prop · GJ03146 · 1996-01-01 00:00:00 — Problemen har bestått i att han eller hon inte klarar av att ta initiativ och att strukturera sin tid. Kammarrätterna har som regel bedömt att motivations- eller aktiveringsinsatser inte skall berättiga till personlig assistans. Regeringen konstaterar att det är en brist att någon definition i lag av vad som är personlig assistans inte finns. I själva lagregleringen anges således inte för vilka behov som personlig assistans skall kunna beviljas. 1992/93:159 finns däremot vissa resonemang rörande denna frågeställning. De är dock av tämligen allmän karaktär och ger inte någon exakt vägledning. Regeringens bedömning är mot denna bakgrund att det i LSS bör klargöras att personlig assistans skall avse individuellt anpassade hjälpinsatser åt den som på grund av sitt funktionshinder behöver praktisk hjälp i vardagliga situationer (jfr. med proposition 1992/93:159). Det betyder inte att någon grupp som omfattas av LSS skall utestängas från rätten till personlig assistans, utan att det tydliggörs vilka hjälpbehov som, efter individuell prövning, krävs för att personlig assistans skall komma ifråga. Klargörandet innebär att det främst är personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blir berättigade till insatsen personlig assistans. Personer som helt eller i stor utsträckning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser bör inte ha rätt till personlig assistans. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att dessa personer istället får sina behov tillgodosedda genom andra insatser enligt LSS eller socialtjänstlagen (1980:620), som i många fall på ett bättre sätt kan tillgodose behoven. Undantagsvis bör emellertid även personer med psykiska funktionshinder kunna vara berättigade till personlig assistans. Så bör kunna vara fallet i situationer där karaktären och omfattningen av det psykiska funktionshindret ställer krav på sådan praktisk hjälp som är en förutsättning för att den enskildes grundläggande behov skall kunna tillgodoses. Utgångspunkten vid bedömningen av rätten till statlig assistansersättning skall vidare vara att de grundläggande behoven skall uppgå till i genomsnitt . Om den enskilde bedöms uppfylla det kravet prövas i ett andra steg behov av assistansersättning i andra situationer för vilka ersättning kan lämnas om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Som tidigare nämnts tillämpar de flesta allmänna försäkringskassor denna princip för bedömningen av rätten till assistansersättning. Regeringens förslag innebär därför i denna del inte någon stor förändring av nuvarande förhållanden. Regeringen anser dock att det för kostnadsutvecklingen är viktigt att klargörande på denna punkt görs i lagregleringen. 6.2 Avgränsning mot viss verksamhet ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Assistansersättning skall inte | |lämnas för tid då den funktionshindrade personen vistas| |eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig | |verksamhet enligt LSS. | | Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning| |lämnas även för tid när den funktionshindrade personen| |vårdas på sjukhus eller deltar i nämnda| |verksamheter. | | Assistansersättning lämnas inte för sjukvårdande | |insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. : Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock inte berört frågan om personlig assistans vid sjukhusvistelse. Skälen för regeringens förslag: Innebörden av begreppet personlig assistans är att det skall vara fråga om ett personligt stöd, som ger den funktionshindrade personen ökade möjligheter till ett självständigt liv. Assistansen avser hjälp och stöd som knyts till den enskilde och finns tillgänglig för honom eller henne i olika situationer och under olika tider . En annan grundtanke i assistansreformen har varit att personlig assistans inte skall ersätta personal som behövs för att driva en verksamhet, t.ex. barnomsorg, skola eller daglig verksamhet. Det är den enskildes personliga behov av stöd och hjälp som skall tillgodoses genom personlig assistans. Detta framhölls i allmänmotiveringen till prop. 1992/93:159, men kom inte till klart uttryck i lagstiftningen. Av både och RRV:s revisionsrapport framgår att en betydande del av den assistans, som finansieras med statlig assistansersättning, konsumeras vid vistelse i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Vad gäller daglig verksamhet redovisar RRV, att av de personer som enligt verkets fallstudier deltog i någon daglig verksamhet, hade hälften beviljats assistansersättning för . redovisar från sin undersökning avseende personer födda dag 21 att antalet beviljade assistanstimmar i dagliga verksamheter för dem som beviljats sådan assistans uppgick till av samtliga beviljade assistanstimmar. Regeringen finner det viktigt av både principiella och finansiella skäl att gränsdragningen mellan personlig assistans, finansierad genom statlig assistansersättning, och näraliggande primärkommunala och landstingskommunala verksamheter tydliggörs och beaktas. Mot den bakgrunden skall kompletteras med en bestämmelse som innebär att assistansersättning inte lämnas för tid när den funktionshindrade personen vistas i barnomsorg, skola inkl. särskola eller deltar i daglig verksamhet. Avsikten är inte att i sådana situationer överföra ansvaret för personlig assistans till kommunerna. Däremot har kommunerna skyldighet enligt annan lagstiftning - socialtjänstlagen, skollagen (1985:1100) och LSS - att ge det stöd som behövs för att personerna i fråga skall kunna delta i verksamheterna. Assistansersättning skall inte heller lämnas för sjukvårdande insatser som faller inom hälso- och sjukvårdens område. Med hänsyn till de särskilda kvalifikationer och den yrkeskunskap som personalen inom de nu berörda verksamheterna besitter, kan den föreslagna avgränsningen i många fall vara viktig ur kvalitativ synvinkel. Det är emellertid angeläget att det i speciella situationer kan lämnas personlig assistans med statlig assistansersättning även i samband med vistelse i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Detta kan gälla exempelvis i situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskilda svårigheter att kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter eller där det med hänsyn till den funktionshindrade personens hälsotillstånd är viktigt att den personliga assistenten finns till hands. Det kan också finnas situationer där funktionshindret gör det särskilt angeläget att den assistansberättigade har ett starkt begränsat antal personer knutna till sig. Om sådana särskilda skäl finns anser regeringen att assistansersättning skall kunna lämnas för tid inom de berörda verksamheterna. Enligt nuvarande bestämmelse i 4 § utgår inte statlig assistans- ersättning vid bl.a. sjukhusvistelse. RFV och , liksom handikapporganisationerna, har påpekat att det i vissa situationer finns ett behov av att kunna få ta med sig den personliga assistenten under sjukhusvistelser. Regeringen delar denna uppfattning. Om särskilda skäl föreligger bör den personliga assistenten kunna följa med och bistå den funktionshindrade personen vid kortare sjukhusvistelser. Detta kan gälla t.ex. vid akut intagning på sjukhus i de fall där karaktären av funktionshindret gör det särskilt angeläget att den personliga assistenten finns till hands. Avsikten är emellertid inte att personlig assistans skall ersätta den omvårdnad sjukvårdshuvudmannen är skyldig att ge. 6.3 Barns rätt till personlig assistans ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Vid bedömning av barns rätt till| |personlig assistans/assistansersättning och | |omfattningen av denna skall särskilt beaktas vad som | |normalt kan anses falla inom ramen för det för- | |äldraansvar som enligt åvilar alla | |vårdnadshavare med hänsyn till barnets ålder, utveckling| |och omständigheter i övrigt. : Utredningen anger som ett besparingsalternativ att barn undantas från rätten till personlig assistans. Om så ej skulle ske anser utredningen att större hänsyn skall tas till föräldraansvaret vid bedömning av rätten till personlig assistans. Skälen för regeringens förslag: När det gäller funktionshindrade barn framhölls redan i prop. 1992/93:159 att vårdnadshavare till dessa barn, liksom andra vårdnadshavare, har ett ansvar enligt för barnets personliga förhållanden och att de skall se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren skall också svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. angav i detta sammanhang som ett besparingsalternativ att barn skall undantas från rätten till personlig assistans. Regeringen är inte beredd att genomföra en sådan förändring. Det finns, såsom framhölls i nämnda proposition, vissa gravt funktionshindrade barn för vilka föräldraansvaret i kombination med t.ex. vårdbidrag, avlösarservice, barnomsorg och skola inte räcker till. För dessa barn skall även fortsättningsvis möjligheten att få personlig assistans finnas. Enligt 7 § LSS har personer som tillhör lagens personkrets rätt till bl.a. personlig assistans om de behöver sådan hjälp i sin dagliga livsföring och deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Uttrycket "tillgodoses på annat sätt" återkommer i vårt förslag till 9 a § andra stycket LSS. 1992/93:159 anges i specialmotiveringen till 7 § LSS att behovet helt eller till viss del kan tillgodoses genom en förälders ansvar enligt för den normala vårdnaden av ett barn. Såväl RFV och som RRV har emellertid ansett att det föreligger otydligheter mellan uttalanden i propositionen och regelverket, vilket har vållat tillämpningssvårigheter vad gäller bedömningen av assistansbehov för barn. I LSS och görs ingen åtskillnad mellan barn och vuxna, medan det i propositionen anges att personlig assistans endast skall beviljas till en begränsad grupp barn med mycket stort omvårdnadsbehov. Regeringen föreslår därför i klargörande syfte att kompletteras med en bestämmelse i 3 § som anger att vårdnadshavarens ansvar för barnets behov av omvårdnad, trygghet, fostran, utveckling och tillsyn enligt skall beaktas särskilt vid bedömningen av behovet av personlig assistans. Assistansersättning utges enligt 10 § med belopp som motsvarar kostnaden för assistansen under det antal beviljade assistanstimmar som assistansen lämnas. Med kostnader för assistansen avses enligt 7 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning dels kostnader för lön, andra anställningsförmåner och sociala avgifter, dels andra kostnader för assistansen såsom administrationskostnader m.m. Ersättningen är avsedd att täcka de faktiska kostnaderna för assistansen. En fråga som uppkommit under beredningen av denna proposition gäller försäkringskassornas möjlighet att kontrollera de kostnader som ligger till grund för den avgift som anordnare av personlig assistans debiterar den assistansberättigade. RFV har genom sina föreskrifter gett försäkringskassorna möjlighet att begära redovisning av det underlag som ligger till grund för debiterad avgift. RFV har emellertid konstaterat att det varit svårt för försäkringskassorna att av vissa assistansanordnare få ta del av begärda uppgifter. Förslagen i denna proposition syftar bl.a. till att uppnå en bättre kontroll av kostnaderna för den statliga assistansersättningen. Regeringen anser att det är viktigt att försäkringskassorna ges möjlighet att få ta del av underlaget för den debiterade avgiften. En anordnare av personlig assistans bör vara beredd att styrka sina kostnader för lämnad assistans. Regeringen avser att tillsammans med RFV finna former för hur en sådan redovisning skall kunna regleras utan att inkräkta på principerna för assistansersättning. 7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft . För att uppnå omedelbar effekt av besparingarna, föreslås i övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning att försäkringskassorna skall få möjlighet att ompröva beslut om assistansersättning som fattats före utan att förflutit sedan frågan om rätt till ersättning senast prövades. Så bör naturligtvis endast ske i de ärenden där bedömer att en omprövning skulle leda till ett beslut om lägre antal assistanstimmar. 8 Uppföljning och ekonomiska effekter ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: Det är viktigt att förskjutningar| |i ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och| |kommunerna som hänger samman med personlig assistans| |kartläggs och följs upp. Regeringen avser att uppdra åt| |och att utreda| |hur detta kan åstadkommas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen uppdrog åt att kontinuerligt och allsidigt beskriva, följa upp och utvärdera handikappreformen vad avser de olika insatsernas innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. I regeringsuppdraget omnämns särskilt insatsen personlig assistans. skall lämna regeringen en redovisning med anledning av uppdraget. skall en slutredovisning av uppdraget lämnas. Regeringen förutsätter att inom ramen för detta uppdrag även följer upp effekterna av de förändringar som föreslås i denna proposition. Som framgått innebär regeringens förslag i denna proposition ingen förändring i fråga om statens kostnadsansvar för assistansbehov som överstiger . Behovet av assistansersättning och kostnaden för insatsen hänger i hög grad samman med vilka kommunala insatser för funktionshindrade som finns att tillgå och hur dessa insatser efterfrågas av enskilda personer. Som Assistansut- redningen påpekat innebär den nuvarande ordningen att det finns möjligheter för funktionshindrade personer att byta ut tidigare kommunala insatser, t.ex. kollektiva boendeformer (boende i gruppbostad eller annan bostad med särskild service) mot statlig assistansersättning. framhöll mot denna bakgrund att det finns starka skäl för att kommunerna bör bli huvudmän för all personlig assistans. Det nära sambandet mellan personlig assistans och kommunala insatser för funktionshindrade personer innebär att det kan uppstå betydande förskjutningar i ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna inom området. Den nuvarande ordningen med ett delat ansvar mellan staten och kommunerna kan också, som framhöll, leda till svårigheter att säkerställa en tillfredsställande kostnadskontroll inom systemet. Regeringen anser att det mot denna bakgrund är angeläget att systematiskt kartlägga och följa upp i vilken utsträckning det sker sådana förskjutningar i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Regeringen har därför för avsikt att uppdra åt och att lämna förslag om hur ett sådant system med fortlöpande kartläggning och uppföljning kan utformas. Kartläggnings- och uppföljningsarbetet syftar bl.a. till att ge regeringen ytterligare un- derlag för att bedöma det framtida kostnadsansvaret för personlig assis-tans. Regeringen avser att återkomma till i frågan under innevarande år. Regeringen bedömer att kostnaderna för statlig assistansersättning genom de förslag som lämnats i det föregående kommer att minska med sammanlagt . De förslag till avgränsningar som lagts fram i avsnitten 6.1 - 6.3 bedöms av regeringen leda till minskade kostnader för statlig assistansersättning med . Merparten av denna besparing uppnås genom den föreslagna avgränsningen av personlig assistans mot annan verksamhet. Förslaget att statlig assistansersättning fortsättningsvis i vissa situationer skall kunna lämnas på sjukhus beräknas leda till en ökad kostnad på . De förslag till avgränsningar som lämnats i avsnitten 6.1 - 6.3 skall träda i kraft , men bedöms få full ekonomisk effekt först . Regeringen utgår härvid från att de omprövningar av tidigare fattade beslut om rätt till assistansersättning som försäkringskassorna förutsätts göra med anledning av förändringarna kommer att genomföras successivt med start . Regeringen bedömer att förslagen inte medför någon ökad belastning för domstolarna. Förslagen i denna proposition skall ses mot bakgrund av att regeringen har satt upp som mål att kostnaderna för statlig assistansersättning från och med ingången av inte skall överstiga 2 850 miljoner beräknat penningvärde. Detta ställningstagande är en del av det s.k. saneringsprogrammet på som regeringen också redovisat för i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. Som framgått bedömer regeringen emellertid att det inte är möjligt att föreslå besparingar av en sådan storleksordning att det uppsatta målet vad gäller kostnaderna för statlig assistansersättning kan uppnås. har regeringen genom saneringsprogrammet tydligt angivit att de åtgärder som krävs skall vidtas för att uppnå besparingar motsvarande . Regeringen kommer därför att föreslå besparingar i främst bostadsbidragssystemet för att täcka de uteblivna besparingarna inom statlig assistansersättning. 9.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 9 § Nuvarande andra och tredje stycket flyttas över till den nya 9 a § och nuvarande fjärde stycket flyttas över till en ny 9 b §. 9 a § Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1. I paragrafen definieras vad som avses med personlig assistans. Bestämmelsen innebär ett förtydligande av 9 § 2. Första stycket anger de grundläggande hjälpbehov som skall föreligga för att överhuvud taget berättiga till insatsen personlig assistans, dvs. praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig eller att kommunicera med andra. Behov av insatser för att förmå en person att klä på sig, äta etc. berättigar inte till personlig assistans. Med uttrycket personligt utformat stöd avses i enlighet med vad som framhölls i prop. 1992/93:159, att det är den enskilde som har ett avgörande eller mycket stort inflytande över vem som skall utföra assistansen, när assistansen skall ges och hur den skall ges. I andra stycket anges att den som har behov av hjälp enligt första stycket också kan erhålla personlig assistans för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Behoven tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att den funktionshindrade erhåller andra insatser från samhället såsom omvårdnad vid boende med särskild service, genom insatser som ges av personal knuten till barnomsorg, skola eller daglig verksamhet eller genom vad som normalt faller under makars ansvar för varandra eller föräldrars ansvar för vårdnad och tillsyn enligt . Att en förälder erhåller vårdbidrag kan också inrymmas under begreppet. Tredje och fjärde styckena är, efter vissa redaktionella ändringar, flyttade från 9 § andra och tredje styckena. 9 b § Paragrafen har samma lydelse som tidigare fjärde stycket i 9 §. 9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning 3 § Bestämmelsen behandlas i avsnitten 6.1 och 6.3. I första stycket anges att en funktionshindrad person som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har, med de undantag som anges i 4 §, rätt till assistansersättning för sin dagliga livsföring om han eller hon inte har fyllt och har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt . Med daglig livsföring avses att det skall vara fråga om dagliga, kontinuerliga och förutsägbara behov. Begreppet grundläggande behov anknyter till den definition som ges av begreppet personlig assistans i 9 a § LSS. Syftet med ändringen är dels att tydliggöra att assistansersättning är avsedd att täcka behov i den dagliga livsföringen, dels att det är de personer som har så omfattande funktionshinder att deras behov av personlig assistans för de grundläggande behoven uppgår som är berättigade till assistansersättning. Ändringen är en följdändring av att personlig assistans definieras i 9 a § LSS. Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen ger uttryck för att barns behov av personlig assistans skall bedömas med till viss del andra utgångspunkter än vuxnas. Det ansvar som åvilar vårdnadshavaren enligt skall beaktas vid bedömningen. Enligt har vårdnadshavaren ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar också för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att barnet får tillfredställande försörjning och utbildning. 4 § Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2 I första stycket införs en ny punkt 4 med innebörd att personlig assistans inte lämnas för tid som den funktionshindrade vistas eller deltar i förskola, skola eller daglig verksamhet enligt 9 § första stycket 10 LSS. I andra stycket ges en möjlighet att, trots bestämmelsen i första stycket 4, kunna erhålla personlig assistans i sådana verksamheter om det föreligger särskilda skäl. Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning också lämnas vid kortare sjukhusvistelser. Med kortare sjukhusvistelser avses att det är frågan om oplanerad, akut intagning på sjukhus. Även om sjukhusvistelsen visar sig bli långvarig skall assistansersättning kunna utgå i ett initialt kortare skede. Vad som avses med särskilda skäl är närmare utvecklat under avsnitt 6.2. Tredje stycket anger att sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) inte skall ersättas med assistansersättning. 6 § Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5. Den föreslagna ändringen innebär att perioden för beräkning av antal assistanstimmar begränsas . 16 § Ordet kassan i andra stycket ändras till . Ändringen är enbart en språklig korrigering. Övergångsbestämmelser Enligt 7 § skall rätt till assistansersättning omprövas förflutit från det att frågan om rätt till ersättning senast prövades och vid väsentligt ändrade förhållanden. Genom övergångsbestämmelsen ges möjlighet att innan har förflutit ompröva beslut som har fattats före . Avsikten är att skall kunna göra omprövningar i de fall de bedömer att de nya reglerna i lagen kan medföra en annan bedömning av rätten till assistansersättning. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1955:126) Kostnader för den statliga Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning har en särskild utredare tillkallats med uppgift att redovisa förslag till alternativa åtgärder som leder till att kostnadsutvecklingen begränsas och kostnadskontrollen förbättras. I uppdraget har ingått att utarbeta förslag som gör det möjligt att tydligare än avgränsa dels själva insatsen personlig assistans från andra näraliggande verksamheter, dels den personkrets som skall vara berättigad till denna stödform. Utgångspunkten för förslagen skall vara att den årliga kostnaden för staten för assistansersättningen inte får överstiga beräknat penningvärde. I förhållande till den nuvarande årliga kostnaden innebär detta en neddragning med . Betänkandet omfattar elva avsnitt samt bilagor. I avsnitten 1-3 redovisas assistansreformens inriktning och mål, hur reformen följts upp samt vad den betytt för enskilda brukare. I avsnitt 4 beskrivs kostnadsutvecklingen. Avsnitten 5 och 6 innehåller utredarens allmänna bedömningar av för- utsättningarna för uppdraget samt vilka ekonomiska premisser som gäller. I avsnitt 7 redovisas ett antal besparingsalternativ med konsekvensbeskrivningar samt möjligheter att ytterligare förtydliga regelverket. Avsnittet innehåller också kostnadsberäkningar. Ett antal besparingsalternativ, som diskuterats men som av olika skäl inte bedömts som framkomliga, redovisas i avsnitt 8. Frågan om framtida huvudmannaskap för insatsen personlig assistans med hänvisning till kostnadskontroll och kostnadseffektivitet belyses i avsnitt 9. Möjligheter till samordning mellan personlig assistans och handikappersättning respektive vårdbi- drag analyseras i avsnitt 10. Därefter, i avsnitt 11, behandlas några utgångs- punkter för fortsatta lagtekniska överväganden.