prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — En stor del av narkotikan i har sitt ursprung i länder utanför . En inte oansenlig del av den narkotika som smugglas in i kommer dock från eller via andra länder inom unionen. Det kan nämnas att av beslagtagen narkotika beslagtogs i trafiken mellan och länder inom EU. Det behövs således effektiva medel för att hindra spridning och brottslighet i anknytning till narkotika även inom unionen. I takt med att brottsligheten blir alltmer internationell och väl organiserad blir tull- och polismyndigheter beroende av internationellt samarbete både i det operativa arbetet och i fråga om utbyte av information samt med utveckling av teknik och arbetsmetoder. Inom flera områden pågår arbete med att finna effektiva och rationella samarbetsformer länderna och myndigheterna emellan. Ett led i detta arbete är uppbyggnaden av internationella informationssystem. har bl.a. tillträtt en konvention för utbyte av information inom tullväsendet - (). Konventionen syftar till att upprätta en informationsbas i Europeiska kommissionens regi där tullmyndigheterna kan hämta och lämna uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. I avvaktan på att de kompensatoriska åtgärderna kommit upp i samma skyddsnivå avseende illegal varuinförsel, föreslår regeringen att tullen skall få behålla i stort sett samma befogenheter att ingripa och kontrollera varor och resande även vid gränser till andra EU-länder, som innan medlemskapet i EU. är det dock tänkt att de kompensatoriska åtgärderna skall ersätta gränskontrollerna. En framgångsrik metod som redan nu används i andra länder är granskning av de kommersiella bokningssystemen för internationell trafik. Poängen är att med tillgång till information i dessa register kan tullen göra en förhandsgranskning och riskbedömning innan transportmedlet och de resande ankommer. Denna granskning sker främst i flygtrafiken där stora varu- och personströmmar snabbt förflyttar sig mellan länderna. Uppgifter om resrutt, ombokningar sättet att betala resan m.m. kan ge upphov till misstänksamhet mot en resande eller en varusändning vilket i sin tur gör att det med en betydligt större säkerhet går att plocka ut misstänkta resande eller transporter för kontroll. Tullen har inte behov av eller önskemål om att lagra eller på annat sätt bearbeta uppgifter ur dessa bokningssystem utan söker endast en snabb och åtkomlig väg att få information om inkommande transportmedels last och passagerare, i syfte att snabbt kunna rikta effektiva kontroller mot den eller de som kan misstänkas för brott. () och Rikpolisstyrelsen (RPS) har i skrivelser 1988 respektive 1991 framställt önskemål och förslag till författningsändringar som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföretagens bokningsregister. Frågan har behandlats av . (SOU 1992:110) Utredningen konstaterade att en sådan reglering av inhämtande av uppgifter bör ske i lag, mot bakgrund av det är fråga om en avvägning mellan skyddet av den enskildes integritet och samhällets kontrollbehov samt ett åtagande för den enskilde. Utlämnande av uppgifter ur transportföretagens kundregister medför att flygföretagens personregister används för annat än avsett ändamål. Europeiska konventionen om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av person- uppgifter och datalagen utgör dock inget hinder mot att genom bestämmelse medge annan användning av personregister t.ex. om det sker i brottsbekämpande verksamhet. Utredningen fann att effektiv bekämpning av grov brottslighet utgör ett starkt vägande skäl för att uppgifter skall få lämnas ut men anförde bl.a. följande. En annan sak är om det utan misstanke om ett konkret brott bör vara möjligt att få ut uppgifter ur personregister om resandes färdvägar m.m. Det kan finnas risk för att ökade möjligheter att samla in och bearbeta data öppnar vägen för ett mer urskillningslöst insamlande av uppgifter. Förspaning innebär till sin natur ett obestämt och obegränsat uppgiftsinsamlande. Det kan finnas risk för att upppgifter samlas in bara av den anledningen att de kan vara bra att ha , trots att sambandet med ett brott har fått släppas. Databehandlingen innebär att informationen blir mera lättåtkomlig och därigenom mera integritetskänslig. Avgörande vid den avvägning som måste ske mellan effektivitet och integritet, är vilka risker för otillbörligt integritetsintrång som en åtkomst till flygbolagens bokningsregister kan medföra. En sammanvägning av dessa intressen ledde till att utredningen föreslog att uppgiftslämnande endast skulle få ske undantagsvis i syfte att avslöja grov brottslighet - sådan brottsliget som föranleder ett minimistraff på fängelse . Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av domstol på ansökan av åklagare. Enligt utredningens mening medförde denna begränsning av tillämpningsområdet att intrånget i den enskildes integritet inte blev otillbörligt. Terminalåtkomst "on line" till register ansågs däremot ge tillgång till alltför omfattande insyn i enskildas förhållanden och godtogs inte. Uppgifterna skulle inte få överföras via ADB utan på traditionell väg skriftligt eller muntligt. Några bestämmelser om uppgiftslämnande för profilsökning föreslogs inte eftersom det ur integritetssynpunkt inte kunde godtas att uppgifter om passagerare generellt hämtas in. Bearbetning och selektering av ett så omfattande underlag skulle innebära uppenbara risker för otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet. Lagförslaget se bilaga 1. , , Riksåklagaren (), Regionåklagar- myndigheterna i och tillstyrkte förslaget och anförde att den restriktiva utformningen tillgodosåg kraven på rättsäkerhet. i ansåg att det var väsentligt med en skyldighet att lämna ut uppgifter ur flygföretagens databaserade register, men ifrågasatte om det praktiska förfarandet var det mest lämpliga. som i tidigare skrivelse inte haft något att invända mot GTS ursprungliga förslag tillstyrkte lagförslaget och anförde att intrånget i passagerarnas integritet uppvägs av samhällets intresse att få ta del av uppgifterna för att bekämpa grov brottslighet. anförde att integritetsriskerna minskade väsentligt genom förslaget att polisen och tullen inte ges teminalåtkomst eller får databehandla uppgifterna. ombudsmän () ansåg att förslaget på flera sätt bryter mot den systematik som ligger till grund för regler om den brottsutredande verksamheten. Det innebär bl.a. att man i ett visst begränsat hänseende ställer upp uttryckliga regler om förspanings- verksamhet, att en ny misstankegrad införs, och att åklagare och domstol kopplas in i förspaningsverksamheten. Förslaget kunde under inga omständigheter läggas till grund för lagstiftning. Datainspektionen och avstyrkte förslaget. i och i ställde sig i huvudsak negativa till förslaget. GTS och inom och (Tull-Kust) avstyrkte förslaget och förordade en längre gående uppgiftsskykdighet och framhöll bl.a. att avsikten inte var att lagra uppgifter för framtida användning eller upprätta ett förspaningsregister såsom utredningen befarat. Vidare medför den kontrollverksamhet utövar en risk för att att oförvitliga personer utsätts för ingripande åtgärder i form av tullvisitation, kroppsvisitation och kroppsbesiktning, just på grund av brister i det informationsunderlag som står till tullens förfogande. Enligt GTS uppfattning skulle ett bättre in- formationsunderlag minska risken för ingripanden mot oförvitliga trafikanter och rikta tullens kontroller mot varor och personer där det finns ett säkrare grund för ingripande. (SOU 1994:131) Utredningen delade överväganden att uppgiftsskyldigheten för transportföretagen borde begränsas till vissa konkreta förhållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst transportmedel, samt till uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och bokningssätt. Utredningen ansåg dock att beslutet inte skulle behöva tas av domstol utan borde kunna fattas av åklagare eller chef för tulldistrikt, vars beslut skulle underställas RÅ respektive GTS. Inte heller skulle uppgiftsskyldigheten i dessa situationer gälla enbart flygföretag utan även andra transportföretag. Utredningen lämnade inte något författningsförslag. i , GTS och Tull-Kust förordar längre gående tillgång till bokningsregistren. RÅ och i tillstyrker förslaget men anser att beslutet inte skall underställas RÅ såsom föreslagits. och tillstyrker förslaget. förordar stor försiktighet i sammanhanget. I samband med arbetet med ny lagstiftning om skyddet vid inre gräns kommer frågan om tullens eventuella tillgång till transportföretagens registeruppgifter åter upp. Det finns skäl till att ta upp frågan om en längre gående möjlighet till att inhämta uppgifter till förnyat övervägande. Ett av skälen är det ökade behovet av effektiva medel att bekämpa internationell brottslighet. har genom medlemskapet i EU åtagit sig bl.a. att både nationellt och internationellt utveckla kompensatoriska åtgärder som skall kunna ersätta gränskontrollerna. Att de kompensatoriska åtgärderna utvecklats och uppnått en tillfredställande skyddsnivå är också en av förutsättningarna för deltagande i Schengen. För att så effektivt som möjligt stoppa narkotikan redan vid gränsen krävs att tullen i dess brottsbekämpande verksamhet också ges reella förutsättningar att på ett tillfredställande sätt utföra sin uppgift. då blivit medlem i EU har de sedvanliga gränsformaliteterna tagits bort i trafiken med andra EU-länder. Statistiken över narkotikabeslagen för visar att antalet beslag har minskat men att mängden beslagtagen narkotika ligger kvar på i stort sett samma nivå som tidigare och för vissa typer av narkotika har beslagen - bl.a. cannabis och heroin - till och med ökat. Traditionella arbetsmetoder behöver emellertid kompletteras och följa med utvecklingen samt tillvarata de möjligheter som bl.a. följer av datorisering och effektivare informationsflöde. De kompensatoriska åtgärder som är under utveckling är till stor del beroende av internationella överenskommelser och som en följd härav tar de tid att genomföra. En god underrättelsetjänst har en stor betydelse som kompensatorisk åtgärd. Underrättelsearbetet har som viktigaste uppgift att underlätta operativa åtgärder t.ex. kontroller genom insamling, trovärdighetsbedömning, sammanställning och analys av information. Dessa analyser skall ge underlag till bättre urval för olika kontrollåtgärder. Spaningsverksamheten är en målinriktad verksamhet som riktar sig mot identifierade misstänkta objekt. Genom spaningen kan hypoteser förkastas eller bekräftas, gärningsmän bindas till medbrottslingar och deras huvudmän och eventuella brottsorganisationer förhoppningsvis knytas till det misstänkta brottet. Kontrollverksamheten - den operativa verksamheten -är beroende av information och bakgrundsmaterial från underrättelstjänsten och spaningsverksamheten för sina insatser för att aktivt avslöja brottsligheten. Därefter vidtar utredningsarbetet för att se om det eventuella brottet kan leda till åtal eller inte. En åtgärd som snabbt skulle ge tullen effektivare verktyg i kampen mot narkotikan och annan grövre brottslighet under tullens ansvarsområde är att låta de nuvarande kontrollbefogenheterna i trafiken över gränserna kompletteras med uppgiftsskyldighet om ankommande varor, passagerare och fordon. Transportföretagen, och kanske då främst flygföretagen, har i sina bokningsregister uppgifter om passagerare som tillsammans kan ge en indikation på brottslighet och då främst i fråga om narkotikasmuggling. Även fartygstrafiken har i ökad utsträckning uppgifter om dess passagerare men också om medföljande fordon och last. Huvudsakligen är det tullens underrättelstjänst som i sitt arbete har behov av att få uppgifter om ankommande passagerare. Det är då inte i första hand namn på passagerare som är intressant för tullens del, utan det är andra uppgifter såsom avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och bagage. Av erfarenhet har det visat sig att narkotikasmugglare uppvisar ett beteendemönster inför resan som avviker från resande i allmänhet. Det kan t.ex, röra sig om sena bokningar och ombokningar, onödiga omvägar i resrutten, kontantbetalning av resan m.m. Flera sådana omständigheter som avviker från det normala kan ge under- rättelstjänsten indikation om att det kan vara fråga om smuggling. Dessa uppgifter kan i sin tur leda fram till ett intresse av att kontrollera en viss passagerare eller ett visst fordon. Denna information finns att hämta i de större transportföretagens kundregister, innan transportmedlet ankommit till eller i samband därmed. När väl transportmedlet ankommit har uppgifternas värde minskat betydligt då passagerarna och fordonen - särskilt i EU-trafiken - snabbt passerar gränsen och försvinner ur tullens kontroll. Tullens avsikter är emellertid inte att lagra eller bearbeta de uppgifter som man härigenom får tillgång till i transportföretagens register. Ett aktuellt fall som belyser hur uppgifter ur bokningsregistren använts av den engelska underrättelsetjänsten och lett till att flera kilo kokain beslagtagits och flera gärningsmän gripits ges i bifogade PM, bilaga 2. Tullmyndigheterna har i ett flertal länder tillgång till dessa registerupp- gifter och systemet och är kanske mest utvecklat i , där träffsäkerheten i de fysiska kontrollerna enligt de engelska tullmyndigheterna ökat betydligt. Även i de övriga nordiska länderna har tullen någon form av tillgång till registren. I och har således tullmyndigheterna terminalåtkomst till uppgifter i sådana register, jfr danska tulloven § 17 och finska tullagen 28 § p 1, bilaga 3. Det går att rikta flera invändningar mot att införa uppgiftsskyldighet om passagerare och mot att tullen skulle ges terminalåtkomst till boknings- registren. Den främsta invändningen mot tillgång till dessa registeruppgifter är att uppgifterna till största delen rör oskyldiga passagerare, och att det därmed finns en risk för otillbörligt integritetsin- trång. En annan invändning är att det är fråga om tillgång till privata företags kunduppgifter och innebär en användning av personregister för andra ändamål än det tänkta. En avvägning mellan samhällets intresse av att effektivisera de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder och intrånget i den personliga integriteten har lett till att endast en mycket begränsad tillgång till de nu aktuella uppgifterna har godtagits av utredningar och ett flertal remissinstanser. Förslagen har ännu inte lett till någon lagstiftning. De begränsningar i uppgiftsskyldigheten som och EU- gränskontrollutredningen föreslagit ger emellertid inte någon effektivitetsvinst i bekämpandet av narkotikabrottsligheten, eftersom uppgifterna oftast har ett värde endast och innan någon brottslighet kan knytas till någon viss person eller visst brott. Det är här en fråga om ren förspaningsmetod som i andra länder visat sig nog så effektiv i kampen mot narkotika. I anledning av bl.a. medlemskapet i EU har det blivit allt mer angeläget att försöka åstadkomma bättre förutsättningar för tullens brottsbekämpande arbete. Det finns behov av en längre gående och snabbare åtkomst till uppgifter av detta slag än vad som tidigare föreslagits. Tullen har varit beroende av att få informationen från andra länder, vars tullmyndigheter har längre gående befogenheter i detta avseende. Tullförfattningarna rör kontrollen av varor men får genom varorna även oundvikligen en viss anknytning till individer. har bl.a. transportföretag i trafiken från och till tredje land en omfattande uppgiftsskyldighet avseende sin godsbefordran för kontrollen av efterlevnaden av tullbestämmelser, d.v.s. utan att det är fråga om något brott. Vid resandes ankomst till har tullen befogenhet att utan att någon konkret misstanke ännu uppstått med t.ex. hjälp av sin erfarenhet eller narkotikahunds markering stoppa och kontrollera resande och dess bagage. Även om tullen redan har långt gående befogenheter som kan inkräkta på den personliga integriteten så innebär onekligen en uppgifts- skyldighet om passagerare ett ytterligare belastning i detta avseende. Å andra sidan kan nämnas att registeruppgifterna används av tusentals personer med tjänst inom de större företagen inom transport- och resebranschen. Vidare är de svenska resenärerna när de reser utomlands redan utsatta för denna integritetskränkning av andra länders tullmyndigheter. Det är också viktigt att framhålla att det inte är fråga om någon systematisk kartläggning av resande från tullens sida utan syftet är att bland resandemängden i förväg hitta de som av erfarenhet kan misstänkas för brott och ge en bättre grund för kontrollen. Frågan är om intrånget i de resandes integritet är otillbörligt eller försvarbart och överkomligt i förhållande till syftet. Vid en samlad bedömning väger behovet av dessa uppgifter i brottsebekämpningen tyngre än det be- gränsade intrång i de resandes personliga integritet som ligger i att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän inom företrädesvis underättelsetjänsten får tillgång till uppgifter om resande. Bestämmelser om uppgiftsskydighet om passagerare måste ges i lag, med hänsyn till att det innebär en förpliktelse för enskilda företag och en användning av registrerade personuppgifter för annat ändamål än det med registret avsedda. För att i någon mån begränsa integritetsintrånget och följa de internationella åtaganden gjort avseende behandlingen av personuppgifter till skydd för enskilda personer, bör uppgifter om passagerare endast få inhämtas i tullens brottsbekämpande verksamhet. Den brottsbekämpande verksamheten kan dock avse annat än bara narkotika. Tullen har t.ex. en viktig roll och uppgift i att bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med internationell anknytning bl.a avseende EUs medel. Det mest angelägna och användbara området för uppgifter om passagerare är narkotikabrottsligheten. Man skulle därför kunna inskränka tillgången till registeruppgifterna till syftet att uppdaga allvarliga narkotikabrott. Utvecklingen på andra områden som rör tullens brottsbekämpande verksamhet bl.a. i anledning av att dokumentation och gränsformaliteter avseende varutransporter bortfallit i EU-trafiken gör att det även finns behov av registeruppgifter för att spåra och upptäcka varusändningar eller fordon som som kan misstänkas vara inblandade i smuggling eller bedrägerier. Ett aktuellt fall rör sig om en varusändning till via som enligt dokumenten skulle vara import av salt. De anställda på rederiet fattade misstankar mot transporten och meddelade tullen sina misstankar samt gav uppgifter om med vilken färja transporten skulle komma till Sverige.Vid ankomsten till ingrep tullen och fann tusentals liter alkohol, vilka motsvarar skatteintäkter och avgifter på ca . Eftersom det i princip skall råda fri rörlighet av varor över gränserna inom EU skall varutransporter inte stoppas bara för att de passerar en gräns. Ur kontrollsynpunkt är geografiskt gynnat på det sättet att det mesta EU-trafiken till komma med båt eller flyg. En möjlighet för tullen till snabb information från bokningsregister i färje- eller flygtrafik angående fartygens last av varor och fordon skulle således medföra en stor effektivitetsvinst i tullens brottsbekämpande arbete och även på detta område. Förslaget om tillgången till uppgifter bör därför inte inskränkas till enbart narkotikabrottslighet utan för det fall uppgifter om varusändningar, fordon eller personer kan vara av betydelse för att upptäcka allvarlig brottslighet av annat slag som faller inom tullens ansvarsområde bör någon åtskillnad i åtkomsten inte göras. Det är inte emellertid inte tänkt att alla tulltjänstemän på måfå och oavsett syfte skall ha möjlighet att inhämta dessa uppgifter utan det skall röra sig om ett begränsat antal tulltjänstemän med brottsbekämpande arbetsuppgifter, vilka bör ha befogenhet att begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till bokningsregister. Enligt skulle det röra sig om ca 100 personer inom . Närmare föreskrifter om vilka grupper av tjänstemän inom som bör få behörighet att begära in information från transportföretagen bör ges av regeringen. Det är vidare inte tänkt att genom denna reglering tvinga transportföretag att föra register över passagerare. I den mån företaget har uppgifter om passagerare kan de däremot omfattas av uppgiftsskyldigheten. Med förvarade uppgifter avses även uppgifter som är tillgängliga med tekniskt hjälpmedel hos företaget, men som fysiskt lagras någon annanstans. Av effektivitetskäl vore det visserligen praktiskt om tullen hade tillgång till uppgifterna via terminal eller annat ADB-medium. Det är emellertid tveksamt om privata företag i transportbranschen generellt kan åläggas att ställa terminaler till tullens förfogande eller göra ADB-överföring av uppgifterna. När det gäller t.ex. större flygbolag med terminaler på flygplatserna är det kanske inte något större problem men för mindre företag inom fartygsnäringen kan det vara betydligt mer kostsamt och opraktiskt. Förslaget till reglering av uppgiftsskyldigheten kommer således inte att innefatta en skyldighet att tillhandahålla uppgifterna på detta sätt. Däremot ger bestämmelsen behövligt lagstöd för att så får ske om och transportföretaget i fråga finner att det är en praktisk och möjlig lösning. En ytterligare begränsning bör ske avseende uppgifternas användning. Det är inte avsett att uppgifterna om resande skall lagras eller bearbetas av . I den mån det framkommer uppgifter om en person som misstänks för allvarligare brott och är av särskild betydelse för brottsbekämpningen kan det övervägas om inte uppgiften bör få sparas i brottsregister eller i register som enligt internationella överenskommelser åtagit sig att föra. Lagring och bearbetning av uppgifterna skulle därför kunna kopplas till det syfte och den omfattning som gäller enligt 2 § förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet.Det är möjligt att frågan får tas upp till nytt övervägande i kommande arbete med registerfrågor i samband med bl.a. . Tills vidare föreslås dock att registeruppgifter från bokningssystemen om enskilda personer inte får lagras eller bearbetas. Bestämmelsen avses att införas i den kommande lagstiftningen om olovlig införsel och utförsel över EU-gräns samt i tullagen (1994:1550). För det fall transportföretag skulle underlåta att efterkomma en begäran att lämna ut uppgifter bör tullen få förelägga vite. I 99 § tullagen finns redan en vitesbestämmelse som kan tilllämpas även i detta sammanhang, i fråga om trafiken med tredje land. Vad gäller EU-trafiken kommer en motsvarande vitesbestämmelse införas i den kommande lagen om olovlig införsel och utförsel över EU-gräns. Transportföretag som befordrar varor, resande eller fordon till eller från det svenska tullområdet, skall på begäran lämna uppgifter till om ankommande och avgående transportmedels last och hos företaget förvarade uppgifter om passagerare och fordon. Transportföretaget är inte skyldig att lämna ut andra uppgifter rörande passagerare än namn, resrutt, bagage, medresenärer samt sättet för betalning och bokning. får begära uppgifter enligt första stycket endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för brottsbekämpande verksamhet. Uppgiftsskyldigheten får fullgöras genom terminalåtkomst eller annan överföring med ADB-medium av uppgifter i transportföretagens kundregister. Lämnade uppgifter om enskilda personer från transportföretagen får inte lagras eller på annat sätt bearbetas av . Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorian om reglering av tullens tillgång till uppgifter från transportföretag Efter remiss har yttrande avgetts av följande instanser. ombudsmän (), , , Justitiekanslern (), Riksåklagaren (), , , , , Airline Operator s Committee (AOC), Tull-Kust, , . , och har inte yttrat sig över betänkandet. De till Lagrådet remitterade lagförslagen 1 Förslag till lag om befogenheter vid införsel eller utförsel över gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen Härigenom föreskrivs följande.