mot · GK02K211 · 1996-10-07 00:00:00 — Kommunernas rätt att konstruera progressiva taxor Motionen delad mellan flera utskottUtgångspunkterKommunernas kompetensKommunernas uttag av egenavgifter inom olikaomsorgsverksamheter har allt tydligareåskådliggjort en rad målkonflikter, som döljer sig bakomolika taxekonstruktioner. Motiven bakom egenavgifter inombarnomsorgen men kanske främst inom äldreomsorgen är attge kommunerna inkomster. Ett annat motiv kan vara att låtapriset i viss mån påverka efterfrågan på äldreomsorg. Så hardet åtminstone tidigare varit, när det gällde enklare service,t.ex. städhjälp för äldre. Ett tredje motiv har varitfördelningspolitiska avvägningar.Kommunallagen stadgade ursprungligen att kommunerna får ta hand omuppgifter av gemensamt intresse. I princip var det fråga om kollektivauppgifter, d.v.s. uppgifter som fordrade ett kollektiv för att komma till stånd.Typisk kollektiv service är gatubelysning, väghållning och liknande. Enminsta servicenivå på det sociala området kan också, om man definierarbegreppet gementsamt intresse generöst, räknas till kollektiva uppgifter.Begreppet gemensamma uppgifter innebär att alla kommunmedborgare pånågot sätt skall kunna nyttiggöra sig viss verksamhet.Kommunallagens stadgande om gemensamt intresse ändrades (prop.1948:140) i senare kommunallagar till av allmänt intresse. Att detta innebaren stor nyhet, när förändringen infördes, uppfattades inte. Ändringen gjordedet nämligen möjligt för kommunerna att inrikta sin verksamhet på speciellamålgrupper och individer. Lagändringen 1948 har varit en förutsättning förden omfattande utbyggnad som skett av den kommunala servicesektorn.Avsikten med förändringen anges också i prop. 1990/91:117 på följande sätt:Avsikten med en så allmänt formulerad regel är att de kommunalabefogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter samhällsutvecklingenskrav och att de närmare gränserna för kommunernas och landstingensverksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen.I rättstillämpning har också vissa grundprinciper utbildats,som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. Idetta sammanhang nämns i ovan nämnda proposition bl.a.likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.I propositionen återfinns kommentarer till hur dessa principer behandlats:Ett utmärkande drag är att de, på grund av sin beskaffenhet och de mycketskiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medger någonlångtgående exakthet i rättstillämpningen. I rättspraxis har de därförbehandlats som allmänna målsättningsprinciper.LikställighetsprincipenI prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag intogsbestämmelser om likställighetsprincipen direkt i lagtextenoch enligt specialmotiveringarna i propositionen framgårockså att det inte är tillåtet för kommuner och landsting attsärbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper avkommunmedlemmar på annat än objektiva grunder. Ispecialmotiveringarna sägs dessutom att "kravet påobjektivitet och rättvis likabehandling... inte ger utrymme förnågon inkomstfördelande verksamhet".Denna begränsning i kommunallagen är emellertid i stor utsträckningbortkopplad genom speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen ändrad senast1990:1527.Den genomgång som finns i prop. 1990/91:117 innebär att inkomst-reglerade taxor får tas ut av kommunmedlemmarna, d.v.s. att olikstora taxorfår debiteras kommunmedborgarna för samma tjänst, fastän egentligen dettastrider mot kommunallagens allmänna kompetensregler. I grundlagen stadgasdäremot att objektivitetsprincipen skall gälla. I första kapitlet 9 § regerings-formen återfinns följande lydelse:Domstolar samt andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgöruppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beaktaallas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.Detta stadgande har anknytning till principen omlikställighet.Slutligen kan konstateras att kommunerna och landstingen har rätt att ta utskatt för att täcka sina utgifter.SjälvkostnadsbegreppetI föreslogs en särskild regelgällande självkostnadsprincipen. Den finns dock inte med inuvarande lagstiftning.35 § socialtjänstlagen säger att för plats i av kommunen ordnad förskola,fritidshem, integrerad skolbarnomsorg, familjehem, färdtjänst, familjeråd-givning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäligaavgifter enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Avgifterna får dockinte överstiga kommunernas självkostnader.Vidare stadgas att avgifter i hemmet, service och omvårdnad samt boendeinte tillsammans med avgifter för service till underåriga tillsammans måstelämna kvar så stort belopp att den enskilde förbehålls tillräckliga medel försina personliga behov.Självkostnadsbegreppet har varit centralt, när det gällt att ta uttaxor/avgifter för kommunala tjänster som el, vatten, renhållning etc.Kostnaderna har här relaterats till taxekollektivet och den här typen avtjänster skall i princip vara självfinansierade genom taxor. Problemen harframför allt uppträtt på ett område, nämligen fastställandet avsjälvkostnaden. Svårigheter hänger samman med att det inte går att anvisa enenda helt korrekt metod för beräkning av kostnaderna för värdeminskning avanläggningar och liknande.När det gäller omsorgstjänster är problemen att fastställa självkostnadernaav ännu mer komplicerad natur. Frågan om ett korrekt fastställande avvärdeminskningar för använda investeringar återfinns också inom dettaområde, även om investeringarna är av blygsammare omfattning.De stora svårigheterna när det gäller att fastställa objektivt korrektasjälvkostnader hänger samman dels med att de utförda tjänsterna oftast utförssamtidigt, varför det är en omöjlighet att separera dem på ett korrekt sätt,dels med att de omsorgstjänster som utförs i hög grad skiftar i omfattning förolika omsorgsmottagare samt att kommunerna inte kan/inte skiljer mellansam- och särkostnader respektive rörliga och fasta kostnader i sinredovisning och sina kostnadsberäkningar.Resultatet blir att de självkostnader som anges för olika typer av serviceoch omsorg utgör mycket grova uppskattningar. Kommunallagen haråtminstone tidigare uttalat starka krav på korrekt fastställda självkostnader.Socialtjänstlagen ger härvidlag ingen ledning.Nya typer avhemtjänsttaxor och deraskonsekvenserEnligt kommunallagen skall kommunerna inte syssla medfördelningspolitik. Enligt socialtjänstlagen fårkommuner/landsting ta ut skäliga avgifter. Vad som avsesmed skäliga avgifter finns inte preciserat. Sannolikt harhandläggarna i landsting och kommuner definierat gränsenför skäliga avgifter som självkostnaden. Det framgår ocksåav kommunallagen och rättspraxis att avgifter inte får uttasöver självkostnaderna.I många kommuner har man gått över till helt inkomst-relaterade taxor för både när det gäller servicedelen, städning,tvätt, inköp, måltidsleveranser och trygghetslarm samt omvårdnadsdelen,som innefattar daglig hygien, enstaka hygieninsatser, alla måltider (framsätt-ning av maten inte själva matkostnaden), hjälp vid måltider, aktivering ochtillsyn. Detta har förklarligt nog skapat betydande missnöje hos de personersom har högre inkomster (och således betalar betydande kommunalskatter)och som måste betala till inkomsten relaterade avgifter oberoende av hurmycket eller litet hjälp de får.De ansvariga för utformningen av en sådan taxa motiverar taxeut-formningen på ungefär följande sätt:Meningen är att ingen skall behöva betala mer för att han/hon har storabehov. Det är ett solidariskt avgiftssystem. Det som är avgiftsgrundande äratt en person nyttjar någon hjälp, inte hur mycket. Avgiften sätts med hänsyntill betalningsförmågan.Vad dessa principer kan innebära framgår av utformningenoch tillämpningen av hemtjänsttaxan i , men detfinns liknande konstruktion i många andra kommuner.En person har rätt till städning. Den rätten har exempelvis uppskattats avmyndighet till två timmars städning . Kostnaden för eninkomsttagare med en bruttoinkomst på och ett avgiftsuttagpå ger en kostnad på eller permånad. har kommunen uppskattat självkostnaden för städning till 650kronor , alltså utgår en avgift i det aktuella fallet på högst 650kronor.Men kan man verkligen uppskatta självkostnaden för två timmars städningper månad till eller ? Det svar som ges äratt personen i fråga har tecknat ett abonnemang på hela paketet av tjänster.Det är dock inte individen som får avgöra vilka tjänster som erhålls utanmyndigheten bedömer vilka tjänster som personen i fråga är berättigad till.När det gäller städning är problemet av mindre natur. Det går att ordnaprivat hjälp. När det gäller trygghetslarm, som ofta endast installeras för attge trygghet och används mycket sällan, kan privata ersättningar vara svårareatt finna för den enskilde. Den som önskar trygghetslarm och endast larm,måste betala en till inkomsterna avgiftsrelaterad taxa dock i det här fallettillhögst , en självkostnad som syns ligga högt vid jämförelse medtill exempel abonnemang genom direkt. Skulle personen i exempletovan tilldelas två timmars städning och få rätt till trygghetslarm skullekostnaden härför bli . Hade hushållets inkomster i form avpension från ATP, avtalspension och viss pensionsförsäkring samtnettoinkomsterna av kapital uppgått till hade avgiftenberäknats till av , d.v.s. 1 250 kronor.Självkostnaden enligt kommunens uppgifter uppgår till 1 272 kronor.Omsorgstaxan beräknas som en progressiv avgift. För hushållets inkomsterupp till utgår ingen omvårdnadstaxa. För inkomster mellan70 001 och utgår , för nästa intervall på 30 000 1,5procent o.s.v. , då avgiften är av allainkomster över detta belopp.Den högsta självkostnaden för alla delmoment inom omvårdnaden uppgårtill . Tillsammans med självkostnaden för allaservicetjänster skulle det bli eller 222 072 kronorper år.Att märka är att man grundar avgifterna på hushållets samlade inkomster.Detta innebär att en högre tjänstemannafamilj, där bägge makarna harinkomster i form av ATP, avtalspension, privata pensionsförsäkringar ochvissa kapitalinkomster, i många fall kommer upp till en inkomst på 300 000-600 000 kronor.Att de progressiva taxorna och taxor som utgår oberoende av hur mycketservice som tillhandahålls skapar irritation är förståeligt. I detta sammanhangmåste beaktas att det höga skattetrycket har haft nu under mångadecennier motiverats med att skatten utgör en slags förskottsbetalning förden service som erfordras, när man blir sjuk och gammal. Över huvud tagethar utformningen av landstings- och kommunalskattefinansierad vårdmotiverats med att hushållen har svårt att planera sin ekonomi över sinlivstid. Det innebär att en del av kommunalskatten har samma uppgift sompensionsavgifter i de offentliga pensionssystemen av fördelningsmodell. Attdå kommunerna börjar ta ut vård- och servicekostnader på hushållensbruttoinkomster (nettoinkomster när det gäller kapital, men här kanfastighets- och förmögenhetsskatt tillkomma) skapar effekter som saknarlogik och i vissa fall kan leda till helt barocka fördelningseffekter.Efter skatt (inkomst och förmögenhetsskatt i vissa fall), bostadskostnadersom erläggs av hushållen själva och höga service- och omvårdnadsavgifterblir skillnaden för hushåll med höga (brutto)inkomster ytterligt små. I vissafall kan faktiskt hushåll med mycket låga pensioner ha högre inkomster efteringen eller starkt reducerad skatt, bostadsbidrag och låga serviceavgifter. Närman talar om solidaritet, måste också beaktas att hushåll med högabruttoinkomster i form av pensioner etc. under sin yrkesaktiva tid betalathöga skatter i form av direkt skatt, arbetsgivaravgifter som också reducerarlönen samt i vissa fall förmögenhetsskatt. Dessutom har pensions-försäkringar ofta belastats med skatt i form avinflation (seigniorage), engångsskatt och avkastningsskatt på försäkrings-placeringar. regler om placeringstvång för banker ochförsäkringsbolag i lågförräntade statspapper har också negativt påverkatavkastningen på pensionsförsäkringarna. Det uppfattas därför som ettövergrepp att vissa medborgare, som behöver service och omvårdnad, ännuen gång måste betala en inkomstrelaterad avgift som drabbar mycket ojämnt.Vid nedsättning av avgifter efter nettohyra och service- och omvårdnads-avgifter har den enskilde rätt till en inkomst motsvarande socialbidragsnorm.Nedsättning sker dock inte om det finns förmögenhet överstigande ettbasbelopp. Detta kan i ytterlighetsfall innebära att personer som ägerfastigheter och aktier, som inte går att avyttra och som inte ger avkastningeller mycket ringa avkastning, varken får bostadsbidrag eller nedsattserviceavgift.Här måste ett par frågor ställas: Hur långt kan så kallad solidaritet drivas?Kan hushåll i längden acceptera att de trots att de under ett långt liv genomsina skatter bidragit till försörjning och service av en stor grupp människorockså skall belastas med inkomstrelaterade avgifter, d.v.s. egentligenytterligare skatter när de själva behöver service och omsorg?De sammantagna problemen med kommunernas utformning av den typservice- och omsorgsavgifter som beskrivits är för det första att de som ikommunerna utformar avgifterna inte i ett sammanhang kan beaktakonsekvenserna av progressiva statliga skatter, förmögenhetsskatter, vissasärbestämmelser i skattelagstiftningen, när det gäller extra grundavdrag förpensionärer med låg pension, bestämmelserna om BTP, där bostadsbidragetdels fastställs med hänsyn till hushållets aktuella hyra, dels trappas av medinkomstrelaterade procentsatser vid stigande inkomster. Till detta kommeratt hushåll som inte har bostadsbidrag måste betala bostaden med beskattadepengar. En hyra på ger ca i skattefrittbostadsbidrag. Hushåll som själva får betala hyran måste ha bruttoinkomsterpå ca för att betala motsvarande hyra.För det andra anger kommunerna inte närmare vilka metoder som användsför beräkning av självkostnaderna. Detta innebär att kommunen kan breddaspannet, så att "solidariska abonnemangskostnader" kan utgå utan atthushållen har stora möjligheter att genom kommunalbesvär påvisa attkommunen bryter mot i första hand kommunallagens bestämmelser omlikställighet, objektivitet och självkostnadsprincipen.För det tredje har kommunerna tidigare kunnat konkurrera ut privataservicealternativ och skapa reella monopol på det här området. Konkurrens-villkoren har varit ytterligt ojämlika dels beroende på kommunernasbeskattningsrätt, dels beroende på bl.a. olika momsregler. Resultatet är attden privata servicemarknaden på detta område är begränsad och hushåll medgoda pensioner har råkat ut för dubbla inlåsningseffekter. När de självabehöver service och omvårdnad, har och måste de fortsätta finansiera sinegen men framför allt andras service och omvårdnad med stora skatte-inbetalningar som de också måste betala höga inkomstrelateradeavgifter.För det fjärde avgör kommunerna hur mycket service hushållen har rätt attfå och frikopplar avgiften nästan helt från omfattningen av de tjänster somverkligen tillhandahålls.Legitimitetsproblem kanskapa skatterevoltNär progressiva skatter och avgifter uttas på olikaskattenivåer och de dessutom interagerar medinkomstprövade bidrag, som avtrappas medinkomstrelaterade procentsatser, får avgifts- ochbidragssystemen sammantaget en rad stötande effekter. Närdessutom priset för en viss tjänst över huvud taget inte harnågot samband med omfattningen eller kostnaden för dentjänst som tillhandahålls, skapas successivt en rad mycketallvarliga missförhållanden.I ökad omfattning kommer hushållen att ge bort sina förmögenheter och påså sätt reducera sina kapitalinkomster. När det gäller pensionsinkomster, ärdetta inte möjligt.De äldres pensionsinkomster kommer att öka i förhållande till andrainkomster. Yngre generationer kommer att se vad som händer med derasmor- och farföräldrars och föräldrars service. Att betala skatt under ett heltyrkesaktivt liv för att sedan behöva betala avgifter, som egentligen börrubriceras som progressiva skatter, kommer inte att accepteras. Skatterevoltär inget hot som kan avfärdas. I förlängningen innebär detta att densolidaritet som de flesta människor i vårt land accepterat och funnit riktig,kommer att successivt urgröpas.Avgifter av de slag som beskrivits kommer i ordets verkliga mening attskapa egoism.Av denna anledning måste en rad åtgärder vidtas för att hindrakommunerna att dels ha ett reellt monopol på service- och omvårdnads-verksamhet för äldre, dels bedriva verksamheten så att självkostnaderna blirförvånande höga (alternativt beräkna självkostnaderna så att de blir konstlathöga), och dels använda sig av taxor, inte minst progressiva taxor, somberäknas på bruttoinkomsterna för hushållet gemensamt oberoende vem somutnyttjar tjänsten.Möjliga åtgärderSocialtjänstlagen är under beredning iSocialdepartementet. I den utredning som föregått förslagethar inga ändringar föreslagits i 35 §. Den kollision som finnsmellan kommunallagen (KL) och socialtjänstlagen är ickeacceptabel. I specialmotiveringarna till KL anges att kravetpå en objektiv och rättvis likabehandling avkommunmedlemmarna inte heller ger utrymme för någoninkomstfördelande verksamhet. Konflikten mellankommunallagen och socialtjänstlagen måste ytterligarebelysas och lösas. Ett minimikrav är att regler införs, sommer preciserat anger vad som menas med skäligt isocialtjänstlagens 35 §.Som redan framhållits innehåller inte KL några bestämmelserom självkostnadsprincipen. Syftet med principen var att hindra kommuneroch landsting från att utnyttja den monopolsituation de ofta befinner sig i.Självkostnadsprincipens syfte i vårdtaxorna är delvis ett annat. På grund avatt kommunerna har ett reellt monopol på detta område, kan det varafördelaktigt att beräkna självkostnaderna, som sätter gränsen för avgiftstaketså högt som möjligt.I prop. 1990/91:117 heter det att självkostnadsprincipens närmareinnebörd och räckvidd inte till alla delar är klar. Den kommunala själv-kostnadsprincipens gränser har därefter utretts. I Stat-kommunberedningensdelbetänkande (SOU 1990:107) anför beredningen, att det finns avgörandeskäl att överge den allmänna självkostnadsprincipen i verksamhet,som är utsatt för konkurrens. Däremot anser beredningen att någon form avsjälvkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för verksamhet, som harsamband med myndighetsutövning. Kommunala befattningshavare bedömeroch anger vilket service- och omvårdnadsbehov den enskilde har. Det är högtid att självkostnadsprincipen i de nu nämnda sammanhangen får en klarutformning.Som redan påpekats har den skattefinansierade äldreomsorgen trängt utannan verksamhet på det här området, vilket öppnat möjligheter att ta utavgifter, som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgiftsuttaget(egentligen skatteuttaget) uttas i vissa fall dessutom efter en progressivskala.Progressiva avgifter när dessa senare relateras till inkomster bör icketillåtas.Regler härom bör införas i KL. Motiveringen är att denna typ av avgifterförstör den logik som dock torde eftersträvas i de statliga skatte- ochbidragssystemen.För att befrämja konkurrens på service- och omvårdnadsområdet börkommunerna åläggas att en gång annonsera eller på annat sättinformera medborgarna om vilka självkostnader de tillämpar för olikaservice- och omvårdnadsområden samt hur service- och omvårdnadstaxornaär konstruerade. Denna typ av upplysningar kommer att skapa incitament förprivata vårdgivare att försöka skapa nya, billigare och bättre lösningar pådetta tjänsteområde.Kommunerna använder sig av myndighetsbedömning, när de anger vilkapersoner som har rätt till service och hur mycket service de har rätt till. Denenskilde bör efter det att ett sådant beslut fattats, ha rätt att skaffa sig degodkända tjänsterna på den privata marknaden. Eftersom kommunenstjänster, som innehåller en betydande skattefinansiering inte utnyttjas, börrätt till avdrag med förslagsvis hälften av kommunens självkostnad förnyttjad tjänst göras från kommunalskatten eller om den avgift den enskildebetalat är lägre, avdrag med erlagt belopp. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om precisering av 35 § socialtjänstlagen,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som harsamband med myndighetsutövning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor börinföras i kommunallagen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att primärkommuner som handhar service ochomvårdnadsverksamhet skall ge information om beräkning avsjälvkostnader för olika service/omvårdnadsslag,15. att hos regeringen begär en utredning om skatteavdrag frånkommunalskatten för service och omvårdnad i enlighet med vad som anförtsi motionen.2