prop · GJ03113 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:113 Svenskt deltagande i fredsstyrka i f.d. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 870 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en multinationell fredsstyrka, när säkerhetsråd beslutat att ge en sådan styrka uppdrag att medverka till genomförandet av den fredsöverenskommelse som ingåtts mellan parterna i konflikten i f.d. . Styrkan avses uppgå till högst 870 personer med erforderlig utrustning och ingå i en i huvudsak nordisk brigad. Den svenska insatsen avses ställas till förfogande för ungefärligen en tolvmånadersperiod och kostnaderna för insatsen beräknas uppgå till . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 4 3 Bakgrund................................................... 4 3.1 Svenskt stöd till f.d. .................. 4 3.2 UNPROFOR............................................ 5 3.3 Fredsöverenskommelsen............................... 6 3.4 Återuppbyggnad av det civila samhället.............. 7 3.5 Multinationell fredsstyrka.......................... 8 3.6 Avtal............................................... 9 4 Regeringens överväganden................................... 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................................ 14 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 870 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en multinationell fredsstyrka, när säkerhetsråd beslutat att ge en sådan styrka uppdrag att medverka till genomförandet av den fredsöverenskommelse som ingåtts mellan parterna i konflikten i f.d. . Vidare föreslår regeringen att mot bakgrund av ärendets brådskande natur beslutar att förkorta motionstiden . 2 Ärendet och dess beredning En fredsöverenskommelse mellan parterna i konflikten i f.d. paraferades i , , . I överenskommelsen anmodas att ge ett mandat till en multinationell fredsstyrka, (Peace Implementation Force; IFOR), att medverka till genomförandet av överenskommelsen. IFOR kommer att stå under ledning av () och bestå av trupper från såväl NATO som icke NATO-stater. har genom fredsbevarande insatser i regionen och genom omfattande humanitärt bistånd och andra insatser engagerat sig i fredsprocessen, och det finns ett starkt svenskt intresse att delta i IFOR. En avsiktsförklaring i ett brev till NATO, som klargör intresse att medverka i IFOR, lämnades av regeringen . Förberedelsearbetet för att kunna ingå i IFOR har redan inletts. Kontakter med NATO samt med FN och de stater som väntas ingå i IFOR har tagits och diskussioner pågår om hur den militära och legala strukturen för ett svenskt truppdeltagande skall se ut. I dessa diskussioner har Försvarsmakten medverkat. Efter en resolution i bör de första IFOR-styrkorna kunna vara på plats inom . Den största delen av planeringen och samordningen mellan de deltagande staterna har sålunda skett och sker i förväg utifrån vissa antaganden. I detta avseende är i samma situation som övriga stater vilka anmält sitt intresse att medverka i IFOR.Detta gör att ärendet har beretts skyndsamt och att förslag måste föreläggas redan innan fredsöverenskommelsen undertecknats och resolutionen från föreligger. Ärendet medför ingen lagstiftning och regeringens förslag har inte remissbehandlats. 3.1 Svenskt stöd till f.d. Kriget i f.d. har pågått . har stora internationella ansträngningar gjorts för att en förhandlingslösning skall kunna nås. har omfattande insatser vidtagits för att förebygga konfliktens spridning och för att lindra lidandet bland civila krigsoffer. De FN-trupper som stationerats i , i tidigare jugoslaviska Republiken och i har haft som främsta uppgift att stödja fredsansträngningarna och de humanitära hjälpinsatserna. lämnar betydande bidrag inom alla dessa områden. Förutom att bidra med svensk FN-trupp i f.d. deltar aktivt i det diplomatiska arbetet såsom medlem av FN, (), Europeiska unionen (EU) och för , ICFY. Riksdagsledamoten uppdrag som EU-ordförande för innebär särskilda insatser för svensk del. ger omfattande humanitär hjälp () och ger därutöver särskilt stöd till demokrati- och försoningsinsatser () och till insatser av återuppbyggnadskaraktär (). Dessutom har cirka 80.000 flyktingar från f.d. fått permanent i . Vidare bidrar med civilpoliser och militärobservatörer samt till olika övervakningsinsatser i regionen (sanktionsövervakning, övervakning av Federativa Republiken () embargo mot bosnienserberna och EU:s observatörsmission). De svenska FN-soldaterna i , i tidigare jugoslaviska Republiken och i är största bidrag till insatserna i f.d. räknat både i personal och i anslagna resurser. beslutade att inrätta en skyddsstyrka för f.d. , United Nations Protection Force (UNPROFOR). UNPROFOR:s mandat och geografiska verksamhetsområde utvidgades successivt av säkerhetsrådet. FN-styrkan stationerades först i . Efterhand placerades den även i och i tidigare jugoslaviska Republiken . Sammanlagt har 6 821 svenskar tjänstgjort som FN-soldater i UNPROFOR till en kostnad av . UNPROFOR:s huvuduppgift var inledningsvis att bidra till att förverkliga en lösning av konflikten i . En viktig deluppgift var att övervaka vapenvilan i av FN fredade områden, de s.k. United Nations Protected Areas (UNPA), vilka i huvudsak sammanföll med de av de kroatiska serberna kontrollera- de områdena. UNPROFOR tilldelades härefter olika uppgifter i , såsom att skydda och att övervaka det militära flygförbud över som fattade beslut om . gavs UNPROFOR vidare i uppgift att skydda humanitära transporter i . inrättade säkerhetsrådet sex fredade områden i Bosnien- (städerna , , , , Tuzla och Zepa, med omgivningar). fick UNPROFOR till uppgift att på olika sätt skydda dessa fredade områden. Som ett svenskt bidrag till de av beslutade insatserna föreslog regeringen i prop. 1992/93:254 att skulle medge att regeringen ställde en väpnad styrka om högst ca 1000 personer till FN:s förfogande. Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands får regeringen, utan hörande, sätta in en väpnad styrka utomlands på begäran antingen av FN eller om syftet är att styrkan skall användas för fredsbevarande verksamhet. Denna lag ansågs inte tillfyllest när det gällde UNPROFOR, då de regler som styrde de planerade insatserna kunde komma att innehålla fredsframtvingande moment. Ett särskilt riksdagsbeslut var därför enligt 10 kap. 9 § första stycket 1 regeringsformen erforderligt. utrikesutskott (bet. 1992/93:UU35) tillstyrkte regeringens förslag och konstaterade att FN:s mandat kunde innebära att styrkan för att utföra sina uppgifter skulle kunna behöva vidta åtgärder som gick utöver strikt fredsbevarande. Det kunde då, framhöll utskottet, i tillägg till bruk av våld i självförsvar även handla om våld för att skydda civilbefolkningen eller för att förhindra brott mot överenskommelsen eller kränkningar av fredade områden. underströk emellertid att styrkans uppgifter i huvudsak skulle vara av fredsbevarande karaktär och framhöll att deltagare i operationen inte skulle ta initiativ till våldsanvändning. beslutade enligt utskottets hemställan (rskr. 1992/93:429). Med stöd av riksdagsbeslutet och efter framställning från FN:s general- sekreterare skickade 880 FN-soldater till Tuzla- området. deltar med 1 030 FN-soldater i en nordisk bataljon (NORDBAT 2) i Tuzla-området. Den svenska FN-styrkans huvuduppgifter är att skydda Tuzla-området och att bistå humanitära transporter till civilbefolkningen. Som ett led i av FN föreslagna nedskärningar i FN-styrkan beslutade regeringen att minska den svenska insatsen med 150 FN-soldater. inrättades en snabbinsatsstyrka (Rapid Reaction Force) som utgör en integrerad del av UNPROFOR. deltar inte med personal i denna insatsstyrka men har bidragit till dess finansiering. placerades en FN-styrka i förebyggande syfte i tidigare jugoslaviska Republiken . deltar med ca 40 FN- soldater i en nordisk bataljon (NORDBAT 1). UNPROFOR:s mandat har kontinuerligt förlängts av säkerhetsrådet, och förlängdes mandatet fram till . omorganiserades UNPROFOR till att under samlingsbeteckningen United Nations Peace Forces (UNPF) verka i tre separata enheter: UNPROFOR med mandat endast i , United Nations Confidence Restoration Operation (UNCRO) i samt United Nations Preventive Deployment Force (UNPREDEP) i tidigare jugoslaviska Republiken . UNPF har ett gemensamt högkvarter för dessa tre enheter i där deltar med ett stabskompani om ca 80 personer. Regeringen beslutade att avveckla detta deltagande. paraferades en allomfattande fredsöverenskommelse för av presidenterna i , och Federativa Republiken . Överenskommelsen träder i kraft efter den formella undertecknandeceremoni som skall hållas i . Överenskommelsen är resultatet av ett långt förberedelsearbete samt av tre veckors intensiva förhandlingar under internationell förmedling. I synnerhet länderna i den s.k. kontaktgruppen (, , , och ) och såsom EU-ordförande för har gjort betydande insatser för att få denna uppgörelse till stånd. Överenskommelsen syftar till att skapa långsiktig fred och stabilitet och att lägga grunden för demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling. Den består av ett ramavtal och elva annex. Grundprinciperna är att Bosnien- består som enad och suverän stat och erkänns som sådan av och Federativa Republiken , som en fördelning görs inom staten enligt vilken den bosnisk-kroatiska federationen tilldelas och den serbiska republiken av territoriet. Överenskommelsen innehåller konstitutionella principer enligt vilka staten kommer att ha centrala regeringsstrukturer i den enade huvudstaden . Ett system kommer att upprättas med ett nationellt parlament i och regionala parlament i federationen respektive i den serbiska delen. Vidare ingår bl.a. bestämmelser om mänskliga rättigheter, om flyktingars och internflyktingars rätt till återvändande och om fria val som skall genomföras inom sex - efter överenskommelsens ikraftträdande. FN:s flyktingkommissarie, , respektive tilldelas viktiga roller i genomförandet av flyktingåtervändandet och valen. Enligt överenskommelsen skall en s.k. hög representant utses som skall övervaka och samordna genomförandet av de nämnda civila delarna av överenskommelsen. Den höge representanten skall också hålla nära kontakt med IFOR samt rapportera till bl.a. FN och EU. Ett annex utgörs av ett avtal om militära aspekter av fredsöverenskommelsen. Avtalet behandlar även den multinationella fredsstyrka (IFOR) som får till uppgift att medverka till fredsöverenskommelsens genomförande. I en inledande artikel i avtalet välkomnar parterna att det internationella statssamfundet är villigt att sända en sådan styrka till regionen för en period av ungefär . I avtalet samtycker parterna till att IFOR ges rätt att bl.a. säkerställa att parterna uppfyller sina åtaganden enligt avtalet. Ett viktigt moment härvidlag är att en separationszon skall upprättas mellan parterna i konflikten på båda sidor av en vapenstilleståndslinje. En utgångspunkt i avtalet är att parterna samtycker till att IFOR har möjlighet att använda våld för att utföra sina uppgifter enligt avtalet. IFOR tilldelas också en understödjande uppgift för civila och humanitära delar förknippade med fredsöverenskommelsen, såsom att bistå UNHCR och andra organisationer i deras humanitära uppdrag. 3.4 Återuppbyggnad av det civila samhället Truppseparering och demilitarisering är en förutsättning för och ett första steg mot fred i f.d. . För att freden skall bli stabil och bestående krävs dock att även en lång rad andra förutsättningar uppfylls. Fredsöverenskommelsens stadganden om demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och rätt för flyktingar att återvända måste omsättas i handling. Det är också viktigt att människors liv så snabbt som möjligt kan återgå till det normala - att soldater kan återkomma till det civila livet, att skolor och sjukhus och kommunikationer inom och mellan länderna i f.d. kan börja fungera normalt. Långsiktig fred kräver vidare att ländernas ekonomier byggs upp och att handelsförbindelser återupprättas och utvecklas. De materiella skadorna är enorma i vissa delar av och och omfattande insatser krävs för att återuppbygga krigsdrabbade områden. Stora insatser kommer också att krävas för att de mänskliga skadorna skall kunna läkas. Länderna i regionen behöver omvärldens stöd i den mödosamma process de har framför sig. Till fredsöverenskommelsen kommer därför att kopplas ett internationellt program för bl.a. materiell återuppbyggnad och uppbyggnad av demokratiska och ekonomiska strukturer. Dessutom måste pågående humanitära insatser fortsätta . kommer aktivt att bidra till insatserna på olika områden, både genom svenska och internationella organisationer. EU och kommer att ha centrala roller inom återuppbyggnadsarbetet. Genomförandet av återuppbyggnadsinsatserna blir beroende av att parterna verkligen respekterar fredsöverenskommelsen. Som ovan nämnts skall en s.k. hög representant utses, som bl.a. skall samordna de civila insatserna och övervaka hur de politiska villkoren för insatserna uppfylls. UNHCR kommer att få framträdande uppgifter när det gäller de delar av fredsöverenskommelsen som garanterar flyktingars och internflyktingars rätt att återvända. får ett viktigt uppdrag vad gäller genomförande och övervakning av fria val. kommer dessutom att spela en betydelsefull roll i uppbyggandet av rättsstatliga system samt beträffande åtgärder för rustningskontroll. Ett centralt mål för de internationella insatserna blir att bidra till försoning mellan olika folkgrupper och integration mellan de skilda delarna av . Detta krävs inte minst för att skall kunna hålla samman som stat. Närmare integration mellan staterna i regionen och mellan regionen och övriga är också viktiga mål i ett längre perspektiv. stödjer aktivt de planer som finns inom EU på att erbjuda utökat samarbete och förbättrade handelsvillkor med länderna i regionen. En förutsättning för detta är dock att fredsöverenskommelsen respekteras. Med utgångspunkt från fredsöverenskommelsen förväntas ge ett mandat till en multinationell fredsstyrka (IFOR) att medverka till genomförandet av fredsöverenskommelsen i . Fredsstyrkan beräknas uppgå till cirka 50.000 - 60.000 man och ledas av NATO. Enligt planerna kommer IFOR att bestå av tre divisioner ledda av , och . En nordisk brigad, inkluderande en svensk bataljon, planeras ingå i den amerikanska divisionen. Utöver väntas bland annat , och delta i den nordiska brigaden. Regeringen avser att det svenska deltagandet i IFOR i huvudsak skall utgöras av den styrka som redan finns i inom UNPROFOR:s ram. Styrkan skall även fortsättningsvis utgöra en del av Försvarsmaktens utlandsstyrka. IFOR:s primära uppgifter enligt fredsöverenskommelsen är att vid behov separera parternas militära styrkor, att upprätta separationszoner samt att övervaka dessa. I överenskommelsen ger parterna sitt uttryckliga medgivande till att IFOR placeras i området. Uppdraget kommer därigenom att likna traditionell fredsbevarande verksamhet. En skillnad är dock att IFOR:s mandat kommer att grunda sig på en resolution antagen av med stöd av kapitel VII i . Det betyder att styrkan, i syfte att genomföra sitt mandat, vid behov kommer att ha befogenhet att tillgripa militära tvångsmedel som går utöver strikt självförsvar. En hänvisning till kapitel VII i skedde även när säkerhetsrådet gav UNPROFOR mandat att, i självförsvar, vidta erforderliga åtgärder (inklusive användning av våld) bl.a. som svar på beskjutning mot de fredade områdena eller på väpnat intrång i dessa (resolution 836). I andra fall har säkerhetsrådet antagit resolutioner med stöd av kapitel VII i i syfte att öka säkerheten för FN:s personal i f.d. . Det går en klar skiljelinje mellan IFOR:s kommande mandat och den militära operation som genomfördes med stöd av kapitel VII i som svar på invasion av . I det senare fallet var det fråga om en ren fredsframtvingande operation som riktade sig mot en av parterna i konflikten. Utplaceringen av IFOR grundar sig däremot på en ingången fredsöverenskommelse mellan parterna i konflikten. Parterna har även samtyckt till att IFOR placeras i området. På basis av säkerhetsrådets mandat kommer enhetliga uppträdanderegler, Rules of Engagement, att fastställas för IFOR. Dessa skiljer sig från dem som gällt för UNPROFOR och kommer att ge möjlighet till ett mer kraftfullt militärt upp- trädande. Dessa regler kommer att gälla för samtliga truppbidragande stater i fredsstyrkan. En utgångspunkt är att uppgifterna för befintliga förband kommer att anpassas till deras utbildning, utrustning och graden av samövning med andra nationer. Vidare förutsätts komma att gälla, att samtliga deltagande förband lyder under en enhetlig befälsstruktur. Att ha en sådan enhetlig befälsstruktur är väsentligt för operationens effektivitet och truppens säkerhet. deltagande i IFOR kommer att regleras i ett s.k. deltagandeavtal (Participation Agreement) mellan och NATO. I ett sådant kommer även att regleras den rättsliga statusen för IFOR:s personal gentemot truppmottagarländerna samt det interna förhållandet mellan NATO och de icke- NATO-stater som ingår i IFOR. Formerna för dessa avtal är ännu inte helt klarlagda. Härutöver kommer en eller flera överenskommelser att behöva ingås angående den närmare regleringen av vissa praktiska frågor. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: | | medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst| | 870 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en | | multinationell fredsstyrka, när säkerhetsråd| | beslutat att ge en sådan styrka uppdrag att medverka till | | genomförandet av den fredsöverenskommelse som ingåtts mellan | | parterna i konflikten i f.d. . Skälen till regeringens förslag: Det finns starka skäl för ett svenskt deltagande i den multinationella fredsstyrkan. Det främsta är att det nu finns en verklig möjlighet att skapa fred i det f.d. . har beredskap att verksamt bidra till återuppbyggnad och försoning i krigsområdet. är redan starkt engagerat i fredsansträngningarna, lämnar ett omfattande bistånd och har tagit emot ett stort antal flyktingar. deltar med fredsbevarande styrkor i olika delar av det f.d. . Den nordiska bataljonen i är en väsentlig del av UNPROFOR. Inte minst viktigt är att den multinationella fredsstyrkan kommer att vara en del av en sammanhållen politik som syftar till att bidra till långsiktig fred och stabilitet i området. Den militära delen av fredsprocessen går hand i hand med den civila och bör så göra. En förutsättning för att de civila delarna av överenskommelsen skall kunna genomföras är att tillräcklig säkerhet och stabilitet snabbt kan uppnås. Detta kräver att fredsöverenskommelsens militära delar, i första hand i form av truppseparering, omgående genomförs. En av IFOR:s huvuduppgifter blir att säkra att så sker. IFOR:s närvaro är således nödvändig för att återgången till normalt liv och återuppbyggnaden av landet skall kunna börja. En s.k. hög representant kommer att utses av med ett koordinerande ansvar för de civila delarna av fredsöverenskommelsens genomförande i nära kontakt med IFOR. Ett svenskt deltagande i IFOR bör också ses i ett vidare perspektiv. I genomförandet av fredsöverenskommelsen sätts vilja och förmåga att solidariskt skapa fred och säkerhet på vår kontinent på prov. Den multinationella fredsstyrkan och det återuppbyggnadsarbete som den är ett led i kan bli ett avgörande steg på vägen mot ett säkrare och mer samarbetsinriktat . har tidigare betonat (bet. 1991/92:UU19), att i den nya situation som uppstått i efter det slut ställs den tidigare centrala frågan om undvikande av utrikespolitiska bindningar inte på samma sätt som . Tvärtom är ett fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet en förutsättning för att ett land skall kunna påverka utvecklingen och bidra till att skapa en ny freds- och säkerhetsordning i . IFOR kommer vidare att agera på uppdrag av . Detta betyder sammantaget att medverkan i den typ av säkerhetspolitiskt samarbete som IFOR utgör inte står i strid med den militära alliansfriheten och är förenlig med den inriktning av den svenska säkerhetspolitiken som slagit fast. medverkan i IFOR är också helt i linje med den stora vikt som regeringen lägger vid säkerhetspolitikens internationella dimension i den framlagda propositionen 1995/96:12 (Totalförsvar i förnyelse). Det är därför naturligt för att nu erbjuda sig att bidra med trupp i en blivande nordisk brigad inom IFOR. I förberedelserna för ett svenskt deltagande i den multinationella fredsstyrkan har regeringen angivit ett antal förutsättningar. Den viktigaste av dessa är att genom en resolution fattar det grundläggande beslutet innehållande mandatet för operationen. En annan förutsättning är att utplaceringen av IFOR grundar sig på en ingången fredsöverenskommelse mellan parterna i konflikten och på deras samtycke.Det är vidare av vikt att säkra fortsatt nordisk samverkan. I den nordiska brigaden planeras som tidigare nämnts ett deltagande från , och . Den svenska styrkan bör av såväl säkerhets- och effektivitetsskäl som av rent praktiska och ekonomiska skäl grupperas så att dess högkvarter i Tuzla-området kan bibehållas. En ytterligare förutsättning är att ledningen för kommer att använda de underställda enheterna på ett sätt som är förenligt med varje förbands utrustning och graden av samövning. Detta betyder för det svenska förbandet att det inte kommer att användas för att genomföra regelrätta anfallsföretag. Mot bakgrund av bl.a. det förhållandet att fredsöverenskommelsen bygger på parternas samtycke bedöms regelrätta anfallsföretag på marken inte behöva bli aktuella för fredsstyrkan. En utgångspunkt är också att måste ges god insyn i och ett inflytande över såväl den politiska och den militära planeringen som över genomförandet av operationen. Detta innebär kontakter med NATO på politisk nivå och närvaro på hög militär nivå i de viktigaste stabernas löpande arbete på strategisk, operativ och taktisk nivå. De relaterade förutsättningarna har diskuterats med NATO och regeringen har rönt förståelse för dem. Ett nära nordiskt samråd har fortlöpande ägt rum. har vidare inom EU och i andra sammanhang understrukit vikten av att fredsöverenskommelsens civila och militära delar, de kommande valen och det långsiktiga återuppbyggnadsarbetet måste vara delar av en helhet. Det är i sammanhanget väsentligt att en rad utöver har uttryckt en vilja att delta i IFOR. En preliminär uppgörelse om ryskt deltagande har redan träffats. Det föreslagna svenska deltagandet i IFOR kommer från rättslig synpunkt att likna deltagandet i UNPROFOR såtillvida att verksamheten baseras på ett mandat från . Då förutses ge uppdraget till en multinationell fredsstyrka under NATO-ledning skiljer sig situationen emellertid i flera avseenden från den som förelåg när godkände sändandet av den svenska kontingenten inom NORDBAT 2. IFOR kommer att i militärt avseende organiseras av NATO och stå under NATO-ledning. IFOR:s uppdrag har ett klarare fredsbevarande syfte än UNPROFOR såtillvida att det , till skillnad från vad som varit fallet , föreligger en fredsöverenskommelse mellan parterna. För att understryka beslutsamhet och minimera riskerna för att parterna försöker sabotera fredsöverenskommelsen har man i diskussionerna om IFOR:s insats redan från början siktat på en omfattande styrka med ett kraftfullt mandat med möjlighet att tillgripa visst militärt våld för dess genomförande. Regeringen har gett Försvarsmakten i uppdrag att närmare utreda olika aspekter på förbandets säkerhet vid ett eventuellt svenskt deltagande i fredsstyrkan till det f.d. . Regeringen gör bedömningen att det för svensk trupps deltagande i IFOR behövs ett medgivande av enligt 10 kap. 9 § första stycket 1 regeringsformen.