prop · GJ03215 · 1996-01-01 00:00:00 — Vid överträdelser som inte har anknytning till förändringar i aktieinnehav skall avgiften vara . Avgiften måste alltid ligga inom intervallet . Beloppet skall kunna efterges helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det finns synnerliga skäl. Avgiften beslutas av . Det införs en särskild tvåårig preskriptionstid. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se betänkandet s. 52 och 53). Remissinstanserna: Utredningen förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. och Riksåklagaren anser emellertid att taket för avgiften bör sättas högre än vad utredningen föreslår för att ändringen inte skall uppfattas som en uppmjukning av gällande regler. och Hovrätten för anser att det bör införas en möjlighet till jämkning av avgiften. Kammarrätten i menar att beräkningsgrunderna för avgiftsskyldigheten av rättssäkerhetsskäl bör framgå av lagtexten. Skälen för regeringens förslag:. För att uppgifterna i insiderregistret skall bli fullständiga och korrekta krävs att anmälningar lämnas på föreskrivet sätt. Om anmälningsskyldigheten inte fullgörs kan detta ha stor betydelse vid utredningar om misstänkt insiderbrottslighet. Underlåten anmälan kan dessutom vara ett indicium på att handelsförbudet i insiderlagen har överträtts. Underlåten anmälan behöver givetvis inte betyda att ett insiderbrott har begåtts. Ofta torde förklaringen till att anmälan inte har skett bero på glömska eller rent förbiseende. Sådana fall är närmast att betrakta som förseelser av ordningskaraktär även om anmälningsskyldigheten som sådan är av stor vikt. Enligt betänkandet förväxlas ibland brott mot anmälningsskyldigheten i massmedia med insiderbrott. Dessa synpunkter talar, enligt utredningen, för att det i stället för straff införs en särskild avgift för underlåten anmälan. Vi delar dessa synpunkter. En avgift torde dessutom vara mer effektiv än ett bötesstraff genom att avgiften kan tas ut i närmare anslutning till överträdelsen. Detta gäller i vart fall om avgiften, som föreslås nedan, beslutas av . Det nu sagda ligger också väl i linje med uppfattningen att förseelser med lågt straffvärde bör avföras från det kriminaliserade området för att rättsväsendets resurser skall kunna användas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt (se t.ex. prop. 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande, s. 41 ff och 52 ff). Regeringen föreslår i det följande att det införs ett förbud mot korttids- affärer för vissa personer i aktiemarknadsbolag. Även förbudet mot kort- tidshandel bör avgiftssanktioneras. Denna fråga utvecklas närmare i avsnitt 8. Innan regeringen övergår till att behandla frågan om hur en regel om avgiftsskyldighet bör utformas finns det anledning att nämna något om normgivningsmakten. Den typ av avgifter som det här är fråga om är att hänföra till det som brukar kallas för sanktionsavgifter. Med detta förstås sådana avgifter som utgör påföljd för en regelöverträdelse. Utredningen föreslår vissa ramar för avgiftsskyldigheten men anser att närmare föreskrifter bör utfärdas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Sanktionsavgifter faller under primära lagstiftningskompetens enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen får emellertid bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall meddelas av . Frågan i vad mån sanktionsavgifter omfattas av bestämmelsen är i viss mån omdebatterad. Den uppfattning som har vunnit flest anhängare och som har varit vägledande i tidigare lagstiftningssammanhang är att sanktionsavgifter inte är att hänföra till de typer av avgifter som nämns i 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen (se t.ex. prop. 1983/84:192 s. 28 ff och prop. 1993/94:68 s. 25 f och 71 ff med där anförd litteratur). Regeringen ansluter sig till denna uppfattning även . kan delegera normgivningskompetens också med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får delegering ske inom vissa särskilt angivna ämnesområden, utom såvitt avser frågor om skatt eller annan rättsverkan av brott än böter. De här aktuella sanktionsavgifterna kan emellertid inte anses hänförliga till något av de ämnesområden som räknas upp i bestämmelsen. Inte heller den torde därför kunna användas som grund för delegering till regeringen i detta fall. Det anförda leder regeringen till den slutsatsen att kompetensen i förevarande fall är exklusivt förbehållen . Detta innebär att de närmare förutsättningarna för åläggande av avgiftsskyldighet bör framgå direkt av lagtexten. Inom upprättades en promemoria i vilken de sanktionsavgifter som då fanns i olika lagar genomgås (prop. 1981/82:142 s. 77 ff). I promemorian delas sanktionsavgifter upp i två kategorier, nämligen straffavgifter och vinstbegränsande avgifter. Med straffavgifter förstås därvid avgifter som uteslutande har ett straffande syfte. Vinstbegränsande avgifter anges vara av konfiskatorisk eller vinstbegränsande karaktär. Beträffande den sistnämnda kategorin föreslogs i promemorian vissa principer som borde gälla vid införandet av sådana avgifter. Dessa riktlinjer förelades i en proposition och lämnade dem utan erinran (se a.a. s. 21ff, JuU 53 och rskr. Principerna har därefter tillämpats i senare lagstiftningssammanhang (se t.ex. prop. 1993/94:186 s. 48). I de avseenden som är av intresse innebär uttalandena huvudsakligen följande. Ett avgiftssystem kan vara en ändamålsenlig lösning i de fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad företeelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. Bestämmelserna om beräkning av avgiften bör i möjligaste mån konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen - en parameter - som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet. Normalt bör regeln konstrueras så att avgiften motsvarar den genomsnittliga vinsten av överträdelsen. Om det bedöms angeläget att neutralisera redan utsikten till vinst bör det emellertid inte finnas något hinder mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. Särskild prövning bör ske av om uppsåt eller oaktsamhet skall krävas för avgiftsskyldighet eller om sådan skyldighet skall bygga på ett strikt ansvar. I det förra fallet bör prövningen ligga på domstol men i det senare fallet kan åläggandet av avgiftsskyldighet i viss utsträckning överlämnas till administrativ myndighet. För en regel som bygger på strikt ansvar bör det av rättssäkerhetsskäl förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. I sådana fall bör även undantagsregler införas. Dessa bör så långt möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Samma sak bör gälla för regler som ger möjlighet till jämkning av beloppet. Redan det faktum att förutsättningarna för avgiftsskyldigheten måste anges i lag innebär att en bestämmelse utformad enligt utredningens förslag är för allmänt hållen för att kunna godtas. Regeringen anser att de riktlinjer som beskrivits ovan bör beaktas när bestämmelsen utformas. Till att börja med bör avgiften betraktas som en vinstbegränsande avgift även om överträdelser av förevarande slag normalt inte får antas syfta till ekonomisk . Det nära sambandet med ekonomisk verksamhet motiverar emellerid att bestämmelsen utformas så att redan utsikten till vinst neutraliseras. Det skall inte vara lönsamt att spekulera i möjligheten till vinst när anmälningsskyldigheten aktualiseras. Detta motiverar att nivån på avgiften, som utredningen har föreslagit, sätts förhållandevis högt. Till skillnad från utredningens förslag bör bestämmelsen även utformas så att det i förväg med någon grad av säkerhet går att förutsäga avgiftens storlek. En parameter som ligger nära till hands är att avgiften beräknas utifrån en procentsats kopplad till det vederlag som betalats eller mottagits för aktierna. En lämplig proportion på avgiften är enligt regeringens bedömning . För avgiftsuttaget bör sättas såväl en övre som en undre gräns. I samtliga nu nämnda fall skall avgiften uppgå till lägst 15 000 och högst . Detta motsvarar ungefär mellan ett halvt och tio basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, vilket nära anknyter till utredningens förslag med den skillnaden att utredningen som lägsta belopp föreslagit ett basbelopp. Någon anledning att sätta taket högre, som föreslagits av en del remissinstanser, föreligger enligt regeringens uppfattning inte. Däremot bör den nedre gränsen sättas lägre än enligt förslaget. I annat fall finns det risk för orimliga konsekvenser, bl.a. i de fall där det är fråga om förhållandevis bagatellartade förseelser men där det ändå inte bedöms föreligga grund för eftergift. Till detta kommer att den lägre gränsen enligt förslaget i praktiken skulle innebära en skärpning av gällande rätt, eftersom nuvarande praxis innebär att normalpåföljden är böter. I de allra flesta fall torde nämligen bötesstraffet understiga t.o.m. ett halvt basbelopp. Beträffande frågan om utifrån vilken tidpunkt värdet skall beräknas hänvisas till författningskommentaren. När det gäller överträdelser av de bestämmelser som avser anmälningar om förändringar i aktieinnehav bör avgift tas ut av vad som betalats eller mottagits för aktierna. Om något vederlag inte har utgått bör avgift i stället tas ut med ett fast belopp. Regeringen anser att avgiften i sådana fall bör vara . Som exempel kan nämnas när förvärv sker genom gåva eller arv. Vid överträdelser av de bestämmelser som inte avser ägarförändringar anser vi att det inte är lämpligt att göra någon koppling till priset för aktierna. Även i sådana fall bör ett fast belopp tillämpas. Enligt vår uppfattning är det rimligt att avgiften är . De situationer i insiderlagen som avses är när en person med insynsställning skall ge in anmälan om närståendeställning (9 §), när ett aktiemarknadsbolag eller dess moderbolag skall anmäla att en person har insynsställning (14 och 15 §§) och när har begärt upplysningar (18 § första stycket 2-4, 6 och 7). I fall som bedöms som ringa eller ursäktliga bör avgiften kunna efterges. Det bör även finnas en möjlighet att helt eller delvis efterge avgiften i andra situationer. Det kan nämligen tänkas uppstå fall där en full avgiftsskyldighet framstår som oskälig men där överträdelsen varken kan bedömas vara ringa eller ursäktlig. Eftergift bör därvid komma i fråga endast i rena undantagsfall. Det är därför inte lämpligt att i lagtexten ange de närmare förutsättningarna för att avgiften skall kunna sättas ned i andra fall än då överträdelsen är ringa eller ursäktlig. I stället bör anges att eftergift får ske om det finns synnerliga skäl. En annan fråga är om prövningen av avgiftsskyldigheten skall läggas på domstol eller på administrativ myndighet. Denna fråga hänger samman med vad som bör gälla för det subjektiva rekvisitet. Nuvarande ordning innebär att det krävs uppsåt eller oaktsamhet för att gärningen skall vara straffbar. Vidare är det domstol som på talan av åklagare dömer ut straffet. Utredningens förslag innebär en övergång till strikt ansvar och att blir beslutande myndighet. Inspektionens beslut skall emellertid kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De överträdelser det nu är fråga om är sådana att det får anses föreligga en presumtion för att i vart fall oaktsamhet normalt föreligger. Man bör nämligen som regel kunna utgå från att den personkrets det handlar om huvudsakligen känner till de regler som gäller på området. Regeringen anser därför att det inte kan riktas några invändningar mot en övergång till ett strikt ansvar. Det får förutsättas att en regel av det innehåll regeringen nu föreslår kommer att bli förhållandevis lättillämpad i flertalet fall. Beslutanderätten bör därför kunna läggas på . Genom att inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol tillgodoses rättssäkerhetsaspekterna på ett tillfredsställande sätt. Utredningen föreslår att särskild avgift inte skall tas ut i de fall som omfattas av ett vitesföreläggande. Som exempel tar utredningen upp det fallet att någon i strid mot förbudet i 8 § insiderlagen har sina aktier förvaltarregistrerade och att det finns ett vitesföreläggande för personen att registrera aktierna hos Värdepapperscentralen. Enligt insiderlagen kan bara förelägga vite om någon inte fullgör sin skyldighet att lämna uppgifter i en del av de situationer som omfattas av 18 § insiderlagen. De situationer det gäller är då uppgifter begärs från ett aktiebolag eller en juridisk person i övrigt vars fondpapper överträdelsen gäller, från den juridiska person som lämnat ett offentligt erbjudande om aktieförvärv, från moderföretaget till något av nu nämnda bolag eller från någon som driver värdepappersrörelse med stöd av 1 kap. 3, 3 c eller 3 d § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Inspektionen kan således inte förelägga vite i den situation som utredningen tar upp i sitt exempel. Däremot kan vite föreläggas i vissa fall när någon inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt 18 § insiderlagen. Som Lagrådet påpekat kan vite föreläggas endast när någon underlåter att lämna uppgifter, inte när de uppgifter som lämnas är oriktiga eller vilseledande. Enligt vårt förslag skall särskild avgift inte kunna tas ut i sådana fall. Vi delar därför Lagrådets uppfattning att en bestämmelse av den innebörd utredningen föreslagit inte behövs. Enligt utredningens förslag inträder preskription om inte den berörde senast från det lagöverträdelsen ägde rum har fått kännedom om att frågan om särskild avgift har tagits upp av inspektionen. En sådan regel kan enligt regeringens bedömning komma att bli svårtillämpad främst med avseende på frågan om när en person skall anses ha fått sådan vetskap. För att undanröja eventuella tvivel bör som preskriptionsavbrytande åtgärd i stället gälla att personen har delgetts underrättelse om att avgiftsfrågan har tagits upp av inspektionen. Delgivning skall i sådana fall ske enligt delgivningslagens bestämmelser. Det nu sagda innebär inte att delgivning alltid behöver ske redan när inspektionen tar upp frågan om särskild avgift. Om det inte finns någon risk för preskription torde det normalt räcka med att delgivning sker först när den berörde bereds tillfälle att yttra sig i ärendet. Ingenting hindrar emellertid att delgivning sker tidigare om det föreligger preskriptionsfara. Regeringens förslag: Förbudet för personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag att ha sina aktier i bolaget förvaltarregistrerade upphävs. På samma sätt som gäller för uppgifter som finns hos Värdepapperscentralen skall dispens från anmälningsskyldigheten kunna meddelas när uppgifter kan lämnas från en förvaltare på datamaskinell väg. skall göra en tillståndsprövning av från vilka förvaltare uppgifter skall få lämnas till insiderregistret på datamaskinell väg. Dispens från anmälningsskyldigheten skall kunna ges endast när aktierna är registrerade hos förvaltare som har sådant tillstånd. Utredningens förslag: Förslaget innebär att förbudet mot förvaltarregistrering behålls men att det förses med en möjlighet att söka dispens. Dessutom föreslås att anmälningsskyldigheten behålls även för de fall där dispens har meddelats (se betänkandet s. 53 ff och 95). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. och anser emellertid att det förslag som föreningarna har lagt fram i skrivelser till regeringen hade varit en bättre lösning. I skrivelserna föreslås att förbudet mot förvaltarregistrering upphävs och ersätts med ett system där personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag får ha sina aktier förvaltarregistrerade endast hos sådana förvaltare som har särskilt tillstånd från . Liknande synpunkter framförs även av andra remissinstanser. Skälen för regeringens förslag: Den som har insynsställning i ett aktiemarknadsbolag får enligt 8 § tredje stycket insiderlagen inte ha sina aktier i bolaget förvaltarregistrerade. Detsamma gäller för personer som hör till närståendekretsen. Med förvaltarregistrering förstås att en förvaltare som har auktorisation enligt 8 kap. 1 § aktiekontolagen (1989:827) i stället för aktieägaren är införd i den aktiebok som förs av Värdepapperscentralen. Aktieägarens aktieinnehav är i sådana fall registrerat endast hos förvaltaren. Hos Värdepapperscentralen skall det dessutom finnas en sammanställning över de aktieägare som har mer än femhundra aktier i bolaget förvaltarregistrerade. Auktoriserade förvaltare är skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Värdepapperscentralen om de aktier som förvaltas. Förbudet mot förvaltarregistrering infördes eftersom det inte ansågs finnas några tekniska lösningar som gjorde det möjligt för Värdepapperscentralen att via ha direktkontakt med förvaltarnas register för förvaltarregistrerade aktier. Departementschefen ansåg att det var viktigare med en effektiv insiderövervakning än att avvakta den tekniska utvecklingen (prop. 1990/91:42 s. 59). och menade i en gemensamt författad skrivelse till att förbudet mot förvaltarregistrering var onödigt. Enligt föreningarna fanns det tekniska förutsättningar för att överföra uppgifter från förvaltarna till Värdepapperscentralen. De föreslog därför att förbudet mot förvaltarregistrering skulle upphävas och ersättas med en ordning som i korthet gick ut på följande. Förvaltarregistrering skulle endast få ske hos förvaltare som hade godkänts av dåvarande Bankinspektionen. Om en person med insynsställning önskade förvaltarregistrera sitt aktieinnehav skulle han anmäla detta till Bankinspektionen. Inspektionen skulle då lämna besked om förvaltaren var godkänd eller ej. Om förvaltaren inte var godkänd återstod endast för personen att välja en annan förvaltare eller att låta direktregistrera aktierna hos Värdepapperscentralen. Om en person registrerats i insiderregistret skulle Värdepapperscentralen, som då förde registret, underrätta de förvaltare som godkänts om detta. Föreningarnas förslag innebar således en ordning med särskild tillståndsprövning av de förvaltare som önskade åta sig uppdrag att förvalta aktier för personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag. Utredningen har valt en annan modell. Enligt utredningens förslag skall förbudet mot förvaltarregistrering behållas. Dessutom föreslås att, som framgår av föregående avsnitt, överträdelser av förbudet avgiftssanktioneras. Förbudet mot förvaltarregistrering skall emellertid enligt förslaget förses med en möjlighet att söka dispens. I betänkandet sägs att dispens avses kunna lämnas en viss placerare, men att också skall kunna mera generellt tillåta registrering hos viss förvaltare. Bakgrunden till förbudet mot förvaltarregistrering är att det tidigare inte har ansetts finnas tekniska förutsättningar för en snabb rapportering till insiderregistret av uppgifter som finns registrerade hos förvaltarna. Insider- lagen föreskrev nämligen från början att insiderregistret skulle föras av Värdepapperscentralen. Detta ansågs lämpligt eftersom uppgifter i sådana fall normalt skulle kunna föras över automatiskt till insiderregistret i samband med övriga registreringsåtgärder vid aktietransaktioner i avstämningsregistren (prop. 1990/91:42 s. 58). förs emellertid av . Anledningen till att registret flyttades var bl.a. att enligt datalagen (1973:289) är registeransvarig för insiderregistret och därmed ansvarig för att de uppgifter som ingår där är riktiga. När registret flyttades uttalades i förarbetena att förutsättningarna för att få dispens inte borde försämras genom att ansvaret för förandet av registret gick över till (prop. 1992/93:90 s. 64 f.). Regeringen delar utredningens bedömning att det bör öppnas en möjlighet för personer med insynsställning att ha sina aktieinnehav förvaltarregistrerade. Det finns emellertid enligt vår uppfattning inte längre några skäl att ha kvar förbudet. Anledningen till att det infördes var, som nämnts ovan, att de uppgifter som fanns i avstämningsregistren ansågs kunna överföras automatiskt till insiderregistret när detta fördes av Värdepapperscentralen, eftersom sådant överförande inte innebar någon förändring i sekretesskyddet. Ett sådan överförande ansågs därför kunna ske även utan samtycke från berörda personer (prop. 1990/91:42 s. 59). I sådana fall skulle det, om förvaltarregistrering var tillåten, finnas en viss risk för att uppgifter om förvaltarregistrerade innehav skulle rapporteras till insiderregistret med viss eftersläpning jämfört med direktregistrerade innehav. Följden av att registret fördes över till har emellertid enligt vår uppfattning blivit att uppgifter numera inte kan överföras utan att den person det handlar om söker dispens. I de fall där dispens inte har sökts finns det därför inte någon garanti för att direktregistrerade aktier anmäls till insiderregistret snabbare än aktier som är förvaltarregistrerade. De skäl som en gång anfördes för att införa förbudet gör sig därför inte längre gällande. Personer med insynsställning som har sina aktier förvaltarregistrerade skall vara skyldiga att anmäla sina innehav till insiderregistret. Den tekniska utvecklingen innebär att det torde vara möjligt för förvaltare att finna tekniska lösningar för att föra över uppgifter från sina egna depåer antingen direkt eller via VP-systemet. Vi anser därför att det bör vara möjligt att få dispens från anmälningsskyldigheten även när aktieinnehavet är förvaltar- registrerat. Som förutsättning för att dispens skall kunna meddelas bör emellertid gälla att förvaltarens datasystem uppfyller högt ställda tekniska krav. Dispens bör därför bara kunna meddelas i de fall där aktierna är registrerade hos en förvaltare som har ett i förväg testat och godkänt datasystem. Vidare bör det finnas väl utarbetade rutiner för hur överförande skall ske. Det bör ankomma på att pröva om förutsättningarna för att överföra uppgifter på datamaskinell väg är uppfyllda. Detta bör ske på ansökan av de förvaltare som önskar lämna uppgifter på sådant sätt. Genom en ordning med särskild tillståndsprövning för förvaltare vinner man även den fördelen att kostnaden för prövningen kan tas ut direkt av förvaltaren. Enligt vår uppfattning är detta lämpligare än att ta ut avgiften direkt av de personer som söker dispens. Vi föreslår därför att dispens skall kunna meddelas endast i de fall där förvaltarregistrering sker hos en förvaltare som har fått tillstånd att lämna uppgifter till insiderregistret på datamaskinell väg. Genom genomförda ändringar i bl.a. aktiekontolagen (1989:827) har det fr.o.m. öppnats en generell möjlighet för utländska förvaltare att få tillstånd att registreras som förvaltare enligt aktiekontolagen. Den utländska förvaltaren måste kunna lämna uppgifter till vid misstanke om insiderbrott. Ett åtagande härom skall utgöra en förutsättning för att få tillstånd att registreras som förvaltare (prop. 1995/96:50 s. 106). Det skall vara tillåtet för personer med insynsställning att ha sina aktier förvaltarregistrerade hos utländska förvaltare. Om finner att en utländsk förvaltare uppfyller kraven för att få lämna uppgifter på datamaskinell väg, skall det dessutom vara möjligt att få dispens från anmälningsskyldigheten om aktier är förvaltarregistrerade hos en sådan förvaltare. 7 Terminalåtkomst och sekretess Regeringens förslag: frågerätt enligt 18 § första stycket insiderlagen utvidgas till att avse alla fall där det finns anledning anta att en bestämmelse i lagen har överträtts.