mot · GK02L4 · 1996-10-04 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:22 Statliga stiftelser SammanfattningSedan massiv kritik framförts från majoriteten avremissinstanserna mot regeringens departementspromemoriamed förslag till lag om ändring i stiftelselagen (Ds 1995:62),och efter Lagrådets avstyrkande yttrande över denlagrådsremiss som följde, föreligger nu ett nytt förslag tilländring i stiftelselagen (1994:1220). Regeringens avsikt meddet ursprungliga förslaget var att få en möjlighet att ändraeller att upphäva vad som sägs i stiftelseförordnandet, utanstyrelsens samtycke. Förslaget syftade till att ge regeringenrätt att förändra stiftelsens ändamål, om det krävdes för att"tillgodose allmänna intressen". Regeringen har nuåterkommit med ett nytt förslag som enligt vår mening i sakinnebär i princip detsamma som det ursprungliga, nämligenatt staten genom regeringen ges rätt att obegränsat disponerastiftelsemedlen i de av den borgerliga regeringen inrättadefria forskningsstiftelserna. Den förnyadelagrådsgranskningen, som gjorts på lagutskottets initiativ, harinte tillfört något nytt. Av skäl som närmare utvecklas idenna motion avvisar Moderata samlingspartiet regeringensförslag.Underkännandet avregeringens tidigare förslagPå goda grunder ifrågasattes regeringens förslag att ändrastiftelsernas ändamål utifrån flera olika aspekter. Kritikenfrån remissinstanserna gällde främst tveksamhet omförslagets förenlighet med bestämmelserna omegendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionensamt även tveksamhet om förslagets förhållande till gällandestiftelserätt. I denna del ifrågasattes från flera håll omförslaget gick så långt från stiftelserättslig synpunkt att destiftelser som berördes av det längre skulle vara riktigastiftelser. Trots kritiken utarbetades en lagrådsremiss medoförändrat innehåll. Lagrådet avstyrkte dock förslaget i sittyttrande . Den huvudsakliga grunden förLagrådets kritik var att förslaget gick så långt att det vartveksamt om de stiftelser som drabbades av den föreslagnaändringen överhuvudtaget kom att omfattas av den nyastiftelselagens stiftelsebegrepp. Särskilt allvarligt fannLagrådet det vara, att regeringen enligt förslaget gavs enmöjlighet att ändra stiftelsernas ändamål. Lagrådet avslutadesitt yttrande med att ange att en lösning genom vilkenregeringen inte hade möjlighet att påverka stiftelsernasändamål kunde "vara värd att pröva närmare".I frågan om förslagets förenlighet med egendomsskyddet i 2 kap. 18 §regeringsformen uttryckte sig Lagrådet avslutningsvis på följande sätt:"Saken måste emellertid bedömas som tveksam. Redan detta (dvs. tveksam-heten, vår anm.) kan åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs. "Lagrådets utgångspunkt var (s. 4 i yttrandet) att även om åtgärder på områdetkan vara motiverade i sak och av rättspolitiska skäl, så måste dessa åtgärdervara förenliga med regeringsformen, och det stiftelse-rättsliga systemet i stort.Det nya förslagetBakgrundDen nu presenterade propositionen bygger i allt väsentligt pådet tidigare förslaget. Möjligheten för regeringen att ändrastiftelsernas ändamål finns visserligen inte längre kvar, men iövrigt omfattar den nu föreslagna lagändringen samtligadelar av det tidigare av remissinstanserna och Lagrådetkritiserade förslaget (jfr föreslagna 6 kap. 4 a § med 6 kap. 1§ stiftelselagen). Om propositionens förslag antas, kommerdärigenom regeringen att få kontroll över de stiftelser sombildats av staten eftersom regeringen ges möjlighet attbesluta om styrelsernas utseende och kapitalförvaltning.Detta är dessutom regeringens uttalade syfte. Oaktatregeringens modifiering av det ursprungliga förslagetinnehåller förslaget i dess nya utformning därför sådanabrister att det inte kan accepteras.Grundlagsstridigheten och brott motstiftelserättenVad gäller frågan om det nya förslagets förenlighet med 2kap. 18 § regeringformen är det här av stort intresse attregeringen i uttalanden om ärendets fortsatta handläggning,efter lagrådsyttrandet, mycket tydligare än tidigare klargjortatt den föreslagna lagstiftningen står i samband medplanerade nedskärningar i den ordinarie forskningsbudgeten.Regeringen har härigenom tydliggjort att dess agerande ochavsikter har mycket tydliga likheter med tvångsförfogande.Den här aktuella propositionen innehåller av förklarliga skälinte några sådana uttalanden. Däremot framgår regeringensavsikt av den framlagda budgetpropositionen(1996/97:1). I volym sex (utgiftsområdena 15 och 16), s. 40,uttalas bl.a. att en besparing om föreslåsinom områdena Skolutveckling och Forskning inomskolväsendet. En stor del av denna besparing skall enligtregeringen kunna kompenseras genom medel från de s.k.löntagarfondsstiftelserna. På sidan 80 i samma volymanalyseras den nu föreslagna ändringen i stiftelselagen påföljande sätt:Regeringen föreslår - - - att regeringen skall utse ledamöter i stiftelsernasstyrelse. Därmed ökas möjligheterna till samordning mellan stiftelsernasinsatser och andra statliga insatser, främst inom forskningens område. Enligtregeringens bedömning bör detta innebära att resurser kan frigöras inomramen för statens budget för vissa nysatsningar. Sålunda bör vissa ändamålinom högskolesektorn som ligger inom stiftelsernas verksamhetsområden,t.ex. särskilda insatser inom forskarutbildning och internationalisering,kunna förutses finansieras av stiftelserna och inte med budgetmedel; deresurser som frigörs skulle bl.a. kunna förstärka de permanentaforskningsresurserna för de mindre och medelstora högskolorna.Genom uttalanden som dessa visar regeringen att förslagetskritiker haft rätt i sina varningar för att regeringenvill kunna ta kontroll över stiftelsernas tillgångar för attdärigenom minska de ordinarie forskningsanslagen. Dessauttalanden har därför enligt vår uppfattning stor betydelse förbedömningen av förslagets förenlighet med 2 kap. 18 §regeringsformen.I detta sammanhang måste också den grundlagsreform som trädde i kraftden beaktas. inleds 2 kap. 18 § regeringsformen medett portalstadgande om att "varje medborgares egendom är tryggad". Egen-domsskyddet har även i andra avseenden stärkts per ,genom att rådighetsinskränkningar numera täcks av 2 kap. 18 § andrastycket. Skyddet mot rådighetsinskränkningar avser fast egendom medanavsikten med det nya, inledande portalstadgandet torde vara att förstärkaegendomsskyddet. Denna tolkning ligger väl i linje med äganderätts-begreppet i angående skyddet för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna, som sedan den 1 januari 1995gäller som svensk rätt.Sedan regeringen så tydligt i budgetpropositionen angett att förslaget tilländring i stiftelselagen också har ett statsfinansiellt syfte kan enligt vårmening förslaget inte ses som något annat än just ett försök till sådanförmögenhetsöverföring som krävs för att det skall vara fråga om expropria-tion eller annat sådant förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.Lagförslagets karaktär av expropriation torde härmed vara ett faktum.Genom den markerade avsiktsförklaringen, sedan kontroll över styrelse ochkapitalförvaltning uppnåtts, framstår också förslaget som oförenligt medgrundläggande stiftelseprinciper. Enligt legaldefinitionen av en stiftelse i 1kap. 2 § stiftelselagen bildas en stiftelse genom att egendom avskiljs för attvaraktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål.Trots att stiftelsernas ändamål inte formellt ändras i och med nuvarandelagförslag, så riskeras just ändamålet med stiftelsernas självständigaförmögenhetsförvaltning med regeringens förslag. Regeringen döljer inteheller sin ambition i dessa hänseenden.Europadomstolens praxis gäller somsvensk rättEn annan väsentlig fråga rör förslagets förenlighet medEuropakonventionen. Både regeringen (s. 50 ilagrådsremissen, 51 ff i propositionen) och Lagrådet har varittämligen övertygade om att förslaget inte strider motEuropakonventionen. Att notera i sammanhanget är dock attEuropadomstolen i denna typ av mål tillämpar s.k.intresseavvägningsprinciper, där värdet av den föreslagnaåtgärden och den enskilda statens behov av denna vägs motden skada den kan vålla enskilda. En svensk domstol, somhade att ta ställning till förslagets karaktär, skulle kunnalägga denna proportionalitetsprincip, som är etablerad iEuropadomstolens praxis, till grund för en mycket kritiskbedömning av lagen.I detta sammanhang bör uppmärksammas att Regeringsrätten i en dom i etträttsprövningsärende lät denna proportionalitetsprincip blistyrande för utgången. Målet som gällde byggnadslov och strandskyddåterförvisades av Regeringsrätten, som fann att det skulle strida mot dennämnda proportionalitetsprincipen att inte ge sökanden dispens från vissabestämmelser i naturvårdslagen. Att en sådan proportionalitetsprincip nufaktiskt gäller även i svensk rätt har också understrukits i samband medinförlivandet av i svensk rätt (se prop. 1993/94:117 s.39-40). Det tvångsvisa förfogande som regeringen eftersträvar står enligtModerata samlingspartiets mening inte i proportion till syftet. Ingen harifrågasatt att stiftelserna med nuvarande styrelse och förvaltning utövar enverksamhet som är väl i samklang med stiftelsernas ändamål och ett över-gripande allmänt intresse, nämligen forskningen.Lagrådets yttrande över det nyaförslagetPå initiativ av lagutskottet har Lagrådet yttrat sig också överdet nya förslaget. Lagrådets yttrande, som avgavs av detlagråd som yttrade sig över det förra förslaget, utmynnar i attLagrådet inte vill motsätta sig att det aktuella förslagetgenomförs. Lagrådet har avstått från att pröva detveksamheter i förslaget som bestämmelserna i 2 kap. 18 §regeringsformen och ger anledning tilloch har enbart bedömt frågan ur stiftelserättslig synvinkel.Lagrådet har därvid noterat att stiftelserna med förslaget blirmindre självständiga än många andra stiftelser men funnit attdenna osjälvständighet går att förena med stiftelselagensgrundläggande krav. Lagrådet har således inte berört detförhållandet att regeringen i budgetpropositionen klart angetthur styrning av medlen, oavsett det i stiftelseförordnandetintagna ändamålet, skall gå till. Inte heller har Lagrådetbedömt vad det i föreliggande proposition angivna syftet"demokratisk kontroll" innebär i förhållande till såväläganderättsbestämmelserna som grundläggandestiftelserättsliga principer. Om regeringens uttalade syftemed "demokratisk kontroll" skall ha någon mening, ens frånregeringens egna utgångspunkter, måste detta rimligeninnebära ett sådant intrång i stiftelsernas självständighet attinte bara stiftelselagens grundläggande krav blir åsidosattautan också att det är fråga om ett tvångsvis förfogande avegendom som tillhör ett privat rättssubjekt. Lagrådetsyttrande har därför enligt vår mening inte tillfört saken något.Vår konklusionVid en samlad bedömning av såväl det tidigare förslaget,vilket syftade till att ändra stiftelsernas ändamål, som det nuföreliggande, finner Moderata samlingspartiet således att detnya förslagets effekter i praktiken innebär en sådanförmögenhetsöverföring av stiftelsemedlen attegendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen inteupprätthålls och att regeringens proposition med förslag tilländring av stiftelselagen därför måste anses vara oförenligtmed svensk grundlag och . Om förslagetantas, kommer nämligen staten genom regeringen att kunnaförfoga över de privata medel som finns i de elvaforskningsstiftelser, som bildats av medel ur de tidigarelöntagarfonderna. Det uttalade syftet med den föreslagnaförändringen av styrelsens sammansättning och stiftelsernasförvaltning är att statens forskningspolitiska prioriteringarskall gälla också för stiftelserna och innebär alltså i sakdetsamma som regeringen tidigare önskade uppnå genom attförändra stiftelsernas ändamål. Härtill kommer att förslagetbryter mot grundläggande stiftelserättsliga principer.Förslaget bör därför inte antas. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att avslår regeringens proposition 1996/97:22 Statligastiftelser i enlighet med vad som anförts i motionen.