mot · GK02Ub701 · 1996-10-07 00:00:00 — Nya former för studiefinansiering och studiestöd En ny framtid med nyaförutsättningarSveriges långsiktiga konkurrenskraft kommer att ställaskärpta krav på kunskap och kompetens; de personligakunskaperna blir mer avgörande än för varjemänniskas möjligheter att utvecklas. Detta kräver att manmed öppna ögon ser på frågor om utbildning ochkunskapsinhämtning och att man är villig att pröva nyalösningar och idéer. Många vill dock tämligen ograveratöverföra den svenska modellens gamla materiellafördelningspolitik till det framtida informationssamhället.De återkommande resonemangen om "rätt till kompetens" och"kompetensutveckling" leder tanken till att verkligt kunnande är något somenkelt och administrativt kan beslutas, skapas och fördelas. Detta är ettofruktbart synsätt.Den ekonomi som har byggt sitt välstånd på hållersnabbt på att förändras. Internationalisering och individualisering är tvåcentrala ingredienser i den nya ekonomin. De politiska möjligheterna att göragott har både ökat och minskat. Inom utbildningsområdet påverkar de statligaregelverken samhällets institutioner och de enskilda människornas intresseoch möjligheter att investera i sitt eget kunnande. Det är här politiken kanspela en nyckelroll. Däremot har möjligheterna till snabba politiska klippdramatiskt minskat.På lång sikt är utbildningens kvalitet, bredd och spets helt avgörande förmedborgarnas, och därmed , möjligheter att hävda sig i den globalakonkurrensen. På kort sikt är möjligheterna att lösa sysselsättnings-och välståndsproblem mycket begränsade. Politiska utbildningsprojekt, högaspecialbidrag och tiotusentals vuxna människor i skolbänkarna förbättrar deöppna arbetslöshetstalen, men har mycket lite att göra med Sverigesutveckling som kunskapsnation.Det är ett kortsiktigt perspektiv som präglar regeringens politik. Förmycket fokus ligger på staten och politiken, för lite på enskilda studentersvilja och motiv att förkovra sig. För mycket andas en vilja att göra snabbaoch ytliga insatser mot den öppna arbetslösheten, för stor tonvikt läggs påstatens möjligheter att med allt högre bidrag locka människor till studier.Mycket talar för att den svenska ekonomin och arbetsmarknaden behöverbåde betydligt fler med mycket hög utbildning. Stora och forskningsintensivasvenska företag har svårt att rekrytera kunnig personal inom landet ochen mycket livaktigare tjänstesektor. Den självklara insikten att många skavara välutbildade leder dock lätt tanken fel. Genom att spendera enormaresurser på "kompetensutveckling" fattar vi lätta och kortsiktiga beslutiställetför svåra och långsiktiga. När utbildning blir sysselsättning och"kunskapslyften" manifesteras i ett planlöst utnyttjande av skola, högskolaoch universitet, förbrukar vi större resurser än vi skapar. Livslångt lärande ärett personligt förhållningssätt, inte en livslång promenad genom olikautbildningssatsningar.I övergången från jordbrukssamhälle till industrination kunde staten görastora insatser genom att tillhandahålla skolor, universitet, lärare ochutbildningsplatser. Framtidens krav på kunskaper kan dock inte mötas påsamma vis genom att läsåren blir fler, dyrare och längre. Undervisning kanvisserligen beslutas och administreras. Inlärning däremot är individuell ochmotivberoende. Mycket tyder på att bristerna i svensk utbildning handlar omotillräckligt utrymme för variationer och svaga motiv för den enskilde attgöra sitt allra bästa.Många framträdande personer inom svenskt näringsliv har under densenaste tiden varnat för felgrepp och förfelad välvilja när det gällerutbildningspolitiken i vid mening. Det finns stor uppslutning kringnödvändigheten av att stimulera studier genom goda incitament, dvs. tillse attkompetensutveckling lönar sig för den enskilde individen.I det här perspektivet är många av de svenska traditionerna inomutbildningens område påtagligt omoderna. Skolan och den högre utbildningenhar inte utvecklats tillräckligt snabbt. Studiestödet kan bidra till ellerförsvåraen förändring i riktning mot ökad studiemotivation, mer dynamik och högrekvalitet. Vi menar att det krävs förändringar utifrån denna insikt i nuvarandesystem.Övergripande problemSverige har jämfört med många konkurrentländer uppenbarabrister i den högre utbildningen, både vad avser bredd ochdjup. Produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) pekade påmånga av dessa problem och landar i slutsatsen att "det harlänge funnits en myt att en av konkurrensfördelarligger i en väl utbildad arbetskraft. Det är inte längre så." Vi har totalt sett för få akademiker i och framför allt för få medlånga och avancerade akademiska examina. Vi har en extrem koncentration av akademiker i den offentlig sektorn.Sju av tio akademiker arbetar där, mer än i något annat OECD-land,vilket i sin tur antyder en stor brist på högutbildade i den privatasektorn. Lönebildningstraditionen i har kraftigtsänkt "utbildningspremien" för akademiker. Många traditionellaakademikeryrken har sett sin reallön försämras med 10, 20 och upp . Många studenter i är äldre än motsvarande studenter utomlandsoch många drar dessutom ut längre på utbildningarna eller avbryterdem . De långa studietiderna skapar ett stort skuldproblem bådeför den enskilde och en stor risk för oavsiktliga avskrivningskostnaderför staten. I takt med att den seriösa utbildningsdebatten mer och mer har kommitatt handla om behovet av "livslångt lärande" och en mer kontinuerligkompetensuppbyggnad, har bristen på system och institutioner för dettablivit tydlig. Rent företagsintern utbildning räcker inte längre till vidsnabba och omfattande förändringar i arbetslivet. Utbildning har alltför ofta setts som en kortsiktig "lösning" på en högöppen arbetslöshet. Den rimliga uppfattningen att arbetslösa skaförbättra sin kompetens har skapat utrymme för mindre meningsfylld"utbildningsförvaring", med stora paketlösningar och mångaadministrativa styrmedel. Detta beror på att huvudansvaret förutbildningen lagts på det offentliga och alltför lite bygger på denpersonliga motivationen att tillgodogöra sig och dra nytta av utbildning. Koncentrationen på olika former av nya eller höjda bidrag har förvrängtsynen på utbildning som en i första hand personlig investering iframtida möjligheter. Det grundläggande synsättet att utbildning är en fri statlig ellerkommunal resurs dominerar på bekostnad av en mer dynamiskutbildningsmarknad i ständig förändring. På en sådan marknad skullelevnadsomkostnaderna bara vara en av flera faktorer. Det offentliga defacto-monopolet på utbildning har hämmat framväxten av nya formerför skola, undervisning och inlärning. Huvudintresset när det gäller att motivera längre studier har lagts förmycket på själva studiestödet och för lite på andra faktorer som avgörom ungdomar från alla socialgrupper kommer till sin rätt i högreutbildning och om utbildningen blir framgångsrik. De sexstudiestödsutredningar som har avverkats har haft ettekonomiskt och materiellt anslag och därmed missat andra faktorer somkan vara väl så viktiga. Att det finns förändringar som inte kanåstadkommas genom formella och därmed ganska enkla beslut iregering eller riksdag har givit en falsk legitimitet åt just sådana beslutsom kan fattas politiskt. En bristande nyfikenhet på grundläggandeorsakssammanhang och på mänskliga drivkrafter har lett till ständigaregeländringar inom systemen, utan större framgång när det gällerhuvuduppgiften; att höja utbildnings- och kunskapsnivån.StudiestödsrelateradeproblemDet är enligt vår uppfattning fel att tro att man kan lösa destora och övergripande problemen inom högre utbildning,med det livslånga lärandet eller med den socialasnedrekryteringen genom återkommande förändringar istudiestödssystemet. Studielån och studiebidrag är viktiga,men långt ifrån de enda faktorer som har betydelse förrekrytering, kvalitet och resultat.Slutsatsen av detta är inte att studiestödsfrågorna är ointressanta för attmedverka till långsiktiga lösningar, men att frågorna måste sättas in i sittsammanhang. Men även inom ramen för själva studiestödet finns uppenbaraproblem. Dagens studiemedel lider av allvarliga brister både för den enskildestudenten och för staten. Många drar på sig alltför höga studieskulder för att de skall hamöjlighet att betala tillbaka dem. Kombinationen av långa studietider,höga totalnivåer, relativt låga akademikerlöner och spärrsystemen iåterbetalningarna gör att alltför många når upp i skuldnivåer som är förhöga för att bli möjliga att betala tillbaka. Detta leder, i sin tur, till skuldspekulation, dvs att den enskildestudenten inser att lånen redan har nått nivåer där ytterligare lån intekommer att påverka återbetalningarna. Vi har i realiteten för mångaakademiker infört en "akademikerskatt" om avbruttolönen. Flera utredningar visar att statens avskrivningskostnaderför lån som aldrig, med nuvarande regler, kommer att återbetalasriskerar att bli mycket höga. Dagens studielån är inte för den enskilde studenten överblickbara tillsina konsekvenser och betraktas inte på samma vis som andra lån som"riktiga". Till skillnad från i andra lånesituationer får studenternamycket oklara villkor för sina framtida återbetalningar. Det bidrar tillatt förstärka osäkerheten kring frågan om högre utbildning är bra ellerinte. Studiestödssystemet uppmuntrar inte till effektiva studier, bl.a.eftersom en utdragen studietid inte bara genererar större lån utan ocksåtotalt sett mera bidrag. Flera akademiska yrken i är lågt betalda, trots att utbildningenär förenad med höga totala lånebelopp. Ansvaret för sådana "orimligakombinationer" läggs inte där det borde ligga, utan flyttas till en diffusframtid. Därmed ges inte några signaler till lönebildningen och denenskilde ser snarare lösningen i politiska beslut om högre bidrag än i enrimligare uppfattning om vad en utbildningsinvestering måste avkastaför att vara möjlig. Många får med dagens system så långa återbetalningstider atträntekostnaderna för lånen blir mycket betungande, även om lånen tillslut återbetalas i sin helhet. Långa återbetalningstider ger alltid relativtsett höga räntekostnader. Lapptäcket av SVUX, SVUXA och utbildningsbidrag leder till stororättvisa och en osund planering av studier för att maximera den egnaekonomiska nyttan. Vissa studenter utbildar sig på egen bekostnad,medan andra utbildar sig på andras. I samma klass kan elever studerapå vitt skilda villkor. Detta skapar både djupt orättvisa och felaktigaincitament för studier. Det viktiga problemet kring social snedrekrytering har urartat i enseglivad diskussion om den optimala bidragsprocenten. Frågan ärutredd , men har inte lett till någon seriös lösning. Denrädsla för skulder, "skuldaversion", bland ungdomar från hem utanstudietradition som ofta uppges vara orsaken till att mångastudiebegåvade avstår från akademiska studier, har lett till en statiskoch ytlig analys av problemet. Andra, mer djupgående, faktorer utanförstudiestödssystemet har inte uppmärksammats tillräckligt. För fullvuxna människor har det blivit ett axiom att man ska kunna varaledig från arbetet för att på heltid komplettera sin tidigare/otillräckligautbildning. Det har resulterat i en strid ström av olikaspecialdestinerade bidrag för vuxna som ska kompensera lönebortfalletoch verka rekryterande för dem som bäst behöver utbildning. Myckethöga bidrag blir i längden alltför dyrt för staten, utan att de rekryterandeeffekterna blir tillräckliga. Ytterligare satsningar av "N/T-karaktär"fortsätter att överflytta ett i grunden individuellt utbildningsansvar tilldet offentliga. Ingenting tyder på att staten har kapacitet att klara av densortens planerade utbildning utan väsentliga bieffekter. En alltför snabb utbyggnad av antalet studieplatser, som inte grundas ien verklig efterfrågan på seriös utbildning, riskerar att betona kvantitetpå bekostnad av kvalitet. Det är inte bara dålig användning avoffentliga resurser. Låg kvalitet på utbildning gör dessutom den viktigainvesteringen i kunskap mindre värd för den enskilde.Principiellaställningstaganden för ettnytt studiemedelssystemBakgrundVåra principiella synpunkter är indelade efter dehuvudproblem vi anser måste lösas. En grundprincip är att ettstudiestödssystem ska kunna fungera i livets olika skedenoch för människor i olika situationer. Det ska vara långsiktigti dubbel bemärkelse: ha fasta och väl kända spelregler förden enskilde och dessutom medverka till att lösa delångsiktiga problemen inom svensk kompetensutveckling.För det första behöver de yngre studenterna på traditionell akademisk nivåett väl fungerande, överblickbart studielånesystem som uppmuntrar till lågskuldsättning och snabb avbetalning. Lönebildning, effektivitet i studierna,skulduppbyggnad och återbetalning är centrala begrepp.För det andra kommer vuxna människor med försörjningsansvar som äretablerade i yrkeslivet att behöva ett helt nytt finansieringssystem som gör detlivslånga lärandet praktiskt möjligt och eftertraktat. Där föreslår vi en modellmed personliga kompetenskonton.För det tredje finns det ett antal människor som saknar den grundläggandeutbildning som behövs för att vara anställningsbar eller för att förblianställningsbar vid förändringar i arbetslivet. Därför måste kompetens-höjningar i för arbetslivet viktiga kärnämnen uppmuntras, utan att det ledertill att människor lämnar arbete och inkomst för att istället leva på bidrag.Detta kan delvis lösas inom ramen för kompetenskonton, delvis krävsberedskap att studera parallellt med ordinarie arbete.För det fjärde handlar "social snedrekrytering" om för den enskilde, ochhela samhället, betydelsefulla problem som till viss del kan lösas genomförändringar i studiestödssystemet.Akademiska studier för unga utanförsörjningsbördaSverige måste motivera fler unga människor att söka tillhögskola och universitet. Fler måste uppmuntras att taavancerade examina (mer än 120 p) och fler måste disputera.Valen till högre utbildning styrs av många olika faktorer.Förväntningar på framtida jobb och inkomster, traditionerhemifrån och omgivningens intresse eller ointresse är någradominerande förutsättningar. Till viss del handlar det ocksåom förhållandena under själva studietiden och vilkaalternativa sysselsättningar och inkomster som står till buds.En viktig grundbult är att studielånen inte ska avskräcka någon från attstudera. De bör tvärtom uppmuntra till studier genom att vara så tydliga attden enskilde studenten kan överblicka konsekvenserna och därmed se att låntill utbildningsinvesteringar är en rimlig affär. Vi föreslår därför ett raktstudielånesystem som uppmuntrar studenterna att låna så lite som möjligt.Det innebär att varje student inför lånesituationen bör hamna i en så "vanlig"lånemiljö som möjligt. Istället för att terminsvis kvittera ut maximalastudielån på en blankett bör varje student ställas inför en redovisning därönskad kortsiktig ekonomisk standard vägs mot framtida återbetalningar ochmöjligheter till högre arbetsinkomster.I ett framtida studiestödssystem bör varje student själv ta ställning till hurstort lånebelopp, upp till gällande maxbelopp, som behövs under terminen.Beslutet bör åtföljas av en personlig rådgivning i vilken ingår en redovisningav vilka konsekvenser lån kommer få i form av återbetalning i morgon.Varje student får därmed ett individuellt motiv och ansvar att planerastandard, lånebehov och arbetsinkomster. Dessa kommer i sin tur naturligtvisatt variera från termin till termin.Detta förutsätter ett återbetalningssystem med annuitetsprincip. Lånensstorlek ersätter lönens som huvudsakligt kriterium för återbetalning.Nuvarande system förvrider för övrigt löneutvecklingen för vissayrkesgrupper genom att staten "subventionerar" vissa studiekrävande yrken.Temporära spärregler för maximal andel av lönen bör fortfarande finnas. Ensnabb återbetalning bör uppmuntras för att hålla nere räntekostnaderna, menmöjlighet till förlängd annuitetstid bör finnas vid behov. Fribeloppen, dvskopplingen mellan extra inkomster och studiemedel, bör avskaffas.Möjligheterna att arbeta extra utan att försämra sina studieresultat varierarmycket, dels mellan olika individer, dels mellan olika utbildningar. Detinnebär att andra regler än akademiska prestationskrav för att få studiemedelriskerar leda till en märklig planering av ekonomin.Grundprincipen att alla lån alltid ska betalas tillbaka ska etableras ochefterlevas med två centrala undantag. Det ena gäller dödsfall. Det är rimligtatt staten som kreditgivare står kreditrisken om låntagaren avlider och därmedaldrig får de inkomster som utbildningen skulle leda till. Det andra gäller vidsamma situationer som för andra lån, där låntagarens liv av olika skäl inteleder till betalningsförmåga. Det är inte unikt för just studielån att människormisslyckas ordentligt och för mycket , ibland för hela livet, saknarbetalningsförmåga. Även där bör staten stå för kreditrisken. Rätten tillavskrivning vid 65 avskaffas.För att skapa flexibilitet vad gäller antalet terminer som olika studenterbehöver för att slutföra sin utbildning bör studielånen, men intestudiebidragen, kunna utbetalas än den stipulerade. Detinnebär att bidragen följer en "peng-per-poäng"-princip så att en lågstudietakt en termin ger mindre andel bidrag och möjlighet till en högre andellån, medan en hög studietakt ger högre andel bidrag och lägre lån. Tar man entreårig examen på sex terminer får man av bidraget ,tar man den snabbare får man samma bidragsbelopp och drarman ut , inom ramar som måste preciseras, får man motsvarandebelopp utslaget på det antal terminer man studerat. Det innebär att den sominte är effektiv i sina studier inte begränsas att studera, men att han inte fårmer bidrag i kronor än den som tagit examen utan istället fårkomplettera med högre lån.Lönebildningen för akademiker är intimt sammankopplad med självalånesituationen och återbetalningsförmågan. Grunden måste vara att enflerårig akademisk examen resulterar i ett arbete som gör återbetalningen avstudiemedel fullt rimlig. En löneutveckling i sådan riktning avgörs genomförhandlingar på arbetsmarknaden. Uppenbart är emellertid att hittillsvarandeprinciper för studiefinansiering inte lett till att "studiepremien" ansettsrimlig.Vad ett tydligare och rakare studielånesystem kan bidra till är att blottläggalönebildningens betydelse istället för att, som , dölja den i politiskabidragsdiskussioner och oavsedda, men förutsägbara, avskrivningar. På siktmåste varje yrke kunna "stå på egna ben". Kan de inte det i ekonomiskmening, kommer studenterna att dra slutsatserna av detta och framtvinga nyaprinciper i lönebildningen. Detta kommer att få nödvändiga konsekvenserbåde för privata och offentliga arbetsgivare.Individuella kompetenskontonVerklighetens krav på snabb föränderlighet och anpassningtill nya tekniska lösningar har sprungit förbi de politiskalösningarna för att erbjuda människor nödvändig kompetens.Det är alltför lätt att koncentrera politiken på det mycketkonkreta, procent, bidrag och kronor, istället för på desvårare frågorna om vad som motiverar den enskilde att dåoch då återinvestera i sin egen kunskap.Alltmer har insikten spritts att en utbildning en gång i livet inte längreräcker. Fler måste vara beredda att lära nytt och lära om, att varva arbete medmodernisering av kunskaperna. hävdar många att encivilingenjörsexamen börjar bli omodern i yrkeslivet och några årsenare måste uppdateras om man vill kunna hänga med i teknikutvecklingen.Kunskapens omsättningshastighet har ökat i många viktiga branscher.Politik kan aldrig ersätta företagens och de enskilda människornas egenvilja att vidareutbilda sig för att få det bättre. Ett livslångt lärande och enkontinuerlig ökning av den enskildes kunskap och kompetens kan bara uppståom den enskildes drivkraft, motivation och önskningar tas till vara. Ett sådantsynsätt är en grundförutsättning för riktiga beslut och en klok politik som kanstödja en för landet viktig utveckling och göra det än naturligare att sekunskap som något man återkommande förvärvar.Bakgrunden till vårt förslag om "personliga kompetenskonton" är enkel.För det första är det viktigt att medverka till former för fort- ochvidareutbildning som gör den individuella lusten att lära nytt praktiskt möjlig.För det andra har andra ekonomiska förutsättningar än tidigare.Ingen har råd att ensam ta ansvaret för det livslånga lärandet. Staten kan intesom enda part stå för de investeringar som krävs. klarar inteav investeringar i mer generella kunskaper, framför allt som mycket tyder påatt allt fler kommer att vilja byta arbete och arbetsgivare oftare i framtiden.För vuxna med familj, hus och försörjningsansvar går det inte att leva påstudielån anpassade för 20-åriga studenter.En förutsättning för att det livslånga lärandet skall kunna utvecklas på bredfront är att företag och enskilda tar ett ökat ansvar för kompetensutveck-lingen. Finansieringen av sådan utbildning kan möjliggöras genom att ett egetsparande för utbildning underlättas. Praktiskt bör detta ske genom att denenskilde erbjuds att sätta av en del av lönen till ett personligt kompetens-konto. Arbetsgivaren skall kunna göra motsvarande avsättningar.Kompetenskontot kan användas på olika sätt. Planerar medarbetaren attstanna kvar vid företaget, men vill avancera, uppdatera eller bredda sin kom-petens, kan det användas till fort- och vidareutbildning. Planerar medarbe-taren att byta arbete kan kontot bli en språngbräda för en ny inriktning och ettnytt arbete. Kompetenskonton kan alltså fungera för både utveckling och"avveckling". Detta bidrar till att öka rörligheten på arbetsmarknaden ochundvika inlåsningseffekter. Stor tonvikt måste läggas vid att utbildning ochförkovran främst ska bygga på ett personligt engagemang om satsningen skabli meningsfull. Genom ett system med kompetenskonton flyttas en del avansvaret för fort- och vidareutbildningen från staten och dess administrativastyrmedel till enskilda människors och företags vilja till och behov avmodernisering av kunskaperna.Kompetenskonton är relativt enkla att införa, även om det naturligtviskrävs betydande arbete med den konkreta utformningen. Väl införda kan dekomma snabbt i bruk. Grundläggandeutbildningskomplettering för vuxnaDe vuxna som aldrig fått eller tagit chansen till utbildningsom motsvarar dagens gymnasieprogram är extra utsatta vidomställningar i ett företag eller inom en bransch. Brist påkunskap i centrala kärnämnen minskar anställningsbarhetenom man blivit arbetslös. Det finns därför skäl att uppmuntradem som vill skaffa sig ytterligare grundläggande kunskaperinom gymnasieprogrammens kärnområden.Vi invänder dock mot resonemangen att detta i huvudsak bör ske istället förarbete. Skälen för detta är dels att det kostar oerhörda summor att ersättaarbete med studier, dels att det trots dessa kostnader knappast kan bli frågaom fullgod ekonomisk ersättning för den enskilde. Tvärtom bör de som ärmotiverade till studier i vissa ämnen uppmuntras att studera parallellt medarbetet. Detta kan dels ske med hjälp av kompetenskontot för att ersätta enmindre del av arbetsinkomsten, dels helt bredvid arbetet och då medbibehållen arbetsinkomst. Man bör överväga om staten istället för generellabidrag till heltidsstudenter bör införa för äldres examina i kärnämnende inte har haft chans att ta.Enligt vår mening är erfarenheterna från de s k N/T-platserna inte positiva,utan visar att framgångsrika studier i grund och botten måste bygga på ettmycket stort engagemang hos den enskilde. Att bara höja bidragen för allafullvuxna som vill studera på en viss nivå löser inte problemen medmotivationens betydelse för framgångsrika studier eller problemet med attkostnaderna för staten blir större än den önskade rekryteringseffektenmotiverar.I ett läge där måste prioritera mellan olika utbildningsändamålställer vi oss skeptiska till massiva utbildningssatsningar som snarare harkaraktären av akut arbetsmarknadspolitik än långsiktiga utbildnings-investeringar.