mot · GK02U213 · 1996-10-07 00:00:00 — En liberal biståndspolitikVarje människa har rätt till ett värdigt liv. Detta är en liberalgrundtanke. Däri grundar sig liberalers engagemang förtredje världen. Solidaritet och medmänsklighet blir självklartom man ser människan bakom de siffror som beskriverfattigdom och lidande.Biståndet syftar till att angripa mänskligt lidande. Därför måstemassfattigdomen som vi känner den utrotas. Därför måste ocksådemokratins idéer spridas över världen.Även om solidariteten är ett tillräckligt starkt motiv för ett omfattandebistånd erkänner vi också det upplysta egenintresset. En positiv demokratiskoch ekonomisk utveckling i - och i det gamla - ligger ihög grad i intresse. Miljöförstöring kan motverkas. Påtvingade befolkningsomflyttningar kan långsiktigt motverkas.Krigsriskerna minskar.Sverige måste föra en samlad u-landspolitik och använda alla de medelsom står oss till buds för att främja dessa mål. Vi tror att handelspolitikensbetydelse som medel måste lyftas fram mer än . Flera tidigare u-länderhar redan tagit avgörande steg ut ur fattigdomen.Precis som inom andra skattefinansierade verksamheter måste strävan varaatt få ut så mycket som möjligt av varje satsad krona. Vi vill hävdakvalitetens betydelse i biståndet. I själva verket är effektivitet särskiltangelägen just inom u-landsbiståndet med tanke på att verksamheten tar siktepå fattiga och utsatta människor. Men man skall då minnas att effektivitetkräver att mottagarnas, dvs. de fattiga befolkningarnas, intressen sätts iförgrunden. Erfarenheten visar att biståndet tar skada när ovidkommandehänsyn till exempelvis maktpolitiska strävanden eller exportintressen tillåtsstyra.Resultaten hänger ytterst på den politik själva för. De rikaländerna kan visserligen göra uppgiften svår, nästan hopplös, om de stängeru-landsprodukter ute från sina marknader och ger ett både snålt ochineffektivt bistånd. Men yttre hjälp kan aldrig ersätta inre reformer.Därför är samspelet mellan biståndet och nödvändiga systemförändringaren central fråga. Om bistånd gör det möjligt för mottagaren att försenanödvändiga reformer skadar det våra långsiktiga syften. Om det i stället -genom villkor och innehåll - främjar och underlättar ekonomiska ochpolitiska förändringsprocesser kan det spela en avsevärd strategisk roll.Det är visserligen inte särskilt originellt att se biståndet som ett medelsnarare än som ett mål i sig. Men distinktionen är ändå viktig att hålla iminnet. Det som intresserar oss är inte i första hand mängden pengar somanslås i budget utan mängden resultat som uppnås för de människorvi vill hjälpa.Biståndets uppgift kan i en mening sägas vara att undanröja behovet avbistånd. I ett långt perspektiv är biståndsmålet egentligen . Men då måstevi minnas att behov av humanitära insatser i andra länder sannoliktalltid kommer att finnas.Bistånd överför kunskaper och pengar. Bägge sortens överföringar behövs,men vi vill starkare än lyfta fram vikten av kunskapsutveckling ochkunskapsöverföring i alla dess former. Utveckling förutsätter att det finnsindivider som tar initiativ, skapar och förändrar. Den förutsätter också att detfinns institutioner och system som tillåter människor att uträtta något. Attbygga upp sådana institutioner kräver insikt och kunskap snarare än storabiståndsbelopp.Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter har ett egenvärde. De ärinte ett medel att skapa utveckling utan en del av själva utvecklingsbegreppet.Det handlar om att skapa anständiga samhällssystem utan förtryck. Sådanasystem kan ofta vara utvecklingsbefrämjande också i ekonomisk mening.Men det är inte huvudskälet till att vi vill främja dem. Det skälet är i ställetvår människosyn. I ett läge där många människor runt om i världenfortfarande plågas av diktatur och statsterrorism kan få uppgifter varaviktigare än att sprida demokratins idéer.Målen för svenskt u-landsbiståndSverige bedriver bistånd för att bekämpa fattigdom,undanröja krigsrisker, undanröja lidande, förebygga flykt,förhindra miljökatastrofer etc. Allt sker i syfte att människorslivschanser skall öka.Det överordnade målet för det svenska biståndet är att höja de fattigamänniskornas levnadsstandard. Dessutom har mer specifika biståndsmål lagtsfast: resurstillväxt ekonomisk och social utjämning ekonomisk och politisk självständighet demokratisk samhällsutveckling framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön (ett målsom tillfogades 1988) jämställdhet mellan könen (tillfogades 1996)Enigheten kring dessa biståndsmål har varit stor. Men riskenär att enigheten har uppnåtts på tydlighetens bekostnad. Enstudie från utvärderingssekretariatet SAU om den svenskabiståndspolitikens rationalitet varnar för att en stark strävanefter konsensus har bidragit till att göra biståndet sämre ändet annars kunde ha blivit.Målen har blivit allt mer trubbiga instrument eftersom deras antal ökat. Attsäga att biståndets överordnade mål är fattigdomsbekämpning framstår sommissvisande då exempelvis miljöåtgärder och konflikthantering fått ökadbetydelse. Biståndet är snarare ett sätt att åstadkomma utveckling. Attminska människors lidande genom att minska deras fattigdom blir då engrundläggande faktor bland flera för att åstadkomma utveckling.Mot bakgrund av detta och de erfarenheter vi nu har av över 30 årsoffentligt utvecklingssamarbete bör den utredning vi tidigare föreslagit prövade biståndspolitiska målen på nytt. En angelägen uppgift är att övervägavilken styrande verkan biståndsmålen bör, och kan, ha.DemokratimåletDen enda styresform som är värdig människor att leva underär demokratin. Även om inte demokrati skulle ge ökadrikedom, även om den inte skulle minska krigsriskerna anservi att alla människor har rätt att välja sina ledare. Så även omde är hungriga eller lever under hot av något slag.Världen står inför en historisk chans. Då land efter land söker sig motdemokrati är det skyldighet att bistå. Inte genom en värderingsfriförståelse för den utvecklingsväg länderna väljer utan att hjälpa dem som stårför mänskliga rättigheter.Demokrati är också den enda styresform som garanterar att de flestamedborgares intressen tas tillvara. Politiker som vill bli omvalda måstenaturligtvis ta hänsyn till så många medborgares välbefinnande som möjligt.Om det svenska biståndet mot fattigdom, ökad rättvisa och mot krigshotskall få bestående effekter krävs det att det sker i en demokratisk atmosfär.Av dessa skäl bör demokratimålet bli överordnat inom biståndspolitiken.Vår kritik mot hur demokratimålet hittintills behandlats är stor:Biståndets demokratimål utgjorde länge en dekoration utansubstantiellt innehåll. Dess långsiktiga karaktär betonades så till den grad attnågra krav på praktiska resultat i form av ökad pluralism knappast ställdes.Enpartisystem ursäktades. Det antyddes att politisk frihet inte hade någonvidare relevans för fattiga länder.Regleringar och centralstyrning ansågs näst intill nödvändiga för denresursmobilisering som skulle lyfta ur deras armod. Den såkallade afrikanska socialismen betraktades som en tredje världens tredje väg.Socialdemokraterna intog länge en loj och överslätande attityd mot u-världens enpartistater. Även sedan en viss uppstramning skett under slutet av80-talet var den dåvarande socialdemokratiska regeringen angelägen om attbiståndet inte skulle användas som påtryckningsmedel till förmån för politiskdemokrati.Det betyder inte att vi blundar för de svårigheter detta innebär i praktiken.De är självfallet betydande. Demokratibistånd berör ofta centrala funktioneroch problem i andra länders samhällsskick.Men om vi skulle väja inför känsliga frågor av detta slag skulle vi svikavåra förpliktelser mot de människor som biståndet faktiskt är till för.Sanningen är ju också att merparten av det bistånd vi bedriver är svårt,eftersom det inriktas på de fattigaste och mest outvecklade länderna därförutsättningarna för snabba resultat är sämst. Lika lite som vi skyggar för desvårigheterna skall vi dra oss för att utforma ett ambitiöst demokratibistånd.DemokratibiståndFör att bedriva ett bra demokratibistånd krävs en definitionav vad detta bistånd kan innehålla och vad det innebär.Beroende på den strävan mot värderingsneutralitet vi harredogjort för ovan har svenskt demokratibistånd varit mycketförsiktigt. Detta gäller såväl bistånd som förmedlats genomSida som enskilda organisationer. Demokratibistånd är inteendast diverse utbildningsprojekt, som ofta bedrivs avenskilda organisationer, eller uppbyggnad av rättssystem,som ofta bedrivs av Sida. Att som regeringen gör ibudgetpropositionen så tydligt knyta demokratibistånd tillkvinnors och barns rättigheter är gott, men man riskerar attdemokratibistånd likställs med mänskliga rättigheter.Mänskliga rättigheter och demokrati hör ihop men demokratiär också något mera än att människor tillförsäkrasgrundläggande rättigheter. I den operativa delen kan därfören sådan opreciserad inställning till vad demokratibiståndhandlar om leda fel.Inom SIDA pågår nu en policydiskussion om demokratibiståndets innehåll.Detta är mycket positivt. Detta arbete bör mynna ut i en definition avdemokratibistånd och vad ett sådant bistånd innebär mera konkret. Det är vidframtagandet av en svenskt policy viktigt att slå fast att det är en skillnadmellan det demokratibistånd vars primära mål är att bygga upp demokratinsramverk och dess primära aktörer, såsom partier och aktiva opinionsbildandeorganisationer och det som skulle kunna kallas bistånd för demokrati varssekundära syfte är människors deltagande i olika organisationer etc. Svensktbistånd är i hög grad koncentrerat till denna andra inriktning d v s vadsom här kallas bistånd för demokrati. Från sida anser vi att dennatyngdpunkt bör förskjutas till ett mera jämnt stöd till de olika delarna av enfungerande demokrati. Regeringen bör få i uppdrag att presentera ettåtgärdsprogram till hur så kan ske.Några ytterligare synpunkter på hur demokratibiståndet bör vara utformat: Biståndsdialogen måste vara ett kraftfullt instrument för att främjademokrati och mänskliga rättigheter. Budskapet skall vara entydigtäven till länder, där vi har starka exportintressen, såsom . Då demokratibistånd skall bedrivas i diktaturer skall detta endast kunnaske av enskilda organisationer. Vårt budskap skall fästa stort avseende vid rättsstatens betydelse,vikten av yttrande- och organisationsfrihet samt kampen mot tortyr ochdödsstraff. Vårt motstånd mot enpartisystem och förord förflerpartisystem skall vara entydigt. Det måste stå klart för mottagarländerna att biståndets omfattning ochinriktning kan påverkas av hur demokratifrågan hanteras. I dennamening skall inslaget av villkor i biståndsgivningen öka. Mot dettaanförs ibland att en demokratisering som är mer eller mindre påtvingadutifrån inte har stor chans till framgång. Men frågan är då varför sammadebattörer trodde att påtryckningar utifrån hade förutsättningar att geresultat i . Våra lojaliteter måste finnas hos de fattigamänniskorna - inte deras regeringar. Vi bör undvika stora bistånds-engagemang i länder vars regimer inte strävar efter demokratisering. Insatser för uppbyggnad av ett oberoende rättsväsende och stöd tillorganisationer på detta område är av strategisk betydelse - både för attfrämja demokrati och för att åstadkomma det som brukar kallas"good governance". Effektiva rättssäkra förvaltningar som styrs avregler och präglas av öppenhet i stället för av traditionella lojaliteter,egenintressen och korruption måste utvecklas. Utveckling avekonomisk revision, offentlighet och andra opartiska kontrollrutiner ärområden där bistånd bör kunna göra god nytta. Stöd till uppbyggande av andra demokratiska institutioner, såsom lokalsjälvstyrelse, parlament och politiska regelsystem bör ha hög prioritet.Hit hör också ett allmänt idé- och kunskapsutbyte om demokratin somstyrelseform och förhållningssätt. I konflikten i har svenskapolitiker spelat en viktig roll som kontaktskapare mellan olikarivaliserande grupper. Den typen av verksamhet bör kunna spridasytterligare. Det bistånd som främjar fria massmedier, inte minst tidningar ochradiostationer, bör utvecklas. Journalistutbildning är ett av fleraexempel. Möjligheterna att ge bistånd till uppbyggnad av politiska partier harlänge varit begränsade i till skillnad från exempelvis Tyskland.Det är glädjande att beslutat att partianknutna organisationernu kan bedriva egen biståndsverksamhet. Vi bör i större utsträckning välja alternativa kanaler för biståndet sominte har anknytning till regeringar. Det kan bl.a. handla ominternationella icke-statliga organisationer (NGO) och direktstöd tillorganisationer som är verksamma i mottagarlandet, när lämpliga sådanakan identifieras. Värdet av mångfald och alternativa kanaler är också ettviktigt skäl till att det bistånd som förmedlas genom enskildaorganisationer i - som ofta har likartade samarbetspartners imottagarlandet - bör ligga på en hög nivå. Vi föreslår i det följandeökade anslag i förhållande till regeringens förslag. Ett intressant sätt att pröva alternativa kanaler har föreslagits avAfrikaexperten . Hans tanke är att bistånd skall ges viaspeciella oberoende fonder som sätts upp som allmänna stiftelser imottagarländerna. Pengarna i fonderna skulle finnas tillgängliga förbåde statliga och enskilda sökande i konkurrens. Förslaget som börprövas närmare skulle bidra till ökad pluralism i mottagarländerna ochhar också den fördelen att de kan bidra till framväxten av en allmän sfärsom inte styrs av snäva privata och personliga intressen. Regeringen bör i en särskild rapport - eller på annat lämpligt sätt -för redovisa läget beträffande demokrati ochmänskliga rättigheter i våra mottagarländer. Med tanke pådemokratimålets betydelse är det rimligt att denna informationregelbundet och på ett lättillgängligt sätt ställs till riksdagensförfogande och därmed också kan bli föremål för diskussion.OberoendemåletVid en förnyad prövning av de biståndspolitiska målen bördet övervägas att stryka det s.k. oberoendemålet.Vi vill nu väcka frågan om framtiden för det s.k. oberoendemålet, dvs.målet om "ekonomisk och politisk självständighet". I formell mening är detsjälvklart att liksom andra länder skall vara ekonomiskt och politisktsjälvständiga, men detta mål kan inte nås med bistånd, utan genom att avvärldssamfundet accepterade folkrättsliga regler upprätthålls.Fakta talar sitt tydliga språk: De som har fört en utåtvänd politikhar klarat sig klart bättre än de som fört en inåtvänd politik. 1983-89 hadestarkt utåtvända länder en BNP-tillväxt på mot för starktinåtvända länder.Ett huvudmål för en liberal u-landspolitik är att de fattiga länderna skallintegreras i en världsekonomi, där frihandel och företagsinvesteringar ärcentrala drivkrafter för utveckling. Protektionism i alla dess former skallbekämpas. Handelns betydelse som utvecklingsmotor måste betonas långtstarkare än vad som traditionellt skett i svensk debatt.Som medlem av EU skall driva på för en liberal europeisk teko-och jordbrukspolitik. Nästa steg i arbetet på att liberalisera världshandeln möjligt. Då bör hänsynen till väga ännu tyngre änhittills.I detta perspektiv är biståndets gamla oberoendemål inte längre en tillgångutan riskerar snarare att vara en belastning.Under en tidigare epok var frigörelse från de tidigarekolonialmakterna ett angeläget mål. Men även långt efter att de nya staternavunnit självständighet i formell mening betonades relationerna mellan och de gamla kolonialmakterna inom samhällsvetenskapen, särskiltav den s.k. beroendeskolan. Strävandena efter en brytning med västerländskekonomi och civilisation idealiserades. Detta var mycket olyckligt.I de länder där denna inriktning prövades blev resultatet inte oberoendeutan snarare biståndsberoende.Under senare år har den utvecklingsteoretiska debatten gått i andra och merfruktbara banor. betonas samverkan och internationella kontakter. Meddet slut har också frågan om beroende av olika stormakter blivitallt mindre brännande. riskerar oberoendemålet att skapa oklarhet kringsynen på och världsekonomin.Mot den bakgrunden menar vi att oberoendemålet kritiskt bör granskas isamband med en bredare översyn av de svenska biståndsmålen. Det bör dåövervägas om detta mål helt kan strykas.Två andra mer begränsade förändringar som kan övervägas är- att tydligare markera att det är en uthållig resurstillväxtsom skall eftersträvas- att komplettera demokratimålet med främjande avmänskliga rättigheter (som alltid måste vara ettgrundläggande inslag i svensk biståndspolitik).Ett kvalitetsprogram för detsvenska u-landsbiståndetVikten av kvalitet i biståndet är ett huvudbudskap i dennamotion. Vi redovisar i det här avsnittet ett antal riktlinjer förbiståndspolitiken som sammantagna utgör ettkvalitetsprogram för det svenska u-landsbiståndet.Vi föreslår att ställer sig bakom dessa riktlinjer i stort och begäratt regeringen återkommer till i nästa budgetproposition med enredovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av programmet.Vi föreslår emellertid också att en rad av de frågor som kvalitetsprogram-met aktualiserar blir föremål för särskilda ställningstaganden . På depunkterna begär vi särskilda tillkännagivanden (enligt hemställan sist imotionen).1. Biståndet måste bidra till att krympa och effektiviserastaten i många afrikanska mottagarländer.Under nästan tre decennier byggde biståndsgivandet på att staten hade encentral roll att spela i landets ekonomiska utveckling. Ett land utanfemårsplan togs knappast på allvar av givarna. Både givare och mottagarebetraktade staten som det primära instrumentet för ekonomiskautveckling. Tvärtemot vad de flesta givare ansåg rimligt i sina egna ländertilläts biståndsmedel hjälpa staten i en rad funktioner som stred mot denfunktionsuppdelning mellan stat och marknad, som i olika varianter ansesnaturlig i de stora givarländerna i och USA.Den ekonomiska krisen i många fick tillföljd att de flesta drastiskt lade om sin politik och utlöste ettifrågasättande av den traditionella utvecklingsmodell som mångautvecklingsländer följt och som rekommenderats av de flesta givare. Frånslutet av och framåt har ekonomiska strukturreformer genomförtsutifrån överenskommelser mellan enskilda mottagarländer och Internationellavalutafonden. Mot bakgrund av omfattningen av reformprogrammen och dendramatiska kursomläggning de innebär för de flesta länder är detimponerande att detta kunnat åstadkommas under så kort tid.Det är dock inte bara på det ekonomisk-politiska planet somutvecklingsstrategierna från biståndets barndom har ifrågasatts. Under detsenaste decenniet har också insikten om mer fundamentala politiskatillkortakommanden ökat. Bristen på effektivitet i statsinstitutionerna ärstor.Det är vanligt att statsförvaltningen i många mottagarländer inte styrs avregler utan att politiker och tjänstemän gör personliga bedömningar utifrånandra lojaliteter och kriterier - materiellt egoistiska eller etnisktdiskriminerande. Korruption och nepotism är mycket vanligt förekommandeoch bidrar kraftigt till minskad effektivitet vid genomförandet av offentligareformprogram, rättsskipning och andra typer av beslutsfattande.Den marknadsorientering som allt fler utvecklingsländer anammat påsenare år är förhoppningsvis delvis en lösning på de stora problem somkorruption och nepotism skapar. Fördelen med marknadsekonomi är att deninte kräver någon lojalitet med olika kollektiv, utan förlitar sig på individensförnuft, preferenser och egenintresse. Genom att en större del av samhälletsekonomiska beslut fattas i en konkurrensbaserad marknadsekonomisk sektor,blir vinsterna av korruption i det politiska livet mindre.För oss liberaler finns det stor anledning att välkomna den syn påmarknadens och statens roller som breder ut sig. En demokratisk rättsstatoch en fungerande marknadsekonomi är fundament i ett liberalt samhälle.Det är uppenbart att utvecklingsbiståndet har en ny uppgift i dennasituation. I stället för att stödja staten i missriktade åtgärder för att byggalandets ekonomiska bas blir en viktig uppgift att hjälpa staten att skapainstitutionella ramar för att marknaden skall kunna bygga landets ekonomi.I viss mån har detta redan påverkat det svenska biståndet. Vårt bilateralautvecklingssamarbete har ofta villkorats med att reformprogrammengenomförs. Även formerna för biståndet har förändrats. Vår hjälp överförsidag i större utsträckning än tidigare i form av breda programstöd såsomimportstöd och betalningsbalansstöd. Sådana stödformer är avsevärt bättreägnade att stödja framväxten av en rimlig rollfördelning mellan stat ochmarknad i mottagarländerna än det gamla projektstödet var.För att stödja reformerna i våra mottagarländer krävs en fortsatt förändringav biståndets former. Programstödet måste kombineras medkunskapsöverföring för att stärka utvecklingen av marknadsekonomiskainstitutioner som lagstiftning och en ansvarsfull statsförvaltning imottagarländerna.En annan åtgärd som verkar i samma riktning är att mottagarlandetredovisar biståndet öppet i sin statsbudget. Det bidrar till att synliggörapolitiska prioriteringar för bl.a. parlamentsledamöter och opinionsbildare.Utvecklingen mot en statsapparat som präglas av genomskinlighet ochansvarkänsla stärks.2. En ny u-landspolitisk utredning bör tillsättas, så attbiståndets innehåll och kvalitet kan prioriteras.På senare tid har frågor om myndighetsstruktur och styrning dominerat detpolitiska förändringsarbetet inom biståndspolitiken. Det är nu dags attprioritera analys av innehåll och kvalitet i biståndet. Detta arbete har inlettsmen då endast inriktat på delar av biståndspolitiken. Vi anser att utvecklingeninom området skulle gagnas av en mera övergripande belysning där detpolicyarbete som pågår kan bli en värdefull del.Den positiva förändringen av många mottagarländers ekonomiska politikhar förändrat förutsättningarna för utvecklingssamarbetet och leder till nyamöjligheter för svenskt bistånd. Inom SIDA har redan ett värdefulltanalysarbete kring biståndets uppgift i den nya rollfördelningen mellan statoch marknad genomförts. Det är hög tid att denna typ av utredningsarbeteockså hanteras på politisk nivå. Därför föreslår vi att en parlamentariskutredning tillsätts med uppdrag att se över vår u-lands- och biståndspolitikinför 2000-talet.Den storpolitiska utvecklingen har förändratförutsättningarna för vårt utvecklingssamarbete också ur ett vidareutrikespolitiskt perspektiv. Under de decennier då biståndet expanderadekraftigt sågs detta som ett viktigt inslag i inställning till deninternationella politikens bipolaritet dvs. uppdelning i två maktsfärer, enamerikansk och en sovjetisk. Ett generöst bistånd motiverades inte bara avsolidaritet utan också därför att det syftade till att ge mångautvecklingsländerett tredje valalternativ i den bipolära världen.I den situationen verkade för ett multilateralt och bilateralt biståndsom skulle göra det möjligt för utvecklingsländerna att välja politiskt ochekonomiskt system oberoende av de båda dominerande alternativen ivärldspolitiken. Detta ledde till att det svenska biståndet på makronivå, dvs.gentemot mottagarländernas regeringar, blev värderelativistiskt. Somgivarland intog ingen särskild position i frågor av fundamentalbetydelse för ett lands ekonomiska och politiska utveckling.Sverige krävde, av mottagarländernas regeringar, varken demokrati ellerdiktatur och förespråkade inte heller något tydligt alternativ i valet mellanplanekonomi och marknadsekonomi. Detta innebar i många fall ett stöd tillländer som valde en helt annan rollfördelning mellan statsmakt och marknadän den som ansågs rimlig i vårt land.Under 1980-talet har detta förhållande successivt förändrats ochdemokratimålet har allt mer kommit att betonas i vår biståndspolitik. Denutrikespolitiska restriktion som och den alliansfria rörelsens försökatt inta ett slags tredje ståndpunkt utgjorde har därmed fallit. Därför är detenviktig uppgift för en biståndspolitisk utredning att behandla frågan om hurbiståndet främst gynnar en demokratisk utveckling i u- länderna.