten kan också ge bidrag till resultatanalysen. Oberoende av hur resultatinformationen tas fram och med vilken frekvens detta sker, bör regeringen dock presentera den för vid lämpliga tillfällen. Även om det måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till att uppnå något, kan det på en del områden vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre precision. Det sätt på vilket mål och resultat anges måste därför i hög grad anpassas till de förutsättningar som gäller på olika statliga verksamhetsområden. I avsnitten 11 och 12 behandlas frågor om årsredovisning för staten. Den slutsatsen dras att uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom statens alla verksamhetsområden knappast kan ingå i en samlad årsredovisning för staten. Det är lämpligt att resultaten i den statliga verksamheten i stället upp- märksammas i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir därför på de flesta områden det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. I en del fall beslutas om mål för ett större politikområde och för . Då är det också lämpligt att en fördjupad resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området. Det kan också i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och uppnådda resultat utan att några förslag till nya åtgärder lämnas. Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett politikområde kan med fördel redovisas med en skrivelse till . Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas när regeringen för redovisar resultat och mål i statens verksamhet, anser regeringen att budgetlagen inte bör innehålla några föreskrifter om resultatredovisningens form. 6 Anslag och inkomsttitlar 6.1 Anslagstyper och villkor Regeringens förslag: Tre anslagstyper skall finnas, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. De huvudsakliga villkor som gäller för dessa anslagstyper anges i budgetlagen. Den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 133 f.). Remissinstanserna har haft vissa invändningar mot förslaget i denna del. anser att regeringen endast i ett fåtal fall bör ges rätt att besluta om överskridande av ett ramanslag. Statskontoret anser att budgetdis- ciplinen skulle främjas om de olika anslagstypernas huvudsak-liga användningsom- råden får en tydligare belysning. Enligt kontorets uppfattning skulle samma syfte gagnas om möjligheterna till anslagskredit behandlas något stramare än enligt förslaget. anser att det finns skäl att i budgetlagen inkludera möjligheten att anvisa medel på förslagsanslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt RF 9:2 får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Det är främst genom att anvisa anslag som bestämmer hur statens medel skall användas. Statsbudgetens anslag utgör därför viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan anger även de villkor som skall gälla för dispositionen av medlen.