prop · GJ0368 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:68 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner energistadgefördraget. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 Fördraget.................................................. 4 3.1 Bakgrund............................................ 4 3.2 Huvudsakligt innehåll............................... 5 3.3 Tillägg, protokoll m.m.............................. 9 3.4 Institutionella frågor.............................. 10 3.5 Ikraftträdande...................................... 11 3.6 Kostnader........................................... 12 4 Godkännande av fördraget................................... 12 Bilaga: Energistadgefördraget och beslut beträffande fördraget i engelsk originalversion och preliminär svensk översättning . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..............................................158 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner energistadgefördraget. 2 Ärendet och dess beredning Genom att underteckna den europeiska energistadgan (European Energy Charter) gjorde ett femtiotal östliga och västliga industriländer politiska åtaganden att väsentligt öka samarbetet inom energiområdet. I enlighet med stadgan ägde därefter förhandlingar rum för att skapa ett rättsligt bindande ramverk för samarbetet. Detta har fått namnet energi- stadgefördraget (). Förhandlingarna slutfördes och fördraget undertecknades vid en ministerkonferens i av 41 länder, däribland , samt av EG. Därefter har ytterligare åtta stater undertecknat fördraget. Energistadgefördraget innehåller regler om handel, investeringar, transitering och samarbete inom energiområdet. Tvister om fördragets tolkning och tillämpning kan hänskjutas till internationellt skiljedomsförfarande eller tvistlösning enligt GATT-modell. Delar av fördraget omfattas av EG:s kompetens. Organisatoriskt hålls samarbetet inom ramen för stadgan och fördraget samman av en stadgekonferens. Dess sekretariat är förlagt till . Fördraget träder i kraft efter det att ratifikation från 30 länder har registrerats. hade endast två länder ratificerat fördraget. I avvaktan på ikraftträdandet tillämpas fördraget provisoriskt. medverkade i arbetet på energistadgan och har också deltagit i förhandlingarna om energistadgefördraget. Det svenska förberedelse-arbetet har innefattat löpande kontakter med närmast berörda intressenter. höll en hearing med företrädare för myndigheter, organisationer och företag. Därutöver har information och samråd skett inom ramen för den beredningsorganisation som utnyttjat inför EES- och EU-förhandlingarna. När förhandlingarna om stadgefördraget närmade sig slutfasen gavs ett antal intresseorganisationer och företag tillfälle att lämna synpunkter på textförslaget. De som lämnade synpunkter välkomnade fördraget och uttryckte i allt väsentligt tillfredsställelse över förhandlings-resultatet. Inkomna synpunkter finns tillgängliga i (dnr N94/784). Enligt regeringens mening krävs inte några särskilda lagstiftnings-åtgärder för att fördraget skall kunna godkännas. Fördraget bedöms dock vara av sådan vikt att det enligt 10 kap. 2 § regeringsformen skall godkännas av . Texten till energistadgefördraget och vissa beslut beträffande fördraget på engelska och i preliminär svensk översättning fogas som bilaga till propositionen. Vid Europeiska rådets möte i väckte den nederländske premiärministern tanken på att genom ökat samarbete inom energiområdet underlätta den ekonomiska omställningen i samt dåvarande och förbättra långsiktiga energiförsörjning. Att energisektorn valdes berodde på att inom denna bedömdes de komplementära faktorerna vara särskilt tydliga. Det gällde, enkelt uttryckt, att koppla ihop västs kapital och teknologi med östs energitillgångar, främst dåvarande . fick i uppdrag att föreslå hur ett sådant samarbete skulle kunna genomföras. lade kommissionen fram ett förslag om en europeisk energistadga (European Energy Charter). Eftersom den föreslagna stadgan var mycket brett upplagd, valde EG att ordna en internationell konferens . Till denna europeiska energistadgekonferens inbjöds länderna i Väst- och , Sovjet-unionen och även de icke-europeiska länderna inom . Vissa nordafrikanska länder och gulfstater samt internationella organisationer inbjöds att delta som observatörer. Förhandlingarna inom konferensens ram resulterade i ett politiskt dokument, europeiska energistadgan. Stadgan undertecknades vid en ministerkonferens i av ett 50-tal länder, bl.a. . Energistadgans mål är att nå ökad försörjningstrygghet, effektivast möjliga utvinning, omvandling, transport, distribution och användning av energi samt förbättrad säkerhet. Detta skall ske med iakttagande av principerna om statlig suveränitet, icke-diskriminering, marknads-orienterade priser och minimerade miljöeffekter. I enlighet med energistadgan inleddes förhandlingar med syftet att skapa ett rättsligt bindande regelverk för samarbetet. Det skulle innehålla regler om bl.a. handel, investeringar, transitering och samarbete inom energiområdet. Detta regelverk fick sedermera benämningen energi-stadgefördraget (). Vidare påbörjades förhandlingar om särskilda protokoll om energieffektivisering med miljöaspekter och om kärnsäkerhet. Förhandlingarna om fördraget drog ut på grund av bl.a. fördröjning av den nya ryska energilagstiftningen, en komplicerad anpassning av handelsreglerna till allmänna tull- och handelsavtalet () och vissa länders svårigheter beträffande delar av fördraget. Frågan om nationell behandling av nya investeringar fick uppskjutas till ett kompletterande fördrag. Avsevärd tid under förhandlingstillfällena fick också användas till att diskutera och förklara ett antal i väst etablerade begrepp, vilkas innebörd för många länder i öst framstod som oklara. Vid en ministerkonferens i kunde energistadgekonferensen formellt avslutas och det framförhandlade energistadgefördraget öppnas för undertecknande. undertecknade 41 länder samt EG fördraget. antogs en särskild slutakt från konferensen med vissa beslut, överenskommelser och förklaringar i anslutning till fördraget. Slutakten finns publicerad i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), nr L 380, 31.12.1994, s. 3. Av de stater som undertecknade energistadgan är det endast och som inte undertecknat energi-stadgefördraget. Flertalet av länderna och EG undertecknade vid samma tillfälle också ett s.k. energistadgeprotokoll om energieffektivisering med miljöaspekter. Energistadgefördraget innehåller utfästelser från parterna om fortsatta förhandlingar inom flera områden. har dessa förhandlingar inletts i särskilda förhandlingsgrupper under den nya stadgekonferens som har inrättats genom fördraget. I energistadgefördragets ingress åberopas, utöver energistadgan, ett antal dokument och principer med i första hand europeisk anknytning men även några med global räckvidd. Bland de dokument som det hänvisas till kan nämnas Parisstadga för ett nytt , fördraget om förhindrande av spridning av kärnvapen och . På flera områden görs hänvisningar till . Fördragets operativa del är uppdelad i åtta huvudavsnitt och består av totalt 50 artiklar. Huvudavsnitten har rubrikerna: Definitioner och syfte, Handel, Främjande och skydd av investeringar, Övriga bestämmelser, Tvistlösning, Övergångsbestämmelser, Strukturella och institutionella förhållanden samt Slutbestämmelser. Till fördraget hör 14 bilagor, vilka tillsammans med fem beslut som omnämns i slutakten utgör integrerade delar av fördraget. Till uttolkningen av fördraget bidrar ett antal överenskommelser och förklaringar som har tagits med i slutakten. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för innehållet i fördragets ovannämnda avsnitt (del I-VIII). Definitioner och syfte (del I) I avsnittet anges bl.a. vad som menas med de i fördraget centrala begreppen energimaterial, energiprodukter, investeringar och investerare. Fördragets syfte är att upprätta en rättslig ram för att främja långsiktigt samarbete på energiområdet på grundval av kompletterande egenskaper och ömsedsidig nytta i enlighet med stadgans mål och principer. Energimaterial och energiprodukter definieras med hjälp av en förteckning (bilaga ), baserad på harmoniserade system och EG:s kombinerade nomenklatur. Handel (del II) Handelsavsnittet är ett av de centrala avsnitten i fördraget och behandlar marknadstillträde, icke-inskränkningar från , handelsrelaterade investeringsåtgärder, konkurrens, transitering, tekniköverföring och tillgång till kapital. Parterna skall arbeta för att främja tillträde till internationella marknader på affärsmässiga villkor och för att utveckla en öppen och konkurrens-utsatt marknad för energimaterial och energiprodukter . I en inledande artikel slås fast att inget i fördraget tillåter parter, som också är parter i , att göra inskränkningar från och därtill hörande instrument så som de tillämpas mellan parterna. Parterna skall inte tillämpa några handelsrelaterade investeringsåtgärder som är oförenliga med bestämmelserna i artikel III eller XI i . Krav på köp eller användning av nationella varor eller begränsningar av produktionsrelaterad import av balansskäl är inte tillåtna. Parterna åläggs att arbeta för ökad konkurrens inom energiområdet, att ha en nationell konkurrenslagstiftning och att se till att denna efterlevs. I fråga om transitering åligger det parterna att vidta nödvändiga åtgärder för att underlätta transitering av energimaterial och energi-produkter i överensstämmelse med principen om fri transitering och utan åtskillnad till följd av ursprung, destination eller ägare och utan pris-diskriminering. Parter, genom vars områden transitering sker, skall inte, om en tvist om transiteringen skulle uppstå, avbryta eller begränsa transiteringsflödet innan förfarandet för tvistlösning fullföljts. Parterna skall främja tillgång till och överföring av energiteknik på kommersiell grund. Fördraget ålägger parterna att sträva efter att skapa förutsättningar för tillträde till kapitalmarknaden för andra parters företag. Handelsavsnittet berörs på väsentliga punkter av interimsreglerna i övergångsbestämmelserna (del VI). Främjande och skydd av investeringar (del III) I avsnittet ges regler för hur investeringar skall främjas, skyddas och behandlas i olika avseenden. Vidare behandlas frågor om personal i nyckelställning, ersättning för förluster, expropriation, transfereringar och s.k. subrogation. Tillsammans med tvistlösningsreglerna i del V utgör bestämmelserna i detta avsnitt ett multilateralt investeringsskyddsavtal för energiområdet. De innehåller i huvudsak samma grundelement som normalt ingår i de traditionella bilaterala investeringsskyddsavtalen, nämligen gjorda investeringar garanteras skälig och rättvis behandling, största möjliga skydd och säkerhet, mest-gynnade- nations-behandling, prompt, adekvat och effektiv ersättning vid nationaliserings- eller expropriationsåtgärder, fria transfereringar för betalningar som har samband med investeringen samt möjlighet att få tvister avgjorda genom internationell skiljedom. Parterna utfäster sig att fortsätta förhandlingarna i denna del med sikte på att uppnå bindande åtaganden om att ge nationell behandling även i etableringsfasen. Sådan tillerkänns enligt fördragets nuvarande lydelse endast gjorda investeringar. Dessa förhandlingar behandlas närmare nedan under punkt 3.3. Investerare skall ha möjlighet att efter eget val anställa personer i nyckelställning utan avseende på deras nationalitet. Övriga bestämmelser (del IV) Avsnittet tar upp frågor om suveränitet över energiresurser, miljöaspekter, öppenhet, beskattning, statliga företag och avtal om ekonomisk integration. I fördraget erkänns den statliga suveräniteten över energiresurser. bekräftar parterna att de suveräna rättigheterna måste utövas i enlighet med och under iakttagande av internationell rätt. Parterna förbinder sig att fördela tillstånd, koncessioner och kontrakt för prospektering m.m. på ett icke- diskriminerande sätt och på grundval av offentliggjorda kriterier. I en särskild artikel om miljöaspekter betonas vikten av en hållbar utveckling. Parterna skall sträva efter att på ett effektivt sätt minimera skadliga miljöeffekter som kan uppstå antingen inom eller utom deras områden som följd av verksamheter inom energicykeln. Vikten av förebyggande åtgärder understryks. Fördraget slår fast principen om att den som förorenar skall bära kostnaderna för föroreningen, inbegripet gränsöverskridande föroreningar. I elva punkter listas åtgärder som parterna skall vidta. De skall bl.a. ta hänsyn till miljöaspekterna när de utformar sin energipolitik, främja en marknadsinriktad prisbildning, stimulera samarbete kring energirelaterade miljöfrågor, förbättra energi-effektiviteten, utveckla förnybara energikällor samt främja och samarbeta i forskning och utveckling avseende skonsamma processer. Tvistlösning (del V) I avsnittet finns regler om lösning av tvister mellan en investerare och en fördragsslutande part och mellan de fördragsslutande parterna. Tvister på handelsområdet behandlas i övergångsbestämmelserna. Om en tvist mellan en investerare och värdlandet inte kan lösas i godo kan investeraren hänskjuta den till domstolarna i det land som är part i tvisten eller till internationell skiljedom enligt reglerna i fördraget. En av de alternativa skiljedomstolar som anvisas är skiljedomsinstitutet vid . Vid tvister mellan länder skall de berörda länderna sträva efter att lösa dessa på diplomatisk väg. Om detta inte går får part hänskjuta frågan för bindande avgörande till en skiljedomstol som tillsätts för tvistlösningen enligt regler i fördraget. Övergångsbestämmelser (del VI) I detta avsnitt behandlas interimsbestämmelser för handelsrelaterade frågor, utvecklingen av internationella handelsöverenskommelser, energi-anknuten utrustning samt övergångsbestämmelser för att underlätta de s.k. reformländernas deltagande. Interimsbestämmelserna avseende handeln gäller så länge som en part i energistadgefördraget inte är part i och därtill hörande instrument. Fördraget stipulerar att handel med energivaror mellan de fördragsslutande parterna skall ske enligt som de tillämpades , även när det gäller länder som inte är medlemmar av . För dessa senare skall GATT-reglerna gälla i tillämpliga delar. Ett särskilt undantag gäller dock beträffande handel med kärnbränsle. Där tillåter fördraget reglerna i EU:s partnerskaps- och samarbetsavtal med och liknande kommande avtal med andra f.d. sovjetrepubliker att ta över en tillämpning av . Fördraget ålägger signatärländerna att vid undertecknandet av fördraget deponera sina gällande tulltariffer för export och import av i fördraget angivna energivaror. Signatärerna förbinder sig att sträva efter att inte höja tullarna för dessa varor över de i bundna nivåerna eller - för icke GATT-medlemmar - över de nivåer som senast anmälts till stadgesekretariatet. Tullhöjningar får endast göras i enlighet med de GATT-regler som inte undantagits i fördragets bilaga G eller efter ett anmälnings- och konsultationsförfarande. Signatärerna åtar sig att förhandla om rättsligt bindande åtaganden att inte höja tullar och avgifter i syfte att nå en överenskommelse före . För lösningar av tvister på handelsområdet gäller mekanismer när samtliga parter i tvisten är GATT-medlemmar. Om en eller flera av parterna inte är GATT-medlemmar skall en GATT-liknande procedur användas. Med hänvisning till resultaten av Uruguayrundan och det slutprotokoll som upprättades i Marrakesh åtar sig parterna att förhandla om lämpliga ändringar av stadgefördraget. Vidare skall den provisoriska stadgekonferensen påbörja undersökning av möjligheterna att inlemma energianknuten utrustning i fördragets handelsbestämmelser. För att ge vissa länder tid för anpassning till marknadsekonomiska förhållanden ger fördraget möjlighet att tillfälligt vara undantagen från vissa särskilt uppräknade åtaganden. Det har 24 s.k. reformländer begärt att få vara (bilaga T). Parter som har fått sådana undantag skall före börja tillämpa fördragets ordinarie regler. Under exceptionella förhållanden kan en part dock begära att en förlängning av ett undantag godkänns av stadgekonferensen. Strukturella och institutionella förhållanden (del VII) Avsnittet behandlar möjligheten till förhandlingar om instrument i syfte att uppfylla stadgans mål och principer. Dessa instrument beskrivs nedan under punkt 3.3. Vidare innehåller avsnittet regler om stadgekonferens och sekretariat (punkt 3.4 nedan) samt finansiering (punkt 3.6 nedan). Slutbestämmelser (del VIII) I fördragets avslutande avsnitt behandlas frågor av traktaträttslig natur avseende bl.a. undertecknande, godkännande, anslutning, fördrags-ändringar, associationsavtal, ikraftträdande, provisorisk tillämpning, från-träde samt status för bilagor och beslut. Tiden för undertecknande löper från till . Möjlighet till senare anslutning ges för stater som undertecknat energistadgan på de villkor som godkänns av stadgekonferensen. får bemyndiga till förhandlingar om associations-avtal med stater eller regionala organisationer i syfte att fullfölja målen i stadgan och fördraget. Den närmare innebörden av reglerna om ikraftträdande och om provisorisk tillämpning av fördraget beskrivs nedan under punkt 3.5. Fördraget kan frånträdas . Frånträdande part skall dock fortsätta att vara bunden beträffande behandlingen av redan gjorda investeringar. 3.3 Tillägg, protokoll m.m. Det ursprungliga målet att i fördraget få med rättsligt bindande åtaganden om nationell behandling av utländska investeringar redan i etableringsfasen fick ges upp. Förhandlingar om ett kompletterande fördrag med detta innehåll skall vara avslutade (artikel 10.4). De kallas fördragsförhandlingarnas andra fas. En särskild förhandlingsgrupp möttes första gången , då diskussionerna kretsade kring de allmänna ramarna för ett sådant kompletterande fördrag och uppläggningen av förhandlingsarbetet. har sakförhandlingar inletts om bl.a. de undantag från nationell behandling som kan komma i fråga vid privatisering av statliga tillgångar och vid avveckling av monopol. får lämna bemyndigande till förhandlingar om ett antal protokoll och förklaringar till energistadgan i syfte att uppfylla dennas mål och principer. Alla stadgans signatärer får delta i sådana förhandlingar, men part i de protokoll som upprättas kan bara den bli som är part i fördraget. Ett protokoll skall dock endast gälla för de fördragsslutande parter som samtycker till att vara bundna av det och skall inte inkräkta på de rättigheter och skyldigheter som tillkommer de fördragsslutande parter som inte är part till protokollet. Ett sådant s.k. energistadgeprotokoll har redan undertecknats av de flesta länder som undertecknat stadgan och fördraget, däribland . Vid nämnda ministerkonferens i under-tecknades således ett protokoll om energieffektivitet och därtill hörande miljöaspekter. Protokollets mål är att främja riktlinjer för energi-effektivisering som är förenliga med en hållbar utveckling, upprätta ramvillkor som stimulerar producenter och konsumenter att använda energi så ekonomiskt, effektivt och miljövänligt som möjligt samt att utveckla samarbete mellan parterna inom området energieffektivisering. Ett annat dokument, om samarbete på kärnenergiområdet, har färdig-förhandlats . har dock inte kunnat enas om huruvida dokumentet skall rubriceras som deklaration, vilket majoriteten vill, eller som protokoll och därmed bli rättsligt bindande. Även på handelsområdet har ytterligare förhandlingar inletts . I en särskild förhandlingsgrupp behandlas två av de frågekomplex som nämnts i avsnittet om övergångsbestämmelserna. Enligt fördraget åtar sig signatärerna att före slutföra förhandlingar om tullbindning (artikel 29.6) och även förhandla om att infoga Uruguay-rundans resultat i fördragets bestämmelser om handel (artikel 30). Förhandlingar om ett särskilt protokoll för olje- och naturgas-sektorerna har skjutits . I fördraget (artikel 31) sägs att stadgekonferensen skall påbörja undersökning av möjligheterna att inlemma energianknuten utrustning i fördragets handelsbestämmelser. Vid konferensens möte enades man om mandat för en särskild arbetsgrupp. Förhandlingarna i gruppen har inletts . Fördragstexten anger inte om resultatet av förhandlingarna skall ges formen av tillägg till fördraget eller bli ett separat protokoll. () är det högsta organet för samarbetet mellan fördragsparterna. Avsikten är att den skall samman-träda , beroende bl.a. på hur samarbetet och pågående förhandlingar utvecklas. Det första mötet med den provisoriska konferensen hölls i direkt anslutning till fördragsundertecknandet . Därefter har ytterligare tre möten hållits, det senaste . Alla fördragsslutande parter har rätt att vara representerade i konferensen. skall övervaka tillämpningen av stadgans principer och genomförandet av bestämmelserna i fördraget. Den skall även initiera och besluta om förhandlingsmandat beträffande ändringar av fördraget, tilläggsfördrag och protokoll samt godkänna resultatet av sådana förhandlingar. Konferensen skall allmänt stimulera samarbete som syftar till att främja marknadsinriktade reformer och modernisering av energisektorn i och förutvarande . Den skall vidare besluta om ansökningar från ytterligare länder att få underteckna stadgan och ansluta sig till fördraget. skall anta arbetsordning och ekonomiska regler. Konferensen har möjlighet att utöver förhandlingsgrupper även tillsätta särskilda underorgan som kan underlätta arbetet. har en budgetkommitté och en juridisk rådgivande kommitté tillsatts. För beslut av stadgekonferensen krävs enhällighet bl.a. när det gäller ändringar av fördraget, anslutningar av nya stater till fördraget och bemyndigande till förhandlingar om associationsavtal. För andra beslut sägs att parterna skall göra sitt yttersta för att nå samförstånd. För det fall detta visar sig omöjligt innehåller fördraget regler för olika slags majoritetsbeslut. Sekretariatsfunktionen fullgörs av ett sekretariat, som enligt beslut av konferensen skall ligga i . Sekretariatet skall bestå av en generalsekreterare och det minsta möjliga antal övriga anställda som krävs för en effektiv verksamhet. Generalsekreteraren utses av stadgekonferensen. Den första mandatperioden skall vara högst . Konferensen skall godkänna sekretariatets arbetsprogram och budget. Enligt den bemanningsplan som godkänts kommer sekretariatets personal tills vidare att bestå av ca 20 personer, huvudsakligen förhandlare och administratörer. I avvaktan på fördragets ikraftträdande fungerar såväl stadge-konferensen som generalsekreterare och övrig sekretariatspersonal provisoriskt. Energistadgefördraget undertecknades av 41 länder samt EG. Därefter låg fördraget öppet för undertecknande fram till . undertecknades det av ytterligare åtta stater. Det svenska undertecknandet skedde tillsammans med det stora flertalet länder, dvs. blev medlem i EU. Fördraget träder i kraft efter det att 30 länder deponerat sina ratifikationsinstrument. Enligt uppgift från depositarien, , har fram till endast två länder fullbordat ratifikationsprocessen, nämligen och . Fördraget ökar givetvis i betydelse om ett tillräckligt antal representativa länder i öst och väst, bl.a. viktigare producent-, konsument- och transitländer, avslutar ratifikationsprocesserna så snart de nationella procedurreglerna medger. Uppgifterna beträffande , ett av nyckelländerna i sammanhanget, pekar på att dess ratifikation sannolikt inte hinner ske förrän tidigast . Bland EU-länderna uppges flertalet ha påbörjat sina interna procedurer för ratifikation med sikte på avslutning senast . För medlemsländernas del kommer överlämnandet av ratifikationsinstrumenten att föregås av konsultationer beträffande tidpunkten. Eftersom vissa delar av fördraget är gemenskapsrätt kommer sannolikt de enskilda EU-länderna att deponera sina instrument som gemenskapen.