prop · GJ03213 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår i propositionen att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gäller för , skall det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. Undantag från statsbidragsminskning föreslås för de kommuner vars skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Undantag föreslås även för sådana fall då ändringen av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting. I så fall får den kommun eller det landsting som tar över uppgifter höja sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 3 Ärendet och dess beredning 43.1Förslag till åtgärder mot kommunala skattehöjningar i den ekonomiska vårpropositionen 4 3.2 Lagrådet 5 4 Bakgrund 5 4.1 Ett offentligt utgiftstak 5 4.2 Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem 6 4.3 Åtgärder mot kommunala skattehöjningar 6 4.4 Översyn av grundlagen vad gäller den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten 7 5 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting 8 Bilaga 1 Lagrådsremissens lagförslag 10 Bilaga 2 Lagrådets yttrande 11 Utdrag ur protokollet vid regeringssammanträdet 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om minsk- ning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting . Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen eller enligt lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive lands- tingsskattemedel som följer av skattehöjningen Första stycket gäller inte för de kommuner som avses i 10 § lagen (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Om skattesatsen höjs på grund av att och kommunerna inom landstingsområdet har kommit överens om att fördela om uppgifterna inom området, gäller inte första stycket den del av höjningen som motsvaras av en sänkning av skattesatsen hos den som lämnar ifrån sig uppgifter. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning 3.1 Förslag till åtgärder mot kommunala skattehöjningar i den ekonomiska vårpropositionen Som ett led i åtgärderna att komma till rätta med problemen i landets ekonomi har antagit ett program för sanering av de offentliga finanserna. Regeringen uttalade i detta sammanhang att de offentliga utgifternas nivå är av- görande för hur de offentliga finanserna kommer att utvecklas och att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat. Skatteuttaget kan inte höjas nämnvärt utan risk för negativa ekonomiska återverkningar (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146 samt prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:416). Det var mot denna bakgrund som regeringen kompletteringsproposition föreslog att skall fastställa ett tak för de offentliga utgifterna, i syfte att förbättra kontrollen över utgiftsutveck- lingen. godkände vad regeringen anförde i denna fråga. Regeringen lade kompletteringsproposition även fram förslag till ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Efter riksdagsbehandlingen och uttryckliga begäran återkom regeringen till med ett reviderat förslag (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116), vilket antogs av . Det nya systemet infördes . I en överenskommelse som har träffats mellan regeringen, och har de båda förbunden utfäst sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting och 1998. I detta sammanhang har regeringen också klargjort att man avser att föreslå åtgärder i form av innehållna statsbidrag om kommuner och landsting ändå höjer skatten. Regeringen har åtagit sig att föreslå att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatte- underlaget och det kommunala utgiftstrycket. Det gäller dock inte effekter av det redan antagna programmet för att sanera statsfinanserna. Åtgärder mot kommunala skattehöjningar i form av indragning till staten föreslogs i betänkandet Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989:33). begränsades i lag rätten för landsting, kommuner, församlingar och kyrkliga samfälligheter att höja skatteuttaget (prop. 1989/90:150 bil. 4, bet. 1989/90:FiU29, rskr. 1989/90:359 och prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Lagförslagen granskades av Lagrådet. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen ökade med per skattekrona och med ytterligare per skattekrona. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen uppgår till per skattekrona. ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) aviserade regeringen ett förslag som innebär att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen eller minskas med ett belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Det aviserade förslaget avsågs inte omfatta församlingar och kyrkliga samfälligheter. Mot bakgrund av vad som förekommit i tidigare lagstiftningsärenden avseende tillfälliga begränsningar av kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt ansåg regeringen att den åtgärd som aviserades är förenlig med regeringsformens bestämmelser i fråga om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Regeringen ansåg likväl att förslaget till lag om minskning i särksilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting borde prövas av Lagrådet innan förslaget förelades . Av denna anledning lades inte något lagförslag fram. Ett färdigberett lagförslag läggs i stället fram i denna proposition. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. Med beaktande av de ställningstaganden som har gjorts anser Lagrådet att det nu framlagda lagförslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets synpunkter. 4.1 Ett offentligt utgiftstak Som tidigare nämnts har godkänt vad regeringen anförde om ett tak för de offentliga utgifterna. Vid behandlingen av förslaget om ett offentligt utgiftstak konstaterade finansutskottet att regeringens budgetberedning har stramats upp , och att även kommer att börja tillämpa en ny beredningsform. Förslaget om ett utgiftstak innebär att också det tredje ledet i budgetprocessen - genomförandefasen - stramas upp. förutsatte i sitt yttrande över regeringens förslag (1994/95:KU6y) att regeringen ordentligt utreder om det aviserade förslaget om ett utgiftstak är förenligt med kommunernas grundlagsenligt tillförsäkrade självstyrelse. utgick från att så sker (bet. 1994/95:FiU20). 4.2 Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Tanken är att utjämningen skall leda till att skillnader i skattesatser främst skall spegla skillnader i effektivitet, val av ambitionsnivå och avgiftspolitik. Enligt regeringens uppfattning är det önskvärt att skillnaderna i skattesatser minskar. Införandet av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet innebär såväl inkomstökningar som inkomstminskningar för enskilda kommuner och landsting i förhållande till tidigare gällande system. För att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna tillämpas därför särskilda införanderegler. För de tre kommuner (, och ) vars skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjäm- ningsbidrag till kommuner gäller särskilda införanderegler som innebär krav på en snabbare anpassning. Även om införandereglerna övergångsvis dämpar bidragsförändringarna, kan minskade bidragsinkomster likväl skapa ett incitament att höja skatten i vissa kommuner och landsting. 4.3 Åtgärder mot kommunala skattehöjningar åren 1991- 1994 begränsades rätten för landsting, kommuner och församlingar eller kyrkliga samfälligheter att höja skatteuttaget enligt lagen (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt och lagen (1992:672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för . Bakgrunden var bl.a. att utredningen om reformerad inkomstbeskattning, RINK, i sitt betänkade Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989:33) hade föreslagit att två tredjedelar av den inkomstökning som uppstod om landsting eller kommuner höjde skatten över utdebiteringen för skulle dras in till staten. Motivet var i huvudsak att förhindra att effekterna av skattereformen skulle undergrävas genom höjda kommunalskatter. 1990 (prop. 1989/90:150 bil. 4, bet. 1989/90:FiU29, rskr. 1989/90:359) lade regeringen i stället fram ett lagförslag som innebar att den kommunala utdebiteringen inte fick vara högre än den utdebitering som fastställts för . Ett undantag föreslogs dock för skattehöjningar i samband med s.k. skatteväxlingar. Som skäl för förslaget angavs i propositionen att en fortsatt utveckling mot högre kommunalskatter skulle äventyra de effekter som skattereformen syftade till att uppnå. Regeringen framhöll att det även fanns andra skäl att ta upp frågan om åtgärder som motverkar kommunala skattehöjningar. Som ett led i en allmän åtstramning borde tillfälliga åtgärder i syfte att förhindra kommunala skattehöjningar kunna övervägas. Regeringen anförde också att det var angeläget att skillnaderna i utdebitering minskar. Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över ett lagförslag som innebar ett ettårigt skattestopp. Lagrådet ansåg därvid att en ettårig begränsning i kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt inte gick utöver vad som från konsti- tutionell synpunkt kunde anses möjligt att acceptera. Regeringen lade kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) fram ett lagförslag som innebar att skattestoppet skulle förlängas att gälla även för . Även detta lagförslag remitterades till Lagrådet. Med hänsyn till vad som förekommit lagstiftningsärende fann sig Lagrådet från konstitutionell synpunkt kunna godta den föreslagna förlängningen med . Det kommunala skattestoppet upphörde vid utgången av . tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar. Metoden innebar att kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk kompensation (prop. 1993/94:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1993/94:442). 4.4 Översyn av grundlagen vad gäller den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten Mot bakgrund av den diskussion om beskattningsrätten som föranleddes av förslaget till nytt statsbidrags- och utjämningssystem (bet. 1994/95:FiU19) har en parlamentarisk kommitté (Fi 1995:15) tillkallats med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess för- hållande till grundlagsbestämmelserna (dir 1995:111). Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar. Kommittén skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . 5 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen eller minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen Undantag från statsbidragsminskning föreslås för de kommuner vars skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Undantag föreslås även för sådana fall då ändringen av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting. I så fall får den kommun eller det landsting som tar över uppgifter höja sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. Skälen för regeringen förslag: Ett tak för de offentliga utgifterna kommer att införas . Utgiftstaket måste emellertid ges en annan innebörd för kommuner och landsting eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Enligt regeringens uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner, i kombination med det lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen avser att föreslå , torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. Som tidigare framhållits syftar det nya statsbidrags- och utjämningssystemet bl.a. till att skapa förutsättningar för en minskning av skillnaderna i de kommunala skattesatserna, som införandet av det nya systemet innebär att inkomster omfördelas mellan enskilda kommuner respektive landsting. Minskade bidragsinkomster kan komma att skapa ett visst incitament att höja skattesatsen i vissa kommuner och landsting. Mot bakgrund av det som anförts föreslår regeringen därför, i syfte att motverka fortsatta skattehöjningar och förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna, att om en kommun eller ett landsting eller 1998 höjer skatten, skall det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. För de kommuner (, och ) för vilka införandereglerna ställer krav på en snabbare anpassning, kan det föreligga särskilda behov att höja skatten . Dessa kommuner har de lägsta skattesatserna. För dessa kommuner föreslår regeringen att undantag görs från ovan beskrivna åtgärder. Om dessa kommuner höjer skatten eller 1998 kommer ingen reducering av det generella statsbidraget till respektive kommun att göras. Undantag från statsbidragsminskning föreslås även då en ändring av skattesatsen har gjorts till följd av att uppgifter fördelats om mellan kommuner och landsting. Om så sker får den som tar över uppgifter höja sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. Minskning av statsbidraget enligt ovan redovisade förslag skall göras i samband med att skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek. Det framlagda förslaget omfattar inte församlingar och kyrkliga sam- fälligheter. Förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för åren 1997 eller 1998 än den som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen eller enligt lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting minskas med ett belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Första stycket gäller inte för de kommuner som avses i 10 § lagen (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Om skattesatsen höjs på grund av att och kommunerna inom landstingsområdet har kommit överens om att fördela om uppgifterna inom området, gäller inte första stycket den del av höjningen som motsvaras av en sänkning av skattesatsen hos den som lämnar ifrån sig uppgifter. 2 § Vid tillämpningen av denna lag gäller bestämmelserna om skattemyndigheten i 5 och 7 §§ lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Denna lag träder i kraft . Utdrag ut protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet , f.d. presidenten i , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting . Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn , biträdd av departementssekreteraren . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Enligt det remitterade lagförslaget skall en kommun eller ett landsting som fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gäller för få vidkännas en minskning av det generella statsbidraget . Minskning skall ske med ett belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Syftet med lagförslaget är att motverka kommunala skattehöjningar. Förslaget kan ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som har gällt . Frågan huruvida bestämmelser om skattestopp är förenliga med regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen, närmast 1 kap. 7 §, har tidigare prövats av Lagrådet (se prop. 1989/90:150, bil. 4.4 s. 32-34, och prop. 1991/92:150, bil. II:4.1 s. 137). När Lagrådet yttrade sig första gången var det fråga om att införa ett skattestopp för . I sitt yttrande framhöll Lagrådet bl.a. att ingripanden i den kommunala skatterätten av den art som det var fråga om måste användas med stor urskillning och varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev enligt Lagrådets mening åtgärden från konstitutionell synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid inte kunna finna att de föreslagna inskränkningarna i den kommunala beskattningsrätten gick utöver vad som var acceptabelt från konstitutionell synpunkt. Regeringens förslag till om ett skattestopp kom sedan att omfatta såväl 1991 som 1992. I det andra lagstiftningsärendet var det fråga om att förlänga skattestoppet, så att det skulle gälla även för . Lagrådet uttalade att, med hänsyn till vad som hade förekommit i det tidigare ärendet, den aktuella förlängningen av skattestoppet med kunde godtas. Med beaktande av de ställningstaganden som har gjorts anser Lagrådet att det nu framlagda lagförslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. Det är emellertid angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blir föremål för en grundlig analys. En sådan analys utförs f.n. av en särskild parlamentarisk kommitté (Dir. 1995:111). Kommittén har möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga. När det sedan gäller själva lagtexten bör den enligt Lagrådets mening ändras i vissa avseenden. Enligt 1 § i den föreslagna lagen skall det generella statsbidraget - i de fall då en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gällde för - minskas med ett belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Lagrådet förordar att samma terminologi används som i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. Ordet "skatteinkomster" i den föreslagna lagtexten bör därför bytas ut mot orden "preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel". Av tydlighetsskäl bör vidare anges i lagtexten att den minskning av det generella statsbidraget som en skattehöjning kan föranleda skall ske som höjningen. Lagrådet föreslår att första stycket i paragrafen ges följande lydelse: "Om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen eller enligt lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive lands- tingsskattemedel som följer av skattehöjningen." I lagförslagets 2 § föreskrivs att bestämmelserna om skattemyndigheten i 5 och 7 §§ lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting gäller vid tillämpningen av den föreslagna lagen. I de nämnda paragraferna anges att skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek och lämnar viss uppgift till varje kommun och landsting (5 §) samt att skattemyndighetens beslut får överklagas hos regeringen (7 §). Enligt Lagrådets mening behöver det inte särskilt anges att de nämnda bestämmelserna lag gäller. Det får anses följa av den lagen att, när skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek, myndigheten har att beakta också den minskning av bidragets storlek som följer av en höjning av skattesatsen. 2 § torde därför kunna utgå. Vad som har föreslagits innebär att paragrafbeteckningen på lagens återstående bestämmelser kan slopas. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , . Regeringen beslutar propositionen 1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting .