prop · GJ03166 · 1996-01-01 00:00:00 — Frågor om ingrepp i rätten till korrespondens har ofta uppkommit när det gäller personer som avtjänar frihetsstraff eller av annan anledning varit berövade friheten. Grundläggande principer läggs fast i målet Silver mot , som rör stoppande av brev till och från fängelse- intagna. Redan stoppandet av ett brev ansågs som ett intrång i denna rättighet. För att ett sådant intrång skall vara tillåtet krävs att det har stöd i lag, att det har ett legitimt syfte på sätt som anges i artikeln samt att stoppandet får anses nödvändigt för att tillgodose det syftet. Vid bedömningen tillämpas proportionalitetsprincipen i det att myndigheternas intresse av att stoppa eller granska en försändelse vägs mot den enskildes intresse av att ha sin korrespondens skyddad. Kravet på nödvändighet upprätthålls tämligen strängt även då det är fråga om försändelser till och från fängelseintagna där syftet är att förhindra brott eller oordning på anstalten. I fråga om omhändertagande av lösdrivare har den europeiska kommissionen uttalat sig mot kontroll av deras korrespondens, men accepterade inte detta synsätt utan ansåg att sådan kontroll kunde motiveras med nödvändigheten att förebygga oordning eller brott samt att skydda hälsa och moral och andras fri- och rättigheter. Tullens rätt att med stöd av 57 § TL undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93 f). Lagrådet anmärkte vid sin granskning av bestämmelsen i den gamla tullagen att det var fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående art, att de borde ges ett klarare stöd i tullagen. Departementschefen påpekade, med anledning av Lagrådets yttrande, att tullens befogenheter endast fick användas för att kontrollera anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. Han framhöll vidare det nödvändiga i att tullens kontrollbefogenheter omfattade även brev och liknande försändelser, men att kontrollen inte får vara mer långtgående än vad som behövs för att uppnå syftet med den. Detta innebär, enligt departementschefen, att tullmyndigheterna inte får ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser. års lagstiftning meddelades förordnande om öppning av brevförsändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 § RB. har tullen möjlighet att öppna brev och liknande försändelser med stöd av 57 § TL. Urvalet sker emellertid inte slumpmässigt. Med hänsyn till den stora mängd försändelser det rör sig om framstår slumpmetoder för övrigt som i stort sett meningslösa. En metod med ett styrt urval innebär att en försändelse öppnas för tullkontroll endast när tullen har fått en indikation, mer eller mindre stark, på att försändelsen innehåller en vara som inte får föras in i landet utan tillstånd. En sådan indikation kan fås t.ex. med hjälp av narkotikahund eller genom röntgen. Kontroll med hjälp av hund går till på så sätt att tullens hundförare och hund kontrollerar postsäckarna på en posttullavdelning. Tulltjänstemannen väljer mer eller mindre slumpmässigt ut de säckar han önskar kontrollera. Som regel görs en sådan insats med utgångspunkt från försändelseland eller region. Han tömmer sedan ut försändelserna över golvet och släpper hunden. Hunden söker och markerar. Efter markeringen vidtar kontroll av aktuella försändelser, dvs. försändelserna öppnas för efterforskning av innehåll. Kontroll med röntgen innebär att försändelsen genomlyses. Ett sådant förfarande ger inte tulltjänstemannen någon möjlighet att ta del av ett eventuellt skriftligt meddelande. har som grund för sitt förslag att det vid undersökning av postförsändelser inte skall vara tillåtet att öppna dessa utan misstanke hänvisat till EG-fördragets bestämmelser som förbjuder sådana kontroller vid gränsen som försvårar eller fördyrar rörligheten för varor. Utredningen har funnit att de mest ingripande åtgärderna vid undersökning av postförsändelser som kan tillåtas enligt EG-rätten är de tidigare nämnda formerna för undersökning, nämligen genomlysning eller användande av narkotikahund, under förutsättning att undersökningen inte påverkar genomströmningen. Enligt utredningen är nämnda kontroller att betrakta som ett mycket litet intrång och kan därmed inte sägas hindra rörligheten. Vidare anser utredningen att en narkotikahunds markering är tillräcklig för att ge upphov till en misstanke om brott. En postförsändelse som sålunda misstänks innehålla narkotika kan därvid öppnas och den berörda varan beslagtas med stöd av . Frågan om vilka befogenheter skall ha när det gäller att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser togs även upp i betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23). Denna utredning föreslog att det skulle införas en uttrycklig bestämmelse i dåvarande tullagen vilken skulle ge tullmyndigheterna rätt att under vissa förutsättningar undersöka och öppna postförsändelser, och att det i lagen skulle införas skyddsregler för att trygga rättssäkerheten när det gäller att öppna och undersöka försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Flera av remissinstanserna var kritiska till utredningens förslag i denna del. Sålunda ansåg Riksåklagaren, i , Hovrätten för Nedre och Kammarrätten i att en så integritetskränkande åtgärd som brevöppning borde prövas av domstol och inte beslutas i administrativ ordning. I likhet med har regeringen, med hänsyn till det starka skydd som rätten till förtrolig kommunikation åtnjuter, övervägt om frågan om en myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga försändelser i stället borde regleras genom , eller om den rätt som följer av TL skall få finnas kvar. Regeringen gör därvid följande bedömning. Det får anses nödvändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiveras i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Sålunda görs ett stort antal narkotikabeslag i hanteringen av postför- sändelser från utlandet. uppgick beslagen av postförsändelser till av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Även om den mängd narkotika som beslagtas i samband med postförsändelser är förhållandevis liten är antalet beslag av sådan omfattning att denna form av smuggling måste tas på största allvar. I om beslag ställs det högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt förfarande. Detta skulle kunna försvåra den mycket viktiga kampen mot narkotikabrottsligheten. Häremot står självfallet skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det är naturligtvis av vikt att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internationella konventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av betydelse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan det medel som används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsändelse, i form av genomlysning eller genom användande av en narkotikahund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet att det skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss misstanke ("anledning anta") om att försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i . Det torde därvid vara tillräckligt att kontrollen resulterar i att en narkotikahund markerar, eller i att genomlysningen indikerar att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Däremot kan ett öppnande inte motiveras av exempelvis erfarenhetsmässigt traditionella riskflöden (försändelser från vissa länder eller orter) eller försändelser med visst utseende och form. Under de nämnda förutsättningarna får försändelsen öppnas om den aktuella kontrollen sker vid gränsen, dvs. hos tullmyndigheten där eller på utväxlingspostkontoret. Med anledning av det anförda föreslår regeringen att det införs en bestämmelse i 8 § i den nya lagen, där det tydligt framgår att tullen under vissa förutsättningar har rätt att undersöka och öppna postförsändelser. En paragraf med liknande innehåll införs i TL. Skyddet av brevhemligheten påkallar emellertid lagstadgade begränsningar i kontrollbefogenheterna. I såväl den nya lagen som i TL föreslås sålunda en begränsningsparagraf där det föreskrivs att en undersökning inte får vara mer ingående än som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen (proportionalitetsprincipen). Vidare bör en bestämmelse om skyldighet att föra protokoll över undersökningen införas. En sådan bestämmelse överensstämmer med vad som gäller enligt om beslag, där det är fråga om lika ingripande regler för den enskilde. Att befogenheten att besluta i fråga om granskningen i princip ligger på myndig- hetschefen, även om den skall kunna delegeras till någon annan tjänsteman, framgår av 9 § i den nya lagen och i 57 b § i TL. Som framgått är syftet med den föreslagna regleringen att så långt det är möjligt möjligt begränsa, i första hand, den mycket allvarliga narkotikabrottsligheten. Regeringen anser detta syfte vara av sådan vikt att ett eventuellt intrång i vissa grundläggande rättigheter kan anses försvarbar. Som tidigare nämnts kan skyddet för bl.a. brevhemligheten och rätten till domstolsprövning inskränkas om syftet med en sådan inskränkning anses legitimt och om det är proportionellt i förhållande till det ändamål som föranlett den. En sådan begränsning kan ske t.ex. med hänsyn till beivrandet av brott. Arbetet med att beivra narkotikabrott tillhör de högst prioriterade områdena inom tullens verksamhet. I detta arbete är det av vikt att komma tillrätta med den smuggling som sker via postförsändelser. Det är svårt att se hur denna smuggling skulle kunna begränsas utan den möjlighet till undersökning och öppning av brev som förslaget innebär. Tillsammans med den i nästa avsnitt redovisade möjligheten att lägga s.k. postspärr bör chanserna att bekämpa denna form av brottslighet öka väsentligt med de föreslagna åtgärderna. Även EG-rättsligt bör den föreslagna regleringen kunna försvaras med hänsyn till det anförda. Ett öppnande av postförsändelser måste dessutom anses som ett litet hinder i den fria rörligheten av varor. Regeringens förslag: En bestämmelse om postspärr införs. Härmed avses att posten tillfälligt omhändertar enstaka försändelser till en känd adressat på adresspostanstalten. Ett beslut om ett sådant kvarhållande av en postförsändelse får fattas av chefen för en tullmyndighet om det finns anledning anta att postförsändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). införs en ny bestämmelse i postlagen som bryter sekretessen när det gäller möjligheten för en posttjänteman att lämna ut uppgifter. En förutsättning härför är att det är fråga om kontroll som rör misstanke om narkotikabrott. Utredningens förslag: Utredningen, som inte lämnar något förslag i denna del, anser att kontrollen av post endast skall få ske vid de särskilda posttullanstalterna, dvs. vid sådan postanstalt till vilken post från utlandet ankommer. I enlighet härmed finner utredningen att ett eventuellt ingripande endast skall få ske enligt reglerna i (RB). Remissinstanserna: anser att möjligheten att lägga postspärr är av stor betydelse i tullens arbete. Styrelsen anser att om kvarhållande av postförsändelse kan befaras bli tungrodda jämfört med möjligheten att lägga postspärr. Den fördröjning som kan väntas bli fallet av en tillämpning av kan medföra att en väntad narkotikasändning "slinker igenom". framhåller att kontrollintresset när det gäller postförsändelser är stort, och att denna kontroll måste kunna genomföras så länge försändelsen finns hos något av Posten AB:s kontor, dvs. senast när den finns på mottagarens postkontor. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts utgör antalet beslag av postförsändelser en stor del av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarar för, och denna form av smuggling måste därför tas på största allvar. Bakgrunden till ett förfarande med postspärr är följande. Tullen kan genom tips eller gjorda beslag få en mer eller mindre stark indikation på att t.ex. narkotika förekommer eller kommer att förekomma i ett visst flöde av försändelser. Som tidigare framgått är det svårt att vid ett utväxlingspostkontor hitta samtliga försändelser som härrör från en viss avsändare eller som är adresserade till en viss mottagare. Andra omständigheter som försvårar eftersökningen kan vara att avsändaren i detta syfte låter försändelsen gå över en "neutral" adress i ett tredjeland innan den vidaresänds till . Det är däremot tämligen enkelt att fånga upp en sådan försändelse när den kommer till mottagarens lokala postkontor genom att lägga en s.k. postspärr. tog i sitt betänkande även upp frågan om postspärr skulle tillåtas eller inte men lämnade inte något lagförslag i den delen. Anledningen härtill var bl.a. att utredningen ansåg att det vore en olämplig lösning att utsträcka den aktuella kontrollbefogenheten med brevöppning utanför utväxlingspostkontoren och tullen. För förfarandet därefter ansåg utredningen att reglerna om beslag i RB skulle anses fylla föreliggande kontrollbehov. Av remissinstanserna uttalade åsikten att postförsändelser inte längre borde anses stå under tullkontroll sedan de lämnat utväxlingspostkontoret, framför allt av integritetsskäl. ansåg att tullkontroll skulle kunna utföras även på ett adresspostkontor. Ytterligare ett skäl till att inte ville uttala sig om frågan var gränsen för tullens befogenheter skulle gå var att ett ärende rörande just denna fråga då var uppe till prövning hos regeringen. I detta ärende menade sålunda dåvarande att tullkontroll är avsedd att ske vid gränser, flygplatser och hamnar etc. medan ansåg att en försändelse står under tullkontroll tills Posten har lämnat ut den till adressaten, och att Posten därför måste biträda i tullproceduren. Regeringen beslutade i detta ärende (K91/3180/1). Enligt beslutet är enligt tullagstiftningen skyldigt att medverka i kontrollen av varor som kommer till med post genom att till överlämna postförsändelser som begärts, också när dessa finns på ett adresspostkontor. Även i förarbetena till postlagen (1993/94:38 s. 109) tar regeringen upp frågan om skyldighet att medverka i tullkontrollen. Regeringen anför därvid bl.a. följande. "Det skulle i och för sig vara tänkbart att övertog allt ansvar för kontrollen av postförsändelserna. En sådan ordning skulle emellertid få negativa konsekvenser för genomströmningstiden vid posttullanstalterna. Antalet postförsändelser som passerar posttullanstalterna är mycket stort, och det finns risk för allvarliga förseningar, om postpersonal inte längre skulle medverka vid tullkontrollen. Regeringen föreslår därför att , med en bestämmelse i tullagen, åläggs en skyldighet att medverka i tullkontrollen av försändelser som kommer in i landet som postförsändel- ser. Skyldigheten för att medverka i tullkontrollen kvarstår så länge postförsändelsen finns hos något av Posten AB:s postkontor. Det innebär att Posten AB:s medverkan kan ske senast när postförsändelsen finns på mottagarens adresspostkontor." Regeringen ser, som tidigare framgått, med stor oro på den ökade narkotikabrottsligheten. Den smuggling som sker i brevförsändelser måste tas på största allvar och den lagreglering om ett förfarande med postspärr som regeringen nu föreslår är ett medel i kampen mot denna form av brottslighet. Kvarhållande av enstaka försändelse har länge tillämpats. Någon lagreglering som möjliggör förfarandet finns emellertid inte i tullagstiftningen, och fanns inte heller före inträde i EU. Postspärr läggs emellertid fortfarande när det gäller försändelser från tredje land men inte såvitt avser EU-intern post. Den möjlighet som tullen har att lägga postspärr vid gräns mot tredje land är av stor betydelse i kampen mot narkotikabrottsligheten. Ett utvidgande av denna möjlighet även till inre gräns skulle öka möjligheterna att beivra narkotikabrott. Precis som när det gäller öppnande av brev kan ett förfarande med postspärr naturligtvis upplevas som integritetskränkande. Förfarandet får emellertid anses försvarbart av samma skäl som de som tidigare nämnts när det gäller undersökning och öppnande av brev. Det är emellertid inte tillfredsställande att ett så för den enskilde ingripande institut kan tillämpas utan uttryckligt lagstöd. En lagregel om postspärr bör därför införas, såväl vid yttre som vid inre gräns. Även möjligheten att lägga postspärr bör omgärdas med skyddsregler. Regeringen föreslår därför att det skall krävas misstanke för att en postförsändelse skall kunna hållas kvar. Vidare får ett beslut om kvarhållande meddelas att gälla endast under en viss angiven, kortare tidsrymd. Det innebär att en försändelse måste ha kommit in till befordringsföretaget inom den angivna tiden för att förordnandet om kvarhållande skall få tillämpas. Slutligen måste alltid den s.k proportionalitetsprincipen iakttas, dvs. beslutet måste anses nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås. har i sitt remissvar kritiserat den av EU-gränskontroll- utredningen framförda åsikten att en posttjänsteman som fattar misstankar om att en försändelse innehåller narkotika skall vidarebefordra denna misstanke till för vidare kontroll. Enligt innebär ett sådant förfarande ett brott mot bestämmelserna i postlagen om tystnadsplikt. Enligt 19 § i nämnda lag gäller nämligen tystnadsplikt för uppgift som rör särskild brevförsändelse eller annan uppgift som rör enskilds förbindelse med verksamheten såvitt gäller befordran av brev. Som framgått finner regeringen det mycket angeläget att i möjligaste mån försöka förhindra att narkotika smugglas via postförsändelser. Det hinder som finns för posten enligt postlagens bestämmelser att lämna ut uppgifter som rör postförsändelser kan på ett avgörande sätt minska möjligheterna att bekämpa denna form av smuggling. Av denna anledning föreslår regeringen att det i postlagen skall införas en bestämmelse som bryter den sekretess som följer av 19 §. I bestämmelsen föreskrivs att den som bedriver postverksamhet enligt postlagen skall, trots vad som föreskrivs i 19 §, bistå tullmyndigheten vid kontroll avseende postförsändelse enligt TL eller lagen (1996:000) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. En förutsättning härför är att det är fråga om kontroll som rör misstanke om narkotikabrott. 9.4 Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter Regeringens förslag: I likhet med vad som gäller enligt TL är tjänstemän vid polisen och enligt den nya lagen skyldiga att medverka i tullens kontrollverksamhet. De får därvid utöva de befogenheter som följer av 5-7 och 13 §§. Även AB är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten enligt lagen. Vid denna medverkan, som avser varor som befordras med post, gäller inte bestämmelserna i 5-7 och 13 §§. Utredningens förslag: Utredningen anser att befogenheterna för polisen och skall vara desamma som när det föreligger misstanke om brott. Däremot skall dessa myndigheter inte ha rätt att utöva de befogenheter som framgår av 63-70 §§ i den gamla tullagen (57-63 §§ i den nya) vid den inre gränsen. De skall sålunda inte ha rätt att utan misstanke undersöka transportmedel, containrar, lådor etc. och de skall inte heller ha befogenhet att hejda transportmedel och personer. Remissinstanserna: anför att den framtida gränskontroll- verksamheten kräver effektiv samverkan mellan polisen och tullen. En absolut förutsättning för att vidareutveckla en sådan samverkan är dock, enligt styrelsen, att det sker en översyn av befogenhetsfrågorna så att ett effektivt samarbete kan bedrivas fullt ut. Polisen, tullen och bör därför tilläggas ändrade och ökade befogenheter. tillstyrker att myndighetens tjänstemän skall ha samma kontrollbefogenheter som tulltjänstemän, och betonar att myndigheten har ett mer självständigt ansvar vid tullkontroll än vad som går att utläsa av betänkandet. Skälen för regeringens förslag: skall enligt 66 § TL och 65 § tullförordningen (1994:1558) medverka i tullens kontroll- verksamhet genom att utföra tullkontroll av sjötrafiken. På begäran skall även i övrigt bistå en tullmyndighet om det behövs för att en avsedd kontrollåtgärd skall kunna utföras. deltar inte vid förtullning, tulltaxering, uppbörd av skatt och avgift etc. utan uppgifterna stannar i princip vid den omedelbara fysiska kontrollen av resande- och varutrafiken. har, för att kunna utföra kontrollen, tillagts i stort sett samma kontrollbefogenheter som tullen har enligt tullagen och tullförordningen. Polisen är enligt nämnda lagrum skyldig att bistå tullen vid kontroller på begäran av en tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad jämfört med , vars ansvar för tullkontroll av sjötrafiken följer direkt av författning och därmed inte förutsätter en begäran från tullen. I polisens uppgifter ingår uttryckligen att medverka vid kontroll av utrikes flygtrafik. Polismännen som deltar i kontrollen har i allt väsentligt samma kontrollbefogenheter enligt TL och tullförordningen som tulltjänstemännen har. I övergångsbestämmelserna till TL har polisen och inte tillförts de befogenheter vid inre gräns som de har vid den yttre enligt TL. Detta innebär sålunda att de inte har möjlighet att exempelvis hejda personer eller att undersöka transportmedel, containrar, lådor eller handresgods etc. I propositionen Effektivare gränskontroll (1995/96:159) föreslår regeringen att polisen, tullen och skall bistå varandra vid övervakningen av yttre gränser och att denna skyldighet skall regleras i lag. Syftet med de föreslagna lagändringarna är att stärka samverkan mellan de berörda myndigheterna samt att med nuvarande resurser så långt som möjligt effektivisera verksamheten. På flera håll i propositionen betonas vikten av samarbete mellan de olika myndigheterna. del av EU:s yttre gränser kommer till stor del att sammanfalla med inre gränser. Detta gäller flygplatser och hamnar med blandad trafik samt vår sjögräns. Med anledning härav bör kontrollen även vid de inre gränserna utövas i samverkan mellan tullen, polisen och . Polisen och bör sålunda också vid den inre gränsen exempelvis kunna hejda personer och undersöka transportmedel. Till skillnad från vad som gäller vid yttre gräns kommer de emellertid inte ha rätt att preja och inbringa fartyg. Med tanke på vad som tidigare nämnts om att inre och yttre sjögräns till stor del sammanfaller, kan det dock inte anses föreligga något behov av en sådan möjlighet för vare sig polisen eller . De kommer inte heller ha rätt att undersöka postförsändelser eller att begära uppgifter från transportföretagen. Även AB är skyldigt att medverka i tullens kontrollverksamhet enligt den nya lagen. Postens medverkan, som kvarstår så länge försändelsen finns hos något av Posten AB:s postkontor, gäller endast varor som befordras med post och avser att möjliggöra för tullen att lägga s.k postspärr, dvs. att besluta om att viss postförsändelse skall hållas kvar av postbefordringsföretaget, när det finns anledning anta att försändelsen innehåller narkotika. Vidare skall denna medverkan bestå i en skyldighet för ett postbefordringsföretag att göra anmälan till om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt VSL. Denna sistnämnda skyldighet skall även avse andra befordringsföretag än postbefordringsföretag.