prop · GJ0392 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:92 Nya förutsättningar för järnvägstrafiken Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att trafikhuvudmännen får en utökad trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik på stomnätet inom sitt eget län samt att SJ behåller sin särställning vad gäller interregional persontrafik. Vidare föreslås att alla som uppfyller de krav som anges av staten får rätt att bedriva godstrafik på statens spåranläggningar fr.o.m. . Redan etablerad godstrafik bör dock på ett avgränsat bannät ges en företrädesrätt vid banfördelningen. Ansvaret för banfördelning och trafikledning bör organiseras i en ny enhet som administrativt inordnas i . Denna enhet bör ges en i förhållande till trafikoperatörer och banhållare självständig ställning. I propositionen lämnas också förslag angående upplåtelse med nyttjanderätt av statliga järnvägar, utökning av statens spåranläggningar, internationella entreprenadverksamhet samt bidrag till nybyggnation av planskil- da plattformsförbindelser vid stomjärnvägar. Avslutningsvis lämnas förslag avseende SJ:s bildande av bolag för kontinenttrafiken. Regeringen avser att återkomma till under innevarande riksdagsår med kompletterande lagförslag för bl.a. tillståndsgivningen och för möjligheten att överklaga beslut om banfördelning m.m. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 5 3 En konkurrenskraftig järnvägstrafik........................ 5 3.1 Inledning........................................... 5 3.2 EU:s järnvägspolitik................................ 7 3.3 Nya möjligheter för järnvägstrafiken................ 9 3.4 Banfördelning och trafikledning..................... 12 3.5 Gemensamma funktioner .............................. 14 3.6 Rullande materiel................................... 16 3.7 framtida roll............................ 17 3.8 SJ:s ekonomiska redovisning......................... 17 3.9 Säkerhetskrav för att bedriva järnvägstrafik........ 18 3.10 Försvarsberedskap................................... 18 4 Upplåtelse av bandel med nyttjanderätt m.m................. 19 4.1 Upplåtelse av bandel med nyttjanderätt.............. 19 4.2 Återupptagande av banunderhåll...................... 20 4.3 Utökning av statens spåranläggningar................ 21 4.4 Finansiering av planskilda plattformsförbindelser .. 21 4.5 internationella entreprenadverksamhet.... 22 5 SJ:s kontinentbolag........................................ 23 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Nya möjligheter för järnvägstrafiken (Ds 1995:33)....................... 24 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorian Nya möjligheter för järnvägstrafiken (Ds 1995:33)........................................ 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner att trafikhuvudmännens rätt att bedriva persontrafik fr.o.m. utökas till att även gälla lokal och regional persontrafik på stomjärnvägar i det egna länet, 2. godkänner att trafikhuvudmännen efter regeringens medgivande fr.o.m. får rätt att bedriva persontrafik på stomjärnvägar i angränsande län om syftet är att utveckla den regionala eller lokala persontrafiken i det egna länet, 3. godkänner att alla som uppfyller de av staten angivna kraven fr.o.m. ges rätt att bedriva godstrafik på statensspåranläggningar, 4. bemyndigar regeringen att besluta om inrättandet av och de närmare formerna för en enhet inom för banfördelning och trafikledning, 5. godkänner att gällande regler för upplåtelse av statliga järnvägar med nyttjanderätt även skall vara tillämpbara vad gäller återupptagen kommersiell trafik, 6. godkänner att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får besluta om att upplåta statliga järnvägar med nyttjanderätt, 7. godkänner att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer på samhällsekonomisk grund och på begäran av de enskilda spårägarna får besluta om utökning av statens spåranläggningar, 8. godkänner att staten med anlitande av sjätte huvudtitelns anslag kan bidra med maximalt av de totala kostnaderna vid nybyggnation av planskilda plattformsförbindelser vid stationer på stomjärnvägar fr.o.m. , 9. godkänner att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer på samhällsekonomisk grund får besluta om återupptagande av banunderhåll på bandelar som ingår i statens spåranläggningar, 10. godkänner att i begränsad omfattning får bedriva entre- prenadverksamhet i andra länder om syftet är att upprätthålla nödvändig järnvägsspecifik kompetens, 11. godkänner att SJ inte bildar ett bolag för kontinenttrafik i enlighet med prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152. 2 Ärendet och dess beredning Efter det trafikpolitiska beslutet (prop. 1987/88:50 bil. 1, bet. 1987/88:TU19, rskr. 1987/88:260) togs ett viktigt steg mot en ökad konkurrens inom järnvägssektorn. beslutade då att statens köp av regionalpolitiskt angelägen interregional persontrafik på stomnätet, som inte kan bedrivas på företagsekonomiska villkor, skulle ske i konkurrens fr.o.m. (prop. 1991/92:130, bet. 1991/92:TU21, rskr. 1991/92:314). beslutade att ge () trafikeringsrätten för malmtransporter på stomnätet på sträckan fr.o.m. (prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152). Nyttjanderätten till fördes över till berörda kommuner efter banan (prop. 1992/93:9 och prop. 1992/93:91, bet. 1992/93:TU3, rskr. 1992/93:113). godkände att Statens järnvägars och trafikhuvudmännens ensamrätter till det statliga bannätet skulle avvecklas från (prop. 1993/94:166, bet. 1993/94:TU28, rskr. 1993/94:309). Den nytillträdda regeringen föreslog därefter (prop. 1994/95:72, bet. 1994/95:TU9, rskr. 1994/95:138) att beslutet om avreglering av järnvägstrafiken och därmed sammanhängande frågor skulle skjutas upp. har utarbetat en promemoria, Nya möjligheter för järnvägstrafiken (Ds 1995:33). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanfattning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr K95/2487/2). Regeringen har vidare tillsatt en utredare för att se över framtida myndighetsuppgifter. Utredaren skall bl.a. behandla en rad frågor av principiell och praktisk natur som följer av förslagen i denna proposition. 3 En konkurrenskraftig järnvägstrafik Järnvägstrafiken i möter hård konkurrens från andra transportslag. Järnvägstransporternas marknadsandel av det totala gods- transportarbetet inom landet har ökat något och uppgick år . var lastbilstransporternas andel och sjötransporternas andel . Stora satsningar görs , både i och i övriga , på järnvägens infrastruktur. Dessa åtgärder ökar möjligheten för järnvägen att konkurrera med andra trafikslag och järnvägsnät knyts i allt större utsträckning till det kontinentala nätet. Det är därför av yttersta vikt att den tillskapade spårkapaciteten utnyttjas så effektivt som möjligt och att gynnsamma förutsättningar skapas för en effektiv och konkurrenskraftig trafikförsörjning för gods- och persontransporter på järnväg. Järnvägstrafiken har traditionellt drivits av nationella järnvägsförvaltningar i monopolställning och stora ansträngningar görs nu inom EU för att förbättra järnvägstrafikens lönsamhet och effektivitet. Arbetet har emellertid nått olika långt i olika länder. ligger långt framme i förändringsarbetet inom järnvägssektorn. Riksdagsbeslutet , då ansvaret för infrastruktur och järnvägstrafik delades upp, var ett första steg på vägen mot att öppna bannätet för flera operatörer. Denna ansvarsuppdelning har haft en rad positiva effekter för den svenska järnvägen. gavs genom detta beslut också förutsätt- ningar att spela en viktig roll som ett effektivt, miljövänligt och energisnålt transportmedel. utfärdade ett direktiv (91/440/EEG) om utveckling av järnvägstransporterna. I direktivet finns bl.a. regler om en tydlig uppdelning mellan infrastruktur och järnvägsdrift. Det står sedan medlemsländerna fritt att välja en organisation som man finner lämplig. Utvecklingen inom EU går mot en ökad konkurrens inom järnvägssektorn och mot att järnvägsförvaltningarna får en mer självständig och ekonomiskt oberoende ställning. SJ skall enligt gällande riksdagsbeslut bedriva järnvägstrafik på affärs- mässiga villkor vilket har medfört ett omfattande effektiviserings- och rationaliseringsarbete inom SJ. Det är av avgörande betydelse att SJ har en stark och sund ekonomi för att kunna erbjuda sina kunder en konkurrenskraftig service. SJ bör fortsätta utvecklas mot ett effektivt och konkurrenskraftigt transportföretag med järnvägstrafik som kärnverksamhet. Staten bör styra genom att fastställa ekonomiska villkor och mål för verksamheten. SJ har ensamrätt till persontrafik på stomnätet samt till godstrafik på hela järnvägsnätet. SJ kan avstå från sin trafikeringsrätt och trafiken får då bedrivas av annan operatör. Det vanligaste är att de mindre godsföretagen bedriver trafik på entreprenad utan att SJ har avstått sin trafikeringsrätt. Trafikhuvudmännen, som ansvarar för den lokala och regionala trafik- försörjningen, har trafikeringsrätt för persontrafik på länsjärnvägarna. Om särskilda skäl föreligger kan trafikhuvudmännen ges trafikeringsrätt för lokal eller regional persontrafik på begränsade delar av stomnätet. Detta innebär en begränsning i trafikhuvudmännens möjligheter att tillskapa effektiva trafiksystem som är anpassade efter de regionala behoven. fattades det beslut i ett stort antal gränsdragningsfrågor mellan SJ och . Dessa gränsdragningar har successivt och löpande justerats och modifierats. I denna proposition lämnas förslag till ytterligare några sådana justeringar vars syfte är att uppnå en så effektiv organisation som möjligt av den svenska järnvägssektorn. Det är regeringens uppfattning att höga krav måste ställas på uppföljning och utvärdering av resultat och konsekvenser av de förslag som framläggs i denna proposition. Regeringen har därför för avsikt att fortlöpande följa utvecklingen och analysera effekterna av de förändrade förutsättningarna för järnvägstrafiken. Förändringarna bör träda i kraft . Den snabba utvecklingen mot ett alltmer integrerat som pågått fortsätter med oförminskad intensitet. Nationsgränser kommer att få allt mindre betydelse inom EU, vilket ställer nya krav på transportsystemen. Den ökade förädlingsgraden och de ökade avstånden mellan produktion och konsumtion, samt företagens internationalisering kommer också kraftigt att påverka behovet av transporter. De totala trafikmängderna i EU-länderna har ökat kraftigt men järnvägstransporternas marknadsandel har minskat något. Till följd av den ökande trängseln på vägar och i luftrum har järnvägstrafiken förutsättningar att spela en betydande roll för framtida kommunikationer. Järnvägstrafikens fördelar som ett energisnålt och miljövänligt transportsätt är andra viktiga faktorer bakom EU:s strävan att öka järnvägssektorns konkurrenskraft. Inom EU görs en målmedveten satsning på järnvägen inför 2000-talet med stora investeringar i bl.a. infrastruktur och höghastighetståg. Totalt uppgår investeringarna i infrastrukturen till ca . EU:s strävan är att utveckla ett internationellt integrerat järnvägssystem som effektivt binder samman . De största hindren för en utveckling av järnvägstrafiken utgörs dock av starka nationella intressen. Dessa intressen består inte enbart av de nationella järnvägsförvaltningarna utan också av de nationella industriföretagen inom branschen. I EG-direktivet (91/440/EEG) anges bl.a. att en bokföringsmässig uppdelning skall göras mellan infrastruktur och tågdrift samt att de företag som använder bannätet skall betala för detta. Vidare anges att internationella sammanslutningar av järnvägsföretag har rätt att utföra transporter i de länder där dessa företag är verksamma och att de har rätt att utföra transittransporter genom andra länder. Järnvägsföretagen inom EU har också rätt till tillträde till varandras järnvägsnät för att utföra kombitrafik. Olika former av ökad konkurrens är aktuella i flertalet av EU:s medlemsländer. och är de EU-länder som mest aktivt strävar efter en öppen järnvägstransportmarknad. Här följer en redovisning från dagsläget i några av EU:s medlemsländer: har som mål att helt privatisera tågdriften och banhållningen. Persontrafiken har delats in i 25 regionala, statligt subventionerade, linjeavsnitt som bjuds ut på marknaden. Godstrafiken har organisatoriskt delats upp i fyra bolag och målsättningen är att privatisera dessa. En infrastrukturmyndighet, , ansvarar för banhållningen och tar ut banavgifter för att finansiera verksamheten. Avsikten är att banavgifterna skall täcka kostnaderna för banhållningen. har även möjlighet att överlåta banhållningen till regionala trafikbolag. har genomfört en total avreglering av järnvägstrafiken och alla tågoperatörer som uppfyller givna krav kan få tillstånd att driva trafik. Ett företag, , ansvarar för såväl trafik som banhållning och förbundsstaten beviljar anslag till verksamheten. DBAG säljer rättigheter att utöva trafik på bannätet. strävar efter att ha fyra separata bolag. Ett för interregional persontrafik, ett för regional persontrafik, ett för godstrafik och ett för banhållning. Målsättningen är att bolagen skall privatiseras . har organiserat järnvägssektorn i fyra enheter som ansvarar för passagerare, gods, stationer och mark. Fristående från dessa enheter finns en infrastrukturenhet som förvaltar banan. Det finns även en separat enhet kallad Railned som ansvarar för säkerhet, planering och banfördelning. Trafikledningen ligger på en separat enhet. Planer finns på att utsätta godstrafiken för konkurrens. Någon konkurrensutsättning av persontrafiken är inte aktuell. anser att en uppdelning i trafikrörelse och banhållare hämmar utvecklingen. Konkurrensutsättning av trafiken är inte aktuell. har delat upp verksamheten i två enheter för infrastruktur och en för trafikrörelsen. Vissa diskussioner förs angående konkurrens i tågtrafiken. har organiserat verksamheten i en enhet för banförvaltning och en enhet för trafik, banunderhåll och trafikledning. En viss konkurrens på spåren planeras . har ytterligare två EG-direktiv beslutats som ett led i utvecklingen av en mer öppen järnvägssektor. Det ena (95/18/EG) handlar om tillstånd för järnvägsföretag. Varje medlemsstat skall utse ett organ som ansvarar för att utfärda tillstånd att bedriva trafik på bannätet och kriterier för att bevilja tillstånd anges i direktivet. Det andra direktivet (95/19/EG) gäller tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter. Direktivet anger bl.a. att trafik som bedöms vara av särskild vikt för samhället, såsom persontrafik i storstadsregionerna och höghastighetstrafik skall ges företräde och att nya järnvägsoperatörer skall tillförsäkras en särskilt välvillig behandling vid tilldelning av bankapacitet. Inom EU behandlas ytterligare direktivförslag angående avreglering av godstrafiken och den internationella persontrafiken. Beslut om antagande av direktivet kommer troligtvis att tas . 3.3 Nya möjligheter för järnvägstrafiken -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En stegvis förändring av regelverket som | | tar hänsyn till järnvägstrafikens speciella stordriftsfördelar bör| | genomföras. | | | | Regeringens förslag: | | | | - Trafikhuvudmännen bör ges trafikeringsrätt på stomjärnvägar för| | lokal och regional persontrafik inom det egna länet. | | | | - Trafikhuvudmännen bör ges möjlighet att efter regeringens | | medgivande få trafikeringsrätt för persontrafik på stomjärnvägar| | i angränsande län, om syftet är att utveckla den lokala eller| | regionala trafiken i det egna länet. | | | | - Alla som uppfyller de av staten angivna kraven bör ha rätt | | att bedriva godstrafik på statens spåranläggningar. | | | | - De som bedriver etablerad godstrafik bör på ett avgränsat ban-| | nät ges företrädesrätt vid banfördelningen till nästkommande tåg-| | planeperiod. | | | | - Regeringen har för avsikt att återkomma till angåen-| | de regelverk för bl.a. tillståndsgivning samt angående möjlig-| | heterna att överklaga beslut om banfördelning m.m. | -------------------------------------------------------------------- Promemorians förslag: I promemorian föreslås att det statliga bannätet helt öppnas för konkurrens vad gäller godstrafiken samt att trafikhuvudmännen ges utökad trafikeringsrätt för regional och lokal persontrafik inom det egna länet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget om utökad trafikeringsrätt för trafikhuvudmännen. Majoriteten av de positiva instanserna anser dock att även den interregionala persontrafiken skall konkurrensutsättas. (), () och () anser att förslagets effekter och ett antal frågeställningar bör utredas vidare innan beslut fattas. SJ avstyrker förslaget och anser att det negativt skulle påverka den integration som finns mellan den regionala och den interregionala trafiken. Förslaget om en öppen marknad för godstransporter tillstyrks av ett stort antal remissinstanser. Några remissinstanser anser dock att effekterna av förslaget och ett antal frågor av principiell och praktisk natur bör utredas vidare innan beslut fattas. SJ avstyrker förslaget med motiveringen att det skulle få negativa effekter för järnvägens konkurrenskraft gentemot övriga transportslag eftersom järnvägen till sin natur gagnas av ett heltäckande sammanhållet transportsystem. Skälen för regeringens förslag: Regeringens målsättning är att öka järnvägstransporternas andel av det totala transportarbetet och att verka för effektiva och attraktiva järnvägstransporter. Regeringen anser att en förutsättning för att kunna upprätthålla en lands- omfattande och effektiv interregional persontrafikförsörjning är att SJ behåller sin nuvarande särställning vad gäller interregional persontrafik. Den av staten upphandlade trafiken bör dock även fortsättningsvis upphandlas i konkurrens. Regeringen anser vidare att trafikhuvudmännens rätt att bedriva persontrafik på länsjärnvägar bör utvidgas till att även omfatta lokal och regional trafik på stomjärnvägar inom det egna länet. Trafikhuvudmannens rättigheter att bedriva järnvägstrafik närmar sig då motsvarande rättigheter som trafikhuvudmannen har för att bedriva linjetrafik för persontransporter på landsväg. Trafikhuvudmännen bör även, efter regeringens medgivande, ges möjlighet att på stomjärnväg bedriva trafik över länsgräns som syftar till att utveckla den lokala och regionala trafiken.Det bör ankomma på regeringen att besluta hur denna prövning skall genomföras. Regeringen anser att det finns skäl att införa en ökad konkurrens för främst godstransporter. Regeringen delar dock inte promemorians slutsatser, utan anser att de stordriftsfördelar som järnvägstransporter karaktäriseras av kan komma att äventyras med en fullständig konkurrensutsättning. Regeringen förordar i stället en stegvis förändring av regelverket som tar hänsyn till järnvägstrafikens speciella förutsättningar. Andra aktörer än SJ bör i första hand ges möjlighet att utveckla nya och kompletterande trafiklösningar som innebär att järnvägssektorn i sin helhet stärker sin ställning gentemot andra transportslag. Genom att basera sin verksamhet på egna trafikrättigheter kan nya operatörer också på ett kraftfullt sätt och med ett långsiktigt perspektiv etablera sig på marknaden. Det bör även vara möjligt för en operatör som har erhållit tillgång till bannätet att i sin tur anlita någon annan godkänd operatör som utför trafiken. Ett praktiskt exempel på att transportkostnaderna kan sänkas om konkurrens införs är statens köp av interregional persontrafik, där statens kostnader sänktes med då upphandlingen skedde i konkurrens. bör ha samma uppgifter som vad gäller tillstånd för att driva trafik på statens spåranläggningar. Tillstånd beviljas den som med hänsyn till bl.a. yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden kan anses uppfylla kraven i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och i de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Regeringen har för avsikt att återkomma till under innevarande riksdagsår med kompletterande lagförslag för tillståndsgivningen med hänsyn till bl.a. EG:s direktiv /18/EG. Utöver de förslag om förändrade regler för järnvägstrafiken som framläggs i denna proposition, gäller EG:s direktiv angående bl.a. kombi- och transittrafik (91/440/EEG) i enlighet med avsnitt 3.1. Persontrafiken på järnväg i är i de flesta fall uppbyggd kring olika samverkanslösningar mellan SJ, trafikhuvudmännen och den av staten köpta trafiken. Av SJ:s totala persontrafik är , räknat som andel av det totala antalet tågresor, knuten till avtal med externa intressenter, huvudsakligen med trafikhuvudmännen och staten. Den av staten köpta trafiken är utsatt för konkurrens så till vida att den kan utföras av andra operatörer än SJ. De fyra förhandlingsomgångarna som genomförts har dock inte inneburit att någon privat operatör vunnit insteg på denna marknad. Regeringen har för avsikt att inför nästa upphandlingsomgång återkomma till med förslag till nya riktlinjer för den samhällsköpta trafiken. Trafikhuvudmännen har endast rätt att bedriva persontrafik på länsjärnvägar. Eftersom trafikhuvudmännen har ett samlat ansvar för lokal och regional persontrafik inom sitt eget län anser regeringen det vara motiverat att ge en vidgad trafikeringsrätt för huvudmännen på stomnätet inom det egna länet. Detta leder till förbättrade förutsättningar att bygga upp effektiva regionala och lokala pendlingssystem. För att ytterligare förbättra förutsättningarna för trafikhuvudmännen föreslås även att de, efter särskild prövning, kan ges möjlighet att bedriva persontrafik på stomnätet i angränsande län om syftet är att utveckla den lokala eller regionala persontrafiken i det egna länet. En fullständig konkurrensutsättning av den interregionala persontrafiken måste mot bakgrund av detta vägas mot de negativa effekter för landets totala persontrafikförsörjning som detta skulle kunna få. Regeringen bedömer därför att det inte nu är lämpligt att förändra villkoren för den interregionala persontrafiken. Enligt regeringens uppfattning är en ökad konkurrens för godstransporter på järnväg en viktig förutsättning för att järnvägssektorn skall kunna öka sin andel av den totala transportmarknaden. Nya regler som innebär en ökad konkurrens förbättrar även möjligheterna för SJ, i kraft av den dominerande operatören, och för nya aktörer att utveckla kundanpassade och effektiva transportlösningar. Redan det förhållandet att det finns en möjlighet för nya aktörer att komma in på marknaden stimulerar till ökad effektivitet, nytänkande och kundanpassning. En möjlighet för nya operatörer att bedriva godstrafik på det statliga spårnätet torde främst komma att innebära att dessa nya operatörer etablerar sig för att bedriva matartrafik. Matarbolagens affärsidé är att i samverkan med SJ erbjuda småskaliga trafiklösningar för vagnslasttrafik. Genom att det redan finns verksamma matarbolag, finns också basen för en ökad konkurrens. Regeringen anser att rätten att bedriva godstrafik på det statliga bannätet bör vara öppen för alla som uppfyller de av staten angivna kraven. För att bibehålla järnvägstrafikens konkurrenskraft och stordriftsfördelar anser regeringen vidare att på ett avgränsat bannät bör den etablerade godstrafiken få företrädesrätt vid banfördelningen. I en ny tågplan bör därför i första hand redan etablerade operatörer beredas möjlighet att även fortsättningsvis kunna bedriva denna trafik. I andra hand bör tillkommande trafik och nya operatörer ges möjlighet att utnyttja den tillgängliga bankapaciteten. Företrädesrätten innebär således att vid banfördelningen till nästkommande tågplaneperiod skall tillkommande trafik inte tillåtas om den innebär en påtaglig försämring för redan etablerad trafik.