prop · GJ0380 · 1996-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram ett principförslag om de framtida relationerna mellan staten och . Utgångspunkten är att skall kunna bevara sin identitet som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka, vilket bör framgå av en särskild lag. uppnås en större likställighet i förhållande till andra trossamfund genom ett konstitutionellt skydd för alla trossamfund. Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhistoriska värden och innebär i huvudsak följande. - I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående och andra trossamfund. - får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för bestämmelserna i en lag men utan en från delegerad normgivningskompetens. - Frågan om handlingars offentlighet i utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen. - En skyldighet för den som tillhör att betala en kyrkoavgift ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i proportion till inkomsten. - Staten bör biträda - eller annat trossamfund efter beslut av regeringen - med uppbörden. - De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare. huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå. Finansieringen av begravnings-verksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör betalar sina kostnader via kyrkoavgiften. - Den kyrkliga egendomen bör efter en relationsändring stå till kyrkans förfogande. - bör kunna få viss ersättning av staten för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen. I nära samverkan med företrädare för bl.a. , andra trossamfund och berörda fackliga organisationer behöver ett kompletterande utredningsarbete genomföras för att utarbeta mer detaljerade förslag. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Ärendet och dess beredning................................. 5 3 Principiella utgångspunkter................................ 6 3.1 historiska och nuvarande förhållanden 6 3.2 verksamhet och ekonomi.............. 7 3.3 Den svenska samhällsutvecklingen.................... 8 3.4 Organisatoriska förändringar........................ 9 3.5 En öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka.... 10 3.6 - kyrklig demokrati............. 11 3.7 Behovet av en lösning............................... 12 4 Den rättsliga regleringen.................................. 13 4.1 Konstitutionella frågor............................. 13 4.2 Lagen om ............................. 21 5 Ekonomi och uppbörd........................................ 25 6 Begravningsverksamheten.................................... 30 7 Den kyrkliga egendomen..................................... 35 8 Kulturhistoriska värden.................................... 38 9 Genomförandet.............................................. 41 Bilaga 1 Sammanfattning av Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42).............. 45 Bilaga 2 Remissinstanserna................................... 47 Bilaga 3 Andra kyrkolagsutskottets betänkande 1995:1......... 51 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................................. 106 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner regeringens riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och . 2 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en beredning med uppgift att se över den statliga regleringen av ställning, organisation och ekonomi. En huvuduppgift skulle vara att överväga och lägga fram förslag till den fortsatta hanteringen av frågorna om de ekonomiska och rättsliga relationerna mellan staten och . Med stöd av bemyndigandet tillkallades Kyrkoberedningen (ordförande: hovrättspresidenten ). Beredningen har varit parlamentariskt sammansatt och i arbetet har också företrädare för och andra trossamfund deltagit. Kyrkoberedningen redovisade sina förslag till framtida relationer mellan staten och trossamfunden - såväl som övriga trossamfund - i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). En sammanfattning av beredningens förslag finns i bilaga 1. Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för en mycket bred remissbehandling. Så har t.ex. alla kyrkliga kommuner beretts tillfälle att yttra sig över förslagen. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av deras yttranden har publicerats i Ds 1995:34. Frågan om förhållandet mellan staten och har utretts tidigare. Ett principförslag förelades kyrkomötet . Förslaget avvisades dock. I stället genomfördes kyrkomötesreform, vilken syftade till att bibehålla den rådande balansen i relationerna mellan staten och men innebar betydande förändringar i formerna för den kyrkliga lagstiftningen och normgivningen i övrigt. har därutöver skett betydande förändringar i den kyrkliga organisationen på lokal- och stiftsplanet, som bl.a. innefattat en omfattande delegering av beslutsbefogenheter från regeringen och centrala statliga myndigheter till stiftsplanet. har med dessa förändringar fått nya förutsättningar att själv kunna besluta om organisation och ekonomi och att möta de utmaningar som ligger . Dessa förutsättningar har i stor utsträckning efterlysts i tidigare stat- kyrkadiskussioner. har regeringen vid partiledaröverläggningar informerat om det pågående arbetet med ändrade relationer mellan staten och . Det har då framkommit att det nu finns en bred parlamentarisk uppslutning kring en förändring av stat-kyrkarelationerna. Vidare har det förekommit särskilda överläggningar mellan regeringen och vilka resulterat i en samsyn i denna fråga. kyrkomöte har också gett regeringen till känna att grundelementen i denna relationsändring, så som de preciserats av andra kyrkolagsutskottet, tillgodoser behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet. Kyrkomötets beslut har fattats med en mycket stor majoritet (2KL1995:1, kskr.1995:15). Andra kyrkolagsutskottets betänk- ande finns i bilaga 3. Med hänsyn till den breda politiska och kyrkliga förankring som föreligger, de nya organisatoriska förutsättningar som skapats för verksamhet samt vad som totalt sett kommit fram vid remissbehandlingen och kyrkomötet har regeringen funnit tiden mogen att förelägga ett förslag till principbeslut. Stat-kyrkafrågan har en sådan principiell betydelse och omfattar så många olika delar att regeringen funnit att besluten bör tas i flera steg. När ett positivt yttrande från kyrkomötet nu föreligger kan fatta ett principbeslut att ligga till grund för det fortsatta arbetet med de slutliga förslagen till detaljlösningar. I det följande redovisar vi de riktlinjer som enligt vår uppfattning bör gälla för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och . 3.1 historiska och nuvarande förhållanden Genom reformationen blev en självständig nationalkyrka efter att ha varit en provins inom den romersk-katolska kyrkan. Nationalkyrkans evangelisk-lutherska bekännelse fixerades vid . Reformationen innebar att en nära förbindelse mellan kungamakt och kyrka upprättades och utvecklades. kyrkolag bars helt upp av synsättet att det var statsmakternas uppgift att ta ansvar för kyrkan och reglera de kyrkliga organen. Tillskapandet av borgerliga kommuner innebar principiellt ett skiljande av borgerliga och kyrkliga funktioner på lokalplanet. Besluts- och maktstrukturen i blev dock till stora delar oförändrad reformer. När det religionsfrihetslag konstaterades att är ett trossamfund var det visserligen en betydelsefull markering av synsättet på kyrkan men det tog sig inte uttryck i någon mer väsentlig ändring i den lagstiftning som reglerade beslutsfunktionerna i kyrkan. En stor del av den kyrkliga verksamheten är reglerad i lag eller annan författning. finns de grundläggande bestämmelserna om offentligrättsliga organisation samlade i kyrkolagen (1992:300). kan rättsligt och ekonomiskt sägas vara organiserad på tre plan, nämligen lokalplanet, det regionala planet och riksplanet. Församlingarna är de grundläggande lokala enheterna inom . De ansvarar lokalt för den kyrkliga verksamheten. Från rättslig synpunkt har församlingarna ställning som kyrkliga kommuner. Därmed har de också beskattningsrätt. De tretton stiften är regionala enheter och utgör ämbetsområden för biskoparna. Fr.o.m. är stiften organiserade på ett delvis nytt sätt genom obligatoriska stiftssamfälligheter. finns kvar som en statlig myndighet i varje stift. kyrkomötesreform innebar en genomgripande förnyelse av på riksplanet. Genom tillkomsten av fick kyrkomötet ett permanent beredande och verkställande organ. En mycket betydelsefull följd av kyrkomötesreformen var också att genom kyrkomötet har fått rätt att genom normgivning själv besluta i en rad inomkyrkliga frågor. Kyrkomötesreformen sammantaget med de genomförda förändringarna på lokal- och stiftsplanen innebär att på alla nivåer har fått egna demokratiskt utsedda beslutande och verkställande organ, till vilka många av de ärenden som har handlagts hos statliga organ har kunnat delegeras. På vissa områden har kyrkan således fått en ökad självständighet, men det grundläggande sambandet mellan staten och är oförändrat. 3.2 verksamhet och ekonomi Alltjämt tillhör det stora flertalet av befolkning - uppgår den andel som tillhör kyrkan till inte av befolkningen. Inom stift som befolkningsmässigt domineras av storstadsområden har andelen varit lägre medan , , och haft andelar mellan . Tillhörighetsandelen har långsiktigt varit sjunkande utan några större kast i utvecklingen. Denna påverkas framför allt av antalet dödsfall och födslar samt omfattningen av in- och utvandringen. Däremot har in- och utträden ur kyrkan en mera begränsad effekt än de förut nämnda faktorerna. har enligt senaste offentlig statistik antalet utträden bara uppgått till av samtliga som tillhört kyrkan. Andelen döpta i av samtliga nyfödda har - 1993 legat på nivån 70 - . Dopfrekvensen bland nyfödda vars föräldrar tillhör kyrkan har legat högre eller på något . Motsvarande tal när det gäller konfirmation av femtonåringar har varit betydligt lägre eller 55 - respektive 62 - . På ungefär samma nivå, 55 - , har vigselfrekvensen i legat . Av samman- lagt 97 000 avlidna 1993 har blivit begravda enligt ordning. Det kan noteras att begravningsfrekvensen i samtliga stift är högre än andelen kyrkotillhöriga. Antalet kyrkligt anställda har uppgått till cirka 25 500, varav omkring 3 500 varit präster med statligt reglerade anställningsvillkor och återstående 22 000 anställts på kommunala avtal. finns det cirka 3 600 kyrkor som är invigda i ordning och som förvaltas av en kyrkokommun. En sammanfattande resultaträkning för avseende visar totala intäkter på och totala kostnader på . Av dessa belopp hänför sig av intäkterna och av kostnaderna till församlingar och pastorat. Tyngdpunkten i verksamhet ligger alltså på den lokala nivån. På intäktssidan är skatterna den helt dominerande inkomstkällan. Statsbidrag har bara getts till mission och i form av bidrag från SIDA för biståndsverksamhet. Bidragsbeloppet har varit sammanlagt . Nettot av de kyrkliga finanstillgångarna var 1993 sammantaget bortemot . Vidare visar en sammanfattande balansräkning för för totalt bokförda tillgångar på . Skulderna inklusive förvaltat fondkapital har uppgått till och det egna kapitalet följaktligen till . Det skall understrykas att de angivna beloppen avser bokförda värden hos kyrkokommunerna. Något försök till marknadsvärdering har inte gjorts.Slutligen kan noteras att, främst genom minskade skatteintäkter för tiden - 1996, en betydande försvagning av den kyrkliga ekonomin beräknas inträffa . 3.3 Den svenska samhällsutvecklingen Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse för och varit en viktig del i samhällsutvecklingen. har takten i samhällsförändringarna ökat och vi har fått se ett alltmer mångkulturellt och mångreligiöst samhälle. Det har bl.a. medfört att inte längre har den självklara position som den har haft tidigare. får nu göra sin samhällsinsats under andra förutsättningar än de som förelåg i då kyrkans myndighetsprägel var tydlig och framträdande. Från statens utgångspunkt finns det alltjämt skäl att vara positiv till den kyrkliga verksamheten med hänsyn till den betydelsefulla funktion den har i samhället och för många människor. Man måste dock beakta att samhället ser påtagligt annorlunda ut än när stat-kyrkadebatten tog fart på allvar. Dessutom måste man visa stor respekt för de medborgare som inte vill ha någon kontakt med kyrklig verksamhet i allmänhet eller som finner hemort på annat håll än i . I det följande berör vi några av de samhällsförändringar som enligt vår mening har stor betydelse för ställningstagandet i stat-kyrkafrågan. Medborgarnas rättigheter har utvecklats steg för steg. Genom religionsfrihetslag blev det helt fritt att träda ur . 1994/95:226 har regeringen föreslagit nya regler om tillhörighet till som avses träda i kraft . Detta är mycket betydelse- fullt ur religionsfrihetssynpunkt. Som huvudregel föreslås att den som döps i ordning blir upptagen i kyrkan. Även om tillhörighetsfrågan inte primärt är relaterad till stat-kyrkafrågan, har de förändringar som är på gång ändå viss principiell betydelse för den fortsatta utvecklingen i för- hållandet mellan staten och . Den fria rätten till utträde ur har inte inneburit några mer betydande förändringar när det gäller antalet personer som tillhör kyrkan. tillhör av befolkningen . Att andelen i någon mån varit sjunkande beror främst på ändrade demografiska förhållanden, inte till någon större del på ökade utträden. Kyrkostatistiken visar att en mycket stor del av befolkningen vill ta del av och rent faktiskt också tar del av tjänster i livets avgörande skeden. Känslan för den egna församlingens kyrka är stark. Församlingskyrkorna har allmänt sett en ställning som lokalsamhällets viktigaste kulturbyggnader eller gemensamma kulturmiljö. Därmed har en särskild ställning och en viktig roll även i det moderna samhället. Inte minst har detta kommit till påtagligt uttryck i samband med inträffade händelser som utlöst en känsla av kris bland medborgarna. historia och tradition i det svenska samhällsbygget måste därför vägas in när relationerna mellan staten och kyrkan övervägs. Samhället av kännetecknas av en stor värdepluralism. Samfundsbilden är förändrad. Det mest påtagliga är tillväxten för den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade inslaget av icke-kristna trosbekännare samt förändringarna för de traditionella svenska frikyrkorörelserna. Det ekumeniska arbetet har breddats och fördjupats. Det pluralistiska samhället ställer krav på ökad tydlighet från . Det blir viktigt för kyrkan att visa vad den är och har. Likaså blir det viktigt att stärka samhörighetskänslan hos dem som tillhör kyrkan. Detta har pekat på i sitt remissyttrande över Kyrkoberedningens betänkande och regeringen kan till fullo instämma i den synen. Med de stora förändringar som har skett i samhället - inte minst sett i ett historiskt perspektiv - är det helt naturligt att förhållandet mellan staten och har kommit att diskuteras. är det inte rimligt och inte heller tillfredsställande att grunden för förhållandet mellan staten och återkommande och allt oftare sätts i fråga. Tvärtom finns det inom och på annat håll betydande opinioner för att man måste finna en stabilitet och långsiktighet i detta förhållande. Detta bekräftas bl.a. av beslutet i stat-kyrkafrågan vid årets kyrkomöte. Även från statens synpunkt är det angeläget med förändringar i relationerna stat-kyrka. Det gäller då att finna en form för statens relation till som är anpassad till den situation som råder kulturellt, ideologiskt och religiöst i det moderna svenska samhället. En ökad likställighet i förhållande till andra trossamfund måste i det sammanhanget eftersträvas. På det organisatoriska planet har det, framför allt , skett stora förändringar. Dessa har till stor del inneburit att självständiga roll har klargjorts. Rent faktiskt, om än inte från teoretiska och principiella utgångspunkter, har kyrkan fått en ökad självständighet gentemot staten. Särskilt viktigt i sammanhanget är kyrkomötets nya ställning och demokratiska uppbyggnad med en centralstyrelse som beredande och verkställande organ och den egna normgivningskompetens på de för kyrkan mest centrala områdena som har tillskapats. Tillkomsten av stiftelse för rikskyrklig verksamhet har möjliggjort en betydligt mer samlad rikskyrklig organisation än vad själv någonsin har haft tidigare. Också genom reformerna på lokal- och stiftsplanen har det blivit möjligt för kyrkan att ta ett större ansvar för de egna angelägenheterna. Sammantaget har förändringarna inneburit att en stor del av de beslut som tidigare låg hos regeringen och rent statliga myndigheter har förts över till kyrkliga organ. Även med de organisatoriska förändringar som således har genomförts kvarstår statskyrkosystemet. Enligt regeringens mening har nu fått nya förutsättningar att själv besluta om organisation och ekonomi. Som vi har framhållit har dessa förutsättningar efterlysts i tidigare stat-kyrkadis- kussioner. Läget är därför påtagligt annorlunda och detta måste enligt regeringens mening finnas med i bilden när stat-kyrkarelationen övervägs. 3.5 En öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka Det finns en i det närmaste total enighet om att skall vara en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Kyrkoberedningen har, liksom tidigare stat-kyrkautredningar, kraftfullt betonat detta. Remissbehandlingen av beredningens betänkande ger ytterligare stöd för att denna grundläggande syn på identitet är av mycket stor principiell betydelse. kyrkomöte framhåller att folkkyrkokaraktären är grundläggande för och att det finns en bred uppslutning kring denna kyrkosyn. För att kunna bevara sin identitet som folkkyrka måste ständigt förnyas i det samhälle som kyrkan lever i, betonar kyrkomötet. Kontinuitet och förnyelse betingar varandra. Visionen av folkkyrkan är alltså i allra högsta grad levande och måste ges möjligheter att ytterligare breddas och fördjupas. Detta är också för regeringen en helt avgörande utgångspunkt när principerna för de framtida relationerna mellan staten och skall utformas. öppenhet innebär att kyrkan erbjuder alla en tillhörighet och en möjlighet att dela gemenskapen. Ingen skall vara utestängd. Kyrkans demokratiska uppbyggnad - med församlingarna som grund för verksamheten - gör det möjligt för dem som tillhör kyrkan att tillsammans ta ansvar för gemensamma viktiga angelägenheter. Ett grundläggande och genomgående drag inom är också den s.k. dubbla ansvarslinjen - föreningen av folkligt förankrad självstyrelse och prästerlig ämbetsförvaltning. Ett principiellt viktigt inslag i regeringens ställningstagande i stat-kyrkafrågan är att församlingarna och stiften kan bibehålla sin nuvarande självständiga ställning. Vi återkommer till detta. Likaså är det av helt avgörande betydelse att kan upprätthålla sin rikstäckande verksamhet. Ingen del av landet får ställas utanför kyrkans liv och vara undandragen den kyrkliga verksamheten. Folkkyrkans rikstäckande uppbyggnad måste värnas. Också till detta återkommer vi i det följande när vi närmare går igenom förslaget. Kyrkomötet har också understrukit att det är avgörande vid dess ställ- ningstagande till frågan om ändrade relationer mellan staten och , att det är möjligt att bevara identitet vid en relationsändring. Kyrkomötet framhåller att karaktär av öppen folkkyrka och nådessamfund har en central motivering. Kyrkomötet har vidare understrukit att den demokratiska uppbyggnaden måste bestå och framhållit nödvändigheten av att kan behålla en rikstäckande verksamhet. 3.6 - kyrklig demokrati För att skall kunna fullgöra sitt uppdrag är det nödvändigt med en förtroendefull och väl fungerande samverkan mellan de olika nivåerna. Församlingarna utgör därvid grunden för verksamheten. I stat-kyrkadiskussionen har församlingarnas ställning och formerna för deras självstyrelse kommit att spela en framträdande roll. Att församlingarna skall ha en betydande självständig ställning också vid ändrade relationer mellan staten och är för regeringen en självklar principiell utgångspunkt. har församlingarnas lokala självstyrelse vilat på att församlingarna är kyrkliga kommuner. En betydande församlingsopinion har under remissbehandlingen av Kyrkoberedningens betänkande gett uttryck för att församlingarna därför bör bibehålla sin kommunstatus. Frågan är dock om detta är den enda garantin för ett bibehållande av de värden som självstyrelsen står för. Enligt vår mening är det av fundamental betydelse att som helhet kan få ställning som ett självständigt rättssubjekt. Det finns en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och framhäva. Inom ramen för detta måste emellertid församlingarnas självständighet bevaras. Den ställning som beredningens förslag ger församlingarna innebär enligt vår mening inget hot mot självstyrelsen utan den kan på goda grunder tvärtom utvecklas och förstärkas. Vi utgår från att kyrkomötet, i kraft av att vara ett på demokratiska grunder och med församlingarna som bas valt kyrkligt organ, kommer att värna församlingarnas självständighet i minst lika stor utsträckning som har gjort genom den kommunalrättsliga regleringen av församlingarna. kyrkomöte säger i fråga om kommunbegreppet att detta inte självklart är en tillgång i den nuvarande mångkulturella och mångreligiösa samhällssitu- ationen. Regeringens förslag om en grundlagsmässig förankring av som trossamfund med egen identitet och införandet av en lag om kan däremot enligt kyrkomötets mening göra det möjligt att det som den kyrkokommunala självstyrelsen står för kan föras vidare. 3.7 Behovet av en lösning De delreformer som successivt har genomförts i fråga om förhållanden har inte inneburit att debatten i den grundläggande frågan om förhållandet mellan staten och har avstannat. Tvärtom har den i allra högsta grad funnits med och dessutom i viss mån lagt en hämsko på den kyrkliga utvecklingen. Till detta bidrar inte minst det faktum att den grundläggande regleringen av förhållanden återfinns i övergångsbestämmelserna till regeringsformen, vilket i sig pekar på en instabilitet. senare hälft har det pågått ett mer eller mindre kontinuerligt utredande i stat-kyrkafrågan. Betydande opinioner förväntar sig en lösning. När regeringen nu för lägger fram ett principiellt inriktat förslag i stat-kyrkafrågan har det föregåtts av ingående överväganden. Den politiska bilden har analyserats liksom de synpunkter som har kommit fram inom , andra trossamfund och intressenter i övrigt. Ställningstagandet vid årets kyrkomöte är naturligtvis av mycket stor betydelse i det sammanhanget. Vi kan vid en sammanvägning av dessa synpunkter inte finna annat än att det finns ett starkt stöd för en förändring i relationerna mellan staten och . Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för ett mycket brett remissförfarande. Rättsliga instanser, statliga myndigheter, kyrkliga och andra organisationer och inte minst viktigt de kyrkliga kommunerna har fått lämna synpunkter på betänkandet. I en sådan komplicerad samhällsfråga som det här är fråga om är det naturligt att det blir en något splittrad bild av remissopinionen. Det finns å ena sidan de som menar att beredningens förslag inte alls går tillräckligt långt när det gäller frigörelse från de statliga banden, tillskapandet av en större likställighet mellan olika trossamfund och värnandet av religionsfriheten. I den gruppen återfinns naturligt nog många företrädare för andra trossamfund än men också en del organ inom .