mot · GJ02T51 · 1996-03-28 00:00:00 — med anledning av prop. 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik PropositionenI proposition 1995/96:125 föreslår regeringen vissa åtgärder isyfte att bredda och utveckla användningen avinformationsteknik. Regeringen anser att rättsordningen,utbildningen och samhällets informationsförsörjning skallvara för staten prioriterade uppgifter.Propositionens förslag, som enligt regeringen själv skall ses som ennationell IT-strategi, är enligt vår mening alltför håglösa och otillräckligaföratt skall kunna nå höga mål ifråga om informationstekniken, dessutveckling och användning. Den förra regeringens ambition - "att Sverigesenast skall tillhöra den globala utvecklingens absoluta spjutspetsarnär det gäller varje del av utnyttjandet av informationsteknologin" - har dennuvarande regeringen skrivit av. Det som skulle kunna utvecklas till ett avvårt lands främsta konkurrensfördelar har av regeringen inrangerats blandandra dussinfrågor. Symptomatiskt är att när den "IT-minister" som signeratden nu aktuella propositionen avgick vid det genomfördaregeringsskiftet, fann den nytillträdde statsministern det inte ens mödan värtatt upplysa om vem som skulle bli dennes efterträdare.Informationstekniken kan förvisso inte utvecklas genom politiska diktat.Avgörande är enskilda människors och företags intresse och möjlighet att tatekniken i sin tjänst. Däremot finns det stort utrymme för - och behov av - ettgott politiskt ledarskap också på detta område. Regeringens propositionuppfyller enligt vår mening inte detta krav.BakgrundenDen tillkallade den dåvarande regeringen enkommission för att främja en bred användning avinformationstekniken i , i syfte att höja livskvalitetenoch öka vårt lands internationella konkurrenskraft.Kommissionen leddes av statsministern för att markera denutomordentliga vikt regeringen fäste vidinformationsteknikutvecklingen.I augusti samma år presenterade sin analys och devisioner, mål och riktlinjer som den ansåg borde ligga till grund för IT-utvecklingen i . Betänkandet - Vingar åt människans förmåga (SOU1994:118) - rönte betydande intresse och fungerade som en katalysator förviktiga insatser i hela det svenska samhället.Betänkandet avsåg att tjäna ett dubbelt syfte. Dels skulle förslagen ses somutgångspunkter för kommande analyser, dels skulle vissa förslag, inte minsttill följd av kommissionens sammansättning, kunna omsättas i praktiskhandling utan ytterligare dröjsmål.Den proposition regeringen nu presenterat - efter det att denförsta betänkande färdigställts - ger intryck av attpraktiskt taget all idé- och tankeutveckling på detta område avstannat iregeringen. Det är allvarligt eftersom den tekniska utvecklingen under degångna två åren gått fortare än någonsin tidigare.Det är - dessvärre - välmotiverat när i enrapport till regeringen konstaterar:"Om skall ligga 2000, måste vårt land öka tempot. "Frågan är om inte regeringens saktfärdighet redan förspillt möjligheterna förvårt land att nå en position bland världens främsta IT-nationer.InformationsteknikutvecklingenUtvecklingen av informationstekniken håller på att förändrade grundläggande villkoren såväl för ekonomin som förmänniskors sociala relationer. Arbetsmarknaden får en nykaraktär. Informationstekniken innebär ett betydande steg iden teknologiska utvecklingen. Många jämför dettateknikskifte med den omställning som våra samhällengenomgick med början - denindustriella revolutionen.Författaren och filosofen skriver om detta på följande sätt:"För oss ännu inte riktigt fattbara tekniska framsteg, t.ex. på sådanaområden som artificiell intelligens och elektronisk kommunikation, genteknikoch energiteknik, kommer att förändra arbete och liv i den industriellavärlden lika radikalt som en gång ångan och elektriciteten. "Genombrottet inom informationstekniken är dessutom inte en isoleradföreteelse. Det sker som andra förändringar blir allt påtagligare.Till de senare hör den starka globaliseringen av ekonomin, men också avmänskliga rörelser, samt marknadsekonomins allt mer dominerande roll somvärldsledande ekonomisk ordning. Människors värderingar utvecklasdessutom i samspel med den nya verkligheten.Framväxten av nya och starka konkurrent- och samarbetsländer, inte minsti , kompletterar bilden av en värld stadd i betydande förändring.Flera av de sydostasiatiska länderna är dessutom konkurrenskraftiga inomnya teknologiska områden.Sveriges förhållningssätt till informationstekniken måste ses i detta bredareperspektiv. Nya levnads- och arbetsvillkor bryter fram. Den utmaning vårtland står inför är i grunden inte teknisk. Den kan därför inte mötas såsom omden vore det. Ett helt samhällssystem måste i stället utvecklas för att kunnamöta krav som är annorlunda än de som gällde i det gamla industrisamhället.Inte heller de nuvarande formerna för vårt demokratiska styrelseskickkommer att klara kraven som följer med medborgare som genom dennya tekniken kan sända, motta och bearbeta information oberoende av tid,rum eller andra begränsningar.Här är två reservationer motiverade. Informationstekniken innebärnaturligtvis inte att allt det som gjorts tidigare plötsligt blir oanvändbart.Industrier avvecklas inte bara därför att nya uppgifter blir mera aktuella.Visserligen talar mycket för att en relativ förskjutning kommer att ske när detgäller tyngdpunkten i ekonomin, tillväxten av arbetstillfällen m.m. Likvälkommer ekonomiska stabilitet att för överskådlig tid vara beroendeav att den industri som tjänar vårt land väl kan göra det också iframtiden.Den andra reservationen handlar om det sätt på vilket informationsteknikenvinner insteg. Förvisso kan med dess hjälp helt nya uppgifter utföras. Som ettresultat härav finns utrymme för ett betydande nyföretagande, inte minst i detjänste- och kunskapsorienterade delarna av ekonomin. Tvärtemot vanligaföreställningar om informationsteknikens effekter på möjligheterna till arbetevisar erfarenheten att nya arbetstillfällen skapas när användningen av den nyatekniken expanderar. Bara i har hundratusentals nya arbetstillfällentillkommit som en direkt följd av det informationstekniska genombrottet.Också andra företag än de som är direkt engagerade inom informations-teknikområdet påverkas emellertid av teknikskiftet, kanske t.o.m. i störreutsträckning än IT-företagen själva. Denna påverkan skall dessutom sestillsammans med de övriga förändringar vi just berört. De sammantagnakonsekvenserna blir av allt att döma omfattande. Låt oss i detta sammanhangsärskilt peka på följande: Omsättningshastigheten inte minst i ekonomin ökar. Det innebär attförutsebarheten minskar. Behovet av flexibla strukturer tilltar. Individualiseringen förstärks också. Möjligheterna att skräddarsyprodukter och tjänster ökar på de löpande och standardiserade bandensbekostnad. Kunskaper blir mera betydelsefulla, såväl för att klara nationenskonkurrenskraft som för att främja den enskildes personliga socialarörlighet. Arbetslivet förändras, bort från det beständiga arbetet i riktning mot merrörliga anställningar, tidsmässigt och geografiskt, och med starkare inslagav egenanställning och egenföretagande, jämfört med idag.Dessa förändringar påverkar på ett grundläggande sätt detsvenska samhällets ekonomiska och sociala struktur.Sveriges möjligheter att dra nytta av de uppenbarakvalitetsförbättringar som erbjuds är - omvänt - beroendeav att de strukturer som länge präglat vårt land ekonomisktoch socialt förnyas.För den informationstekniska utvecklingen i sig blir felaktiga strukturersärskilt allvarliga. Länder, som inte anpassats till de mera lättrörliga villkorsom nu allt tydligare anmäler sig, kommer heller inte att lyckas i eventuellaambitioner om att bli världsledande IT-nationer.I regeringens proposition om informationstekniken finns ingen insikt omvad detta innebär. Den IT-strategi som regeringen presenterar blir därmedhängande i luften, välvillig men grund, och därmed begränsad vad gällerförutsättningarna till framgång.En IT-strategi värd namnet måste ta utgångspunkt i vetskapen om defundamentala förändringar som bl.a. teknologin aktualiserar. De konkreta IT-frågorna måste fogas in i en moderniseringsstrategi för hela det svenskasamhället.LedarskapetDen nya tiden ställer krav på en ny typ av politiskt ledarskap.Detta illustreras med särskild tydlighet när det gällerinformationstekniken.I det som långsamt viker undan utövade staten sin makt genomdetaljerade lagar och arrangemang bl.a. av välfärdsstatliga tjänster. I takt medframväxten av de nya villkor som vi här har redogjort för kommer en sådanstatlig maktutövning att bli allt mer otjänligt. Utvecklingen går helt enkeltförfort och i alltför individualiserade banor för att den allerstädes närvarande,ombesörjande och reglerande staten skall kunna fungera på ett förmedborgarna gagneligt och utvecklande sätt.Det lämnar staten med ett behov av att utnyttja andra verktyg för att främjadet goda samhällets framväxt. I ett samhälle statt i snabb förändring kommerledarskapet, berättelsen om vart skall gå och de konstruktivaprocesserna att ta över när den statliga pekpinnepolitiken tvingas lämna in.Regeringens proposition vacklar mellan en åtminstone partiell insikt om attstaten inte klarar av att detaljstyra IT-utvecklingen och en önskan om attlikväl ge staten en för traditionell styrande roll. Denna ambivalensskapar osäkerhet bland de icke-statliga aktörerna om statens avsikter ochförsinkar den till slut ändå nödvändiga förändringen av det statligaledarskapet. Regeringens förslag framstår som en blandning av icke-förpliktande välvilligheter och onödig petighet, medan förslag som skullekunna främja de nödvändiga och dynamiska processerna uteblir.Att utveckla till en IT-nation i världsklass är en långt störreutmaning än vad regeringen tycks inse. Inte minst behöver villkoren förföretagande och växt radikalt förbättras, eftersom det är i företagen som denavgörande informationstekniska utvecklingen måste äga rum. Ju snabbare denteknologiska utvecklingen är, desto större blir kraven på dynamik i ekonomin.Utan grundläggande förändringar i beskattningen av människor ochföretag, liksom ett mer flexibelt regelverk för arbetslivet, kommer aldrig såvälmenande IT-strategier att bli annat än enbart välvilliga förhoppningar.Utbildningen och forskningen måste vara av yppersta klass.Trots att regeringen väljer att nonchalera tillväxtfrågorna också i dettasammanhang är det enligt vår mening nödvändigt att också i IT-politikenintegrera en politik för företagstillväxt. Framför allt måste skatterna påföretagande och arbete sänkas och arbetsmarknaden utvecklas för attmöjliggöra mer av förändring och personliga villkor.Konkret vill vi i detta sammanhang föreslå följande skattesänkningar: Den allmänna löneavgiften på bör slopas Höjningen av egenavgiften till sjukförsäkringen med tre procentenheterbör likaså slopas Den statliga inkomstskatten bör sänkas från Skattesatsen på kapitalinkomster bör sänkas till Förmögenhetsskatten bör slopas med omedelbar verkan Dubbelbeskattningen av utdelning och av kvarhållna vinster iaktiebolagen bör avvecklas Spärreglerna för delägare i fåmansbolag bör lindras kraftigt Avdrag för riskkapitalplaceringar på börmedges Särskilda skattesänkningar bör genomföras för tjänsterEn reformering av regelverket på arbetsmarknaden börgenomföras i två steg. bör arbetsmarknaden avregleras åtminstoneenligt de principer som rådde före regeringens återställarpaket den 1januari 1995. Detta skulle bl a innebära att det blir lättare att anställagenom längre provanställningstider. Ökade möjligheter måste tillskapasför företagen att behålla medarbetare av särskild betydelse för denframtida utvecklingen. I ett andra steg bör en mera genomgripande avreglering avarbetsmarknaden komma till stånd. Dagens arbetsrättsliga lagstiftning börersättas av en sammanhållen lagstiftning som garanterar att vissagrundläggande villkor i arbetslivet uppfylls. Härigenom kan avtalen görasmer individuella och därmed bättre anpassade till en ny arbetsmarknadsmera föränderliga villkor.Med en modernisering av detta slag uppnås en bättre bas föratt en likaså viktig och mer utvecklad IT-strategi etableras.SpelreglernaRedan den första diskuterade vilka merkonkreta uppgifter staten borde ha i ansträngningarna attutveckla informationsteknikanvändningen.Kommissionen framhöll:Statens roll, liksom kommunernas och landstingens, är att stimulera ochstödja, att undanröja hinder, att vara föredöme. Drivkraften måste emellertidligga i varje människas personliga behov och engagemang.Skolan bygger upp unga människors kunskaper, men också deras vanor ochbeteenden. Det nya sätt att ta tillvara kunskaperna, som IT ytterst utgör,måste växa ur - och spridas vidare från - skolans miljö och arbetsformer.IT kan inom undervisningen medverka till en utveckling av nyaundervisningsmetoder - i skolan och på distans, i ungdomsutbildningenlikaväl som i det livslånga lärandet - som är starkare än motsvarandeförändring på många andra områden.Om skolan och undervisningen är en förstahandsuppgift i en gemensamsträvan att göra till en framträdande IT-användare kommer åtgärderinom lagstiftningen strax därefter.Rättsordningen måste ge utvecklingsmöjligheter åt IT och användningen avdenna. Den skall skydda värden vilka inte får trädas förnär, som personligintegritet och säkerhet, men utan att vara förmyndarmässigt begränsande.Ett tredje område där staten har ett särskilt ansvar för att IT:s möjlighetertillvaratas är inom den offentliga förvaltningen. Denna skall vara effektiv föratt rätt förvalta det uppdrag medborgarna anförtrott den, men också öppen, endel av en vital demokrati. Den offentliga förvaltningens utnyttjande av ITskall vara ett föredöme för andra.Låt oss först diskutera de rättsliga frågorna.Staten har en viktig uppgift i att tillse att stabila och funktionsdugligarättsregler utvecklas och upprätthålls. Utvecklingen på IT-området har blottaträttsliga svagheter. som tekniken i vissa avseenden har sprungitifrån lagstiftningen har den också tydligare än tidigare belyst gamlaofullkomligheter. Ett exempel på det senare är skyddet för enskilda personersintegritet, som vi behandlar i ett separat följande avsnitt.Trots att det länge varit uppenbart att dagens rättsregler måste anpassas tillde nya villkor bl.a. informationstekniken skapar, har regeringens brist påinitiativkraft blivit iögonfallande. I stället för att på allvar ta sig anlagstiftningsfrågorna förefaller regeringen nästan dagligdags överrumplas avnya legala ofullkomligheter. Den länge efterfrågade - och nödvändiga -översynen av datalagstiftningen har t.ex. allvarligt försenats bara därför attregeringen haft svårt att tillsätta lämpliga utredare.Det är naturligtvis nödvändigt att det informationstekniskalagstiftningsarbetet sker med all tänkbar eftertanke och noggrannhet. SkallSverige ha någon möjlighet att hävda sig i den internationella konkurrensenkan emellertid inte lagstiftningen få fördröjas till följd av oengagemang.Den översyn som görs av den offentliga rätten är angelägen. Det gällersåväl förvaltningslagens som tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets-grundlagens anpassning till den nya tekniken.Att vi vill se ett mer målmedvetet lagstiftningsarbete är inte detsamma somatt vi förordar en statlig reglering av informationsteknikens enskildheter.Tvärtom är det sannolikt så att åtskillig nationell lagstiftning blir heltinaktuell i och med informationsteknikgenombrottet. Informationshanteringenblir gränslös och därmed mindre nåbar med nationella regler.Det aktualiserar flera spörsmål. Ett uppenbart sådant är behovet avinternationell samverkan för att skydda vitala intressen. Hit hör bl.a.upphovsrätten. Förutsättningarna för upphovsrätten förändras nu radikalt, då det meddigital teknik är möjligt att både sprida verk och framställa nya exemplar medhjälp av enkla metoder och till nästan obefintliga kostnader. Det är viktigt attupphovsrätter skyddas som ett effektivt användande av teknikeninte hämmas. Ett särskilt rättsligt skydd finns för datorprogram. Fråganär om annan elektroniskt baserad information, exempelvis texter, ljud ochbilder, skall skyddas på samma sätt. Det bör till stor del vara upp tillupphovsmännen att tillse att de verk de framställer inte kan missbrukasgenom mångfaldigande och spridande. Om upphovsmännen ges ett utökatansvar ökar incitamenten för att utveckla säkra system, exempelviskopieringsskydd och elektroniska signaturer som kan styrka behörigheter. Pådetta sätt kan upphovsrätten, som den ser ut , komma att minska ibetydelse. bör kunna spela en pådrivande roll inom framför allt EUför att få de internationella anpassningarna till stånd.Motsvarande gäller de förändringar som kan behövas på andra områdeninom civilrätten. I huvudsak kan dock den internationella anpassningen härske inom ramen för den avtalsfrihet som råder. pågår också olikabranschvisa standardiserade justeringar när det exempelvis gäller elektroniskaavtalsslut eller handel. Även här bör delta aktivt i de regeljusteringarsom kan behövas på internationell nivå.Ett annan viktig fråga rör vissa aspekter när det gäller innehållet iinformationsflödet. Strävan att motverka förråande och annat icke tillåtetinnehåll som vad gäller tryckta skrifter kunde utövas med lagens hjälp måste,ifråga om de nya spridningsformer som snabbt etableras, materialiseras påannat sätt. Metodutveckling och operativt polissamarbete bör här ges prioritetframför överväganden om censur eller andra kontrollingripanden.Nuvarande kriminaliserade handlingar bör vara straffbara även om debegås med hjälp av modern teknik.En vägledande princip bör vara att alla har stor frihet att utnyttja teknikenoch de fördelar den erbjuder, som alla också ansvarar för det de gör.Idag finns lagregler som begränsar denna frihet, exempelvis stadgande ompersonregister i datalagen. En svårighet finns i att spåra, identifiera ochgripapersoner som är misstänkta för att begått brottsliga handlingar med hjälp avtekniken. I de allra flesta fall kan emellertid lagföring ske med stöd avgällande rätt. Det är viktigt att den snabba tekniska utvecklingen inteföranleder införande av offentlig kontroll över exempelvis BBS:er ellerInternet.Det finns en fara i att särskilja brott som sker med hjälp av tekniskahjälpmedel. I debatten har framkommit krav på exempelvis censur och annankontroll av elektroniskt lagrad information. Datorkommunikation bör ses somvilket annan kommunikation som helst. Gärningar såsom barnpornografibrott,hets mot folkgrupp och anstiftan och förberedelse till brott skall givetvis varakriminaliserade, oavsett om de förövas via brev på posten, telefonsamtal ellergenom datorkommunikation.Sammanfattningsvis handlar väsentliga delar av det lagstiftningsarbete somnu måste ges högsta prioritet snarare om att riva hinder för att fullt ut dranytta av de nya möjligheter som informationstekniken öppnar, än att sökafinna nya detaljregler som snabbt kommer att visa sig oanvändbara. Viefterlyser en mer genomtänkt handlingslinje från regeringens sida ifråga omlagstiftningen för att främja en bred och ändamålsenlig användning avinformationstekniken.IntegritetsskyddetDagens grundläggande bestämmelser för personligtintegritetsskydd reglerar skydd gentemot det allmänna mothusrannsakan och liknande intrång samt mot undersökningav brev eller annan försändelse och mot hemlig avlyssningeller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligtmeddelande. Dessutom finns en uttrycklig bestämmelse omskydd för medborgarna mot att deras personliga integritetkränks genom att uppgifter om dem registreras med hjälp avdatabehandling.De här nämnda rättigheterna får enligt grundlagen begränsas för atttillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.Inskränkningar i den personliga integriteten får dock aldrig gå utöver vad somär nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem eller sträckasig så långt att den fria åsiktsbildningen hotas.Den tekniska utvecklingen ger anledning till att se över reglerna för denpersonliga integriteten. Ett EU-direktiv angående dataskydd kräver enomfattande anpassning av den rättsliga strukturen på området. En särskildutredning har tillsatts för att mot den här angivna bakgrunden se över densvenska datalagen.De förestående förändringarna av datalagen och integritetsskyddetmotiverar en mer vid diskussion om grunderna för integritetsskyddet. ISverige har allmänintresset automatiskt ställts mot den enskildesintresse, där individen oftast setts som underordnad.Den personliga integriteten bör enligt vår mening i stället ses som en del aven individuell rättighet och inte som en produkt av parlamentariska beslut.Genom folkrättsliga överenskommelser har också anslutit sig tillstadganden som säger att individen har vissa grundläggande rättigheter,oavsett nationell lagstiftning. , som också ärgällande rätt i , är ett exempel på det, liksom de EG-rättsliga principersom följde med vår anslutning till EU. Den personliga integriteten är ensådan grundläggande rättighet.Huvudregeln bör, mot den här angivna bakgrunden, vara att den personligaintegriteten alltid skall lämnas okränkt. Det är den enskilde som förfogar översig och sin person i alla hänseenden. Detta är en princip som sedan längefunnits inom straffrätten när det gäller samtyckets betydelse somstraffrihetsgrund vid en annars kriminaliserad handling. Motsvaranderelevans bör ges samtycket också på andra områden som gäller den enskildesintegritet. Uppgifter om den enskildes person tillhör denne och får såledesinte utan dennes samtycke användas. I EU:s dataskyddsdirektiv ärutgångspunkten också denna.Ett stärkt integritetsskydd får ett flertal följder, även om dessa inte skalldramatiseras. Redan i gällande rätt finns vissa krav på samtycke, exempelvis idatalagen, även om de ofta uttrycks vagt. En konsekvens som kan bli aktuellär minskade möjligheter till samkörning av registeruppgifter. Med ett starkareskydd för individens integritet skulle offentlig samkörning endast vara möjligdå denna samkörning har samma ändamål som insamlingen av uppgifternahade. Att myndigheter, som sker utan samtycke från den enskilde, säljereller vidarelämnar uppgifter ur sina eller andras handlingar, bör inte tillåtas.Inte heller bör insamling av personuppgifter utan samtycke eller med stöd avnågon specialbestämmelse få ske för enbart allmänna"samhällsplaneringsändamål". Däremot bör samtycke till kontroll i rimligomfattning regelmässigt vara en förutsättning för att ansökan om ett bidrageller en förmån skall kunna beviljas.En förändring, som ett synsätt där samtycket ges större rättslig relevans förmed sig, är vidare att handlingsoffentligheten begränsas till förmån för denpersonliga integriteten. är de flesta allmänna myndighetshandlingaroffentliga och möjliga att ta del av. Samtycke från den enskilde krävs endast ivissa fall. Med ett synsätt där den enskildes samtycke är utgångspunktenskulle i princip samtliga uppgifter om den enskilde som finns hosmyndigheter och som omfattas av tryckfrihetsförordningen vara undandragenoffentlighet i de fall samtycke saknas. Detta synsätt gör att samtycket bliravgörande i varje fall, vilket är ett förenklande och klargörande i förhållandetill dagens regler om utebliven handlingsoffentlighet där sekretesslagensmånga gånger komplicerade skadeprövning fäller avgörandet endast för vissahandlingar. Formerna för samtycket får bestämmas med ledning av deallmänna rättsprinciperna för viljeyttringar. Det innebär bl.a. en möjlighet attlåta s.k. konkludent handlande vara avgörande, där inte krav bör uppställas påuttryckligt eller t.o.m. informerat samtycke.På grund av den splittrade bild som personrätten uppvisar, men ocksåpå grund av de principer som här beskrivits, finns goda motiv för inrättandetav en samlad integritetsskyddslag. En sådan lag kan och bör också görasoberoende av den tekniska utvecklingen. I denna lag bör preciseras de fall därintrång i den personliga, icke-kroppsliga, sfären är tillåten utan krav påsamtycke och låta övriga fall omfattas av förbud.