mot · GK02K402 · 1996-10-07 00:00:00 — InledningDet är nu hög tid att rätta till ett av de största bakslagen i modern svenskmiljöpolitik. Det handlar om 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och attSverige plötsligt och utan egentlig debatt har fått ett av världens starkasteegendomsskydd. Grundlagsregeln kommer att slå igenom på en mängdområden.Förslaget till ändring av RF 2 kap. 18 § lades fram under den borgerligaregeringen efter omfattande förhandlingar och kohandel. Man kan fråga sighur Socialdemokraterna kunde gå med på en så kraftig förstärkning avegendomsskyddet. Men förslaget ingick i ett paket av viktiga lagändringardär man bytte äpplen och päron. Socialdemokraterna påstår att ändringen inteskulle förändra rättsläget och att detta framgår av vissa formuleringar iförarbetena till lagen. Men det är ändå ordalydelsen i lagen som är detavgörande. Det håller inte att genomföra en omfattande grundlagsändringoch tro att allt skall vara som förut bara för att man säger att manvill att det skall vara så. Lagens innehåll, ord och bokstav kan inte förbisesens i , där förarbetena till lagarna har förhållandevis stor betydelseförrättstillämpningen.Centerpartiet försöker ofta framställa sig som progressivt när det gällermiljöfrågor. När frågan ställs på sin spets och det blir konflikter mellanägarintresset i kärntrupperna och miljön är erfarenheten dock att ägarintressetalltid vinner. Därför är det parti som drivit frågan hårdast omförstärkt egendomsskydd. Sveket blir oerhört tydligt när man ser hurCenterpartiet driver fram en förändring som i praktiken kraftigt försvårar denkärnkraftsavveckling man i andra sammanhang alltid säger sig arbeta för.Konkret innebär ställningstagande i denna fråga att partietoffrar kärnkraftsavvecklingen mot att jordbrukarna ges möjlighet tillersättning när de kommunala miljönämnderna kräver åtgärder motkväveutsläpp i sjöar och vattendrag. För miljön är det här knappast en insatsatt jubla över.Miljöpartiet kom in i frågan fem i tolv, efter riksdagsvalet . Det var dåinte längre möjligt att göra några förändringar i den grundlagstext som redanklubbats en gång av . Vi valde därför att agera från talarstolen istället för att helt rösta nej till ett införlivande av Europakonventionensmänskliga rättigheter.Nu ser vi att vi får stöd för vår ståndpunkt från flera ledande jurister ochatt det, enligt dem, blir värre konsekvenser för miljöpolitiken än vi befarat.Ännu har dock inte rättsapparaten hunnit med att testa den nya lagen ipraktiken. Vi vill därför försöka att rätta till saken genom att föreslå att 2kap. 18 § RF ändras - särskilt bestämmelsens andra stycke - så att denåtminstone stämmer bättre överens med de avsikter lagstiftaren deklarerat.Möjligheten till en sådan grundlagsändring finns i samband med nästariksdagsval.Äganderätt och miljöÄgande av fastighet kan sägas utgöra ett fullständigtfastighetsutnyttjande eftersom det innefattar de mest omfattandebefogenheter en enskild kan ha till fast egendom. Åtgärder beträffandefast egendom har emellertid betydelse även för andra människor än desom direkt berörs av åtgärden. Det kan därför sägas ligga i sakens naturatt handlingsfriheten vid ägande av fast egendom måste vara merbegränsad än vid ägande av lös egendom. Regelsystem som styrinnehållet i äganderätten beträffande fast egendom är således enkompromiss mellan å ena sidan den enskilda fastighetsägarens intresseav att efter eget gottfinnande kunna förfoga över sin fastighet och å andrasidan det allmännas intresse av ett ur skilda synvinklar godtagbartutnyttjande av jorden.Vilka möjligheter skall stat och kommun ha för att kunna begränsaäganderätten, eller utnyttjandet av viss fastighet, för att skydda miljön motmiljöfarlig verksamhet?Då stat och kommun saknar tillräckligt med ekonomiska medel för attersätta markägare, så kan urskogar, naturbetesmarker och andra oersättliganaturområden, ibland inte skyddas mot exploatering som utgör "pågåendemarkanvändning". T.ex. är rationella, maskinella och storskaliga skogsbruknormal pågående markanvändning, och det ersättningsfria intrånget får dåinte vara mer än "bagatellartat" för skogsbolaget.Regeringsformen 2 kap. 18 § första stycketBestämmelsen i 2 kap. 18 § inleds med förklaringen att varje svenskmedborgares egendom är tryggad på visst sätt. Allmänna intressen skallpåkalla ett ingrepp, och inte nog med det: de skall vara angelägna.Regeln i första stycket gäller inte bara expropriativa förfoganden utanockså alla typer av rådighetsinskränkningar, oavsett vad de närmare gårut på. Uttrycket "angelägna allmänna intressen" kommer att vålla en radproblem; vikten av intressena beror ju på politiska värderingar, vilketockså erkänns i motiven. När det gäller rättstillämpningen så kanmeningen inte gärna ha varit att domstolarna skulle göra självständigabedömningar av detta slag, något som skulle stå i strid med densedvanliga uppfattningen om deras uppgifter.Regeringsformen 2 kap. 18 § första stycket aktualiserar flera frågor, sommotiven inte ger några klara svar på. Bland annat medför den åtskilliga nyaproblem vid tillämpning av fastighetsrättsliga lagbestämmelser. Dessutomuppkommer frågan vilka krav grundlagsregeln ställer på ny lagstiftning pårättsområdet.Rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycketRFHuvudprincipen i svensk rätt är att ersättning för skada genom lagligengrundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan lagstöd. Genomgrundlagsändringen har ett lagstöd för ersättningsrätt skapats, för vissafall, där ersättningsregler har saknats. Enligt ordalagen skallersättning till den, för vilken det allmänna inskränker användningen avmark eller byggnad, utgå vid varje avsevärt försvårande av pågåendemarkanvändning inom berörd del av fastigheten eller så snart detuppkommer skada som är betydande i förhållande till värdet av berördfastighetsdel, oavsett vad det allmänna har för skäl för det ifrågavarandeingreppet. Ersättning kan nu föreskrivas inte bara om ingreppetmotiveras av att det anses allmänt önskvärt eller liknande, utan även omingreppet sker av t.ex. tvingande säkerhetsskäl. Innebörden avgrundlagsregeln står klart i strid med bl.a. uttalandena i förarbetena tillkärntekniklagen.Lagtexten är inte alldeles lättolkad och speciellt då den inte stämmeröverens med motiven. En ledande tanke bakom tillkomsten av 2 kap. 18 §RF var att man skulle grundlagsfästa det dåvarande rättsläget; bl.a. var regelni andra stycket om ersättning för inskränkning i användningen av mark ochbyggnad en direkt motsvarighet till regler bl.a. i (PBL)(14 kap. 8 § andra stycket) och naturvårdslagen (26 §). Någon vidgad rätt tillersättning avsågs inte vid lagändringen. På ett antal ställen i motiven sägsattregeln inte innebär någon ändring av gällande rätt. Dessa motivuttalandenåterspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom grundlagsändringen.Ett anmärkningsvärt drag hos texten är bl.a. att ersättningsregeln enligt sinformulering avser alla rådighetsinskränkningar, oavsett orsaken tillinskränkningen. Också förelägganden att upphöra eller begränsa miljöfarligverksamhet på grund av ökade skaderisker - eller rentav på grund avöverträdelser av myndighets säkerhetsföreskrifter eller andra missförhåll-anden - skulle medföra rätt till ersättning, om man får döma av ordalagen.Ersättning kan nu komma att utgå, om man följer grundlagens ordalydelse,i strid med tidigare gällande rätt vid åtskilliga typer av ingrepp imarkanvändningen, t.ex. enligt miljöskydds-, naturvårds- och kärnkrafts-lagstiftningen, och detta kanske t.o.m. när ingreppet är starkt motiverat frånmiljö- eller säkerhetssynpukt. Under alla omständigheter medför ändringenav 2 kap. 18 § andra stycket en komplikation i myndigheternas verksamhetsom inte var avsedd.EuropakonventionenEuropakonventionen och dess tilläggsprotokoll har numera, enligt lagenom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna, ställning som svensk lag.Vidare har införts en grundlagsbestämmelse i 2 kap. 23 § RF somförbjuder lagstiftning i strid med konventionen.En av de ledande tankarna bakom 2 kap. 18 § RF var att bestämmelsenskulle precisera konventionens regel om egendomsskydd (art. 1 i tilläggs-protokollet av 1952). Konventionen behandlar uttryckligen bara förutsätt-ningarna för ingrepp mot den enskildes egendom. Om ersättning talas inte.Argumentet att konventionen ger ett viktigt skydd för markägaren har varitvanligt på ägarhåll i den första entusiasmen över den välkända domen iSporrong-Lönroth-målet, där en (redan avskaffad) svensk lagregel ansågskränka egendomsskyddet. Men den som resonerar så har nog inte funderatnärmare på konventionens innebörd. Den hindrar i själva verket inte på någotsätt en stat att lagstifta om inskränkningar i äganderätten; det framgår numeraklart att Europaorganens tillämpning av regeln om egendomsskydd ger ettännu bräckligare skydd än grundlagsregeln. RF 2 kap. 18 § går snararelängre än preciserar konventionens egendomsskydd.Allmänt om rådighetsinskränkningar och rätt tillersättningHuvudprincipen i svensk rätt kan sägas vara att ersättning för skadagenom lagligen grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan stöd ilag.De viktigaste fallen av rådighetsinskränkningar förekommer i mark-reglerande lagstiftning. Typiskt sett avser dessa inskränkningar vissafastigheter. De generella inskränkningar i markanvändningen som före-kommer har vanligen inte i och för sig grundat någon ersättningsskyldighetför det allmänna.De centrala reglerna om ersättning för rådighetsinskränkningar finns iPBL. Motsvarande bestämmelser har tagits in i bl.a. naturvårdslagen ochlagen om kulturminnen m.m. Ersättningsprinciperna i de berörda lagarna kansägas väsentligen bygga på en lagstiftning , som tillkom i sambandmed den då genomförda riksplaneringen och medförde ändring av en radolika lagar om rådighetsinskränkningar.Som ett konkret exempel kan nämnas naturvårdslagen (NVL). 3 § förstastycket finns en allmänt hållen regel om intresseavvägning. Naturvårds-intresset medför dock i många fall att det allmänna kan ingripa utanersättningsskyldighet. Det står klart att detta gäller vid generella beslut,t.ex.om strandskydd. Enligt NVL gäller principen att ersättning skall utgå vidsådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del avfastigheten avsevärt försvåras. Däremot saknar NVL kvalifikationsgränsenatt skadan skall vara betydande i förhållande till värdet av berörd del avfastigheten. Bildandet av naturreservat medför ofta ett intrång i pågåendemarkanvändning, vilket medför rätt till ersättning. Bildandet avnaturvårdsområde eller ingrepp i form av strandskyddsförordnande medfördäremot inte någon rätt till ersättning för markägaren.Vid rådighetsinskränkningar har ersättningsreglerna i högre grad än videxpropriativa ingrepp gett uttryck för avvägningar mellan de berördaintressena. En intresseavvägning har oftast blivit avgörande för den lösningsom lagstiftaren har valt: full ersättning, ersättning med viss reduktion elleringen ersättning alls. Ju starkare skäl som från allmän synpunkt har talat föratt inskränka ägarens användning av egendomen, desto sämre har hansmöjligheter till ersättning varit.Rätten till ersättning vid ingrepp mottillståndspliktig verksamhetVissa speciella problem uppkommer när en verksamhet behöver särskilttillstånd för att få bedrivas. Tillstånd för den enskilde att bedriva vissverksamhet är ett gynnande förvaltningsbeslut.Ett tillstånd anses ge en tillståndshavare en speciell anledning att lita på atthan får fortsätta att driva sin verksamhet. Under vissa förhållanden är dockåterkallelse möjlig, t.ex. om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl.Återkallelsen kan också ske med stöd av förbehåll i själva tillståndsbesluteteller i den författning, varpå beslutet grundar sig.Om ett tillstånd dras in eller om villkoren för tillståndet skärps såatt verksamheten väsentligt försvåras eller fördyras uppstår frågan omtillståndshavaren skall få ersättning för sin förlust. Ingripandet riktas mothans näring men kan åtgärden avse användningen av hansegendom, normalt en fastighet; därigenom påverkas också egendomensvärde.Ingrepp enligt miljöskyddslagstiftning m.m.Genom grundlagsändringen har frågan om ersättning kommit i nytt läge.Ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket innebär att ersättning skall utgåså snart en verksamhet förbjuds eller inskränks på sätt lagrummet anger.När det gäller miljöskyddslagens regler kan sägas att avsikten visserligenär att rimlig hänsyn skall tas till tillståndshavarens intressen mot hans verksamhet, men att miljöskyddsintresset väger tungt. Denenskilde har varit skyldig att följa de miljökrav som ställts på hansverksamhet, även om det medfört kostnader eller andra förluster. Lageninnehåller inte några ersättningsregler vare sig för de fall där tillstånds-havaren tvingas upphöra med sin verksamhet eller där han måste tåla nyavillkor för verksamheten.Principiell ersättningsskyldighet torde nu föreligga, när en verksamhetförbjuds eller inskränks med stöd av 5 och 6 §§ miljöskyddslagen (ML)under förutsättning att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ävennär förbud meddelas enligt 8 § ML är det tänkbart att ersättning nu kankomma att utgå; har förbudet inte ansetts medföra rätt till ersättning.Att ett område förklaras som miljöskyddsområde enligt 8a § ML kan ocksåkomma att grunda rätt till ersättning.Också vattenlagen innehåller bestämmelser om omprövning ochvillkorsändring. Omprövning av tillstånd kan ske för att tillgodose vissaoffentliga intressen. Härvid har fastighetsägaren rätt till ersättning, men denbegränsas enligt ganska invecklade regler. Begränsningen motiverades ihuvudsak av att det allmänna, utan viss ersättningsfrihet, skulle ha svårt atthävda sina intressen genom omprövning, att många vattenföretag är mycketvinstgivande och väl kan bära den del av förlusten samt att den enskildes rättatt råda över vattnet också tidigare hade varit begränsad av hänsyn tillallmänna intressen.Om ingrepp av säkerhetsskäl medför att pågående markanvändningavsevärt försvåras eller betydande skada uppkommer, kan nu enligt grund-lagstextens ordalag ersättning utgå. Även här står alltså lagtexten i 2 kap.18 § i strid med gällande rätt.Rätten till ersättning inom kärnteknikområdetLiknande problem uppkommer om lagstiftaren eller regeringen skulleingripa mot kärnkraftverk, närmast genom att tvinga dem att stänga iförtid. Enligt ordalagen i 2 kap. 18 § andra stycket kan ägaren liksom iandra liknande fall vara berättigad till ersättning för förlusten när etttillstånd återkallas eller inskränks, oavsett orsaken till ingreppet; sådankompensation skulle utgå inte bara när en avveckling av kärnkraftenberor på politiska skäl eller ändrad inställning till vilka risker som fåraccepteras, utan också när det är vägande nya säkerhetsskäl som liggerbakom.Den olyckliga ändringen av ersättningsregeln kan tyvärr komma att fåmycket långtgående ekonomiska verkningar, som kan framstå som stötandenär ingreppet grundas på hänsyn till säkerheten i anläggningen.Förslag till ändring i 2 kap. 18 § regeringsformenMiljöpartiet anser det angeläget att rätta till nuvarande rättsläge genomatt revidera RF:s bestämmelse - särskilt dess andra stycke - så att denåtminstone stämmer bättre med de avsikter lagstiftaren deklarerat.Möjligheter till en sådan grundlagsändring finns i samband med nästariksdagsval.Med hänvisning till det som anförts föreslår att 2 kap. 18 §regeringsformen ändras.Härigenom föreskrivs att 2 kap. 18 § regeringsformen skall ha följandelydelse.Tabell 1: (Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ) HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att beslutar att såsom vilande anta sådan ändring i 2kap. 18 § regeringsformen som föreslagits i motionen,2. att , om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär förslagtill sådan ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen att lagtext och motivblir förenliga med varandra samt att större hänsyn tas till ingripandenav miljö- och hälsoskäl.