mot · GK02K202 · 1996-10-07 00:00:00 — Konstitutionella förändringar för en vital demokrati SammanfattningI syfte att stärka rättssäkerheten, värna minoritetens rätt motmajoriteten och skydda den enskildes rättigheter gentemotstaten redovisar Moderata samlingspartiet i denna motionförslag i följande avseenden: Förstärkt minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar Förstärkt minoritetsskydd i Förstärkt minoritetsskydd i övriga utskott Grundlagsskydd för äganderätten Krav på klargörande av beskattningsmaktens gränser Förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten Förstärkning av den judiciella kontrollen Förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning Skilda valdagar Färre riksdagsledamöter respekt för det kommunala självstyretUtöver dessa förslag avser Moderata samlingspartiet attsenare under innevarande mandatperiod återkomma medytterligare förslag som tar sikte på andra väsentligademokrati- och rättighetsfrågor som är nödvändiga medtanke på plats i och i det internationellasamfundet. I detta sammanhang avser vi även att ta uppdemokratifrågor på det nationella planet. Det handlar bl.a.om statsmakternas och kommunernas ställning ochförutsättningar för deras verksamhet, vilket behöver få ennoggrann belysning från såväl ett nationellt sominternationellt perspektiv. Dessa frågor är av avgörandebetydelse för den demokratiska utvecklingen i framtiden.Våra utgångspunkterSverige skall vara en demokratisk rättsstat och enkonstitutionell monarki. Den enskildes frihet och rätt skallvara grunden för den offentliga maktens utövning. Maktenskall utövas under lagarna. Svenska lagar skall stå iöverensstämmelse med våra egna grundlagar, EG-rätten ochEuropakonventionen angående skyddet för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna. Möjlighetentill prövning av lagars förenlighet med grundlag och medEuropakonventionen skall utgöra ett naturligt inslag i detsvenska rättsväsendet på motsvarande sätt som domstolarnaefter EU-medlemskapet har skyldighet att pröva nationellalagreglers överensstämmelse med EG-rätten.Grundlagarna skall garantera det svenska statsskicket och tillförsäkramedborgarna frihet och oberoende gentemot den politiska makten. Detsvenska konstitutionella systemet har präglats av otillräckligmaktdelning. Enskilda medborgares rättssäkerhet har ibland betraktats somett intresse underordnat det parlamentariska majoritetsbeslutets omedelbaragenomslag. Det måste också råda en rimlig balans mellan majoritetens ochminoritetens legitima intressen.Offentlig makt skall utövas för att sköta samhällets gemensammaangelägenheter. Staten skall skydda medborgarna och nationen mot yttrefiender och mot krafter som hotar demokratin och rättsstaten. Den offentligamakten skall skydda den enskilde mot brott och maktmissbruk och värnahans eller hennes rättigheter gentemot såväl andra enskilda som mot staten.Rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, somskall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet.Rättstillämpningen skall ske utifrån generella, allmängiltiga normer.För att kunna skydda och stärka dessa grundläggande värden måste vi slåvakt om demokratin, rättsstaten och författningen, något som Moderatasamlingspartiet av tradition sett som sin kanske främsta uppgift. Vi hargenom åren föreslagit många åtgärder som legat i linje med dessa högamålsättningar. Mycket av det vi eftersträvat i fråga om förstärkning avgrundlagsskyddet i olika avseenden är genomfört. har vi iSverige en lagprövningsrätt införd i regeringsformens 11 kap. 14 §. Vi haruppnått kravet om förlängd valperiod och ett ökat inslag av personval. Sedanden gäller Europakonvention angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som svensk rätt, ettunder framfört krav från Moderata samlingspartiet.Grundlagsreformen resulterade också i att rätten till ersättning videxpropriation preciserade närmare det egendomsskydd som Europakonven-tionen anger. Även rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningaravseende mark och byggnader omfattas numera av grundlagsskydd i 2 kap.18 § regeringformen. Vidare infördes grundlagsskydd för närings- ochyrkesfriheten. Enligt Moderata samlingspartiet innebär samtliga dessagrundlagsändringar viktiga steg i riktning mot såväl en förstärkt demokratisom en förstärkt konstitution.Förstärkning avminoritetsskyddetVid rättighetsbegränsningarVår regeringsform vilar på tanken att majoritetsbeslut är denbeslutsform som bäst gagnar demokratin, d.v.s.folkstyrelsens princip. Den starka betoning av majoritetenslångtgående rättigheter och den bristfälliga insikt om behovetav vissa inskränkningar i majoritetens rätt som vårförfattning ger uttryck för är klart otillfredsställande. Etteffektivt parlamentariskt vapen till värn också förminoritetens vilja vore att stärka minoritetsskyddet vid beslutom lagstiftning som innebär begränsningar av demedborgerliga fri- och rättigheterna och en ökad judiciellkontroll av dessa rättigheter. Detta är framfördakrav från Moderata samlingspartiet.Såväl begränsningar i äganderätten och närings- och yrkesfriheten sominskränkningar i de politiska fri- och rättigheterna, dvs. yttrande-, infor-mations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten, bör enligt våruppfattning beslutas av med kvalificerad majoritet i stället för somi dag med enkel majoritet. Frågan om det skall fordras två tredjedelsmajoritet eller tre fjärdedels majoritet vid beslutet kan naturligtvisdiskuteras.För att undvika att ett förfarande med kvalificerad majoritet skullehandlingsförlama finns olika lösningar. En medelväg skulle kunnavara att överväga om en minoritet i bör ges rätt att skjuta framriksdagens beslut i viss fråga. En sådan lösning skulle således motsvara vadsom gäller enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Dennabestämmelse föreskriver att lag om vissa fri- och rättigheter skall på yrkandeav lägst 10 av ledamöter vila om mer än 1/6av de röstande stöder ett sådant yrkande.Det bör ankomma på utskottet att ta fram förslag till erforderlig lagstift-ning om en förstärkning av minoritetsskyddet vid rättighetsbegränsningar.I konstitutionsutskottetFör att våra grundlagar skall kunna ändras krävs attriksdagen fattar två likalydande beslut med riksdagsvalemellan. Det första beslutet innebär att ändringsförslagetantas som vilande av den sittande medan det andrabeslutet - som fattas av den nya riksdag som samlas eftervalet - innebär att det vilande förslaget antas slutligt ellerförkastas. Vidare gäller att det mellan den tidpunkt dåförslaget första gången anmäls i kammare ochvalet skall gå . Från den bestämmelsen kankonstitutionsutskottet med fem sjättedels majoritet medgeundantag.Genom niomånadersfristen har lagstiftaren velat förebygga dels attotillräckligt underbyggda beslut fattas, dels att viktiga grundlagsändringarbehandlas i mot slutet av sessionen före valet. Undantagsregelnsom medger snabbehandling kan alltså utnyttjas bara när nästan allautskottsledamöter är ense om detta och den är tänkt att användas för att rättatill sådana brister i lagstiftningsarbetet som är av helt okontroversiellkaraktär. En minoritet på 1/6 av ledamöterna - som anser att ärendet ärofullständigt berett eller att ytterligare tid för eftertanke behövs - kanalltsåhindra att en grundlagsändring forceras fram. Bakom denna ordning döljersig också en strävan efter att uppnå en så stor enighet som möjligt kringstiftande och/eller ändring av grundlag.En minoritet i kan emellertid enligt nu gällandeordning inte hindra majoriteten att lägga fram förslag till grundlagsändringkortare tid än före ett val, men förslaget måste då vila till dendärpå följande valperioden, alltså över två riksdagsval. Det var just detta sominträffade , då i ett betänkande(1993/94:KU28) föreslog grundlagsändringar som innebär att det fr.o.m. den1 skall bli straffbart att inneha barnpornografi. Förslaget ladesfram trots att det enligt såväl Lagrådet som de moderata ledamöterna iutskottet var ofullständigt berett. Någon remissbehandling i gängse meningfanns det exempelvis inte tid till. Utskottets agerande strider klart motminoritetsskyddsregelns anda om än inte mot dess bokstav, och får snarastses som ett utslag av partitaktik av sämsta slag. Utskottets beslut förnämligen på inget sätt frågan om en kriminalisering närmare sin lösning. Detgör i stället - i bästa fall - den parlamentariskt tillsatta som, vid sidan om det redan vilande grundlagsförslaget, har iuppdrag att grundligt utreda frågan och presentera en lösning före årsskiftet1996/97.För att förhindra liknande missbruk av undantagsregeln börenligt Moderata samlingspartiets mening regeringsformen ändras så att detinförs ett förbud för att lägga fram förslag tillgrundlagsändring än före ett riksdagsval om enminoritet på 1/6 av ledamöterna motsätter sig det.I övriga utskottI detta sammanhang finns det även skäl att uppmärksammaden s.k. självständiga initiativrätt som riksdagsutskotten harenligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen. Denna rätt infördes föratt stärka maktställning gentemot regeringen.Initiativrätten kan användas av en majoritet i isyfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag. Ianslutning till att initiativrätten utsträcktes till allariksdagsutskott förutsatte också attinitiativrätten skulle begagnas med varsamhet. Ärendenborde liksom dittills normalt väckas genom proposition ellermotion, och politisk enighet borde eftersträvas iinitiativfallen (se bet. KU 1970:27).Den självständiga initiativrätten har använts sparsamt och medomdöme. har vi emellertid sett tendenser till att de gamlatankegångarna luckras upp och att en utskottsmajoritet använder initiativ-rätten till att driva igenom politiskt kontroversiella förslag utan normaltberedningsunderlag och utan den omfattande debatt som är möjlig då förslagväcks genom proposition eller motioner.Ett exempel på sådant missbruk är partnerskapslagstiftningen, som ladesfram av lagutskottet som ett initiativärende med minsta möjligamarginal, 8-7. Samma vår ville, som framgått ovan, en majoritet ikonstitutionsutskottet forcera fram en grundlagsändring om förbud motinnehav av barnpornografi trots att det inte fanns vare sig proposition ellersedvanlig remissbehandling som underlag för ett sådant beslut. När det gällerändring av grundlag finns det lyckligtvis ett minoritetsskydd, som ocksåkunde begagnas i detta fall som avsåg en ändring av tryckfrihets-förordningen. Detta minoritetsskydd är dock, som framgår ovan, otillräckligtoch behöver därför förbättras. Som ett sista exempel kan nämnas att enmajoritet i försökte få till stånd ettutskottsinitiativ till lagstiftning i syfte att förhindra en utauktionering avlokalradiotillstånd. skulle efter snabbehandling anta lagen dageninnan auktionen skulle äga rum. Även i detta fall kunde en minoritet iriksdagen förhindra snabbehandling med hänvisning till att lagstiftningeninnebar en begränsning i yttrande- och informationsfriheten. När minoritetendärvid erinrade om sin grundlagsgaranterade rättighet att få förslagetuppskjutet betecknades detta av Socialdemokraterna som ett angrepp pådemokratin (). Demokratin innefattar emellertidinte bara folkstyre utan också skydd mot försök att begränsa mänskliga fri-och rättigheter.Mot den angivna bakgrunden finns det enligt Moderata samlingspartietsmening anledning att se över utskottens initiativrätt. De tendenser somframkommit gör det bl.a. motiverat att överväga om initiativ ide vanliga utskotten inte som skall kunna tas med enkel majoritet utan istället fordra sådan fem sjättedels majoritet som redan nu i vissa fall krävsnär det gäller initiativ i konstitutionsutskottet.Stärkt grundlagsskydd åtäganderättenÄganderätten - en grundval förmarknadsekonominDen enskildes äganderätt saknar i fullgottgrundlagsskydd. Detta är ett resultat av den socialistiskasamhällssyn som präglat vårt land. Respektenför den enskildes äganderätt måste ytterst bottna i enövertygelse om människors möjligheter att själva forma sintillvaro. Synen på den enskildes äganderätt avspeglar vilkenmänniskouppfattning man har. Här går en mycket tydligskiljelinje mellan moderat och socialdemokratisk politik.Helt grundläggande för Moderata samlingspartiet är vårtilltro till den enskilda individens förmåga och vilja att taansvar för sitt eget och sin familjs liv. Detta innebär att viockså tillmäter individens faktiska möjligheter att äga ochförvalta sin egendom central betydelse. Äganderättenmöjliggör en spridning av makt, ansvar och beslutsfattandefrån ett fåtal till ett flertal och leder härigenom till personligoch samhällelig utveckling. Det enskilda ägandet utgör engrundläggande förutsättning för den enskildes ekonomiskavälfärd och befrämjar marknadsekonomin som är grundenför den samhälleliga välfärden.Socialdemokraternas bristande respekt för enskildas äganderätt har underårens lopp tagit sig olika uttryck i vår lagstiftning. Gemensamt för dessaåtgärder har varit det konfiskatoriska syftet. Genom lagen om det s.k. fria handredskapsfisket inskränktes nära100 000 människors rätt att själva disponera över vatten, som de dittillshade innehaft med ägande- eller nyttjanderätt. I praktiken blev detfrågan om att en rätt till egendom begränsades utan eller med endastotillräcklig ersättning. I ett slag berövades försäkringsspararna 15 miljarderkronor. Regeringen tog ingen notis om att Lagrådet avstyrkte införan-det av en engångsskatt utan drev med stöd av riksdagsmajoritetenigenom förslaget. innehåller regler som påtagligt minskar värdet avfast egendom för ägarna. Genom begränsningar i byggrätten, liksombestämmelser som tillåter visst intrång på fast egendom utan fullersättning, beskärs äganderätten. Höjda skatter på aktier och företagande. Det är orimligt att förmögen-hetsskatt skall betalas även för den del av aktievärdet som utgörs avlatent realisationsvinstskatt. Höjd skatt på boende. Regeringens höjning av fastighetsskatteninnebär att människor beskattas för icke realiserade värden, vilket imånga fall tvingat människor att belåna eller sälja sina hus för attkunna betala sin fastighetsskatt. Dessutom tar fastighetsskatten, somutgår från taxeringsvärdet, inte hänsyn till belåningen. Regeringen har till lämnat en stiftelsepropositionsom i praktiken innebär ett ingrepp i enskilda rättssubjekts äganderätt.Trots att den enskildes äganderätt utgör en av grundstenarnaför vår rättsordning med starkt genomslag i både vårprivaträtt och vår straffrätt är grundlagsskyddet för denenskilda äganderätten fortfarande mycket svagt.Grundlagsskyddet består i regler om ersättning videxpropriation (mark och byggnader) och liknande intrång(RF 2:18), vilket blev resultatet av den partipolitiskaöverenskommelsen i olika grundlagsfrågor från hösten 1993.Självfallet måste det finnas vissa begränsningar iäganderätten när detta är nödvändigt med hänsyn till viktigaallmänna intressen. De som drabbas av en sådaninskränkning i sin äganderätt måste emellertid garanteras fullersättning för den skada som uppkommer. utgår intesådan full kompensation utan ersättning utgår bara om denskada som uppkommer är betydande i förhållande till värdetav den berörda delen av fastigheten.Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning är det nu angeläget att införaen regel i regeringsformen som slår fast att den enskilda äganderättensprincip är orubblig och att inskränkningar endast får ske i klart angivna fallmed full ersättning till den enskilde.Klargörande av beskattningsmaktensgränserSkyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat ochkommun har nära beröringspunkter med frågan om vilkainskränkningar i äganderätten som kan accepteras (jfr artikel1 i första protokollet till ). Samtidigtsom skatter och avgifter kan undergräva äganderätten är detsjälvklart att skatter måste kunna uttas för finansiering avnödvändiga gemensamma åtgärder. Det är dock inte likasjälvklart på vilken nivå skatteuttaget skall ligga och inteheller på vilket sätt skatten skall tas ut. Med utgångspunkt i 2kap. 10 § regeringsformen om förbud mot retroaktivskattelagstiftning hade Fri- och rättighetskommittén i uppgiftatt söka klarlägga beskattningsmaktens gränser. Utredningennöjde sig dock med att konstatera, se SOU 1993:40, Fri- ochrättighetsfrågor, del A, s. 112:Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av denpolitiska viljan som just beskattningsrätten. Enligt vår uppfattning förhållerdet sig också så att det bästa skyddet mot ett missbruk av denna rätt står attfinna i vårt demokratiska system där väljarna har möjlighet att i fria val geuttryck för sin uppfattning om hur beskattningsrätten utnyttjas.För det stora flertalet väljare måste ett uttalande av detta slagframstå som cyniskt. Enligt Moderata samlingspartiet utgörvårt demokratiska system inte ett tillräckligt starkt skydd förenskildas äganderätt så länge med endast en röstsövervikt kan besluta om skattehöjningar och därmedåstadkomma inskränkningar i den enskilda äganderätten. Enviktig del av demokratin är också att skydda minoriteten.Enligt vår uppfattning bör frågan om beskattningsmaktensgränser bli föremål för en förnyad, seriös utredning.Förstärkt skydd för dennegativa föreningsfrihetenRätten att fritt sluta avtal spelar en väsentlig roll inom mångaområden i vårt samhälle och är fundamental för en välfungerande marknadsekonomi. Om en ägare t.ex. inte har rättatt disponera över sin egendom, genom försäljning,uthyrning eller på annat sätt, förlorar äganderätten mycket avsitt värde. Ett område där avtalsfriheten borde vara central,men där den i praktiken är obefintlig är inom arbetsrättensområde. På den svenska arbetsmarknaden finns ingenfungerande avtalsfrihet. Den politiska makten har givitkollektivavtalet en monopolställning och individuella avtalhar motarbetats energiskt och systematiskt. Detta har hittillskunnat ske bl.a. genom att den negativa föreningsfriheten,d.v.s. rätten att stå utanför olika sammanslutningar, interegleras i grundlagen. Följden har blivit att oorganiseradearbetstagare och arbetsgivare inte har några möjligheter attfritt avtala om löner och anställningsvillkor. Fackets rätt attverka för kollektivavtal genom stridsåtgärder har förhindratenskildas försök till individuella avtal. GenomEuropadomstolens dom i det avgjorda måletGustafsson mot har den bristande avtalsfriheteninom arbetsrätten tydliggjorts. Även om domstolen gavSverige rätt mot så gav domen en tydligindikation om att rådande avtalsförhållanden inomarbetsrätten inte är tillfredsställande.Domstolen klargjorde nämligen att den negativa föreningsfriheten måstetillmätas betydelse också på den svenska arbetsmarknaden. Vad detta innebäri fall med andra faktiska förutsättningar än i Gustafssonfallet kan framtidarättslig prövning ge svar på. Den negativa föreningsfriheten är skyddadgenom som ju numera är en del av svensk rätt. Någonuttrycklig bestämmelse om skydd för rätten att stå utanför en organisationfinns dock inte i vår fri- och rättighetskatalog i 2 kap. regeringsformen. Dettabör avhjälpas, så att det tydligare framgår att bl.a. enskilda utanorganisationstvång kan få ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundnaarbetsrättsavtal.Förstärkning av denjudiciella kontrollenTa bort uppenbarhetsrekvisitetFrågan om en grundlagsreglering av äganderätten liksomfrågan om hur respekten för mänskliga rättigheter ochgrundläggande friheter i övrigt skall kunna upprätthållas ärintimt kopplad till frågan om vem som skall bevaka attgrundlagens skyddsregler iakttas i normgivning ochrättstillämpning. Statsmakterna är nämligen bundna av sinaegna lagar. Utan denna begränsning skulle staten genomlagstiftningen kunna utvecklas till ett renodlatmaktinstrument.Sedan 1979 är lagprövningsrätten inskriven i regeringsformen (11:14).Den innebär att domstol eller annat offentligt organ som finner att enföreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnadförfattning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende haråsidosatts vid dess tillkomst inte bara har rätt utan också skyldighet attåsidosätta föreskriften. Om det är eller regeringen som har beslutatföreskriften, skall tillämpningen underlåtas bara om felet är uppenbart.Uppenbarhetsrekvisitets betydelse för den judiciella kontrollen haråterkommande diskuterats. Senast skedde det i Fri- och rättighetskommittén,som enligt klart uttalade direktiv hade att överväga frågan om vidgademöjligheter till domstolsprövning. I sitt betänkande avfärdade emellertidkommittén frågan på ett summariskt sätt (s. 229). Som skäl för att behållauppenbarhetsrekvisitet angav kommittén bl.a. att och intedomstolarna är den instans som är bäst ägnad att pröva om en visslagföreskrift är grundlagsenlig eller ej samt att man normalt givetvis kan utgåfrån att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser.Enligt vår mening är det av flera skäl nödvändigt att frågan omuppenbarhetsrekvisitet blir föremål för den seriösa beredning som hittillsuteblivit. Så länge den begränsning som uppenbarhetsrekvisitet utgör finnskvar råder onödig oklarhet om var gränserna går för den judiciella kontrollsom följer inte bara av att numera är gällande rätt utanockså av den omständigheten att EG-rätten har direkt tillämplighet efterSveriges anslutning till Europeiska unionen. Såväl Europakonventionenssom EG-rättens tillämpning kan hanteras inom ramen för en sedvanligtolkningsmetod där bl.a. normhierarkin avgör vid normkollisioner. Annor-lunda förhåller det sig när det gäller normkollisioner där enbart regerings-formens bestämmelser, utan koppling till vare sig ellerEG-rätten, är föremål för rättslig tolkning. I det fallet utgör 11 kap. 14 § idess nuvarande lydelse en omotiverad och svårförståelig begränsning tillförfång för medborgarna och det skydd för grundläggande friheter ochmänskliga rättigheter som de ostridigt bör åtnjuta också i vårt land.Den nuvarande lagprövningsrätten är behäftad också med andra svagheter.Ett exempel är att den kan komma att tillämpas långt efter det att en lagbörjat gälla, vilket kan få svåröverskådliga konsekvenser för andra fall därlagen tidigare tillämpats.I sammanhanget kan noteras att justitierådet , tidigarerättschef och expeditionschef på med ansvar för grund-lagsfrågor, i ifrågasatt om uppenbarhets-rekvisitet kan behållas på grund av EG-rätten. Enligt finns det ettspänningsförhållande mellan 11:14 och 10:5 RF som måste lösas.Av 10:5 framgår att den del av EG-rätten som avser rättighetsskyddet skallha företräde framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbarmotstridighet. Vidare anför Regner:Efter införlivandet av med svensk rätt kan finna att en svensk lagregel strider mot en konventions-bestämmelse som en svensk domstol inte vid tillämpning av 2:23(som innebär att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid medSveriges åtaganden på grund av den , vår anm.) och11:14 RF kan åsidosätta samma lagregel som stridande mot samma artikel ikonventionen därför att lagregeln inte uppenbart strider mot artikeln i fråga.Sammantaget leder det anförda till att regeringen bör tainitiativ till en beredning som syftar till att ta bort denbegränsning som "uppenbarhetsrekvisitet" utgör i 11 kap. 14§ regeringsformen.Utökad skyldighet att inhämtayttrande från LagrådetLagrådet har en viktig funktion när det gäller att granska denjuridisk/tekniska kvaliteten i förslag till nya lagar.Granskningen som är grundlagsfäst (8 kap. 18 §regeringsformen), skall även avse hur ett lagförslag förhållersig till rättssäkerhetens krav och vilka problem som kanuppstå vid tillämpningen. Många brister i framför alltregeringens lagförslag har genom årens lopp kunnatavhjälpas sedan de uppmärksammats av Lagrådet.En egendomlighet i de nuvarande bestämmelserna är att Lagrådet normaltsett inte behöver höras över grundlagsändringar, om det inte gällertryckfriheten och liknande. Ett skäl för att inte låta Lagrådet yttra sig övergrundlagsförslag har ansetts vara att regeringsformen till helt övervägandedel gäller frågor av politisk natur och därför är mindre väl lämpad förlagrådsgranskning (prop. 1978/79:195 s. 47).