mot · GJ02K27 · 1996-03-12 00:00:00 — med anledning av prop. 1995/96:133 Några frågor om rättsprövning m.m. Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) trädde i kraft den 1juli 1988 och tillkom som ett resultat av att vidupprepade tillfällen av hade konstateratsbrista i sina konventionsåtaganden enligtEuropakonventionens artikel 6 (ratificeradeEuropakonventionen 1953). Denna artikel anger att envar,när det gäller prövning av hans civila rättigheter ochskyldigheter, skall vara berättigad till en opartisk ochoffentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängigoch opartisk domstol som upprättats enligt lag.I propositionen föreslår nu regeringen att rättsprövningslagen, som förnärvarande är tidsbegränsad, skall permanentas. Vidare föreslås atträttsprövningslagen kompletteras med en ny bestämmelse (3 a §) om attmuntlig förhandling skall hållas i rättsprövningsärenden, om sökanden begärdet och det inte är uppenbart obehövligt. Härutöver diskuterar regeringen omrättsprövningslagens tillämpningsområden bör utvidgas och om det börinföras en generell möjlighet till s.k. dröjsmålstalan i förvaltningsärendensom avser myndighetsutövning mot enskilda. Några förslag i dessa delarläggs emellertid inte fram.Från moderat håll välkomnar vi en permanentning av rättsprövningslagen.Lagens giltighetstid har redan förlängts (SFS 1991:1825 ochSFS 1994:1795), och det får anses att tillräckliga erfarenheter av lagenstillämpning har uppnåtts. Vidare är sedan den 1 januari1995 inkorporerad med svensk rätt, vilket innebär att enskilda ocksåhärigenom är garanterade en sådan rätt till domstolsprövning som avses iartikel 6.Vi ställer oss också bakom förslaget att införa en särskild regel om attmuntlig förhandling skall hållas i rättsprövningsärenden, om sökanden begärdet och det inte är uppenbart obehövligt. Även om Europakonventionenskrav på muntlighet visserligen redan gäller som svensk lag sedankonventionen inkorporerats delar vi regeringens uppfattning att det ärangeläget att den enskildes möjligheter att få till stånd muntlig förhandling iett rättsprövningsärende klart uttrycks i lagtexten (se prop. s. 7).På några viktiga punkter har vi dock en annan uppfattning än regeringen.Av skäl som anförs i motionen är vi således förhindrade att ställa oss bakomregeringens proposition i dess helhet.RättsprövningslagenstillämpningsområdeEn förutsättning för rättsprövning är attförvaltningsärendet rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen avcivilrättsliga eller betungande offentligrättsliga normer. Dettainnefattar en begränsning i förhållande tillEuropakonventionens artikel 6, där uttrycket "civilarättigheter och skyldigheter" återfinns. Regeringen haremellertid förklarat sig inte vara beredd att föreslå en ändringbeträffande förutsättningarna för rättsprövning som närmaresluter an till krav.Som bl.a. Regeringsrätten framhållit i sitt remissyttrande finns detanledning att anta att innebörden av civila rättigheter och skyldigheter enligtEuropakonventionen sträcker sig betydligt längre än vad 8 kap. 3 §regeringsformen gör. Som exempel anförs att rätten till statliga bidrag i vissafall samt rätten att utnyttja fast egendom faller utanför regeringsformensbestämmelse och därmed inte kan bli föremål för rättsprövning.Enligt vår uppfattning bör tiden nu vara mogen för att i den svenskalagstiftningen knyta an till uttryck "civila rättigheteroch skyldigheter". En sådan åtgärd framstår som desto naturligare somEuropakonventionen är inkorporerad i ochalltså gäller som svensk lag. Det skulle också möjliggöra en utveckling isvensk rättspraxis i linje med utvecklingen av praxis enligt konventionen.Även om praxisutvecklingen enligt konventionen innebär att man, somregeringen framhåller, aldrig kan vara helt säker på att vår lagstiftning påallapunkter uppfyller kravet på rätt till domstolsprövning, skapar den nuvarandeskillnaden, som regeringen vill hålla fast vid, en onödig oklarhet och ökarrisken för att återigen kommer att fällas för brott motEuropakonventionen. Avgörandena i Regeringsrätten och Högsta domstolen1994 respektive 1995 när det gäller jordbruksbidrag illustrerar väl denuvarande bristerna (se prop. s. 11).Vad nu anförts innebär att en utvidgning av rättsprövningslagenstillämpningsområde bör komma till stånd. Regeringen bör därförskyndsamt återkomma till med förslag till erforderlig lagändring.Generell möjlighet tilldröjsmålstalan bör införas isvensk rättFrågan om att införa en möjlighet till dröjsmålstalanbehandlades av den parlamentariskt tillsatta . I sitt slutbetänkande Domstolsprövningav förvaltningsärenden (SOU 1994:117) förslog kommitténatt en generell möjlighet till talan mot den offentligaförvaltningens underlåtenhet att avgöra ärenden bör införas isvensk rätt. Som skäl för kommitténs förslag anfördes bl.a.den enskildes rättssäkerhetskrav gentemot förvaltningenliksom vikten av att den svenska rättsordningen ansluter sigtill europeisk standard vad gäller domstolsprövning avförvaltningsärenden (bet. s. 197).Den högre europeiska standarden vad gäller domstolsprövning avförvaltningsärenden, liksom den europeiska synen på den enskildes rätts-säkerhet, har redan genom fått genomslag i svensk lagstiftning.EES-avtalet förutsatte bl.a. att införlivade vissa EG-direktiv sominnehöll bestämmelser om rätt till dröjsmålstalan på det finansiella området(se prop. 1992/93:89 s. 136 f., prop. 1992/93:90 s. 43 f., samt prop. 1992/93:257 s. 155 f.). Med tanke på det nya rättsläge som uppstått i och medSveriges medlemskap i och med hänsyn till inkorporeringen avEuropakonventionen finns det mycket som talar för att utvecklingen kommeratt fortsätta i samma riktning på flera lagstiftningsområden.Till skillnad från vad som gäller i vissa andra nordiska och europeiskaländer har inga generella regler som behandlar handläggningstidernahos myndigheter. Inte heller finns någon generell möjlighet för den enskildeatt i domstol få prövat myndigheternas passivitet när det gäller att prövaärendet. Den som är missnöjd med en myndighets handläggningstid av ettenskilt ärende och vill påtala detta är hänvisad till att klaga hosJustitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern () eller andra tillsynsorgan.Enligt vår uppfattning tillgodoser inte detta de rättsskyddsbehov somföreligger. Sådana klagomål och behandlingen av dem medför inte någongaranti för att ett beslut blir fattat i det enskilda ärendet. Inte heller harkraveti t.ex. 7 § förvaltningslagen (1986:223) om att myndigheter skall handläggasina ärenden med skyndsamhet kommit att utgöra någon garanti för att såverkligen sker. För den som drabbas av långsamma handläggningstider av ettförvaltningsärende hos en myndighet kan de medel som står till buds ipraktiken visa sig vara värdelösa, då de inte erbjuder någon möjlighet för denenskilde att föra talan mot myndigheternas underlåtenhet att i rimlig tid fattabeslut i ärenden som rör den enskilde. Som Fri- och rättighetskommitténframhåller skapar en långsam behandling av ett förvaltningsorgan inte baraotrygghet för den enskilde utan kan även innebära ekonomiska förluster dåbl.a. investeringar kan vara svåra att planera (bet. s. 197) .I sammanhanget är en jämförelse med vad som gäller enligt EG-rätten avintresse. Artikel 175 i innehåller uttryckliga regler om möjlig-het till s.k. passivitetstalan när EU:s institutioner i strid mot grundfördragenunderlåter att vidta en viss åtgärd. Även enskilda personer har rätt att undervissa förutsättningar föra en sådan talan.För att stärka den enskildes rättssäkerhet och för att anpassa svensklagstiftning till våra internationella åtaganden är det enligt vår uppfattningnödvändigt att komplettera regeringens förslag med en regel om generellmöjlighet till dröjsmålstalan i förvaltningsärenden i enlighet med Fri- ochrättighetskommitténs förslag.Hur den judiciellakontrollen i övrigt kanförstärkasPropositionen aktualiserar också andra frågor som rörjudiciell kontroll. Hit hör frågan om att i svensk rätt införaprincipen - omvänt mot då regeringen är slutinstans -att, om inget annat uttryckligen föreskrivs, beslut iförvaltningsärenden skall överprövas av allmänförvaltningsdomstol. Av propositionen framgår (s. 4) attdenna fråga nu bereds inom . Regeringenbör utan dröjsmål slutföra beredningen och lägga fram ettförslag till lagändring för att härigenom ytterligare säkerställaatt artikel 6 i , som redan utgör enintegrerad del av den svenska lagstiftningen, också fårgenomslag i tillämpningen.Slutligen vill vi erinra om den begränsning som "uppenbarhetsrekvisitet"utgör i 11 kap 14 § regeringsformen. Så länge denna begränsning finns kvarråder onödig oklarhet om var gränserna går för den judiciella kontroll somföljer inte bara av att numera är gällande rätt utan ocksåav den omständigheten att EG-rätten kan ha direkt tillämpning i vårt landefter anslutningen till Europeiska unionen. Visserligen kan såvälEuropakonventionens som EG-rättens tillämpning hanteras inom ramen fören sedvanlig tolkningsmetod där bl.a. normhierarkin avgör vid normkolli-sioner. Men när det gäller normkollisioner där enbart regeringsformensbestämmelser, utan koppling till vare sig eller EG-rätten, är föremål för rättslig tolkning utgör 11 kap 14 § i dess nuvarandelydelse en omotiverad och svårförståelig begränsning till förfång förmedborgarna och det skydd för grundläggande friheter och mänskligarättigheter som de, i politisk enighet, bör åtnjuta också i vårt land. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring omutvidgning av rättsprövningslagens tillämpningsområde som anförts imotionen,2. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring omatt införa en generell möjlighet till dröjsmålstalan iförvaltningsärenden som anförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om hur den judiciella kontrollen i övrigt kanförstärkas genom att beslut i förvaltningsärenden överprövas avallmän förvaltningsdomstol.