bet · GJ01FiU7 · 1996-03-05 00:00:00 — revisorers förslag angående information och resultatstyrning Utskottet ställer sig i betänkandet ihuvudsak bakom de förslag som riksdagensrevisorer lägger fram i sin rapport ominformationsstyrning. I sin granskninghar revisorerna gjort en nära kopplingtill det pågående arbetet med attförändra styrformerna för den statligaförvaltningen, den s.k. mål- ochresultatstyrningen. Revisorernasslutsatser och rekommendationer när detgäller informationsstyrningen tar siktepå såväl som regeringens ochmyndigheternas roller. Således behandlasriksdagens arbete med mål- ochresultatstyrning, informativa medel isamband med regeringens styrning avmyndigheterna och myndigheternas arbetemed informativa styrmetoder.Revisorerna har i denna granskningliksom i flera andra granskningsärendenuppmärksammat att statsmakternasstyrning av olika verksamheter fungerarmindre tillfredsställande. Revisorernaförordar med hänsyn därtill att främstregeringens förslag till riksdagenbättre analyseras frånstyrningssynpunkt. Enligt revisorernabör också ha en aktivare rollän . Om inte taraktivare del i mål- ochresultatstyrningen finns det betydanderisker för att omläggningen avstyrsystemet inte kommer att, som tänktvar, innebära en starkare politiskstyrning från sida utantvärtom en minskad sådan.Utskottet avstyrker i betänkandet enmotion vari föreslås att revisorernaskall ges i uppdrag att återkomma medförslag där den omfattandestatsvetenskapliga ochnationalekonomiska forskningen ompolitiska implementeringsproblembeaktas.Riksdagens revisorers förslagI förslag 1994/95:RR14 föreslårRiksdagens revisorer1. att riksdagendels godkänner vad revisorerna anförtunder avsnitt 7.1 om bättrebeslutsunderlag och förbättradresultatinformation från regeringen ochsom sin mening ger regeringen detta tillkänna,dels godkänner vad revisorerna i övrigtanfört under avsnitt 7.1 om riksdagensroll i mål- och resultatstyrning,2. att godkänner vadrevisorerna anfört under avsnitt 7.2 ochsom sin mening ger regeringen detta tillkänna,3. att godkänner vadrevisorerna anfört under avsnitt 7.3 ochsom sin mening ger regeringen detta tillkänna. 1995/96:Fi1 av m.fl. (v)vari yrkas att gerriksdagsrevisorerna i uppdrag attåterkomma med förslag där den omfattandestatsvetenskapliga ochnationalekonomiska forskningen ompolitiska implementeringsproblembeaktas.Allmän bakgrundOlika styrmedelRiksdagens revisorer redovisar irapporten vissa allmänna utgångspunkterför styrningen av den statligaverksamheten. I rapporten sägs att destatliga myndigheterna utgör regeringensviktigaste instrument för att åstadkommapolitiska förändringar. Genommyndigheterna verkställs de politiskabesluten. Statsmakterna och de statligamyndigheterna har till sitt förfogandeett antal styrinstrument för att uppnåsyftet med sin verksamhet. Man brukar iden förvaltningspolitiska litteraturen iregel skilja mellan tre olika kategorierav styrmedel, nämligen administrativa(rättsregler), ekonomiska (skatter,subventioner, bidrag etc.) ochinformativa. Med informativa styrmedelavses i detta sammanhang försök tillpåverkan genom t.ex. information,kunskapsförmedling och attitydpåverkan.Mål- och resultatstyrningI kompletteringspropositionpresenterades ett omfattande program föratt förändra styrformerna i den statligaverksamheten. Syftet var att genom ökadgrad av resultatstyrning åstadkomma enstarkare politisk styrning och eneffektivare resurshushållning. Dettaskulle förverkligas genom att riksdagoch regering skulle ange mål för olikaverksamheter kombinerat med ettdelegerat ansvar till deverksamhetsansvariga om hur verksamhetenskulle utformas. Utöver att ställa uppmål för olika verksamheter skulleriksdag och regering ställa merpreciserade krav på resultat och genomåterrapportering kontrollera att målenuppfyllts. Regeringen har under senareår successivt rapporterat till riksdagenhur arbetet med mål- ochresultatstyrningen har fortskridit.Riksrevisionsverket har i uppdrag attgranska myndigheternasresultatredovisningar.Riksdagens syn på mål- ochresultatstyrningI samband med behandling avbudgetpropositionen gavfinansutskottet senast sin syn på hurmål- och resultatstyrningen bordeutvecklas sett ur perspektiv(1993/94:FiU10). En förutsättning för enmål- och ramstyrning av myndigheterna ären väl fungerande återrapportering avresultatet av verksamheterna tillstatsmakterna. Myndigheternasårsredovisningar utgör ett viktigtunderlag för utskottens uppföljande ochutvärderande verksamhet. Finansutskottetpekade bl.a. på att intressefrämst är fokuserat på effekter, utfalloch måluppfyllelse och mindre påredovisningar av prestationer ellerproduktivitet. På utskottets förslagbegärde att regeringen ikompletteringspropositionen skulleredovisa vilka åtgärder den avsåg attvidta för att förbättra resultatanalysenoch därmed bättre tillgodose riksdagensbehov av ett fördjupat beslutsunderlag.Regeringen återkom i frågan ikompletteringspropositionen våren 1994och uttalade att de ursprungliga målenför resultatstyrningen borde ligga fastsom utgångspunkt för det fortsattaarbetet. Vidare pekades på betydelsen avatt formulera mål. Resultatstyrningenmåste enligt propositionen bygga på entydlig rollfördelning mellan riksdag,regering och myndigheter. Riksdagensroll är att mot bakgrund av de uppnåddaresultaten fatta beslut om statensutgifter, målen för statsfinansieradverksamhet och de ekonomiska ramarna förde olika verksamheterna.Riksrevisionsverkets iakttagelser i denårliga rapporten 1995Riksrevisionsverket (RRV) skall tillregeringen redovisa en samlad bedömningav såväl behov av nya som gjordainsatser för förbättringar av ekonomi-och resultatstyrning istatsförvaltningen. Rapporten skallinnehålla slutsatser av iakttagelser ochrekommendationer om hur brister kanåtgärdas. Avsikten är att rapportenskall kunna utgöra ett underlag förregeringen i den ordinariebudgetprocessen.I systemet med mål- ochresultatstyrning är regleringsbreven ettviktigt styrinstrument i förhållandetmellan riksdag, regering ochmyndigheter. I regleringsbreven angerregeringen vad myndigheterna skallutföra. Detta uttrycks i form avövergripande mål för verksamheten(beslutade av ellerregeringen), verksamhetsmål (fastställdaav regeringen eller av myndighetensjälv) samt eventuella särskildauppdrag. Myndigheterna skall löpandeåterrapportera resultatet avverksamheten till regeringen ochdärigenom visa hur myndigheten uppfylltkraven i regleringsbrevet.Myndigheternas årsredovisningar spelarockså en viktig roll i detta sammanhang.För ärresultatredovisningsdelen iårsredovisningen av särskilt intresse.RRV har systematiskt följtupp regleringsbreven och i synnerhetformuleringen av verksamhetsmålen. AvRRV:s årliga rapport framgår attregleringsbreven successivt harförbättrats men att vissa problemfortfarande kvarstår.I rapporten finns också ensammanfattande bedömning avresultatredovisningen iårsredovisningarna. Av den framgår attdet krävs ytterligare insatser för attresultatredovisningen skall utvecklastill relevant och fullgott underlag ibudgetprocessen. Hos många myndigheterfinns en tveksamhet som bl.a. kan antasbero på att myndigheten är osäker på ivilken utsträckningresultatredovisningen används förfaktiska beslut. Det framgår också attmånga myndigheter har svårigheter attredovisa verksamheten i form avprestationer och framför allt attredovisa kostnader och kvalitet knutnatill prestationerna.Hearing med företrädare förFinansdepartementet och Riksrevi-sionsverketUtskottet anordnade den 20 februari 1996en utfrågning om utvecklingen av mål-och resultatstyrningen i den statligaverksamheten med företrädare förFinansdepartementet och RRV. Verketredovisade och kommenterade deiakttagelser man gjort i samband med denårliga granskningen av regleringsbrevenoch årsredovisningarna.Revisorernas slutsatser och förslagRiksdagens roll i mål- ochresultatstyrningen (avsnitt 7.1)I sin granskning avinformationsstyrningen har revisorernagjort en nära koppling till det pågåendearbetet med att förändra styrformernaför den statliga förvaltningen, den s.k.mål- och resultatstyrningen.Revisorernas slutsatser ochrekommendationer när det gällerinformationsstyrningen tar sikte påsåväl som regeringens ochmyndigheternas roller. Således behandlasriksdagens arbete med mål- ochresultatstyrning, informativa medel isamband med regeringens styrning avmyndigheterna och myndigheternas arbetemed informativa styrmetoder.Revisorerna har i denna granskningliksom i flera andra granskningsärendenuppmärksammat att statsmakternasstyrning av olika verksamheter fungerarmindre tillfredsställande. Mot dennabakgrund är det enligt revisorernaanmärkningsvärt att styrningsfrågorsällan diskuteras i anslutning till attbeslut fattas. Revisorerna förordar medhänsyn därtill att främst regeringensförslag till bättre analyserasfrån styrningssynpunkt. Enligtrevisorerna bör också ha enaktivare roll än . Om interiksdagen tar aktivare del i mål- ochresultatstyrningen finns det betydanderisker för att omläggningen avstyrsystemet inte kommer att, som tänktvar, innebära en starkare politiskstyrning från sida utantvärtom en minskad sådan.Styrningen av förvaltningen är en svåruppgift, som enligt revisorernas meningmåste ägnas mera tid och uppmärksamhetdn . roll är härvidväsentlig. Styrning via information ären mycket viktig del av mål- ochresultatstyrningen. Utskotten skullekunna medverka genom att aktivt följaupp hur de av fastställdamålen fullföljs av regeringen i bl.a.regleringsbreven.Enligt revisorerna är det viktigt attarbetet med att utveckla utskottensuppföljningsarbete fortsätter och ommöjligt ges en fastare förankring iutskottsorganisationen. Det kan bl.a.ske genom att frågorna i ökadutsträckning av ledamöterna lyfts fram iutskottets arbete. Det arbete medutbildning och metodutveckling som nubedrivs inom utskottsorganisationen börfullföljas.Informativa medel i regeringens styrningav myndigheterna (avsnitt 7.2)Den myndighetsstudie som genomförts pårevisorernas initiativ visar att detfrån statsmaktsnivå inte finns någondokumenterad syn på information ochkommunikation som medel att uppnå målenför olika verksamheter. Enligtrevisorernas uppfattning bör mål- ochresultatdialogen vara en viktig form föratt utveckla en sådan syn. Det bör ske iett samspel mellan berörda departementoch myndigheter. Det är främst i dennadialog som det förutsätts att deövergripande målsättningarna skall förasut och regeringen redovisa vad riksdagenbeslutat och vad regeringen kräver avmyndigheterna. I dialogen skall ocksåregelbundet diskuteras hur myndigheternauppfyller statsmakternas krav påmåluppfyllelse och resultat. Revisorernaanser att dialogen bör dokumenteras. Detbör kunna bidra till att stärkagenomslaget för resultatstyrningen ochlyfta fram behovet av att analyseramyndigheternas verksamhet ur ettstyrningsperspektiv.Mot bakgrund av att de informativastyrmedlen kan förväntas bli alltviktigare och att inslaget avkunskapsproduktion ochkunskapsförmedling ökar på mångastatliga myndigheter är det enligtrevisorerna angeläget att statsmakternai detta sammanhang också utformar enpolicy för denna typ av styrning. Vilkaär för- och nackdelarna medinformationsstyrning i ett mål- ochresultatstyrt system? Hur påverkaseffekterna och effektiviteten iförhållande till andra styrmedelstyper?Även frågan om självfinansiering avsådan information som har påverkanssyftebör givetvis prövas i anslutning tillden förestående översynen av detregelverk som styr myndigheterna. I denundersökning som genomförts avmyndigheternas bruk av informativa medelpekas på en rad övergripandeutvecklingsfrågor. Kunskaperna påområdet är i många fall bristfälliga ochkompetensen kan behöva förstärkas. Detfinns också, understryks i rapporten,ett behov av kunskapsutveckling,metodutveckling och utbildning.Regeringen bör se till att utbildningeni resultatstyrning för departementen ochmyndigheterna breddas till att omfattaäven frågor om informationsstyrning.Som ett led i dialogen mellandepartementen och myndigheterna börvidare prövas behovet av särskildautbildningspaket, seminarier etc. somtar upp informationens ochkommunikationens roll i utvecklingen avresp. myndighets verksamhet.Revisorerna anser sammanfattningsvis iavsnittet 7.2 Informativa medel iregeringens styrning av myndigheternaföljande:- att mål- och resultatdialogen mellandepartementsledningar ochmyndighetsledningar bör utvecklas vidareoch dokumenteras bättre. I detsammanhanget bör också uppmärksammas hurinformation och kommunikation bättre kanutnyttjas för att både förbättraunderlaget för statsmakternas beslut ochstärka genomslaget för dessa beslut inomolika verksamheter,- att regeringen vid översynen avverksförordningen och avmyndighetsinstruktionerna bör prövainformationsstyrningens roll. Dettagäller både i samband med regeringensstyrning av myndigheterna liksom dessroll i samband med myndigheternasstyrning av sin verksamhet,- att regeringen i det fortsatta arbetetmed att utveckla och stärka mål- ochresultatstyrningen överväger vadrevisorerna anfört om behovet avkunskapsutveckling, metodutveckling ochutbildning inom området information ochkommunikation.Utveckling av informationsarbetet hosmyndigheterna (avsnitt 7.3)I den särskilda undersökningen av fyrautvalda myndigheter har den praktiskaanvändningen av informativapåverkansmetoder studerats. Ambitionenhar varit att presentera en översiktligbild av informationsarbetet, inte minsti anslutning till den ökade frihet vidgenomförandet av olika samhällsprogramsom myndigheterna numera har.Undersökningen visar attinformationsstyrningen hos myndigheternatotalt sett är omfattande men svår attuppskatta såväl i fråga om volymer somkostnader och effekter. Ett genomgåendedrag är att informationsinsatserna i höggrad är målgruppsanpassade och praktisktorienterade. betraktasinformationsarbetet som en strategiskresurs inom myndigheterna med ansvaretförlagt högt upp i organisationen. Ändåär det svårt att se att myndigheternahar någon uttalad strategi för sittinformationsarbete. Man har i regel intenågon uttalad syn på hur man uppleversina grundläggande informationsuppgifter. Ej heller finns enligtundersökningen de informationsteoretiskagrundvalarna för insatsernadokumenterade. Uppföljning ochutvärdering förekommer endast ibegränsad utsträckning.Den bild av informationsarbetet påmyndigheterna som framträder urundersökningsresultaten är enligtrevisorernas mening således splittrad.Revisorerna ser det som en viktiguppgift för myndigheternas ledningar attta sig an frågan hurinformationsinstrumentet bör användasför styrningen av den verksamhet somrespektive förvaltningsmyndighet harfått ansvaret för. Bland de frågor som idetta sammanhang bör övervägas avledningarna kan nämnas:- Vilken roll skall informationsarbetetha mot bakgrund av de mål och uppgiftersom statsmakterna lagt fast samt demålgrupper som är aktuella?- Hur skall informationsarbetet motdenna bakgrund organiseras ochgenomföras? Vilka resurser och vilkenkompetens krävs?- Hur skall informationsinsatsernaföljas upp och utvärderas mot bakgrundav de krav på resultatåterföring somriksdag och regering ställer upp?- Vilket behov av vägledning och stödfrån regeringen och dess stabsorgan harmyndigheterna i sitt arbete med attutveckla sitt bruk av informativa medel?MotionenI motion Fi1 av m.fl. (v)anförs att riksdagsrevisorernas förslagär otillräckliga som diskussionsunderlagom mål-, resultat- ochinformationsstyrningens effektivitet.Det finns enligt motionärerna andra ochdjupare orsaker till varför t. ex.informationsstyrningen inte fungerar somsjälvständigt styrmedel av statligamyndigheter. Motionärerna hänvisar tillatt det inom den statsvetenskapligaforskningen finns åtskilligaundersökningar om s.k.implementeringsproblem. Som exempelnämns att myndigheternas personal,ämbetsmanna- och yrkestraditioner spelaren stor roll för de politiskainstansernas möjligheter att genomdrivabeslut. I myndigheter utvecklastraditioner, värderings- ochkulturmönster som måste beaktas när detgäller möjligheterna att genomförapolitiken.Motionärerna nämner bl.a. att inationalekonomisk forskning har detunder senare år utvecklats en speciellskola - public-choice - som bl. a. ägnatintresse åt att studera de målsättningaroch intressen som styr offentligaorganisationers verksamhet. Imyndigheter utvecklas t. ex. egnamålsättningar och strävanden som intebehöver överensstämma med de politiskainstitutionernas önskemål, dvs.målsättningar som mer har att göra medatt stärka den egna organisationen ellermaximera den egna myndighetensnyttofunktion.Motionärerna anser att revisorernabeträffande utvärdering av styrnings-och genomförandeformerna inte itillräcklig utsträckning har beaktat denomfattande forskning som finns påområdet. Revisorerna bör därföråterkomma med förslag där man beaktar depolitiska implementeringsproblem som dennationalekonomiska ochstatsvetenskapliga forskningenuppmärksammat. roll i mål- ochresultatstyrningenSom framgått av vad som redovisats harrevisorerna i denna granskning liksom iflera andra granskningsärendenuppmärksammat att statsmakternasstyrning av olika verksamheter fungerarmindre tillfredsställande. Revisorernaanser det anmärkningsvärt attstyrningsfrågor sällan diskuteras ianslutning till att beslut tas ochförordar att skall analyseraregeringens förslag bättre frånstyrningssynpunkt. Om inte taren aktivare del i mål- ochresultatstyrningen finns det betydanderisker för att styrsystemet inte kommer,som tänkt var, att innebära en starkarepolitisk styrning från sidautan tvärtom en minskad sådan.Utskottet vill med anledning häravanföra följande. Som framgått avredovisningen har det redanskett en förskjutning i motett ökat intresse för dessa frågor undersenare år. har beslutat om endndrad hantering av budgetförslagetfr.o.m. hardärvid ställt krav på en redovisning avbudgeten i sammanhängandeverksamhetsområden. Den s.k. ELMA-gruppen, som revisorerna refererar tilli sin rapport, redovisar att vissaförändringar övervägs i utformningen avbudgetpropositionen med anledning avdessa krav. I inledningen till varjeavsnitt i budgetpropositionen bör de måloch den inriktning som gäller förverksamhetsområdet klargöras. Områdetskall analyseras med avseende påeffekter och uppnådda resultat.Regeringens slutsatser om effektiviteteni styrningen och eventuella förändringari styrinstrumenten bör också redovisas.Därmed tydliggörs sambandet mellanövergripande politiska bedömningar ochenskilda krav och åtgärder som redovisaspå myndighets- eller anslagsnivå.Vidare gör flertalet utskott i sambandmed behandlingen av regeringens årligaskrivelse med redogörelse förbehandlingen av skrivelser engenomgång av hur de av riksdagenfastställda målen fullföljs avregeringen i bl.a. regleringsbreven.Genom att utnyttja myndigheternasårsredovisningar, fördjupadeanslagsframställningar och RRV:s årligautlåtanden har utskotten ett underlagför att bedöma hur målen och resultatenuppnås på verksamhetsnivå. Vissa utskotthar även anlitat för att göra bedömningar avmyndigheternas årsredovisningar. Sedannågot år tillbaka har utskotten tillgångtill särskilda medel för att utnyttjaexterna resurser för uppföljning ochutvärderingar inom utskottetsverksamhetsområde. Olika utbildnings-och metodutvecklingsaktiviteter bedrivsäven inom utskottsorganisationen.Talmanskonferensen har också beslutat,för att kunna ge en samlad bild avriksdagens aktiviteter inom området, attutskotten till skalllämna en redovisning över sina förslagtill uppföljnings- ochutvärderingsaktiviteter av verksamheteninom sina respektive utgiftsområden.Utskottet delar revisorernas uppfattningatt och utskotten måste intaen aktiv roll i mål- ochresultatstyrningen för att de avseddapolitiska effekterna skall kunna uppnås.Det är därför viktigt att arbetet medatt utveckla utskottensuppföljningsarbete fortsätter.Riksdagens roll i mål- ochresultatstyrningen kan som Riksdagensrevisorer sammanfattningsvis framhållerstärkas genom- att regeringens förslag till riksdagenbättre analyseras frånstyrningssynpunkt,- att utvecklingsarbetet medformuleringar av övergripande mål ochverksamhetsmål drivs vidare avregeringen,- att arbetet med att utvecklautskottens uppföljningsarbete fullföljsoch ges en fastare politisk förankring,- att ställer krav påregeringen att de fastställda målen försut till myndigheterna liksom attstyrsignalerna uppfattas och fårgenomslag i verksamheten,- att ställer krav påregeringen på förbättradåterrapportering av resultat av olikaverksamheter.Utskottet ser mot bakgrund av deaktiviteter som här redovisats intenågon anledning för att göraett allmänt uttalande av det slagrevisorerna föreslår om betydelsen avdetta arbete.Som ofta konstaterats i dessasammanhang är en förutsättning för engod mål- och resultatstyrning att helakedjan fungerar, att riksdag, regeringoch myndigheter aktivt deltar iprocessen. Det är viktigt att dialogenmellan regeringen och myndigheternafördjupas för att myndigheternasverksamhetsmål skall få en relevantutformning. För att undanröja denosäkerhet som kan finnas hosmyndigheterna om i vilken utsträckningresultatredovisningen används förfaktiska beslut bör tydligt klargörashur och även riksdagenanvänder informationen i sitt arbete.Det är betydelsefullt att regeringenlöpande redovisar för hurstyrningen fungerar och vilka åtgärderregeringen avser att vidta för attförbättra resultatanalysen för att dennaskall kunna utgöra ett relevantbeslutsunderlag för . anfört i denna del börriksdagen som sin mening ge regeringentill känna.Forskning kring politiskaimplementeringsproblemRevisorerna redovisar i sitt förslagunder rubriken på misslyckadstyrning några exempel på områden därstatsmakternas uttalade mål inte harfått genomslag i verksamheten. Detgäller kriminalpolitiken, polisensverksamhet och sjuk- och hälsovårdensinriktning. Trots att vid ettflertal tillfällen uttalat attverksamheten skall bedrivas på ett visstsätt har detta inte gett något märkbartresultat. Tvärtom har gamla mönsterbestått och verksamhetens inriktning harvarit densamma som . Revisorernauttalar sig inte om huruvidainformationsstyrningen eller andraformer av styrning varit orsaken tillatt de avsedda effekterna uteblivit.I motion Fi1 av m.fl. (v)påtalas detta och nämns exempel pålikartade förhållanden på detutbildningspolitiska området. Där tycksgamla strukturer överleva trots attstatsmakterna på olika sätt eftersträvaten ändrad inriktning av verksamheten.Utskottet delar motionärernas slutsatseratt informationsstyrning knappast ärtillräcklig som metod för att genomförapolitiska beslut. Informationsstyrningenmåste kompletteras med ekonomiska ochadministrativa styrmedel för att önskademål skall kunna uppnås. Det kan ocksåvara så som motionärerna nämner attpolitiska beslut ibland är otydliga ochorealistiska. Ansvaret för problemen igenomförandefasen faller därmed tillbakapå riksdag och regering. Utskottetkonstaterar att politiska beslut ävenmed tydliga mål kan vara svåra attgenomföra vilket bl.a. belyses iexemplen som redovisas i motionen och irevisorernas rapport. Utskottet sättervärde på de utredningar revisorernagjort och anser att revisorerna pekat påpåtagliga brister i nuvarande styrningav den statliga verksamheten. Utskottetser dock inte anledning att sommotionärerna föreslår ge revisorerna ettsärskilt uppdrag att återkomma medförslag där den omfattandestatsvetenskapliga ochnationalekonomiska forskningen ompolitiska implementeringsproblembeaktas. Utskottet avstyrker därförmotion Fi1 (v).Informationsstyrning av myndigheternaoch myndigheternas informationsarbeteRegeringen har utvecklatframför allt de finansiellastyrinstrumenten. Den administrativastyrningen har också stramats upp. Dettaarbete har löpande redovisats förriksdagen. Mot bakgrund av denstatsfinansiella utvecklingen har denekonomiska styrningen varit en högtprioriterad uppgift. Revisorerna pekar isin rapport framför allt på hurinformationsstyrningen fungerar i mål-och resultatstyrt system. Derasiakttagelser är intressanta, och deförslag de för fram är enligt utskottetsmening väl värda att pröva.