mot · GJ02Sk36 · 1996-04-30 00:00:00 — med anledning av prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen SammanfattningI propositionen föreslår regeringen att en ny lag införs omTullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel överSveriges gränser mot ett annat EU-land. Förslaget går ihuvudsak ut på att ersätta den nuvarande provisoriskaregleringen för kontroll vid den inre gränsen med enpermanent ordning. Syftet med regeringens förslag är attmöjliggöra kontroll av de varor som enligt undantag frånprincipen om fri rörlighet av varor över gränserna kanunderkastas förbud eller restriktioner med stöd av bl.a.artikel 36 i , vilket innebär att förbuden ellerrestriktionerna skall grundas på hänsynen till bl.a. allmänmoral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset attskydda människors [och djurs] hälsa och liv. göras för narkotika, vapen, krigsmateriel, djur, alkoholoch kulturföremål.Åtgärderna som föreslås är i först hand avsedda för narkotikabekämp-ningen. Bl.a. föreslås att tullen i den brottsbekämpande verksamheten fårtillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen.Vidare ges tullen lagstadgad möjlighet att undersöka och öppna brev ochandra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.Från moderat håll ser vi naturligtvis positivt på regeringens försök atteffektivisera polis- och tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet.Enligt vår uppfattning är det dock hög tid att överväga om den sedan längerådande myndighetsstrukturen mellan polis och tull verkligen kommer attkunna tillgodose de ökade kraven på framför allt en effektiv narkotikabrotts-bekämpning i anslutning till de inre gränsområdena. Vi ställer oss myckettveksamma till det. I motionen presenterar vi därför ett förslag tillreformering av de nuvarande myndighetsstrukturerna som i stort innebär atttullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorgani-sationen på de platser där den inre gränskontrollen kommer i fråga. Enförsöksverksamhet, utformad efter de riktlinjer som dras upp i motionen, börkunna inledas inom en snar framtid.Vidare föreslår vi ett tillägg till regeringens förslag att ge tullen tillgångtilltransportföretagens bokningsregister. Vi anser bl.a. att transportföretagen vidsidan av sina åligganden i övrigt bör vara skyldiga att vid bokning upplysaresenären om att uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut pågrund av lag.Bakgrunden till regeringensförslagTill grund för förslaget ligger en av den borgerligaregeringen tillsatt utredning, (dir. 1993:131, SOU 1994:131 Skyddet vid den inre gränsen)som fann att fortsatt kontroll vid den inre gränsen inte längrekunde baseras på en stickprovs- eller slumpmetod. En sådanmetod skulle enligt utredningen stå i strid med EG-rätten. Avpropositionen framgår att regeringen delar denna uppfattningmen inte den slutsats som utredningen kom fram till,nämligen att den inre gränskontrollen i fortsättningen måstebaseras på en - om än låg - grad av misstanke om brott("anledning anta").Regeringen föreslår att ett uttryckligt förbud mot slumpmässiga kontrollerinförs men att i övrigt kontroll kan genomföras som . De nuvarandekontrollmetoderna, som inte grundas på brottsmisstanke, med undantag förden slumpmässiga stickprovsmetoden kan således enligt regeringen alltjämtanvändas. Det innefattar bl.a. vad som benämns selektiv kontroll och innebäratt kontrollobjektet antingen tas ut med utgångspunkt från tullpersonalensallmänna erfarenheter om smuggling, exempelvis en persons beteende, ellerväljs ut på grund av misstanke om brott. Det kan i det sistnämnda fallet varafråga om att en underrättelse om misstänkt smugglingsförsök nåtttullpersonalen. Den nya lagen kommer således att i stort överensstämma medde övergångsbestämmelser till tullagen (1994:1550, TL) som gäller idag.Regeringens förslag ger anledning till funderingar kring en grundläggandeoch väsentlig frågeställning. Är det möjligt att bejaka idén med fri varu-rörlighet inom EU som vi, enligt regeringens förslag, i praktikenbibehåller en i huvudsak formellt oförändrad varukontroll av hänsyn tillframför allt narkotikabekämpningen? Enligt vår mening är svaret nej. I dennamotion kommer vi att närmare utveckla ett förslag till reformering av dennuvarande strukturen mellan polis och tull i syfte att uppnå en effektivarenarkotikabekämpning men lämna huvudprincipen om frivarurörlighet inom EU okränkt.Narkotikabekämpningenkräver reformering avgamla myndighetsstrukturer Landets intresse kräver att förekomsten av vissa varorhindras. Inte minst gäller detta narkotika. Lösningen liggerdock inte i att hålla fast vid gamla strukturer med traditionelltullkontroll och traditionell uppdelning mellan polis och tull,vilket blir resultatet om regeringens förslag genomförs. Istället måste vi ta fasta på det som skall vara undantag frånden fria varurörligheten, nämligen bekämpningen av varorsom presumeras vara förbundna med brottslig verksamhet.En uppbyggnad av en brottsbekämpning som i praktiken innebär att tullenskontrollbefogenheter av varor är oförändrade riskerar förutom effektivitets-förluster att komma i konflikt med principen om fri varurörlighet. Enligtgällande ordning svarar tullen för kontroll och brottsbekämpning av varor;tullkriminalen är utvecklad ur den del av införselkontroll som är knuten bl.a.till varusmugglingslagen. Personkontrollen är däremot en polisiär angelägen-het och brottsbekämpningen i stort är primärt en fråga för polismyndighet ochåklagare. Enligt vår uppfattning är varor och personer i de sammanhang somnu är av intresse i praktiken att se som en integrerad del. Bakom dengränsöverskridande fria rörligheten av varor finns med nödvändighet enperson som - i vart fall i fysiskt hänseende - är ansvarig.Gemensam tull- och polisverksamhet iden gränsnära brottsbekämpningenFrån moderat håll har vi tidigare framhållit behovet av att fåtill stånd en omorganisation av tullens och polisensnuvarande myndighetsstrukturer. Vi har uppmanatregeringen, bl.a. i samband med fjolårets Schengendebatt ikammaren (prot. 1994/95:120), att överväga enförsöksverksamhet mellan regionala tull- ochpolismyndigheter i syfte att undanröja oklarheter pålednings- och styrningsnivå. Enligt vår bedömning finns det än starkare skäl att inleda en sådanförsöksverksamhet. I linje härmed eftersträvar vi enorganisatorisk förändring där tullkriminalen och tullensbevakningspersonal integreras med polisorganisationen på deplatser där den inre gränskontrollen kommer i fråga, dvs. iSkåne, , samt de övriga hamnar ochflygplatser där trafik till och från EU-land förekommer.Formellt skulle tullens verksamhet vid den inre gränsenupphöra med en sådan ordning, men endast för att ersättas aven utbyggd brottsbekämpning, under polis- ochåklagaransvar, med inriktning på de varor som omfattas avartikel 36 i Romfördraget.Med en brottsbekämpning som baseras på gemensamma polis, tull- ochåklagarinsatser går det enligt vår uppfattning att förena det till synes mot-stående intresset mellan fri varurörlighet och legitimerad brottsbekämpning.Det bör understrykas att vårt förslag till organisationsförändring inte i förstahand är föranlett av att det nuvarande systemet inte skulle fungera bra isamarbetshänseende, utan därför att det löser den formella knuten med dedubbla kraven på fri varurörlighet och hård brottsbekämpning av framför alltnarkotika. Härmed kan ingripanden ske på ett sätt som bättre harmonierarmed sedvanliga straffprocessuella metoder (m.m.). Grundenför ingripanden vid eller innanför den inre gränsen behöver då inte längrebaseras på tulltekniska institut som anmälan och dylikt (se prop. s. 60 f.) utanytterst på det underrättelsearbete och den metodutveckling polis och åklagarehar att svara för. Skillnaden mellan de metoder som utvecklats avtullen och sedvanliga polisiära metoder blir med en sådan ändradutgångspunkt i riktning mot personkontroll inte längre betydelsefull. Vidareuppnås ett klargörande i befogenhetsfördelningen mellan polis ochtullmyndigheten. Polisen sköter kontrollen också vid inre gränsen, liksom ilandet i övrigt, och svensk polis får aldrig ingripa annat än med stöd avbrottsmisstanke.Avsteget från regeringens förslag är i praktiken inte så stort som det kanverka. Om polisen vid sin kontroll tillämpar de beprövade tullmetoderna(utom slumpmässiga stickprovskontroller) med s.k. selektiv kontroll i dessolika varianter utgör dessa enligt vår bestämda uppfattning en på misstankebaserad kontroll och är därför tillåten. Till skillnad från regeringen anser viatt det finns en klar koppling mellan förslagom en mycket låg grad av misstanke om brott och icke-slumpvisakontrollmetoder. I propositionen anges selektiv kontroll som ickemisstankebaserad kontroll men måste enligt vår bedömning rimligen vara justdet ( jfr uttalandet i prop. s. 27 "... kontrollobjekten ( dvs. personerna, våranm.) tas ut med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter ochkunskaper om smuggling ..." ).Den erfarenhet och den personal som tullen förfogar över, dvs. såvältullkriminal som bevakningspersonal, bör naturligtvis nyttiggöras inom ramenför en renodlad brottsbekämpning i stället för att utgöra en fortsättning på enföråldrad tullstruktur och en otidsenlig uppdelning mellan varor och personersom inte bör finnas vid den inre gränsen, vilket blir följden av regeringensförslag. Fördelarna med vårt förslag att integrera myndigheterna är flera:spänningen i relation till EG-rättens krav på fri varurörlighet försvinner,tullens erfarenheter och personal, liksom vissa arbetsmetoder, kan bibehållasoch nyttiggöras i ett integrerat organisatoriskt polis- och åklagararbete, enintegration torde också leda till att det "dubbelkommando" som präglartullkriminalens respektive polisens arbete på sina håll upphör.Som regeringen påpekar måste den totala gränsfriheten anstå tills dess dekompensatoriska åtgärderna inom hela EU byggts ut på ett tillfredsställandesätt. måste dock arbetet med metod- och underrättelseutvecklingintensifieras, och - som redan nämnts - ingripandenivån baseras påmisstanken att det finns en "anledning att anta" att resanden medför förbjudnavaror. Härmed bortfaller den kritik som Lagrådet framfört med anledning avregeringens förslag avseende anmälningsplikt och överklagande m.m. dåkontrollen i sin helhet kan fogas in i en känd straffprocessuell struktur däringripanden och kontroll görs med stöd av misstanke.För att kunna genomföra en reform efter de huvudlinjer som beskrivitskrävs en annan lagteknisk lösning än den regeringen föreslagit. Mot dennabakgrund anser vi att bör uppdra åt regeringen att återkomma medförslag till nödvändig lagstiftning. I avvaktan härpå bör de nuvarandeprovisoriska reglerna gälla. Vidare bör regeringen redan nu ge direktiv tillRikspolisstyrelsen och om att påbörja enförsöksverksamhet med en integrerad tull- och polisverksamhet.Övriga åtgärderOm skulle bifalla regeringsförslaget är det enligtvår uppfattning angeläget att nedan påtalade bristerkorrigeras innan den nya lagstiftningen träder i kraft. Omvårt förslag till reformering av tullens och polisensnuvarande organisationsstruktur vinner bifall bör däremotden nu gällande provisoriska tullagstiftningen, som då blirgällande fram till dess reformen kan genomföras,kompletteras med nedan föreslagna åtgärder på motsvarandesätt.Kontroll av postförsändelseRegeringen föreslår bl.a. att nuvarandebefogenheter att undersöka och öppna brev och andrapostförsändelser ges ett klarare stöd i tullagstiftningen. Idetta sammanhang förelås också att en postförsändelse skallfå öppnas endast hos myndigheten eller påutväxlingskontoret. Enligt vår bestämda uppfattning börrätten att öppna post beslutas av domstol och inte iadministrativ ordning. I propositionen framhåller ävenregeringen (se prop. s. 65 f.) att den övervägt frågan om enmyndighets rätt att undersöka och öppna förtroligaförsändelser i stället borde regleras genom rättegångsbalkensbeslagsregler. Frågan visar tydligt hur en reformeradorganisationsstruktur, enligt vårt förslag, skulle kunna lösade tekniska ofullkomligheter som uppstått i och med dennuvarande myndighetsuppdelningen. I en polis- ochåklagarledd organisation finns redan rätten tilldomstolsprövning genom regler.Införande av postspärrEtt annat liknande exempel utgörs av regeringens förslag omatt införa en bestämmelse om postspärr, dvs. att postentillfälligt får omhänderta enstaka försändelser till en kändadressat på adresspostanstalten. Ett beslut om ett sådantkvarhållande får enligt förslaget fattas av chefen förtullmyndigheten om det finns anledning att anta attförsändelsen innehåller narkotika, som kan tas i beslag enligtvarusmugglingslagen. Också denna tvångsåtgärd börinordnas i system.Tullen ges tillgång till uppgifter urtransportföretagens registerRegeringen föreslår att tullen i den brottsbekämpandeverksamheten skall ges tillgång till uppgifter urtransportföretagens register. Vi ställer oss i princip bakomförslaget och regeringens avvägningar av de integritetsfrågorsom uppkommer. I sammanhanget bör dock påpekas attkopplingen till brottsbekämpning åter illustrerar behovet aven övergripande reform som medger polis och åklagaredenna informationsrätt, då dessa myndigheter har detövergripande ansvaret för brottsbekämpningen i stort.I några avseenden anser vi att vissa förtydliganden behöver göras. I likhetmed en av remissinstanserna, Datainspektionen, efterfrågar vi en närmareanalys av vilka villkor som skall gälla för hantering avuppgifterna och sekretesskyddet för dessa. Enligt vår uppfattning är det intetillräckligt att villkoren för begränsningarna framgår av förarbetena, utandessa bör av hänsyn till integritets- och rättssäkerhetsaspekten även framgåav lagtexten.Vidare anser vi att det bör framgå av lagen att överträdelse avbestämmelserna om olaglig inhämtning eller behandling av uppgifterna ärskadeståndsgrundande.Under alla förhållanden bör transportföretagen enligt vår uppfattning vidsidan av sina åligganden i övrigt vara skyldiga att vid bokning upplysaresenären om att uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut pågrund av lag. Härmed uppnås det syftet att den enskilde får en formellmöjlighet att själv bedöma graden av intrång. Kanske väljer personen attavstå från en resa eller anlitar ett annat färdsätt om informationsöverföringenskulle upplevas som en alltför stor kränkning av integriteten. Omvänt skulleen sådan ordning innebära att en person som fullföljer en resa, trots insiktenom att information lagras och överförs till tullmyndighet, kan sägas hasamtyckt till åtgärden, vilket något reducerar informationsöverföringenskaraktär av tvång. Införandet av en sådan samtyckesmöjlighet ligger också ilinje med vår övergripande syn på integritetsfrågor, som redovisats ipartimotionen, 1995/96:T51, av m.fl., med anledning avregeringens proposition 1995/96 Åtgärder för att bredda och utvecklaanvändningen av informationsteknik. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att avslår regeringens förslag i enlighet med vad somanförts i motionen,2. att begär att regeringen återkommer med förslag tillreformering av tullens och polisens myndighetsstruktur i enlighet medvad som anförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att i avvaktan på förslag enligt yrkande 2 denuvarande provisoriska bestämmelserna i övergångsbestämmelsernatill tullagen alltjämt kan gälla,4. att beslutar att påbörja en försöksverksamhet med enintegrerad tull- och polisverksamhet i enlighet med vad som anförts imotionen,5. att , om regeringens förslag bifalls, som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om kontroll avpostförsändelse,6. att , om regeringens förslag bifalls, som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om införande av postspärr,7. att beslutar att komplettera den provisoriskalagstiftningen genom att ge enskilda möjlighet att lämna samtycke tillatt tullen får tillgång till uppgifter i transportföretagens register ienlighet med vad som anförts i motionen,8. att beslutar att komplettera den provisoriskalagstiftningen avseende villkoren för hantering av personuppgifter ochskadestånd i enlighet med vad som anförts i motionen.