prop · GJ03199 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1995/96:199 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning rörande läget i JAS 39 . 1 Förord..................................................... 3 2 Projektredovisning......................................... 4 2.1 Teknik och utbildning............................... 4 2.2 Ekonomi............................................. 5 3 Vissa frågor med anledning av utred-ning 6 3.1 Inledning........................................... 6 3.2 Utgiftsutveckling................................... 6 3.3 Förskott och återbetalning.......................... 6 3.4 Beställningar....................................... 7 3.5 Ekonomiska ramar.................................... 7 3.6 Priskompensation.................................... 8 3.7 Projektrisker....................................... 9 3.8 Projektets styrning................................. 9 Bilaga: sammanfattning av utredning rörande JAS 39 ekonomi I enlighet med beslut om riktlinjer för utveckling och anskaff- ning av JAS 39-systemet skall regeringen redovisa läget in-om projektet för (prop. 1981/82:102 bil 2, bet. 1981/82:FöU-18, rskr. 1981/82:374). Grunden för projektets värdering är riksdagsbe-slutet om riktlinjer för JAS 39- projektet fram (prop. 1982/-83:119, bet. 1982/83:FöU9, rskr. 1982/83:271). Med anledning av sammanslagningen av Försvarsmakten till en myn-dighet och förändrade roll till uppdragsmyndig-het, fattade regeringen beslut om ändrade ansvarsförhållanden beträffande myndigheternas styrning och uppföljning av JAS 39-projektet (Fo94/2332/ESU). Vidare reglerades hur rapporteringen till regeringen skall ske. Den årliga rapporteringen till regeringen av JAS 39-projektet sker därför från och med /95 i bilaga till För-svarsmaktens årsredovisning. Försvarsmakten lämnade den årliga redovisningen för /95 till regeringen. Regeringen kommer även i fortsättningen att skriftligen infor-mera om utvecklingen av JAS 39-projektet. Därutöver genom-förs särskilda redovisningar för försvarsutskott. Den regel-bundna informationen till bygger till övervägande del på För-svarsmaktens årsredovisningar. Regeringen uppdrog åt att göra en gen- omgång av JAS 39-projektets ekonomi (Fo95/586/ESU, Fo95/-558/ESU). Totalkostnaden för delserie 1 och 2 skulle beräknas. Av redo-visningen skulle framgå statens beräknade kostnader för tecknade kontrakt och för ännu inte tecknade kontrakt för delserie 1 och 2. Vidare skulle framgå kostnadsförändringar i projektet, deras orsaker samt pris-kompensationssystemets effekter för projektets genomförbarhet. Effekt-erna av ambitionsändringar, teknisk fördyring och av valutakursföränd-ringar skulle också anges. Rapporten överlämnades till regeringen (RRV , dnr 20-95-0520). Frågan om JAS 39-projektets fortsatta utveckling bereds som en del av den andra etappen inför försvarsbeslutet. Regeringen uppdrog därför åt att inleda förhandlingar med rörande JAS 39-projektets fortsatta utveck-ling (Fo95/2533/MIL). Avsikten är bl.a. att från dessa förhandlingar er-hålla underlag för överväganden rörande anskaffning av JAS 39 delserie 3. Uppdraget till innebär inte att slutföra för-handlingarna eller att sluta avtal som på något sätt hindrar regeringen eller att ta ställning inför försvarsbeslutets andra etapp. I det följande lämnas den årliga redovisning av JAS 39-projektets ut-veckling som ålagt regeringen. Vidare tar regeringen upp vissa frågor med anledning av . egen sammanfattning av rapporten bifogas denna skrivelse. 2.1 Teknik och utbildning Försvarsmaktens och samlade bedömning av läget i JAS 39-projektet är att kraven på egenskaper och prestanda enligt projektspecifikationen i allt väsentligt kommer att kunna uppfyllas. I flera avseenden bedöms kraven komma att överträffas. Regeringen har inte skäl att ifrågasätta dessa bedömningar. Utvecklingsarbetet med grundflygplanet är i det närmaste slutfört. Det kvarvarande utvecklingsarbetet omfattar främst verifiering av flygegenskaper vid höga anfallsvinklar. Dessa flygprov påbörjades och avses slutföras . Utvecklingen av det nya styrsystemprogrammet har utfallit positivt. In-förande i serieflygplan sker nu successivt. Programmet medger att fulla operativa prestanda efterhand kommer att kunna utnyttjas. Ett åtgärdsprogram för att eliminera de konstaterade miljö- och tillgänglig- hetsproblemen med hjälpkraftaggregatet (APU) har utarbetats. In-riktningen innebär ett byte av nuvarande hjälpkraftaggregat. En ny målsättning för varnings- och motmedelssystemet har utarbetats av För- svarsmakten. Inriktningen innebär en bättre anpassning till framti-da möjliga hot. Flygutprovning med den tvåsitsiga versionen av JAS 39 påbörjades . Liksom tidigare bedömer Försvarsmakten att leveranser av denna flygplanversion kan ske med början . Serieleveranser av bombkapseln påbörjades . Införande av beställd radarjaktrobot (AMRAAM) för JAS 39 pågår. Roboten kommer att med vissa begränsningar vara operativ och fullt operativ . Tillverkningen av serieflygplan löper väl med kontinuerligt minskande genomloppstider. Fram har 18 serieflygplan leve-rerats. Dessa flygplan används för såväl markomskolning av teknisk personal som för in- ledande flygutbildning av flygvapnets blivande flyg-instruktörer på JAS 39. De 30 flygplanen i delserie 1 beräknas vara levererade omkring /97. kommer tillräckliga prestanda och funktioner att kunna ut-nyttjas i JAS 39 för att den taktiska utprovningen inom flygvapnet skall kunna genomföras som planerat. Anpassning av de tekniska möjligheterna till människans förmåga utgör i JAS 39 ett viktigt område. Ett omfattande analysarbete återstår för att krav och målsättningar skall kunna nås till alla delar. Området prioriteras därför inom såväl som Försvarsmakten. Utbildningsanordningarna för den till F 7 centraliserade flygutbildning-en på JAS 39 är under slutuppförande. Bland annat håller på att färdigställas. Denna utbildningsanläggning kommer att innehålla bl.a. de anordningar i form av utbildningslokaler och simulatorer som erfordras för utbildningen av JAS 39-piloter. Vidare har flygverkstaden och en av de två hangarerna anpassats för JAS 39. Den första krigsdivisionen JAS 39 beräknas kunna sättas upp , den andra . Det ekonomiska läget inom JAS 39-projektet redovisades senast budgetproposition. godkände regeringens förslag att JAS 39-projektets planeringsram, den s.k. JAS-ramen, skall ändras från 50,0 mil-jarder kronor i prisläge till i samma prisläge, i samband med att hela projektet omdefinieras (prop. 1992/-93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333). beräkning av de totala utgifterna för projektet uppgick till i prisläge 1994/95. Denna beräkning är myndighetens prognos av totalkostnaden för projektet med beaktande av hittillsvarande utbetalningar i löpande priser och återstående beräknade utbetalningar med avseende på ingångna och planerade avtal. budgetproposition angav regeringen att den omräknade planeringsramen för projektet uppgick till i samma prisläge. Av Försvarsmaktens årsredovisning för /95 framgår att förbrukade medel inom JAS-ramen, från projektstarten till och med , uppgår till i löpande priser varav 4,7 miljarder har förbrukats under /95. Försenade flygplanleveranser, vilket resulterat i senareläggning av vissa materielbeslut, har medfört att för /95 tilldelade ekonomiska resurser inte till fullo förbrukats. års försvarsbeslut konstaterades att JAS 39 eventuellt skulle behöva ytterligare resurser inom försvarsbeslutsperioden 1992- 1997, men att detta kunde mötas genom omfördelning av resurser från . regleringsbrev medgavs en rörlig kredit i på att användas för betalningsförskjutningar inom JAS-systemet. Denna kre-dit - det s.k. JAS-lånet - utnyttjades /94. Under /95 har Försvarsmakten haft möjlighet att utöka lånet med ytter-ligare (regerings- beslut , Fo94/2332/-ESU). Denna möjlighet har inte behövt utnyttjas. 3 Vissa frågor med anledning avRiksrevisionsverkets utredning egen sammanfattning av rapporten återges i sin hel-het i bilaga till denna skrivelse. I det följande tar regeringen upp vissa frågor med anledning av . har i sin rapport genomgående redovisat belopp i prisläge . Om inget annat anges är beloppen redovisade i detta prisläge. Enligt har JAS-ramen /82 till 1994/95 ökat från till . bedömer att av ökningen med ca svarar - ändrat materielinnehåll för , - ändrade valutakurser för , - den generella inflationen för ca , - en prisutveckling utöver den generella inflationen för ca . bedömer inte att utgiftsutvecklingen i JAS 39-projektet är anmärkningsvärd eller onormal i jämförelse med projekt av samma art eller storlek. Större delen av utgiftsutvecklingen kan också förklaras av yttre faktorer som inte varit påverkbara från projektets sida såsom inhemsk generell inflation och valutakursförändringar. Regeringen har inte skäl att ifrågasätta denna bedömning. Förändringen av materielinnehållet godkändes i allt väsentligt av 1993. har i sin redovisning enligt ovan utgått från För-svarets materielverks utgiftsram och inte från den av regeringen angivna planeringsramen om . 3.3 Förskott och återbetalning I avtalen mellan och om utveckling och anskaffning av JAS 39 förekommer betalningsplaner med förskottsbetalningar. har funnit att för avtalet avseende typutveckling och leverans av delserie 1 kommer för-skottsbetalningarna att sammantaget väsentligt överstiga den slutliga kost-naden för detta avtal och medföra återbetalning till staten. Regeringen är informerad om att förskottsbetalningarna för typutveck-ling och leverans av delserie 1 överstiger det i kontraktet mellan indu-strin och avtalade fastpriset. anger i sin rapport att det överskjutande beloppet uppgår till ca . Regeringen förutsätter att det överskjutande beloppet återbetalas till Försvarsmakten . I likhet med avtalet innehåller avtalen avseende delserie 2 och JAS 39B betalningsplaner med förskottsbetalningar. Även dessa avtal kan medföra återbetalningar till staten. Regeringen avser att för JAS 39-projektets fortsatta utveckling se över frågan om förskott till industrin. har granskat om det mot JAS-ramen har redovisats beställningar som inte är hänförliga dit eller om JAS 39-verksamhet har finansierats på annat sätt än med medel inom JAS-ramen. Granskningen har inte visat att några i sammanhanget väsentliga belopp har utbetalats från andra myndigheter än till före-tagen inom . Högst , som kan ha koppling till , har såvitt framgår av granskning tagits emot av avseende teknikut-veckling, lönebidrag, rekryteringsstöd och företagsutbildningsstöd från andra myndigheter än . Granskningen har vidare inte givit anledning att ifrågasätta att projektets kostnader är riktigt redo-visade avseende utbetalningar från . har inte heller funnit att det från företagens sida felaktigt re-dovisats beställningar mot JAS- kontrakten. har granskat om det förekommer beställningar från avseende en av ej beslutad och av regeringen ej beställd delserie 3 av JAS 39. granskning har inte visat att det finns några be- ställningar från avseende en tredje delserie. I granskningen har konstaterats att beställningar gjorts avseende vissa studier av utvecklingspotential för flygplan JAS 39. bedömer att dessa beställningar är ett led i en naturlig fram-förhållning i projektet och att de inte är särskilt hänförbara till en even-tuell tredje delserie. konstaterar att begreppet JAS-ram har haft olika in-nebörd i olika sammanhang. Den av regeringen fastställda planer-ingsramen skulle omräknas enligt de principer som gäller för materielob-jekt inom försvaret, dvs. med försvarsprisindex (FPI). Den av redovisade utgiftsramen definieras som verkställda utbetal-ningar i löpande priser samt planerade framtida betalningar i aktuellt prisläge. I dessa belopp ingår prisomräkning enligt avtalade index- och valutaklausuler. uppgick utgiftsram till . En av med FPI som grund framräknad planeringsram skulle uppgå till . Denna skillnad beror på att i utgiftsramen anges återstående betalningar utifrån index- och valutaklausuler i avtalade kontrakt, vilket resulterat i högre belopp relativt en omräkning med FPI. Förhållandet är delvis en effekt av deprecieringen av kronan 1992 som påverkade utgiftsramen men som slår igenom i FPI med viss fördröjning. Effekten av den förbättrade kronkursen har ännu inte påverkat ramarna. menar att Försvarsmaktens årliga redovisningar av projektläget för JAS 39 bör kompletteras med en FPI-omräknad planer-ingsram så att jämförelser kan göras mot planerad nivå. Regeringen avser att bereda frågan inför höstens försvarsproposition. Utgångspunkten för den jämförande analysen bör dock vara en av reger-ingen FPI- omräknad planeringsram. Priskompensationssystemet har förändrats ett flertal gånger under JAS 39- projektets gång. finner trots detta att systemet inte varit följsamt mot förändringar i priser och valutakurser. föreslår därför att regeringen överväger en enklare modell för priskompensation där avstämning görs i efterhand. Regeringen anser att en av grundprinciperna för det priskompensa-tionssystem som används inom statsförvaltningen är att anslags-nivån bör vara ett uttryck för beslutad ambitionsnivå i verksamheten och att priskompensationen skall budgeteras inför budgetåret. En annan grundprincip är att det är den allmänna prisutvecklingen i den kon-kurrensutsatta sektorn som är utgångspunkt för kompensationen. Regeringen anser därför att ett priskompensationssystem som bygger på en prognos där avstämning görs i efterhand strider mot dessa principer. förslag till priskompensationssystem är därmed inte aktuellt för JAS 39-projektet. Regeringen föreslog budgetproposition former för JAS-ram-ens konstruktion och omräkningsmetodik. Vidare föreslogs ett nytt priskompensationssystem för JAS 39-projektet. har godkänt förslagen (bet. 1994/95:FöU4, rskr. 1994/95:338). konstaterar att indikationer på förseningar och kost- nadsökningar har hanterats och rapporterats till regeringen på ett rättvis-ande sätt och i överensstämmelse med de projektadministrativa anvis-ningar som regeringen fastställt för projektet. bedömer att förseningarna inte är större än vad som kan anses vara van-ligt i denna typ av stora och långsiktiga utvecklingsprojekt. Risken för framtida kostnadsavvikelser bedöms av som relativt liten sedan bl.a. provverksamhet och modifiering av tillfäll-iga lösningar slutförts. Detta innebär enligt att risken för fördyringar, under förutsättning av en stabil industriell motpart och med kompensation för valutaförändringar, måste betraktas som liten un-der åren 2000- 2010, jämfört med tidigare skeden i projektet. Regeringen gör ingen annan bedömning. Regeringen avser att noggrant följa utvecklingen vad gäller såväl tek-niska som ekonomiska risker i JAS 39-projektet. Regeringen avser att för JAS 39-systemets fortsatta utveckling pröva formerna för den ekonomiska styrningen. Frågan bereds därför i särskild ordning inför höstens försvarsproposition. Därutöver avses också att efter hand inordna projektet i den normala programhanteringen i Försvars-makten. RRV har på regeringens uppdrag utrett frågor som rör JAS 39 ekonomi. Kostnaderna för delserie 1 och 2 Den av regeringen och beslutade JAS-ramen, uppgick till (prisnivå , pn 94). Då var i stort sett samtliga inplanerade medel utlagda i beställningar för utveckling av JAS 39A, för tillverkning av delserierna 1 och 2 om 140 flygplan samt för utveckling av den tvåsitsiga versionen JAS 39B. För vapen, annan ut-rustning m.m. återstod det därutöver enligt planeringen vid , att lägga ut ytterligare beställningar om ca . Denna planering rapporterades av till För-svarsmakten och regeringen i projektlägesrapport . hade totalt i löpande priser betalats inom ramen för projektet. Både avtalet 1982 om utveckling och tillverkning av delserie 1 och avtalet 1992 om tillverkning av delserie 2 innehåller betalningsplaner med förskottsbetalningar. För avtalet kommer förskottsbetalningarna sammantaget väsentligt att överstiga den slutliga kostnaden för detta avtal och medföra återbetalning till staten. Även vid slutreglering av avtalet kan betalningsplaner i detta avtal kom-ma att medföra återbetalning till staten av stora belopp. Sammantaget har RRV inte funnit underlag som visar att hela planer-ingsramen för om (pn 94) kommer att behöva utnyttjas för den anskaffning som planerats inom JAS-ramen. Viss anskaffning har emellertid tidsmässigt senarelagts i förhållande till den ursprungliga planeringen 1982 och därmed planerats utanför JAS-ramen. RRV har granskat hur IG JAS-företagen har redovisat beställningar och kostnader på olika kontrakt. Granskningen har syftat till att utreda om JAS-ramen har belastats med kostnader som inte är hänförliga till . Granskningen har också avsett att bedöma huruvida andra beställningar kan ha belastats med kostnader som borde ha redovisats in-om . RRV har inte funnit att några väsentliga belopp har utbetalats från andra myndigheter än FMV till företagen inom . Högst , som kan ha koppling till , har såvitt framgår av RRVs granskning emottagits av avseende teknikutveckling, löne-bidrag, rekryteringsstöd och företagsutbildningsstöd från andra myndig-heter än FMV. Granskningen har inte givit RRV anledning att ifrågasätta att kostnader är riktigt redovisade avseende utbetalningar från FMV. En stickprovsgranskning av tilläggsbeställningar utanför huvudavtalen liksom av beställningar för annan likartad verksamhet visar inte att be-ställningar redovisats felaktigt från IG JAS-företagens sida mot JAS-kontrakten. Utbetalningar för ej beslutad delserie RRV har granskat om det förekommer beställningar från avseende framtida, av regeringen ännu ej beslutad delserie. Granskningen har omfattat dels en granskning hos dels en genomgång av redovisade kostnader hos . Vid RRVs granskning har inget framkommit som tyder på att det finns några FMV- beställningar avseende en tredje delserie till Military Aircraft, eller till . RRV konstaterar vidare att inget framkommit som tyder på att det förekommer kostnader avseende en tredje delserie redovisade mot JAS-kontrakten. RRV har i granskningen konstaterat att beställningar gjorts avseende studier av utvecklingspotential för flygplan JAS 39 och för vida-reutveckling av flygmotorn liksom för motoralternativ. RRVs bedömning är att dessa beställningar är ett led i en naturlig framförhållning i projektet och att de inte är särskilt hänförbara till en eventuell tredje del-serie. RRV har konstaterat att begreppet JAS-ram har haft olika innebörd i olika sammanhang. Den av regeringen fastställda planeringsramen, skulle omräknas enligt de principer som gäller för materielobjekt inom försvaret d v s med försvarsprisindex (FPI). Den av FMV redovisade utgiftsramen definieras som gjorda betalningar i löpande priser samt planerade framtida betalningar i aktuellt prisläge. I dessa belopp ingår prisomräkning enligt avtalade index- och valutaklausuler. uppgick utgiftsramen till (pn 94). Enligt RRVs beräkningar uppgår en med försvarsprisindex (FPI) omräknad ram i samma prisnivå till . Denna beräkning har gjorts med beaktande av gjorda utbetalningar i löpande priser. RRV bedömer att de årliga redovisningarna som legat till grund för projektets utgiftsram i allt väsentligt har varit korrekta och i enlighet med tecknade avtal. Den årliga redovisningen bör dock kompletteras med en planeringsram för projektet så att jämförelser kan göras mot planerad nivå. Priskompensationssystemet har förändrats ett flertal gånger under JAS- projektets gång. Systemet har trots detta inte varit följsamt med föränd-ringar i priser och valutakusrser. En enklare modell för priskompensation där avstämning kan göras i efterhand bör därför övervägas. Enligt RRVs bedömning har priskompensationssystemet inte haft någon negativ effekt för genomförandet av projektet. De skillnader som har förevarit mellan tilldelad priskompensation och behovet har inte varit av en sådan omfattning att de inte har kunnat hanteras genom om-fördelningar och avvägningar inom försvaret. För framtiden bedömer RRV att valutakursens utveckling är en väsentligare fråga med hänsyn till projektets stora valutaberoende. I RRVs uppdrag ingår att bedöma kostnadsförändringar i som är orsakade av tekniska förändringar. Därutöver skall effekter av ambitionsförändringar redovisas. Vad gäller grundflygplanet inklusive inbyggd utrustning har det skett mycket måttliga kostnadsökningar för staten som resultat av för-ändringar i materielinnehållet. De mer väsentliga förändringarna, har föranletts av den snabba ut-vecklingen på informationsteknikområdet som ägt rum under projektets gång. RRV bedömer att förändringarna medför vissa ambitionshöjningar men anser det vara naturligt att materielinnehållet i JAS 39-systemet an-passas efter teknikutvecklingen på ett sådant avgörande område. Förändringar i materielinnehållet för grundflygplanet har i förhållande till Projektspecifikationen enligt RRVs bedömning gett upphov till kostnadsökningar på netto (pn 94). Med hänsyn till projektets tekniska komplexitet och de svårigheter det innebar i samband med den initiala definitionen av projektet menar RRV att detta är mycket små förändringar. Dessa förändringar har kunnat täckas med de reserver som avsattes för att möta tekniska svårigheter, dvs. de ryms inom plan-eringsramens reserver för teknisk osäkerhet. Vissa vapentyper har utgått eller senarelagts medan andra har minskats till antalet. Bland annat har spaningskapseln planerats in utanför JAS-ramen. Detta skedde vid omdefinitionen av ramen då även vissa omprio-riteringar gjordes vad gäller den yttre utrustningen. För att komplettera till ursprunglig planering krävs ytterligare anskaffning utanför JAS-pro-jektets planeringsram. Därvid erfordras statsmakternas beslut enligt FMVs planering för fortsatt anskaffning av JAS 39-systemet. För-svarsmakten föreslår i underlag till nytt försvarsbeslut att detta behov av-vägs inom Försvarsmaktens anslag. Förutom den beslutade ändringen 1992 har kostnadsökningarna kunnat hanteras genom omplanering inom ramen. /82 till 1994/95 har JAS-ramen ökat vilket innebär en ökning med nästan . RRV bedömer att: * ändrat materielinnehåll svarar för av utgiftsökningen i projektet * kan förklaras av ändrade valutakurser. * ca 24 miljarder av fördyringen kan förklaras av en mera generell prisutveckling i samhället. jämförs därvid med ut-vecklingen av nettoprisindex, dvs. ett index som är rensat från effekten av indirekta skatter. * ca har sin grund i en prisutveckling utöver generell inhemsk inflation mätt med nettoprisindex. Den viktigaste förklaringen till utgiftsändringen p.g.a. ändrade valutakurser och prisutvecklingen utöver inhemsk inflation finns i avtalet 1992. Detta innebar en direkt utgiftsökning för projektet om (pn 94) relativt den ursprungliga utgiftsramen. Avseende mått på generell prisutveckling bör det uppmärksammas att nettoprisindex redan som mått innehåller en valutaeffekt, dvs. det inklu-derar därmed en del av den ovan nämnda förklaringen för ändrade valu-takurser. RRV bedömer att utgiftsutvecklingen i inte kan anses som anmärkningsvärd eller onormal för ett projekt av denna art eller storlek. Större delen av utgiftsutvecklingen kan också förklaras av fak-torer som inte varit påverkbara från projektets sida såsom valutakursför-ändringar och inhemsk generell inflation. Bedömning av övriga kostnader för försvaret För att implementera fordras en rad åtgärder som inte ligger eller avsetts ligga inom JAS-ramen. Regeringsbeslutet vid starten av projektet gav inga direktiv om att dessa kostnader skulle redovisas sär-skilt. De kan inte heller enkelt fastställas, men RRV bedömer att de i form av utbetalningar i löpande prisnivåer från projektets början till 1994/95 har uppgått till 2,5 - . De största posterna är per-sonalkostnader, anpassning av bas- och ledningssystem samt kostnader för ny-, till- och ombyggnad av mark, anläggningar och lokaler. Planering för fortsatt anskaffning I uppdraget till RRV ingår att bedöma framtida kostnader för JAS-pro-jektets delserier 1 och 2.