mot · GK02L313 · 1996-10-07 00:00:00 — Konkursförsäkring - en reformering av lönegarantin SammanfattningI denna motion föreslår vi bl.a. att en konkursförsäkringinförs i syfte att reformera nuvarandelönegarantibestämmelser. Förslaget innebär att konkursbonsom driver konkursföretagets verksamhet vidare som ett led iavvecklingen inte skall kunna erhålla lönegaranti.Därigenom erhåller konkursbon inte någrakonkurrensfördelar gratis i förhållande till övriga företag påmarknaden. Dessutom blir företagsrekonstruktion merattraktivt som ett alternativ till konkurs eftersom möjlighetenatt erhålla gratis lönefinansiering genom konkurs täpps till.Statens kostnader för lönegarantin kommer därmed att kunnaminskas. I motionen ges bl.a. följande förslag tillförändringar: Lönegaranti skall inte utgå till konkursbon som bedriver fortsattverksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av konkursbonvilka snedvrider konkurrensen upphöra. I och med att lönegaranti inte utgår till konkursbon med fortsattverksamhet elimineras ett av de incitament som finns för att utnyttjakonkursinstitutet i stället för andra möjligheter till rekonstruktion. Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal som utnyttjasvid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får sådanförmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta arbeta åtkonkursboet. Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till konkursbon sombedriver fortsatt verksamhet, får staten i sin tur inte några återkrav gent-emot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen kommerden så kallade kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetaldlönegaranti och arbetstagarnas lönegarantiberättigande belopp att för-svinna. Företagshypotek bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden.Därigenom uppnås bättre möjligheter för innehavare av företagshypo-tek att kunna förvissa sig om värdet av säkerheten, särskilt vid företags-rekonstruktion. Överlåt till försäkringskassorna att administrera en konkursförsäkringpå samma sätt och på samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen förde konkurser där verksamheten inte fortsätter. Administrativa samord-ningsfördelar skulle uppnås som arbetstagarna i konkurs fåratt göra med ett system och en organisation som de redan är bekantamed.Bakgrunden till vårt förslagLagstiftningen om lönegaranti har funnits i mer än 25 år.Sedan tillkomsten har bestämmelserna varit föremål förutredningar och, särskilt , för betydandeförändringar. Parallellt med denna utveckling har ettomfattande och ett i många avseenden väl fungerande systemför försäkringsskydd vid sjukdom vuxit fram.Sjukförsäkringssystemet har också, på samma sätt somlönegarantibestämmelserna, varit föremål förrationaliseringskrav, främst med anledning av detstatsfinansiella läget.Trots att lönegarantin och sjukförsäkringen i många avseenden företerlikheter - båda systemen är avsedda att ge medborgarna ekonomiskt stöd isituationer där den enskilde inte har möjlighet att genom eget arbete tjäna sittuppehälle - så har systemen förblivit åtskilda. Några åtgärder för attsamordna de båda systemen har inte vidtagits, trots de fördelar som ensådan ordning skulle föra med sig. Från moderat håll har vi tidigare behandlatfrågan om behovet av reformer i syfte att harmonisera lönegarantin medsjukförsäkringen (1994/95:Kr282 av () med anledning avprop. 1994/95:180 Löneskydd vid upprepade konkurser).För att skilja vårt förslag från gällande bestämmelser använder vi genom-gående benämningen "konkursförsäkring", till skillnad från den nuvarandebeteckningen, "lönegaranti".ReformeringsbehovetBestämmelserna om statlig lönegaranti har blivit förknippademed välfärdsstatens sociala skyddsnät. Internationellabestämmelser har dessutom lett till att åtagit sig attgarantera arbetstagare ett godtagbart skydd i händelse avarbetsgivarens konkurs.Samhällets kostnader för lönegarantin ökade dramatiskt , vilket fick till följd att lönegarantireglerna därefter i besparingssyftegenomgått flera förändringar. I allt väsentligt kvarstår dock den ursprungligastrukturen, vilken innebär att lönegarantin är kopplad till bestämmelserna omförmånsrätt. Denna struktur har av flera olika utredningar och bedömarekonstaterats medföra konkurrenssnedvridningar, dels vid val av rekonstruk-tionsform, dels mellan konkursföretag och dess konkurrenter. Även lag-utskottet har i sitt betänkande 1993/94:LU34 Förändringar i lönegarantisyste-met berört problemen med lönegarantins konkurrrenssnedvridande effekter.Lagutskottet angav som exempel överlåtelser av konkursföretags rörelse därdet bestämdes att de som arbetade åt företaget skullearbeta för köparföretaget, varvid lönerna betalades av lönegarantin. Ett annatexempel som redovisas i detta betänkande är att köparföretaget övertarpersonal från konkursföretaget men endast betalar en del av lönerna medanresten utgår från lönegarantin. kommer till den slutsatsen attlönegarantin i dessa fall utnyttjas som en sorts indirekt samhälleligsubvention av de inblandade företagen.De nya reglerna efter de senaste årens förändringar i lönegaranti- ochförmånsrättsbestämmelserna har i en del avseenden blivit krångliga och svåraatt tillämpa, exempelvis vad gäller missbruksbestämmelserna.Vidare följer med dagens lönegarantisystem ett omfattande och församhället relativt dyrt administrativt arbete med lönegarantier. Den praktiskahandläggningen av lönegarantier har också varit föremål för förändringar mentrots det är systemet fortfarande tungrott. Sammanfattningsvis kanbeträffande nuvarande hantering av lönegarantiärendena sägas att konkursför-valtare lägger ner ett omfattande arbete på att ta fram och sammanställabeslutsunderlag, att föra en dialog med de anställda och deras fackliga organi-sationer och att fatta beslut i lönegarantiärendena. Det framtagna materialetgranskas och handläggs härefter av länsstyrelserna respektive tillsynsmyndig-heterna utifrån respektive uppgift. Mot bakgrund av konkursförvaltarens,och tillsynsmyndighetens uppgifter inom olika ansvarsområdenutförs härvid ett dubbelarbete. Det säger sig självt att det nuvarande systemetvarken är enkelt eller kostnadseffektivt utformat. Tvärtom finns det enligt våruppfattning utrymme för omfattande förändringar av lönegaranti-bestämmelserna för att åstadkomma en mer rationell uppläggning av garantierför arbetstagarna.Utgångspunkten för vårt förslag är därför att nackdelarna som finns idagens system skall elimineras som arbetstagarna skall få en rimligkompensation för utebliven betalning av löner.Nedan redogörs först för systemet för försäkringsskydd vid sjukdom, vilketför närvarande är föremål för reformarbete. Redogörelsen är nödvändig för attkunna bedöma om försäkringssystemet kan utnyttjas även för enkonkursförsäkring. Därefter lämnas en redogörelse för vårt förslag tillkonkursförsäkring, vilket skiljer sig väsentligt beroende på om verksamheteni konkursen drivs vidare eller inte. Vad gäller konkurser med fortsatt driftlämnas en redogörelse över de ändringar som vi föreslår i förmånsrättslagen.Härutöver behandlas bl.a. konkursförsäkringens tillämplighet på egenföre-tagare, begränsningar i försäkringsskyddets omfattning, pensioner samt vissakonkurshandläggningsfrågor.FörsäkringsskyddetBakgrundFör närvarande pågår en revidering av det allmännaförsäkringssystemet som syftar till att "ge alla medborgare enrimlig trygghet vad gäller ekonomisk standard".I Sjuk- och arbetsskadekommitténs (benämns nedan för utredningen) del-betänkande (SOU1995:149) Försäkringsskydd vid sjukdom, anges attönskemålet är att en s.k. "ohälsoförsäkring" skall ersätta dagens sjukförsäk-ring, arbetsskadeförsäkring och förtidspensionering. Vidare eftersträvas ensamordning mellan olika försäkringssystem. Reglerna vad gäller försäkradinkomst och ersättningsnivåerna skall så långt möjligt vara enkla och enhet-liga. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samspelet mellan olika ersätt-ningssystem i strävan att harmonisera regelsystemen" (s. 73-74). Enligt våruppfattning finns möjlighet att i detta system även inordna reformeradelönegarantibestämmelser.Samordning av försäkringssystemenFörsäkringskassorna har ett väl fungerandesystem för administrationen av arbetstagarnas lönebaseradeförsäkringsfordringar i händelse av sjukdom. Arbetstagarnaär dessutom väl bekanta med systemet.Mot denna bakgrund framstår det enligt vår uppfattning som ineffektivt attkonkursförvaltarna vid konkurs skall utföra ett arbete genom att upprättalönegarantiunderlag, vilket dessutom i praktiken kontrolleras av två myndig-heter, länsstyrelserna och tillsynsmyndigheterna. Det skulle gå att göra storaeffektivitetsvinster om de uppgifter om arbetstagarna som finns hos försäk-ringskassorna utnyttjades och även de bestämmelser i lagen om allmänförsäkring för avgöranden i tveksamma fall, vid utbetalning av denkompensation samhället utger för ej utbetald lön.Dessutom bedömer vi att flera av de förändringar av sjukförsäkrings-systemet som utredningen föreslår är väsentliga även vad gäller denkonkursförsäkring vi rekommenderar. Exempelvis så föreslås att förhands-registreringen av sjuklönegrundande inkomst skall beräknas för varjeersättningstillfälle och inte, som gäller formellt sett, att den fastställsnären person skrivs in i för att sedan omprövas när försäk-ringskassan får kännedom om ändrade inkomstförhållanden. Mot bakgrund avatt "redan med dagens sjuklönesystem kommer det stora flertalet försäkradealdrig eller i vart fall endast vid något enstaka tillfälle att behöva fåsjukersättning från " (s. 327) föreslår utredningen att densjuklönegrundande inkomsten bör beräknas först när sjukersättning skallutges. En sådan reform skulle enligt utredningen få till följd att "underlagetkommer att beräknas för sig och på grundval av dåföreliggande uppgifter. kan således göraen ny bedömning av omfattningen av en persons förvärvsarbete ochinkomster. "Sjukförsäkringen kan i praktiken och även, enligt utredningens förslag, iframtiden komma att beräknas från fall till fall när sjukförsäkringen tas ianspråk av de försäkrade. Detta förhållande gör att hanteringen avsjukförsäkringen i detta avseende påminner om en konkursförsäkring. Dettatalar för att utvidga försäkringskassornas ansvarsområde till att även omfattaen konkursförsäkring. Till detta kommer att vi anser att försäkringskasse-verksamheten i med fördel skulle kunna konkurrensutsättas genomatt förutsättningar skapas för att bedriva verksamhet genom försäkringsbolag.Enligt vår bedömning skulle det gagna de försäkrade.Fördelarna med ett samordnat sjukförsäkrings-och konkursförsäkringssystemEn samordning av försäkringssystemen enligt vårt förslagskulle vara flera. De upparbetade rutinerna hosförsäkringskassorna tas tillvara. Tidskrävande och församhället kostsamma arbetsuppgifter överlämnas således tillförsäkringskassorna från konkursförvaltarna, vilka i ställetkan ägna mer tid åt själva konkursförvaltningen i detintensiva inledningsskedet i konkurserna. Länsstyrelsenfråntas uppgifterna att kontrollera konkursförvaltarnasuppgifter samt administrativa uppgifter såsom att göraavsättningar och inbetalningar av skatt.Tillsynsmyndigheterna skulle varken behöva granska någralönegarantier eller bevaka sin regressrätt avseende utbetaldlönegaranti.Att arbetstagarna som regel väl känner till försäkringskassorna, deras regleroch funktionssätt är enligt vår mening av stor betydelse. Försäkringstagarna,som försäkringsskyddet är till för, skulle få utökad service av en institutionvars rutiner de är väl bevandrade med i den pressade situation som en förlustav arbetet innebär.Begränsningar i försäkringsskyddetsomfattningI ovan angivna utredning föreslås att semesterlönefaktornslopas varvid semesterlön vid beräkning av densjukpenninggrundande inkomsten skall beräknas högst tilldet belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbeteunder den tid semesterlönen kan anses motsvara. Förslagetmotiveras med att "ohälsoförsäkringen inte skall kompenseraför den del av semesterlönen som överstiger den ersättningden försäkrade skulle ha haft om han/hon varit i arbetemotsvarande tid". Vid beräkning av lönegarantin medtas semesterlönefaktorn. Enligt vår bedömning skulle ettslopande av semesterlönefaktorn vid beräkningen avlönegarantin, på samma sätt som vid beräkning avsjukpenning, kunna leda till en harmonisering avbestämmelserna. En harmonisering skulle spara både tid ochresurser vid upprättandet av förslaget.Utredningen föreslår vidare att andra skattepliktiga förmåner än kontant löninte skall ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten, således inte hellerskattepliktiga kostnadsersättningar. ingår naturaförmåner som exempel-vis bostad, bil och traktamentsersättning för resor i tjänsten.Skattepliktiga förmåner ingår i det underlag som berättigar tilllönegaranti. På motsvarande sätt som gäller för semesterersättningen anser viatt ett slopande av skattepliktiga förmåner vid beräkning av lönegarantierskulle leda till en harmonisering mellan försäkringssystem, med bl.a. lägrehandläggningskostnader som följd. "Konkursförsäkringen -reform avlönegarantibestämmelserna"Konkurser utan fortsatt driftMed vårt förslag skulle dagens lönegarantisystem där statensvarar för betalning av arbetstagarens fordran vidarbetsgivarens konkurs upphöra. I stället skulle staten genomförsäkringskassorna vara ålagd att gentemot dem som ärförsäkrade enligt lagen om allmän försäkring - på sammasätt som vid de försäkrade arbetstagarnas sjukdom - underuppsägningstiden enligt lagen om anställsningsskydd (LAS)utbetala samma ersättning som vid sjukdom. De nya reglernaskulle kunna införas i en lag om konkursförsäkring ianslutning till lagen om allmän försäkring, alternativt läggastill den senare lagen i ett särskilt kapitel.I dag finns redan särskilda kapitel avseende sjukpenning och föräldra-penningförmåner i lagen om allmän försäkring. Försäkringskassorna skulle haregressrätt gentemot konkursbona avseende utbetalda försäkringsersättningar,på samma sätt som regressrätten fungerar idag.Vårt förslag innebär således att dagens system med en garantiutfästelsefrån staten avseende arbetstagarnas fordringar i konkurser ersätts av ett nyttsystem med försäkringsskydd för dem som omfattas av lagen om allmänförsäkring.Under senare år har nivån på sjukpenningen sänkts främst med anledningav det statsfinansiella läget. Det är svårt att bedöma vilkennivån kommer att bli . En harmonisering mellan sjukpenning ochkonkursförsäkring kommer att leda till att nivån blir densamma som försjukpenningen, vilket enligt vår uppfattning även är en rimlig nivå vidarbetsgivarens konkurs. Det finns inte några skäl till att försäkrade genomåtaganden från det offentliga skall ha bättre skydd vid konkurs än vidsjukdom.Vi anser för vår del att offentliga försäkringssystem generellt sett skallutgöra grundskydd för medborgarna och inte någonting därutöver. Dagenslönegarantisystem och försäkringsskyddet vid sjukdom är enligt vår åsikt intenågon förebild i detta hänseende eftersom dessa system präglas avinkomstbortfallsprincipen. Vårt förslag om en harmonisering mellan de bådasystemen innebär således inte i sig att vi ställer oss bakom det sätt som de idetta avseende är utformade på.PersonkretsenEn annan fråga rör den krets av personer som omfattas avlönegaranti respektive konkursförsäkring. Enligt 1§lönegarantilagen omfattas "arbetstagare" av lönegaranti.Enligt den juridiska doktrinen (se m.fl.,"Förmånsrättslag, lönegarantilag, kvittning mot lön m.m.,upplaga 4:1, 1995, juridik, ) avseshärmed enligt följande citat:Enligt 7 § LGL är det endast den som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 §FRL som kan få sin löne- eller pensionsfordring genom garantin.Bedömningen av om ett arbetstagarförhållande föreligger får därför görasutifrån vem som enligt förmånsrättslagens regler är att anse som enarbetstagare Som påpekas i kommentaren till 12 § FRL, är det även härfråga om det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet, som också används inomhuvuddelen av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Utgångspunkten förbedömningen av om ett arbetstagarförhållande föreligger är vad som kananses vara avtalat mellan parterna.Som redovisats ovan är arbetsgivare skyldiga att vidförfrågan bistå försäkringskassa med uppgifter om deanställda och deras anställningsförhållanden. De som ärinskrivna hos allmän försäkringskassa äger rätt tillsjukpenning om den sjukpenninggrundande inkomstenuppgår till . Vidare stadgas i 4 §, nämndalag, att försäkrad som uppnår skall om han ärbosatt i riket, "vara inskriven hos allmän försäkringskassa. "Vi bedömer sammanfattningsvis att en övergång från dagensarbetstagarbegrepp till ett försäkringstagarbegrepp inte skullevålla några svårigheter utan att personer som skulle varaberättigade till lönegaranti också skulle bli berättigade tillkonkursförsäkring.Arbetstagarna skulle fortsättningsvis, på samma sätt som övriga borgenäreri konkurser, bevaka sina konkursfordringar. Eventuella belopp som utbetalasvia skulle avräknas från arbetstagarnas fordringar.Konkursförvaltaren skulle när han upprättar utdelningsförslag i konkursenstämma av om utbetalningar via försäkringssystemet gjorts och ta hänsyn tilldetta i utdelningsförslaget. Om det vid bevakningsförfarande i konkurs skullevisa sig att den anställde inte har utdelningsgill fordran för den betalning somutgått genom skall ha regressrättgentemot den anställde, förutsatt att denne kände till att utbetalningarna varitfelaktiga.Konkursförsäkringen skulle i praktiken innebära att konkursförvaltaren, påsamma sätt som , skulle vara skyldig att säga upp arbetstagarna. Isamband med uppsägningarna skulle konkursförvaltaren anmäla de uppsagdatill berörd försäkringskassa med angivande av deras uppsägningstider.Försäkringskassan skulle därefter, liksom vid andra försäkringsfall, beräknaförsäkrades ersättningar och utbetala dessa efter avdrag för skatter ochavgifter som fastställs av LAS eller den kortare tidsom avslutas med nyanställning.Vid ändrade anställnings- ochavlöningsförhållandenDet finns bestämmelser som åläggerlönegarantiberättigade att regelbundet på heder och samveteunderrätta om ändrade anställnings- ochavlöningsförhållanden. För att även med det nya systemet hakontroll över ändrade anställningsförhållanden underuppsägningstiden skulle man enligt vår mening åläggaarbetstagarna att på nytt anmäla sig tillförsäkringskassan för att erhålla ersättning. Den försäkradeskulle härvid vara skyldig att undertecknaett intyg på heder och samvete att förutsättningarna förytterligare ersättning enligt konkursförsäkringen förelåg. Omden uppsagde erhöll ett deltidsarbete skulle ersättningen frånkonkursförsäkringen justeras med beaktande av de nyaförhållandena. Dessutom skulle de uppsagda, på samma sättsom , vara skyldiga att anmäla sig tillarbetsförmedlingen.Det är i detta sammanhang väsentligt att påpeka att lagen om allmänförsäkring innehåller bestämmelser om överprövning avseende beslut. I defall den uppsagde skulle vara missnöjd med beslut finnssåledes möjligheter i lagen om allmän försäkring att få ärendet prövat på nyttoch överprövat av förvaltningsdomstol.Konkursförsäkring kan omfatta ävenegenföretagareEnligt vår uppfattning kan konkursförsäkringen utsträckastill att även omfatta egenföretagare, vilket är fallet medsjukförsäkringen . Det är enligt vår mening högst rimligtatt egenföretagare omfattas av samma försäkringsskydd somarbetstagare vare sig det gäller näringsverksamhetenskonkurs eller egenföretagarens sjukdom. Egenföretagaresförluster vid konkurs torde som regel vara jämförelsevisstörre än arbetstagarnas. De motiv som finns förelönegarantibestämmelserna talar för att konkursförsäkringenkan utsträckas till att omfatta även egenföretagare. En sådanreform skulle emellertid ställa krav på närmare utredningbeträffande tillämpliga reglers utformning, bl.a. motbakgrund av att uppsägningstiden enligt LAS inte kantillämpas direkt. Eventuellt skulle under vilkenegenföretagare bedrivit näringsverksamhet kunna motsvaraanställningstiden. Dessutom bör eventuella regler omersättning från konkursförsäkringen till egenföretagare ochnärstående kompletteras med bestämmelser ombegränsningar i rätten till ersättning vid upprepade konkursersamt vid händelse att konkursförvaltaren bedömer attkonkursen föregåtts av brottslighet från den försäkrades sida.Konkurser med fortsatt driftEnligt vår uppfattning är det angeläget att försöka kommafram till sådana förändringar i lönegarantibestämmelsernasom eliminerar möjligheterna att kunna använda lönegarantinpå sådant sätt att den snedvrider konkurrensen mellankonkursbon och företag. Denna fråga aktualiseras särskilt idet fall att konkursförvaltaren beslutar att fortsätta driften avverksamheten i en konkurs som ett led i avvecklingsarbetet.Fortsatt drift kan ske antingen med avsikt att förkovra vissatillgångar i konkursboet för att vid en påföljande försäljningerhålla bättre betalt för dessa, eller för att hålla igång enaffärsverksamhet för att om möjligt kunna sälja hela rörelseni stället för enskilda tillgångar. Försäljning av delar ger somregel sämre resultat. Vårt förslag om konkursförsäkringskiljer därför mellan konkurser utan fortsatt drift ochkonkurser med fortsatt drift. Sammanfattningsvis kan sägasatt konkursförsäkringen omfattar anställda i konkurser utanfortsatt drift.Utgångspunkten för förslaget i denna del är att staten till skillnad från idaginte skall finansiera fortsatt drift i konkurser genom att tillhandahålla gratisriskkapital. I stället skall driften i ett konkursbo - i det fallkonkursförvaltarengör bedömningen att utfallet i konkursen skulle bli bättre om verksamhetendrivs vidare med utnyttjande av konkursbolagets arbetskraft samt omjuridiska och ekonomiska förutsättningar för fortsatt drift föreligger -finansieras av de inkomster som erhålls vid den fortsatta driften. Inkomsternaskall sålunda räcka till att betala lönekostnader utöver de övrigarörelsekostnader som de med dagens regler skall täcka. Det förtjänar härpåpekas att under fortsatt drift i konkurs gäller att konkursboet inte behöverbetala gamla skulder och inte heller får kostnader för annan personal än densom konkursförvaltaren utnyttjar vid driften. Konkursbon där verksamhetendrivs vidare skall sålunda vara självfinansierande, vilket enligt våruppfattning svarar mot grundläggande konkursrättsliga utgångspunkter om attdet endast är tillgångarna i konkursmassan som skall finansiera avvecklingen.Bedöms tillgångarna i ett konkursbo inte förslå till att motivera fortsattdrift,skall en sådan inte ske. Förenklat uttryckt skall ett konkursbo betraktas somom det vore ett företag. Avgörande blir om en företagare/konkursförvaltarevid en ekonomisk kalkyl bedömer att en affärsverksamhet kan respektive intekan genomföras. För en företagare är det ytterst aktieägarnas intressen somskall tas tillvara och för en konkursförvaltare i första hand borgenärernasintressen. Ett uttryck för detta synsätt är som bekant att konkursbon om dekommer på obestånd, på samma sätt som företag, kan försättas i konkurs.Vårt förslag beträffande konkurser med fortsatt drift innebär att ändringarmåste göras i FRL. måste hänsyn tas till det förändrade läge somlagen om företagsrekonstruktion innebär.Ändringar iförmånsrättsordningenKopplingen mellan lönegaranti ochFRLDagens regler om lönegaranti grundas på vad som reglerasom förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Det äralltså förmånsrättslagen (FRL) som blir avgörande för omlönegaranti kan utgå eller inte. Det är detta som brukar kallasför kopplingen mellan lönegarantin ochförmånsrättsbestämmelserna. Lönefordringar i konkurs harnumera allmän förmånsrätt enligt 12 § FRL.