prop · GJ0382 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:82 Ökad ansvar för och på området finansiella tjänster Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redovisas den snabba utveckling som har skett på området finansiella tjänster, de konsumentproblem som har uppstått samt de nya uppgifter som och har fått och kommer att få. För att skall kunna fullgöra sina nya uppgifter på detta område föreslår regeringen att verket tillförs ytterligare resurser genom omfördelning av medel. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 Gällande ordning........................................... 4 4 Behov av ökat konsumentskydd på området finansiella tjänster 6 5 Anslagsfrågan.............................................. 12 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................................... 13 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att från trettonde huvudtitelns reservationsanslag Utveckling av ideell verksamhet får under /96 disponeras för och ökade ansvar på området finansiella tjänster. 2 Ärendet och dess beredning har beslutat om verksamhet för /96 (prop. 1994/95:100 bil. 14, bet. 1994/95:LU19, rskr. 1994/95: 222). har också beslutat att godkänna nya övergripande mål och verksamhetsinriktning för (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). Målen för verksamheten anges i förordningen (1995:868) med instruktion för (omtryckt 1995:1057). I samband med att regeringen lämnade förslag till om bidrag till Stiftelsen (prop.1993/94:83) väcktes motioner (mot. 1993/94:N5 och N6) i vilka påtalades att regeringen inte hade följt begäran om utredning av frågan om inrättande av en allmänhetens bankombudsman. Enligt näringsutskottet fanns det skäl att överväga att inrätta såväl bankbyrån som en funktion som bankombudsman (bet. 1993/94:NU7). Enligt näringsutskottet skulle bankombudsmannens huvuduppgift vara att företräda konsumenter som ett kollektiv gentemot banker och andra kreditinstitut. Verksamheten skulle syfta till att åstadkomma så fördelaktiga villkor som möjligt för konsumenterna i frågor som berör större grupper av kunder eller som har principiell betydelse. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1993/94:79). En utredare tillkallades som redovisade sina överväganden i betänkandet Allmänhetens bankombudsman (SOU 1994:79). Utredaren kunde för sin del inte finna några givna arbetsuppgifter för en bankombudsman eller att denne lämpligen skulle kunna ta över några arbetsuppgifter från tillsynsmyndigheterna eller . Utredaren ansåg att tillkomsten av ytterligare en myndighetsfunktion på området finansiella tjänster skulle skapa otydlighet och vålla oklarheter i rollfördelningen. Detta skulle kunna leda till minskad effektivitet till nackdel för konsumenten. Utredaren presenterade därför inte något förslag till allmänhetens bankombudsman. Betänkandet har inte remissbe- handlats. I denna proposition redovisar regeringen de nya uppgifter och det ökade ansvar som gör att och har fått eller bör få en allt centralare roll på området finansiella tjänster. Ett förslag lämnas om finansiering av en förstärkning av under innevarande budgetår. Konsumentskyddslagstiftningen på området finansiella tjänster Internationellt, såväl inom EU som i det nordiska samarbetet, har beslut tagits om att prioritera konsumentskyddet på det finansiella området. Detta har kommit till uttryck såväl i senaste treårsprogram för konsumentfrågor som i det nordiska samarbetet i form av en handlingsplan för finansiella tjänster som antagits av . I har en rad reformer genomförts för att stärka konsumenternas ställning på området finansiella tjänster. Införandet av konsumentkreditlagen (1992:830) och skuldsaneringslagen (1994:334) har stärkt konsumenternas ställning i samband med kreditgivning. Lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden som trädde i kraft omfattar numera även finansiella tjänster. träder en ny marknadsföringslag (1995:450) i kraft. Lagen innehåller regler om vad en näringsidkare skall iaktta vid marknadsföring av varor och tjänster. Sanktionsmedlen i lagen har blivit strängare genom bl.a. regler om marknadsstörningsavgift. Regeringen förbereder dessutom en rad åtgärder som skall öka konkurrensen inom banksektorn och förbättra förhållandena för konsumenterna. En lagrådsremiss har beslutats med förslag som bl.a. innebär att möjligheten för företag att förvalta förskottsmedel och betala ränta på dessa bekräftas genom lagstiftning, vilket innebär att bl.a. handeln kan fortsätta att betala ränta på kundmedelskonton. Därmed kommer konkurrensen för bankerna att öka. Spararnas insättningar i bank skall genom en insättargaranti skyddas mot konkurser. Vidare har frågan om konsumentskydd vid framför allt elektroniska betaltjänster uppmärksammats och förslag har lämnats som syftar till att klargöra bl.a. ansvarsfördelningen mellan kortutgivare och kund. Behovet av skärpt ansvar för bankernas styrelser och frågan om bättre tillsyn utreds. Myndigheter för tillsyn och kontroll Det finns flera myndigheter och andra organ som arbetar med konsumentfrågor inom det finansiella området. är enligt sin instruktion (SFS 1992:102) central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. De övergripande målen för är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Inspektionens verksamhet omfattar bl.a. tillsyn och kontroll, normgivning, ärendehandläggning samt analys -och utredningsarbete. På ett övergripande plan tillgodoses konsumentskyddet av den verksamhet som inspektionen bedriver som syftar till att bidra till det finansiella systemets stabilitet. Till detta kommer även rörelselagstiftningens olika krav. Inom sitt tillsynsområde granskar inspektionen från konsumentsynpunkt avtal och medverkar vid utformningen av standardvillkor, kontrollerar institutens kundrutiner och skäligheten i försäkringsbolagens prissättning, genomför branschvisa överläggningar med institut och branschorgan, ger ut allmänna råd, producerar och ger ut statistik, information m.m. Arbetet är således inriktat på generellt verkande åtgärder som kommer stora grupper av konsumenter till godo. är enligt sin instruktion (SFS 1995:868, omtryckt 1995:1057) central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Verkets uppgift är bl.a. att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt samt att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden. Generaldirektören är också konsumentombudsman (KO). Verket och KO övervakar bl.a. efterlevnaden av marknadsföringslagen, konsumentkreditlagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. får enligt sin instruktion bl.a. utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för näringsidkarnas tillämpning av konsumentkreditlagen. Tillsynen över de konsumentsrättsliga lagarna ligger ytterst på KO, som kan väcka talan om förbud eller åläggande hos . KO kan i vissa fall även själv meddela förbud eller åläggande. Den kommunala konsumentvägledningen är en hörnsten i konsumentpolitiken och har genom omfattade utbildningsåtgärder verkat för ökad kompetens hos konsumentvägledare och socialsekreterare vad gäller budgetrådgivning och skuldsanering. har enligt sin instruktion (SFS 1988:1583) till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare samt att ge rekommendationer om hur tvisten bör lösas. Vid finns det en försäkringsavdelning och en bankavdelning. Där prövas tvister mellan konsumenter å ena sidan och å andra sidan banker, försäkringsbolag samt andra institut rörande finansiella tjänster. Under /95 inkom totalt 488 ärenden till bankavdelningen. Till försäkringsavdelningen inkom totalt 838 ärenden. prövar uteslutande s.k. konsumenttvister. Handläggningen är skriftlig. Förfarandet sker på frivillig grund. Det är också frivilligt för parterna att följa nämndens utslag. En nämndavdelning består av ledamöter som till lika antal företräder konsument- och näringsidkarintressen och leds av en domare. En näringsidkare som inte följer nämndens utslag får räkna med en viss offentlig uppmärksamhet. Vid bedrivs också en försöksverksamhet med grupptalan. Talan kan föras av KO för en grupp konsumenter med likartade anspråk mot en näringsidkare (se SFS 1993:1372 och 1995:965). Samverkan mellan myndigheter och andra organ Avtalsvillkorslagen förutsätter att tillsynsarbetet bygger på ett väl fungerande samarbete mellan , och . skall fortlöpande övervaka marknaden medan det är KO som för talan i på det finansiella området (jfr prop. 1994/95:17 s. 75f.). Denna modell för samarbete myndigheterna emellan tillämpas i praktiken även när det gäller andra konsumentfrågor av gemensamt intresse. Det bör i detta sammanhang dock framhållas att varken KO:s eller arbete är inriktat på information och rådgivning tíll enskilda konsumenter. Inspektionen har inte heller laglig möjlighet att i domstols ställe pröva ekonomiska anspråk eller andra krav och tvistefrågor som kan uppstå i förhållandet mellan en kund och t.ex. en bank under inspektionens tillsyn. Detsamma gäller KO och med undantag för den försöksverksamhet med grupptalan som bedrivs vid . och bildade tillsammans med Stiftelsen (). Dit kan konsumenter vända sig för att få individuell information och reklamationsrådgivning. Ett motsvarande organ finns på försäkringsområdet, (). Byråernas uppgift är främst att genom faktablad och per telefon lämna konsumenterna vägledning i form av råd som grundar sig på objektiva fakta eller information om gällande regler och rättspraxis. De är enligt sina arbetsordningar i mån av tid oförhindrade att även ge råd åt andra än konsumenter. Det kan t.ex. gälla småföretagare i frågor som rör borgensåtagande för företag. Byråerna skall även ha kontakt med de klagomålsansvariga i banker och andra kredit- och värdepappersinstitut samt med försäkringsbolagen. De skall också hålla tillsynsmyndigheterna, bankerna och försäkringsbolagen informerade om de konsumentproblem som de uppmärksammar. 4 Behov av ökat konsumentskydd på områdetfinansiella tjänster -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den snabba och intensiva utvecklingen på | | det finansiella området och de konsumentproblem som detta har | | medfört ökar behovet av att konsumenternas intresse tas | | tillvara. och , som på | | har fått ett utökat tillsynsansvar inom detta område, bör| | få en mer aktiv roll när det gäller att företräda konsumenterna. För| | detta skall tillföras vissa resurser. Skälen för regeringens förslag Avreglering och ökad konkurrens har utvecklingen på det finansiella området varit snabb och intensiv. inleddes en avreglering av kreditmarknaden som därefter successivt genomförts. Därmed upphörde den sista begränsningen när det gäller bankernas kreditgivning. i det närmaste fördubblades utlåningen i banker och finansbolag. I vissa fall ledde den omfattande utlåningen till att konsumenter fick problem och hamnade i skuldfällor. Men även i ett samhällsekonomiskt perspektiv fick utlåningen allvarliga konsekvenser. Avregleringen av finansmarknaden i kombination med bl.a. uppåtgående konjunktur och hög inflation rubbade balansen på kredit- och fastighetsmarknaderna med snabbt stigande kreditförluster hos bankerna som följd. Av tradition har den svenska bankmarknaden dominerats av ett fåtal aktörer. Denna oligopolstruktur har i viss mån förstärkts av bankkrisen. En likartad situation råder även inom försäkringsområdet. Men i takt med den ökade internationaliseringen har marknaderna för finansiella tjänster successivt avreglerats, vilket har öppnat möjligheter för ökad konkurrens mellan såväl svenska som utländska institut. Medlemskapet i EU innebär att utländska banker kan etablera sig i på samma villkor som svenska företag. har etableringen framför allt skett inom vissa lönsamma nischer och i viss mån har konkurrensen mellan bankerna därigenom ökat när det gäller inlåningstjänster. En ny typ av banker med en smalare affärsidé har också vuxit fram och medfört ökad konkurrens när det gäller vissa andra tjänster. Någon större satsning på privatkundsmarknaden har dock ännu inte skett på banksidan och konkurrensen kan därför inte sägas ha kommit bredare grupper till godo fullt ut. Ett nytt inslag som innebär en viss motvikt mot detta och ett steg mot ökad konkurrens är att detaljhandeln i allt större utsträckning har börjat erbjuda sina kunder att ha pengar på s.k. räntebärande kundmedelskonton. Även inom försäkringsområdet har rationaliseringsåtgärder och införandet av ny teknik medfört förändringar. Konkurrensen har ökat och detta bl.a. beroende på att flera banker tagit upp konkurrensen när det gäller försäljning av de försäkringsprodukter som innehåller sparmoment. Med flera företag på marknaden ökar konkurrensen och därmed möjligheterna att få fram ett brett utbud av tjänster med hög kvalitet till lägre priser. På de finansiella marknaderna kan den ökade priskonkurrensen medföra lägre utlåningsräntor och högre inlåningsräntor, dvs. Från konsumentsynpunkt är en sådan utveckling angelägen. Det är uppenbart att den höga utlåningsräntan har inneburit stora påfrestningar för många hushåll genom bl.a. ökade boendekostnader. Regeringen ser positivt på den senaste tidens utveckling av konkurrensen på det finansiella området. Situationen är dock inte helt tillfredsställande utan måste förbättras ytterligare. Fortsatta åtgärder behövs för att öka konkurrensen. Som ett led i detta arbete har regeringen beslutat en lagrådsremiss om bättre bankkonkurrens. Parallellt med att åtgärder vidtas för att öka konkurrensen måste också konsumentskyddet uppmärksammas. har undersökt konsumenternas problem med och attityder till banktjänster. Undersökningen visar att förtroendet för bankerna är mycket lågt. Ändå är kunderna trogna sin bank. En annan studie av visar att ekonomiska problem griper in på ett mycket påtagligt sätt i den enskildes liv. Ytterligare en undersökning visar att skuldsaneringen har stärkt hushållens självförtroende och gett påtagliga positiva effekter. I sin årsredovisning för /95 gör bedömningen att konsumenterna har problem med finansiella tjänster. Verket har prövat nya vägar för att kartlägga konsumentproblemen med banktjänster. Enligt talar utvecklingen på området för att insatserna behöver förstärkas. Regeringen konstaterar att en allt mer komplicerad omvärld kännetecknad av snabba förändringar leder till svårigheter för konsumenterna när det gäller bl.a. överblick över och val av produkter. Ett exempel är att konsumenternas möjligheter att överblicka det ökade utbudet av nya sparformer har försvårats. När det gäller det långsiktiga sparandet har utbudet blivit väsentligt större och mer komplicerat till följd av ökad konkurrens mellan banker och försäkringsbolag. Det gäller också i fråga om det utbud av betaltjänster som genom nya tekniska lösningar och rationaliseringskrav vuxit i antal. Det finns fortfarande brister i informationen om vilka alternativ som finns och på vilka villkor som tjänsterna bjuds ut. Eftersom behovet av t.ex. eget pensionssparande har ökat är det därför av stor vikt att kraftfulla åtgärder görs för att underlätta för den enskilde konsumenten att göra väl genomtänkta val. Det finns annars en risk för att konsumenten i ett senare skede upptäcker att sparandet inte har bidragit till den framtida ekonomiska trygghet som förväntats. Enskilda konsumenter har små möjligheter att påverka utformningen av marknadens betaltjänster. Valfriheten har ökat men det finns ändå ett behov av att någon kan föra fram argument som påverkar utformningen av dessa tjänster i en mer användarvänlig inriktning. Om inte åtgärder vidtas i ett tidigt skede finns det annars en risk för växande framtida konsumentproblem.Särskilt måste de problem uppmärksammas som konsumenter med svag ekonomi möter eftersom de ofta inte kan dra fördel av den ökade konkurrensen på området finansiella tjänster. När det gäller vissa finansiella tjänster är informationen till konsumenterna otydlig, otillräcklig och ibland t.o.m. vilseledande. Det förekommer att konsumenterna inte ens betraktas som en part i samband med ändring av avtalsvillkor. Ett exempel på detta är de inträffade händelserna med införande av avgifter vid användning av betal- och kreditkort i detaljhandeln då informationen till kortinnehavarna var bristfällig. Användningen av nya tekniska lösningar, inte minst inom betaltjänstområdet, kan förutom brister i den information och de villkor som gäller för tjänsterna medföra även andra konsumentproblem. Kreditförluster har framtvingat rationaliseringar vad gäller bl.a. personal och lokaler hos banker och försäkringsbolag. En hårdnande konkurrens kan förväntas leda till att bankerna tvingas bli ännu mer kostnadseffektiva. Detta kan i sin tur leda till en sämre tillgänglighet för vissa konsumenter genom att fler bankers kontorsnät minskar i omfång och ersätts med ny teknik. Visserligen spelar kontorsnätet inte längre samma avgörande roll som . Med de nya tekniska lösningar som erbjuds kan mycket av det arbete som sker vid bankkontoren utföras till betydligt lägre kostnader. Kunderna är genom telefonkontakter i kombination med elektroniska medel inte längre hänvisade till bankernas öppettider utan kan göra affärer vid vilken tid som helst. Detta är i sig positivt. Men konsumenternas bristande möjligheter att påverka utformningen av tjänsterna och det ökade ansvar som ställs på kunden för att den tekniska säkerheten inte kan utformas på samma sätt som vid rutiner kräver särskild uppmärksamhet från konsumentskyddssynpunkt. Detaljhandeln och bensinbolagen har tagit upp konkurrensen med delar av bankmarknaden främst vad gäller kontokortsverksamheten och kontobaserade förskottsinbetalningar. Genom det spridda butiksnät som finns inom detaljhandeln och butikernas ofta generösa öppettider kan kunderna erbjudas kontokorttjänster på ett praktiskt och ändamålsenligt sätt. En betydelsefull faktor i sammanhanget är dock att allt fler betaltjänster, främst kontokortstjänster, tillhandahålls av företag som inte omfattas av den finansiella lagstiftningen. Det gäller framför allt företag inom detaljhandeln och bensinbranschen. Inte heller de s.k. mellanaktörer som ofta anlitas av de företag som tillhandahåller betaltjänster omfattas av denna lagstiftning. Sammantaget har utvecklingen på området för finansiella tjänster genom de snabba förändringarna och den allt mer komplicerade omvärlden medfört ett ökat ansvar och ökade ekonomiska risker för den enskilde konsumenten. Om konsumenterna skall kunna dra nytta av den förbättrade konkurrensen i form av större valfrihet, bättre service och lägre priser måste det, förutom regelverk som ger konsumenterna en hög grad av ekonomiskt och juridiskt skydd och ett skydd beträffande den tekniska säkerheten, också finnas någon som med utgångspunkt i konsumenternas behov kritiskt kan granska utbudet av tjänster. Det finns med andra ord ett behov av att det görs analyser av marknadens utbud från konsumentsynpunkt och att eventuella brister påtalas på ett sätt som påverkar utformningen av dessa tjänster i en mer användarvänlig riktning. Ett annat problem är att många konsumenter saknar resurser för att föra sin egen talan vid domstol. Det är därför viktigt att någon i större utsträckning än vad som är möjligt kan företräda konsumenterna i domstol i syfte att påverka rättsutvecklingen till ledning för de myndigheter och andra organ som arbetar med förebyggande och rådgivande insatser för konsumenterna. Behov av ytterligare insatser Som komplettering till de insatser som har vidtagits i form av ändrad lagstiftning eller åtgärder på myndighetsnivå, behöver ytterligare åtgärder vidtas för att möta de krav och behov som konsumenterna har. I det sammanhanget har KO och en nyckelroll när det gäller att företräda och hjälpa konsumenterna. Genom den nya avtalsvillkorslagen har KO och fått ett nytt och utökat tillsynsansvar när det gäller finansiella tjänster. Detta innebär att tillsammans med övriga berörda organ måste öka insatserna vad gäller att se över avtalsvillkor och information på det området. Det gäller vilka krav som kan ställas på den produktinformation som banker, försäkringsbolag och andra aktörer tillhandahåller sina kunder och att se över avtalsvillkoren för dessa produkter. Villkoren är standardiserade och därför ibland slentrianmässigt utformade. Konsumentens eget ansvar bör tydligare lyftas fram i texten liksom institutens skyldigheter. Villkoren bör också i ännu högre grad anpassas till att marknaden är avreglerad. har fått regeringens uppdrag att rapportera vilka konsumentproblem som finns bl.a. när det gäller avtalsvillkor i samband med finansiella tjänster och i vilken utsträckning som de kan lösas med stöd av avtalsvillkorslagen. Det finns också ett behov av att KO väsentligt ökar sina insatser när det gäller att föra talan i . Det gäller t.ex. i ärenden om tillämpningen av avtalsvillkorslagen och marknadsföringslagen men även i fråga om konsumentkreditlagen. Denna lagstiftning är ny och prejudikatbildningen är viktig för konsumentskyddet. Som tidigare redovisats har detaljhandeln och bensinbolagen i allt större utsträckning tagit upp konkurrensen inom delar av bankmarknaden främst i fråga om kontokortsverksamheten och kontobaserade förskottsinbetalningar. Eftersom dessa aktörer inte är underställda tillsyn är det KO och som med stöd av marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen och konsumentkreditlagen har tillsynen över att dessa aktörer fyller de krav som kan ställas från konsumentskyddssynpunkt. Genom att denna del av marknaden ex- panderar kraftigt måste kraven på KO:s och insatser öka i motsvarande mån. har föreslagit att en särskild lag bör införas om betaltjänster. Enligt förslaget skall utöva tillsyn över att lagen följs. Utanför det område som står under tillsyn finns en stor och växande marknad för finansiella tjänster som KO och av utredningen föreslås få ett utökat tillsynsansvar över. Tillsynen skall vara produkt- och branschinriktad. Ett annat viktigt område gäller informationen till konsumenterna. Som tidigare redovisats kan konsumenter vända sig till såväl kommunernas konsumentvägledning som till och för att få individuell information och reklamationsrådgivning. och de kommunala konsumentvägledarna är en viktig kanal för att föra ut och följa upp den information om konsumentproblem som kommer från byråerna. Men dessutom behöver KO:s och insatser när det gäller att analysera, informera och att väcka opinion intensifieras. Det finns också ett behov av att få fram en bättre konsumentinformation som gör det möjligt för konsumenterna att få en överblick över produktutbudet och de villkor som är förknippade med tjänsterna och att argument framförs som kan påverka utformningen av tjänsterna i en mer användarvänlig riktning. Möjligheterna för KO att i ökad utsträckning företräda konsumenterna på området finansiella tjänster bör snabbt utredas. KO kan agera genom institutet grupptalan när det gäller tvister som prövas av . Det saknas dock ett organ som kan föra en enskilds talan såväl vid nämnden som vid domstol i en fråga som är av större principiell vikt för hela konsumentkollektivet. Eftersom dessa ärenden ibland kräver bl.a. muntlig bevisning lämpar de sig inte alltid för prövning i . Det kan därför finnas skäl att pröva frågan om KO:s möjligheter att föra enskilda konsumenters talan i tvister med näringsidkare. Sammantaget handlar det om att ge konsumenterna ett starkare stöd när det gäller att ta tillvara sina rättigheter och att vara aktiva på området. Det handlar då inte bara om förhållandet till banker och försäkringsbolag utan också till handeln som i allt större utsträckning tillhör aktörerna i fråga om finansiella tjänster.