prop · GJ03133 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:133 Några frågor om rättsprövning m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen), som är tidsbegränsad, skall permanentas. Vidare föreslås en ny bestämmelse i rättsprövningslagen, enligt vilken muntlig förhandling skall hållas i rättsprövningsärenden, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Ändringarna föreslås träda i kraft . I propositionen övervägs om rättsprövningslagens tillämpningsområde bör utvidgas samt om det i svensk rätt bör införas en generell möjlighet till s.k. dröjsmålstalan i förvaltningsärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild. I dessa avseenden läggs inga förslag fram. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut................................... 3 3 Ärendet och dess beredning ................................ 4 4 Permanentning av rättsprövningslagen ...................... 5 5 Muntlig förhandling i rättsprövningsärenden................ 7 6 Rättsprövningslagens tillämpningsområde.................... 10 7 Fullföljdshänvisning....................................... 13 8 Dröjsmålstalan ............................................ 13 9 Kostnader.................................................. 16 10 Författningskommentar...................................... 16 Bilaga 1 Delar av kommitténs sammanfattning av betänkandet .. 17 Bilaga 2 Kommitténs lagförslag............................... 19 Bilaga 3 Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig ellerberetts tillfälle att yttra sig över betänkandet ........................ 22 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag......................... 23 Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................. 24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .................... 26 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a §, samt närmast före 3 a § en ny rubrik av följande lydelse, dels att ikraftträdandebestämmelserna till lagen skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Domstolen skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obe- hövligt. Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft . Den tillämpas på beslut . som meddelas från ikraftträdandet till utgången av . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning tillkallades den kommitté som kom att anta namnet (Ju 1992:01). I utredningens uppdrag (dir. 1991:119) ingick att överväga en förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd, att utreda frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut samt att överväga om och i så fall hur den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () kunde införlivas med svensk rätt. Kommittén fick stor frihet att ta upp olika frågor på de områden som uppdraget avsåg. Fri- och rättighetskommittén överlämnade sitt delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Betänkandet har lett till lagstiftning (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246, bet. 1994/95:KU5, rskr. 1994/95:11, SFS 1994:1219, SFS 1994:1468). Genom SFS 1994:1219 har inkorporerats i svensk rätt. 1994/95:KU5 finns en ny översättning av konventionen. överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117). I betänkandet föreslås att lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) permanentas och att det i lagen införs en bestämmelse om muntlig förhandling i rättsprövningsärenden. Vidare föreslås att det skall införas en möjlighet till s.k. dröjsmålstalan i förvaltningsärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild. Regeringen behandlar de nämnda förslagen i denna proposition. Kommittén föreslår inga ändringar vad gäller rättsprövningslagens tillämpningsområde eller domstolsprövningens omfattning i rättsprövningsärenden. Slutligen föreslår kommittén att en helt ny princip införs i förvalt- ningsrätten, enligt vilken förvaltningsbeslut som huvudregel skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna del av betänkandet är föremål för fortsatt beredning inom och berörs därför inte i propositionen. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag i dessa delar finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 94/3382). I propositionen behandlas även frågan om fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5 och kommenteras i avsnitt 5. 4 Permanentning av rättsprövningslagen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Rättsprövningslagen permanentas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker eller har ingen erinran mot att rättsprövningslagen permanentas. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.1 i gäller bl.a. att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Vid tiden för anslutning till ansågs att bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier i full utsträckning var täckta av (prop. 1951:165 s. 12). förutsattes att uttrycket civila rättigheter och skyldigheter syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten. har emellertid senare i ett stort antal fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten, som rör förhållandet mellan enskilda personer och det allmänna, gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. I har sedan gammalt förvaltningsbeslut i stor utsträckning överprövats i administrativ ordning. Sedan i flera fall funnit att kränkt artikel 6.1 genom att klaganden inte hade möjlighet att få sitt ärende prövat av domstol (och , och ), infördes rättsprövningslagen i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar krav på tillgång till domstolsprövning enligt artikel 6.1 (prop. 1987/88:69, bet. 1987/88:KU38, rskr. 1987/88:189, SFS 1988:205). Lagen, som trädde i kraft , var avsedd att tillämpas på beslut som meddelades till utgången av . Lagens giltighetstid har därefter förlängts , vid det senaste tillfället till utgången av . (Se prop. 1990/91:176, bet. 1991/92:KU12, rskr. 1991/92:51, SFS 1991:1825 samt prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165, SFS 1994:1759.) I det senaste lagstiftningsärendet anfördes som skäl för att inte föreslå en permanentning av lagen att Fri- och rättighetskommittén just hade avslutat sitt arbete och att beredningen av betänkandet ännu inte hade påbörjats (prop. 1994/95:27 s. 169). Sedan lagen trädde i kraft har bl.a. den förändringen skett att det numera är kammarrätt som rättsprövar förvaltningsmyndigheters avgöranden, medan Regeringsrätten endast prövar avgöranden av regeringen (SFS 1994:1759). I har pågått en utveckling mot att allt fler förvaltningsbeslut överprövas av domstolar, särskilt i fall där inslaget av rättslig prövning överväger. Fri- och rättighetskommittén föreslår, som nämnts i avsnitt 3, att huvudregeln skall vara att förvaltningsmyndigheters beslut skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även om kommitténs förslag genomförs, kommer rättsprövningslagen inte att bli överflödig, eftersom regeringen med all sannolikhet kommer att kvarstå som högsta instans i en rad förvaltningsärenden samt i vissa ärenden som första och enda instans. I en del förvaltningsärenden är en förvaltningsmyndighet slutlig instans. I de fall för- valtningsärenden rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 av måste den enskilde vara garanterad en rätt till domstolsprövning. En sådan rätt har tillskapats genom införandet av rättsprövningslagen. Domstolarna skall enligt rättsprövningslagen pröva om ett förvaltningsbeslut strider mot någon rättsregel. I förarbetena till rättsprövningslagen (prop. 1987/88:69 s. 23 f.) uttalades att prövningen bör inriktas på frågor om rättsenlighet och att detta innebär att Regeringsrätten även bör kunna överpröva den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Vidare anfördes att Regeringsrätten även bör kunna pröva om det förekommit något fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet samt om beslutet uppfyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. Enligt skall en domstol som avses i artikel 6.1 vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd ( to determine all the aspects of the matter ). Detta krav anses inte uppfyllt om domstolen bara har befogenhet att göra en inskränkt laglighetsprövning som utesluter faktabedömning och bevisvärdering. avgörande i målet mot (dom , Ser. 283-A), som kommenteras närmare i avsnitt 5, ger ett starkt stöd för ett antagande att domstolen godtar prövningens omfattning i rättsprövningsärenden. Till förmån för rättsprövningslagen talar också flera avgöranden av . I fallet Denev (ansökan 15104/89, beslut ) klagade en person på att han saknade möjlighet att få domstols- prövning av ett beslut av lantbruksnämnden att vägra honom jord- förvärvstillstånd. Klaganden hade inte utnyttjat möjligheten att ansöka om rättsprövning. Kommissionen avvisade ansökningen såsom uppenbart ogrundad och anförde som skäl att ingenting tydde på att en prövning enligt rättsprövningslagen inte skulle ha uppfyllt kraven på domstolsprövning enligt artikel 6.1. I fallet (ansökan 18660/91, beslut ) gällde klagomålet bl.a. att Regeringsrättens prövning av ett av regeringen meddelat beslut om expropriationstillstånd inte uppfyllde kraven enligt artikel 6.1. Kommissionen fann att rättsprövningen uppfyllde de krav på domstolsprövningens omfattning som följer av artikel 6.1 och avvisade klagomålet i denna del som uppenbart ogrundat. En liknande ståndpunkt har kommissionen intagit i fallet som är föremål för prövning i kommis- sionen beträffande en annan fråga (se avsnitt 5). Rättsprövningslagen har varit i kraft och erfarenheterna av lagens tillämpning har varit goda. kommer säkert att behövas framöver. Allt talar för att den prövning som domstolarna gör enligt lagen motsvarar kraven på domstolsprövningens omfattning enligt . Regeringen anser därför att tiden nu är mogen att permanenta rättsprövningslagen. 5 Muntlig förhandling i rättsprövningsärenden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En bestämmelse om muntlig förhandling införs| | i rättsprövningslagen. Enligt denna skall domstolen hålla muntlig| | förhandling, om sökanden begär det och det inte är up-penbart | | obehövligt. Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan utom två tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Regeringsrätten påpekar att krav på muntlighet gäller som svensk lag, sedan konventionen inkorporerats. Det är därför onödigt att på annat håll ha särskilda bestämmelser om muntlighet som kanske sträcker sig längre än konventionskravet. Ett ytterligare skäl mot förslaget är enligt Regeringsrätten den pågående rättsutvecklingen på området. anser att frågan om muntlig förhandling bör belysas ytterligare inom ramen för den pågåen- de översynen av förvaltningsprocesslagen. Hovrätten för och har vissa synpunkter på den lagtekniska utformningen. Skälen för regeringens förslag: Rättsprövningslagen innehåller inga särskilda bestämmelser om handläggningsform. Sådana bestämmelser finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291). I förvaltningsprocessen gäller som huvudregel enligt 9 § förvaltningsprocesslagen att förfarandet är skriftligt. Domstolarna, inklusive Regeringsrätten, får hålla muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätterna (och länsrätterna) gäller dessutom att muntlig förhandling skall hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Enligt artikel 6.1 i skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter ha rätt till en rättvis och offentlig förhandling ( a fair and public hearing ). I den proposition som låg till grund för införandet av rättsprövningslagen diskuterades frågan om muntlig förhandling (prop. 1987/88:69 s. 28 f.). Det anfördes att konventionstexten enligt svensk uppfattning inte kan tas till intäkt för ett absolut krav på muntlig förhandling inför domstol men att frågan ännu inte hade prövats av . Det påpekades också att rättegångar i vårt land är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar. Slutsatsen blev att frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsärenden tills vidare borde lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns i förvaltningsprocesslagen. I samband med att frågan om en förlängning av rättsprövningslagens giltighetstid behandlades första gången påpekade att en rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet borde skrivas in i lagen i syfte att undvika konflikter med konventionen (prop. 1990/91:176 s. 17). Regeringen valde emellertid att inte förorda någon särlösning för rättsprövningsärendena med den huvudsakliga motiveringen att det ännu inte var möjligt att av praxis dra några generella slutsatser om kravet på muntlig förhandling samt att enligt sina direktiv skulle se över reglerna om rätt för en part att få till stånd en muntlig förhandling i förvaltningsprocessen (a. prop. s. 11). menade i sitt betänkande Normgivningsfrågor m.m. (1991/92:KU12) att regeringen i ett lämpligt sammanhang borde pröva förut- sättningarna att vidga möjligheten till muntlig förhandling i rättspröv- ningsärenden. praxis i fråga om kravet på muntlig förhandling enligt artikel 6.1 har hunnit bli ganska omfattande. Av denna praxis kan sammanfattningsvis utläsas följande. En part har i allmänhet rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Om parten uttryckligen avstår från muntlig förhandling, behöver en sådan inte hållas. Den som inte begär muntlig förhandling anses ha avstått från sin rätt till en sådan förhandling. Om prövningen i överrätten är begränsad till rent rättsliga aspekter, har parten inte rätt till en ny muntlig förhandling. (Jfr , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. s. 157 f. samt i 1994 s. 357 f. och 1995 s. 602 f.) har numera prövat frågan om muntlig förhandling i ett rättsprövningsärende, nämligen i målet mot (dom , Ser. Klaganden hade begärt förlängning av den tid inom vilken han skulle avveckla och återställa en grustäkt, för vilken täkttillståndet hade upphört att gälla. Regeringsrätten avslog hans begäran om muntlig förhandling med den motiveringen att den inte fann sådana omständigheter föreligga som enligt 9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen utgör skäl för muntlig förhandling samt konstaterade att regeringens beslut inte stred mot någon rättsregel. Två regeringsråd ansåg att muntlig förhandling borde hållas med hänsyn till praxis. slog fast att Regerings- rätten agerat som första och enda domstolsinstans i ärendet, att dess jurisdik- tion inte var begränsad till rättsfrågor utan också kunde röra faktiska omständigheter samt att klagandens talan i målet kunde ge upphov till såväl rättsfrågor som sakfrågor. Domstolen fann därför att artikel 6.1, i vart fall under sådana omständigheter, garanterar den enskilde en rätt till muntlig för- handling och att Regeringsrättens vägran att hålla en sådan innebar en kränkning av artikeln. har ännu inte tagit ställning till om en rätt till muntlig förhandling föreligger även i det fall rättsprövningsärendet endast rör en ren rättsfråga. Ett sådant fall är nu föremål för bedömning i ärendet (ansökan 16970/90). I betänkandet Några frågor om Regeringsrätten (SOU 1992:138) föreslås en ny regel om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen, vilken skall omfatta processen i alla instanser, både i vanliga mål och i rättsprövningsärenden. Förslaget utgår från förslag i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). Det förslag som presenteras betänkande innebär att muntlig förhandling skall hållas på begäran av en enskild part i mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn. En parts begäran om muntlig förhandling skall dock inte behöva bifallas om målet inte skall prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om sammanträdet av annan anledning är uppenbart obehövligt. Förslagen är fortfarande under beredning i . gäller som svensk lag, vilket innebär att konventionen är direkt tillämplig och kan åberopas av enskilda inför svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar. Artikel 6.1 innehåller en bestämmelse om rätt till en rättvis och offentlig förhandling . Regeringsrätten liksom en av Lagrådets ledamöter har därför ansett det onödigt att införa en särskild regel om muntlig förhandling i rättsprövningsärenden. Regeringen delar inte denna uppfattning. Som uttalades i samband med inkorporeringen av (prop. 1993/94:117 s. 40 f.), medför inkorporeringen ingen ändring av den svenska lagstiftarens skyldighet att löpande se till att den inhemska lagstiftningen uppfyller de krav som konventionen ställer. Enligt regeringens mening är det dessutom väsentligt att tydliggöra de möjligheter som finns för den enskilde att få till stånd en munt- lig förhandling i ett rättsprövningsärende. Rätten till muntlig förhandling i dessa ärenden bör därför uttryckligen anges. På grund av rättsprövnings- institutets speciella karaktär bör den nya bestämmelsen införas i rätt- sprövningslagen. innebörd utvecklas ständigt genom konventionsorganens praxis. En generellt utformad regel om muntlig förhandling är därför att föredra framför en uppräkning av olika typer av mål i vilka en rätt till muntlig förhandling skall finnas, såsom har föreslagits i de ovan nämnda betänkandena. Enligt regeringens förslag skall domstolen hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. De flesta ärenden som prövas enligt rättsprövningslagen rör sådana civila rättigheter och skyldigheter som avses i artikel 6.1 av . För dessa fall får det avgöras med ledning av konventionsorganens praxis huruvida en muntlig förhandling är uppenbart obehövlig eller ej. I de fall genom sin praxis kräver muntlig förhandling kan det aldrig vara obehövligt att en sådan hålls i den svenska domstolen. Enligt hittillsvarande praxis har domstolarna inte ansetts skyldiga att hålla muntlig förhandling, om parten inte har framställt en begäran om detta. Enligt en av Lagrådets ledamöter skulle det till följd av en utveckling av praxis kunna uppkomma fall där den svenska domstolen inte är skyldig att hålla muntlig förhandling enligt den föreslagna bestämmelsen i rättsprövningslagen, eftersom sökanden inte har begärt muntlig förhandling, men där en sådan skyldighet föreligger enligt . Regeringen anser inte detta vara ett skäl mot att bestämmelsen införs. Skulle Europadom-stolens praxis utvecklas i en sådan riktning, måste den svenska dom- stolen givetvis hålla muntlig förhandling i enlighet med , om det framgår att sökanden vill ha en sådan förhandling. Det skulle dessutom kunna ge regeringen anledning att återkomma till med förslag till förändrad lydelse av bestämmelsen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Rättsprövningslagens tillämpningsområde bör| | inte utvidgas. Kommitténs bedömning: Kommittén uttalar att ärenden som rör tillämpningen av gynnande föreskrifter är av sådan art att de inte kräver en möjlighet till domstolsprövning ur synvinkel. Enligt kommittén finns det inte något som tyder på att prövning av domstolsliknande nämnder inte skulle uppfylla konventionens krav på domstolsprövning. Kommittén föreslår inga ändringar såvitt gäller rättsprövningslagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser har uttalat sig i denna fråga. tillstyrker att inga ändringar görs avseende rättsprövningslagens tillämpningsområde. Regeringsrätten anser att det numera finns anledning att anta att uttrycket civila rättigheter och skyldigheter i artikel 6 sträcker sig betydligt längre än vad 8 kap. 3 § regeringsformen gör. Hit räknas även rätten till statliga bidrag m.m. i vissa fall. Enligt Regeringsrätten finns även anledning att erinra om att rätten att utnyttja fast egendom faller under konventionsuttrycket. Regeringsrätten menar att hänvisningen vad gäller förvaltningsärendets art mycket väl kan ske till artikel 6 i konventionen. Denna uppfattning delas av . vid anser att kommittén borde ha övervägt om inte tiden är mogen att sluta an till uttryck civila rättigheter och skyldigheter vad gäller gränsdragningen för vad som kan bli föremål för rättsprövning i stället för hänvisningen till8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. anför vidare att vissa av undantagen från lagens tillämpningsområde i 2 § framstår som betänkliga ur synvinkel, främst undantaget för beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder. Skälen för regeringens bedömning: Begreppet civila rättigheter och skyldigheter En förutsättning för rättsprövning är att förvaltningsärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller betungande offentligrättsliga normer. Ärenden som gäller tillämpningen av gynnande föreskrifter, t.ex. rätten till statliga lån och bidrag, kan inte bli föremål för rättsprövning. I förarbetena till rättsprövningslagen antogs att man med bred marginal skulle täcka vad som rimligen kan falla under begrepp civila rättigheter och skyldigheter , om man bestämde tilllämpningsområdet genom en hänvisning till 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen (prop. 1987/88:69 s. 21). En hänvisning till regeringsformen ansågs vara att föredra framför en användning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter , eftersom avgränsningen av tillämpningsområdet på så sätt skulle bli klarare och det dessutom kunde verka förvirrande att använda ordet civila i detta sammanhang. Av praxis framgår emellertid att begreppet civila rättigheter och skyldigheter inte avser enbart sådana förhållanden som det är fråga om i ovannämnda paragrafer i regeringsformen utan att därmed också kan avses rätten till sociala förmåner inom ramen för olika försäkringssystem (Feldbrugge mot och Deumeland mot , domar , Ser. 99 och 100). har domstolen funnit artikel 6.1 tillämplig även på sociala förmåner utan egentliga privaträttsliga inslag, under förutsättning att det enligt inhemsk rätt varit fråga om individuella lagreglerade rättigheter av ekonomisk art (Salesi mot , dom , Ser. 257-E och Schuler-Zgraggen mot , dom , Ser. I svensk rätt finns exempel på att beslut avseende statliga bidrag och stöd i olika former inte kan överklagas till domstol.