mot · GJ02K39 · 1996-06-12 00:00:00 — med anledning av prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten InledningBudgetprocessen viktig förbudgetutfalletSenare tids forskning kring institutioner visar attbudgetprocessens utformning påverkar budgetens utfall.Länder med en mer oreglerad budgetprocess har tenderat attuppvisa större budgetunderskott och offentlig skuldsättning.Enligt den jämförande (Fi Ds 1992:126) hade näst efterItalien den minst "disciplinerade" budgetprocessen i EU,vilket skulle kunna vara en förklaring till den stora offentligaskuldsättningen i Sverige.Redan innan denna studie publicerades, hade dock den svenskabudgetprocessen börjat stramas upp. Dels hade rambudgetering börjattillämpas i . Dels hade talmanskonferensen redan i oktober1990 beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över riksdagenshantering av statsbudgeten m.m, vilken lade fram sitt betänkande i juni 1993.Riksdagen fattade därefter beslut om en ny budgetprocess (förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424-427).Den nya budgetprocessen kommer att tillämpas i arbetetpå nästa års budget. kommer då att fatta beslut om budgeten i tvåsteg, först ett övergripande beslut om ramar och sedan ett om enskilda anslaginom dessa ramar. Det är naturligtvis positivt att budget-behandling stramas upp, men det har snarare varit vid regeringens fram-tagande respektive genomförande av budgeten som de stora underskottenuppstått och inte vid behandling av densamma.Socialdemokratisk strävan att öka deoffentliga utgifternaUnder den långa tid som socialdemokraterna innehaftregeringsmakten har budgetarbetet präglats av en ideologisktbetingad strävan att öka de offentliga utgifterna, som därefterhar stötts av en socialdemokratiskt ledd riksdagsmajoritet.Det har av socialdemokratiska regeringar inte upplevtssärdeles problematiskt att de offentliga utgifterna vuxit påvägen från anslagsäskanden till implementering av besluten,därför att en stor offentlig sektor har ansettseftersträvansvärd och dessutom möjlig att finansiera genomsuccessivt höjda skatter.Även användandet av förslagsanslag har tenderat att generera störreoffentliga utgifter både därför att regeringen kunnat överskrida anslaget föratt uppfylla dess ändamål och därför att anslagen inte fått sparas tillnästkommande år. Det är därför bra att propositionen föreslår att denna formav anslag avskaffas.Att regeringen nu lägger en proposition om en budgetlag, som framför alltskall reglera regeringens framtagande och implementering av statsbudgetenär mot denna bakgrund mycket välkommet. Vi finner dock att förslaget tilllag om statsbudgeten inte är tillräckligt långtgående i regleringen avregeringens befogenheter. En anledning till detta kan vara att den utredningsom föregick propositionen (SOU 1996:14) utgått från att maktfördelningenmellan regering och riksdag vad gäller budgetfrågor skulle vara oförändrad,vilket vi anser varit alltför begränsande.LagförslagetUtgiftstak och utgiftsramar bör varaobligatoriskaEnligt 40 § i lagförslaget skall regeringen, om den avser attanvända tak för statens utgifter och utgiftsområden istatsbudgeten, redovisa dessa i den ekonomiskavårpropositionen. Om regeringen inte avser att lägga sådanaförslag, skall den enligt 43 § i stället presentera en långsiktigberäkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov. Vianser emellertid att det skall vara obligatoriskt för regeringenatt föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar.Budgetprocessen får därmed en större stadga.Vi har dessutom redan i vår partimotion med anledning av regeringensekonomiska vårproposition (mot.1995/96:Fi78) vänt oss mot att regeringenutan grund i förarbetena föreslagit en budgeteringsmarginal på 15 miljarderkronor samt 18 respektive 1998 och 1999.Visserligen är det svårt att budgetera helt rätt framöver, men vadgäller utgiftstaket för budgeten två respektive harregeringen möjlighet att återkomma med en reviderad bedömning. Vid etteventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser vi attregeringen skall återkomma till för nytt beslut. Ett sådant beslutkan innebära att godkänner överskridandet men tillfället bör tastillvara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Av vikt äremellertid att beslutar om åtgärder vid ett budgetöverskridande ochinte regeringen.Utgiftstak bör kompletteras medlånebemyndigande1989 omvandlades från att vara ettriksdagens verk till en myndighet underFinansdepartementet. infördes den ordningen attriksdagen ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande attsvara för erforderlig upplåning, vilket sedan vidarebefordrastill . Därmed skedde ett närmande tillförhållandena i jämförbara länder. Men i exempelvisDanmark, , , , och USAbeslutar parlamentet respektive kongressen också hur mycketstaten får låna upp . Om dessagränser behöver överskridas, måste berörd regeringåterkomma till parlamentet med begäran om nyttbemyndigande, vilket föranleder debatt och naturligtvis ökarde folkvaldas kontrollmöjligheter.Ett ytterligare närmande till vad som gäller i andra länder har skett i ochmed införandet av utgiftstak. Det är dock ingen garanti för attupplåningsbehovet blir det förväntade, eftersom statens inkomster kan blimindre än förutsett. Ett lånebemyndigande skulle utöka riksdagenskontrollmöjlighet. Blir skatteintäkterna lägre och därmed upplåningsbehovetstörre än beräknat - utan att utgiftstaket brutits igenom - skulle regeringendärmed ändå bli tvungen att gå till för ett nytt beslut. Ett sådantbeslut skulle kunna innebära att ger regeringen ett utökatlånebemyndigande för att täcka skattebortfallet, men lika gärna att denbeslutar om utgiftsminskningar på motsvarande belopp.Budgetprocessen behöverutvecklas ytterligareÖvergång till kostnads- i stället förkassamässig redovisningFörslaget till ny budgetlag innebär att den nyordning somutformats preciseras och blir lagfäst.Reformarbetet behöver dock drivas vidare. Vi skall härredovisa några uppslag till förändringar och återkommerredan till dessa frågor under allmänna motionstiden i höst.Enligt lagförslagets 38 § skall årsredovisning för staten överlämnas avregeringen till senast efter budgetårets slut. Dennaårsredovisning skall innehålla resultaträkning, balansräkning ochfinansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlaroch anslag. I den ekonomiska vårpropositionen redovisade regeringen denårsredovisning för staten som för andra året upprättats av RRV. Regeringenpåpekade då att årsredovisningen saknade utfall på statsbudgetensinkomsttitlar, vilket föreslagits av och föreslås blilag, men hänvisade till pågående utredningsarbete.Vi ser positivt på regeringens utredningsarbete vad gäller budgetteknik ochanser det viktigt att internationella erfarenheter av reformer på detta områdetas tillvara. I har man helt övergått till bokföringsmässig(kostnadsmässig) i stället för kassamässig redovisning, innebärande attkostnaderna periodiseras till den period de uppstår och inte till när pengarnabetalas ut. RRV:s rapport (RRV 1995:54)föreslår att statsbudgeten skall ersättas av en förvaltningsbudget som byggerpå kostnadsmässig redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletterasmed en finansbudget som bygger på kassamässig redovisning för attåstadkomma en koppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet.Enligt rapporten ger kostnadsmässig redovisning "en mer jämn ochrättvisande fördelning av statens kostnader för räntor på statsskulden och enbättre bild av resursförbrukningen i förvaltningen som inte påverkas avsprångvisa anskaffningar av tillgångar" (sid 41). Vi anser att regeringen börgenomföra en sådan övergång till kostnadsmässig redovisning.Övergå till budgetering "uppifrån ochned"I bedrivs dessutom hela budgetarbetet "uppifrånoch ned". Det skiljer sig därmed från den nya svenskabudgetprocessen, där regeringen tar fram budgetförslaget"nerifrån och upp", medan röstar om den i två steg"uppifrån och ned". I "Budgetsanering - ut ur skuldfällan"(Backteman m.fl., 1995) beskrivs budgetprocessen i NyaZeeland på följande sätt: "Varje utgiftsställe vetomfattningen av sina anslag i förväg och har att rätta sigdärefter. Det går inte att, som här, hävda att man inte kännertill sina anslag och därmed räkna upp förra årets anslag medinflationen plus ytterligare ett antal procent. Det går hellerinte att planera för ökade anslag efter hand i vetskapen om attstaten alltid lägger till mellanskillnaden. Å andra sidan läggsrullande treåriga budgetar vilket ökar förutsebarheten isystemet" (sid 130). Vi förordar att regeringen utredermöjligheten att helt övergå till budgetering "uppifrån ochned" enligt den nyzeeländska modellen.Det ankommer på utskottet att utarbeta erforderlig lagtext. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att beslutar om sådana ändringar av lagförslaget attutgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning avbudgeteringsmarginal inte blir möjlig, i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om lånebemyndigande,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om fortsatt utveckling av budgetprocessen.