prop · GJ0360 · 1996-01-01 00:00:00 — Detta är också huvudlinjen i argumentationen hos de remissinstanser som anser att garantisystemet skall inkludera en självrisk. hänvisar, i sitt remissvar, till erfarenheter från det amerikanska banksystemet och 1990-talets början där banker med starkt försämrad kreditvärdighet, till följd av misslyckade risktaganden, ändå kunde dra till sig erforderlig likviditet genom att erbjuda höga räntor till garanterade insättare. Ett sådant scenario är mindre troligt inom det svenska garantisystemet eftersom det föreslås finansieras av riskrelaterade avgifter. Dessutom motverkar kapital- täckningsreglerna en sådan olämplig utveckling. Eftersom det är en uttalad anledning för införandet av garantisystemet att de flesta insättare har relativt svårt att göra bedömningar av bankernas kreditvärdighet, är det tveksamt att motivera en självrisk med att insättarna skall förmås öka sin vaksamhet rörande förändringar i bankernas risktagande. Förekomsten av självrisk kan dessutom öka risken för att pengarna tas ut på ett tidigt stadium vid tendens till oro för att inte ett belopp motsvarande självrisken skall gå förlorat. och menar att detta beteende utgör ett litet problem för bankerna i relation till att stora placera- re drar tillbaka sin utlåning. Denna remissynpunkt är förmodligen korrekt ur en storbanks synvinkel. Men för en mindre bank som har en stor andel av sin finansiering via inlåning från allmänheten kan ett sådant agerande innebära stora problem. Eftersom insättarna inte kan antas ha förmågan att bedöma det finansiella tillståndet i bankerna finns det risk för att ett sådant uttagsbe- teende grundas på felaktiga antaganden, vilket är allvarligt och måste undvikas så långt det är möjligt. Således bör inte mekanismer, såsom självrisk, som kan bidra till att en sådan situation inträffar införas i garantisystemet. Även om det finns goda skäl för självrisk bedöms dessa inte överväga nackdelarna. Därför föreslås att ingen självrisk bör tas ut från insättarna i samband med utbetalningar av ersättning från garantisystemet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslaget i huvudsak utan erinran. påtalar att det är av betydelse för förståelsen av lagförslaget att vissa frågor angående förhållandet mellan en insättare och det aktuella institutet/konkursboet när en konkurs som utlöser garantin inträffar behandlas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Enligt nämnden behöver garantimyndighetens skyldighet att betala ut bruttoersättning inte automatiskt betyda att också institutets/konkursboets kvittningsrätt bortfaller. Det är att märka att ersättningar som utbetalas från garantisystemet belastar konkursboet genom att garantimyndigheten skall ha rätt att bevaka ersättningsbeloppet i konkursen. sätter vidare i fråga om konkursboet kan begära utmätning av en insättares rätt enligt garantin för att täcka en förfallen fordran mot insättaren. Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att garantisystemet skall få tas i anspråk bör vara att allmän domstol beslutat att försätta en bank i konkurs (se vidare avsnitt 10). Parallellt med konkursförfarandet skall således ett garantiförfarande inledas. Det syftar till att bestämma kretsen av ersätt- ningsberättigade insättare och hur stor ersättning som var och en av dessa skall få. Ersättningen skall betalas ut senast från domstolens konkurs- beslut. I de fall insättaren har både inlåning i och skulder till samma bank uppkommer frågan om skulderna skall beaktas redan i garantiförfarandet, dvs. om ersättningen från garantisystemet skall bestämmas med utgångspunkt i insättarens nettobehållning hos banken eller om ersättningen skall baseras på bruttobehållningen. Enligt fjärde stycket av artikel 1 i direktivet skall medlemsländerna vid beräkningen av ett tillgodohavande på ett konto tillämpa de regler och föreskrifter vad avser kvittning och motfordringar som enligt rättsliga och avtalsmässiga villkor är tillämpliga på en insättning. Innebörden av denna bestämmelse i direktivet är att gällande svensk rätt angående kvittning får beaktas vid utformningen av det svenska garantisystemet. Eftersom direktivet inte tar ställning till frågan kommer innehållet i dessa regler därför att vara avgörande för om ersättningen från garantisystemet skall bestämmas enligt netto- eller bruttometoden. Kvittning innebär att gäldenären fullgör sin förpliktelse genom att avstå från en fordran på borgenären. Denne är ofta, men inte alltid, skyldig att finna sig i en sådan fullgörelse. Förutsättningarna för kvittning i konkurs regleras i konkurslagen (1987:672). Reglerna tar endast sikte på konkursborgenärens rätt att kvitta. Enligt huvud- regeln kan en fordran hos konkursgäldenären (i detta fall banken) som får göras gällande i konkursen användas till kvittning mot en fordran som denne hade mot konkursborgenären (i detta fall insättaren) när konkursbeslutet meddelades. I motsats till vad som gäller beträffande kvittning utom konkurs behöver konkursgäldenärens (bankens) fordring inte vara förfallen till betalning. Detta sammanhänger med att förfallotid huvudsakligen utgör ett skydd för gäldenären mot överraskande krav. Det skyddsbehovet gör sig inte gällande när han försatts i konkurs. Däremot är konkursborgenären inte skyldig att i konkurs godta kvittning med en fordran mot honom som inte är förfallen till betalning. För konkursboet gäller nämligen de civilrättsliga kvittningsreglerna. Dessa ställer som krav att mot- fordran skall vara förfallen till betalning. Enligt gällande rätt saknar bankens konkursbo således kvittningsrätt mot en insättare vars lån i banken inte förfallit till betalning. Det kan därför inte komma i fråga att i garantiförfarandet kvitta icke förfallna lån mot en insättares krav på ersättningssystemet. anfört behöver den omständigheten att nämnden skall utge ersättning som beräknats enligt bruttometoden inte automatiskt innebära att konkursboets kvittningsrätt också bortfaller. Utgångspunkten är nämligen att garantisystemet genom en utbetalning av ersättning träder i och övertar helt eller delvis insättarens fordran mot konkursboet. Det är endast i den utsträckning som konkursboet därigenom befrias från sitt ansvar gentemot en insättare som konkursboets kvittningsmöjligheter också bortfaller. I doktrinen har också hävdats, i och för sig inte oemotsagt, att även när motfordran är förfallen till betalning är kvittningsrätten mot medel på ett bankkonto begränsad, nämligen när det är fråga om medel som är att jämföra med kontantkassa (jfr , Kvittning, 2:a uppl. Osäkerheten om rättsläget i kombination med att garantin främst är ett konsumentskydd gör att det ter sig mest ändamålsenligt och i överensstämmelse med direktivets bestäm- melser att tillämpa bruttometoden. Det stämmer också väl med önskemålet att regelverket i sig inte bör ge en insättare anledning att placera sina insättningar hos någon annan bank än den som han har en skuld till, utan att insättarens beslut i sådana frågor bör styras av andra överväganden. Den valda lösningen, bruttometoden, innebär att den ersättning som en in- sättare skall få genom garantin inte skall påverkas av om denne också har skulder till den konkursdrabbade banken. Konkursförvaltaren får således när det rör sig om en förfallen fordran på en insättare i vanlig ordning driva in fordringen, vilket i och för sig kan ske genom att insättarens fordran på garantiersättning tas i anspråk, och när det gäller en fordran som inte förfallit till betalning exempelvis sälja fordringen. Som framgår av avsnitt 8.1 är det kontoinnehavaren som skall ha rätt till ersättning från garantisystemet i händelse av ersättningsfall. förekommer att ett konto är öppnat i två eller flera personers namn. Något behov av att införa särskilda bestämmelser om vad som avses med gemensamt konto föreligger inte. Redan en tillämpning av allmänna civilrättsliga regler, t. ex. reglerna om samäganderätt, torde vara avgörande för nämndens utbetalning av ersättning. En annan sak är att en bank är skyldig enligt svensk rätt att för varje kund lämna kontrolluppgift till skattemyndigheten om den gottskrivna eller ut- betalda sammanlagda räntan samt kundens fordran på banken . Reglerna innebär att om kunden innehar ett konto tillsammans med en eller flera andra kontoinnehavare, skall på kontot belöpande ränta och kapital fördelas lika mellan kontoinnehavarna, om inte annat förhållande är känt för banken. Har kontoinnehavarna meddelat banken att fördelningen sker efter annan grund skall dock denna tillämpas vid kontrolluppgifternas upprättande. Införandet av ett garantisystem bör därför inte i och för sig innebära några administrativa problem eller kostnader för bankerna när det gäller att bestämma kretsen av ersättningsberättigade insättare. I de fall osäkerhet kan anses råda angående frågan om till vem av kontoinnehavarna ersättningen skall betalas ut, bör denna med stöd av de civilrättsliga reglerna fördelas mellan kontoinnehavarna efter huvudtalet. Om var och en av kontoinnehavarna haft rätt att lyfta hela kontobehållningen, bör utbetalningen av ersättning kunna göras till en av kontoinnehavarna. I annat fall bör ersättningen lämpligen betalas ut till kontoinnehavarna gemensamt. I enlighet med direktivets bestämmelser räknas var och en av de personer som har tillgodohavanden på ett konto för sig. Det innebär att begränsningen av garantisystemets ersättningsnivå (se avsnitt 9.1) skall gälla för varje person, inte för vart konto. En gränsfråga, som berört, är om och i så fall hur en checkinnehavare, som i förhållande till banken inte är en kontoinnehavare, skall få ut värdet på en utställd men inte utlöst check eller postväxel i samband med att garantisystemet tas i anspråk. I en sådan situation finns vanligen medel motsvarande checken eller växeln på utställarens konto. Enligt allmän checkrätt gäller att en checkinnehavare får vända sig till utställaren och kräva betalning om banken av någon anledning vägrar att betala ut medel, t.ex. därför att checken saknar täckning. Visserligen bör, principiellt sett, garantin inte avgränsas så att utnyttjandet av effektiva instrument i betalningssystemet motverkas. Den normala regeln bör emellertid gälla även i det fall banken inte betalar på grund av ett ersättningsfall. Checkinnehavaren får således vända sig till utställaren, snarare än till garantisystemet, med sin fordran. Det vore nämligen tekniskt besvärligt att bemästra situationen att checkinnehavaren utkräver medlen från garantisystemet som detta har att fullgöra sina åligganden gentemot insättaren (dvs. checkutställaren) på grundval av den gällande kontoställningen. 9.5 Konton med annan innehavare än den som äger fordringen Artikel 8.3 i direktivet behandlar de fall då en insättare inte är faktiskt berättigad till de belopp som finns innestående på ett konto, dvs. när ford- ringar på banken inte ägs av kontoinnehavaren utan av en annan person. I sådana fall skall den person som är faktiskt berättigad till beloppen erhålla betalning från garantin, förutsatt att den personen har blivit identifierad eller kan identifieras före det datum då myndigheterna konstaterar att insättningarna hos en bank är indisponibla. Om flera personer är faktiskt berättigade till beloppen skall, då den för garantisystemet gällande ersättningsnivån tillämpas, hänsyn tas till vars och ens andel enligt de för förvaltningen av insättningarna gällande arrangeman- gen. Även i detta avseende bör innehållet i allmänna civilrättsliga regler vara avgörande för nämndens utbetalning av ersättning. Något behov av att införa särskilda bestämmelser om detta finns inte. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. , Kammarrätten i , , , i , , Sparbankernas säkerhetskassa och framhåller dock att det är angeläget att frågan om systemet bör ges vidare uppgifter med möjlighet att förhindra att ett institut kommer i finansiella svårigheter eller att delta i en rekonstruktion av en bank utreds skyndsamt. Bland annat har anfört att en konkurs erfarenhetsmässigt är ett relativt dyrbart sätt att avveckla en verksamhet och att garantisystemets föreslagna utformning i vissa situationer kan bli konkursdrivande. En möjlighet att ta fonden i anspråk för rekonstruktioner eller liknande måste dock omgärdas med begränsningar enligt nämnden. Garantisystemets medverkan i en rekonstruktion skall t.ex. bara komma i fråga om det kan bedömas bli klart billigare för garantifonden än en konkurs. Ledning kan i dessa delar hämtas bl.a. från det danska garantisystemet. anför att garantin bör utlösas redan vid betalningsinställelse och utan väntetid för att skydda insättarnas likviditet. Att låta konkurs vara den enda utlösande faktorn innebär att insättarna i realiteten kan komma att behöva vänta så länge på ersättning från garanti- systemet att de riskerar att själva försättas i konkurs. anser att det är otillfredsställande att ersättning endast kan betalas ut efter ett konkursbeslut. Erfarenheterna från den statliga bostadskreditnämnden (BKN), för vilken en motsvarande regel gäller, är negativa. anser att den rättsliga innebörden av det föreslagna garantisystemet är något oklar med hänsyn till att förslaget inte närmare redogör för hur en insättares rätt till insatta medel påverkas av att ett svenskt institut försätts i konkurs eller insättningar i ett utländskt institut förklaras indisponibla. påtalar vidare att det i lagtexten inte anges för vad en insättare skall få ersättning i händelse av ett fallissemang hos ett institut som omfattas av garantisystemet. Skälen för regeringens förslag: I ingressen till direktivet anges att ett garantisystem bör träda i funktion så snart insättningar hos en bank blir indi- sponibla för insättare. Av direktivets bestämmelser (artiklarna 1.3 och 10.1) framgår att ett garantisystem skall kunna betala ut ersättning till en insättare från den dag då antingen de behöriga myndigheterna (det torde vara tillsynsmyndigheten som avses) eller en rättslig myndighet konstaterat att en insättning hos en bank är indisponibel för insättaren. Direktivet medger således viss valfrihet för medlemsländerna när det gäller att bestämma vem som skall ges ansvaret att fatta beslut som innebär att garantisystemet skall tas i anspråk. En insättare skall vara berättigad till ersättning från garantisystemet om han på grund av bankens ekonomiska situation inte kan ta ut pengar från sitt konto. En sådan situation inträffar om banken försätts i konkurs. Enligt gällande svensk rätt skall en bank försättas i konkurs om den inte rätteligen kan betala sina skulder och denna betalningsoförmåga inte är endast tillfällig, dvs. om banken inte kan möta ett krav på utbetalning av en fordran som är klar och förfallen. Detta skall i princip även ske om gäldenären själv ansöker om att försättas i konkurs. Ett konkursbeslut medför att bankens alla tillgångar tas om hand av en förvaltare. Denne skall sedan fördela bankens tillgångar mellan for- dringsägarna, bl.a. insättarna, med tillämpning av gällande regler om förmåns- rätt. Dessa innebär att bankens insättare normalt har sämre rätt till utdelning än vissa andra kategorier fordringsägare. Även likvidation, som kan beslutas av bolagsstämman eller av domstol, medför att en banks verksamhet skall avvecklas och banken upplösas. Likvidation kan beslutas av domstol om grund för s.k. tvångslikvidation föreligger. Så är fallet när en särskild balansräkning (kontrollbalansräkning) visar att bankens eget kapital understiger nio tiondelar av det registrerade aktiekapitalet. Likvidation kan också beslutas av bolagsstämman dels om grund för tvångslikvidation föreligger, dels när bolagsstämman av annat skäl helt enkelt vill avsluta bankens verksamhet. Om domstolen eller bolagsstämman beslutat om likvidation skall förordna två eller flera likvidatorer. Likvidatorerna skall avveckla bankens verksamhet, betala bankens skulder (inklusive insättarnas fordringar) och fördela överskottet mellan bankens ägare. Likvidatorerna bör inte fortsätta verksamheten i vidare mån än som behövs för avvecklingen av rörelsen. Det innebär bl.a. att ny inlånings- eller utlånings- verksamhet normalt inte blir aktuell. Det finns däremot inget som säger att insättarna på grund av likvidationen inte kan ta ut sina pengar från ett konto. Det är bara när likvidatorerna konstaterar att bankens tillgångar inte kommer att räcka till betalning som indisponibilitet i direktivets mening kan inträffa, och då skall banken i likvidation försättas i konkurs. I alla händelser har en insättare vars medel är oåtkomliga till följd av att likvidatorerna inställt betalningarna möjlighet att efter ansökan få banken försatt i konkurs. En av lagstiftningen i princip oreglerad företeelse är betalningsinställelse. En sådan inträder om en gäldenär - i detta fall banken - förklarar att den inte ämnar göra några utbetalningar, t.ex. till en insättare som önskar disponera sin kontobehållning. En betalningsinställelse medför inga rättsverkningar eller myndighetsåtgärder i sig. Däremot innebär betalningsinställelsen en presumtion för att gäldenären är insolvent. En ordning som innebär att redan en ensidig betalningsinställelse skulle framtvinga ersättningsfall skulle vara vansklig. En bank som i själva verket har möjlighet att infria sina skulder till insättarna skulle utan myndigheternas kontroll kunna utlösa garantiförfarandet. En sådan regel vore inte heller förenlig med direktivets uppbyggnad. Direktivet förutsätter att en myndighet förklarat att insättarnas medel är oåtkomliga för dem. Med tanke på den svenska lagstiftningens utformning kan alltså inte betalningsinställelse i sig användas som kriterium för när garantiersättning skall betalas ut. En annan sak är att en insättare med åberopande av betalnings- inställelsen kan få banken försatt i konkurs och i och med det garantisystemet aktiverat. Sammanfattningsvis innebär de gällande svenska reglerna om obestånd att endast en domstols beslut om att försätta en bank i konkurs bör föranleda att garantisystemet skall tas i anspråk för utbetalning av ersättning till insättarna. Ett beslut om likvidation bör t.ex. inte vara tillräckligt för att lösa ut garantin. I de fall utländska institut omfattas av garantin här i landet (se vidare avsnitt 7.2.3 och 7.2.4) bör en utländsk myndighets förklaring att insättningar- na är indisponibla utlösa även det svenska garantiförfarandet. Även om direktivet inte anger inom vilken tid garantimyndigheten skall under- rättas om att insättningar hos en bank har konstaterats vara indisponibla, bör utgångspunkten vara att detta ändå skall ske genast, särskilt med hänsyn till den allvarliga situation som uppstått. Utbetalning av ersättning skall göras till den eller dem som har konto hos banken eller ett tillgodohavande i banken som inte finns placerat på kundens konto, exempelvis under en övergångstid i samband med en transaktion. Den utbetalning av ersättning som garantisystemet - med tillämpning av den för systemet gällande beloppsgränsen - skall verkställa till följd av att banken försatts i konkurs, begränsar konkursboets ansvar gentemot berörda insättare i samma utsträckning som betalning sker. I stället för att insättaren vid ett ersättningsfall endast hänvisas till eventuell utdelning i bankens konkurs, träder garantisystemet in och övertar helt eller delvis insättarens fordran mot konkursboet. På grund av beloppsgränsen kommer storleken av de insatta medlen givetvis att vara avgörande för konkursboets fortsatta ansvar. En insättare förlorar således sin rätt mot bankens konkursbo upp till beloppsgränsen men får ett motsvarande krav på ersättning från garantisystemet. får garantisystemet samma rätt mot konkursboet genom att träda i insättarens ställe och överta, i den omfattning som nämnden betalar ut ersättning till insättaren, kravet mot konkursboet, se vidare avsnitt 13.5. Flera remissinstanser framhåller det angelägna i att pröva om garantisystemet skall ges vidare uppgifter i händelse av ett instituts ekonomiska trångmål. har framhållit att det i allmänhet är dyrbart att låta, särskilt, en bank försättas i konkurs. Enligt regeringens uppfattning har synpunkterna gott fog för sig. Regeringen har också uppdragit åt en kommitté (Fi 1995:09, dir. 1995:86) att överväga om bestämmelser om rekonstruktion av krisdrabbade banker och kreditmarknadsbolag bör införas och om i så fall insättningsgarantisystemet bör ges någon uppgift vid rekonstruktionen av en krisdrabbad bank. Regeringen har i direktiven särskilt pekat på att exempel finns utomlands på att medel som avsatts i en insättningsgarantifond kan användas även för att förebygga bankfallissemang, dvs. för att utgöra ett statligt kontrollerat kapitaltillskott som syftar till att rekonstruera, eller bidra till, rekonstruktion av en krisdrabbad bank. 11 Bankens skyldighet att lämna insättare information om det system som garanterar deras insättningar Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian finns ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, , att närmare föreskriva om informationsskyldighetens innehåll. En hänvisning till marknadsföringslagen görs i lagen om insättningsgaranti. Remissinstanserna: , TCO och, i viss mån, anser att informationsplikten bör gå längre än som föreslagits och även innebära att information måste lämnas om att ett kontoslag inte omfattas av garantin när så är fallet. saknar i detta sammanhang en hänvisning till marknadsföringslagen (1975:1418) och föreslår att lagen om insättningsgaranti kompletteras med en sådan. Därmed uppnås tydlighet om vilken sanktion som gäller vid underlåtelse att lämna information. anför att från konkurrenssynpunkt innebär all marknadsföring, så länge inte alla aktörer omfattas av garantisystemet, en nackdel för sparkassorna. Hänvisningen till marknadsföringslagen är inte tillräcklig eftersom den tar sikte på konsumentskydd och inte konkur- rensaspekterna. Övriga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran.Skälen för regeringens förslag: I ingressen till direktivet understryks att information är en betydande del av ett system för garanti för insättningar och därför måste vara föremål för vissa bindande bestämmelser. En bank bör vara skyldig att lämna insättare sådan information att de kan bedöma i vilken utsträckning olika former av insättningar omfattas av garantisystemet. En sådan skyldighet bör inte bara gälla mot bankens befintliga insättare utan även mot dem som står i begrepp att öppna ett konto hos banken. Utgångspunkten för utformningen av garantisystemet är att det skall vara ett konsumentskydd. Det är därför väsentligt att eventuell osäkerhet beträffande frågan om den för insättaren aktuella placeringsformen omfattas av garantin undanröjs genom saklig information från bankernas sida. Informationsskyldigheten bör därför, som remissinstanserna föreslagit, även innebära att information måste lämnas om att en insättning inte omfattas av det svenska garantisystemet när så är fallet. Information bör även lämnas om den ersättningsnivå som gäller för garantin. Vidare bör bankerna vara skyldiga att på begäran från en insättare informera denne om hur han kan få ersättning från garantisystemet i händelse av att hans insättningar konstaterats vara indisponibla, vad gäller villkor och formaliteter som skall vara uppfyllda. Informationen bör vara lättillgänglig och utformad på svenska språket. I den mån banken och kunden i sin affärsförbindelse använt annat språk bör informationen om insättningsgarantin också lämnas på det språket. Kontrollen av att bankerna fullgör skyldigheten att informera insättarna om garantisystemet är närmast en tillsynsuppgift och bör därför falla på Finan- sinspektionen. Av de skäl framfört bör, efter förebild i 8 § konsumentkreditlagen (1992:830), en hänvisning göras till marknadsföringslagen.