mot · GK02T41 · 1996-12-20 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter Sammanfattning avregeringens propositionRegeringen ger i denna inriktningsproposition sitt förslag tillhur trafikverken ska planera sina infrastrukturplaner . Man föreslår att skaanvändas för att förverkliga inriktningen av ett miljöanpassatoch trafiksäkert transportsystem som bidrar till tillväxt ochsysselsättning i alla delar av landet. Av dessa 190 miljarderkr skall enligt förslaget användas förnyinvesteringar och förbättringar av befintlig infrastruktur,främst vägar och järnvägar. förslås användasför drift- och underhållsåtgärder. Resterande 8,5 miljarder krföreslås användas för infrastrukturanknutna åtgärder som kanminska vägtrafikens miljöpåverkan och öka desstrafiksäkerhet.Dessutom föreslår regeringen att särskilda bidrag införs för att stimuleramiljö- och säkerhetsåtgärder inom väghållning samt trafikhuvud-männens åtgärder för att anpassa kollektivtrafiken till de funktionshindradesbehov. Infrastrukturen på den nationella nivån planeras i nationella planer förvägar och järnvägar. På regional nivå föreslås en ny form för länsbaseradregional investeringsplanering av samtliga trafikslag och med såväl statliga,kommunala som privata aktörer.Vikten av en väl fungerandeinfrastrukturTrafikpolitiken är en av viktigare uppgifter.Människans och varors rörlighet är en grund för samhälletsvälstånd. Kompetensutveckling, vidgade arbetsmarknader,regional integration, expanderande näringsliv ochtjänstesektor ställer alla krav på en väl fungerandetransportpolitik.En väl utbyggd infrastruktur är en av de få tillväxtfaktorer som vi kanpåverka på det nationella planet. Andra viktiga produktionsfaktorer är i höggrad globalt rörliga. Bra transporter och högklassig infrastruktur är särskiltviktigt för som industrination. Vårt geografiska läge i utkanten avnorra medför långa transportavstånd till de stora marknaderna.Näringslivets behov av goda transportvillkor kan inte överskattas. Betydelsenav snabba, pålitliga och kostnadseffektiva transporter och deras inverkan påkonkurrenskraften i företagen respektive sysselsättningen har inte beaktatstillräckligt i propositionen. För att skapa en effektiv och samhällsekonomisktmotiverad infrastruktur krävs ett ökat inslag av marknadsorientering ochkonkurrens. Först då kan ett effektivt resursutnyttjande komma till stånd ochde rätta bedömningarna om investerings- och underhållsbehoven göras.Riksdagens och regeringens möjligheter att föra en aktiv politik inom t exdet sociala området bestäms ytterst av de ekonomiska förutsättningarna. Vårtlands välstånd grundar sig i stor utsträckning på den exportintensivaindustrin. Att investera i infrastruktur är därför i ordets egentliga bemärkelseverkligen en investering. Det är därför fel att sätta satsningar inom dettaområde mot höga ambitioner inom de mjukare sektorerna i samhället. Det ärsnarare så att en väl fungerande infrastruktur är en förutsättning för att vilångsiktigt ska kunna satsa på vård, utbildning etc.Staten uppträder inom trafikpolitiken i många olika roller. Det beror bl a påatt villkoren för transporter och resor har stor betydelse för samhälls-utvecklingen i stort. Det beror också på att staten historiskt har varit en heltdominerande aktör för att bygga upp och äga de nationella transportnätensfysiska anläggningar.Staten har också varit en stor operatör och nyttjare av dessa nät. Inom kraft-, tele-, post- och järnvägsområdet har staten varit monopolist. Inom flyg-,sjöfarts- och vägtrafikområdet har däremot privata aktörer haft en heltdominerande ställning som nyttjare och operatörer. Skillnaden i statens roll ärmer betingad av företagsekonomiska villkor för olika trafikslag än avideologiska motiv.Totalramen förinfrastrukturinvesteringar:190 miljarder krUnder den förra mandatperioden antog ett mycketambitiöst utbyggnadsprogram av infrastrukturen där storasatsningar på nya vägar och framför allt järnvägarprioriterades högt. Det fanns flera skäl till storleken på dettaprogram. Bland annat utgjorde den höga arbetslösheten ettargument för att satsa extra mycket på större projekt underden djupaste delen av lågkonjunkturen. Prisbildenutvecklades på ett sådant sätt att man fickovanligt mycket infrastruktur för satsade resurser. Vad gällerjärnvägen handlade det också om att försöka komma ifattårtionden av uteblivna satsningar och att inleda järnvägensandra revolution.Det finns fog för påståendet att järnvägen är det trafikslag som är längstifrån sin potentiella marknadsandel. är detdärför rimligt att en större del än vad som har varit normalt underefterkrigstiden går till re- och nyinvesteringar i järnvägens infrastruktur.Den totala investeringsvolym som är aktuell, , ärjämfört med föregående beslut en klar minskning. Det finns dock skäl attjustera ner investeringsvolymen. Främst har utvecklingen inom trafik-informatiken gått med en sådan hastighet att vi nu kan börja se möjligheter attutnyttja existerande infrastruktur på ett bättre sätt. Det är därför klokt attjustera investeringsinriktningen i samklang med de möjligheter som den nyatekniken öppnar. Även av statsfinansiella skäl är det lämpligt att begränsavolymen till 190 miljarder kr.Fördelningen avinvesteringsmedelRegeringen föreslår att det ska ske en ombalansering avinvesteringsmedlen i riktning mot mer underhåll av befintliginfrastruktur på bekostnad av nysatsningar. Jämfört medKommunikationskommitténs betänkande har det också sketten förskjutning av tyngdpunkten från att ha varit relationen60-40 mellan järnväg och väg till att bli 50-50. Totalt fårvägsektorn uppdelat på investeringar (29mkr), bärighet och beläggning av grusvägar (),trafiksäkerhet och miljö () respektive drift ochunderhåll (). Järnvägssektorn får totalt 63 (och inte 66vilket påstås i prop s 63) miljarder kr uppdelat på posternainvesteringar () respektive drift och vidmakthållande(). Därutöver tillkommer för LTA, 1miljard kr som ett kommunalt stimulansbidrag och 2miljarder kr som ingår som en del avstorstadsöverenskommelserna. Denna fördelning byggerbland annat på en del mindre självklara antaganden och tillviss del även på uteblivna antaganden. Mycket talar för attpolitisk kohandel i långa stycken fått ersätta en grundligsakberedning. Därför är det inte självklart att utan vidare antaförslaget till fördelning av investeringsmedlen.Fördjupad och fortsattanalys av investerings-projekten nödvändigDe övergripande mål som trafikpolitik ytterst skaleda till står bakom. Dessa är atttrafiksystemet ska bidra till att: tillgodose samhälletsgrundläggande transportbehov, bidra till ett effektivtresursutnyttjande, främja trafiksäkerheten, främja miljön ochuppnå en regional balans. I detta sammanhang vill vipoängtera vikten av att de trafiksäkerhetsmässiga målen inteförsvagas. Ambitionen att satsa mer på underhåll och mindrepå nyinvesteringar får inte leda till att de mestolycksdrabbade vägavsnitten, där människor regelbundetdödas och skadas, inte kommer att bli åtgärdade. Därutöverfinns det ett antal frågor som måste belysas bättre för att vimed större säkerhet ska kunna ha en tillfredsställandekunskapsnivå när det gäller att ha en uppfattning om deframtida behoven av investeringar inom respektive trafikslag.Revidering av beräkningsmodellen församhällsnyttaDen så kallade nettonuvärdeskvoten är ingen allenarådandeindikator på om ett projekt är värt att satsa på eller inte. Detkan finnas många andra aspekter som måste beaktas i denpolitiska processen. Men för att det ska kunna fylla sinviktiga funktion som ett effektivt sorteringsinstrument börmodellen förnyas och utvecklas.Botniautredningen och beräkningen avsamhällsnyttanUnder året har en utredning om (SOU 1996:95)presenterats. I denna utredning har den traditionellasamhällsekonomiska kalkylmetoden reviderats. Främst är detvärdet av de s k restidsvinsterna som har justerats. Blandannat mot denna bakgrund fann utredaren att det var svårt attmotivera ett beslut om genomförande av nu.Regeringen har i sin proposition valt att avisera en satsning pålänsjärnvägen mellan och för , varav 1miljard redan ligger i stomnätsplanen . Det är lätt att rada uppargument varför skulle fylla en funktion: ökad godskapacitet iett tungt industriområde, möjliggörande av regional arbetspendling, ökadtrafiksäkerhet etc. Vi har senast i motionen (1996/97:T510) somlades under allmänna motionstiden belyst detta viktiga projekt.Men frågan kvarstår: Hur ska man betrakta den revidering avkalkylmetoden som utredaren initierade? Vi har ingen anledning att tro attdagens beräkningsmodeller är färdigutvecklade. När det nu har presenteratsen ny modell bör den kritiskt och seriöst granskas. Kommentarerna frånremissinstanser har varit blandade. anser det synnerligenanmärkningsvärt att regeringen väljer att överhuvudtaget inte beröra fråganmed tanke på att den förändrade beräkningsprincipen skulle kunna ge enändrad prioritieringsordning om den tillämpades på alla objekt och inte enbartpå Botniabanan.Intrånget måste värderasEn annan faktor som hänger samman med densamhällsekonomiska nyttan är beräkningen av intrång och deeffekter som är förknippade med detta. har denna fråga ventilerats, menfrågan har inte blivit färdigprocessad. Regeringen gör inte ettseriöst försök att prissätta intrångseffekterna på ett sådantsätt att de får en konkret status. Därför måste intrångsvärdenvärderas monetärt och föras in i kostnads/nytta-värderingen.Det anförs av och till att det lätt blir ett subjektivt ochkonstlat värde att prissätta ett intrång. Men precis sammakritik kan i princip riktas mot tungt vägande faktorer somtidsvinst och olyckor.Den samhällsekonomiska beräkningsmodellen bör därefter utvecklas i ännuett steg och behandla hur ekonomisk effektivitet kan erhållas på alternativasätt. Det är till exempel troligt att vi kan uppnå önskade effekter i form avmiljöförbättringar och trafiksäkerhet på andra sätt än att fördela pengar inomen kapitalkrävande infrastruktur, till exempel genom attitydförändrandekampanjer.När det gäller storstadsområdena bör det dessutom finnas mål förmarkanvändning och biologisk mångfald med koppling till infrastrukturen.Ett mål kan vara att den exploaterade ytan totalt sett inte ska öka för att denbiologiska mångfalden och de återstående grönytorna i storstadsområdena skakunna säkras. I den händelse som oexploaterad mark bebyggs av infrastrukturska byggherren i motsvarande utsträckning vara skyldig att återställa ettmotsvarande område någon annanstans inom grannskapet.Kalkylerade kostnader, faktiska utfalloch möjliga effektiviseringarEn stor brist när det gäller investeringar i infrastruktur är demycket stora osäkerheter som råder kring kostnadsbilden avolika projekt. Med all respekt för att verkligheten har entendens att vara mer komplicerad än vad man skulle vilja närman sitter vid ett skrivbord och formar idéer så är det interimligt att så stora differenser råder mellan kalkyl och faktiskkostnad för färdigt projekt.Riksrevisionsverket har i en rapport, som väckt alldeles för liteuppmärksamhet, analyserat kalkyl och utfall på 14 stora infrastrukturprojekt.Resultatet är mycket nedslående för alla inblandade beslutsfattare. Igenomsnitt har vägprojekten blivit dyrare från planeringsstadiet tillbyggslut. Motsvarande siffra för baninvesteringar är . Även omsamhällsnyttan för dessa projekt kan ha ökat till följd av de förändringar somgjorts under resans gång, såsom till exempel standardförbättringar och ökadmiljöhänsyn, är det naturligtvis inte tillfredsställande att kostnaderna blir såmycket högre än vad man från början tänkt. måste ta initiativ tillkraftfullt förbättrade beslutsunderlag och fokusera mer på fortlöpandegranskning av kostnadsutvecklingen.Trots att erfarenheterna är negativa vad gäller den kostnadsmässigaträffsäkerheten är vi övertygade om att det går att få större träffsäkerhet medde erfarenheter som vunnits. Vi menar också att det finns utrymme föreffektiviseringar av hela byggprocessen.Speciellt stora potentialer till förbättringar finns på järnvägssidan. Sedan SJdelades upp i två enheter och tillskapades har trafikföretaget stora förändringar och kundorienterat sin verksamhet på etteftersträvansvärt sätt. har däremot inte hunnit lika långt i sinförändringsprocess.Det finns en tradition i av statligt järnvägsbyggande med alltförtidsödande förberedelser och prövningsförfarande vilket har medfört ett antalsystemfel i själva processen. Om dessa rättas till så frigörs den storapotentialsom finns till förbättringar, effektivisering, tidsförkortning och bättrekapitalanvändning.Ett snabbare genomförande av projekt kräver effektivisering av såvälplanering och förberedelser som av själva byggandet. På dessa områden börriksdagen ta initiativ till program av typen ABB:s T50 med målet att halverahandläggnings- och utförandetiderna. De program som har genomförts inomsvensk industri för att korta ledtider från order till leverans är i högsta gradanvändbara för effektivare infrastrukturplanering och genomförande.Man kan till exempel uppskatta kostnaderna för de administrativaförberedelserna av infrastrukturprojekten till av anläggnings-kostnaden, dvs i runda tal för den närmaste perioden. Enförenkling av procedurerna, halvering av ledtider, förändrade upphandlings-modeller, konkurrens och incitament i alla led, kan sannolikt leda tillbesparingar på minst en miljard i förberedelser och planering avjärnvägsbyggen.Slutsatsen av dessa reflektioner - våra erfarenheter av kostnadsutfall påprojekten som redan genomförts, och att regeringen inte tillräckligt tydligtdriver möjligheterna till effektivisering på framtida projekt - är att riksdageninte har kontroll över efterfrågade projekt och deras kostnader.Regeringen missar viktigaförändringsmöjligheterI regeringens mångsidiga proposition finns det några frågorsom mycket starkt lyser med sin frånvaro. Tre av dessaförtjänar att kommenteras särskilt: kombitrafiken,trafikinformatiken och cykeln. Dessa brister är mycketallvarliga då det finns stora farhågor för att trafiksektorn inteska mäkta med att klara av sin andel av miljömålen. Specielltallvarligt är hotet om att koldioxidutsläppen inte kommer attminska på önskvärt sätt. Därför får inga möjliga alternativ tillhur vi ska uppnå det miljöanpassade trafiksystemet slarvasbort.Kombitrafiken - av väntanKombitrafiken har inte utvecklats på det sätt som man harhoppats på under de som den har funnits i . Dessmarknadsandel är fortfarande inte avde totala godstransporterna inom EU. Det finns mångaorsaker till detta.Anledningen till att många, speciellt politiker, har ställtförhoppningar till framväxten av kombitransporter är att man antagit att enkombination av järnvägens skalfördelar - långa avstånd, stora volymer, högturtäthet - med lastbilstrafikens rörlighet - flexibilitet, snabbhet ochdörr-till-dörr-service - skulle uppnå ett optimalt transportsystem.Verkligheten har visat att det är svårt för kombitrafiken att utvecklas påönskat sätt. Tekniken för omlastning är relativt komplicerad och utrustningenär dyrbar. Terminalerna kräver mycket mark. Det krävs också en mycket godorganisation hos avsändare och mottagare för att hantera lösa trailrar. Iinternationell trafik förstärks dessa svårigheter. Det är ofta svårt att fåreturlaster, vilket minskar lönsamheten.Under de år som kombitrafiken har funnits har politikerna prövat ett antalolika modeller för att främja dess tillväxt. Till exempel har man befriatkombitrafikens landsvägsdelar från annars behövliga tillstånd, befriatfordonen från skatt och avgifter den tid de är ombord på järnvägsvagnar. Dethar till och med förekommit olika former av investeringsstöd och - tvärtemotannars gällande EU-regler - stöd till driften av kombitrafik. Trots detta harresultatet blivit otillfredsställande.Frågan är då hur man ska tolka regeringens tystnad på denna punkt.Måhända är det ett utslag av resignation och att man har gett upp hoppet omatt denna i teorin så attraktiva trafiklösning skulle kunna bli ett alternativatträkna med.Det är nu dags att nya initiativ tas för att förbereda ett genombrott förkombitrafiken på bred front. Att försöka fördyra landsvägstransporterna föratt på det sättet tvinga över gods till järnvägen låter sig knappast göras. Attmed mer eller mindre vidlyftigt tolkande av EU-regler försöka ge subsidiertill kombitrafiken, t ex som stöd till infrastrukturuppbyggnad eller till ochmed som driftsstöd, kan bli både dyrbart och ineffektivt.Istället bör intresset fokuseras på hur organisationen av trafiken ser ut idag.Fortsätter vi med samma ordning som , det vill säga att kombitrafikenorganiseras och drivs som särskilda bolag med starkt delägarskap frånjärnvägsföretagens sida, kommer vi troligen att kunna förvänta oss en vissmen begränsad tillväxt. En mer intressant idé är istället att helt överlåtakombitrafiken till speditörer och åkare. Därmed skulle järnvägsföretagenbefrias från ansvaret för denna trafikform, som ofta uppfattas som konkurrenttill vagnslasttrafik eller heltåg.En förutsättning för denna ordning är att banorna öppnas för trafik förandra företag i enlighet med principerna i EU:s direktiv för avreglering avjärnvägarna. För speditions- och åkeriföretag öppnas möjligheter att själva taöver ansvaret för hela trafiken från dörr till dörr inklusive järnvägsdelen. Detgör det lättare att organisera trafiken från dörr till dörr inklusivejärnvägsdelen. Det gör det också lättare att samarbeta med andra företag, attskaffa returlaster och att integrera kombitrafiken i de andra former av trafiksom företagen erbjuder. Åkerier och speditörer har inget självintresse att justanvända landsvägen för sina långa transporter. Om det är ekonomiskt hållbartoch praktiskt möjligt - varför inte lika gärna använda vägar somVägverkets?Trafikinformatik - ger nya möjligheter på gamlavägarDen andra stora möjligheten till förändring som regeringenbehandlar alltför summariskt är trafikinformatiken och demöjligheter som detta instrument kan ge oss. Som så mycketannat inom IT-området har trafikinformatiken utvecklatsmycket snabbt , och vi ser nu möjligheter attanvända redan existerande vägar på ett mer intelligent sätt.Här måste ha det operativa ansvaret, men det är avstörsta vikt att riksdag och regering tydligt och med kraftengagerar sig och tar ett strategiskt helhetsgrepp.Det finns mycket som tyder på att de samhällsekonomiska vinsterna ärpåtagliga vid investeringar i olika typer av transportinformatik, resultaten iden svenska utvärderingen som gjorts inom det s k (TestSite Oriented Scenario Assessment) visar att informationsteknikenstillämpning inom trafikområdet kan få mycket stora positiva effekter -särskilt om och kommunerna vågar fatta framsynta beslut.I har man exempelvis jämfört kostnaden för utbyggdtrafikstyrning med kostnaden för vägbyggande. Det visar sig att 1 %genomsnittlig restidsvinst kostar i vägbyggen, men barafemtedelen om investeringen istället görs i trafikstyrning. Det som gerrestidsvinster är framför allt avancerade trafiksignaler, motorvägsstyrning ochbättre störningsplanering. På trafiksäkerhetsområdet bedöms den störstaeffekten erhållas vid införande av system med obligatorisk dynamiskhastighetsanpassning.Trafikinformatiken kan också bidra till miljöförbättringar, främst genom attden ger möjligheter till införande av automatiska betalsystem. Om riksdagenbeslutar sig för att införa någon form av miljözonsavgifter som ska ha enstyrande funktion så ger den nya tekniken de rent tekniska möjligheterna tilldetta. Det är ett mer modernt, kostnadseffektivt och framtidsanpassat systemän de s k biltullar som har diskuterats i storstadsöverenskommelserna.Det står helt klart att trafikinformatiken innebär att politiker framöverkommer att ha helt nya och betydligt mer effektiva instrument i sin hand föratt uppnå de trafikpolitiska målen vad gäller framkomlighet, trafiksäkerhetoch miljö. Men för att få kraft i utvecklingen måste dock stat och kommunerse möjligheterna och med offensiva beslut ta den nya tekniken i sin tjänst.Cykeln en del av det framtida resandetIbland kan det bli så att man inte ser en lösning därför att denär för vardaglig eller ligger för nära. Det kan vara lättare attspana i skyn och jaga fantasifulla projekt i fjärran. Kanske ärdet detta syndrom som ligger bakom att regeringenfullständigt verkar ha glömt bort cykeln och dessmöjligheter. Detta har lett till en bristande koppling mellanlokalt miljöarbete i många kommuner och den påverkan somdet kan tänkas ha på nationella transportprognoser.I sker av transportarbetet med cykel. Detta kan jämförasmed exempelvis där cykeln betraktas som en självklar ochnödvändig nyttighet, vilket lett till ett fullständigt separat bil- ochcykelledsnät. Där företas av alla resor i städer med cykel.Skillnaden i klimatzon kan inte förklara hela differensen.I de städer som särskilt satsat på cykeln, exempelvis och ,ligger andelen cykeltransporter högre än i övriga städer. Det viktigaste för attöka cyklandet är satsning på bra cykelstråk och god väghållning. Det måsteockså finnas möjligheter att ta cykeln med på kollektiva färdmedel.Cykelparkeringar med god standard och projekt med kommunala lånecyklar istil med de som finns i är andra värdefulla insatser man börvidta.Det är främst i de större städerna som en aktiv cykelpolitik måste föras.Där är en mycket stor andel av resorna endast långa ochmiljöproblemen i form av buller, utsläpp och trängsel är stora. Detöverskuggande målet att minska koldioxidutsläppen kan med större säkerhetnås om cykeln på allvar blir ett färdmedel i stadstrafiken.Även om det är kommunerna som har ansvaret för cykelvägar så börriksdagen fatta beslut om att investeringsbidrag ska kunna utgå för att främjacykeltrafiken. Det ska inte bara vara stora tunga trafikinvesteringar typ broaroch planfria korsningar som statliga LTA-pengar ska kunna stötta, utan äveninfrastrukturen för detta mer småskaliga men miljövänliga transportmedelsom cykeln är.Summering av regeringens bristande fokuseringpå kombitrafik, trafikinformatik och cykelnRegeringens alltför grunda analys och bristande engagemangi dessa frågor gör att förutsättningarna för att få en välfungerande infrastruktur som är anpassad eftermorgondagens behov inte tas tillvara.Det är därför nödvändigt att ta dessa faktorer i beaktande inför den fortsattaplaneringen. Främst trafikinformatiken gör att vi kan ha anledning attförvänta oss andra typer av investeringar inom vägsektorn , liteförenklat uttryckt mindre med asfalt men mer fiberoptik somfordonen kommer att utrustas med avsevärt mer datakraft och elektronik.Frågan om nyinvestering kontrasubventioner av trafikenDet har från trafikforskare hävdats att om har enambition, av till exempel miljöskäl, att flytta över resande tilljärnvägen så är billigare biljetter ett effektivare sätt att göradetta än satsningar på snabbtåg och nya järnvägar.Enligt detta sätt att se skulle en del av de pengar som går tillinfrastruktursatsningar istället användas för att subventionera den direktatrafiken och på så sätt leda till lägre priser för resenärerna. I ett sådantpaketförutses att prissättningen på järnvägens tjänster förändras med olika typer avrabatter, differentierad taxa mellan hög- och lågtrafik, mellan helg ochvardagar.Enligt uppfattning bör regeringen utredaförutsättningarna för ett sådant förslag och noggrant analysera effekterna avdetsamma. Med de stora investeringar som genomförs inom järnvägssektornhar ett nytt läge uppstått. Nya och upprustade banor, nya snabba tåg,upprustade stationer och nya resecentrum borde göra att järnvägen har ökatsin attraktionskraft. Men med nuvarande kunskapsnivå är det inte möjligt atträtt kunna värdera nyttan av minskade biljettpriser t ex på bekostnad avnyinvesteringar.Tredje spåret i Stockholmmåste komma bort frånlångbänkenFrågan om en samlad lösning för den s k Getingmidjan harvarit aktuell .