prop · GJ03220 · 1996-01-01 00:00:00 — En sådan prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Även när det gäller att tillvarata uppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara av betydelse. Detta är inte endast är en teoretisk fråga utan i hög grad en realitet. Det förekommer att budgettekniska omläggningar beslutas så sent att regeringen inte hinner inhämta ett bemyndigande att göra sådana omdispositioner som hänger samman med detta. Förändringar i anvisade medel behöver då göras i regleringsbrevet. Regelmässigt förekommer också att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition i form av en anslagspost. Detta belopp får då inte disponeras av myndigheten och det är inte givet att det alls kommer att utnyttjas. En sådan blockering kan göras för att balansera ett överskridande på ett anslag för ett näraliggande ändamål. Det förekommer också att regeringen av något skäl beslutar att medel skall föras bort från ett anslag som en besparing. Förändringar av detta slag har ofta en budgetteknisk bakgrund. Men även förhållanden på sakområdet och allmänna förhållanden kan motivera ingrepp i anvisade anslag under löpande budgetår. Ett exempel på detta är då regeringen beslöt att av ekonomisk-politiska skäl avstå från att utnyttja anvisade medel om . informerades först i efterhand om detta (prop. 1985/86:100 bil. 1 s. 31). Ett annat exempel är när regeringen beslutade att medel från en lång rad reservationsanslag skulle föras bort som besparingar. Indragningen av reservationsmedel motsvarade . Regeringens beslut underställdes inte för prövning utan den informerades endast om det fattade beslutet (prop. 1994/95:150 bil. 1994/95:FiU20) hade inga invändningar mot regeringens handläggning av reservationsindragningarna. Vad först gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntorna bör en viss symmetri föreligga. Lika väl som regeringen under vissa förutsättningar fått överskrida förslagsanslag, och i fortsättningen kan få överskrida ramanslag, bör regeringen rimligtvis få underskrida anslag om anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. När det däremot gäller de mer direkt anslagsstyrda utgifterna, som anvisats med obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag, är frågan inte alltid lika lätt att besvara. Tillämpas mål- och resultatstyrning och nås ett något så när väl preciserat mål med en mindre resursåtgång än beräknat, bör inte anvisade medel förbrukas. I många fall får dock det anvisade beloppet anses rymma en viljeyttring från om vilken omfattning t.ex. bidrag, investeringar eller förvaltningsinsatser bör ha på ett visst område. Detta är särskilt tydligt i fråga om sådana obetecknade anslag som används för bidrag till icke-statliga institutioner. I sådana fall måste regeringen ha goda sakliga skäl för att inte fullt ut använda de medel som anvisats. Självfallet är det inte tillräckligt att en regering ogillar syftet med eller omfattningen av ett anslag som en riksdagsmajoritet har beslutat. Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna har förändras väsentligt efter anslagsbeslut, eller om förutsättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att regeringen har möjlighet att besluta att en verksamhet skall begränsas och att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i förhållande till anvisade anslag. De åtgärder som kan bli aktuella är antingen selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksamheten. Det kan t.ex. ha framkommit att medel inte används på ett ändamålsenligt sätt. Kraven på effektivitet eller god hushållning med statens medel kan då leda till att anvisade medel inte skall användas. En åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett stort antal anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel. Möjligheterna att vidta åtgärder av detta slag kommer, enligt regeringens uppfattning, att få ökad betydelse på grund av systemen med tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden. Om regeringen beslutar att medel som anvisat inte skall användas, avser regeringen att redovisa detta så snart det lämpligen kan ske t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i budgetpropositionen. Regeringens förslag: Statsinkomster som beräknas av skall redovisas mot inkomsttitlar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 159 f.). Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: När enligt RF 9:3 bestämmer till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas används inkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. På de omkring 150 olika inkomsttitlarna redovisas inkomster av skatter och obligatoriska avgifter till socialförsäkringar. Vidare redovisas t.ex. inlevererade överskott från statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter, inkomster från försåld statlig egendom och olika bidrag från EU. Den benämning som används för inkomstposterna på statsbudgeten bör enligt regeringens mening framgå av budgetlagen. 6.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Regeringens förslag: I fråga om avräkning av utgifter och inkomster mot statsbudgeten skall såväl kassamässig som utgiftsmässig redovisning kunna förekomma. Avräkning skall ske löpande. Utredningens förslag överensstämmer i det väsentliga med regeringens (se bet. s. 160 f.). Remissinstanserna har inte haft några större invändningar mot förslaget i denna del. Statskontoret har dock betonat att det är angeläget att komplettera den kassamässiga redovisningen med periodiserade intäkter och kostnader. På denna punkt uppges staten avvika från redovisningspraxis i andra sektorer i samhället. Enligt Statskontoret medför det t.ex. svårigheter att få en bild av statens behov av ersättningsinvesteringar. har föreslagit vissa förtydliganden av hur avräkning skall ske mot anslag och inkomsttitlar. Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt har frågor om vilka anslagstyper som skall finnas och de huvudsakliga villkor som skall gälla för dem behandlats. Av betydelse är också det sätt på vilket den ekonomiska redovisningen sker mot anslag och inkomsttitlar på statsbudgeten. I vart fall tre olika principer är i detta sammanhang tänkbara. Redovisning mot statsbudgeten kan ske i anslutning till att inbetalningar och utbetalningar äger rum. Då tillämpas kassamässig redovisning. Det sker främst i fråga om transfereringar från staten till hushåll, kommuner och företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten. Även utgiftsmässig redovisning mot statsbudgeten tillämpas. Det innebär att en utgift eller en inkomst bokförs när en prestation, dvs. en vara eller en tjänst, har levererats och anspråk på ersättning har rests. Principen tillämpas främst för förvaltnings- och investeringsverksamhet. Den tredje principen innebär att redovisningen baseras på kostnader och intäkter. Det betyder att bl.a. investeringsutgifter periodiseras till kostnader med hjälp av avskrivningar och att utgifter för statsupplåning med vissa slag av låneinstrument fördelas över lånens löptid. Denna princip tillämpas i och för sig inte vid anslagsavräkningen. Men eftersom myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål finansieras med lån i , vilka amorteras i takt med avskrivningarna, uppnår man på detta område en likhet med en kostnadsmässig anslagsavräkning. Olika intressenter kan ha skilda bedömningar av vad som är en lämplig bokföringsmetod. Den som önskar följa och förutse statens lånebehov ser gärna att redovisningen sker på kassabasis. Den som är intresserad av hur stora resurser som den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i stället en utgiftsbaserad redovisning. Den som däremot vill mäta kostnaderna för produktionen av offentliga tjänster föredrar en kostnadsbaserad redovisning. Vilken redovisningsmetod som används har i första hand betydelse för när i tiden ekonomiska händelser redovisas på anslag och inkomsttitlar. För att skall kunna ha kontroll över statens inkomster och utgifter, bör den föreskriva vilka principer som skall användas för redovisningen mot statsbudgeten. Den valda metoden kan betraktas som ett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag och inkomsttiteln. I de flesta utländska budgetlagar anges en enda princip - i regel kassamässig eller utgiftsmässig - som skall tillämpas för redovisningen på statsbudgeten. medges att undantag. En helt renodlad tillämpning av någon av principerna torde därför vara sällsynt. Mot denna bakgrund framstår inte den blandade ordning som vi tillämpar som anmärkningsvärd. Den bör därför kunna komma till uttryck i budgetlagen. Det kan emellertid inte uteslutas att det, t.ex. som led i ett utvecklings- arbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om någon inkomsttitel eller något anslag. En sådan möjlighet för att besluta om undantag bör därför finnas. Regeringens förslag: Regeringen får för det ändamål och med högst det belopp som medger beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag m.m. som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Regeringen skall för redovisa sådana ekonomiska förpliktelser som den iklätt staten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 166 f.). Remissinstanserna har inte riktat några invändningar mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: I RF 9:10 finns ett förbud för regeringen att utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Frågor om statens upplåning regleras i lagen (1988:1387) om statens upplåning och behandlas inte vidare här. I detta avsnitt uppmärksammas i stället några andra sätt på vilka regeringen kan ikläda staten ekonomiska förpliktelser. I statsförvaltningen används ett system med beställningsbemyndiganden för vissa investeringsliknande verksamheter. Det innebär att bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp och för ett visst ändamål beställa varor och tjänster som kommer att levereras och betalas under en följd av år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, men åtar sig genom bemyndigandet att under senare budgetår anvisa vad som behövs. Fördelen med beställningsbemyndiganden är att man kan undvika stora behållningar på anslagen. Alternativet är att tidigt anvisa så stora anslag att de täcker hela den avsedda beställningsvolymen.Bemyndigandetekniken används därför att det på många statliga verksamhetsområden löper från ett beslut om en åtgärd till dess utgifterna uppträder på statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiska investeringsverksamheter utan även i stödverksamheter där bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. I vissa fall är det nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att nå en tillräckligt långsiktig stabilitet i en verksamhet som utförs av en annan huvudman. Det finns olika slag av bemyndiganden. En del är rena beställnings- bemyndiganden som innebär att varor eller tjänster får beställas för leverans och betalning . Andra bemyndiganden innebär att utfästelser om framtida ersättningar och bidrag kan göras. I båda fallen åtar sig att anvisa anslag när behov uppkommer. De bemyndiganden och liknande medgivanden av som diskuteras är sådana som med hela sitt belopp leder till utgifter under innevarande eller senare budgetår. Ett bemyndigande är således liktydigt med att anslag måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. Beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden av fyller både ett formellt och ett sakligt betingat behov. Budgetlagen bör därför enligt regeringens uppfattning innehålla föreskrifter om detta. De bör innebära att bemyndiganden till regeringen skall vara beloppsmässigt begränsade och gälla för bestämda ändamål. När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande har staten iklätts en ekonomisk förpliktelse. Omfattningen av sådana åtaganden som inte motsvaras av anvisade anslag, avser regeringen att regelmässigt redovisa i budgetpropositionen i anslutning till respektive anslag. Dessutom avses en redovisning lämnas för den samlade s.k. bemyndigandeskulden. 7.2 Åtaganden i den löpande verksamheten Regeringens förslag: Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska för- pliktelser som är nödvändiga för att statens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 170 f. ). Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det under avsnitt 7.1 behandlade bemyndigande- systemet används främst i myndigheternas direkta sakverksamhet. Myndigheterna har dock behov av att även i sin administration kunna göra åtaganden som formellt och reellt medför betalningsskyldighet under senare budgetår än det för vilket anslag har anvisats. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. Åtaganden i den löpande verksamheten uppmärksammas inte så länge en myndighets verksamhet fortsätter i ungefär oförändrad omfattning. Däremot framträder de tydligt om en myndighet avvecklas eller dess verksamhet minskas radikalt. I samband med senare års strukturförändringar i statsförvaltningen har sådana åtaganden blivit synliga. Anslag har i många fall behövt anvisas för att täcka kostnaderna för dessa. Åtaganden i den löpande verksamheten berördes redan i förarbetena till regeringsformen. 1973:90 s. 350 uttalade regeringen att förbindelser som - även än närmast följande budgetår - är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses medgivna genom beslut om anslag till myndigheten. Det är lämpligt att regeringen i budgetlagen ges en uttrycklig befogenhet att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Denna befogenhet kommer regeringen sedan att med lämpliga preciseringar delegera till underordnade myndigheter. Det ligger i sakens natur att omfattningen av de åtaganden som görs med stöd av detta bemyndigande inte kommer att vara känd. Någon redovisning till förpliktelserna kan därför inte ske. Regeringens förslag: Regeringen får för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer ställa ut kreditgarantier m.m. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Regeringen skall för redovisa de garantier m.m. som ställts ut. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens (se bet. s. 171 f.). Remissinstanserna har i stort sett inte haft några invändningar mot förslaget i denna del. Statskontoret anser dock att det bör övervägas att göra en tydligare åtskillnad mellan å ena sidan kommersiellt prövade garantier helt inom ramen för ett självfinansierat system och å andra sidan garantier med subventionsinslag. anser att utnyttjade garantier bör redovisas med statsbudgetens preliminära utfall. Vidare anser verket att även skall ta ställning till garantiernas löptid. Det förekommer att åtgärder snabbt måste vidtas för att rädda stora företag och kreditin- rättningar från att komma på obestånd. Därför måste det enligt finnas en möjlighet för regeringen att träda in utan att först behöva lägga fram en proposition. Skälen för regeringens förslag: Regeringen ikläder staten ekonomiska förpliktelser - eller i vart fall potentiella sådana - genom att lämna kreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för egen skuld. Garantin leder till utbetalning om den garanterade låneskulden inte betalas av låntagaren. Även andra liknande förbindelser existerar, t.ex. sådana som syftar till att garantera att en institutions kapital hålls intakt. Kreditgarantier används för att stödja bl.a. jordbruket, exporten och bostadsbyggandet. Garantier har även använts i samband med den s.k. bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. I allmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom en given ekonomisk ram. I takt med att garanterade lån amorteras minskar garantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Andra garantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras. Budgetlagen bör innehålla föreskrifter om kreditgarantier och liknande åtaganden. Bestämmelserna bör i första hand innebära att bemyndigande till regeringen att ställa ut kreditgarantier skall vara beloppsmässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål. begränsade garantiernas löptid skulle det kunna få skadliga konsekvenser för den berörda verksamheten. Mot slutet av garantiperioden skulle det nämligen kunna uppstå osäkerhet om huruvida staten avser att förlänga garantin. Regeringen har således i denna fråga en annan uppfattning än . Däremot anser regeringen att det i en del fall kan finnas skäl som talar för att medgivande till regeringen att ställa ut garantier för ett bestämt ändamål bör vara begränsat till en antal budgetår. gjorde staten mycket stora åtaganden till banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet var att trygga stabiliteten i det svenska betalningssystemet och att säkra kreditförsörjningen. Staten garanterade att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina förpliktelser . I detta syfte inhämtade regeringen (prop. 1992/93:135, bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155) beloppsmässigt obegränsade bemyndiganden att besluta om olika stödåtgärder i form av garantier, lån och aktiekapitaltillskott m.m. Beloppsmässigt opreciserade garantier har även meddelats för Öresundsförbindelsen och . I vissa situationer har det således bedömts vara nödvändigt att bemyndigar regeringen att göra beloppsmässigt opreciserade åtaganden för ett visst ändamål. Möjligheten att när särskilda skäl finns även på detta sätt kunna ikläda staten ekonomiska förpliktelser bör anges i budgetlagen. Det föreligger däremot inte något större behov för regeringen att i brådskande fall kunna ställa ut garantier utan bemyndigande. Erfarenheten visar att när oförutsedda och akuta situationer inträffat har dessa kunnat lösas av statsmakterna på ett tillfredsställande sätt utan ett så långtgående bemyndigan- de som förordat. I finansplanen lämnar regeringen en förhållandevis utförlig och samlad redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. I anslutning till de anslag som belastas med utgifter vid ett eventuellt infriande av åtaganden lämnas dessutom en fördjupad redogörelse för de olika sakområdena. Dessa redovisningar ger en bild av de potentiella ekonomiska förpliktelser som regeringen har iklätt staten. En bestämmelse om en redovisningsskyldighet för kreditgarantier bör tas in i lagen. Till skillnad från anser regeringen dock att redovisningen har sin plats i årsredovisningen för staten (jfr. Regeringens förslag: För en statlig garanti skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte för ett visst fall beslutar annat. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 174 f.). Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: För att täcka statens kostnader för administration och förluster på grund av garantier skall långivare eller mottagare av stöd betala en årlig avgift till staten. Avgiften beräknas till en viss procentandel av kapitalskulden. Bestämmelser om avgiften finns i fråga om äldre garantier i lagen (1988:777) om avgifter för statliga garantier och i övrigt i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Avgiften skall enligt den nämnda förordningen och förordningen (1988:778) om avgifter för vissa statliga garantier uppgå till en procent av den garanterade kapitalskulden. I vissa fall tas dock en lägre eller ingen avgift alls ut. För att undvika att garantiverksamheten subventioneras måste staten ta betalt för kreditrisken liksom för de administrativa kostnaderna. Om en enhetlig avgift tas ut, t.ex. en procent av det garanterade beloppet, kan det innebär att en subvention lämnas till företag med hög kreditrisk under det att sådana med låg kreditrisk får betala en alltför hög avgift. Skäl finns därför, enligt regeringens bedömning, att söka differentiera garantiavgifterna i förhållande till bedömda kreditrisker. För att göra detta på ett rationellt sätt behövs någon form av riskanalys av de garantiutfästelser som aktualiseras. Det är emellertid svårt att i varje enskilt fall fastställa kreditrisken. Det ligger i sakens natur att schablonmetoder måste användas och att en viss riskutjämning får ske inom grupper av garantitagare.Banker och försäkringsbolag ställer ut garantier på kommersiella villkor. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kan göra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver göra garantiutfästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga villkor står att få på marknaden. Staten kan därför komma att företrädesvis ställa ut garantier då risken är unik, särskilt svår att bedöma eller mycket hög. I sådana fall kräver nämligen kommersiella garantigiva- re höga , något som kan göra garantin ointressant för mottagaren. Om staten lämnar garantier när kommersiella garantigivare är obenägna att göra det, kommer statens garantier att hålla en genomsnittligt hög risknivå. Om statliga garantier inte skall subventioneras måste avgifterna också återspegla den höga risknivån. Den garantiavgift som bestäms efter en riskanalys kan i vissa fall bli så hög att ändamålet med garantin omintetgörs. Detta kan vara ett uttryck för att i det aktuella fallet är en garanti inte det lämpligaste sättet att stödja verksamheten. I stället kan då ett anslag anvisas som motsvarar det önskade subventionselementet, varefter avgiften kan läggas på en lägre nivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få besluta om avgiftens storlek. Om det uppkommer fråga om att ställa ut en statlig kreditgaranti utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligt lägre än den bedömda ekonomiska risken, bör dock, enligt regeringens uppfattning, beslut om detta fattas av . 8.1 Statsbudgeten och lånebehovet Regeringens förslag: Regeringens förslag till statsbudget skall i princip omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se bet. s. 182 f.). Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har i det väsentliga tillstyrkt förslaget i denna del. föreslår några förtydliganden av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: Genom budgetreglering bestämmer enligt RF 9:3 till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten tas upp i statsbudgeten. kan emellertid enligt RF 9:2 bestämma att statens medel skall tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination. har principerna om fullständighet och bruttoredovisning varit vägledande vid utformningen av statsbudgeten. Undantag har dock förekommit. Från fullständighetsprincipen sker detta genom att inkomster uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför statsbudgeten (specialdestination vid sidan av statsbudgeten) Undantag från bruttoprincipen görs genom nettoredovisning på statsbudgeten (specialdestination i anslutning till statsbudgeten). Nettoredovisning innebär att endast överskottet eller underskottet i en verksamhet förs upp på statsbudgeten.