prop · GJ0335 · 1996-01-01 00:00:00 — Detta följer av EG-rätten och behöver inte, som och har föreslagit, framgå av lagtexten. På områden där gemenskapen saknar kompetens eller där man inom EG avstår från att utnyttja sin lagstiftningskompetens, kan det bli nödvändigt att genomföra FN- eller GUSP-sanktioner på nationell nivå. För att lojalt skall kunna verkställa sanktioner som har antagits av eller inom ramen för GUSP-samarbetet måste genomförandet ske snabbt. Kravet på ett sådant genomförande kan uppenbarligen bäst tillgodoses om regeringen även i en fullmaktslag får bemyndigande att meddela föreskrifter. Regeringens bemyndigande bör begränsas till att gälla sanktioner som vidtas i freds- och säkerhetsbevarande syfte. Så är fallet med FN:s säkerhetsråds sanktioner. I uttalas inte närmare vilka syften som skall kunna föranleda sanktioner inom GUSP-samarbetet. I fördraget anges endast målen för samarbetet. Bedömningen av om ett beslut inom GUSP-samarbetet syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet får ankomma på regeringen. Eftersom som medlem i EU är med och fattar besluten torde den bedömningen inte vålla några problem. Regeringen kan förordna om den nuvarande sanktionslagens tillämpning, om samarbetet inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) för att främja internationell fred och säkerhet påkallar det. ESK var intill en konferens. vid i fattades beslut om att förändra ESK till en organisation. bytte ESK namn till (). Någon särskild ordning för att komma överens om ekonomiska sanktioner finns inte inom . Samarbetet inom bör därför lämnas utanför den nya lagens tillämpningsområde. 8 Vad regeringen skall kunna förbjuda -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen skall kunna meddela föreskrifter| | om förbud i fråga om | | - utlänningars vistelse här i landet, | | - in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, | | - tillverkning, | | - kommunikationer, | | - kreditgivning, | | - näringsverksamhet, | | - trafik, eller | | - undervisning och utbildning. | | Ett förbud får inte gälla egendom som är avsedd endast för | | innehavarens personliga bruk. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten över och godtar utredningens förslag. Riksåklagaren anser att även om vissa principiella skäl kan anföras mot det mer generella bemyndigande för regeringen som utredningen föreslår torde skälen för ett sådant bemyndigande överväga. anser att det finns fog för utredningens förslag. föreslår att det görs klart att bestämmelsen omfattar också andra penningtransaktioner än in- och utförsel av pengar. Styrelsen framför också vissa synpunkter på utformningen av bestämmelsen som anger att ett förbud inte får gälla egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga användning. är positiv till utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: har enats om flera omfattande sanktioner av bindande natur med långtgående förbud. har i avsaknad av tillräckliga bemyndiganden i sanktionslagen inte alltid kunnat genomföra sådana sanktioner.För att göra det lättare att med tillämpning av sanktionslagen genomföra sanktioner som har beslutats av eller inom GUSP-samarbetet bör bemyndigandet till regeringen att meddela föreskrifter om förbud vara så vidsträckt som möjligt. Det bör vara tillräckligt att i ett bemyndigande ange de delegeringsbara ämnena i 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen i de delar som kan antas bli aktuella på sanktionsområdet. Med ett sådant bemyndigande behöver regeringen enbart beakta FN-resolutionerna respektive besluten inom GUSP-samarbetet och se till att de svenska föreskrifterna håller sig inom det delegerade området. På så sätt blir risken mindre att den situationen uppkommer - som kan inträffa genom att den nu gällande sanktionslagen är så detaljerad - att regeringen saknar bemyndigande att vidta åtgärder som besluten eller rekommendationerna kan komma att innehålla. Förutsättningen är naturligtvis att sanktionerna håller sig inom det delegerade området. har påpekat att det bör göras klart att bemyndigandet omfattar också andra penningtransaktioner än in- och utförsel. Regeringen vill för sin del framhålla att bemyndigandet givetvis omfattar även andra sådana transaktioner så länge de håller sig inom ramen för t.ex. ämnena kreditgivning eller näringsverksamhet. Regeringens uppgift bör liksom bli att i sina föreskrifter på ett entydigt sätt ange vilka förfaranden som förbjuds till följd av sanktionerna. I likhet med vad som gäller bör ett förbud inte gälla egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk. har föreslagit att undantag också skall göras för varor av icke kommersiell karaktär som är avsedda för en mottagares personliga användning. Enligt regeringens bedömning skulle ett så generellt undantag kunna komma i konflikt med beslutade sanktioner. I den mån sanktionerna ger utrymme för det kan sådana undantag i stället föreskrivas av regeringen i det enskilda fallet. förslag bör därför inte genomföras. 9 Vad sanktioner skall kunna riktas mot -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Sanktioner skall kunna riktas inte bara | | mot en stat eller ett område utan också mot något annat, t.ex. en| | organisation eller en regim. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar i sak mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande sanktionslagen kan användas för att genomföra sanktioner som riktar sig mot en stat eller ett område. Inom diskuteras möjligheten av att precisera och förfina sanktionsinstrumentet för att få ut största möjliga politiska effekt och minsta möjliga skada. Möjligheten av att man i säkerhetsrådet kan komma att fatta beslut eller anta rekommendationer om sanktioner riktade mot mer väldefinierade målgrupper än en stat eller ett område bör inte uteslutas. Detsamma gäller sanktioner som kan komma att beslutas inom ramen för GUSP- samarbetet. Regeringen bör därför få möjlighet att rikta sanktioner mot inte bara det som enligt nuvarande sanktionslag utgör en stat eller ett område utan också mot något annat, t.ex. en organisation eller en regim. 10 Avvisning av utlänning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen skall kunna meddela föreskrifter| | om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen | | (1989:529), om | | - utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en| | blockerad stat, och | | - utlänningen har begått eller avser att begå en handling som | | står i strid med förbud som föreskrivits enligt den nya | | sanktionslagen. | | Detsamma skall också gälla vid handlingar som står i strid med | | förbud i en sådan förordning om ekonomiska sanktioner som har | | beslutats av EG med anledning av sanktioner som har beslutats | | eller rekommenderats av i överensstämmelse med| | FN:s stadga. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen får enligt den nuvarande sanktionslagen förordna att en utlänning kan avvisas i den ordning som föreskrivs i utlänningslagen (1989:529), om utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i en blockerad stat och har begått eller avser att begå en sådan handling som står i strid mot förbud som meddelats med stöd av sanktionslagen. Så bör det vara också i fortsättningen. Regeringen har tidigare (avsnitt 9) föreslagit att sanktioner skall kunna riktas inte bara mot en stat eller ett område utan också mot något annat, t.ex. en organisation eller en regim. Enligt regeringens mening bör möjligheten till avvisning finnas även för en utlänning som skäligen kan antas tillhöra exempelvis en regim som sanktionerna riktar sig mot och som har begått eller avser att begå en handling som står i strid med förbud som har föreskrivits enligt den nya sanktionslagen. Eftersom FN:s säkerhetsråds resolutioner sannolikt till stor del kommer att genomföras på gemenskapsnivå, i form av rådsförordningar, bör bestämmelsen även omfatta handlingar som står i strid med förbud i en sådan förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av i överensstämmelse med FN:s stadga. 11 Formerna för insyn och kontroll -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringens förordnande om att genomföra | | sanktioner skall inom en månad överlämnas till för | | godkännande. Utredningens förslag: Förfarandet med godkännande i efterhand av tillämpningsförordnanden ersätts med att samråd med skall föregå ett förordnande av regeringen att tillämpa bemyndigandena i sanktionslagen, utom i de fall det rör sig om bindande beslut av . Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att det i lagtexten direkt bör anges att regeringen får meddela föreskrifter enligt 3 och 12 §§ i stället för att regeringen först skall förordna om paragrafernas tillämpning och anser i likhet med utredningen att ett godkännande av i efterhand av regeringens förordnanden om tillämpning av sanktionslagen inte kan anses erforderligt. Kammarrätten framför som ett alternativ till utredningens förslag om samråd med att regeringen i en skrivelse till anmäler vilka föreskrifter som meddelats. Justitiekanslern anser att genom utredningens förslag i viss mån tilldelas en ny roll. Justitiekanslern vill väcka frågan om med dess särskilda konstitutionella ställning bör tilldelas uppgifter genom vanlig lag. Vidare vill Justitiekanslern peka på att valet av lösning ger mindre öppenhet än den ordning som gäller. anser att utredningen inte anfört övertygande skäl för att frångå regeln om godkännande i efterhand av tillämpningsförordnanden. har inget att erinra mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga är om eller i vilken utsträckning medverkan bör krävas för att lagen skall kunna tillämpas. Enligt den ordning som gäller skall regeringens beslut att tillämpa sanktionslagen föreläggas för godkännande inom en månad. Om detta inte sker och inte godkänner beslutet , förfaller beslutet. Det är endast tillämpningsförordnandet som skall föreläggas för godkännande. På så sätt är det möjligt för regeringen att vid behov snabbt ändra föreskrifterna inom ramen för tillämpningsförordnandet. Enligt regeringens mening bör denna ordning behållas också för framtiden. Det finns anledning att anta att sanktioner i de allra flesta fall kommer att genomföras på gemenskapsnivå genom rådsförordningar. Ett genomförande av sanktioner på nationell nivå kommer liksom att ha stor utrikespolitisk betydelse och kräva särskilda överväganden, även om sanktionerna har beslutats av eller inom ramen för GUSP. Det saknas därför anledning att frångå den ordning för insyn och kontroll som gäller i dessa fall. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som | | regeringen bestämmer prövar frågan om undantag från förbud som har| | meddelats enligt den nya sanktionslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser stöder förslaget om delegering. Justitiekanslern erinrar om den skyldighet som enligt 10 kap. 8 § regeringsformen föreligger för statliga myndigheter att hålla chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer. Detta gäller även om regeringen har delegerat beslutanderätt till en myndighet. tillstyrker förslaget om delegering, under förutsättning att frågor av principiell vikt och politiskt känsliga ärenden kan underställas regeringens prövning. Antalet ärenden som skall omfattas av en delegering måste bedömas bli så många att det motiverar uppbyggnaden av en kompetens på myndigheten. ställer sig tveksam till förslaget om delegering dels av principiella skäl, dels av praktiska skäl. anser att det bör övervägas om den myndighet som ärenden delegeras till bör åläggas en skyldighet eller en möjlighet att samråda med andra berörda myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande sanktionslagen kan regeringen i enskilda fall medge undantag från förbud som har meddelats med stöd av lagen. Dispensgivningen sker restriktivt. Undantag från förbud får inte medges när åtgärden kan medföra nytta för den som sanktionerna riktas mot eller i övrigt är ägnad att motverka det allmänna syftet med sanktionen. En strävan har varit att avlasta regeringen förvaltnings-ärenden och i största möjliga utsträckning delegera sådana ärenden till myndighetsnivå. En sådan delegering bör kunna ske också när det gäller dispens från sanktioner. Sanktioner är i varje enskilt fall unika. Regeringen bör därför i samband med genomförandet av sanktionerna bedöma huruvida delegering till myndighetsnivå är lämplig. I fall där de utrikes- och säkerhetspolitiska aspekterna inte är så framträdande bör prövningen av sanktionsärenden kunna delegeras till den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen har bedömt som en lämplig myndighet för dessa uppgifter. I likhet med remissinstanserna delar regeringen utredningens bedömning. Detta hindrar emellertid inte att någon annan myndighet skulle kunna ha hand om dispensprövningen, vilket dock får bero på utformningen av sanktionerna. Det bör ankomma på regeringen att bestämma detta. Även i fall där regeringen har delegerat dispensgivningen kan frågor av principiell betydelse uppstå. För sådana fall bör man se till att myndigheten kan lämna över ärendet till regeringen för avgörande. Det bör dock ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om detta. I vissa fall kan det finnas anledning till samråd med andra myndigheter innan ett dispensärende prövas. Frågor om hur och i vilka fall ett sådant samråd bör äga rum får bedömas av regeringen i samband med att den genomför beslutade sanktioner. 13 Brott mot sanktionslagen begånget utomlands -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En svensk medborgare som utomlands har | | begått brott som avses i den nya sanktionslagen skall dömas till| | ansvar enligt lagen och vid svensk domstol. Detta gäller även om| | 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig och trots 2 | | kap. 5 a § första och andra styckena . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten över och ifrågasätter om jurisdiktionsregeln inte bör utsträckas till att avse även brott begångna utomlands av utlänningar med hemvist i . Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om i vilken utsträckning svensk straffrätt är tillämplig och svensk domstol behörig att döma finns i 2 kap. . I 2 § andra stycket ställs krav på dubbel straffbarhet i fråga om brott som har begåtts utomlands. I 3 § anges vissa specialfall som faller under svensk straffrättslig jurisdiktion. I 5 a § regleras frågan i vilken utsträckning utomlands meddelad dom i brottmål skall utgöra hinder mot lagföring i för samma gärning. Enligt den nuvarande sanktionslagen kan regeringen förordna att brott som avses i sanktionslagen begånget utomlands av svensk medborgare skall falla under svensk jurisdiktion även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig och trots 2 kap. 5 a § första och andra stycket den balken. Bestämmelsen har tillkommit därför att kravet på dubbel straffbarhet innebar en begränsning av svensk straffrättslig behörighet som inte stämde överens med vad som krävdes för genomförande av de resolutioner om sanktioner som har antagits av . Bestämmelsen, som tillkom års regeringsform, innebär en utsträckning av befogenheterna att utöva rättskipning i förhållande till regler. Den nya regeringsformen medger inte delegation av normgivning i sådana fall. Den utsträckta jurisdiktionen bör därför regleras direkt i lagen. Hovrätten över och har ifrågasatt om inte undantag från kravet på dubbel straffbarhet också skall gälla utlänningar med hemvist i . Regeringen anser för sin del att en sådan möjlighet inte bör finnas. FN har i säkerhetsrådets resolutioner bara krävt att medlemsstaterna straffar sina egna medborgare för gärningar som de har begått utomlands. Att straffa utlänningar i motsvarande fall skulle kunna leda till för den enskilde orimliga konsekvenser. Sålunda skulle en utlänning i sådana fall kunna straffas för en gärning som han kan ha varit skyldig att utföra enligt lagen på gärningsorten. 14 Förbud mot att uppfylla rättsanspråk -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Någon särskild regel med förbud att | | uppfylla rättsanspråk bör inte tas in i en ny sanktionslag. Utredningens bedömning: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och anser att det behövs en regel i den föreslagna sanktionslagen som gör det möjligt för att förbjuda uppfyllande av rättsanspråk, om eller EU inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i ett enskilt fall inte beslutat att införa ett sådant förbud, alternativt har upphävt ett sådant. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 7 c § sanktionslagen får regeringen meddela föreskrifter om förbud mot att uppfylla rättsanspråk, om anspråket grundas på ett avtal eller en skuld- eller garantiförbindelse som inte har kunnat fullgöras på grund av sanktioner. En förutsättning för detta är naturligtvis att lagen är tillämplig t.ex. genom att har fattat ett beslut om att införa ett förbud mot att tillgodose rättsanspråk. och har ansett att det behövs en särskild regel i den föreslagna sanktionslagen med förbud mot att uppfylla rättsanspråk oavsett om säkerhetsrådet eller EU inom ramen för GUSP-samarbetet har beslutat om ett sådant förbud eller har beslutat ett sådant förbud och sedan har upphävt förbudet. Om utvecklingen inom gemenskapen fortsätter på samma sätt som , kommer förbud mot att tillgodose rättsanspråk i varje enskilt sanktionsfall att regleras inom gemenskapen i en rådsförordning. Sannolikheten talar för att så blir fallet. En direktverkande bestämmelse i sanktionslagen med förbud mot att tillgodose rättsanspråk i samtliga sanktionsfall skulle då kunna komma i konflikt med gemenskapsrätten eftersom en reglering i en rådsförordning utesluter en nationell reglering. Om sanktionslagen inte är tillämplig och det bedöms angeläget att i samband med att man inför sanktioner också inför förbud mot att uppfylla rättsanspråk, får det ske i särskild lag. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En ny sanktionslag bör i sig inte leda | | till ökade kostnader. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: delar utredningens uppfattning att en delegering sammantaget inte bör leda till ökade kostnader. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget till ny sanktionslag innebär i huvudsak en modernisering och förenkling av den nu gällande lagstiftningen. Den bör i sig inte leda till ökade kostnader för enskilda eller det allmänna. Enligt förslaget skall regeringen kunna delegera dispensprövningen till en förvaltningsmyndighet. Om regeringen utnyttjar denna möjlighet, kan det leda till ett ökat resursbehov hos myndigheten. Detta bör dock kunna balanseras mot det minskade resursbehov hos regeringen som en sådan delegering för med sig. Regeringen kan dock i sådana fall komma att handlägga överlämnade ärenden. Kostnaderna för detta får dock bedömas bli försumbara och under alla förhållanden kunna av inom ramen för befintliga resurser. 16.1 Förslaget till lag om vissa internationella sanktioner -------------------------------------------------------------------- | 1 § Denna lag innehåller föreskrifter om genomförandet av | | internationella sanktioner som | | 1. har beslutats eller rekommenderats av | | säkerhetsråd i överensstämmelse med stadga, | | eller | | 2. har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en | | gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska| | unionen och som syftar till att upprätthålla eller återställa | | internationell fred och säkerhet. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. -------------------------------------------------------------------- | 2 § Med blockerad stat avses i denna lag en stat, ett område | | eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, | | som är föremål för sanktioner enligt 1 §. Paragrafen, som delvis motsvarar 2 § första stycket i den nuvarande sanktionslagen, definierar uttrycket blockerad stat. Begreppet används i 4 och 13 §§ i den föreslagna nya lagen. I förhållande till den nu gällande definitionen i 2 § första stycket sanktionslagen (jfr prop. 1971:77 s. 71) har den ändringen gjorts att med blockerad stat skall avses inte bara en stat eller ett område utan även något annat som är föremål för sanktioner. Beträffande den närmare motiveringen till ändringen kan hänvisas till vad som sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 9). Regeringens beslut om sanktioner -------------------------------------------------------------------- | 3 § Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall| | genomföras med anledning av ett beslut eller en rekommendation | | som avses i 1 §. Förordnandet skall överlämnas till för| | godkännande. | | Ett förordnande upphör att gälla, | | 1. om det inte har överlämnats till för godkännande | | inom en månad från det att regeringen meddelade förordnandet, | | eller | | 2. om inte har godkänt det från det | | att förordnandet överlämnades till . | | Vid beräkning av tid för godkännande enligt andra | | stycket 2 skall man bortse från tid då gör ett längre | | uppehåll i kammarens arbete än en månad. Paragrafen anger när regeringen får meddela beslut om sanktioner. Förfarandet består av två led. Först skall regeringen meddela ett mera allmänt förordnande om att sanktioner enligt lagen skall genomföras. Detta förordnande skall överlämnas till för godkännande. Regeringen får därefter meddela mera detaljerade föreskrifter om förbud eller avvisning. Det följer av föreslagna 4 och 13 §§. Regeringen får, enligt första stycket, förordna att sanktioner enligt lagen skall genomföras om det behövs med anledning av sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av i överensstämmelse med FN:s stadga, eller om det behövs med anledning av sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Vid bedömningen av frågan om ett förordnande behövs, måste regeringen beakta om gemenskapen har meddelat bindande bestämmelser som genomför sanktionsbeslutet. Om det har genomförts genom en rådsförordning inom gemenskapen är några nationella bestämmelser inte tillåtna i de frågor som regleras av förordningen. Förordnande att genomföra sanktioner enligt lagen skall i princip meddelas när säkerhetsrådet fattat bindande beslut om sanktioner. Det följer av den folkrättsliga förpliktelsen för FN:s medlemsstater att efterkomma sådana beslut. Det föreligger inte någon folkrättslig förpliktelse att genomföra sådana säkerhetsrådets resolutioner som bara avser rekommendationer. Frågan om sådana rekommendationer om sanktioner bör genomföras får bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet. En relativt fri bedömning får göras med beaktande av utrikespolitiska, ekonomiska och andra faktorer. Sanktioner som har beslutats inom ramen för GUSP-samarbetet och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet skall i princip också genomföras. Frågan huruvida och i vilken utsträckning ett genomförande behöver ske på nationell nivå beror på GUSP-beslutets utformning.