mot · GK02K10 · 1996-10-18 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen SammanfattningRegeringens proposition med förslag till försöksverksamhetutgör enligt Moderata samlingspartiets uppfattning ettotillfredsställande beslutsunderlag. I flera viktiga avseendenfinns oklarheter. från ett medborgarperspektiv tenderarförslaget att i hög grad komplicera bilden av förvaltningengenom att medborgarna kommer att tillhöra alltför mångaolika slag av organ.Vidare föreslår regeringen att om medlemmarna i de föreslagnaregionförbunden i län och län är överens kan även vården avkommunala angelägenheter överlämnas till regionförbunden. Om utveck-lingen skulle gå i den riktningen förstärks regionförbundens överordnadeställning i förhållande till kommunerna, och en helt ny politisk nivåutkristalliseras i , utan att ha varit föremål för vare sig nödvändigberedning eller debatt.Att länen i slås samman och att de nuvarande två landstingen ochsjukvården i kommun slås ihop innebär att ett antal administrativagränser försvinner, bl.a. inom vårdområdet. Det finns en bred uppslutningkring en sådan utveckling i Skåne.Frågan om överförande av statliga uppgifter till regionala självstyrelse-organ är under utredning. Dessutom anges i propositionen atten parlamentarisk utredning skall ges i uppdrag att vidare behandla dessafrågeställningar. Mot den bakgrunden framstår den nu föreslagnaförsöksverksamheten i huvudsak som brådstörtad och omotiverad. I Skånefinns emellertid - till skillnad från vad som förevarit i län - redan enbred diskussion kring dessa frågor.Ytterligare invändningar som kan anföras mot genomförandet avförsöksverksamheten är att den kommer att pågå och blikostnadskrävande för de berörda parterna utan att väsentliga frågor löses.Detta gäller i synnerhet för den del av Skåneförsöket, där ett regionförbundskall byggas upp för att vara verksamt , varefter ett gemensamtlandsting i övertar det regionala självstyrelseorganets roll.Den del av den föreslagna skånska försöksverksamheten som består i attlandstinget övertar uppgifterna avvisas av Moderatasamlingspartiet. bör i stället få genomföra ett försök med region-förbund, i enlighet med de önskemål som framförts från efterdiskussioner i och enighet mellan de politiska partierna.Vissa statliga uppgifter vad avser regional utveckling bör kunnaöverföras till ett regionförbund i . Det bör närmare preciseras vilkautvecklingsinsatser det rör sig om, dock under förutsättning att ett sådantförsök genomförs i enlighet med de ursprungliga intentionerna, dvs. utan ettöverförande i regi.Vidare avvisar Moderata samlingspartiet förslaget om inrättande avregionförbund i län och ett samrådsorgan i , liksomförslagen om överförande av statliga uppgifter till regionala sjävstyrelse-organ i och , samt på Gotland.Våra utgångspunkterBakgrundFrågan om förstärkta regionala självstyrelseorgan hardebatterats . Olika typer av förslag harfigurerat. De starkaste förespråkarna för regionala parlamenteftersträvar ett system med direktvalda politiska församlingarmed egen beskattningsrätt på regional nivå.Landstingsförbundet har varit den ivrigaste opinionsbildarenför detta.Den statliga regionberedningen avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1995:27 Regional framtid). Betänkandet innehöll ett fåtal konkretaförslag, samt omfattande principiella överväganden, som bejakade behovetav en regional politisk nivå. De båda moderata ledamöterna i utredningenreserverade sig, och anförde bl.a. följande:Vi saknar analyser från beredningen om avvägningar mellan nationella,regionala och lokala intressen... Regionberedningen har inte, trots sinadirektiv, lyckats påvisa att dess förslag leder till ett allmänt sett bättreresursutnyttjande. Risken är tvärtom stor att ökad politisering också innebärsämre effektivitet med ökade i stället för minskade kostnader som följd.Frågan om starkare demokratiskförankringEnligt regeringen innebär den föreslagnaförsöksverksamheten vidgade möjligheter för medborgarnaatt utöva inflytande över den regionalasamhällsverksamheten, vilket skulle innebära en starkaredemokratisk förankring.Redan dagens regionala nivå uppfattas dessvärre som tämligen anonym avmedborgarna. Många människor har en oklar uppfattning om landstingetsroll, och i den mån man har en uppfattning är den inte sällan negativ. Det harexempelvis framkommit i mätningar att mångamänniskor upplever att politikerna inte tar hänsyn till deras uppfattningar omsjukvården.Regionförbund av den typ som regeringen nu föreslår kommer att handhauppgifter av ur ett medborgarperspektiv teknisk-administrativ karaktär.Regionalt utvecklingsansvar och länstrafikanläggningar, LTA-anslag m.m. ärfrågor som traditionellt sett har väckt föga engagemang utanför de politiskasammanträdesrummen. De nya regionförbunden riskerar att bli en ännu meraanonym och vag organisation än dagens landsting.I den rikstäckande så kallad SOM-undersökningen 1994 gjordes endelstudie av synen på regionala reformer bland medborgarna i av de tillfrågade ansåg att införandet av läns- ellerregionparlament är ett dåligt förslag, medan ansåg att det var bra.Majoriteten, , hade ingen åsikt i frågan, vilket är en tydligindikation på att medborgarintresse för regionala experiment saknas eller ärmycket svagt.Mot bl.a. denna bakgrund måste ifrågasättas om regeringens förslag tillförsöksverksamhet av den regionala samhällsorganisationen på fyra platser ilandet kommer att resultera i att en starkare demokratisk förankring uppnåshos berörda medborgare. Det finns mycket som talar mot det.Regionernas EuropaSedan början av 1990-talet har frågan om regionalt självstyreoch ett "regionernas " varit föremål för debatt iSverige och inom EU. Frågan har gällt hur den regionalanivån i nationalstaten skall hanteras i förhållande till denlokala demokratin, en effektiv statsförvaltning och iförhållande till Europaintegrationen.Vi tar avstånd från idéer om att införa en tredje politisk nivå bestående avregionparlament eller liknande. En utveckling i federalistisk riktning är inteönskvärd. Det finns inte några samhällsbehov som skulle motivera en sådanutveckling i vårt land. Detta följer redan av det förhållandet att Sverigekanske mer än något annat land i är ett homogent samhälle och attdet av befolkningsmässiga, geografiska och historiska skäl saknasförutsättningar i vårt land för delstatsliknande organ, såsom regionparlamentoch regionregeringar med hög grad av självstyre.I andra europeiska länder kan de yttre förutsättningarna för självstyranderegionala organ se helt annorlunda ut. I är det t.ex. naturligt attregioner som och med en stark egen identitet har enförhållandevis hög grad av politiskt självstyre. För del är det avmotsvarande historiska och bl.a. befolkningsmässiga skäl naturligt att utgöraen förbundsstat.För oss moderater är det en grundläggande utgångspunkt att varje landskall ha möjlighet att bevara och utveckla en samhällsorganisation som ärbäst lämpad utifrån det landets unika förhållanden. I saknas somovan nämnts dessa förutsättningar. I den mån det finns ett behov av ensamordnande institution som kan sätta sig över motstridiga lokala intressenoch önskemål, är det för oss naturligt att lägga den befogenheten och detansvaret på statsmakten.Statens rollNationalstatens roll i är en annan än den var förbara . Uppgifter flyttas från central nationellnivå dels upp till Europanivå, dels ner till kommunnivå.Huruvida detta är en positiv eller negativ utveckling äravhängigt av vilka uppgifter som flyttas, och var de bäst hörhemma.Närhetsprincipen är en grundläggande utgångspunkt för Moderatasamlingspartiet. Samma tanke finns uttryckt inom EU genom den iMaastrichtfördraget inskrivna subsidiaritetsprincipen. Den säger att beslutskall fattas så nära dem som berörs av beslutet som möjligt. Om en fråga kanavgöras på lokal nivå får den avgöras på högre nivå bara om det leder till ettbättre resultat. I vår politiska vision är den mest lokala nivån i många fallindivid- eller familjenivån, snarare än någon offentlig lägsta nivå. En centralbeståndsdel i subsidiaritetstanken är att högre nivåer bildar ett ramverk förlägre nivåers verksamhet och understödjer dessa.Förespråkarna för regionala självstyrelseorgan, dvs. förespråkarna för enny tredje nivå, varnar för kommunala särintressen och så kallad "bypolitik".Enligt vår uppfattning är denna argumentation inte övertygande. Särintressenkan drivas även i regionala beslutsförsamlingar, och där rikta sin udd såvälmot en minoritet inom regionen som mot riksintressen.Svensk regionalpolitik syftar inte primärt till att gynna enskilda delar avSverige, utan till att ge olika områden likartade förutsättningar för tillväxtoch välfärd. Detta syfte uppnås rimligen bäst genom samverkan mellanstatliga instanser och berörda områden, inte genom att stridande särintressenges beslutanderätt och ökade befogenheter.Överförande av statliga uppgifter till regionala organ är ett steg på väg motinrättandet av en ny politisk nivå, som är överordnad kommunerna.Ett överförande av statliga uppgifter till regionala självstyrelseorgan ärockså betänkligt med hänsyn till finansieringsprincipen, som innebär att densom fattar beslut också skall ansvara för finansieringen. I regeringensföreslagna försöksverksamhet förs beslutanderätt över till regionala organ,medan ansvaret för finansieringen fortsatt åligger staten.En ny nivå med egen beskattningsrätt riskerar att öka de offentligautgifterna, och därmed också höja skattetrycket. Om landstingen utvecklastill "superlandsting" (regionparlament) tvingas dessutom sjukvården i ännustörre utsträckning än konkurrera med olika kringverksamheter omknappa resurser.Att bygga upp nya administrativa rutnät är i grunden fel väg att gå.Behoven av samverkan skiftar från fråga till fråga och även över tiden. Olikaaktörer är aktuella i olika frågor. Det ankommer här på förespråkarna förregionala självstyrelseorgan att visa att det finns samverkansuppgifter sominte lika bra eller bättre kan lösas på annat sätt.Det faktum att gamla strukturer med tiden blir föråldrade och irrelevanta ärett välkänt problem. Problemet hanteras dock bäst genom att antaletbeslutsnivåer minskas och att onödiga administrativa gränser tas bort. En nypolitisk nivå som delar in i ett nytt rutnät riskerar att i väsentligaavseenden ha passerats av utvecklingen i samma stund som den införs.Framgångsrika regioner skapas inte vid politikernas sammanträdesbord.Det är naivt att tro att det enda som behövs för att en region skall vinnaframgång är att det finns en politisk "talesman" för området. Regionalidentitet och framgång byggs upp underifrån av framgångsrika verksamheter- inom näringsliv, utbildning och kultur - i ett område, inte tvärt om.Talesmän för ett område blir de som har något viktigt att säga, inte de somutsetts till regionala politiker.Sverige behöver bara två nivåerGrundkraven på samhällets organisation är egentligen baratvå. skall vara demokratisk, dvs. gemedborgarna möjlighet till inflytande och delaktighet. Denskall vara utformad på så sätt att den förser medborgarnamed de tjänster som de vill ha på ett billigt och effektivt sätt.För detta krävs dels en central statlig nivå, som svarar för deövergripande frågorna och för fördelningen av samhälletsresurser, dels en lokal nivå, som bygger på den kommunalasjälvstyrelsens princip.Ansvaret för att de av och regeringen fastlagda nationella målenfår genomslag på regional nivå åvilar länsstyrelserna, som dels skall fungerasom statens förlängda arm ute i landet, dels fylla funktionen som samordnarevid beslut om viktiga regionalpolitiska frågor i länet. Härutöver harlänsstyrelserna en central roll i det allt viktigare länsöverskridandesamarbetet.I dag är landstingen och kommunerna parallella organisationer som ärverksamma inom olika områden och på varsin geografisk nivå. Båda ärunderordnade staten. I förlängningen innebär dock regeringens förslag enkonstitutionell förändring genom att en tredje nivå införs, och det utan attdenna blivit föremål för politisk förankring, beredning eller debatt. Redanmed försöksverksamheten uppstår en glidning i denna riktning som riskeraratt urholka den kommunala självstyrelsen.Moderata samlingspartiet har tidigare lagt fast principen att staten ochkommunerna skall vara de enda två politiska nivåerna i . Genom vårtförslag till ny finansiering av sjukvården, baserad på en allmänhälsoförsäkring, avhänds landstingen sin viktigaste uppgift, nämligensjukvården. Införandet av en allmän hälsoförsäkring innebär att patientensätts i centrum. Försäkringen skall finansieras genom en sjukvårdsavgift varsstorlek beror på betalningsförmåga oavsett ålder eller risk och som fastställesav . Inbetalningen skall göras i samband med skatteuppbörd. Deåterstående uppgifter som åligger landstingen kan inte långsiktigtmotivera att denna politiska beslutsnivå fortlever som ett organ meddirektval och egen beskattningsrätt. Landstingens uppgifter vid sidan avsjukvården bör övertas av staten, kommunerna och det civila samhället.Härigenom skapas förutsättningar för att avveckla denlandstingspolitiska administrationen. De resurser som härigenom frigörs börkomma sjukvården till del.Med en sådan framtida utveckling behöver bara ha två direktvaldapolitiska nivåer med egen beskattningsrätt: den statliga och den kommunala.Frivillig samverkan medkommunerna som basNär en verksamhet behöver organiseras för ett störregeografiskt område än varje kommun för sig, dvs. när behovav regional samverkan uppstår, bör det överlåtas tillkommunerna att själva avgöra hur denna samverkan skallutformas och anpassas till de behov som skall tillgodoses.Här finns enligt vår uppfattning ingen given patentlösningavseende formen för samverkan, då behovet av samverkanskiftar från fråga till fråga och och rum. Det innebäratt olika samverkansformer, med olika aktörer, kan behövas iskilda frågor, och olika geografiska områden kan varaberörda. Samverkansformerna måste därför vara många ochflexibla. För exempelvis skånska kommuner kan det i vissafall vara nog så intressant att samverka med danskaintressenter, som att samverka med andra skåningar.Olika möjligheter står till buds för regional samverkan på frivillighetensgrund, inom ramen för redan nu gällande lagstiftning. Detta kan bl.a. skegenom kommunalförbund, eller genom avtal och projekt, som kan beröraspecifika frågor där det finns genuint gemensamt intresse av samverkan, ochsom också kan vara tidsbegränsade.Regeringens förslag tillförsöksverksamhetFörsöksverksamhetens innehåll ochsyfteRegeringen föreslår att en försöksverksamhet genomförs ifyra län varav verksamheten i tre län regleras i den nya lagenom försöksverksamhet med ändrad regionalansvarsfördelning. Länen som omfattas av den föreslagnaförsökslagen är , och . I dessa fallöverförs utvecklingsansvar fr.o.m. den 1 juli1997 t.o.m. till ett regionaltsjälvstyrelseorgan som ser olika ut för de olika länen. Deregionala sjävstyrelseorganen övertar även vissa statligauppgifter som är knutna till det regionalautvecklingsansvaret. I föreslås enförsöksverksamhet med samverkansorgan på regional nivå,vilken inte kräver någon ändring av ansvarsfördelningenmellan staten och den kommunala nivån.Det regionala utvecklingsansvaret omfattar uppgiften att utarbeta ettprogram för länets långsiktiga utveckling. Programmet skall bl.a. redovisa delångsiktiga målen för länets utveckling, vilka åtgärder som bör vidtas för attde uppsatta målen skall nås, hur olika parter förväntas medverka igenomförandet och hur insatserna avses finansieras.För att stärka genomförandet av utvecklingsprogrammet föreslårregeringen att statens beslutanderätt avseende länstrafiken, vissaregionalpolitiska och andra utvecklingsinriktade medel samt statsbidrag tillregionala kulturinstitutioner bör överföras till de regionalasjävstyrelseorganen.Enligt regeringen bör utvecklingsprogrammet i första hand inriktas pååtgärder som stimulerar tillväxt och sysselsättning, dvs. de av riksdagenfastställda regionalpolitiska målen bör gälla som ram för verksamheten äveni försökslänen. Någon närmare precisering avseende vilkaverksamhetsområden som skall ingå i det regionala utvecklingsprogrammetanges emellertid inte i propositionen.Ansvaret för den kommunala verksamheten uppges inte förändras pågrund av försöksverksamheten.Enligt regeringens mening innebär förslagen till försöksverksamhet - utanatt ännu ha varit föremål för utvärdering - att medborgarna får ökademöjligheter att utöva inflytande över den regionala samhällsverksamheten,som därmed får starkare demokratisk förankring.Den kommunala självstyrelsenRegeringens försöksverksamhet med regionförbund i Kalmarlän och bygger på obligatorisk medverkan avkommuner och landsting. Detta innebär en oacceptabelkränkning av den kommunala självstyrelsen.För att regionförbundet i skall kunna överta statligt ansvar ochstatliga befogenheter fordras att alla kommuner ingår i förbundet. Dettabetyder att en förutsättning för försöksverksamheten i denna del är att allakommuner frivilligt ansluter sig. Ett sådant synsätt följer av insikten om attförsöksverksamhet måste byggas på ett underifrån kommande engagemangför att vara meningsfull.Om det råder enighet i i frågan angående regionförbundsförsökinnebär frivilligheten givetvis inget problem i den del som avser övertagandeav statliga uppgifter. Om enighet inte råder, är försöksverksamhetenolämplig. En lösning av denna typ får inte tvingas på kommunerna uppifrån.Vi avvisar således regeringens förslag om obligatorisk medverkan i deföreslagna regionförbunden.Skåne länKristianstads och blir ett län den 1 juli 1997.Vid samma tid överförs enligt propositionen det regionalautvecklingsansvaret i län till ett regionförbund sombildas av länets kommuner och landsting. När det nyalandstinget i län etableras överförs dettaansvar till . Försöksverksamheten övergår härmedi regi.Moderata samlingspartiet ser positivt på den utveckling som äger rum iSkåne. Där har funnits en bred uppslutning för enlänssammanslagning i syfte att uppnå en mer effektiv administration. Att detbildas ett enda landsting innebär bl.a. en förenkling, vilket ökarförutsättningarna för en bra och effektiv sjukvård. Detta är också utifrånmoderata utgångspunkter ett viktigt steg i riktning mot en framtidasamhällsorganisation med två beslutsnivåer.Samma utgångspunkt föranleder oss dock att avvisa den del av denföreslagna försöksverksamheten som består i att det regionalautvecklingsansvaret skall överlåtas till det nya somdärmed övertar rollen som regionalt självstyrelseorgan. Förutom deprincipiella invändningar, som utvecklas nedan, ser vi en fara i att läggaytterligare uppgifter på det nybildade . Detta bör gesförutsättningar att koncentrera sig på sjukvårdsfrågor. Regeringens förslagkan leda till sämre förutsättningar för en god sjukvård i Skåne.Försöksverksamheten skulle enligt vår mening ha blivit betydligt mergivande för alla inblandade parter om regeringen, i stället för att låtaförsöksverksamheten efter 1999 övergå i regi, erbjudit Skånemöjligheten att genomföra ett försök med ett regionförbund, medkommunerna som huvudmän. Detta skulle vara mer i enlighet med deuttalade önskemål som framförts av efter diskussioner mellande politiska partierna i Skåne.Moderata samlingspartiet är som framgått tidigare i princip motståndaretill en samhällsorganisation bestående av fler än två beslutsnivåer. När detgäller har vi emellertid inte kunnat undgå att beakta och ta intryck avde historiska förutsättningar och de särpräglade regionala förhållanden somfinns i . Vi ser fördelar i den av förordade lösningen attpå försök pröva en samhällelig organisation med ett indirekt valtregionförbund utan beskattningsrätt. I denna modell är det fråga om attöverföra det regionala utvecklingsansvaret från staten till regionförbundet tillden del det inte är fråga om genuint statliga uppgifter. Det gäller bl.a.länstrafikanslagen.Beträffande ställer vi oss således bakom en försöksverksamhet somi ett första steg, dvs. fram , samlar de regionala uppgifterna i ettkommunförbund. När Skånelandstinget därefter har etablerats, anser vi dockatt det enbart skall ha kvar sjukvårdsansvaret. Ansvaret för resterande klartdefinierade regionala frågor, som utbildning, kultur och kollektivtrafik, skallpå sikt föras över till ett indirekt valt regionförbund utan beskattningsrätt.Nästa steg blir att införa ett nytt sjukförsäkringssystem, baserat på enallmän hälsoförsäkring. Efter det att vårt förslag till finansieringssystem avsjukvården realiserats och frågor om hur sjukvården principiellt skall skötasfått sin lösning, kan mellannivån avskaffas fullt ut. Så ser den framtidautvecklingen av regionala självstyrelse ut i ett moderat perspektiv.Här ryms inga planer på att i en förlängning låta ett regionparlament ta övervad som bör ankomma på staten och kommunerna. För de fall stridandekommunala särintressen skulle uppstå även med den av oss för länföreslagna regionala samhällsorganisationen förblir det en uppgift förstatsmakten att svara för att de av fastlagda regionalpolitiska målenuppnås.Kalmar länDet har inte framförts några brett förankrade önskemål omatt genomföra ett försök i länet. Regeringens förslag ter sigdärför från ett Kalmarperspektiv som både forcerat ochomotiverat. I en missriktad iver att genomföra en serieexperiment med regionala organ har regeringen inkluderatKalmar i en försöksverksamhet som få torde ha efterfrågat.Inrättandet av ett regionförbund i län torde inte heller tillgodose desamverkansbehov som faktiskt finns, eftersom dessa sträcker sig överlänsgränserna. Den föreslagna försöksverksamheten riskerar i stället attavgränsa från omgivande län.Försöksverksamheten innebär dessutom ökade kostnader för länet eftersomytterligare en organisation bildas vid sidan om redan befintliga organ. Så blirexempelvis fallet för och . Detfinns en risk för att kostnadsökningar kommer att drabba länets kommuner ien tid då kommunerna redan tvingas bedriva sin verksamhet med knapparesurser. På goda grunder kan befaras att angelägna kommun- ochlandstingsuppgifter, som vård och omsorg, får kännas vid ytterligarenedskärningar till följd av de omprioriteringar som länet tvingas att göra tillförmån för regeringens storskaliga experimenterande med administrativverksamhet. Denna överhängande risk för att regeringens förslag tillförsöksverksamhet i län leder till försämringar för invånarna utgörenligt Moderata samlingspartiets uppfattning ett tungt vägande skäl till attinte ställa sig bakom regeringens förslag. Vi avvisar således regeringensproposition i denna del. Om däremot enighet föreligger finns naturligtvisingen anledning att motverka en lösning där kommunerna och iKalmar län frivilligt sluter sig samman i en regional samverkan.Gotlands länFörsöksverksamheten i innebär att det regionalautvecklingsansvaret fr.o.m. överlåts tillkommunen.Enligt Moderata samlingspartiet är regeringens förslag att bedrivaförsöksverksamhet på tveksamt av flera skäl. För det första måsteenligt vår mening ifrågasättas om det överhuvudtaget är meningsfullt att låtaGotlands län ingå i försöksverksamheten. Vi har svårt att se vilken relevansen försöksverksamhet på kan ha för resten av landet med tanke påGotlands speciella förhållanden.Ett annat tungt vägande skäl för att ifrågasätta Gotlandsförsöket är attförsöksverksamheten allvarligt kan försvaga ställning påGotland. För oss är det angeläget att redan nu tydligt avvisa en utvecklingsom kan innebära att inordnas i ett större län eller att länsstyrelsensverksamhet, helt eller delvis, läggs under en annan länsstyrelse.Skogsvårdsorganisationen bör vara fristående, varför vi även motsätter ossregeringens förslag att inordna i länsstyrelsensorganisation.Regeringens förslag avseende motiveras inte heller av någotuttalat behov av samordning av den regionala utvecklingen på Gotland.Sådan samordning kan liksom ske genom frivillig samverkan.