prop · GJ03218 · 1996-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: skall även fortsätt-| | ningsvis ha till uppgift att följa utvecklingen på postområdet | | och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov. | | skall meddela tillstånd för rätten att| | bedriva postverksamhet och utöva tillsyn över de företag som | | erhållit tillstånd. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet instanser anser att det finns ett behov av att förtydliga Post- och roll och att förstärka myndighetens möjligheter att aktivt bevaka befintliga och potentiella aktörer på post- marknaden. Skälen för regeringens förslag: () skall enligt sin instruktion verka för att en väl fungerande postservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen. PTS skall vidare följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov samt övervaka prisutvecklingen på postområdet. Postservicen i landet skall för att motsvara de behov som finns i landet vara rikstäckande och tillgänglig för alla oavsett var i landet man väljer att bo eller verka. Vidare skall priserna vara rimliga och enhetliga för att underlätta och möjliggöra för dem som väljer att bosätta sig i glesbygd att ha ett aktivt socialt liv och kunna verka som befolkningen i övriga delar av landet. I myndighetens instruktion skall det framgå att uppgifter som regeringen kontinuerligt behöver, såsom redovisningen av utvecklingen på postområdet vad gäller bl.a. den förändrade kvalitets- och servicenivån i landets alla delar, skall redovisas i myndighetens årsredovisning. I årsredovisningen skall PTS vidare särskilt redovisa de områden som nedan pekas ut, dvs. tillsynsverksamheten samt upphandlingen av samhällsåtaganden på postområdet. Dessa områden bör noggrant följas upp och bevakas för att regeringen i sin bedömning av postverksamheten i skall kunna vidta eventuella åtgärder för att säkerställa att samhällets behov uppfylls. Regeringen är vidare beroende av heltäckande underlag från PTS vad gäller postområdets alla verksamhetsdelar för att kunna uppfylla det informationskrav har på regeringen. Rege- ringen avser att mot denna bakgrund se över myndighetens instruktion i detta hänseende. PTS skall bedriva tillsyn över att brevbefordran bedrivs i överensstämmelse med postlagen samt att de föreskrifter som meddelas följs. Enligt nu gällande regler skall tillsynen vara begränsad till sådan postverksamhet som avser brevbefordran. Myndigheten skall i första hand kontrollera att postbefordringsföretagen uppfyller postlagens krav, vilka bl.a. innebär att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet skall upprätthållas och att befordran tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet. Hög prioritet bör ges uppgiften att följa utvecklingen på postmarknaden och därmed bedömningen av om det statliga intresset att postservicen uppfyller samhällets behov tillgodoses. Vidare bör tillsynen över postoperatörerna prioriteras. Tillsynen skall enligt föreliggande förslag omfatta de företag som erhållit tillstånd. Vidare skall PTS liksom tidigare bedriva tillsyn över att brevbefordringsföretagen iakttar bestämmelser om obeställbara brev i postlagen. PTS har vidare i uppgift att granska uppfyllelsen av avtalet mellan staten och Posten. Tillsynen av avtalet skall innehålla en analys bl.a. av de förändringar som skett , av de siffror som framkommit vid granskningen samt de effekter avtalet haft. Den utökade grundläggande postservicen innebär att myndighetens uppgifter utökas till att också gälla bevakning och uppföljning av dessa delar. PTS har vidare i uppgift att i frågor av infrastrukturell karaktär såsom tillgången på postboxar och möjligheten till eftersändning m.m. huvudsakligen övervaka att för alla parter acceptabla lösningar kan uppnås förhandlingsvägen. Visar sig detta omöjligt skall myndigheten uppmärksamma på situationen om det rör sig om åtgärder av konkurrensbegränsande karaktär. PTS har däremot inte några befogenheter att aktivt främja konkurrensen eller lösa de konkur- rensproblem som eventuellt kan uppstå på en fri marknad om dessa inte är av infrastrukturell karaktär. Myndigheten är däremot oförhindrad att underrätta om konkurrensbegränsande åtgärder i strid med konkurrenslagen (SFS 1993:20) vidtas av en operatör på marknaden. PTS får enligt föreliggande förslag utvidgade befogenheter i flera avseenden, förutom tillståndsgivning bl.a. skyldighet att förelägga den som bedriver postverksamhet utan tillstånd att upphöra med verksamheten och besluta om hur avveckling av verksamheten skall ske. PTS kan vidare förelägga den som bedriver verksamhet att inkomma med upplysningar om verksamheten så att myndigheten kan bedöma om denna skall bedömas som postverksamhet. Enligt förslaget får PTS vid- are en möjlighet att meddela interimistiska beslut. Finansiering av tillsynsmyndighetens uppgifter PTS har enligt postlagen rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver postverksamhet att betala avgifter för myndighetens verksamhet. Det har ansetts naturligt att den tillsynsverksamhet som PTS bedriver med stöd av postlagen eller på grund av avtalet mellan staten och Posten skall finansieras med avgifter från dem som berörs av verksamheten och för vilka den får anses vara till nytta. Likaså skall brevbefordringsföretag i vilkas verksamhet obeställbara brevförsändelser uppkommer svara för PTS kostnader för hantering av sådana försändelser. Något skäl till förändring av nuvarande finansieringssystem för PTS uppgifter anses inte föreligga. PTS skall enligt förslaget finansiera sin tillståndsverksamhet med avgifter från de postbefordringsföretag som ansöker om tillstånd att bedriva postverksamhet. Vid bolagiseringen av överfördes ansvaret för samhällsåtaganden på postområdet till PTS. Det beslutades att dessa samhällsåtaganden, vilka är befordran av blindskriftsförsändelser, handikappservice i samband med postservicen samt beredskapsåtgärder skulle upphandlas av PTS. Enligt den tidigare ordningen ersattes av staten för den befordran av blindskriftsförsändelser som verket stod för. Övriga samhällsåtaganden finansierade med egna medel. I samband med ombildningen av till aktiebolag ansågs det vara rimligt att Posten ersattes för dessa kostnader. PTS övertog ansvaret för samhällsåtagandena fr.o.m. . Denna verksamhet finansieras över statsbudgeten och inte genom avgifter från operatörerna. Det har ansetts vara av största vikt att funktionshindrades och äldres tillgång till postservice även efter bolagiseringen av har kunnat garanteras och att kvalitén upprätthålls. handikappservice var framför allt inriktad på att post- och kassaservicen i glesbygden garanteras handikappade och äldre. Hög ålder eller funktionshinder motiverade att lantbrevbärarna gjorde avstickare till ensligt belägna hushåll. Det är nu PTS uppgift att säkerställa denna service genom upphandling. Vem som skall ha tillgång till dessa tjänster och hur mycket av tjänsten som får anses ingå i postoperatörens normala åtaganden är givetvis svårt att bedöma. PTS gör i samband med upphandlingen av handikappservicen en bedömning av vad en rimlig nivå är och vilka som skall anses omfattas av servicen. En utgångspunkt är att servicenivån inte skall försämras och att kvalitén skall upprätthållas. Erfarenheter från upphandlingen av samhällsåtaganden på teleområdet har visat att PTS genom specifika kravspecifikationer och egna kostnadsberäkningar av de tjänster som upphandlats har kunnat förbättra tjänsteutbudet inom ramen för anslaget. I postlagen föreskrivs att regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postservice. PTS är tillsynsmyndighet på området och ansvarig myndighet för funktionen postbefordran inom totalförsvaret enligt beredskapsförordningen (1993:242). Myndigheten har till uppgift att verka för att verksamheten inom funktionen bedrivs så att samhällets behov av postbefordran tillgodoses under höjd beredskap. För att säkerställa postservicen och i krig upphandlar PTS tjänster och åtgärder för beredskap. Upphandlingen sker, i tillämpliga delar, enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. PTS har för /95 och 1995/96 upphandlat beredskapsåtgärder från Posten (inkl. ). Upphandlingarna har skett i samverkan med övriga delar av totalförsvaret. PTS har bedömt att inget annat företag än Posten har haft möjlighet att utföra tjänsterna i fråga varför endast detta bolag beretts möjlighet att lämna offert. Det nuvarande systemet för att säkerställa samhällets behov av postservice under höjd beredskap har visat sig fungera väl. Regeringen har inte funnit någon anledning att vidta några åtgärder för att förändra systemet. Upphandling av samhällsåtaganden har visat sig vara ett effektivt medel för att få ned kostnaderna för de tjänster som upphandlas. Avsikten med upphandlingen är dock att den skall ske i konkurrens. Detta gäller inte endast för beredskapstjänster utan också för de tjänster PTS upphandlar på handikappområdet. En effektiv upphandling bör också kunna ge ett ökat utrymme till att upphandla ytterligare tjänster inom det specifika området inom ramen för befintliga medel. PTS bör i sin roll som tillsynsmyndighet noggrant följa utvecklingen av resultatet av upphandlingarna av de tjänster som ingår i begreppet samhällsåtaganden. Resultatet skall redovisas till regeringen i myndighetens årsredovisning. PTS bör också uppmärksamma regeringen på förändringar i den service som är föremål för upphandling. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: skall även fortsätt-| | ningsvis följa utvecklingen och bevaka att den grundläggande | | kassaservicen motsvarar de krav staten ställt. | | skall utarbeta rutiner för | | upphandling av kassaservicen vilka skall redovisas i samband | | med att övrig upphandling på postområdet redovisas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslagen. Några instanser anser att Post- och rutiner för upphandlingen måste göras tydligare. Skälen för regeringens förslag: PTS skall enligt myndighetens instruktion verka för att en väl fungerande kassaservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som fastställts i postlagen. Myndigheten skall också följa utvecklingen och bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. För att säkerställa de krav staten har ställt på en rikstäckande kassaservice skall PTS i sin årsredovisning redovisa utvecklingen av denna tjänst. Av största vikt är att redovisa utvecklingen av kassaservicen i glesbygd samt effekterna av den förändring som sker då Posten omvandlar fler kontor till Post i butik . Enligt avtalet mellan staten och Posten har Posten - förbundit sig att upprätthålla en daglig och rikstäckande kassaservice i enlighet med de krav som finns uppställda i avtalet. PTS har av regeringen fått i uppdrag att kontrollera att avtalet uppfylls. Myndigheten har inrapporterat till regeringen om uppfyllelsen av avtalet. Det är av största vikt att PTS i sin rapport till regeringen inte endast redovisar huruvida avtalet är uppfyllt eller ej samt utvecklingen av kas- saservicen utan också förklarar och analyserar de siffror som framkommer om antalet hushåll som fått förändrad service. Vidare är det av största intresse att PTS redovisar vilka kundkategorier som erhållit försämringar och vari försämringarna har bestått. Posten erhåller en ersättning från staten för att täcka de kostnader bolaget har för att upprätthålla den rikstäckande kassaservicen i landet. Av erfarenhet från annan post- och televerksamhet kan man förmoda att denna ersättningsform inte är samhällsekonomiskt effektiv. I stället bör kassaservicen upphandlas av den myndighet som är ansvarig på området, i detta fall PTS. Liksom övrig upphandling på området skall upphandlingen av kassaservicen ske i konkurrens och i överensstämmelse med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Upphandlingen och rutinerna för denna skall redovisas i samband med att övrig upphandling på postområdet redovisas, dvs. Som beskrivits i avsnitt 7.3 skall nuvarande avtal, i den del det behandlar rikstäckande kassaservice, förlängas att gälla den t.o.m. , som löper fram till skall rutiner för upphandlingen av kassaservicen utarbetas. 9 Postens framtida verksamhetsinriktning m.m. ombildades affärsverket Posten till ett av staten helägt aktiebolag (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU9, rskr. 1993/94:119). Faktorer som den tekniska utvecklingen, efterfrågeförändringar och liberalisering hade inneburit en förändrad marknadssituation för Postens verksamhet. Aktiebolagsformen ansågs utgöra en lämplig associationsform för konkurrensutsatt verksamhet. Det var därför enligt regeringens mening angeläget att ge samma verksamhetsform som andra företag på postbefordrings- och betalningsmarknaden, dvs. I samband med bolagiseringen lades huvudinriktning och målsättning för Postens verksamhet fast. Huvudinriktning för Posten bör vara att erbjuda rikstäckande post- och kassaservice. Bolaget bör direkt eller genom dotter- eller intressebolag bedriva denna verksamhet. Annan verksamhet än kärnverksamheten kan bedrivas endast under förutsättning att denna kompletterar huvudinriktningen och att den bidrar till att stärka koncernens lönsamhet och konkurrenskraft. Ytterligare en förutsättning är att detta sker under rimligt risktagande. Med rimligt risktagande avses att denna verksamhet inte får bedrivas på bekostnad av kärnverksamheten. Utgångspunkten för staten som ägare är att erhålla avkastning på det egna kapitalet. Det primära ekonomiska målet för verksamheten i Posten är därmed att ge en räntabilitet på eget kapital och utdelning till ägaren. Det är även viktigt att företagets effektivitet och finansiella styrka utvecklas gynnsamt. Ekonomiska nyckeltal för att följa upp detta är bl.a. räntabilitet på sysselsatt kapital och soliditet. Målsättningen från ägarens sida bör vara att Posten på skall kunna arbeta under affärsmässiga villkor och uppvisa en avkastning jämförbar med större svenska välskötta företag i motsvarande branscher. I trafikutskottets betänkande med anledning av budgetproposition (bet. 1994/95:TU25) tas ägarstrukturen i Posten upp. I betänkandet anförs att det inte är aktuellt att privatisera Posten. Postkommunikationer utgör en väsentlig del av landets infrastruktur. Det är nödvändigt att alla landets delar har tillgång till en god postservice. När Postverket bolagiserades uttalade att statsmakternas behov av styrning, kontroll och insyn måste tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Ett av de skäl som den dåvarande regeringen framförde var att genom ett statligt ägande skapas garantier för att såväl serviceåtaganden som demokratiskt inflytande kan säkerställas. Statligt företagsägande i generell bemärkelse har därutöver behandlats av statsmakterna vid ett flertal tillfällen. Regeringen har anfört att den inte ämnar fortsätta med de ideologiskt motiverade utförsäljningarna av statligt ägda företag som till viss del genomfördes av regeringen under förra mandatperioden. Regeringen har i stället i olika sammanhang pekat på att staten bör spela en mer aktiv ägarroll för att främja utvecklingen av företag med statligt ägande. I bl.a. budgetproposition (prop. 1995/96:100) och propositionen Aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141) anförs att statens ägande skall utövas aktivt och professionellt där det statliga ägandet på olika sätt behöver bli mer effektivt och ges samma förutsättningar som för övriga ägare i näringslivet. Det är ägarens uppgift och ansvar att medverka till företagens utveckling. Det kan bl.a. ske genom tillförsel av kompetens och kapital, men vid behov även medverkan till verksamhetsanpassning, omstruk- turering och i vissa fall ägarförändring, för att utveckla statligt ägda företag samt statens kapital i dessa. Det är även en viktig uppgift för staten som ägare att tillse att företagens verksamhet bedrivs på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral. Utvecklingen på postmarknaden såväl i som internationellt har påverkats starkt av den datatekniska utvecklingen som förändrar hela kommunikationsmarknaden. Detta har medfört att Posten delvis förändrat sin verksamhetsinriktning. Posten satsar på att utnyttja den nya tekniken för att kunna erbjuda elektroniska alternativ till det traditionella brevet och betalningssystemet. Vidare har Posten breddat sin verksamhet internationellt. Posten anser att denna internationalisering måste fortsätta för att den skall kunna upprätthålla kärnverksamheten och möta konkurrensen. Utvecklingen inom den internationella postmarknaden har gått mot att vissa av de stora nationella postoperatörerna i högre grad än arbetar med internationell expansion. Vanligast är att etablera så kallad remailing . Det innebär att man utnyttjar skillnader i porton och terminalavgifter mellan olika postoperatörer genom att lämna in försändelserna som inrikespost direkt i mottagarlandet eller genom att försändelserna kommer in i distributionsnätet via en annan postoperatör. För att kunna erbjuda tjänster utanför den nationella marknaden satsar ett flertal postoperatörer på samverkansprojekt inom den elektroniska marknaden. Internationell samverkan inom paket- och expresstjänstområdet är också vanliga. Därutöver har ett flertal postoperatörer en internationell konsultverksamhet. () tillhör de postoperatörer som satsat hårdast på en internationalisering. har bolaget bedrivit remailing. Remailing kombineras med olika tilläggstjänster t.ex. hämtning och fakturering. Bolaget har vidare byggt upp en egen landsvägsbaserad pakettjänst från dörr till dörr i i samverkan med andra länder. () har också expanderat sin internationella verksamhet. Bolaget har gjort satsningar på exportmarknaden för såväl brev som paket. Vidare arbetar med remailing och internationell konsultverksamhet i stor omfattning. Drivkraften för de nationella postoperatörernas internationalisering är att de måste upprätthålla sin intjänandeförmåga på en mogen nationell marknad. Dessutom är postoperatörerna utsatta för ett starkt omvandlingstryck till följd av den snabba IT-utvecklingen. Postens IT-satsningar samt internationella verksamhet kommer översiktligt att redovisas nedan. Postens förändrade verksamhetsinriktning kan komma att påverka de riktlinjer som är fastlagda av staten och bolagsordningen för . Med bl.a. detta som bakgrund är det viktigt att staten tar ställning till Postens framtida verksamhetsinriktning samt att man generellt ser över statens styrning av Posten. Posten måste få vägledning om den förordade verksamhetsinriktningen m.m. är förenlig med ägarens intentioner. har därför bolagsstämma informerat om vissa i denna proposition redovisade ställningstaganden. 9.2 Postens verksamhet och organisation Posten är största kommunikationsföretag. Postkoncernen består av moderbolaget samt dotterbolag och intressebolag. Postkoncernens legala och funktionella struktur redovisas i bilagorna 5 och 6. I det följande beskrivs postkoncernens funktionella organisation. Postkoncernen är funktionellt organiserad i nio koncernenheter. De fem koncernenheterna Posten försäljning, , Posten Brev, och Posten Utrikes utgör affärsområden, dvs. större enheter med ansvar att bedriva avgränsade verksamheter inom koncernens område. Förutom affärsområdena finns koncernenheterna Posten Finansiella Tjänster, Posten affärsutveckling, Postfastigheter och Postbolagengruppen. Postkoncernens organisation omfattar förutom koncernenheterna även koncernstaberna Ekonomi, Finans, Informatik, Juridik och Säkerhet, Kommunikation, Personal samt Revision. Posten Försäljning ansvarar för postkontorsnätet och för försäljningen till mindre företag och privatpersoner. Verksamheten baseras på kärnverksamheternas sortiment och Postens tre varumärken, Posten , Postgirot och PostNet . Verksamheten omfattar även produktionstjänster för kärnaffärernas räkning avseende transaktioner samt in- och utlämning av brev och paket. Kompletterande affärer skall drivas om de stöder kärnaffärerna, genom att utnyttja ledig kapacitet. Kontorsnätet består av ca 1 900 serviceställen. Posten Brev förmedlar individuella och massproducerade meddelanden, tidningar och tidskrifter inom landet. Förmedlingen kan ske genom traditionella brev, genom elektronik eller genom en kombination. Den dominerande delen av meddelandena utgörs av fysiska försändelser men inslaget av elektroniska meddelanden ökar stadigt. Posten Brev förmedlar även lättare varor, upp till ett kilo, inom . Posten Brev erbjuder heltäckande lösningar för kommunikation, betalningar och logistik avseende brevförsändelser. svarar huvudsakligen för standardiserade och rikstäckande transporttjänster för paket upp till . har som mål att vara ett ledande transportförmedlingsföretag på lättgodsmarknaden och är en av de tre största transportörerna på denna marknad i . erbjuder också kompletta logistiklösningar avseende lättare gods. Posten Utrikes svarar för förmedlingen av meddelanden, varor och expressgods med destination utanför gränser liksom för tullhantering och befordran av från utlandet ankommande meddelanden och varor. erbjuder nationell och internationell betalnings- och informationsförmedling över postgirokonton samt som tilläggstjänster kortfristig in- och utlåning. är en av de ledande betalningsförmedlarna i med en total marknadsandel på av betalningsmarknaden. har ca 1,7 miljoner kunder fördelade på ca 1 miljon privatkunder och ca 700 000 företagskunder och organisationer. har verksamheten breddats genom ett inkråmsförvärv av factoringrörelsen i . Denna verksamhet ingår i Postgirot Banks organisation som en resultatenhet (Företagsfinans). är den enda betalningsförmedlaren i som kan erbjuda internationell elektronisk betalnings- och informationsförmedling till både postbanker/postgiron och affärsbanker. Det reglerande inflytande som tidigare haft på postgiroverksamheten upphörde i och med bolagiseringen och ersattes med tillsyn av då PostGirot blev . utövar även tillsyn över och . Posten Finansiella Tjänster som etablerades formulerar, paketerar och levererar egna och andra finansiella instituts tjänster främst via postkontorsnätet. Tillsammans med Nordbanken, som är den största samarbetspartnern, försäkring, och erbjuds ett urval av tjänster inom betalning, sparande, aktieöverföringar, lån och försäkring. Samarbetet med Nordbanken bygger på ett avtal som löper med uppsägningstid. kommer Postbanken att etableras genom samarbetet med Nordbanken. Postbanken kommer att erbjuda vanliga banktjänster som lönekonton, sparkonton, fondsparande, bostadslån och pensionsförsäkringar till privatpersoner. Posten Affärsutveckling ansvarar för strategisk affärsutveckling, tjäns- teutveckling och pilotdrift över affärsområdesgränserna. Affärsområdet möter de stora kundernas behov av integrerade nationella och internationella tjänster för kommunikation, ekonomiadministration och logistik. I nedanstående tabell redovisas nyckeltal samt omsättning och resultat efter finansiella poster för postkoncernen . Nyckeltal avseende Posten 1993-1995