mot · GK02K902 · 1996-10-07 00:00:00 — InledningBudgetprocessen viktig förbudgetutfalletSenare tids forskning kring institutioner visar attbudgetprocessens utformning påverkar budgetens utfall.Länder med en mer oreglerad budgetprocess har tenderat attuppvisa större budgetunderskott och offentlig skuldsättning.Alesina & Perotti (1996) menar att två institutionellafaktorer är avgörande för budgetdisciplinen. För det förstabör budgeten vara "genomskinlig", d.v.s. heltäckande ochlätt att läsa. För det andra bör den verkställande makten ha enstark ställning gentemot den legislativa, framför allt i formav regler som förhindrar att fackutskotten röstar fram störreutgifter än regeringen föreslagit. Dessutom börFinansdepartementet ha en stark ställning gentemotfackdepartementen så att budgeten kan utarbetas uppifrånoch ned i stället för nedifrån och upp. Däremot förordas intekvantitativa mål för budgeten, som t.ex. att budgeten alltidskall vara balanserad.Enligt den jämförande (Fi Ds 1992:126), hade näst den minst"disciplinerade" budgetprocessen bland industriländer, vilket skullekunna vara en förklaring till den stora offentliga skuldsättningen i vårt land.Redan innan denna studie publicerades, hade dock den svenskabudgetprocessen börjat stramas upp. Dels hade rambudgetering börjattillämpas i . Dels hade talmanskonferensen redan i oktober1990 beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över riksdagenshantering av statsbudgeten m.m, vilken lade fram sitt betänkande i juni 1993.Riksdagen fattade därefter beslut om en ny budgetprocess (förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424-427).Den nya budgetprocessen tillämpas i arbetet med 1997års budget. kommer att fatta beslut om budgeten i två steg,först ett övergripande beslut om ramar och sedan ett om enskilda anslaginom dessa ramar. Därmed har sådana beslutsregler åstadkommits somforskningen anser befrämjande för budgetdisciplinen. Det återstår dock enhel del att göra för att få en mer "genomskinlig" och "uppifrån och ned"-styrd budget.Budgetprocessen behöverutvecklas ytterligareKvantitativa mål för budgetenBl.a. (SOU 1996:14) menar att det iteorin finns uppenbara fördelar med kvantitativa mål förbudgeten, förutsatt att de efterlevs, eftersom de minskarmöjligheten att bedriva en populistisk och kortsiktigfinanspolitik som leder till budgetunderskott. Ett exempel påett kvantitativt mål är att budgeten skall vara balanseradvarje år. Ett sådant mål skulle öka budgetdisciplinen då detskulle bli omöjligt att föreslå såväl ofinansieradeskattesänkningar som utgiftsökningar. Två argument talardock mot ett sådant kvantitativt mål. För det första ärkvantitativa mål inte optimala, vare sig enligt teorin omoptimal beskattning eller enligt traditionellstabiliseringspolitik. Enligt skatteutjämningsteorin skallunder- och överskott i budgeten användas för att jämna uttemporära fluktuationer i statens utgifter och inkomster. Ettkrav på en balanserad budget skulle i stället kräva årligaförändringar i skattesatsen. För det andra ökar incitamententill "kreativ" och "ogenomskinlig" budgetering medkvantitativa mål för budgeten. Ett exempel på detta är att junärmare vi kommer 1997, då budgetunderskotten skall haminskat till av BNP enligt Maastrichtfördragetskonvergenskriterier, desto mer har användningen av kreativbokföring ökat såväl i som i andra kandidatländer tillEMU. Andra "tricks" som minskar genomskinligheten äranvändandet av för optimistiska konjunkturprognoser,optimistiska prognoser över de budgetmässiga effekterna avnya åtgärder, kreativ användning av vad som läggs i ochutanför budgeten, inflatering av utgångsläget för budgeten såatt den nya politiken inte skall se så dyr ut samt strategisktanvändande av flerårsbudgetering genom att storanedskärningar ständigt skjuts när denårliga revideringen görs. Sådan oönskad "kreativitet" bördock kunna avhjälpas genom ökade krav på hur budgetenskall redovisas och bör inte vara ett argument motkvantitativa mål för budgeten.Den förra borgerliga regeringen lanserade målet att den offentligabudgeten skall balanseras över konjunkturcykeln. Med ett sådant kvantitativtmått förblir skulden oförändrad i nominella termer men kan gradvis minska iförhållande till BNP. Därmed sprids finansieringen av tidigare ochnuvarande generationers överkonsumtion ut i jämn takt på nuvarande ochkommande generationer. En sådan regel är förenlig såväl med teorin omoptimal skatteutjämning som med traditionell stabiliseringspolitik. Vi anserdock inte att regering och riksdag skall ägna sig åt diskretionärstabiliserings-politik, d.v.s. höja och sänka skatter och utgifter i syfta att påverkakonjunkturläget, eftersom sådan politik sällan har varit framgångsrik. Denautomatiska stabilisering som ändå kommer till stånd genom attskatteintäkterna ökar och utgifterna minskar i goda tider och tvärtom i dåligatider bör vara tillräcklig. Det innebär att begränsade underskott kan tillåtas ilågkonjunkturer - högst av BNP enligt - men attöverskott i gengäld kommer att uppstå i högkonjunkturer.Ovan beskrivna ordning är naturligtvis ett idealtillstånd. I verklighetenuppför sig inte ekonomin så välordnat. För det första måste det finnas visstutrymme för politiskt beslutade stabiliseringsåtgärder i extrema låg- ochhögkonjunkturer. För det andra bygger resonemanget på att man redankommit fram till ett väl fungerande utgifts- och skattesystem. Där befinner vioss inte . Den offentliga utgiftskvoten och skattetrycket är för stora ochmåste minskas. Det krävs politiska beslut för sådana förändringar. För dettredje är det svårt att veta var man befinner sig i konjunkturen och om denkommer att utveckla sig på ett normalt eller extremt sätt. De förutseddaunderskotten i de offentliga finanserna är framför alltstrukturellt, men i viss mån även konjunkturellt, betingade. Därmed måsteäven ett visst överskott tillåtas i de offentliga finanserna, när konjunkturenstår på topp. Detta överskott skall dock utgöra en buffert inför nästalågkonjunktur och inte användas för nya utgiftsåtaganden. Trots svårig-heterna att i praktiken uppnå "budgetbalans över konjunkurcykeln" anser viatt detta ska vara ett mål för regeringen och i budgetarbetet.Budgetering "uppifrån och ned"En uppifrån styrd budget är ett viktigt instrument för attskapa budgetdisciplin. I den nya svenska budgetprocessenkommer att rösta om budgeten i två steg "uppifrånoch ned", vilket är en förbättring från tidigare. Regeringentar dock fortfarande fram sitt budgetförslag "nerifrån ochupp", till skillnad från exempelvis i där helabudgetarbetet bedrivs "uppifrån och ned". I "Budgetsanering- ut ur skuldfällan" (Backteman m.fl., 1995) beskrivsbudgetprocessen i på följande sätt: "Varjeutgiftsställe vet omfattningen av sina anslag i förväg och haratt rätta sig därefter. Det går inte att, som här, hävda att maninte känner till sina anslag och därmed räkna upp förra åretsanslag med inflationen plus ytterligare ett antal procent. Detgår heller inte att planera för ökade anslag efter hand ivetskapen om att staten alltid lägger till mellanskillnaden."(s. I har den uppifrån styrdabudgetprocessen även kombinerats med en långtgåendedecentralisering av ansvaret till de opolitiska cheferna idepartementen (vilka närmast motsvaras av generaldirektörerför de svenska myndigheterna). Dessa chefer utnämns påbegränsad tid, och kommer de överens meddepartementens politiskt utnämnda ministrar om vilkaresultat som skall uppnås. Uteblir resultatet omprövasutnämningarna. Om resultatet är noga specificerat, har deopolitiska cheferna desto större frihet att bestämma medvilka insatser resultatet skall uppnås. De svenskageneraldirektörerna har visserligen också en tämligensjälvständig ställning i ett internationellt perspektiv, men deär inte lika bundna att prestera vissa angivna resultat somsina nyzeeländska kollegor, vilket sannolikt har haft ennegativ inverkan på effektiviteten i den offentliga sektorn.Vi förordar att regeringen utreder möjligheten att helt övergå tillbudgetering "uppifrån och ned" enligt den nyzeeländska modellen.Övergång till kostnads- i stället förkassamässig redovisningParallellt med "uppifrån och ned"-budgetering infördeskostnadsmässig (bokföringsmässig) redovisning för såvälstatsförvaltningen i dess helhet som de enskildadepartementen i Nya Zeeland.Kostnadsmässig, till skillnad från kassamässig, redovisning innebär attkostnaderna bokförs de uppstått och inte vid den tidpunktnär pengarna flyttats mellan konton. Det innebär att varje departementskostnader och större åtgärder bokförs i en resultaträkning. Därmed blir densanna kostnaden av regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blirmer "genomskinlig". En satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning fårexempelvis bära såväl den kassamässiga kostnaden i form av lön till lärareoch bidrag till den arbetslösa som kapitalkostnader i form av lokaler ochutrustning. Kapitalkostnaden måste redovisas oavsett om det gäller ennyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet antas ha en alternativ användning.En annan fördel med kostadsmässig redovisning är att man utifrån dennakan göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder.Därmed blir det ännu mer uppenbart om regeringen och enskildadepartement har finansierat sina utgifter genom att avyttra tillgångar. I NyaZeeland har varje departement rätt att köpa och sälja tillgångar (utomexempelvis nationalparker och historiska byggnader), men däremot inte attminska tillgångsmassan och öka skuldsättningen utan en särskild motiveringsom skall bygga på "sunda affärsmässiga grunder" och godkännas avregeringen.Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också enligtkostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar allastatens kostnader och intäkter oavsett om ut- och inbetalningarnafaktiskt kommer att ske detta år. Det utesluter däremot alla ut- ochinbetalningar hänförliga till köp och försäljningar av statens tillgångar.Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när självabetalningen sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknadebudgetsaldot måste även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningargöras för att få fram finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått somframför allt är av intresse för de finansiella marknaderna redovisas i NyaZeeland i ett separat dokument.RRV:s rapport (RRV 1995:54) föreslåratt den nuvarande statsbudgeten på liknande sätt som i skallersättas av en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässigredovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med enfinansbudget som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma enkoppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet. Enligtrapporten ger kostnadsmässig redovisning "en mer jämn och rättvisandefördelning av statens kostnader för räntor på statsskulden och en bättre bildav resursförbrukningen i förvaltningen som inte påverkas av språngvisaanskaffningar av tillgångar" (s. 41). Vi anser att regeringen bör genomföra ensådan övergång till kostnadsmässig redovisning. Det skulle öka budgetens"genomskinlighet" och därmed även budgetdisciplinen.Prop. 1995/96:202 "Lag omstatsbudgeten"Socialdemokratisk strävan att öka deoffentliga utgifternaDet är naturligtvis positivt att budgetbehandlingstramats upp genom den nya budgetprocessen, men i Sverigehar det snarare varit vid regeringens framtagande respektivegenomförande av budgeten som de stora underskottenuppstått och inte vid behandling av densamma.Under den långa tid som Socialdemokraterna innehaft regeringsmakten harbudgetarbetet präglats av en ideologiskt betingad strävan att öka deoffentliga utgifterna, som därefter har stötts av en socialdemokratiskt leddriksdagsmajoritet. Det har av socialdemokratiska regeringar inte upplevtssärdeles problematiskt att de offentliga utgifterna vuxit på vägen frånanslagsäskanden till implementering av besluten, därför att en stor offentligsektor har ansetts eftersträvansvärd och dessutom möjlig att finansieragenom successivt höjda skatter.Att regeringen lagt fram en proposition om en budgetlag (prop.1995/96:202), som framför allt skall reglera regeringens framtagande ochimplementering av statsbudgeten är mot denna bakgrund mycket välkommet.Vi har dock funnit att förslaget till lag om statsbudgeten inte är tillräckligtlångtgående i regleringen av regeringens befogenheter vilket vi tagit upp ivår motion (1995/96:K39) med anledning av propositionen. Såvälregeringens proposition som vår motion ligger nu för behandling ikonstitutionsutskottet, och den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari1997.Utgiftstak och utgiftsramar bör varaobligatoriskaEnligt 40 § i lagförslaget skall regeringen, om den avser attanvända tak för statens utgifter och utgiftsområden istatsbudgeten, redovisa dessa i den ekonomiskavårpropositionen. Om regeringen inte avser att lägga sådanaförslag, skall den enligt 43 § i stället presentera en långsiktigberäkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov. Vianser emellertid att det skall vara obligatoriskt för regeringenatt föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar.Budgetprocessen får därmed en större stadga.Vi har dessutom redan i vår partimotion med anledning av regeringensekonomiska vårproposition (mot.1995/96:Fi78) vänt oss mot att regeringenutan grund i förarbetena föreslagit en budgeteringsmarginal på 15 miljarderkronor samt 18 respektive 1998 och 1999.Visserligen är det svårt att budgetera helt rätt framöver, men vadgäller utgiftstaket för budgeten två respektive harregeringen möjlighet att återkomma med en reviderad bedömning. Vid etteventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser vi attregeringen skall återkomma till för nytt beslut. Ett sådant beslutkan innebära att godkänner överskridandet, men tillfället bör tastillvara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Av viktär emellertid att beslutar om åtgärder vid ett budgetöverskridandeoch inte regeringen.Utgiftstak bör kompletteras medlånebemyndigande1989 omvandlades från att vara ettriksdagens verk till en myndighet underFinansdepartementet. infördes den ordningen attriksdagen ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande attsvara för erforderlig upplåning, vilket sedan vidarebefordrastill . Därmed skedde ett närmande tillförhållandena i jämförbara länder. Men i exempelvisDanmark, , , , och USAbeslutar parlamentet respektive kongressen också hur mycketstaten får låna upp . Om dessagränser behöver överskridas, måste berörd regeringåterkomma till parlamentet med begäran om nyttbemyndigande, vilket föranleder debatt och naturligtvis ökarde folkvaldas kontrollmöjligheter.Ett ytterligare närmande till vad som gäller i andra länder har skett i ochmed införandet av utgiftstak. Det är dock ingen garanti för attupplåningsbehovet blir det förväntade, eftersom statens inkomster kan blimindre än förutsett. Ett lånebemyndigande skulle utöka riksdagenskontrollmöjlighet. Blir skatteintäkterna lägre och därmed upplåningsbehovetstörre än beräknat - utan att utgiftstaket brutits igenom - skulle regeringendärmed ändå bli tvungen att gå till för ett nytt beslut. Ett sådantbeslut skulle kunna innebära att ger regeringen ett utökatlånebemyndigande för att täcka skattebortfallet, men lika gärna att denbeslutar om utgiftsminskningar på motsvarande belopp.Det ankommer på utskottet att utarbeta erforderlig lagtext. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kvantitativa mål för budgeten,12. att som sin mening ger till känna vad i motionenanförts om att "budgetbalans över konjunkturcykeln" skall vara mål förriksdagen och regeringen,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om övergång till budgetering "uppifrån och ned",4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om övergång till kostnadsmässig redovisning,5. att beslutar om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstakoch utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning avbudgeteringsmarginal inte blir möjlig i enlighet med vad som anförts imotionen,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lånebemyndigande.