mot · GK02A418 · 1996-10-07 00:00:00 — Regionalpolitikens målErfarenheterSvensk regionalpolitik har i ett historiskt perspektiv försöktatt lösa problem genom att styra resurser till utsatta orter,regioner eller företag. Det har t.ex. varit olika varianter på"paket" eller åtgärder för att stimulera till ökad sysselsättningi glesbygdsregionerna. har regionalpolitikenockså använts som ett fördelningspolitiskt instrument.Gemensamt för dessa åtgärder har varit en strävan att försöka eliminerakomparativa nackdelar i landets olika delar. Kortsiktigt har vissa positivaeffekter kunnat utläsas av åtgärderna. Vissa regioner eller vissa företag harkunnat dra fördel av de statliga insatserna. I ett längre perspektiv har dockden vinsten varit måttlig framför allt sett i ett vidare perspektiv. Det enaföretaget har inte sällan kunnat expandera på andra företags bekostnad.Visserligen har viss måluppfyllelse kunnat uppnås genom att stärka utpekaderegioner. Den stora nackdelen har varit att den befintliga näringslivs-strukturen konserverats och inte förnyats för att möta en föränderligomvärlds krav. Kanske än värre är att ny kontinuerligt stödberoendeverksamhet etablerats. Återkommande stödärenden eller rekonstrueradeverksamheter efter konkurser är inte ovanliga. Självklart finns även exempeldär regionalpolitiska insatser varit av värde.Vi återkommer i senare avsnitt till hur vi anser att en regionalpolitik somuppfyller dagens villkor bör utformas, en politik som tar sin utgångspunkt iatt söka ta till vara de förutsättningar och företräden som olika regioner har.Det finns anledning att redan inledningsvis poängtera att den regionalpolitiksom vi förordar skall ses i ett större sammanhang där alla våra åtgärder inomolika politiska områden är sammanhållna och ger effekter för en tillväxt ochutveckling i hela . Det finns inget som säger att inte kanfyllas av livskraft och mångfald, bara de rätta förutsättningarna ges.Nya förutsättningarNäringslivet, arbetsmarknaden och människors vardaggenomgår omvälvande förändringar.Produktionsvillkoren förnyas. Genom företagens rörlighetoch ökad kunskap möter hårdare konkurrens frånandra länder och världsdelar, men får också bättretillgång till nya marknader, nya produkter och ny kunskap.Genom den nya tekniken öppnas nya möjligheter förnationer, regioner och individer.Från då kompetensen - människorna - sökte sig till kapitalet ärsituationen nu annorlunda. Företagen söker sig dit där den relevantakompetensen finns, vilket gör att regioners och nationers tillväxtpotentialinte längre enbart avgörs av naturtillgångar utan i allt större utsträckningäven av den kunskap och kompetens som finns tillgänglig.De ändrade förutsättningarna leder till att ett massproducerande,storskaligt och i många stycken stelt industrisamhälle successivt övergår i ettflexibelt, mångsidigt och decentraliserat kunskapssamhälle. Kunskaps-innehållet i produktionen ökar, som tjänstesektorn möter nyamöjligheter.Arbete, fritid och vardag påverkas härav. Kvalificerat arbete kan nu genomny teknik utföras i glesbygden relativt långt från marknaden. Den miljö mansjälv väljer att leva i kan också möta många nya företags krav. Studier ochkompetenshöjning kan ske på distans, vilket ger utvecklingspotential förbygder som tidigare hade begränsade framtidsmöjligheter.Genom medlemskap i den europeiska unionen förändrasförutsättningarna för företagens utvecklingsmöjligheter och därmed villkorenför flera riktiga arbeten. Hela vårt lands konkurrenskraftsmöjligheterförbättras, vilket är betydelsefullt inte minst från ett regionalt perspektiv.Villkoren för de regionalpolitiska stöden förändras också. För delgäller att sysselsättningsprojekt och regionalt utvecklingsarbete kommer attfå stöd via strukturfonderna. tillförs regionalpolitiken ungefär 1miljard kronor från EU, till vilket skall föras nationell medfinansiering. Dettamedför väsentligt ökade resurser för regionalpolitiska åtgärder.Många initativ och samarbetsformer kommer att utvecklas i och medmedlemskapet i EU. Företag kommer att finna nya marknader och partners,utbildningsmöjligheterna ökar, forskningen tillförs mer resurser för attnämna några effekter. Genom EU:s gemenskapsinitiativ främjas regionaltsamarbete, även över nationsgränserna. Regionernas betydelse kommer attöka. Den regionala arbetsfördelningen kommer att bli mycket tydligare. Enbärande tanke i EU är att driva fram en konkurrenskraftig europeiskarbetsfördelning. Platser med komparativa fördelar skall bli ledande.Framtida målSåväl revisorer som Företagsstödsutredningenhar behandlat frågan om regionalpolitikens mål ochkonstaterat att målen måste göras tydligare och merstringenta. Vi har kritiserat regeringen för att dess uppsattamål rimmar illa med den förda politiken. Enligt regeringensövergripande mål för regionalpolitiken skall den innebära:"Uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdigalevnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket". Detta ärinte mätbar målformulering. Begreppet rättvisa iregionalpolitiken definierar regeringen med att människor iolika delar av landet skall ha en likvärdig standard. Enligtvår mening är det ofrånkomligt att olika regioner med skildaförutsättningar kommer att ha olikartade förhållanden.Arbetsfördelningen i pekar entydigt på att deregionala specialiteterna genererar just "olikartadeförhållanden".I den senaste regionalpolitiska propositionen skriver regeringen:"För attskapa en god ekonomisk tillväxt i hela landet krävs fler företag och flerföretagare." Regeringens målsättning stämmer emellertid inte med dess ipraktiken förda politik. Den politik som förts under mandatperiodenhar varit tillväxthämmande och företagarfientlig. Höjda skatter på företag,företagare och arbete bidrar varken till nya arbetstillfällen eller tillframtidssatsningar. Det förslag till viss förändring av arbetsrätten somregeringen har utarbetat tillsammans med är helt otillräckligt och tarinte ett helhetsgrepp. I sak är det förslag Socialdemokraterna och Centernpresenterat mycket långt från vad behöver för att återfåkonkurrenskraften och öka antalet arbetstillfällen. Den flexibilitet som måstetill för att hela skall få del av tillväxten saknas i regeringenspolitik.En modern svensk arbetsmarknad måste i stället byggas med utgångspunktenatt företagen skall kunna och våga expandera och i medvetande om att denenskildes trygghet först och främst kommer att sitta i denpersonliga och unika förmågan. Lagar och bidrag som trygghetsgarantierkommer att få allt mindre betydelse.Enligt vår mening krävs nu en regionalpolitik som främjar godautvecklingsbetingelser och en god samhällsutveckling i hela . Medminskad politisk styrning och detaljreglering kan dynamiken främjas ochlokalt engagemang och kunskap bättre tillvaratas. På så sätt kan regionernautvecklas utifrån egna förutsättningar. Det bästa sättet att underlätta enutveckling i denna riktning är enligt vår uppfattning att öka regionernasattraktionskraft och att utveckla och sprida kunskap. Härigenom främjassådana villkor som gör att människor och företag av egen kraft och efter egnabedömningar kan utvecklas.Regionalpolitiken kan inte ses enbart som ett fördelningspolitisktinstrument. Med de begränsade ekonomiska ramarna är effekten ytterstmarginell på den regionala inkomstnivån. Målet för regionalpolitiken bördärför vara att skapa förutsättningar för olika regioners och människorsmöjlighet till utveckling och därigenom bidra till nationell tillväxt ochinternationell konkurrenskraft.RegionalpolitikensstödformerRegionalpolitik - näringspolitik -arbetsmarknadspolitikÄr regionalpolitiken en näringspolitik eller ensysselsättningsbefrämjande politik? Frågan kan tyckas varaonödigt tillspetsad då även en företagsinriktad politik bordebefrämja arbetstillfällen. Detta är dock inte alltidverkligheten då ej marknadsmässiga lokaliseringar kan fåkonkurrenssnedvridande och felaktiga strukturbevarandeeffekter.Från början syftade regionalpolitiken till att omfördela tillväxt frånexpansiva till eftersläpande regioner. Till exempel hade 1960-taletslokaliseringspolitik som mål att minska utflyttningen till storstäderna ochstimulera till ökad sysselsättning i glesbygdsregionerna. Under de storanedläggningarna av arbetsintensiva industrier blevregionalpolitiken defensiv och ett instrument för att söka ersättning förarbetsplatser som försvann. Regionalpolitiken sökte lösa kortsiktiga problemistället för att främja en långsiktig utveckling. Exempel på detta är det storaantal "paket" som levererades över hela landet: Norrbottens-, Bergslags-,Uddevalla- eller Malmöpaketen.När dagens mål är att stimulera till tillväxt bör regionalpolitikenfå en annan inriktning. De selektiva stödformer som existerar har entendens att stödja företagsetableringar där sysselsättningen endast får ensekundär effekt.Det generella stödet, t.ex. nedsättning av socialavgifter i stödområdena,har i sin tur en helt annan inriktning. Det syftar till att utjämna de regionalanackdelarna i utpekade regioner. Det skulle alltså kunna inordnas underregionalpolitikens rättvisemål. På samma sätt uppfattas säkert ocksåtransportstödet som en hjälp att eliminera långa avstånd i glesbygder. Måletanges dock vara att det skall "främja en samhällsekonomiskt och i övrigtlämplig lokalisering av näringslivet". Regionalpolitiken spänner alltså översåväl arbetsmarknads- som näringspolitikens område.Det finns all anledning att renodla regionalpolitiken. Regeringen harmarkerat att tyngdpunkten skall ligga på näringspolitik. Ansvaret ligger nu påNäringsdepartementet från att ha varit en angelägenhet för Arbetsmarknads-departementet.Vår inställning är att näringspolitik skall skötas med näringspolitiskainsatser där livskraftiga företag skall växa fram på egna villkor. Ett allmäntgott företagsklimat garanterar detta. Den stödkultur som finns inte bara i vårtland, utan i mycket stor utsträckning också i vår omvärld, tenderar attkonservera en näringslivsstruktur som blir omodern, konkurrensoduglig ochstödberoende. Resurser som behövs för att stimulera tillväxt och ettdynamiskt näringsliv förbrukas utan att mer än kortsiktiga effekter uppstår.Det är inte heller, enligt vårt sätt att se det, regionalpolitikens uppgift attutöva arbetsmarknadspolitik. Med detta som utgångspunkt blirregionalpolitikens uppgift att ta till vara de förutsättningar som landets olikaregioner har.De olika stödenRegionalpolitiken är en blandning av olika stödformer, enblandning som består av företagsbidrag, sysselsättningsstödoch regionala utvecklingsinsatser. Olika nationella programär relativt renodlade i sin inriktning. EU:s program innefattardäremot såväl generella åtgärder som företagsstöd.De regionalpolitiska stöden är: lokaliseringslån regionala utvecklingsinsatser lokaliseringsbidrag utvecklingsbidrag landsbygdsstöd stöd till kommersiell service regional projektverksamhet medfinansiering av EU:s strukturfondsprogram uppföljning och utvärdering nedsättning av socialavgifter sysselsättningsbidrag transportstöd särskilda åtgärder för regional utveckling och tillväxt resurscentra för kvinnor och kvinnors företagande forskning Norrlandsfonden Övrig verksamhet som har regionalpolitisk anknytning, t.ex.folkrörelserådetErfarenheter av nuvarandestödformerVid revisorers granskning av anslaget förregionala utvecklingsinsatser, det så kallade länsanslaget, harkritik framförts mot "att det saknas ett tydligt och användbarthuvudmål för verksamheten".Om den länsvisa fördelningen av medel sägs: Revisorerna är medvetna omde principiella skillnader som råder mellan regionalpolitiken ocharbetsmarknadspolitiken, men ställer sig ändå frågande till de storaskillnaderna i den länsvisa fördelningen mellan de två politikområdena. Ibåda fallen utgör sysselsättningsläget ett centralt kriterium förmedelsfördelningen. Frågan om vilka kriterier som styr den länsvisafördelningen av medlen för regionala utvecklingsinsatser bör närmarepenetreras av regeringen.I betänkandet från (SOU 1996:69)behandlas bland annat transportstödet. Där konstateras atttransportstödet har införts av regionalpolitiska skäl.Utredningen pekar på svårigheten att utvärdera ett stöd därmålet är otillräckligt preciserat och anser att det är angelägetatt stödets syfte slås fast.Utredningen konstaterar vidare: "Från de genomförda uppföljningarna kannämnas att lokaliseringsstödet i stort fördelas i enlighet med befintlignäringslivsstruktur och således tenderar att bibehålla denna. "Även andra rapporter och undersökningar som 1995:14"Företagsstödet vad kostar det egentligen" kommer till liknande slutsatser.Effekterna av statligt företagstöd är svaga. Stöden riskerar dessutom attkonservera näringsstrukturer.Vi avvisar, bl.a. mot den här bakgrunden, en regionalpolitik som i så storutsträckning som tar sin utgångspunkt i att företagsamhet kan växa sigstark först och främst genom olika stödformer.Regionalpolitiken i etteuropeiskt perspektivSveriges regionalpolitik är inte möjlig att betrakta isoleradfrån sin omgivning. I synnerhet inte sedan ansökt omoch erhållit medlemskap i den europeiska unionen.Interregional omfördelningDet europeiska samarbetsprojektet syftar först och främst tillatt främja en stabil och fredlig utveckling på den europeiskakontinenten. Genom etablerandet av en inre marknaderbjuder samarbetet ett verktyg för den ekonomiska tillväxtsom krävs för ändamålet.Som en följd av att EU:s medlemsstater och regioner befinner sig på olikaekonomiska nivåer och bedöms ha olika förutsättningar att - åtminstoneinitialt - tillgodogöra sig den inre marknadens fördelar har man etablerat ettsystem för regional omfördelning. Detta är huvudsakligen uppbyggt kring tregemensamt finansierade strukturfonder: den regionala fonden, den socialafonden samt jordbruksfonden. Till skillnad från , där avstånd ochfolktäthet är avgörande kriterier, styrs EU:s regionalpolitik av välstånd (BNPper capita) och arbetslöshet.I samband med , och medlemskap under1980-talet växte de regionalpolitiska ambitionerna och vid inledningen av1990-talet uppgick regionalpolitikens andel av den totala EU-budgeten till 25procent. Det nuvarande programmet för strukturfonderna sträcker sig och har en total budget om 145 miljarder ecu, varavSveriges andel är drygt 1,4 miljarder ecu (). Dennasumma exkluderar den andel som utgörs av den nationella medfinansieringsom ofta krävs för ianspråktagande av medel från de gemensamma fonderna.UtvidgningTill de största mottagarna av stöd från EU:s strukturfonderhör länder som , , och . Detär också i dessa länder som några av EU:s i ekonomiskthänseende minst utvecklade regioner återfinns. Vid enframtida utvidgning av EU, omfattande länder i Öst- ochCentraleuropa samt , tillkommer ytterligareregioner som är svagt utvecklade. I flera avseenden handlardet om hela ekonomier som, trots en beundransvärdåterhämtning från kommunisttidens planekonomiskaexperiment, alltjämt ligger flera steg efter dagensmedlemsstater.I utvidgningsdebatten lyfts ofta den gemensamma jordbrukspolitiken(CAP) fram som en försvårande faktor för en framgångsrik utvidgning.Rådande fördelningsprinciper skulle helt enkelt bli för kostsamma i ett EUsom vuxit österut. Mot bakgrund av vad som tidigare konstaterats om depotentiella nya medlemsstaternas ekonomiska förutsättningar är det möjligtatt föra ett delvis analogt resonemang avseende den gemensammaregionalpolitiken. Tekniskt är det naturligtvis möjligt att laborera med olikainfasningssystem, men faktum kvarstår att EU, med mindre än att man tillåterstrukturfonderna att svälla, får inrikta sig på en begränsning av deregionalpolitiska ambitionerna. Då större strukturfonder bör undvikas sägerdet sig självt att den nuvarande inriktningen på EU:s regionalpolitik inte ärhållbar i ett utvidgningsperspektiv.Riktlinjer för förändringOaktat de problem som direkt sammanhänger med enutvidgning finns det betydande problem med deomfördelningsmål de olika strukturfonderna syftar till. Detgår t.o.m. att hävda att systemet i sig är orättfärdigt.Av nödvändighet förekommer det begränsningar av den interregionala/-nationella omfördelningen som har sin grund i politiska gränsdragningar. Detgäller såväl mellan enskilda medlemsstater som mellan olika regioner i ettoch samma land. Det ofrånkomliga faktum att gränsen för en viss specifikstödåtgärd måste dras någonstans skapar orättvisa villkor. Tydligast kommerdetta till uttryck mellan näringsidkare som trots delvis gemensammaverksamhetsområden och grundläggande förutsättningar ges olika villkor attverka under, enbart beroende på regionalpolitiskt motiverade beslut.Ekonomierna i några av EU:s största nettobidragstagarnationer har underen tid moderniserats genom en förändring från vad som i många avseendenkan beskrivas som ett jordbrukssamhälle till ett mer modernt industri- ochtjänstesamhälle. Denna process utgör en avgörande förutsättning för att flerskall kunna tillgodogöra sig den inre marknadens fördelar, vilket iförlängningen lägger grunden för den ekonomiska tillväxt på vilken en stabilutveckling bygger. Olika länder har kommit olika långt i denna process,vilket handlar mindre om hur EU:s interna omfördelningspolitik fungerat änom andra faktorer.Det finns en risk för att strukturfonderna, felaktigt utnyttjade, bidrar till enmotsatt utveckling. Det blir den ofrånkomliga konsekvensen om defördelningspolitiska ambitionerna konserverar en stödfilosofi i regional- ochsysselsättningspolitiken. bör därför aktivt verka för att degemensamma medlen i strukturfonderna används på ett sätt som påskyndarden nödvändiga strukturomvandlingen i branscher och regioner med svagtillväxt.RegionalpolitikensattraktionsfaktorerRegionalpolitikens misslyckandeVi har i tidigare avsnitt visat att den svenskaregionalpolitiken har varit föga framgångsrik i att stimuleranya framgångsrika företag och regioner. Snarare harstödkulturen tenderat att konservera en befintlig alltmerkonkurrensoduglig struktur. I vår omvärld är nätverk emellanföretag och regioner betydligt mer utvecklade, nätverk somtar till vara regional tillväxt, likaväl som de också gerupphov till nya produkter, produktionsmetoder ochmarknader. I finns fortfarande en avog inställning tillföretagande och entreprenörskap. Den svenska modellen harmer betonat fördelning än industriell förnyelse.Bidragstänkandet har dominerat.Den förda regionalpolitiken är inte tidsenlig. En ny regionalpolitik börenligt vårt förmenande bygga på insatser som främjar regionernas egenväxtkraft. Vi kallar detta en attraktionspolitik, en politik som bygger pånätverksuppbyggnad, nischtänkande och förmåga att skapa ett allmäntattraktivt investeringsklimat. I stor utsträckning är infrastrukturen en del avdenna attraktionspolitik. Hit hör inte bara kommunikationsmöjlighetergenom vägar, järnvägar, flyg, informationsteknik etc. utan också, enligt vårmening i växande utsträckning och kanske mest betydelsefullt, kunskap ochkultur.En sådan politik skapas underifrån av enskilda människor, kommuner ochregioner, inte genom centralstyrda regionalpolitiska bidrag. Det är de mångamänniskornas initiativkraft, företagaranda och kompetens som kommer attskapa regional tillväxt och utveckling.AttraktionsinsatserI såväl EUs regionalpolitik som i den svenska finns storautjämnande inslag. Vi har tidigare påpekat att dessa tillmycket stor del bevarar befintliga strukturer. Det torde ocksåkunna konstateras att den rådande svenska regionalpolitikens(genom bidrag utjämnande) grundfilosofi har förstärktssedan EU-inträdet.Det är nu viktigt att komma ur stödtänkandet och fokusera krafterna på attta till vara olika bygders och regioners kompetens och komparativa fördelar.En större insikt inom landets regioner och kommuner måste till för att insevad som skapar regional tillväxt. Det gäller att upptäcka de nischer som finnsoch kring dessa skapa ett medvetande och bygga lokala kommersiellanätverk. Svårigheten är att fånga upp de livskraftiga kommersiella signalerna.De nischer som har lyckats ligger rätt i tiden och representerar tillväxt.Kravet på att ligga rätt i tiden är utomordentligt väsentligt för att det skallblinågon dynamik.Det finns många exempel på hur kommuner och företag gemensamt harlyckats att fånga upp nya signaler och utvecklat dem. Några exempel: Livsmedelsteknik i Glas i /Träbearbetning på småländska höglandet IT i /Materialteknik i Bergslagen Multimedia/VR i Besöksnäringar i Rymdteknik i KirunaTillsammans med företagsledare och drivande personer hartillvaratagandet av regionernas styrka kunnat utvecklas tillkommersiell utveckling. I flexibla och dynamiska orter råderen öppenhet för förändringar. Det kan gälla förmågan att taemot nya idéer och ompröva gamla sanningar eller attomsätta idéer i praktiken.De medel som finns tillgängliga för regional utveckling anser vi i en heltannan omfattning skall fokuseras på tillvaratagande och utvecklingav bärande regionala nätverk. Dagens tendens att splittra resurserna alltförmycket underminerar våra chanser på den internationella och konkurrens-utsatta marknaden.Statens roll i ett utvecklingsklimat blir till stor del att medverka till ökathandlingsutrymme och dynamik, att skapa ett samhällsklimat där risktagandeoch även misslyckande tillåts. En sådan attraktionspolitik förutsätter intestora statliga resurser utan innovativa lösningar som växer fram lokalt ochregionalt. Det är en uppgift för staten att skapa allmänna ekonomiska ochrättsliga villkor för en god utveckling i alla regioner.Speciellt de mindre företagens och nyföretagandets tillväxtvillkor måsteförbättras. Det bör ske inte genom stöd utan med en ny arbetsrättsliglagstiftning, minskade skattebördor och minskad byråkrati. Lönebildningenhar även den en regional dimension. En flexibel lönebildning på regionalnivå skapar bättre förutsättningar för tillväxt inom alla delar av landet.Förutsättningarna varierar ofta mellan olika regioner när det gällerinfrastruktur, kapital, levnadskostnader och arbetskraftens utbildningsnivå,vilket måste få påverka lönebildningen.Genom tendenserna att näringslivet splittrar verksamheten på fler enheterges de mindre företagen möjlighet till tillväxt. Dynamiken sker mer mellanföretag än inom företagen. Detta innebär i sig att företagens möjlighet till valav lokaliseringsort ökar. Vid valet spelar sedan den lokala/regionala miljönsutformning stor roll. En allmänt god företagsmiljö, infrastruktur, tillgång tillutbildad arbetskraft och attraktiv boendemiljö har stor betydelse. Återigen:det är inte stöd som styr lokaliseringsvalet utan de unika lokalaattraktionsfaktorerna.InfrastrukturRegionernas växtkraft kräver emellertid också eninfrastruktur som gör företagsetableringar och utvecklingmöjliga. Genom goda transporter ochkommunikationsmöjligheter ges förutsättningar för tillväxtoch regional utveckling i hela landet. Den borgerligafyrpartiregeringen lade stor vikt vid satsningar påinfrastrukturen. Stora delar av det svenska vägnätet är dåligtunderhållet, som följd av Socialdemokraternas underlåtenhetunder . För att förbättra näringslivetsförutsättningar i de ytstora regionerna är det viktigt attinsatser görs för förbättrad bärighet av vägarna.UtbildningsinsatserAv samma eller t.o.m. större betydelse än den fysiskainfrastrukturen är utbildning och forskning, Sverigesintellektuella infrastruktur. Eftersätts denna blir skadornaallvarliga, långsiktiga och svåra att reparera. För att kunnaklara de kunskapskrav som vårt land nu möter måstekompetensnivån i allmänhet höjas. Under den borgerligaregeringen byggdes den högre utbildningen ut kraftigt,kombinerat med stora ansträngningar att höja och säkrakvaliteten.Lika viktigt som det var att bygga ut vägar och järnvägar, likaviktigt är det nu att kunskap kan utvecklas i alla delar av landet.Kunskapscentra, i form av skolor, högskolor och universitet, höjeromkringliggande bygders möjligheter att ta del av ny kunskap. Den nyateknologin gör det dessutom lättare att effektivt sprida kunskap ochforskningsresultat.Utbildning är emellertid för många orter något större än blott och bart denförmedlande kunskapen. Skolan är ofta bygdens hjärta.