prop · GJ0383 · 1996-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna i paragrafen omfattar således inte längre enbart statens kostnader. Det skall vara fråga om information som riktar sig till allmänheten, dvs. personer bosatta i . Avsikten är emellertid inte att t.ex. organisationer skall kunna erhålla medel för att informera om kärnavfallsfrågor. För att kommunerna skall kunna lämna information måste följa och bedöma frågor om slutförvar. Även dessa kostnader omfattas av stadgandet i den mån de är nödvändiga för att ge information till allmänheten. Frågor om användningen av medlen skall fortfarande ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 6 § Paragrafen anger grunderna för hur den årliga avgiften bestäms. Av första stycket framgår att avgiften skall beräknas på grundval av beloppet för avgiftsunderlaget i 3 § första stycket 1 och kostnaderna enligt 4 §. Det följer av det förstnämnda lagrummet att avgiften beräknas på en drifttid som uppgår till , med tillägg för tillkommande kostnader om drifttiden är längre. Hänvisningen i lagrummet till reaktorns drifttid har därför tagits bort. Syftningen på statens kostnader enligt 4 § har ändrats eftersom andra stycket nämnda paragraf omfattar även kommuners och reaktorinnehavares informationskostnader, liksom kostnaderna för Kärnavfallsfonden. 7 § Innehållet i paragrafen är nytt. Förutvarande första meningen har flyttats till 1 a § medan motsvarigheten till andra meningen återfinns i 7 a §. Enligt första stycket skall Kärnavfallsfonden ledas av en styrelse, som skall lämna en årlig redovisning till regeringen om förvaltningen. Styrelsen utses enligt andra stycket av regeringen, som också förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning. Den redovisning som lämnas bör förutom sedvanlig årsredovisning och revisionsberättelse innehålla en redovisning av förvaltningen mot bakgrund av de placeringsregler som anges i lagen och i kompletterande föreskrifter. 7 a § Stadgandet att fondens medel skall placeras hos innebär att alla de inlåningsformer som kontoret kan erbjuda omfattas av stadgandet. Fonden kan t.ex. välja mellan real och nominell avkastning. De grundläggande reglerna för fondförvaltningen anges i andra stycket. I avsnitt 7 anges att är bundet av sin instruktion och alltså har att ge andra statliga myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt, utan att subventionera någon myndighet. Detta gäller naturligtvis även för kontorets förhandlingar med Kärnavfallsfonden. Eftersom uttag förekommer från fonden för t.ex. investeringar måste styrelsen se till att medel finns tillgängliga då de behövs. Likviditetsplaneringen bör ske i samråd med SKI. Sista stycket motsvaras av nuvarande 7 §, sista meningen. 7 b § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om Kärnavfallsfonden och förvaltningen av medlen. Detaljregler om den löpande förvaltningen bör kunna beslutas av styrelsen själv. 8 § I paragrafen anges att det är reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden som skall användas för att bekosta omhändertagandet och vissa andra kostnader. Ändringen innebär ingen ändring i sak utan är föranledd av att avgiften inte längre skall föras till fyra olika konton i . Fondens bokföring och redovisning måste därför utformas så att det alltid står klart hur stor andel av fondmedlen som belöper på varje reaktorinnehavare. Hänvisningen till kostnaderna enligt 4 § har ändrats av samma skäl som anges i kommentaren till 6 §. 8 a § Enligt denna nya bestämmelse skall medel i Kärnavfallsfonden som inte behövs för de ändamål som avses i 8 § återbetalas till reaktorinnehavaren. Återbetalning får dock enligt huvudregeln ske först sedan det använda kärnbränslet och radioaktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reaktoranläggningen avvecklats och rivits, dvs. sedan åtgärderna för omhändertagande enligt 2 § i allt väsentligt har genomförts. Om särskilda skäl föreligger får återbetalning ske tidigare. Härmed avses t.ex. då fondmedlen i så hög grad överstiger de verkliga kostnaderna att en återbetalning bedöms kunna ske utan risk. 8 b § I paragrafen anges de fall då de säkerheter som lämnats får utnyttjas av staten. Säkerheterna får utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande om medlen i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehavaren. Med åtgärder för omhändertagande avses de åtgärder som anges i 2 §. Om reaktorn drivs än , får säkerheterna dessutom användas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter som kan beräknas falla bort på grund av den begränsade drifttiden. Därigenom säkerställs att fonden tillförs medel som motsvarar aktuellt grundbelopp i 3 § första stycket 2. 8 c § Paragrafen motsvarar delvis förutvarande andra stycket i 8 §. Dessutom har en komplettering skett med hänsyn till de föreslagna reglerna om återbetalning av medel i Kärnavfallsfonden. 9 § Paragrafen har kompletterats med hänsyn till den nya skyldigheten att ställa säkerhet. 10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. 3 § Bestämmelsen kompletteras på så sätt att i lagen anges att avgiftsmedlen skall överföras till Kärnavfallsfonden och förvaltas på samma sätt som enligt finansieringslagen. I lagen anges att förvaltningen skall ske särskilt, eftersom det är fråga om olika medel avsedda för olika ändamål. Kärnavfallsfondens konstruktion är sådan att vardera reaktorinnehavaren har en andel av fonden (8 § finansieringslagen). Studsvikslagen är inte konstruerad på detta sätt. I princip är det alltså fråga om två olika fonder som styrelsen har att förvalta. Sammanfattning av betänkande (SOU 1994:107) Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader Vi föreslår i sammandrag * att de medel som inbetalas till staten för att finansiera kostnaderna för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. placeras enligt riktlinjer som syftar till att uppnå en högre avkastning än vad som är möjligt, * att förvaltningen enligt dessa riktlinjer uppdras åt en fristående statlig enhet benämnd Kärnavfallsfonden, * att också i fortsättningen bl.a. skall pröva frågor om användning av avgiftsmedlen och föreslå avgiftens storlek, och * att ett system med kompletterande säkerheter införs för att öka tillförlitligheten i finansieringssystemet. Våra förslag innebär omfattande ändringar i finansieringslagen. Däremot berörs inte de grundläggande ansvarsreglerna enligt kärntekniklagen. Det nuvarande systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. infördes och grundas numera på bestämmelser i dels den s.k. kärntekniklagen (1984:3, omtryckt 1992:1536), dels den s.k. finansieringslagen (1992:1537). 10-14 §§ kärntekniklagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om tillståndshavarnas ansvar, inklusive det ekonomiska, för hantering och slutförvaring av kärnavfall. I syfte att säkerställa att medel finns tillgängliga när de olika åtgärderna i programmet för kärnavfallshantering skall genomföras, har införts ett system med en särskild avgift till staten. Bestämmelser om detta avgiftssystem, som alltså skall ses som ett komplement till de grundläggande ansvarsbestämmelserna, finns i finansieringslagen. Den grundläggande principen är att kostnaderna för hanteringen av kärnkraftens restprodukter skall bäras av kärnkraftsproduktionen. Detta skall åstadkommas genom att reaktorägarna skall betala en avgift till staten i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen. Beslut om avgift fattas av regeringen, efter förslag av , och uttrycks som ett visst belopp i öre el som levereras från reaktoranläggningen. Underlagsberäkningen inför Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag utförs på reaktorinnehavarnas uppdrag av Svensk kärnbränsle- hantering AB (SKB). Avgiften skall i huvudsak täcka kostnaderna för * en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle, * en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, och * den forsknings- och utvecklingsverksamhet som erfordras för detta. Avgiften varierar mellan de olika företagen. har den legat på samma genomsnittliga nivå, /kWh. Avgiftsmedlen betalas in kvartalsvis till och skall enligt finanseringslagen sättas in på räntebärande konto i . Från de fonderade medlen betalar staten ut ersättningar till kärnkraftsföretagen för de kostnader dessa har för verksamheten . Dessa kostnader omfattar f.n. främst s.k. mellanförvaring av det använda kärnbränslet samt forskning och utveckling. Vid slutet av var den totala behållningen av de medel som fonderats ca . Beloppet utgör skillnaden mellan vad som har betalats in inklusive ränteavkastningen (ca ) och de hittillsvarande kostnaderna (ca ). Som utgångspunkt för regeringens beslut om avgift för bedömde SKB i mitten av att de totala återstående kostnaderna skulle komma att uppgå till ca . Utredningens frågeställningar och uppgifter Regeringen beslutade om direktiv för vårt arbete, där uppdraget anges vara "en utredning om översyn av kapitalförvaltningen m.m." enligt finansieringslagen. Av direktiven framgår att översynen skall omfatta tre områden. En första uppgift gäller formerna för kapitalförvaltningen enligt finansieringslagen och att överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerade friare än vad som gäller . Syftet med ändrade placeringsregler skulle vara att möjliggöra en ökad avkastning. En andra uppgift gäller vilka antaganden om den reala förräntningen på de fonderade medlen som bör användas vid beräkningen av avgiften. Ett tredje område för utredningen är att "på lämpligt sätt redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln". I direktiven uttalas att finanseringslagens syfte är "att garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränslet och andra restprodukter som denna produktion medför". Vi har därför sett det som angeläget att bedöma avgiftssystemets förmåga i stort att fylla sitt syfte. Vår bedömning görs dels utifrån en analys av kraven på säkerhet i de viktigaste antagandena som ligger till grund för avgiftsnivån, dels utifrån en diskussion av tillståndshavarnas finansiella situation och därmed deras förmåga att i olika situationer uppfylla sitt ekonomiska ansvar enligt reglerna i kärntekniklagen. Kraven på antaganden vid avgiftsberäkningarna Merparten av kostnaderna för avfallshanteringen etc., liksom en betydande del av ränteintäkterna, förväntas uppkomma efter det att intäkterna från avgifterna beräknas ha upphört. Detta bidrar till en osäkerhet om det nuvarande fi- nansieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte. Vid dagens avgiftsberäkningar ligger osäkerheterna i antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel fram till ca . beräknas allt kärnavfall ha placerats i slutförvar. Vid de analyser vi låtit göra har det inte, med vissa undantag, framkommit något som tyder på att beräkningarna av de framtida kostnaderna kan göras mera tillförlitliga än vad som f.n. sker. Vår övergripande slutsats om kostnadsberäk- ningarna är att dessa ofrånkomligen måste innehålla osäkerheter. Slutför- varingen, liksom rivningen av kärnkraftverken, kan bli både dyrare och billigare än vad som bedöms som mest sannolikt . Bedömningar av de framtida intäkterna till avgiftssystemet måste bl.a. bygga på antaganden om förväntad elproduktion från kärnkraftverken. En utgångspunkt för beräkningen är en 25-årig intjänandetid per reaktor samt riksdagsbeslutet om avveckling av kärnkraften . Det kan dock inte uteslutas att en reaktor kan behöva stängas av före drift. Vad gäller elproduktionens roll för avgiftsintäkterna konstaterar vi att de framtida avgiftsintäkterna innehåller osäkerheter, eftersom omfattningen av den framtida produktionen vid kärnkraftverken inte kan fastställas på förhand. Det kanske mest kritiska antagandet för avgiftssystemets förmåga att generera tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna är realränteantagandet. Vi har ingående studerat den roll ett "rätt" realränteantagande har i finansieringssystemet. Vår slutsats är att bedömningar av realräntans framtida utveckling är behäftade med så stora svårigheter, att det är olämpligt att använda sig av ett finansieringssystem som är väsentligt beroende av dessa inbyggda svårigheter. I detta perspektiv blir syftet att "garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader" mer en strategisk fråga än en fråga om att välja en "bästa" metod för att prognosticera t.ex. realräntan. Vi har därför inriktat utredningsarbetet på att söka oss fram mot förslag till sådana förändringar i finansieringssystemet som kan göra detta mindre beroende av ett "rätt" realränteantagande. Genom sådana förändringar bör systemets tillförlitlighet öka. Vi konstaterar att fondmedlens realavkastning, liksom följaktligen en realränteprognos, blir beroende av hur medlen placeras. Överväganden om kompletterande säkerheter Även om man söker öka tillförlitligheten i finansieringssystemet blir det nödvändigt att göra vissa avvägningar. Det går inte att konstruera systemet som en garanti i absolut mening mot alla teoretiskt tänkbara utfall vad gäller kost- nader och intäkter. En lämplig lösning är enligt vår mening att låta det nuvarande avgiftssystemet täcka ett s.k. basscenario. Detta basscenario blir då det som de avgiftsskyldiga - och efter bedömning av och i sista hand regeringen - anser sannolikt i samband med att avgiften bestäms. Det bör understrykas att Kärnkraftinspektionen genom en sådan bedömning inte tagit ställning till vilka tekniska och säkerhetsmässiga krav som kommer att ställas på de aktuella anläggningarna. För att täcka de eventuella merkostnaderna vid andra - mindre sannolika men inte orimliga - scenarier är det enligt vår mening lämpligt att finna andra finansieringskällor än avgifter. Grunden för detta synsätt är redan lagd genom bestämmelserna i kärntekniklagen. Där föreskrivs att det är tillståndshavarna som skall svara för att åtgärderna genomförs. I och med detta har de det ekonomiska ansvaret om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig. Tillståndshavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad avser kostnaderna för hantering av kärnkraftsavfall, rivning etc. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. En undersökning som vi låtit göra i denna fråga visar på begränsningar hos de tre tillståndshavare som inte har några egentliga andra intäkter än de, som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna. En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan uteslutas - för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och/eller de fonderade medlen visar sig otillräckliga - att tillståndshavarna inte kommer att ha tillräcklig ekonomisk förmåga att fullgöra sitt ansvar enligt kärntekniklagen. En slutsats är därför att tillståndshavarnas lagenliga ansvar för kostnaderna för avfallshanteringen bör ges det reella innehåll som sannolikt har åsyftats när nu gällande lagstiftning beslutades. Detta torde kunna uppnås om finansieringslagen kompletteras med bestämmelser som gör det möjligt för dem som äger kärnkraftverken, dvs. tillståndshavarna, att gentemot staten garantera dessa ekonomiska förpliktelser enligt kärntekniklagen. Överväganden om långsiktig realränteutveckling Om våra förslag i det följande genomförs, minskas realränteantagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet avsevärt. Frågan kvarstår ändå, i enlighet med direktiven, om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. F.n. tillämpar Kärnkraftinspektionen antagandet att den reala avkastningen för perioden fram uppgår till . Vi har noterat att realräntans utveckling kännetecknats av stora variationer. Realräntan har varit negativ under flera perioder. är ett exempel på en sådan period. och utgör å andra sidan exempel på med synnerligen hög realränta (det är också som de aktuella medlen varit fondera- de och uppburit avkastning). I en underlagsrapport till utredningen från kapitalförvaltningsavdelningen vid anges som ett referensfall en lång realränta i storleksordningen 2-2,för åren . På ännu skisseras att långa realräntor skulle ligga kring . I pensionsarbetsgruppens betänkande (SOU 1994:20) "Reformerat pensionssystem" anges som ett försiktigt scenario att realräntan (och den ekonomiska tillväxten) skulle vara i genomsnitt . Med början började ta upp lån genom s.k. realränteobligationer på den svenska marknaden. Den förväntade genomsnittliga realräntan fram skulle enligt detta utfall på obligationsmarknaden ligga . Vi har avstått från att ange någon siffra som mer trolig än någon annan i det ganska breda osäkerhetsintervall som sålunda finns. Då vi finner att fondmedlens realavkastning är beroende av hur medlen är placerade, menar vi i stället att antaganden om långsiktig real avkastning på fondmedlen måste utgå just från hur medlen är placerade. Den ränta som ges på fondmedlen är den s.k. statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den 10-åriga statsobligationsräntan, medan räntebindningen endast är en månad. Denna form av specialinlåning är enligt vår bedömning en från avkastningssynpunkt ofördelaktig konstruktion. Vidare innebär dagens placering av de fonderade medlen en inflationsrisk, medan fondmedlen är avsedda för reala åtaganden, dvs. hanteringen av kärnavfall m.m. Kreditrisk och likviditetsrisk är emellertid minimala. Vi har jämfört hur avkastningen med dagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Med de reservationer som vidlåder en sådan jämförelse konstaterar vi att avkastningen på de i inlånade medlen varit låg jämfört med den som givits andra statliga räntebärande placerare. Vi konstaterar också att argumenten för aktier i tillgångsportföljen blir allt starkare, ju längre placeringshorisonten är. finner vi det angeläget att betona att placeringshorisonten för de här aktuella fondmedlen, om än i utgångsläget förhållandevis lång, är ändlig och successivt avtagande. En viktig förutsättning för finansieringssystemets tillförlitlighet - liksom för dess trovärdighet - är vidare att fondmedel placeras med hög säkerhet. Vi menar därför att en möjlighet till friare placeringar måste kombineras med strikta restriktioner avseende kreditrisk. Med dessa utgångspunkter och nuvarande placering i finner vi, att starka skäl talar för att finna andra former för förvaltning i syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen. Ett av de alternativ vi undersökt är en inlåning utan inflationsrisk. En form för inlåning utan inflationsrisk skulle vara en inlåning hos på villkor som följer av förhållandena på den eventuella nya marknaden för realränteobligationer. Vi bedömer att ett sådant alternativ har väsentliga fördelar i den mån det garanterar en god realavkastning på lång sikt. Vi ser det emellertid inte som möjligt att nu förorda detta, eftersom alternativet ännu är oklart till sitt innehåll. I avvägningen mellan friare förvaltning och fortsatt kontoinlåning har vi beaktat att en friare förvaltning kan ske i olika former. Det kan vara en förvaltning helt i egen regi, i form av externa förvaltningsuppdrag eller som någon mellanform. Vi konstaterar bl.a. att även om endast externa förvaltare anlitas, så behöver en intern kompetens byggas upp för åtminstone upphandling och utvärdering av externa förvaltare, men också för analys av portföljstrategi och makroekonomisk utveckling. Kombinationen av egen och extern förvaltning har den fördelen att intern kompetens kan byggas upp på de minst resurskrävande områdena, medan extern kompetens utnyttjas för övriga placeringar genom förvaltningsuppdrag. Policy och placeringsregler samt krav avseende rapportering för fondens förvaltning kan anges i ett placeringsreglemente. Om externa förvaltare anlitas, helt eller delvis, kan kontroll av hur medlen placeras erhållas genom att placeringsreglemente fastställs i de externa förvaltningsavtalen och genom fördelning av medlen mellan olika förvaltare. Vi menar att såväl alternativet med en friare förvaltning som alternativet med en inflationskyddad inlåning i är att föredra framför nuvarande inlåningsform i . I syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen föreslår vi att en fristående enhet benämnd Kärnavfallsfonden inrättas. Förslaget innebär att nuvarande system med kontoinlåning i avvecklas. Kärnavfallsfonden bör ha en styrelse som utses av regeringen. I styrelsen bör ingå högst sju personer med ingående erfarenhet av strategiska frågeställningar vid kapitalplaceringar och med sakkunskap inom finansiell ekonomi. Mot bakgrund av det formella ansvar för kärnavfallsprogrammet som kärntekniklagen ålägger de avgiftsskyldiga menar vi, att regeringen till en à två av styrelseplatserna bör utse personer med anknytning till kärnkraftsproducerande företag. I uppgifterna skall vidare ligga att ställa medel till förfogande för Statens kärnkraftinspek- tion. Till sin hjälp bör en styrelse, förutom chefen för fondförvaltningen, ha ett expertråd som förbereder och analyserar ärenden för styrelsen. I denna utformning blir förvaltningen en liten organisation. Målet för Kärnavfallsfonden bör vara att placera medlen så att kraven på långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. För att tillgodose dessa krav föreslår vi dels regler rörande vilka tillgångsslag som skall vara tillåtna att placera i, dels särskilda begräns- ningsregler för vissa av dessa tillgångsslag. Vi föreslår därvid att Kärnavfallsfonden bör kunna placera i såväl aktier som räntebärande instrument som inlåning hos och bör vara möjlig. Vi föreslår även att likvida medel bör kunna hållas hos annan bank. föreslår vi emellertid särskilda begränsningsregler som i huvudsak innebär att * högst av tillgångarna får vara placerade i aktier, * högst av tillgångarna får vara placerade i utländska aktier, * högst av tillgångarna får vara placerade i utländska skuldförbindelser, * högst av det sammanlagda värdet av fondens aktietillgångar får vara hänförligt till ett enskilt aktiebolag, * högst av samtliga aktier i ett bolag får innehas av fonden. Vårt förord för denna utformning av en fri förvaltning innebär givetvis att andra former väljs bort. Särskilt skall noteras att vi avfärdar varje form av exklusivt förvaltningsuppdrag. Detta motiveras av att vi bedömer att förvaltningen får förutsättningar att bedrivas effektivare om styrelsen har handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare. Vi vill emellertid också förorda att regeringen under den fortsatta behandlingen av vårt förslag låter ytterligare undersöka förutsättningarna för alternativet med en inflationsskyddad inlåning i . vill vi betona att styrelsen för den av oss föreslagna Kärnavfallsfonden kan, om en marknad uppstår för realränteobligationer, komma att se placeringar i sådana som ett fördelaktigt alternativ. Kompletterande säkerheter, m.m. Det nuvarande avgiftssystemet fungerar väl i många avseenden. Vi föreslår emellertid att det kompletteras. Syftet härmed är att säkerställa att systemet kan fungera smidigt i olika situationer. Exempel på sådana situationer kan vara både att medel för att täcka kostnaderna inte har kunnat fonderas i avsedd omfattning, och att kostnaderna blir lägre än enligt dagens bedömningar. De föreslagna förändringarna innebär i huvudsak: - Avgifter tas ut för ett s.k. basscenario och i sådan takt att fondupp- byggnaden, inklusive den förväntade framtida avkastningen, drift (intjänandetiden) motsvarar de kostnader som är förknippade med riv- ning av kärnkraftverken och med omhändertagandet av det avfall som då producerats. - Krav på säkerheter införs för att i) säkerställa fonduppbyggnaden om kärnkraftverken stängs av innan reaktorerna har drivits (säkerhetsbelopp I),