prop · GJ03173 · 1996-01-01 00:00:00 — Det är emellertid en svår uppgift att utifrån vissa faktiska omständigheter göra ett välgrundat antagande om hur en viss person kommer att handla . Prövningen orsakar visserligen inte några större problem när det rör sig om någon som upprepade gånger har begått grova brott eller på annat sätt grovt åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller på andra områden. Sådana fall kan dock inte antas vara särskilt vanliga. Om i stället en presumtiv förvärvare tidigare i väsentligt hänseende har åsidosatt förpliktelser i näringsverksamhet eller på andra områden men uppger att han numera har tagit avstånd från sitt tidigare handlingssätt, kan det vara svårt att göra ett tillräckligt säkert antagande om förvärvarens framtida handlande. Detsamma gäller i många andra situationer. I detta sammanhang förtjänar nämnas att en del uttalanden i förarbetena till bestämmelserna om ägarprövning vid förvärv av aktier ger uttryck för uppfattningen att vissa förhållanden i sig skall kunna vara diskvalificerande (prop. 1992/93:89 s. 111, 197 och 199). Detta går dock inte att förena med lydelsen av 7 kap. 11 § BRL. Enligt den nuvarande bestämmelsen är utgångspunkten att den presumtive innehavaren är lämplig som ägare och att det måste finnas positivt stöd för motsatsen - ett antagande att han skall motverka en sund utveckling av bankens verksamhet - för att han skall kunna underkännas som ägare. Med hänsyn till betydelsen av att ägare till större innehav av aktier eller andelar verkligen är lämpliga att utöva det inflytande som innehavet medför, är det motiverat att ge bestämmelserna en annan utgångspunkt. En annan lagteknisk lösning bör således väljas. Den nya regleringen bör ha till syfte dels att något skärpa kraven på en ägare till ett kvalificerat innehav, dels att underlätta ägarprövningen. Det finns först anledning att närmare beröra hur den nuvarande regleringen förhåller sig till föreskrifterna i frågan i andra banksamordningsdirektivet. Beträffande auktorisation av kreditinstitut anges i artikel 5 andra stycket att de behöriga myndigheterna skall vägra auktorisation om de, med hänsyn till behovet av sund och ansvarsfull ledning av kreditinstitut bedömer att lämpligheten hos aktieägare (eller medlemmar) som har kvalificerat innehav inte är tillfredsställande. På motsvarande sätt föreskrivs i artikel 11 punkt 1 andra stycket andra banksamordningsdirektivet, med avseende på förvärv av kvalificerat innehav i ett kreditinstitut eller överskridande av vissa gränsvärden m.m., att de behöriga myndigheterna skall ha rätt att motsätta sig ett förvärv om de, med hänsyn till behovet av sund och ansvarsfull ledning av kreditinstitutet, bedömer att lämpligheten inte är tillfredsställande hos förvärvaren. Vad direktivet innehåller om krav på lämplighet hos ägare med hänsyn till behovet av en sund ledning av kreditinstitut ligger till grund för de nuvarande bestämmelserna. Den som kan antas komma att motverka en sund utveckling av en banks verksamhet är givetvis olämplig som ägare i direktivets mening. Men en person kan tänkas vara olämplig som ägare även om ett sådant antagande inte kan göras. Den som t.ex allvarligt misskött sig i näringsverksamhet kan ofta redan på grund av detta förhållande anses vara olämplig som ägare till större innehav av aktier eller andelar i en bank. Det är givetvis så att tilltron till bankerna kan rubbas om större innehav av aktier eller andelar tilhör personer, som i sin tidigare verksamhet har försummat grundläggande skyldigheter eller begått andra överträdelser av väsentliga bestämmelser. Detta gäller även om det inte skulle finnas tillräckliga skäl till antagande att en sådan person kommer att motverka en sund bankverksamhet. Som nämnts står det inte i överensstämmelse med lydelsen av 7 kap. 11 § att beakta tidigare inträffade omständigheter sedda för sig. En slutsats av vad som sagts är att det är lämpligt att såväl väsentliga överträdelser av skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter som allvarlig brottslighet skall vara tillräckliga i sig för att en person skall anses olämplig som ägare till ett kvalificerat innehav av aktier i en bank. Detta bör uttryckligen anges i bestämmelserna. En sådan reglering underlättar också tillämpningen, eftersom det i dessa fall inte krävs någon bedömning av hur personen kan förmodas handla beträffande ledningen av banken. Det är som har påpekat viktigt att bedömningsgrunden inte är för vagt utformad. Tillstånd skall således inte beviljas om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Något undantag - som föreslagits i promemorian - om förhållandena av särskilda skäl inte medför att ägaren bedöms vara olämplig bör inte införas. anfört skall en person som allvarligt brutit mot god sed i näringsförhållanden under inga omständigheter kunna ha ett kvalificerat inflytande i en bank (se även författningskommentaren till 7 kap. 11 § BRL, avsnitt 13.14) En fråga som bör övervägas i detta sammanhang är om det, för att en person skall diskvalificeras som ägare till aktier eller andelar som medger ett väsentligt inflytande över bankens skötsel, skall vara klarlagt att det föreligger sådana omständigheter som innebär att han är olämplig eller om det bör vara tillräckligt att det är oklart huruvida han är lämplig. I ärenden som rör legitimation eller annan auktorisation gäller som en allmän princip att vid bedömande av frågan om beviljande av auktorisation hänsyn kan tas till att det är oklart om den sökande uppfyller lämplighetskraven, medan det vid prövning av om en person skall fråntas sin auktorisation bör krävas att det är klarlagt att han är olämplig. I linje med detta resonemang bör det - vid prövning av om viss misskötsamhet i sig skall vara tillräcklig för att en person skall anses vara olämplig som ägare till ett kvalificerat innehav i en bank - vara klarlagt att den presumtive ägaren har handlat på ett sådant klandervärt sätt som avses i föreskriften. Prognos om hur inflytande utnyttjas Vid sidan av en sådan föreskrift som har berörts bör det liksom finnas en bestämmelse, som ger den prövande myndigheten möjlighet att vägra en person som ägare på grund av en bedömning av hur han kan antas komma att utnyttja det inflytande över ledningen av banken som innehavet ger honom. Vid övervägande av utformningen av en sådan bestämmelse kan följande sägas. Den nuvarande presumtionen om lämplighet kan ändras på så sätt, att oktroj skall beviljas resp. förvärvstillstånd ges, om det kan antas att den blivande ägaren inte kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet. Med en sådan reglering kommer en person inte att godtas som ägare i de fall, då något välgrundat antagande om hans framtida agerande inte kan göras. Detta innebär en viss skärpning av kraven på större aktie- eller andelsägare. Ett annat alternativ är att det för beviljande av oktroj resp. förvärvstillstånd skall fordras att det finns positivt stöd för att den blivande aktieägaren är lämplig som ägare med hänsyn till kravet på en sund bankverksamhet. Regeringen anser emellertid att en sådan reglering går alltför långt. Det kan visserligen i allmänhet förutsättas att den som äger ett kvalificerat innehav i en bank vill delta i ledningen av bankens verksamhet på något sätt. Det förekommer emellertid att någon, t.ex. en institutionell placerare, vill skaffa sig en betydande aktiepost i en bank enbart som kapitalplacering och inte önskar ta aktiv del i bankens verksamhet - i vart fall inte så länge den sköts på ett tillfredsställande sätt. Någon anledning att lägga hinder i vägen för sådana investeringar finns inte. Det förra alternativet är således att föredra. En sådan reglering innebär att ovisshet som råder om en presumtiv ägare i något hänseende av betydelse skall beaktas till hans nackdel. Ovissheten måste emellertid avse ett förhållande av sådant slag, att det inte är möjligt att göra ett tillräckligt säkert antagande huruvida den ifrågavarande personen kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i banken. Andra banksamordningsdirektivet innehåller som nämnts också föreskrifter om att ägare med kvalificerat innehav skall vara lämpliga med hänsyn till behovet av en ansvarsfull ledning av kreditinstitut. Detta krav gäller personliga egenskaper hos sådana ägare. Kravet har inte kommit till direkt uttryck i lydelsen av de nuvarande bestämmelserna; varken i , lagen om medlemsbanker eller i BRL. Det har ansetts att nämnda förutsättningar skall omfattas av den mera generellt avfattade lydelse som de nuvarande bestämmelserna har fått. I förarbetena till den tidigare lydelsen av 2 kap. 3 § tredje stycket uttalades att större ägare skall bedömas uppfylla de kunskapsmässiga krav och vara så omdömesgilla i sitt handlande som erfordras för att de skall kunna på ett långsiktigt och stabilt sätt driva en sund bankversamhet (prop. 1989/90:116 s. 60). De egenskaper som det nu berörda lämplighetskravet omfattar bör främst vara ansvarskänsla och omdöme. Det är inte lämpligt att uppställa krav på sådana kunskaper som fordras för att delta i ledningen av en bank, eftersom det bör godtas att vissa seriösa större ägare endast avser att göra en kapitalplacering. och har ansett att direktivets krav på prövning av personliga egenskaper för större ägare som tidigare bör ingå i den nu föreslagna bestämmelsens första del. Regeringen anser emellertid att det - för klarhetens skull - är lämpligt att det nu berörda kravet får komma till direkt uttryck i lagtexten. Bestämmelsen bör dock vara allmänt hållen. Den bör uttryckas så att ägaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Genom en sådan föreskrift ges det också uttryckligt stöd för att beakta bl.a. jävsförhållanden (jfr prop. 1992/93:89 s. 195). Regleringen medger att det i praktiken ställs större krav på den som skall äga t.ex. 33 eller av aktierna i en bank än på den som endast kommer att inneha (beträffande frågan om möjligheten till en flexibel tillämpning av ägarprövningsreglerna, se avsnitt 5.5). I detta sammanhang bör avslutningsvis några särskilda frågor beträffande ägarprövning beröras. Prövning av juridiska personer När det har talats om ägarprövning har av praktiska skäl använts uttryck som närmast haft avseende på fysiska personer som blivande aktieägare. Aktier och andelar i en bank kan givetvis förvärvas även av juridiska personer. Prövning när det gäller juridiska personer avser ställföreträdare för den juridiska personen. Beträffande aktiebolag bör prövningen omfatta dem som ingår i styrelsen samt verkställande direktören. I fråga om andra juridiska personer bör personer i motsvarande ställning omfattas av prövningen. Efter det att en juridisk person har fått tillstånd till ett förvärv av ett kvalificerat innehav kan företagets ledning förändras. Det bör då finnas en möjlighet att ingripa mot en ägare, i vars ledning det numera finns någon som inte är lämplig att utöva äganderätten. Sådant ingripande kan ske enligt 7 kap. 14 § första stycket BRL. För att skall pröva frågan om lämplighet hos nya personer i ledningen för juridiska personer som är ägare till ett kvalificerat innehav är det nödvändigt att sådana ägare har skyldighet att till inspektionen anmäla ledningsförändringar. Att, såsom anfört, vissa kvalificerade ägare av utländskt ursprung skulle finna det onaturligt att till rapportera ledningsförändringar, utgör enligt regeringens mening inte skäl att ha någon annan åsikt. får dock antas, som och föreslagit, överväga om bevakningsrutiner för att underlätta för sådana ägare att uppfylla sin skyldighet kan upprättas. Omprövning vid bildande av en bank Med anledning av ägarprövningsreglernas konstruktion vid bildandet av en bank uppkommer frågan om det finns utrymme för att de aktier eller andelar som vid prövningen angetts komma att ägas av vissa personer i själva verket kan komma att innehas av andra personer. Om så kan ske uppkommer frågan hur situationen skall behandlas. Den är inte beaktad i nuvarande reglering. Problemet har samband med det sätt som aktier eller andelar förvärvas i en bank under bildande. För bankaktiebolag gäller följande. har beviljats, skall stiftarna upprätta en stiftelseurkund med vissa närmare uppgifter (2 kap. 6 § ). Teckning av aktier skall ske på stiftelseurkunden eller på en teckningslista som innehåller avskrift av stiftelseurkunden (2 kap. 7 § första stycket). Stiftarna avgör om aktieteckningen skall godtas och hur många aktier som skall tilldelas tecknarna (2 kap. 9 §). Beslut om bankens bildande fattas härefter på en konstituerande stämma (10 § första stycket). Det kan således mycket väl inträffa att ett kvalificerat innehav av aktier i en nybildad bank senare kan komma att ägas av helt andra personer än de som i samband med ansökan om oktroj uppgetts som blivande ägare till sådana innehav. Det behöver inte, som förmodat, vara fråga om aktietecknare som "på något sätt undgått kontrollen, vilket upptäckts först efter det att aktieteckningen avslutats". Enligt regeringens mening är det inte acceptabelt att andra personer utan någon prövning av lämpligheten inträder som ägare i stället för dem, vilkas lämplighet har prövats i samband med beviljande av oktroj. Detta problem bör lösas genom en bestämmelse som stadgar att banken inte får bildas innan de nya ägarnas lämplighet har prövats enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 3 § tredje stycket 2 eller fjärde stycket . Motsvarande bestämmelser bör införas för medlemsbanker. 5.4.2 Ingripande mot olämpliga ägare till kvalificerade innehav m.m. Regeringens förslag: Om den som äger ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får besluta att ägaren inte vid stämma får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller om ägaren allvarligt misskött sig. Om en kvalificerad ägare av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om förvärvstillstånd, får besluta att han inte vid stämma får rösta för aktierna eller andelarna till den del de omfattas av tillståndskrav. Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får ägaren inte rösta för aktierna eller andelarna till den del innehavet står i strid med beslutet. Detta förbud att rösta följer direkt av lag. får också förelägga en ägare till ett kvalificerat innehav att avyttra den del av aktierna eller andelarna som han innehar utan tillstånd. När en ägare till ett kvalificerat innehav inte får företräda sina aktier eller andelar vid stämma, kan domstol utse en förvaltare med rätt att företräda aktierna eller andelarna. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att förvaltarens anspråk på betalning skall förenas med panträtt i aktierna. Remissinstanserna: har anfört att det bör framgå att rösträttsbegränsningen endast skall avse den del som medför att innehavet är kvalificerat. och har efterlyst ett förtydligande på denna punkt. har anfört att det bör klargöras i lag att det åligger att delge banken alla beslut i frågor som berör rösträtten. och har påtalat vikten av att så sker. har ansett att konsekvenserna av den föreslagna ordningen med förvaltare är alltför svåröverskådliga för att utan ytterligare utredning leda till lagstiftning. Om en sådan lagstiftning kommer till stånd har anfört att det av bestämmelsen bör framgå att en förvaltare endast skall förordnas om ett särskilt behov föreligger. Hovrätten för västra har förordat att det skall åligga att förordna förvaltare. har föreslagit att domstol, efter ansökan av förvaltaren, får besluta att de aktier eller andelar som förvaltaren företräder får säljas. Inspektionen har vidare efterlyst dels en lagfäst upplysningsskyldighet för den som skall prövas, dels utökade möjligheter att inhämta relevant, sekretessbelagd information från andra myndigheter. och har anfört att det saknas ett godtagbart motiv till att införa en skyldighet för banken att förskottera ersättningen till förvaltaren. Skälen för regeringens förslag: Av nu gällande regler följer att om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får enligt 7 kap. 14 § första stycket BRL besluta att aktierna eller andelarna inte får företrädas vid stämman. Enligt tredje stycket får inspektionen i sådant fall också förelägga ägaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. Bestämmelsen har sin grund i artikel 11 punkt 5 första stycket i andra banksamordningsdirektivet. Där föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta åtgärder, i fall då de som äger ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut utövar sitt inflytande på ett sätt som är ägnat att vara till förfång för en sund och ansvarsfull ledning av kreditinstitutet. Det anges vidare att sådana åtgärder får bestå bl.a. i förelägganden, sanktioner gentemot styrelsen och den verkställande ledningen samt i upphävande av rösträtt som är knuten till de ifrågavarande aktieägarnas aktier (eller medlemmarnas andelar). Det har visat sig att bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket medför tillämpningssvårigheter. Det är svårt att göra en bedömning av om det finns tillräcklig grund för ett antagande att en aktieägare kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet. Det finns därför anledning att försöka underlätta för att ingripa mot olämpliga ägare till kvalificerade innehav. Förbud att rösta p.g.a. misskötsamhet Som framgått föreslår regeringen nu att tillstånd till ett förvärv som medför kvalificerat innehav skall kunna vägras redan på grund av visad misskötsamhet (se avsnitt 5.4.1). På motsvarande sätt bör sådan misskötsamhet i sig utgöra grund för ingripande från genom förbud att rösta. Denna föreskrift bör kunna få särskild betydelse i fall då ägaren till ett större innehav är ett aktiebolag eller annan juridisk person och som ny styrelseledamot eller verkställande direktör inträder en person som har visat sin olämplighet genom att missköta sig i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter (eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet). I en sådan situation krävs dock att det är klarlagt att personen ifråga är olämplig. Förbud att rösta p.g.a. prognos om hur inflytande utnyttjas Det kan ifrågasättas om det förutom en sådan regel finns något behov av en särskild bestämmelse som ger möjlighet att ingripa på grund av att det kan antas att en ägare kommer att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av bankens verksamhet. Vid denna bedömning kan det inte bortses från att det undantagsvis kan finnas behov av att kunna ingripa på grundval av ett antagande om en ägares handlande . Ett exempel är då en ägare till ett kvalificerat innehav - utan att ha motverkat en sund bankverksamhet eller visat misskötsamhet i något avseende - gör uttalanden om hur han avser att agera i fortsättningen och ett sådant agerande skulle strida mot sundhetskravet. Det finns således anledning att bibehålla en sådan regel. En särskild fråga som bör övervägas är om ingripande enligt 14 § första stycket, dvs. på grund av visat eller befarat olämpligt agerande, kan ske mot en ägare med anledning av något förhållande som har inträffat innan han fick tillstånd till det kvalificerade förvärvet. Den situationen kan uppkomma att det framkommer mycket graverande omständigheter mot en person efter det att denne fått förvärvstillstånd till ett kvalificerat innehav - så allvarliga att ansökan skulle ha avslagits om dessa förhållanden hade varit kända vid tiden för prövningen. I ett sådant fall bör kunna ingripa. På det förvaltningsrättsliga området anses emellertid gälla att ett gynnande beslut som regel inte kan återkallas (se , Allmän förvaltningsrätt 16 uppl. 1992 s. 80). Ståndpunkten grundas på hänsynen till den enskildes trygghet. Undantag från principen anses dock gälla under vissa förutsättningar, bl.a. om det påkallas av tvingande säkerhetsskäl eller om den enskilde har utverkat beslutet genom vilseledande uppgifter. En grundläggande förutsättning för att ett gynnande beslut skall kunna återkallas i sådana undantagssituationer som nämnts är att det på det aktuella området finns en bestämmelse som medger återkallelse eller annan likvärdig åtgärd med anledning av visad olämplighet eller på annan liknande grund. Den nuvarande regleringen innebär att kan förbjuda ägaren att rösta för aktierna eller andelarna och förelägga honom att sälja del av aktierna eller andelarna, men endast om han utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av bankens verksamhet. Med stöd av nuvarande bestämmelser kan inspektionen ingripa på grund av vad som blivit känt i efterhand endast i fall det kan antas att ägaren kommer att missbruka sitt inflytande. Genom den nu föreslagna ändringen av 14 § första stycket kommer frågan dock delvis i ett annat läge. Enligt förslaget skall ingripande från kunna grundas på det förhållandet i sig att en ägare till ett kvalificerat innehav i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Bestämmelsen kan tillämpas även på misskötsamhet som har ägt rum i tiden före beslutet om förvärvstillstånd, om ägaren har lämnat vilseledande uppgifter i prövningsärendet. Denna förutsättning är i allmänhet uppfylld när det föreligger något graverande förhållande. har efterlyst en lagfäst uppgiftsskyldighet för den som skall prövas. Syftet med en sådan bestämmelse skulle enligt inspektionen vara att berörda personer inte utelämnar för prövningen relevanta uppgifter. Enligt regeringens mening kan det rent allmänt ifrågasättas om en sådan icke- sanktionerad bestämmelse kan vara verkningsfull. Genom den nu föreslagna ändringen av 14 § första stycket kommer dessutom även denna fråga i ett annat läge. Sammanfattningsvis anser regeringen således att det inte finns anledning att införa någon lagreglerad uppgiftsskyldighet i detta sammanhang. I fråga om möjligheter att inhämta upplysningar från andra myndigheter för sin prövning görs följande bedömning. Trots den skärpning och de förtydliganden som föreslås beträffande ägar- och ledningsprövningen är det ändå fråga om missförhållanden som inte är bagatellartade som skall kunna medföra att exempelvis en förvärvare av aktier eller andelar i ett finansiellt företag inte godkänns som ägare. Det kan således inte förutses att kommer att behöva inhämta uppgifter från många myndigheter. Normalt torde vara att inhämta utdrag från kriminalregistret och centrala person- och belastningsregistret (PBR) hos samt från närings- förbudsregistret. Uppgifter från näringsförbudsregistret finns bl.a. i aktie- bolagsregistret, bankregistret och försäkringsregistret. En eventuellt utökad rätt för att inhämta uppgifter från PBR kan åstadkommas genom förordningsändringar. Regeringen gör således i huvudsak samma bedömning som när bestämmelser om ägarprövning infördes för värdepappersbolag (prop. 1994/95:50, s. 141); nämligen att det inte torde föreligga något större behov av en allmän sekretessbrytande bestämmelse som ger rätt att inhämta upp- gifter från andra myndigheter. Frågan är dock av en sådan betydelse att det kan finnas skäl att ge den en allsidig belysning i ett senare sammanhang. Underlåtenhet att söka tillstånd m.m.