bet · GJ01UU13 · 1996-03-07 00:00:00 — EU:s medborgareskall kunna skriva till EU:sinstitutioner och få svar på sitt landsofficiella språk. Handlingar skall ocksåfinnas på alla officiella språk. Detfinns inte anledning att överväga attförändra denna rättighet i samband medEU:s utvidgning. De officiella språkensställning måste värnas (yrkande 21).Gudrun m.fl. (v) anför i motionU22 att rätten för medborgare ochpolitiker till information pådet egna språket bör preciseras itraktaten. Om den löpande demokratiskagranskningen skall fungera bör allaförslag till regler från kommissionenvara översatta och publicerade på varjeofficiellt språk förebeslut. Också när arbetsgrupper ikommissionen anser sig ha ett förslag såpass färdigt att det skickas föryttrande till intresseorganisationer börförslaget översättas och dess förekomstoffentliggöras. Beslutade EU-reglerskall bara vara giltiga om dessa reglerföljts (yrkande 9).Tidigare uttalanden av riksdagenVid sin behandling av en motion omsvenska språkets ställning i sitt avriksdagen godkända betänkande1994/95:KU43 hänvisade utskottet tillpropositionen om medlemskap iEuropeiska unionen (prop. 1994/95:19). Ipropositionen angavs att denomständigheten att medlemsländernasofficiella språk också är officiellaspråk inom EU utgör ett uttryck för EU:sdemokratiska förhållningssätt. Avnaturliga skäl är emellertid de mindrespråkens ställning i EU i praktikensvagare än de språk som talas ochförstås av ett större antal människor.Det är mot den bakgrunden angeläget attdet svenska språket aktivt utnyttjas iumgänget med EU:s institutioner så atträtten att använda det egna språkethålls levande.Kulturutskottet (1994/95:KrU3y) anslötsig i yttrande till bedömningarna ipropositionen. Utskottet tillade bl.a.att då det gäller den demokratiskaaspekten på språkanvändningen inom EU ärdet särskilt angeläget att rätten försvenska folkvalda representanter attuttrycka sig på sitt modersmål hävdas.Denna rätt måste med kraft hävdas redanfrån tidpunkten för inträde iEU. Det var också enligtkulturutskottets mening viktigt attenskilda personer och företag håller pårätten att få kommunicera med EU:sinstitutioner på sitt modersmål.Utrikesutskottet (bet. 1994/95:UU5),som instämde i vad kulturutskottetanfört beträffande det svenska språketsställning, framhöll att det var avbetydande värde att det svenska språketanvänds av företrädare för vårt land iolika EU-sammanhang. En strävan bör varaatt hävda det språkets ställning inomramen för vedertagen praxis.Konstitutionsutskottet delade vid sinbehandling av motionen uppfattningen ombetydelsen av att hävda svenskansställning som arbetsspråk inom EU ochförutsatte att regeringen ävenfortsättningsvis bevakar denna frågaoch vidtar de åtgärder som behövs.Yttrande av kulturutskottetKulturutskottet uttalar i sitt yttrande1995/96:KrU4y att utskottet starkt villunderstryka angelägenheten av att manfrån svensk sida med kraft hävdar rättenatt inom EU:s institutioner användasvenska språket i såväl tal som skrift.Likaledes är det enligt kulturutskottetviktigt att de regler som gäller föröversättning till svenska språket av EU-handlingar iakttas och att ett högtkvalitetskrav ställs påöversättningarna. Med hänsyn till denredovisning som utskottet lämnat anserkulturutskottet - såvitt avser dessberedningsområde - att den behandlademotionen i aktuell del inte erfordrarnågon åtgärd.Utskottets bedömningUtskottet, som är medvetet om depåfrestningar när det gällerspråkfrågorna som den förutseddautvidgningen av EU innebär, vill starktunderstryka betydelsen av attmedlemsländernas officiella språk ocksåär officiella språk inom unionen.Utskottet anser inte att någottillkännagivande behövs med anledning avmotion U25 yrkande 21.Utskottet vill också understrykabetydelsen av att erforderligahandlingar faktiskt tillhandahålls på deofficiella språken och att detta skerinom en rimlig tid. Utskottet är däremotinte berett att förorda någonogiltighetsregel av det slag somföreslås i motion U22 yrkande 9.2.7 Öppenhet och insyn i EU:sinstitutioner2.7.1 Offentlighetsprincipen m.m.Den svenska offentlighetsprincipenSom en bakgrund ges en kort redogörelseför den svenska offentlighetsprincipen.Offentlighetsprincipen kan beskrivassom den grundsats enligt vilkensamhällsorganens verksamhet skallbedrivas under allmän insyn ochkontroll. För att enoffentlighetsprincip skall anses råda isamhället räcker det inte med attmyndigheterna lämnar medborgarna envidsträckt information om sitt arbete.Den offentliga verksamheten måste istället ligga öppen för medborgarna ochmassmedierna på sådant sätt att dessakan inhämta upplysningar i skildaangelägenheter efter eget val, oberoendeav myndigheternas informationsgivning.Offentlighetsprincipen brukar angesfylla tre huvudändamål. Den utgör engaranti för rättssäkerheten,effektiviteten i förvaltningen ocheffektiviteten i folkstyret.I första hand förknippasoffentlighetsprincipen medbestämmelserna i 2 kap. 1 §tryckfrihetsförordningen om allmännahandlingars offentlighet. Där föreskrivsatt varje medborgare till främjande avett fritt meningsutbyte och en allsidigupplysning skall ha rätt att ta del avallmänna handlingar. Härigenom markerasatt handlingsoffentligheten utgör ettinslag i den medborgerliga yttrande- ochinformationsfriheten och därmed en avbetingelserna för den demokratiskaåsiktsbildningen.Begränsningar av rätten att ta del avallmänna handlingar måste noga anges ien särskild lag (sekretesslagen,1980:100) eller i annan lag som densärskilda lagen hänvisar till.Ett annat inslag ioffentlighetsprincipen utgör denmedborgerliga yttrandefrihet som gällerockså som grundsats för de tjänstemänoch andra som är verksamma hos detallmänna och som även omfattar deninformation som de förfogar över i dennaverksamhet.Med meddelarskydd brukar man avse detkomplex av regler itryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen som skallskydda den som medverkar vid tillkomstenav en tryckt skrift eller ett radio-eller TV-program genom att lämnauppgifter för offentliggörande. Skyddetåstadkoms genom bestämmelser ommeddelarfrihet och anonymitetsskydd.Meddelarfriheten innebär att det i vissutsträckning är möjligt att straffrittlämna normalt sekretessbelagda uppgifterför publicering i tryckt skrift, radioeller TV.Anonymitetsskyddet består av flerakomponenter, och en väsentlig del ärefterforskningsförbudet. Det innebär attmyndigheter och andra allmänna organinte får efterforska bl.a. den somlämnat ett meddelande för publicering.Efterforskning får dock ske i de fall dådet behövs för åtal eller annatingripande som är tillåtet enligttryckfrihetsförordningen elleryttrandefrihetsgrundlagen.Offentlighet och sekretess inom EUI motsats till vad som gäller i Sverigeexisterar inom EU inte någongrundläggande offentlighetsprincip.Unionens nuvarande medlemsländer harhelt olika traditioner i fråga omallmänhetens rätt till insyn imyndigheternas verksamhet. Redan avdessa för medlemsländerna olikarättsliga system framgår att det intefinns någon harmoniserad lagstiftning påområdet. Varje land kan följa sintradition. De grundläggande fördragenger inte heller gemenskapen någonbehörighet att bestämma vilka generellaregler som medlemsländerna skalltillämpa när det gäller yttrande- ochtryckfrihet. Däremot kan gemensammaregler med verkan påoffentlighetsprincipen beslutas inomavgränsade områden med betydelse för deninre marknadens funktion. Vidare kanEG:s olika institutioner meddela sådanabeslut beträffande institutionensverksamhet.En grundläggande regel om sekretesseninom EG ges i artikel 214 iRomfördraget. Där föreskrivs attmedlemmarna i gemenskapensinstitutioner, i kommittéer samttjänstemän och övriga anställda igemenskapen skall vara förpliktade attinte lämna ut upplysningar som omfattasav sekretess, särskilt uppgifter omföretag, deras affärsförbindelser ellerderas kostnadsförhållanden. Skyldighetengäller även efter det att anställningeneller uppdraget upphört.Enligt de gemensamma regler som rådetoch kommissionen beslutat /94 är huvudprincipen attEU:s handlingar så långt möjligt skallvara tillgängliga för allmänheten underförutsättning att enskilda och allmännaintressen inte skadas. Både rådet ochkommissionen har antagit beslut omallmänhetens tillgång till respektiveinstitutions handlingar. Vidare harbestämmelser om hanteringen av enbegäran att få del av handlingarutfärdats i arbetsordning förhandläggning av allmänhetens begäran attfå ta del av råds- ochkommissionshandlingar. Reglerna innebäratt den som önskar ta del av en handlingskriftligen skall vända sig till rådeteller kommissionen med sin begäran. Ärdet fråga om uppgifter som kommer frånnågon annan - en annan EU-institution,medlemsstats myndighet eller ett företageller en privatperson - skall hänvisningske till den ursprungligeuppgiftslämnaren. Avslagsbeslut skallvara motiverade och hafullföljdshänvisning. En begäran att fåta del av en handling kan avslås om dessutlämnande kan skada något av vissasärskilt angivna intressen, t.ex.skyddet för affärs- ochindustrihemligheter eller skyddet förförtroligheten vid kommissionens ellerrådets interna överläggningar.Hos EU:s institutioner finns inte någrakrav på registrering av handlingar i förallmänheten tillgängliga diarier.Beträffande insynen i EG:slagstiftningsprocess kan också följandeframhållas.Som framgått av tidigare avsnittförutsätter varje bindandenormgivningsbeslut i rådet attkommissionen lämnat ett förslag till ettsådant beslut. Verksamheten inomkommissionen bedrivs med denförtrolighet som är praxis iinternationellt samarbete. arbetsordning gällersekretess för kommissionenssammanträden, och beslutsprocessen inomkommissionen är inte öppen för insyn.Ett kommissionsförslag tillnormgivningsakt blir alltid offentligt isamma stund som det överlämnas tillrådet för beredning och slutligtställningstagande. Ofta offentliggörkommissionen också ett visstkommenterande material i samband med attett förslag lämnas. Det sker då genom enförklarande promemoria.Nästa steg i beslutsprocessen är attparlamentet avger yttrande. Iparlamentet råder en stor öppenhet.Såväl parlamentets plenarsessioner somdess utskottsförhandlingar är öppna. Detinnebär att parlamentets och deeuropeiska partigrupperingarnasinställning till en föreslagen rättsaktoch eventuella förslag till tillägg blirallmänt kända.Den beredningsprocess som däreftervidtar i rådet kan ibland pågå undernågra månaders tid men sträcker sig intesällan över ett eller, ibland, flera år.Under den tiden utformasmedlemsländernas ståndpunkter, inationella beredningsprocesser liksom igemensamma arbetsgrupper och slutligen iCoreper. Under den tiden kankommissionens förslag bli föremål fört.ex. massmediers ochintresseorganisationers granskning ochopinionsbildning. Det kan debatteras isåväl europeiska som nationella fora avolika slag. När beslut i rådet skallfattas i samarbete med parlamentet,eller när parlamentet harmedbestämmanderätt, skall rådet, istället för att fatta ett slutligtbeslut, i en första läsning enas om engemensam ståndpunkt som överlämnas tillparlamentet som därefter tar ställningtill medlemsländernas gemensammaståndpunkt. Rådet offentliggör singemensamma ståndpunkt, ofta tillsammansmed en förklarande promemoria. Vid dennatidpunkt i beredningsprocessen berikassåledes det offentliga samtalet medytterligare underlag. Medlemsländernasgemensamma syn på saken blir känd ochmöjlig att diskutera innan det slutligabeslutet fattas.I december 1992 offentliggjordekommissionen vissa åtgärder för attförbättra insynen i dess arbete.Kommissionen skall bl.a. i oktober månadvarje år lägga fram ett arbets- ochlagstiftningsprogram för det kommandeåret som skall bli mera lättläst och gesen vidare spridning än tidigare.Kommissionen skall också inhämtasynpunkter från en bredare kretsinstanser på ett tidigt stadium avnormgivningsprocessen. I det arbetetskall s.k. grönböcker användas i störreutsträckning än för närvarande.Vid Europeiska rådets möte i Edinburghden 11 och bekräftadessträvan efter att öppna gemenskapensarbete för allmän insyn. Den processenskulle, uttalades det, innefattaföljande element.- Öppna rådsmöten för att diskutera varjeordförandeskaps och kommissionenshandlingsprogram samt för att hålla eninledande diskussion om viktiga förslagtill normgivningsakter och andraförslag.- Offentliggörande av hur rådsmedlemmarnaröstat (med möjlighet för den somönskar att avge en röstförklaring).- Korta pressmeddelanden eftervarje rådsmöte.- En fylligare bakgrundsinformation omförslag som är föremål för behandling irådet.- Offentliggörande av rådets s.k.gemensamma ståndpunkt när beslut skallfattas i samarbete med parlamenteteller då parlamentet harmedbestämmanderätt. Dessutom skall dåen förklarande promemoria publiceras.Rådets antagna nyaarbetsordning innehåller bl.a.bestämmelser om offentliggörande avrådets omröstningar. I de fall rådetutövar sin lagstiftande funktion - dvs.antar bindande rättsakter inom ramen fördet traditionella EG-samarbetet - skallomröstningsresultatet göras offentligt,om inte en majoritet av ländernamotsätter sig det. I andra fall kan ettomröstningsresultat publiceras om någotland yrkar det och inte något annat landmotsätter sig förslaget.Rådet har antagit ett antalslutsatser om ökad öppenhet genom enskärpt tillämpning av procedurregler förrådsarbetet. I enlighet med dessaslutsatser förband sig medlemsstaternaatt alltid offentliggöraomröstningsresultaten i rådet. Vidareskulle rådsdebatterna i störreomfattning än tidigare vara öppna förallmänheten och massmedierna.Informationen till allmänheten införrådsmötena skulle vidare förbättras.Frågan om offentliggörande av rådetsprotokoll över antagande av rättsaktersamt frågan om bruk och offentliggörandeav de förklaringar som kan fogas tillprotokoll hänsköts till Coreper förytterligare beredning.Vid rådets möte komministrarna överens om en uppförandekodför offentliggörande avrådsdeklarationer och protokoll ilagstiftande ärenden. Koden innebär attförklaringar och protokoll kommer attoffentliggöras. Undantag från dennaregel görs endast i de fall då ettmedlemsland uttryckligen begär det, ochen majoritet av rådets ledamöter intebeslutar annorlunda.I sammanhanget kan nämnas tvårättsprocesser om möjligheten att få uthandlingar från rådet.Det s.k. Guardianmålet, där rådet hadevägrat en journalist från den brittiskatidningen att få seprotokoll från tre rådsmöten, avgjordesav förstainstansrätten den 19 oktober1995. I sitt avgörande konstateraderätten att rådet förfogar över ettutrymme för skönsmässig bedömning somgör det möjligt för rådet att vid behovavslå en ansökan om tillgång tillhandlingar som har samband med dessöverläggningar. Rätten anser att närrådet använder sig av detta utrymme förskönsmässig bedömning skall det göra enverklig avvägning mellan å ena sidanmedborgarens intresse av att få tillgångtill rådets handlingar och å andra sidanrådets eventuella intresse av att skyddasekretessen för dess överläggningar.Härefter konstaterar rätten att rådetinte hade fullgjort sin skyldighet attgöra en avvägning mellan de föreliggandeintressena när det gällde om att få tillgång till deaktuella protokollen. Rådets beslut attinte lämna ut handlingarnaogiltigförklarades därför.Den svenska tidningen harväckt talan mot rådet rörande dessvägran att lämna ut handlingar omEuropol. Målet handläggs iförstainstansrätten, och rådet haravgett svaromål. har, liksomDanmark och samtparlamentet, anmält intervention i måletpå Journalistens sida. ochStorbritannien har anmält interventionpå rådets sida.Nederländerna har väckt talan mot rådetunder åberopande av att rådet inte kanbesluta om regler gällande frågor omöppenhet m.m. i den form som skett, dvs.genom bestämmelser i bl.a. rådetsarbetsordning. Målet handläggs av och är ännu inte avgjort.Mot bakgrund av bl.a. den lämnaderedovisningen kan konstateras attarbetet i rådet och i kommissionen ändatills bedrivits med traditionelldiplomatisk förtrolighet enligtfolkrättslig kutym. Den gemensammaberednings- och beslutsprocessen syftartill att jämka samman femton olikastaters ståndpunkter till en gemensamhandlingslinje. Man har, liksom i andrainternationella sammanhang, utgått frånatt det arbetet skulle försvåras om detskedde inför öppen ridå.Trots kraven på förtrolighet vid degemensamma institutionernasvverläggningar är det ett välkänt faktumatt åtskillig information inför, ochefter, sådana överläggningar ändå kommertill allmän kännedom. Systemet haribland beskrivits som "den öppnasekretessen". I ett förhandlingsspelfinns det inte sällan anledning för enpart att offentliggöra sin egenståndpunkt för att söka mobilisera stödför den eller att, , låta enmotparts position läcka ut i syfte attmisskreditera den.Till de krafter som har varit verksammainom gemenskapen för att insyn ochöppenhet skall prägla arbetet också påett formellt plan hör de medlemsländersom nationellt tillämpar engrundläggande offentlighetsprincip, menockså vars verksamhetpräglas av en mycket stor öppenhet.Parlamentets ståndpunkt är att rådetsförhandlingar bör vara offentliga dårådet utövar sin lagstiftande funktion.Samtliga medlemsländer antog enförklaring om ökad öppenhet redan isamband med att Maastrichtfördragetundertecknades. I förklaringen uttalademedlemsländerna att insyn ibeslutsprocessen stärkerinstitutionernas demokratiska karaktäroch allmänhetens förtroende förförvaltningen. Länderna uppdrog därföråt kommissionen att föreslå åtgärder föratt förbättra allmänhetens tillgång tillden information som institutionernabesitter. Det är denna medlemsländernasgemensamma förklaring som bildatutgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på detta område.Regeringens skrivelseI avsnittet om demokrati, öppenhet ochinsyn betonar regeringen att det är ettstarkt svenskt intresse införregeringskonferensen att tillgodosemedborgarnas växande och berättigadekrav på öppenhet och insyn och att enoffentlighetsprincip lik vår svenska börgälla för institutionerna inom EU.Regeringen anser att debatterna inomministerrådet i större utsträckning änför närvarande bör vara offentliga, närrådet sammanträder som lagstiftare ochatt protokoll från mötena bör varatillgängliga för allmänheten.Regeringen avser att vidregeringskonferensen verka för attfördragsändringar genomförs av innebördatt grundläggande principer omoffentlighet skall gälla inom EU:sinstitutioner. Härigenom skulle uppnåsatt offentlighet blev utgångspunkten förall verksamhet i institutionerna.Kommissionen skulle förpliktas att vakaöver att principerna efterlevs. För skulle sådanafördragsförändringar få betydelse somgrundval för tolkningen av bestämmelserom offentlighet och sekretess i det EG-rättsliga systemet. Ett fördragsfästandeav principerna skulle också ge ennödvändig markering av den betydelse somEU:s medlemsstater fäster vid insyns-och öppenhetsfrågorna.MotionerFrågor om offentlighet tas upp i flerapartimotioner.Carl Bildt m.fl. (m) framhåller imotion U23 att offentlighet är en av devästerländska rättssamhällenas förnämstakontrollmetoder och att offentlighet ochinsyn är viktiga både för den folkligaförankringen och kontrollen och för attfå en bättre förvaltning av gemensammaangelägenheter. Motionärerna anser atten offentlighetsregel bör föras in i EU-fördragen.Gudrun m.fl. (v) anser i motionU22 att ministerrådets och Corepersmöten bör göras offentliga om intebeslut om icke offentlighet tas med tvåtredjedels majoritet, att möjlighetenatt sekretessbelägga bör vara starktbegränsad och klargöras i fördragen samtatt skälen för ett beslut om sekretessskall redovisas offentligt (yrkande 1).Vidare anser motionärerna att det är braatt regeringen avser att driva frågan omoffentlighet och öppenhet påregeringskonferensen men att äveninförandet av meddelarskydd i traktatenmåste vara en högt prioriterad fråga(yrkande 8).Marianne m.fl. (mp) anser imotion U29 att svenskoffentlighetsprincip skall införas i EU-institutionerna och inte får urholkasgenom vidgade sekretessregler (yrkande10) samt att svensk meddelarfrihet skallgälla även EU-institutionerna (yrkande11).Alf m.fl. (kds) anför i motionU21 att EU bör införa öppna rådsmötenvid beredning av lagstiftningsförslagsamt offentlighetsprincip ochmeddelarfrihet (yrkande 21).Frågan tas upp även i motion U19 avLars m.fl. (fp), ochmotionärerna anser, utan att framställanågot yrkande, att företrädarei EU på ett mycket mer pregnant sätt änhittills bör agera pådrivande för attoffentlighetsprincipen skall bligällande.Frågan om möjligheter attdirekt verka för en ökad offentlighetinom EU tas upp i motion U27 av BirgitFriggebo (fp). Hon anser att vi ivår strävan till större insyn bör sökabundsförvanter i andra länder och attriksdagen bör kunna hjälpa till i dettaarbete. Mot denna bakgrund bör samarbetet med andra EU-länders parlament idenna fråga intensifieras och riksdagsledamöter och utskott kunna delta i enplanmässig påverkansprocess gentemotandra parlament.ReflektionsgruppenReflektionsgruppen är ense om attunionens verksamheter behöver göras mertillgängliga och förståeliga förallmänheten. Begreppet transparenstjänar detta syfte och omfattar olikainfallsvinklar.Gruppen har studerat om det är möjligtatt förenkla och klarlägga institutionernas verksamhet och rekommenderaratt dessa på ett bättre sätt användersig av offentlighet, information ochsamråd, med särskild hänsyn till enförenkling av de nationella parlamentensarbete. Kommissionens förslag börtillkännages i ett tidigare skede.Gruppen stöder bruket att ge ut grönböcker . Dessutom anses att detallt vanligare bruket att träffa interinstitutionella avtal, vilka alla anservara till nytta, bör åtföljas av attinnehållet i dessa sprids tillallmänheten och tillkännages offentligt.Gruppen anför att tillämpning avsubsidiaritetsprincipen bidrar till ökadinsyn.Vid förändringar av rådets organisationoch arbetsmetoder måste enligt gruppenbl.a. målet med en högre grad av insynbeaktas. Förutom frågan om attoffentliggöra rådets verksamhetrekommenderas att enskilda ges merinformation och att lagtexternastydlighet och kvalitet förbättras.Några av gruppens medlemmar stödertanken att den allmänna principen omtillgång till unionens handlingar försin i unionsfördraget. De anser att detinte är tillräckligt att trygga dennaprincip i sekundärlagstiftningen ellergenom politiska åtaganden och att detbehövs en rättslig grund i fördraget såatt medborgare och nationella parlamentgaranteras en mer direkt tillgång tillsådana handlingar. Andra föredrar attdenna princip upprätthålls och utvecklasgenom rådets och kommissionensuppförandekod.Utskottets tidigare bedömning av frågorom offentlighet inom EUI sitt yttrande till utrikesutskottetöver propositionen om Sverigesmedlemskap i unionen (prop.1994/95:19, KU2y i bet. UU5) behandladeutskottet frågan om offentlighet ochsekretess i EU. Utskottet konstateradeatt frågan om allmänhetens rätt tillinsyn inom unionen sedanMaastrichtfördragets tillkomst har variten viktig fråga. Det är, ansågutskottet, otvetydigt så att unionen rörsig i riktning mot ökad öppenhet. Ursvensk synpunkt är denna rörelsevisserligen ännu långsam och stundtalsnågot tvekande, men dess riktning kanknappast sättas i fråga. Mot dennabakgrund framstod det enligt utskottetsom ytterligt osannolikt med enutveckling mot gemensamma, förmedlemsstaterna bindande, regelverk sominskränker den medborgerliga insynen.Lika osannolikt föreföll det utskottetatt rörelsen mot större öppenhet iunionens egen verksamhet skulle kunnavändas eller ens hejdas.Sammanfattningsvis anförde utskottetatt underlaget för det offentligasamtalet i lagstiftningsfrågor kundekomma att bli mindre omfattande äntidigare på grund av att redovisningenav de överväganden som lett fram tillett beslut torde komma att bli mindreutförlig än vad vi var vana vid.