prop · GJ03214 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:214 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen behandlar behovet av en översyn av de regler som gäller för finansieringsverksamhet. I propositionen föreslås att en övergångsregel till lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag förlängs till . Detta gör det möjligt bl.a. för mindre finansbolag, som enligt äldre lagstiftning räknades till en s.k. frikrets och inte krävde tillstånd för verksamheten, att fortsätta driva finansieringsverksamhet fram till dess. En förutsättning för att de skall få fortsätta verksamheten utan tillstånd efter utgången av innevarande år är dock att de inte lånar upp medel från allmänheten. Skälet till förlängningen är att frågan om vilka slags finansieringsverksamhet som skall omfattas av tillståndsplikt m.m. bör övervägas av . I propositionen föreslås vidare att s.k. riskkapitalbolags verksamhet inte skall omfattas av lagen om kreditmarknadsbolag. Detta skall gälla under förutsättning att riskkapitalföretagets finansieringsverksamhet är ett komplement till tillskott av ägarkapital och efterställd utlåning och att företaget inte finansierar sin verksamhet genom lån från allmänheten. Vidare föreslås att vissa företag som har inrättats eller ägs av det allmänna för att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklingsarbete skall undantas från lagen om kreditmarknadsbolags tillämpningsområde under förutsättning att företaget inte lånar upp medel från allmänheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 3 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag 3 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Riskkapitalförsörjningens betydelse för tillväxt och sysselsättning 6 5 Små och medelstora företags kapitalbehov 7 6 Den rättsliga regleringen av finansieringsverksamhet8 7 Behovet av översyn av lagen om kreditmarknadsbolag10 8 Undantag för riskkapitalbolag från tillståndskravet i lagen om kreditmarknadsbolag 14 9 Undantag för vissa företagsfinansierande stiftelser och företag med offentlig anknytning 18 11 Ekonomiska konsekvenser 19 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser 21 Bilaga 2 Lagrådets yttrande 22 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 23 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § och punkten 5 i övergångsbestämmelserna till lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 3 §1 Tillstånd krävs inte om finansieringsverksamheten 1. drivs av statlig eller myndighet, 2. avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget, 3. avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av annat företag i samma koncern eller med annat nära samband och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, 4. tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare med ekonomisk intressegemenskap och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, 5. utgör en normal likviditetsförvaltning och inte kan anses ha ett självständigt syfte vid sidan av företagets huvudsakliga verksamhet, 6. utgör pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000), 7. ingår i verksamhet som står under tillsyn av enligt annan lag, ------------------------------------------------------- 8. drivs av ett aktiebolag, om - bolaget med stöd av 1 § lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag har fått rätt att pröva frågor om stöd till näringsidkare eller bolaget är moderbolag till ett sådant bolag, - staten äger så många aktier i bolaget att staten har mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller bolaget är dotterbolag till ett bolag vari staten äger aktier i den omfattningen, och - medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, eller ------------------------------------------------------- 8. drivs av ett aktiebolag, om - bolaget med stöd av 1 § lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag har fått rätt att pröva frågor om stöd till näringsidkare eller bolaget är moderbolag till ett sådant bolag, - staten äger så många aktier i bolaget att staten har mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller bolaget är dotterbolag till ett bolag vari staten äger aktier i den omfattningen, och - medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten, ------------------------------------------------------- 9. drivs av en ekonomisk förening som a) tar emot insättningar endast från de egna medlemmarna, b) har till ändamål endast att med användande av medlemsinsättningar tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna, c) antar endast fysiska personer till medlemmar, samt d) har högst 1 000 medlemmar, ------------------------------------------------------- 10. drivs av ett företag som - har ägarkapital eller fordringar med efterställd rätt till betalning till ett belopp som i varje låntagande företag (intresseföretag) är större än företagets övriga utlåning till intresseföretaget, - lånar ut medel endast till intresseföretag vars aktier eller andelar inte är noterade vid en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad och - inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten, eller 11. drivs av en stiftelse vars kapital till övervägande del till- skjutits av staten eller en eller flera kommuner, eller av ett aktiebolag som är helägt av staten el- ler en eller flera kommuner, direkt eller genom andra företag samt - verksamhetens syfte är att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklingsarbete och - medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten Nära samband, som avses i 3, skall anses föreligga om företagen leds av samma eller i huvudsak samma personer eller om vinsten av företagens verksamhet helt eller till betydande del skall, direkt eller indirekt, tillfalla samma eller i huvudsak samma personer. Lydelse enligt prop.1995/96:173Föreslagen lydelse Den som 5. Den som vid för lagens ikraftträdande, tidpunkten för lagens , drev ikraftträdande, den finansieringsverksamhet som , drev inte fordrade tillstånd finansieringsverksamhet enligt lagen (1988:606) om utan krav på tillstånd en- finansbolag får fortsätta ligt lagen (1988:606) om verksamheten till och med finansbolag och inte eller, anskaffar medel för om ansökan om tillstånd gettsverksamheten från in , till allmänheten får fortsätta dess ansökningen har prövats verksamheten till och med slutligt. eller, om ansökan om tillstånd getts in , till dess ansök- ningen har prövats slutligt. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och har gemensamt utarbetat en promemoria om behovet av en översyn av de regler som gäller för finan- sieringsverksamhet. Promemorian har tillkommit efter önskemål från olika håll om att regelverket på det finansiella tjänsteområdet inte skall onödigt försvåra eller förhindra verksamheten för vissa mindre finansieringsföretag, vissa riskkapitalbolag och offentliga utvecklingsstiftelser. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Fi 94/3173). Lagrådet har i yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. 4 Riskkapitalförsörjningens betydelse för tillväxt och sysselsättning En varaktigt förbättrad tillväxt förutsätter att andra aktörer än staten har vilja och förmåga att bidra till att starka och dynamiska tillväxtprocesser skapas. Det ankommer på företag och företagsledningar att utveckla och omvandla produktionen i takt med ändrade förutsättningar. Expansiva och innovativa företagare är därför en viktig förutsättning för att skall kunna arbeta sig ur krisen. Tillsammans med tillgången på kapital och arbetskraft bestämmer produktivitetsutvecklingen ekonomins underliggande förmåga att växa. Vidare krävs att näringsidkare håller en hög investeringsnivå och att arbetskraftens kompetensnivå ytterligare utvecklas. Staten har ett ansvar för att det finns goda förutsättningar för tillväxt. En av näringspolitikens viktigaste uppgifter är att i möjligaste mån undanröja hinder för företagens tillväxt och att höja andelen tillväxtföretag. Särskild uppmärksamhet bör ägnas förutsättningarna för små och medelstora företag. Dessa företags möjligheter att växa kommer att vara avgörande för både ekonomisk tillväxt och sysselsättningsökning. En kritisk faktor för de små och medelstora företagen är tillgången på kapital. Brist på kapital till investeringar, utveckling av produkter och marknadsföringsinsatser är ett problem som hämmar åtskilliga företags utveckling. Detta har i sin tur negativa effekter både på den samhällsekonomiska tillväxten och på sysselsättningen. Staten har vidtagit åtgärder på olika plan för att förbättra de mindre företagens möjligheter att utvecklas. Det gäller bl.a. riktade insatser för att förbättra företagens tillgång på riskvilligt kapital. Exempel på sådana insatser är lån från ALMI:s regionala utvecklingsbolag, projektstöd från Industrifonden samt innovationsstöd från och Stiftelsen . Statens roll är särskilt påtaglig i mycket tidiga skeden vid nyetableringar samt vid utveckling av innovationer och nya produkter. finns trösklar i fråga om information och risktagande som gör att kapitalmarknaden i vedertagen bemärkelse endast i viss mån kan eller vill skjuta till riskvilligt kapital eller lånekapital. Genom statlig medverkan kan utvecklingen drivas vidare så att projekten mognar och blir möjliga att utvärdera för privata aktörer på den finansiella marknaden. Statens viktigaste uppgift är emellertid att undanröja hinder för privat finansiering av små och medelstora företag. Staten bör nämligen inte annat än i begränsad omfattning finansiera företagandet. I grunden måste kapitalförsörjningen i en marknadsekonomi vara en fråga för privata intressenter. 5 Små och medelstora företags kapitalbehov De små och medelstora företagen har ett uttalat behov av riskkapital, dvs. främst ett tillskott av eget kapital i form av aktiekapital. Dessa företag uppvisar som grupp en betydligt lägre soliditetsnivå än de stora företagen och förändringar i verksamhetsbetingelserna kommer därför att drabba dem hårdare. Möjligheten till lånefinansiering från bank är ofta begränsad, bl.a. eftersom de mindre företagen inte har förmåga att ställa erforderliga säkerheter. Det är därför av stor betydelse att utbudet av riskvilligt ägarkapital riktat till denna företagskategori stimuleras. Detta gäller i synnerhet nystartade och snabbt växande små och medelstora företag, eftersom kostnaderna för etablering, marknadsföring och utveckling proportionellt är tyngre i inledningen av en verksamhet. I frånvaro av sådant kapital är dessa företag huvudsakligen hänvisade till att finansiera sin expansion med de vinstmedel som genererats i den egna verksamheten. Detta begränsar i betydande utsträckning möjligheterna till en snabb tillväxt. Statens viktigaste uppgift i detta sammanhang är att skapa sådana förhållanden att de enskilda företagarna själva vågar skjuta till kapital. Detta är emellertid inte alltid möjligt. I sådana fall kan s.k. riskkapitalbolag spela en viktig roll. Dessa företags huvudsakliga verksamhet är att tillföra små och medelstora företag kapital i utbyte mot aktier eller andelar. Bolagen blir alltså ägare i det företag (intresseföretaget) som får kapital. Riskkapitalföretagets verksamhet finansieras vanligen med eget kapital utan upplåning från allmänheten. Avsikten är att tillgodogöra sig en värdetillväxt när aktierna eller andelarna sedermera säljs. Att riskkapital tillskjuts har en rad fördelar jämfört med lånefinansiering. En ökad finansiering med riskkapital leder till att ett företag blir mindre känsligt för ränteförändringar, men även för kortsiktiga variationer i efterfrågan på företagets produkter och andra förändringar i förhållandena. Vidare ger den förstärkta soliditeten ökade möjligheter att erhålla krediter. Finansiering genom externa tillskott av ägarkapital är ofta förenat med krav på inflytande. Ofta blir den externa finansiären företrädd i intresseföretagets styrelse. Riskkapitalföretagets företrädare kan på så vis tillföra erfarenhet och kunskap som förstärker kompetensen i intresseföretaget. 6 Den rättsliga regleringen av finansieringsverksamhet reglerades olika kategorier av finansie- ringsföretag av olika lagar. Detta var till stor del en konsekvens av institutens särdrag vad gäller associationsform, kapitalanskaffning och specialdestinerad utlåning. På kreditmarknaden verkade banker, finansbolag, kreditaktiebolag och hypoteksinstitut. Finansbolagens verksamhet blev föremål för en särskild reglering genom lagen (1980:2) om finansbolag. Genom denna lag infördes offentlig tillsyn över finansbolag som var bankägda eller hade tillgångar med ett nettovärde om . Några kvalitativa krav på de företag som omfattades av lagen uppställdes inte. Det föreskrevs dock bl.a. att företagen skulle vara aktiebolag och att de fick låna upp medel motsvarande högst tjugo gånger det egna kapitalet. I lagen stadgades också att bolagsordningarna skulle godkännas av dåvarande Bankinspektionen. Genom finansbolagslag (SFS 1988:606) infördes krav på auktorisation för finansbolag med tillgångar som översteg . Finansieringsverksamhet som riktade sig mot konsument skulle dock alltid kräva tillstånd. För auktorisation krävdes bl.a. ett aktiekapital om och att vissa kvalitativa krav var uppfyllda. Kreditaktiebolagen hade, enligt lagen (1963:76) om kreditaktiebolag, till ändamål att driva lånerörelse och emittera obligationer eller andra fordringsbevis för allmän omsättning. Lagen var en ramlag - varje kre- ditaktiebolags specialisering och dess rörelseregler reglerades i bolag- sordningen som regeringen skulle godkänna. I bolagsordningarna fanns även regler beträffande upp- och utlåningsverksamhet såsom att lån skulle ges mot betryggande säkerhet, matchningsbestämmelser och upplåningstak. För bostadsinstituten gällde som huvudregel att säkerhet skulle utgöras av panträtt i fast egendom eller tomträtt eller av säkerhet i bostadsrätt. Finansbolagen fick rätt att finansiera sig genom upplåning, dvs. genom att ge ut obligationer och andra fordringsrätter som är avsedda för allmän omsättning. I förarbetena till lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag, som trädde i kraft , konstaterades att avskaffandet av begränsningsregeln för finansbolag att ge ut löpande skuldebrev innebar att det inte förelåg några formella skillnader mellan de båda företagsformerna (finansbolag och kreditaktiebolag) och att detta talade för införandet av en gemensam lagstiftning (prop. 1992/93:89 s. 149). Ett annat skäl som anfördes var att ett antal EG-direktiv som reglerade kreditinstitut skulle införlivas i svensk rätt i samband med . Det kunde konstateras att såväl kreditaktiebolagen som flertalet finansbolag föll under EG:s definition av kreditinstitut. För att åstadkomma större systematik i det finansiella regelverket ansågs det därför lämpligt att så långt möjligt försöka samla de svenska reglerna i en gemensam lag. Sammanfattningsvis har reformeringen och moderniseringen av den svenska lagstiftningen bl.a. inneburit att huvuddelen av reglerna för finan- sieringsföretag utanför banksystemet har inordnats i en gemensam lag, lagen om kreditmarknadsbolag, oberoende av vad instituten ger krediter till, exempelvis konsumtion, bostäder, näringsliv eller kommuner. Lagen innehåller rörelseregler som gäller för de verksamheter som traditionellt har bedrivits av finansbolag och kreditaktiebolag, bostadsinstituten inkluderade. Lagen om kreditmarknadsbolag innehåller således enhetliga regler för de kreditföretag som tidigare omfattades av lagen (1988:606) om finansbolag eller lagen (1963:76) om kreditaktiebolag. Genom lagen genomfördes EG:s första och andra banksamordningsdirektiv (77/780/EEG och 89/646/EEG). Syftet med dessa direktiv är att samordna lagar och andra författningar som reglerar rätten att starta och driva kreditinstitut. Direktiven är sammantagna betydelsefulla, eftersom det är genom dessa den inre marknaden för bank- och annan kreditverksamhet har etablerats. har alltså numera rätt att driva verksamhet inom hela EES-området med stöd av sin hemlandsauktorisation, vare sig det sker genom etablering av en filial eller genom att tjänster tillhandahålls direkt över gränserna. Genom direktiven har också principen om hemlandstillsyn genomförts. avses, enligt EG:s första banksamordningsdirektiv, ett företag som bedriver verksamhet som består i att ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten och att bevilja krediter för egen räkning. För dessa företag, som alltså lånar upp medel från allmänheten för sin verksamhet, gäller bl.a. att det bundna egna kapitalet måste uppgå till minst fem miljoner ecu när verksamheten påbörjas. Ett lägsta startkapital om en miljon ecu kan tillåtas i vissa fall. Direktivets definition av kreditinstitut skiljer sig från vad som enligt lagen om kreditmarknadsbolag utgör ett s.k. kreditmarknadsbolag. Ett sådant bolag är enligt nämnda lag ett företag som fått tillstånd att bedriva finansierings- verksamhet. Med finansieringsverksamhet i lagens mening avses näringsverksamhet vars ändamål är att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. På vilket sätt denna verksamhet finansieras saknar betydelse i fråga om kravet på tillstånd. Inte heller rörelsereglerna skiljer sig åt beroende på om företaget lånar medel från allmänheten eller ej. Den svenska regleringen har alltså ett vidare tillämpningsområde än vad som krävs enligt EG:s banksamordningsdirektiv. I lagen om kreditmarknadsbolag har angivits vissa fall när finansieringsverksamhet inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Enligt 1 kap. 3 § första stycket 1 krävs inte tillstånd om finansieringsverk- samheten bedrivs av statlig eller myndighet. Att tillståndspliktig verksamhet inte föreligger vid s.k. handelskrediter framgår av punkterna 2 och 3. I punkt 4 undantas finansieringsverksamhet i företag som tillgodoser finansieringsbehov inom en grupp näringsidkare med intressegemenskap, förutsatt att finansieringen av verksamheten inte sker med medel som lånats upp från allmänheten. Vidare framgår av punkt 5 att normal likviditetsförvaltning inte omfattas av tillståndsplikten såvida denna inte har ett självständigt syfte vid sidan av företagets huvudsakliga verksamhet. I punkterna 6 och 7 undantas pantbanksverksamhet och verksamhet som står under tillsyn. Vidare undantas i punkt 8, som infördes genom lagstiftning , sådan finansieringsverksamhet som drivs av de regionala utvecklingsbolagen, dvs. Verksamheten i dessa bolag - som ägs av ett moderbolag som i sin tur i sin helhet ägs av staten - består i att stödja små och medelstora företag genom att tillhandahålla information, rådgivning och finansiering till projekt med hög risk. Någon tillståndsplikt har alltså inte ansetts påkallad i fråga om bolag som svarar för denna typ av uppgifter i statlig regi. Genom ytterligare ny lagstiftning som trädde i kraft undantas i punkt 9 även sådan finansieringsverksamhet som bedrivs av vissa mindre sparlåneföreningar. Av vad som angetts framgår att riskkapitalverksamhet i sig inte är tillståndspliktig enligt kreditmarknadsbolagslagen. Om däremot försörjningen av riskkapital genom tillskott av ägarkapital kompletteras med utlåning till intresseföretaget faller verksamheten under lagens tillämpningsområde, eftersom riskkapitalbolaget därigenom driver finansieringsverksamhet. För att få lämna sådana lån måste alltså riskkapitalbolaget ha tillstånd enligt kreditmarknadsbolagslagen att driva finansieringsverksamhet. För att få ett tillstånd måste bolaget uppfylla ett antal förutsättningar. Till dessa hör att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet, att vissa större ägare till bolaget uppfyller angivna krav och att det bundna egna kapitalet motsvarar minst fem - eller i undantagsfall en - miljoner ecu. Under verksamheten måste ett antal krav iakttas. Till de viktigaste hör att bolagets verksamhet är begränsad till finansieringsverksamhet och sådant som har ett naturligt samband med sådan, att ägande av aktier eller andelar i ett annat företag är begränsat, att kredit får beviljas endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen och att bolagets kapitalbas inte får underskrida lägsta startkapital. Dessutom gäller för bolaget regler om kapitaltäckning och stora exponeringar (se lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag). 7 Behovet av översyn av lagen om kreditmarknadsbolag Regeringens förslag: Övergångsreglerna till lagen om kreditmarknadsbolag ändras så att den som drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslag får fortsätta med verksamheten till , såvida inte medel för verksamheten anskaffas från allmänheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har dock föreslagit ett återinförande av de regler finansbolagslag som innehöll undantag från tillståndsplikt för bolag där nettovärdet av tillgångarna i verksamheten inte översteg och som inte riktade sin verksamhet mot konsumenter. Detta förutsatt att bolaget inte anskaffar medel för sin verksamhet från allmänheten. Skälen för regeringens förslag: I olika sammanhang har kritik riktats mot lagen om kreditmarknadsbolags utformning. Kritiken har, från något varierande utgångspunkter, koncentrerats på att lagens tillämpningsområde gjorts onödigt brett. Kritikerna pekar ofta på att EG:s banksamordningsdirektiv reglerar verksamhet som förenar upplåning från allmänheten med kreditgivning, dvs. verksamhet som drivs av kreditinstitut, medan den svenska lagen lägger fast motsvarande regler för företag som driver finansieringsverksamhet oberoende av hur verksamheten finansieras. har föreslagit åtgärder som enligt föreningen syftar till att underlätta riskkapitalförsörjningen. Föreningen önskar dels att riskkapitalbolag som inte för sin verksamhet lånar upp medel från allmänheten skall undantas från tillståndskravet enligt kreditmarknadsbolagslagen, dels att företag vars totala kreditgivning inte överstiger en viss nivå inte skall omfattas av kravet på tillstånd (Fi94/3173). har framfört synpunkter som, sammanfattade och något förenklade, kan kategoriseras som ett önskemål om att finansieringsföretag som inte lånar medel av allmänheten inte skall omfattas av lagen om kreditmarknadsbolag utan av annan, mindre ingripande lagstiftning (Fi95/6991). har i en inlaga (Fi96/1611) som hänvisar till en promemoria upprättad av (Fi96/1261) begärt dels att den övergångsregel som möjliggör för vissa företag att fortsätta driva finansieringsverksamhet till förlängs (mer om övergångsregeln nedan), dels att avgränsningen för tillståndspliktig finansieringsverksamhet ses över med särskild inriktning på att tillåta en fri sektor för verksamhet som inte riktar sig mot konsumenter och där medel för verksamheten inte heller anskaffas från allmänheten. I avsnitt 6 har de överväganden som ledde fram till utformningen av kreditmarknadsbolagslagen redovisats översiktligt. Vidare har den förhållandevis omfattande katalogen över verksamheter som inte ansetts behöva vara tillståndspliktiga presenterats. Till vad som angetts i det avsnittet kan föl- jande läggas. Till lagen om kreditmarknadsbolag fogades vissa övergångsbestämmelser.