mot · GK02Fö31 · 1996-10-04 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 försvar införframtidenDet är slut och öst-västkonflikten som en väpnadkonflikt mellan två maktblock synes inte längre vara ensäkerhetspolitisk realitet. I har den säkerhetspolitiskaarkitekturen genomgått betydandeförändringar, där NATO - inte minst genom påtryckningarfrån - har kommit att ta en ledarroll i detsäkerhetspolitiska vakuum som uppstod i och medBerlinmurens fall, upplösning ochSovjetunionens sammanbrott.Genom NACC () och senare genom PFF(Partnerskap för fred) lades grunden för att inlemma länderna i det fornaöstblocket i en alleuropeisk säkerhetsstruktur. Ansträngningar görs nu - såvälfrån de forna östländerna som från staterna inom EU och NATO - för att fåtill stånd en djupare integration med det övergripande målet att skapa ettsäkerhetspolitiskt stabilt , där de forna inklusive Rysslandfår en väl definierad roll.Trots dessa ansträngningar vilar den internationella säkerheten på bräckliggrund. Vi har fått dagliga påminnelser via medierna om detragiska krigen på och i . Dessutom pågår det i det fornaSovjetunionens utkanter - allt sedan imperiets sammanbrott - ständigt fleramindre, regionala konflikter med betydande politisk sprängkraft, inte minst iTadzjikistan, och mellan och Ukrainabeträffande Svartahavsflottans framtid.Även om konflikterna inte berör vårt direkta närområde,måste vi vara medvetna om att drastiska säkerhetspolitiska omsvängningaräven kan ske i vår omedelbara närhet. I detta perspektivet framstår även fortsatt som säkerhetspolitiskt intressant. Så är till exempelSydsverige - i händelse av militär konflikt - för många stater ett militärtattraktivt område med sin "hangarfartygsfunktion".Detta innebär att även framgent - över hela landets yta - måste haen god beredskap för att kunna möta plötsliga framtida hot. Blotta vetskapenom att besitter sådan förmåga kan i många lägen verkakonfliktavhållande och kan därigenom spela den viktiga roll förÖstersjöregionens säkerhet som bland andra förre utrikes-minister och amerikanska i olikasammanhang har pläderat för.Tidigare försvarsbeslutDe svenska försvarspolitiska besluten har sedan lång tidtillbaka haft flera karakteristiska inslag. Försvaret har utsattsför en kontinuerlig kvantitativ krympning med en endastbegränsad kvalitetshöjning. Hotbilden har anpassats efter denförsvarsförmåga som de samhällsekonomiska och de därmedsammanhängande organisatoriska förändringarna harmedgivit. Dessutom har försvarsbesluten ständigt varitunderfinansierade som en följd av ekonomisktönsketänkande.Därutöver har försvarsbesluten framförallt utmärkts av att försvarsmaktengivits ingen eller i vart fall helt otillräcklig flexibilitet. Med det senasteförsvarsbeslutet fördes försvarspolitiken in i en återvändsgränd genom attförsvaret krymptes på ett sådant sätt att - vid eventuella framtida behov avupprustning - möjligheterna därtill allvarligt beskars.Det har i efterhand erkänts att den politiska styrningen av försvarsmaktensinnehåll, och därmed dess struktur, varit svag och att den är iavtagande. Svag politisk styrning är således också ett karakteristikum hostidigare försvarsbeslut. Denna kan delvis förklaras med den envisa strävanhos militärledningen att upprätthålla största möjliga försvarsförmåga i närtid- som under det "".Det är beklagligt att resultatet har blivit en oflexibel försvarsmakt eftersomall försvarsplanering görs för många årtionden framöver och ingen kanförutsäga hur världen då ser ut och vilka hotbilder som finns då.Aktuellt försvarsbeslutNär dagordningen sattes försvarsbeslut fannsalla förutsättningar för att skapa ett flexibelt försvar med ettviktigt undantag: försvarsmakten var inte mentalt förberedd.Flexibilitet eller anpassning - som har varit ett nyckelord i besluts-processen - tolkas som att försvarsförmågan tillåts nedgå i nuvarandesäkerhetspolitiska läge, men att förmåga finns för återtagning och tillväxt omett förändrat säkerhetspolitiskt läge så kräver. En anpassning "uppåt" kan skedels genom återtagning, det vill säga en höjning av krigsdugligheten hos deförband som formellt ingår i krigsorganisationen, dels genom tillväxt, det villsäga en utökning av krigsorganisationen, kvantitativt och/eller kvalitativt.Regeringen har således en helt riktig inställning när den skriver:"Förmågan till anpassning skall vara styrande för totalförsvarets framtidainriktning." begår regeringen ett allvarligt misstag då manunderlåter att klara ut de organisatoriska konsekvenserna. Flexibiliteten hotassåledes därför att regeringen håller fast vid en överspelad organisations-modell.Beklagligtvis har de vackra orden om flexibilitet inte resulterat i ett förslagtill grundorganisation med inbyggd verklig förmåga till återtagning ochtillväxt av krigsorganisationen. Om propositionen bifalls ograverad kommeravsedd flexibilitet i försvarsmakten icke att uppnås. En efter hand allt merirreparabel krympning fortsätter. Propositionen - som för övrigt ärunderfinansierad - måste i väsentliga avseenden ändras om "det svenskaförsvaret skall bli flexibelt och modernt".Framtidens försvarEtt ställningstagande avseende det framtida försvaret avSverige måste bland annat ta sin utgångspunkt i detsäkerhetspolitiska läge som råder och, som enkonsekvens, präglas av extrem flexibilitet beträffandeorganisation, utbildning och industri samt av internationellanpassbarhet och en effektiv politisk beslutsordning.En modell med en liten men högkvalificerad organisation med tillväxt-potential är den enda som - - tillgodoser kraven på förnyelse i taktmed den tekniska utvecklingen och snabb ökning av produktion av militäraförband om det säkerhetspolitiska läget så kräver. Med andra ord: enkärnförsvarsmodell eller en försvarsmakt med anpassningsförmåga.Detta aktualiserar den redan efter lanserade - men aldrigtillämpade - så kallade elasticitetsprincipen, vilken innebär attförsvarsförmågan skall minska när hotet minskar men kunna öka i takt medökat hot.Om denna princip skall fungera krävs dels en fortlöpande planläggning föråtertagning respektive tillväxt, dels en organisatorisk grund för återtagningoch tillväxt, alltså ett kärnförsvar som kan växa i dimension. Återtagnings-förmågan måste bygga på analys av tidsbehov och förutsättningar för olikaslag av åtgärder för att genomföra utbildning, anskaffa materiel ochorganisera förband. Sammanställningen av de så kallade ledtider, som dennaanalys resulterar i, blir en beslutslinjal som anger när olika beslut omupprustning måste fattas och på vilka signaler. Återtagningsplanen måstevidare innehålla de optioner som tecknats under planläggningen. Genomdessa optioner säkerställs - så långt det låter sig göra - att bestämdamateriel-och utbildningsproducenter levererar erforderliga produkter i rätt tid.Det förtjänar att framhållas att svensk försvarsplanering i mycketringa utsträckning uppmärksammat anpassningsproblematiken i sambandmed ett elastiskt försvar, vilket bland annat påpekades i samband med en avförsvarsutskottet och och Försvar anordnad hearing imaj 1996. Regeringen antyder att tillväxtplanering kräver andraplaneringsmetoder än den tidigare gängse planeringen och återtagnings-planering, men analysen fördjupas förvånansvärt nog inte närmare iregeringsförslaget.Krigs- och fredsorganisationen måste ju besitta flexibilitet, det vill sägaförmåga att anpassa den operativa förmågan efter förändringar i detstrategiska läget inklusive en betydande förmåga att möta ett strategisktöverfall. Dessutom måste Försvarsmakten ha förmåga att - - tillväxa ioperativ förmåga för att möta andra typer av hot, till exempel invasion överkust och gräns.Uppväxlingsbar försvarsorganisationEtt uttryck för elasticitetsprincipen är den så kalladekärnförsvarsmodellen. Den innebär att Försvarsmaktenkontinuerligt har en kärna av förband med hög kvalitet ochatt den är så organiserad att den kan växa i dimension, omläget försämras. En kärna bör finnas inom varje viktigfunktion. Kärnan svarar för att kunskap och förmåga hålls påhög nivå. Det är en bestämd förutsättning för att en tillväxtskall kunna ske med den snabbhet, som erfordras. Därutöverkrävs också en organisation av stödfunktioner som i armén ärknutna till försvarsområdesstaberna.För klarhets skull sammanfattas här kärnan av krigsförband och dessastödfunktioner under benämningen garnisoner. Dessa kan vara av t.ex. fyraolika slag beroende på produktuppgifternas omfattning.Utgångspunkter för att bestämma typ och lokalisering av olika slagsgarnisoner är produktionens omfattning, kraven på produktionen ochgarnisonernas lokalisering.Avgörande för både planläggning och organisatorisk grund är vad sombehöver produceras av krigsförband i olika tidsperspektiv.Vad först gäller produktionens omfattning för arméns behov så förutsättsden omfatta följande slag av krigsförband:I. Kuppförsvarsförband bestående av 6-10 jägar/stadsskyttebataljonerjämte territoriella försvarskompanier skall inom timmar/dagar kunna mötastrategiskt överfall.II. Operationsförband bestående av 5 brigader som ansvarar för utvecklingav taktik och organisation samt produktion av "prototypförband" måste inom1 år kunna utveckla ett invasionsförsvar. I fred ska dessa förband utvecklataktik, organisation, m.m.III. Återtagningsförband bestående av 5 brigader jämte territoriellaförsvarsförband som ansvarar för serieproduktion måste inom 2 - kunnaförbereda ett invasionsförsvar. I fred ska dessa förband förbereda återtagning.IV. Tillväxtförband bestående av 10-12 brigader jämte territoriellaförsvarsförband som har samma ansvarsuppgift som återtagningsförbandenmen i ett 10-årsperspektiv. I fred ska dessa förband förbereda tillväxt.Vad därefter gäller produktionskraven, så skall krigsförband av typ I och IIfortlöpande ha hög uppfyllnadsgrad när det gäller både personal och materiel.Krigsförband av typ III har relativt hög uppfyllnadsgrad av personal ochmateriel men brister i samträning. Krigsförband av typ IV har endastnyckelpersonal och viss materiel. "Serieproduktion" förbereds av deprototyper av vapen och förband, som de operativa förbanden utvecklat.Vad sedan beträffar garnisonernas placering så måste utgångspunkten varaatt vid invasionshot skall hela landet försvaras, och detta kräver en spriddlokalisering. Med hänsyn till att försvar mot strategiskt överfall kan varaaktuellt närmast i tiden bör kategori A utbildas nära de mål som kan varaaktuella, bland annat storstäderna. Kategori B bör främst lokaliseras medhänsyn till tillgång till kvalificerade forsknings- och utvecklingsmöjligheter,stridsskolor (eller motsvarande).Ett exempel på typ och lokalisering av garnisoner framgår nedan:A. Kuppförsvarsgarnisoner lokaliseras i Revinge, eller ,, samt eller Kalix.B. Operationsgarnisoner lokaliseras i , , ,och Boden.C. Återtagningsgarnisoner lokaliseras i , , , ochHalmstad.D. Tillväxtgarnisoner lokaliseras i /, , ,, eller samt Umeå.Denna modell innebär på brigadsidan - med utgångspunkt från atttillväxtbrigaderna produceras dels vid de sex tillväxtgarnisonerna, dels vidfyra av operations- eller återtagningsgarnisonerna - att följande antal brigaderkan vara krigsdugliga inom respektive tidsperiod, nämligen 5 brigader inom 1år och sammanlagt 11 brigader inom samt totalt upp till omkring 20brigader inom 10 år.Modellen möjliggör att arméns krigsförbandsproduktion ytterligare kankoncentreras men behålla tillväxtförmågan. Genom att samgrupperaförsvarsområdesstaberna med tillväxtdelens planeringsenhet, ges ökademöjligheter att genomföra utbildning, krigsplanering, mobilisering ochledning av det territoriella försvaret.För den kuppförsvars- och operativa delens och för återtagningsdelensbehov bibehålls befintliga etablissemang, som nedväxlingen avförband i tillväxtdelen innebär att ytterligare etablissemang kan lämnas, vilketinnebär minskade kostnader för drift och underhåll av bland annat byggnader.Den ytterligare neddragningen av antalet fredsetablissemang kompenseras aven ökad förmåga till återtagning eller tillväxt, då denna kan bedrivas underfältmässiga former inom befintliga övnings- och skjutfält.En motsvarande flexibel organisation bör närmare utredas beträffandeflygvapnet, där avvecklingen av Draken och successivt sker isamband med införandet av JAS 39 . Det är sannolikt intekostnadseffektivt att bibehålla Drakensystemet eller de äldsta flygplanen iViggenserien i en uppväxlingsreserv. Däremot bör möjligheterna att låta defyra senast tillförda Viggendivisionerna ingå i en tillväxtdel för flygvapnet iett 10-15-årsperspektiv närmare undersökas.Tillgången till flygande personal bör kunna säkerställas genom deflygvapenpiloter som har övergått till civila flygbolag.Regelbundet återkommande övningsverksamhet bör ske med dennapersonalreserv.Svårigheterna med återtagning inom flygvapnet ligger främst påteknikersidan och i tillgången på basbataljoner, där det dels sker enomskolning från dagens flygsystem till Gripen-systemet, dels i regeringensförsvarsproposition aviseras neddragningar av antalet basbataljoner. Vid enseriös genomlysning av en återtagnings/tillväxtmodell för flygvapnetförutsätts dessa frågor dock kunna lösas.Motsvarande åtgärder bör beträffande marinen kunna göras med defartyg/ubåtar som föreslås utgå i och med höstens försvarsbeslut.En uppväxlingsbar försvarsorganisation skall tillgodose att återtagning ochtillväxt kan ske med - sedan beslut fattats - största möjliga snabbhet och meduppfyllande av höga kvalitetskrav på vapensystem och förband.Organisationen måste därför omfatta både en kärna av krigsförband ocherforderliga stödfunktioner.Elastiskt utbildningssystemDet flexibla försvaret förutsätter även ett elastisktutbildningssystem, där huvuddelen av årskullens unga mänoch även kvinnor erhåller en allmän totalförsvarsutbildning.För krigsplacering i förband fordras ytterligare utbildning iden aktuella befattningen jämte samträning av förbandet.Den kompletterande utbildningstiden blir beroende av omkrigsplaceringen hänför sig till försvarets operativa del ellertill dess anpassningsdelar. Repetitionsutbildning genomförssåväl med de operativa enheterna som medanpassningsenheter, i det senare fallet med längretidsintervall.I en återtagningsplan för utbildning är den så kallade ledtiden för att återtaden tekniska utbildningen (av färdigheter, kunskaper och samträning) relativtlätt att bestämma, och ledtiden för att ta fram avancerad materiel kan bli kort.Detta gäller dock enbart under bestämda förutsättningar, nämligen att enbefälskader med god pedagogisk förmåga finns, att erforderligautbildningsanordningar, övningsfält och förutsättningar i övrigt finnstillgängliga samt att - viktigast av allt - det finns en beredvillighet ochviljahos dem som skall utbildas att påta sig de personliga uppoffringar somutbildning i krigsförband innebär.Det sistnämnda främjas om huvuddelen av de unga männen och ävenkvinnorna får genomgå en allmän totalförsvarsutbildning av sådan längd att -om vederbörande senare behövs i militär eller civil krigsorganisation -befattnings- och förbandsutbildning kan påbörjas utan omgång. Det viktigasteinslaget i den allmänna totalförsvarsutbildningen bör därför vara samarbete igrupp, som skall lösa praktiska problem av försvarskaraktär gemensamt.Självförsvar - även med vapen - och effektiv konditionsträning bör ingå.Flexibilitet beträffande befälskadern kan uppnås genom att de yrkes-officerare som förutsätts avgå i samband med organisationens nedväxlingförutom avgångsvederlag även erhåller en särskild ersättning för att ingå iFörsvarsmaktens återtagningsreserv. Förbundet med denna särskildaersättning bör vara skyldighet att delta i viss övnings- och planerings-verksamhet inom återtagnings- och tillväxtdelarna, liksom deltagande iåtertagningsdelens internationella engagemang.Detta nya utbildningssystem kräver en översyn av främst arméns helautbildningsordning och det räcker inte med en översyn av skolverksamheten,som propositionen föreslår.Variabel försvarsindustriDet övergripande kravet på vår försvarsindustri är att den skatillförsäkra statsledningen största möjliga handlingsfrihet ivarje läge.Försvarsindustrin är en för staten strategisk resurs, som - utöver att vara enkostnadseffektiv leverantör i fredstid - utgör basen för försörjning medkrigsförnödenheter under upprustning och krig. För att detta ska vara möjligtså krävs det en kontinuerlig verksamhet även under avspänningsperioder.Varje utveckling av nya produkter och seriebeställning är viktig för att bevaraoch befordra kompetensen hos vår egen industri. Om vår egen forskning ochutveckling får stå tillbaka riskerar den inhemska industrin att utarmas, varvidhandlingsfriheten försvinner. Försummas industrin blir statsmakternashandlingsfrihet under krislägen ytterst begränsad. Finns ingen inhemskindustri kommer vårt beroende av andra länder att öka i händelse avupprustningsbehov. Att basera en återtagning på import i en krissituation vorebåde oansvarigt och naivt.Ett flexibelt försvar förutsätter således att även vår försvarsindustrifungerar elastiskt. En sådan flexibilitet förutsätter en uppväxlingsbarförsvarsindustrikärna, som innefattar både utvecklingskompetens ochproduktionskapacitet. För att uppväxlingen ska fungera krävs enåtertagningsplan. I en sådan plan måste ingå många olika moment. Engrundproduktion är nödvändig för att vidmakthålla den industriellakontinuiteten. På viss försvarsmateriel kan optioner utnyttjas. Projekt kanutvecklas även om dessa senare ej skulle gå i produktion. Uppgradering avtillgänglig materiel är ofta lönsamt. Ett välutvecklat europeiskt samarbetebeträffande såväl hel- som delsystem är av största betydelse. Meraokonventionellt är en fungerande samverkan mellan militär och civil industribeträffande civila och militära produkter. Ett exempel kan vara attförsvarsindustrin satsar även på näraliggande civila områden. En intressantmodell testas enligt uppgift i med nära "sammanflätning" av de bådaproduktionerna och då med inbyggd uppväxlingsförmåga.Regeringen och dess främste rådgivare i dessa frågor har inte tagit hänsyntill den revolutionerande tekniska utvecklingen av underrättelse- ochkommunikationsmedel och precisionsvapen, som i varje fall redangenomfört och som - om landet kommer att hävda stormakts-ställning - med säkerhet kommer att dra nytta av. Moderniteten i vårförsvarsmakt hotas genom att den tekniska utvecklingen inte analyseratstillfredsställande.Vi bör se över vår försvarsindustri- och upphandlingspolicy för attbevara kompetenser inför en oviss framtid.Politisk beslutsordningEn av det flexibla försvarets grundläggande förutsättningarär att ett uppväxlingsbeslut i rätt tid kan garanteras. Dettaförutsätter bland annat en väl fungerande underrättelsetjänst,liksom att det inom det parlamentariska systemet finnstillgång till en från försvarsmakten fristående försvars- ochsäkerhetspolitisk analysfunktion som dels kan värdera deunderlag som underrättelsetjänsten producerar, dels harkapacitet till egna långsiktiga säkerhetspolitiska analyser.En väg att skapa den analyskapacitet som erfordras kan vara att bygga uppen rådgivande stabsfunktion med syfte dels att skapa bred förståelse för denkomplexa internationella miljön, dels att långsiktigt inrikta svensk försvars-och säkerhetspolitik. Regeringen avstyrker visserligen inrättandet av ettsärskilt säkerhetsråd och menar att det är bättre med kontrollstationer. Menstarka skäl talar för att behöver ett rådgivande organ bestående avexperter av hög klass och integritet med uppgift att fortlöpande analyserateknisk, säkerhetspolitisk, strategisk och operativ utveckling. En centraluppgift för detta organ skulle då bli att - i samverkan med försvarsutskottet -genomföra en årlig säkerhetspolitisk kontrollstation.Rådet bör vara fristående såväl från Försvarsdepartementet, som tidigarehade sitt sekretariat för strategisk långtidsplanering för säkerhetspolitiskaanalyser, som från , där det nu finns en särskild idé-och analysgrupp, vars funktion är att vara utrikespolitiska "fritänkare".I debatten har begreppet "nationellt säkerhetsråd" - ett begrepp som förtankarna till - kommit att figurera. Detta är olyckligt, eftersom densvenska motsvarigheten knappast skulle komma att få samma vidabefogenheter som sin amerikanska namne. Grundläggande för den svenskamodellen är att de politiska besluten - efter förslag från regeringen - skallfattas i riksdagen.För att långsiktigt säkerställa rekryteringen till ett sådant stabsorgan - ochför att öka den allmänna medvetenheten om försvars- och säkerhetspolitiskafrågor inom myndigheter och organisationer - bör möjligheterna att tillskapaakademiska utbildningar med inriktning mot internationella relationer/säkerhetspolitik undersökas. En sådan satsning skulle även kunna bidra till attöka det allmänna intresset för en bredare debatt kring framtidasäkerhetspolitik.Den europeiska säkerhetspolitiska utvecklingen sker i etthögt tempo. Sedan Försvarsberedningens säkerhetspolitiska kontrollstationavlämnades och regeringens försvarsproposition presen-terades har flera snabba steg tagits inte bara på vägen motNATO:s östutvidgning, utan även med avseende på förändringar av de och snabba utveckling måste rimligtvis även få konsekvenser - inte baraför den långsiktiga inriktningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik -utan även i det kortare perspektivet. För att säkerställa ett - så långt som detär möjligt - fullgott beslutsunderlag inför beslut bör enkompletterande säkerhetspolitisk kontrollstation göras i försvarsutskottetunder hösten. Resultatet därav får utvisa om den europeiska säkerhets-politiska utvecklingen bör föranleda förändringar av regeringsförslaget.Internationell anpassbarhetFör närvarande pågår det en snabb säkerhetspolitiskutveckling i . NATO överväger att skapa ett"europeiskt ben" och förbereder en utvidgning österut.Samtidigt har man från sida föreslagit ensammanslagning av till ett nytt atlantisktpartnerskapsråd (). Inom EUpågår tankar om VEU:s framtida roll bl.a. vidregeringskonferensen.Oavsett om vi väljer att ingå i ett alleuropeiskt försvarssamarbete eller inte,är det nödvändigt att vår försvarsmakt är så organiserad att onödigaomstruktureringar kan undvikas i samband med att vi deltar i av FN eller PFForganiserade fredsbevarande och/eller fredsskapande operationer i vårtnärområde. För övrigt bör de inledande svårigheterna i samband med att detsvenska engagemanget i Bosnien övergick från att vara en FN-operation utvärderas.Sverige har valt att vara en synnerligen aktiv partner i PFF och dettaengagemang måste således vara vägledande för höstens långsiktigaförsvarsbeslut. Den svenska försvarsmakten måste därför organiseras så uppnår rätt struktur i ett europeiskt alliansperspektiv. Detta har storbetydelse inte minst för den framskjutna roll som har valt att ta på signär det gäller att stödja den demokratiska utvecklingen i de nyaÖstersjödemokratierna. Regeringsförslaget har uppenbarligen inte tillräckligtbeaktat de krav som följer av den nya svenska rollen i Östersjöregionen.Sverige kan inom ramen för åtaganden inom FN och NATO:sfredsskapande arbete (PFF eller ett utökat PFF) anordna utbildning av enhetertill internationella operationer. Därvid är det rimligt att kostnaderna försådana operationer inte i sin helhet drabbar Försvarsdepartementets budget,utan att man tillämpar till exempel den danska modellen som i korthetinnebär att försvarsmakten tilldelas en "ram i ramen" för internationellaoperationer.