mot · GK02N248 · 1996-10-07 00:00:00 — Konkurrenslagen och kooperativt företagande AllmäntRegeringen skriver i regeringsförklaringen l996att det svenska jordbruket och den svenskalivsmedelsindustrin är framtidsnäringar. Dessa näringarsvillkor har stor betydelse för möjligheterna att nå viktigapolitiska mål som uthållig tillväxt, regional balans,landsbygdsutveckling och ökad sysselsättning. Regeringenvill tillvarata livsmedelssektorns utvecklingskraft ochföreslår, som man skriver, omfattande framtidssatsningar. Videlar helt denna grundsyn.Den svenska skogsnäringen svarade l995 för ett nettoexportvärde om 78miljarder kronor, vilket är mer än hela verkstads- och bilindustrinsnettoexportvärde. Det enskilda skogsbruket omfattar av skogsarealen iSverige och av produktionsförmågan. Närmare 90 000 skogsägare ochungefär halva den enskilda skogsarealen är ansluten till de kooperativaskogsägarföreningarna. Skogsägarföreningarna har haften avgörande betydelse för att organisera ett rationellt utbud av skogsråvarafrån privatskogsbruket till industrin.Jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdsnäringarna - lantbruksnäringarna -baseras till mycket stor del på kooperativa företag. De kooperativa företagenär särskilt väl lämpade att ta hand om areell produktion från många småproducenter spridda över landet. Det kooperativa företaget tar ansvar förproducenterna inom sitt område och möjliggör verksamhet i hela landet ifamiljeföretagsform. Verksamheten är ekonomiskt effektiv och samhälls-nyttig på många plan. Den kooperativa företagsformen bör därför ges rättvisavillkor av statsmakterna.De många små jord- och skogsbruken kan i praktiken inte nå marknadenvar och en för sig utan ett svårt och ofta kostnadskrävande underläge. De ärdärför i viss mening inte konkurrenter utan enbart kollegor. En kooperativförening anses inte heller konkurrensbegränsande i sig. Föreningarnakonkurrerar med ekonomiska enheter i form av ofta mycket stora bolag ochandra företag på marknaden. Medlemmarna/ägarna utövar en kollektivkontroll över föreningen och har ett inflytande genom principen enmedlem/en röst för att påverka genom föreningens valda organ. fråndessa utgångspunkter föreligger starka skäl att se de kooperativaföreningarna på lantbruksområdet som reella ekonomiska enheter.Tillkomsten av konkurrenslagen (KL) l993 och dess förbudsprincip medsanktionen ogiltighet, kombinerad med alltför snäva undantagsregler,medförde mycket stora problem för lantbrukskooperationen, som traditionelltbaseras på primärföreningar kompletterade med federativ samverkan påbranschnivå.Eftersom varje lantbruk ses som företag har den kooperativa samverkanklassats som konkurrensbegränsande då den nått över konkurrenslagensbagatellnivå. För att undvika den absurda konsekvensen att primärförening-arna genom sin storlek blev ogiltiga ändrades konkurrenslagen l994 så att ettsärskilt legalundantag infördes. Det innebär att primärföreningarna undantasfrån förbudet i 6 § KL med undantag för bindningar som rör medlems friarörlighet och prissamverkan på produkter som producerats av medlemmarnamen som säljs vidare i oförädlat skick av föreningen eller till tredje man.Sådana bindningar eller samverkan prövas enligt 6 § KL.Samtliga tre områden - medlems fria rörlighet, prissamverkan ochfederativ samverkan - innebär osäkerhet och skapar problem förkooperationen som företagsform. Det beror främst på konkurrenslagens bristpå erkännande av de kooperativa företagens kvaliteter och brist påhänsynstagande till föreningslagens principer, samt - inte minst i ett EU-perspektiv - en avvikande, snävare konkurrensrättslig reglering än EG-rätten,som innebär en diskriminering i förhållande till utländska konkurrenter.Södra-ärendetKonkurrensverkets (KV) beslut l996 om förbud förSödra Skogsägarnas samverkan om priser vid försäljning tillexterna sågverk och massaindustrier har på ett drastiskt ochmycket påtagligt sätt fäst uppmärksamheten påkooperationens sårbarhet och på de grundläggande bristerna ikonkurrenslagens konstruktion.Särskilda konkurrensregler införs som i allt väsentligt medger samverkanmellan jordbruksföretag och andra råvaruproducenter inom ekonomiskaföreningar på lantbrukets område (s k primärföreningar). 1993/94:210sid 34)Den prövning av de särskilda konkurrensreglerna för lantbruket somKonkurrensverket gjort avseende visar att lagen inteuppfyller ovanstående citerade avsiktsförklaring. Tvärtom visar beslut att verket ansett det vara möjligt att med stöd av lagenförbjuda grundläggande inslag i den kooperativa samverkan som samhälletmed stöd av bl a lagen om ekonomiska föreningar dragit upp riktlinjer för.Ett grundläggande inslag i en ekonomisk förenings verksamhet är attfrämja medlemmarnas intressen. För en förening tar det sig främst uttryck iatt verka för tryggad och bra avsättning till tillfredsställande priser. Om enekonomisk förening inte tillåts fullgöra sin primära funktion har den förloratsitt existensberättigande.I lagstiftningen finns möjlighet för en ekonomisk förening att enligt 8 §söka undantag från 6 §. Denna möjlighet är inget alternativ till en förändradlagstiftning. Det är helt orimligt att ett stort och långsiktigt verkandekooperativt företag skall tvingas bedriva sin kärnverksamhet på dispens.Lagen om ekonomiskaföreningarDe svenska kooperativa föreningarna måste för sinverksamhet ha samma villkor eller likvärdiga villkor medsina konkurrenter i och utomlands. Diskrimineringfår ej förekomma på den gemensamma framhåller att dess beslut i Södra-ärendet inte har medden kooperativa företagsformen att göra och att all samverkan behandlaslika. Den faktiska innebörden av KV:s beslut är dock att det är just självaidén med kooperativ samverkan som angrips.Förhållandet mellan konkurrenslagen och lagen om ekonomiska föreningarhar inte utretts tillräckligt. Konflikterna mellan lagarna har inte analyseratsigrunden. Vi vill särskilt peka på att den ekonomiska föreningen ärunderkastad helt andra krav och har andra arbetsförutsättningar änaktiebolaget. Se t ex föreningslagens förutsättning att medlemmarna deltar iföreningens affärsverksamhet (samhandel), medlemmarnas rätt att utnyttjaföreningen i enlighet med likhetsprincipen, integrationsnivåns betydelse föratt uppnå och säkra kooperativets positiva effekter, öppenhetsprincipen somär tvingande och som medför ett generellt ansvar för producenterna inomföreningens verksamhetsområde samt kapitalbildningen, vars stabilitet måstesäkras för överlevnad i ett långsiktigt perspektiv. Allt detta medför mindrehandlingsfrihet på marknaden för föreningen jämfört med aktiebolaget.Kombinationen av öppenhetsprincipen och medlemmarnas rätt att utnyttjaföreningen leder ofta till stora marknadsandelar, särskilt inom jord- ochskogsbrukets föreningar, där transportekonomin och andrainsamlingsfaktorer spelar en stor roll. Det finns i de ekonomiskaprimärföreningarnas verksamhet sådana kvalitéer att företagen måste fåkonkurrensrättslig kredit för dem. Något sådant erkännande har inte givitsSödra Skogsägarna enligt KV:s beslut. Se vidare nedan om EG-rätten.Bärande motiv församverkanDen adekvata frågan är, mot ovanstående bakgrund, omkooperativ samverkan inom det enskilda skogsbruket ellerannan liknande samverkan står i strid med vitalasamhällsintressen eller om den tvärtom medverkar till attfrämja viktiga producent-, konsument- ochsamhällsintressen. Enligt vår mening är det senare fallet.Konkurrensverkets tolkning diskriminerar kooperationensom företagsform. Vi grundar vår uppfattning på isammanfattning följande förhållanden.1. Låt oss ta det enskilda skogsbruket som exempel. Det består av mångafastigheter. För att effektivt kunna utnyttja produktionen från dessa krävssamverkan. Det som hänt i sedan samverkan vuxit sig starkvisar att den tillgodosett såväl producent- som konsument- och vitalasamhällsintressen. har avverkningarna fram tillmitten av l990-talet ökat med . Denna ökning har skettsamtidigt som virkesförrådet ökat med . Den kraftigaexpansionen, som haft stor betydelse för landets ekonomi, hade inte varitmöjlig utan en utvecklad samverkan, där de var för sig små fastigheternasvirke på ett rationellt sätt tillförts olika förädlingsindustrier. Positivamiljöeffekter har dessutom uppnåtts genom att bl a transporterna har kunnatminimeras. Ekonomi och miljöansvar har förenats.2. Genom samverkan har de enskilda skogsägarna kunnat hävda sinaintressen gentemot den betydligt större virkesförädlande industrin. Enbart föratt förse ett medelstort sågverk med behövlig råvara krävs virke från igenomsnitt 1 000 fastigheter. Genom samverkan har uppnåtts ett jämnareinbördes förhållande mellan skogsägarna och enskilda skogsindustriföretag. ovan citerade propositionen sägs på sid 49 bl a följande: För de fall därsamverkan tar sikte på att balansera köparmakten hos stora köpare med starkeller dominerande ställning på marknaden torde prissamverkan inteförvanska konkurrensen i väsentlig omfattning om denna prissamverkansyftar till att uppnå marknadsbalans. En sådan balans skapas viaskogsägarföreningarnas verksamhet.Det kan inte anses vara ett samhällsintresse att slå sönder denna uppnåddabalans. Så blir emellertid fallet om en ekonomisk förening inte tillåts fullgörasin primära uppgift, dvs att främja god avsättning till acceptabla priser. Vidbedömningen bör bl a den faktor som berörs nedan i punkt 3uppmärksammas.3. Det sker en kontinuerlig storleksrationalisering inom förädlingssektorn.Den sker på två plan. Dels fysiskt i den bemärkelsen att enheter blir störregenom utbyggnader, dels ägarmässigt genom att flera tidigare friståendeföretag slås samman. Så har t ex flera köpsågverk ellersågverkskoncerner blivit så stora att de nu är börsnoterade. I bådaavseendena har det skett en betydande strukturförändring under det senastedecenniet. En motsvarande strukturförändring har ej ägt rum inom detenskilda skogsbruket, även om det skett vissa marginella förändringar.Med hänsyn till fastigheternas betydelse i arbetet med att bevara ochutveckla en levande landsbygd finns det heller inga skäl att uppmuntra ensnabb storleksrationalisering inom det enskilda skogsbruket. Det förutsätterdock att en meningsfull samverkan tillåts som gör det möjligt för de enskildaskogsägarna att balansera de starka intressen som finns i de virkesförädlandeindustriföretagen.4. Den samverkan som kan ske inom ramen för en ekonomisk förening,dvs i kooperativ företagsform, har med tolkning av lagenbegränsats i svensk rätt i förhållande till vad som gäller inom EU.Konkurrenslagen bör ändras så att den följer den praxis på området somutvecklats inom EU, se nedan.Förändringar krävs ikonkurrenslagstiftningenOm det även skall upprätthållas en rimlig balansmellan virkesproducenter och den virkesförädlande industrinkrävs förändringar i konkurrenslagen eftersomKonkurrensverkets tolkning av KL i praktiken innebär ettförbud för skogsägarföreningarnas kärnverksamhet -virkeshandeln. Då virkeshandeln å andra sidan är enförutsättning för bibehållande av nuvarandeskogsägarföreningar framstår det som nödvändigt att snabbtfå en lagändring till stånd.En ändring behöver ske i lagtexten innebärande att 18 c § andra stycket 2 bKL utgår och ifrågavarande prissamverkan omfattas av legalundantaget.EG-rättens företagssyn påkooperativa föreningarVi anser det nödvändigt att konkurrenslagen respekterar detkooperativa företaget, oavsett organisationsform. har i ett par domar gett uttryck för ett klartföretagsorienterat synsätt, se C-250/91, (DLG)och C-399/93, (Coberco). anseratt en ekonomisk förening i sin rättsliga form inte är enkonkurrensbegränsning i sig. Kooperativet är i grundentillåtet. Domstolen framhåller att den ekonomiska föreningenär godkänd i både EG-rättsligt och nationellt avseende somen faktor i samordningen och rationaliseringen avlantbrukssektorn och företagens effektivitet.EG-domstolen har i Coberco-domen fastslagit att stadgebindningenförening/medlem faller utanför förbudet i art 85:1 i om denbegränsas till vad som är nödvändigt för att säkra en tillfredsställande driftavföreningens verksamhet och för att tillförsäkra föreningen ett tillräckligtbrettekonomiskt underlag och en viss stabilitet i medlemskretsen. I DLG-domenframhåller att utanför förbudet i art 85:1 faller också vad somär nödvändigt för att upprätthålla föreningens förmåga gentemotproducenterna.Ovannämnda båda domar ger uttryck för en företagssyn som enligt vårmening skall tas till utgångspunkt för bedömningen av alla lantbruks-kooperativa föreningar, inklusive skogsägarföreningarna. De ger vägledningbåde såvitt gäller synen på prissamverkan som synen på medlems friarörlighet, även om domarna har sin utgångspunkt i medlemsbindningar.Vad gäller skogsägarföreningarna måste noteras att medlemmarnasprissamverkan sker genom frivilliga avtal, varigenom föreningens funktionupprätthålls utan bindningar. Självfallet måste det skydd som EG-domarnager ett i grunden tillåtet kooperativ med bindningar för medlemmarna ocksågälla för kooperativ som genomför samhandeln genom frivilliga avtal medmedlemmarna.I Coberco-domen talas om stadgeklausuler vilka i förening bindermedlemmarna till sammanslutningar . Domstolenuttalar att det inte kan uteslutas att klausulerna kunde äventyra målen i dengemensamma jordbrukspolitiken. I den svenska lantbrukskooperationenfinns inga sådana bindningar som här avses. Synsättet bör vara attföreningarna behandlas som reella ekonomiska enheter.Sammantaget finner vi att lagtext och förarbeten om medlems fria rörligheti KL är betydligt restriktivare än EG-rätten enligt ovan.EG-domstolens domar är vägledande för tillämpningen av KL. Det ärenligt vår mening nödvändigt att KL har samma principiella utgångspunkterför bedömningen som förklarat vara EG-rätt. KL måste därförändras så att synsätt slår igenom i lagtext och förarbeten.EG-rättensjordbrukspolitiskaundantag förlantbrukarsamverkanRådsförordningen (Rfo) 26/62 utgör en jordbrukspolitiskreglering med mycket stor betydelse för konkurrensrätten. EnEG-dom l995-12-12 (se de förenade målen C-819/93, C-40/94 och C-224/94) behandlar räckvidden av detjordbrukspolitiska undantaget från samverkansförbudet i Rfo26/62.Domen visar att undantaget från förbudet i art 85:1 är mycket omfattande.Det omfattar, oavsett företagsform, samverkan mellan lantbrukare, samman-slutningar av lantbrukare eller sammanslutningar av sammanslutningartillhörande en enda medlemsstat vilka, utan att medföra skyldighet att hållasamma priser, avser produktion eller försäljning av jordbruksvaror samtutnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling ellerförädling av jordbruksvaror. Undantagen gäller såvida inte kommissionenfinner att konkurrensen sätts ur spel eller att förverkligandet av de mål somanges i artikel 39 därigenom äventyras.Den enda prövning som skall ske är mot de kriterier som angetts ovan. Vivill understryka att konstaterar att undantaget är självständigtoch direkt åsyftat av EG-lagstiftaren. I betänkandet Jordbruk och konkurrens(SOU 1995:117) framhåller utredningen att om undantaget ifråga ärsjälvständigt öppnar det möjlighet till federativt samarbete utanför EG:smarknadsordningar. Docenten , sakkunnig i utredningen, anför attom det vore fråga om ett eget undantag (vilket det är) skulle detta faktuminnebära att undantagsmöjligheterna är närmast obegränsade.EG-domstolens beslut är klargörande och positivt för all lantbrukar-samverkan. Denna anses ha betydelse för den gemensamma jordbruks-politiken och dess genomförande. Det finns dock fortfarande vissatolkningsfrågor kvar vad gäller förordningens innebörd.Även om Rfo 26/62 avser lantbrukarsamverkan som märkbart påverkarhandeln mellan EU-stater måste innebörden av domarna genomsyra ochpåverka nationella konkurrensregler i EU-staterna. Det är inte rimligt att hanationella regler som ger ett svagare skydd för kooperativ lantbrukar-samverkan än det EG-rätten innehåller inom ett och samma politikområde.Enligt konkurrenslagens förarbeten är domar vägledande förtillämpningen av KL. Svensk rätt, t ex KL, får inte hindra eller försvåragenomförandet av en jordbrukspolitik som skall tillämpas fullt och enhetligtinom EU.KL bygger på att all federativ samverkan, bestämmelser om medlems friarörlighet och ifrågavarande prissamverkan över tillåten gräns hanteras genomtillämpning av 6 och 8 §§ KL. Vi vill dock framhålla att EG-rätten genomRfo 26/62 inte uppställer några krav som motsvarar undantagskriterierna i 8§ KL och art 85:3 i . Förklaringen torde vara att EG-lagstiftarna ansett att nämnda undantagsregler är alldeles för begränsade föratt hantera lantbrukarsamverkan på avsett sätt.De kriterier som uppställs för undantag i Rfo 26/62 är som framgåttmycket liberalare än de i artikel 85:3. har f ö medinstämmande av lagstiftaren genom legalundantagets införande funnit att detpraktiskt taget inte finns några möjligheter att meddela undantag förkooperativ samverkan i primärföreningarna. Med en sådan grundinställningkan KL inte leva upp till EG:s synsätt vad gäller medlems fria rörlighet,ifrågavarande prissamverkan och federativ samverkan. 8 § KL saknar därförförutsättningar att ge det skydd för kooperativt företagande som EG-rättenger.För undvikande av alla missförstånd vill vi framhålla att legalundantagetskall vara kvar men måste byggas ut.Federativ samverkanSom framgått präglas konkurrenslagen ifråga omlantbrukarsamverkan och kooperativt företagande av ettmycket snävt konkurrensteoretiskt synsätt. Synen på denekonomiska föreningen som en kartell dominerar. Vid eninternationell jämförelse framstår konkurrenslagen i dettaavseende som märklig och udda. Inget annat land har delatupp konkurrensregleringen i primärföreningsregler och reglerför federativ samverkan på jordbruksområdet. Enligtkonkurrensrätten i , EU och övriga EU-stater betraktasallt som olika former av lantbrukarsamverkan. Någottillräckligt konkurrensrättsligt skäl för en uppdelning haruppenbarligen inte befunnits föreligga.Den internationella synen överensstämmer med de grundläggandekooperativa principerna. Federativ samverkan bygger på samma teoretiskagrundvalar som samverkan i primärföreningar. Integration framåt i sekundär-och tertiärföreningar motiveras i regel av att detta möjliggör en rationellareproduktion och vidareförädling. Det är också fråga om integrerade system.Ett exempel på detta utgör den svenska slakteriorganisationen.Vi noterar att utredningen bakom betänkandet Jordbruk och konkurrenskonstaterar att det svenska legalundantaget jämfört med EG-rätten innehålleren väsentligt mer inskränkt bestämning av vilka som kan tillåtas samverka.Som framgått gör Rfo 26/62 uttryckligen undantag för federativ samverkanunder angivna förutsättningar. Marknadsordningar inom EG innehåller ocksårätt till samverkan i flera led.De svenska livsmedelsföretagen möter nu många och mycket storakonkurrenter på den gränslösa EU-marknaden. Skogsägarföreningarna harsedan länge levt med hård konkurrens på världsmarknaden. Konkurrenternaär mycket stora företag. Därför måste alla bedömningar utgå ifrån attkonkurrensen faktiskt, på ett eller annat sätt, slår igenom i genomimport. Svenska kooperativa företag måste också få rusta sig för export. Föratt effektivt kunna möta konkurrenterna som ofta är transnationella,ekonomiskt mycket starka företag krävs att de kooperativa företagen fårerforderliga möjligheter till samverkan direkt mellan föreningar och ifederationer. Endast så kan det svenska jordbruket och livsmedelsindustrinsamt den svenska skogsägarrörelsen utvecklas positivt till gagn för helasamhället. Framtidsnäringar kräver positiva satsningar och den kooperativaföretagsformen måste få leva under icke-diskriminerande villkor.FörhandlingskooperationKooperation kan ta sig många uttryck.Förhandlingskooperation, där företaget inte köper inmedlemmarnas produkter utan förhandlar med köparna ompris och villkor, har samma bevekelsegrunder och teoretiskautgångspunkter som annan producentkooperation.Förhandlingskooperation är i grunden konkurrensfrämjande och kostnads-besparande. Någon marknadsmakt kan inte utövas så länge företaget inte styrmedlemmarnas produktionsbeslut och prisdiskriminering inte äger rum.Utredningen bakom Jordbruk och konkurrens har funnit attförhandlingskooperation under dessa förutsättningar inte snedvriderkonkurrensen.Inom lantbrukskooperationen förekommer flera föreningar som ärförhandlingskooperativ, såväl i form av ekonomiska som ideella föreningar.De bör omfattas av legalundantaget. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att beslutar om sådan ändring att bestämmelsen omprissamverkan i 18 c § andra stycket 2 b KL upphävs,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ändring av KL i syfte att anpassa möjligheten till federativsamverkan mellan föreningar till motsvarande bestämmelser inom EG-rätteni Rådsförordning 26/62, artikel 3.1 andra meningen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ändring av KL innebärande att förhandlingskooperation sombedrivs under konkurrensmässiga former och utan prisdiskriminering skallingå i legalundantaget,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ändring av KL i syfte att närmare anpassa bestämmelsen ommedlems fria rörlighet till EG-rättens företagsbaserade synsätt,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om likvärdighet mellan kooperativt företagande och andraföretagsformer.