prop · GJ0385 · 1996-01-01 00:00:00 — Undantag från upplysningsplikten görs för övervakningskameror som används till skydd av en anläggning eller ett område som enligt 4 § 2-5 eller 5 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. förklarats utgöra skyddsobjekt samt för övervakningskamera som används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning. får dessutom i andra fall medge undantag från upplysningsplikten, om det finns synnerliga skäl för det. Här avses situationer där det finns ett starkt behov av att använda en övervakningskamera utan att behöva informera om det, bl.a. fall där hänsyn till allmän ordning och säkerhet gör sig särskilt gällande, såsom vid övervakning av här i landet anordnade internationella sammankomster, vissa statsbesök och liknande arrangemang (prop. 1989/90:119 s. 43). Enligt lagen krävs tillstånd att använda en övervakningskamera för att kameran skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde (4 §). De platser som avses är inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan alla platser dit allmänheten över huvud taget har tillträde. Begreppet är därmed vidare än t.ex. begreppet allmän plats i straffrättslig mening och omfattar även områden i naturen som allmänheten kan sägas ha tillträde till. Exempel på platser dit allmänheten normalt inte har tillträde är gemensamma utrymmen i flerfamiljshus samt utrymmen i affärer, varuhus och banker till vilka endast personalen har tillträde (samma prop. s. 17 och 44). I lagen har, på samma sätt som gäller för upplysningsplikten, gjorts undantag från tillståndskravet för kameror som används vid bevakning av skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning. Vidare är s.k. TV-backspeglar, dvs. kameror som av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatta på fordon, maskiner eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren, undantagna från tillståndskravet. Ytterligare ett undantag från tillståndskravet utgörs av polismyndigheters eller räddningsledares rätt att under ha övervakningskameror uppsatta utan tillstånd under förutsättning att användningen av kameran är oundgängligen nödvändig vid olyckshändelse eller överhängande fara för en sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Ärenden om tillstånd prövas av (7 §). En grundläggande förutsättning för att ett tillstånd skall beviljas är att sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskameran och detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt (5 § första stycket). Är t.ex. syftet med övervakningskameran att förhindra stöld skall det framgå att andra sätt, t.ex. att låsa in egendomen, ter sig allt för omständliga eller kostsamma (samma prop. s. 46). Om denna grundläggande förutsättning är uppfylld skall tillstånd meddelas om den information som kan förmedlas genom kameran och den rätt att behandla eller bevara bilder som kan komma att förenas med tillståndet kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till den utrustning som skall användas, det område som skall övervakas och övriga omständigheter (5 § andra stycket). När integritetsintrånget inte kan anses vara av ringa betydelse skall tillstånd meddelas bara om intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna enskildas personliga integritet (5 § tredje stycket). Ett tillstånd att använda en övervakningskamera får, om sökanden av särskilda skäl har behov av det, förenas med rätt att behandla och bevara bilder som tagits med kameran. För att få inspelningsrätt krävs vidare att risken för integritetsintrång är liten eller att kameran används för att förebygga brott, förhindra olyckor eller tillgodose något annat därmed jämförligt ändamål (6 §). Bankerna utgör exempel på användare som kan vara beroende av att få bevara bilder av inträffade rån för att övervakningen inte skall förlora sitt syfte. Ett tillstånd skall innehålla uppgifter om hur övervakningen får anordnas. Uppgifterna skall avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. skall också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet, vilket även kan tidsbegränsas (10 §). Ändras förutsättningarna för ett tillstånd får meddela nya villkor eller återkalla tillståndet (13 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst (15 §). Straffbestämmelserna avser den som bryter mot upplysningsplikten eller tillståndskravet. Även den som inte iakttar ett villkor som har meddelat eller behandlar eller bevarar upptagna bilder utan sådan rätt omfattas av straffbestämmelserna. I ringa fall döms inte till ansvar. 5.2 Hemlig teleavlyssning m.m. I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om skydd för medborgarna mot tvångsmedel från det allmänna. Bestämmelserna innebär att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga medelanden (2 kap. 6 § regeringsformen). Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen. Reglerna i 27 kap. 18 och 19 §§ om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör exempel på sådana lagreglerade begränsningar. Någon motsvarande begränsning beträffande hemlig avlyssning finns inte. Sådan avlyssning är kriminaliserad genom straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § . Något grundlagsskydd mot dold optisk övervakning finns inte, bortsett från det skydd mot optisk avläsning av munrörelser som skyddet mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 § regeringsformen innefattar. Det finns inte heller någon bestämmelse i som kriminaliserar hemlig optisk övervakning. Det förbud som finns mot sådan övervakning följer av bestämmelserna i lagen om övervakningskameror m.m. (se ovan). Trots avsaknaden av grundlagsskydd och straffbestämmelser i för dold optisk övervakning behöver de integritets-kränkningar som kan bli följden av en sådan övervakning inte på något mer avgörande sätt skilja sig från dem som kan följa av hemlig teleavlyssning. Det finns även andra likheter mellan dessa metoder för personövervakning. Det kan därför finnas skäl att något redogöra för reglerna för hemlig teleavlyssning. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras via ett allmänt tillgängligt telenät till eller från en viss teleanläggning, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). För att sådan avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket minimistraffet inte understiger fängelse eller för försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff (18 § andra stycket). Hemlig teleavlyssning kan också komma i fråga vid misstanke om anstiftan eller medhjälp till brottslighet av angivet kvalificerat slag. Som allmän utgångspunkt gäller att hemlig teleavlyssning får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse, den s.k. proportionalitetsprincipen (1 § tredje stycket). För tillstånd till sådan avlyssning krävs vidare - utöver att någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårhetsgrad - att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast avse telefonapparat eller annan teleanläggning som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte (20 §). En teleanläggning till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyssnas. Frågor om hemlig teleavlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Ett tillstånd skall meddelas att gälla och anläggning. Tiden, som inte får bestämmas längre än nödvändigt, får inte överstiga en månad för beslutet (21 §). Hemlig teleavlyssning får inte ske av telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer att en avlyssning avser ett sådant meddelande skall avlyssningen avbrytas och upptagningar eller uppteckningar som omfattas av förbudet skall förstöras (22 §). Föreskrifter ges också om hävande av beslut (23 §) och om tid för granskning och förstöring av upptagningar och uppteckningar (24 §). Vidare finns en bestämmelse om verkställighet (25 §). Regeringen redovisar genom en skrivelse till hur reglerna i om hemlig teleavlyssning och det närbesläktade tvångsmedlet hemlig teleövervakning har tillämpats (se regeringens skrivelse 1995/96:9). Regeringen har avlämnat en proposition till om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227). I propositionen föreslås ändringar av ifrågavarande regler i för att anpassa dem till den tekniska utvecklingen på teleområdet och till förändringarna på telemarknaden. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utöver bestämmelser om hemlig teleavlyssning finns sådana regler också i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i lagen (1991:572) om särskild utlännings-kontroll. 6 Behov av ändringar Lagen om övervakningskameror m.m. omfattar, som tidigare redovisats, även polisens användning av dolda fjärrstyrda övervakningskameror (i fortsättningen används benämningen dolda övervakningskameror). Detta innebär att den i lagen föreskrivna tillstånds- och upplysningsplikten gäller även för polisens verksamhet, med undantag för automatisk hastighetsövervakning. Det finns dock en viss begränsad möjlighet för polisen och andra att använda dolda övervakningskameror. Som redogjorts för kan medge undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl för det. I praxis har emellertid denna möjlighet till undantag tolkats restriktivt. Endast i de fall som polisen kan åberopa hänsyn till allmän ordning och säkerhet torde det finnas ett visst utrymme för användning av dold övervakningskamera (jfr RÅ 1994 ref. 33). Eftersom polisens användning av övervakningskameror präglas av att den i många fall måste vara hemlig för att fylla sin funktion, innebär det att polisen huvudsakligen är hänvisad till att använda handmanövrerade TV-kameror. Denna metod, som är helt oreglerad, är förenad med en rad olägenheter. I vissa situationer är det inte möjligt att bedriva övervakning med spanare utrustade med handmanövrerade kameror, t.ex. därför att förhållandena på platsen inte tillåter att en spanare håller sig dold. Även om det i och för sig skulle vara möjligt att dölja en spanare kan det vara omöjligt att avlösa denne utan risk för upptäckt. I andra fall måste övervakningen pågå att man inte kan avvara nödvändiga personalresurser. Detsamma gäller övervakningar som kräver att många spanare tjänstgör , vilket exempelvis kan vara fallet när övervakningen avser en byggnad med flera in- och utgångar. Ett annat problem vid spaning - som hänger samman med att antalet spanare är begränsat - är att det finns risk för att spanaren blir igenkänd om han måste befinna sig i den övervakade personens närhet. Det kan i sådana fall vara svårt för en spanare att undvika att bli avslöjad. Övervakning med handmanövrerade kameror kan också medföra fara för spanarens personliga säkerhet. I dessa fall innebär en övervakning helt enkelt en alltför stor risk för att han skall angripas av dem som övervakas. I sådana situationer måste man av säkerhetsskäl avstå från övervakning. I de nu beskrivna situationerna skulle övervakning med dolda övervakningskameror vara mycket värdefull. En fördel med sådana kameror är också att de i vissa avseenden är överlägsna människan i registreringsförmåga. En dold övervakningskamera kan av tekniska skäl registrera händelser som en handmanövrerad kamera inte registrerar, eftersom den spanare som bemannar kameran aldrig upptäcker att det finns något intressant att dokumentera. Det är emellertid ofrånkomligt att det i de flesta fall är en fördel att ha personal på platsen. Användningen av dolda övervakningskameror kan alltså inte ersätta användningen av handmanövrerade TV-kameror utan får snarare ses som ett komplement till sådana kameror. Däremot kan man tänka sig den situationen att en övervakningskamera monteras upp och att spanaren - dold på en plats i närheten, men på ett sådant avstånd att han inte utan kamerans hjälp hade kunnat se vad som sker - via en monitor tar del av vad som sker på den övervakade platsen. I den situationen behöver syftet med övervakningen inte främst vara att dokumentera en viss händelse. De problem med handmanövrerade kameror som har redogjorts för ovan gäller såväl för den öppna polisen som i Säkerhetspolisens verksamhet. För Säkerhetspolisens del är användning av dolda övervakningskameror särskilt intressant i arbetet med att avslöja brott mot rikets säkerhet och bekämpa terrorism. I detta arbete bedrivs spaning i olika former, varav en är s.k. objektsspaning, som bedrivs mot såväl personer som platser. Syftet med spaningen är oftast att observera en persons förehavanden, att identifiera de personer som vederbörande träffar eller att se vad som händer på en viss plats. En förutsättning för att detta skall kunna genomföras effektivt är att personen eller platsen kan övervakas . Vid spaningsinsatser av detta slag används i relativt stor utsträckning övervakning med handmanövrerade TV-kameror. Vad som har sagts gör det sammanfattningsvis tydligt att en rätt att använda dolda övervakningskameror skulle innebära att polisen kan dels utföra spaningsuppgifter mot mål där detta inte varit möjligt, dels utföra en effektivare spaning med större precision samt dessutom frigöra spaningspersonal för andra insatser. 7 Användning av övervakningskameror som tvångsmedel Som tidigare redovisats har polisen endast mycket begränsade möjligheter att använda dolda övervakningskameror i sitt arbete. I den rent brottsutredande verksamheten är polisen hänvisad till att använda handmanövrerade kameror. Polisen har emellertid ett behov av att kunna använda dolda övervakningskameror i sin brottsutredande verksamhet (se avsnitt 6). Den utrustning som behövs finns tillgänglig på marknaden och användningen av sådana kameror torde inte vara förenad med några större praktiska svårigheter. Frågan blir då om polisen, inklusive Säkerhetspolisen, bör få möjlighet att, utan krav på särskilt tillstånd från och utan att upplysning om utrustningen lämnas, använda dolda övervakningskameror vid förundersökning i brottmål. Från kriminalpolitisk synpunkt är det angeläget att polisen i brottsutredningar får använda sig av de tekniska hjälpmedel som finns för att därigenom uppnå en så hög uppklarningsfrekvens som möjligt. Dolda övervakningskameror utgör sådana tekniska hjälpmedel. Det är emellertid ofrånkomligt att dold personövervakning kan medföra betydande intrång i den personliga integriteten, bl.a. på det sättet att sådan övervakning även kommer att drabba personer som inte är föremål för en brottsutredning. Vid bedömningen av om en användning av dolda övervakningskameror bör tillåtas måste därför en avvägning göras mellan intresset av effektivitet i den brottsutredande verksamheten och ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det från integritetssynpunkt är någon större skillnad mellan användningen av handmanövrerade TV-kameror, kikare, stillbildskamera etc. och användningen av dolda övervakningskameror. Det torde dock stå klart att användning av en dold övervakningskamera ger möjlighet till en betydligt mer effektiv övervakning än annan användning av optisk utrustning. En annan skillnad, som är av stor betydelse, är att en övervakningskamera som inte hanteras på platsen alltid gör det möjligt för den som använder kameran att undgå att bli upptäckt samt att vara anonym för den som utsätts för övervakningen. Redan häri ligger att integritetsintrånget är avsevärt större än när kameran manövreras på platsen. Omfattningen av de integritetskränkningar som kan bli följden av att dolda övervakningskameror får användas är svår att uppskatta. All tvångsmedelsanvändning utgör intrång i den privata sfären. Beroende på vilket tvångsmedel som används blir det fråga om ingrepp i den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten), den kroppsliga integriteten (skyddet för kroppens integritet mot ingrepp i kroppen eller våld mot kroppen) eller den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privatlivet och för personligheten). Exempel på tvångsmedel som innebär intrång av sistnämnda slag är hemlig teleavlyssning. Vid en jämförelse mellan detta tvångsmedel och användningen av dolda övervakningskameror finner man vissa likheter. Båda metoderna är hemliga till sin natur och måste ske dolt för att fylla sin funktion. Detta innebär att den person som tvångsmedlet riktas mot inte har någon möjlighet att ifrågasätta beslutet. Det skydd mot missbruk av olika tvångsmedel som ligger i att den som drabbas av åtgärden kan få saken prövad av domstol faller bort. Rätten att överklaga blir illusorisk. Inte heller kan någon kontroll ske från allmänhetens sida eftersom reglerna om sekretess hindrar massmedia och allmänheten från insyn i ärendet. Hemlig teleavlyssning och användning av dolda övervakningskameror företer stora likheter även med avseende på omfattningen av det intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av tvångsmedels-användningen. Enligt regeringens mening kan övervakning med dold övervakningskamera i vissa situationer vara ett väl så ingripande tvångsmedel som hemlig teleavlyssning. Om t.ex. kameran riktas mot ett fönster i en bostad och därigenom registrerar vad som försiggår i någons hem kan detta uppfattas som ett minst lika stort intrång som om någons telefon avlyssas. Om en kamera installeras utanför ett politiskt partis lokaler, ett hotell som frekventeras av prostituerade eller en porrklubb torde tvångsmedlet från integritetssynpunkt kunna jämställas med hemlig teleavlyssning. Genom avlyssning kan innehållet i ett samtal, och därigenom en persons, åsikter m.m., dokumenteras i sin helhet men en övervakningskamera kan registrera ett snabbt och omfattande händelseförlopp, vilket i efterhand kan granskas i detalj. I båda fallen är dokumentationen sådan att den i regel inte kan ifrågasättas. Vidare är den genomslagskraft som en bild har när den når offentligheten oomstridd. Regeringen delar utredningens uppfattning att enskilda personer - i t.ex. sådana situationer som har berörts i det föregående - i allmänhet kan uppfatta det som lika besvärande om informationen finns bevarad på film som om det finns en ljudupptagning bevarad. Vad som redovisats talar för att dolda övervakningskameror bör kunna tillåtas under vissa förutsättningar som en metod i det polisiära arbetet och att en reglering för användningen av dolda övervaknings-kameror - på samma sätt som gäller för hemlig teleavlyssning - måste vara omgärdad av sådana rättssäkerhetsgarantier att risken för missbruk minimeras. Bestämmelserna måste vidare utformas på ett sådant sätt att de kan accepteras av allmänheten som ett nödvändigt redskap för de brottsutredande myndigheterna i kampen mot den grövre kriminaliteten. Regleringen bör enligt regeringens mening innefatta ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det blir här av avgörande betydelse att i möjligaste mån undvika att personer som är ovidkommande för en brottsutredning drabbas av tvångsmedlet. 7.2 Dolda övervakningskameror vid utredning av allvarligare brott -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ett nytt tvångsmedel, hemlig kameraöver- | | vakning, införs genom att dolda fjärrmanövrerade övervaknings- | | kameror får användas vid förundersökning avseende grova brott. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser anser dock att den föreslagna regleringen gjorts allt för snäv och att större flexibilitet bör eftersträvas. Några remissinstanser, däribland i , Hovrätten för , Datainspektionen och juridiska fakultetsstyrelsen vid avstyrker förslaget i dess helhet. Även i avstyrker att tvångsmedlet utformas på det sätt som utredningen har föreslagit. i anser bl.a. att polisens rätt att fotografera och filma, även med handmanövrerade kameror, samt att bevara upptaget bildmaterial bör regleras på ett mer sammanhängande sätt. Myndigheten anser vidare, vilket även och flera andra remissinstanser har framhållit, att tvångsmedlet bör kunna användas vid förundersökning avseende en rad brott som inte omfattas av utredningens förslag. Hovrätten för anser att det krävs en ytterligare genomgång av de möjligheter som finns att reglera området i fråga samt att flera frågor bör utredas vidare. Data- inspektionen anser att det föreslagna tvångsmedlet är att jämställa med buggning och att ett tillåtande av dolda övervakningskameror skulle innebära en toleransförskjutning när det gäller användningen av tvångsmedel i samhället. Av de tunga integritetsskäl som kan åberopas och som enligt Datainspektionen inte fullt ut tillgodoses i förslaget avstyrker inspektionen bestämt att det genomförs. Även juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att förslaget bör jämställas med buggning. i förordar att bestämmelserna utformas på olika sätt beroende på vilka platser som skall övervakas. Skälen för regeringens förslag: Som ovan har anförts kan en användning av dold övervakningskamera, åtminstone i vissa fall, jämföras med hemlig teleavlyssning när det gäller risker för intrång i den personliga integriteten. Denna omständighet innebär att tillämpningsområdet för ett nytt tvångsmedel av ifrågavarande slag måste begränsas kraftigt. Utredningen har som en första begränsning föreslagit att dolda övervakningskameror endast skall få användas vid förundersökningar. Ingen remissinstans har givit uttryck för någon annan inställning. Även regeringen anser att en användning av dolda övervak- ningskameror bör reserveras för utredning av brott. En användning av tvångsmedlet enbart för att förhindra brott bör således i princip inte godtas. Regeringen återkommer till denna fråga i det följande. Utredningen har anfört att, på samma sätt som gäller för hemlig teleavlyssning, användning av dolda övervakningskameror inte bör komma i fråga vid utredning av bagatellartad brottslighet. Regeringen delar den uppfattningen. För att tvångsmedlet skall få användas bör de brott som skall utredas vara av viss svårhet. I detta sammanhang aktualiseras frågan om kravet på brott av viss svårhet bör ställas i relation till hur de dolda övervakningskamerorna är tänkta att användas. Bör man ställa samma krav på att övervakningen endast får avse utredning av vissa brott oavsett hur övervakning sker i praktiken? Det förhåller sig otvivelaktigt på det sättet, vilket också har framhållits av några remissinstanser, att riskerna för integritetsintrång kan variera mycket beroende på bl.a. den plats som skall övervakas. Det är därför rimligt att överväga en ordning som innebär att kravet på brott av viss svårhet ställs i relation till hur övervakningen är tänkt att gå till. För övervakning av någons bostad skulle det då krävas att brottet är grövre än vad som skulle vara fallet när övervakningen avser t.ex. en plats där människor ändå kan förvänta sig att bli iakttagna.