bet · GK01FöU1 · 1996-11-28 00:00:00 — Arbetsmetoder och synenpå ledning bör vila på en gemensam grund för att undvika tidsfördröjningar.Enligt regeringens mening är de principer för ledningssystemet inomtotalförsvaret som lades fast försvarsbeslut i huvudsak giltiga,t.ex.- kravet på ledningsförmåga i hela landet med möjlighet att påverka all förtotalförsvaret viktig verksamhet,- strävan efter överensstämmelse i ledning mellan fred och kris/krig,- vikten av samverkan på alla nivåer mellan militärt och civilt försvar.Formuleringarna beträffande samordningsbehoven inom totalförsvaret anser dockregeringen vara för generella. De behöver därför ses över. Det finns frånflera utgångspunkter anledning att se över behoven på de olika nivåerna iledningssystemet. Regeringen avser att genomföra en analys av dessa behov. Ensådan analys blir en viktigt grund vid en omprövning av ledningsstrukturenbeträffande t.ex. antalet ledningsnivåer.Regeringen anför vidare att den pågående utvecklingen i såväl ?kulturella?som tekniska avseenden är av vital betydelse. Den förutsätter i sin tur attövningar och annan verksamhet inom ledningssystemet genomförs i betydandeomfattning. Regeringen bedömer att den pågående utvecklingen siktkommer att påtagligt öka handlingsutrymmet när det gäller att bygga upp ochvälja mellan olika alternativa ledningsstrukturer.Det militära ledningssystemetRegeringen anser att det grundläggande för utvecklingen av det militäraledningssystemet bör vara att försöka åstadkomma en ledningsöverlägsenhet iförhållande till en angripare och sedan behålla denna överlägsenhet. Dettaförutsätter bl.a. långtgående delegering för att möjliggöra initiativ på lägrenivåer. Snabbhet och automatik, grundat på en väl känd doktrin, krävs för attvi skall kunna agera och reagera än angriparen, så att dennekommer i efterhand.Enligt regeringens mening bör det militära ledningssystemet utformas medhögkvarter och militärområdesstaber för operativ ledning. Därunder ledertaktiska chefer krigsförbanden.En viktig princip är att varje ledningsorgan dimensioneras och utformas medhänsyn till dess ledningsuppgifter, geografiska och andra förhållanden samthur många förband som skall ledas. Detta medför att t.ex.försvarsområdesstaber kan se olika ut. Regeringens förslag innebär följande:* Högkvarteret behålls. * De tre militärområdesstaberna behålls. * Antalet försvarsområden reduceras till 16 varvid samverkan i flertalet fallkommer att ske med två länsstyrelser. En ytterligare reduktion bedöms kunnaske när länsindelningen i västra beslutats. * Försvarsområdesstaberna i och omorganiseras tillgränsjägarstaber med uppgift att leda markstrid. * En fördelningsstab behålls i varje militärområde. Antalet reduceras frånsex till tre. * Marinkommandoledningarna behålls men reduceras personellt. * Den taktiska ledningen av flygstridskrafter omorganiseras efter hand. Detre flygkommandona behålls men reduceras personellt. Under överbefälhavarenorganiseras en enhet för central taktisk ledning av flygresurser. * De tre underhållsregementena behålls. De övertar efterhand uppgifter frånförsvarsområdena, marinkommandona, flygkommandona och underhållsförbandenför att skapa försvarsmaktsgemensamma lösningar.Ledningssystem för det civila försvaretRegeringen anför att det civila försvaret innehåller en "områdesdimension" mednivåerna regering, civilbefälhavare, länsstyrelser/landsting och kommuner samten "funktionsdimension" med regering och funktionsansvariga myndigheter. Detcivila ledningssystemet blir därför mer komplext än det militära.Regeringen anser att ledningssystemets grundberedskap i närtid inriktas motatt skapa en betryggande förmåga att möta de krav som ett väpnat angrepp inuvarande omvärldsläge ställer. Regeringen bedömer då att alla väsentliga kravsom ställs på ledningssystemet för att kunna hantera svåra påfrestningar ocksåuppfylls.Regeringen bedömer det nödvändigt med en fortsatt satsning på att förstärkade civila ledningsorganens resurser på fredsarbetsplatserna, bl.a. i fråga omutveckling och anskaffning av tekniskt stöd, telesäkerhetsåtgärder,datasystemsäkerhet, reservkraft och i förekommande fall fysiskt skydd.Sammanfattning av ledningssystemets utvecklingRegeringen föreslår i sammanfattning:* Nuvarande nivåer i ledningssystemet behålls. * Varje ledningsorgan utformas individuellt med hänsyn till behovet. * Försvarshögkvarteret och de tre militärområdesstaberna behålls.Kaderorganisationen reduceras. * Ledningskompetensen förbättras genom bl.a. utökad utbildnings- ochövningsverksamhet. * Satsningarna på de civila ledningsorganens ledningsresurser påfredsarbetsplats fortsätter.Regeringen hemställer att godkänner förslaget till ledningssystemetsutveckling.MotionernaEnligt Moderata samlingspartiet finns det anledning att ifrågasätta behovet avorganisatoriska förändringar som konsekvens av teknik- och doktrinutveckling iledningshänseende. Enligt vad som anförs i partimotion Fö201 (m) erfordras engenomgripande genomlysning av ledningsfunktionerna (tekniskt, operativt ochtaktiskt) som i sin tur kan leda till avgörande förändringar iledningsstruktur och informationsflöde. Även högre ledningsnivåer börinnefattas i utredningen. Motionärerna anser inte att regeringsförslagetuppfyller önskemål om helhetssyn. Det bör avslås. Det enda konkretaförslaget i propositionen sägs vara en omotiverad nedläggning avförsvarsområdesstaberna. Dessa stabers betydelse har inte minskat.Huvudprincipen ett län-ett försvarsområde bör därför alltjämt gälla (yrkande9).I liberalernas partimotion Fö38 (fp) anförs att Försvarsmaktenscentrala ledningsorgan bör anpassas till omfång och antal i takt med attförsvarets organisation minskar. Enligt motionärerna är det därför rimligt attminska antalet militärområden från tre till två (yrkande 22). Härvid bör MiloSyd och slås ihop.En fortsatt anpassning av de centrala ledningsorganen skulle innebära attverksamheten vid fördelningsstaberna integreras i milostaberna. De resterandetre fördelningsstaberna bör därför, enligt motionärerna, kunna avvecklas(yrkande 23).Samma motionärer konstaterar att regeringsförslaget innebär att tioförsvarområdesstaber avvecklas. Därmed frångås principen att län och försvars-område skall sammanfalla. Eftersom samverkansbehovet mellan de civila och demilitära delarna inom totalförsvaret har ökat förordas att denna principalltfort skall gälla (yrkande 24).Miljöpartiet anser att regeringen borde ha lyft in lednings- ochinformationskrigföringen i arbetet med försvarspropositionen, eftersom dessaområden - tillsammans med den vidgade hotbilden - i hög grad borde påverkatotalförsvarets utformning och organisation. I partimotion Fö42 (mp) hänvisastill behandling av IT-propositionen (prop. 1995/96:125,bet. TU19, rskr. 282) och att då en enig riksdag framhöll att säkerhets- ochsårbarhetsfrågorna borde uppmärksammas tydligare. Regeringen borde återkommamed en samlad strategi. En sådan strategi saknas. Motionärerna anser vidaredet vara helt otillräckligt att endast tillsätta en arbetsgrupp för att följautvecklingen av hot och risker inom informationskrigföringen. Vad som sålundaanförts i motionen om behovet av en säkerhetsstrategi inom IT-området samt omen offensivare ledning av säkerhetssamarbetet bör som sin mening geregeringen till känna (yrkande 16).Kristdemokraterna framhåller i sin kommittémotion Fö23 (kd) attförsvarsutskottet tidigare markerat betydelsen av att säkerställa defrivilliga försvarsorganisationernas verksamhet på lokal och regional nivåsamt att det vore olämpligt att låsa sig till en viss volymmässig reduktion avantalet försvarsområden utan att se hur väl ett sådant beslut passar in ihelheten. Den reducering av antalet försvarsomåden som föreslås innebär attdet inte kommer att finnas en kvalificerad militär ledning i varje län. Dettakommer enligt motionärerna att leda till stora förändringar som direkt berörhemvärnet och övriga frivilligorganisationer samt den samverkan som äger rummed länets civila försvar. menar därför att det ärnödvändigt att försvarsområdesstaberna finns kvar i varje län för attfrivilligorganisationernas verksamhet skall kunna säkerställas (yrkande 34).Flera enskilda motioner uttalar sig också till förmån för att behållaprincipen ett län-ett försvarsområde. Detta sker i motion Fö44 (c), som medstöd av denna princip förordar att försvarsområdesindelningen i länbehålls, i motion Fö50 (kd) yrkande 3 samt i motion Fö308 (m) yrkande 2.UtskottetInför försvarsbeslutets första etapp förutsatte utskottet (bet. 1995/96:FöU1s. 45) att regeringen utifrån en helhetssyn förelägger riksdagenett underlag för principställningstaganden om det framtida ledningssystemetsutveckling.Utskottet uttalade vidare att den nya säkerhetspolitiska situationen innebäratt totalförsvarets ledningsorganisation i krig och fred behöver förändras.Utskottet framhöll vikten av att ha ett effektivt ledningssystem i de framtidasituationer och stridsmiljöer som kan förutses, liksom för ledningsuppgifter iden fredstida verksamheten.Regeringen behandlar informationskrigföringen i totalförsvarspropositionen iett särskilt avsnitt. Ett hänsynstagande till informationskrigföringens hotoch möjligheter är en av de viktigaste förutsättningarna när det gällerutformningen av framtida ledningssystem. Utskottet har ingen erinran mot denbeskrivning som regeringen gör av informationskrigföringen.Informationstekniken tillför nya hot och möjligheter till dagens ochmorgondagens konflikter och kommer sannolikt också medföra förändradesäkerhetspolitiska förutsättningar. Informationskrigföringen kan beröra istort sett all verksamhet i samhället. Därmed suddas gränserna ut mellanbegreppen fred, kris och krig.Riksdagen har begärt (bet. 1995/96:TU19, rskr. 282) att regeringenorganiserar ett samlat och samordnat ansvar för IT-säkerhetsfrågorna samtåterkommer till med en utvecklad strategi som en del i ettnationellt handlingsprogram. Några sådana förslag har ännu inte lämnats menutskottet har erfarit att arbete pågår i . Regeringen anmäleratt den avser tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att följa utvecklingen avhot och risker inom informationskrigföringen, sprida kunskap härom samt lämnaförslag dels till ansvar inom området, dels riktlinjer för en strategi.Utskottet håller med regeringen om att informationskrigföring omfattarbetydligt mer än s.k. IT-säkerhet. Vidare studeras av Statskontoretkonsekvenserna av den ökade användningen av Internet ur ettsårbarhetsperspektiv. Utskottet har förståelse för att området är komplext ochatt det därför kan behövas tid för att bli genomarbetat. Utskottet har dockerfarit att regeringens ambition är att komma till meden samlad redovisning.Enligt utskottets mening är det nödvändigt att det tas ett helhetsgrepp påfrågan, där IT-säkerheten utgör en del. Det avgörande är härvid ett aktivt ochtydligt ansvarstagande av regeringen för det fortsatta arbetet, vilketunderlättas av att regeringen inom sig utsett ett statsråd med ett samordnandeansvar för IT-frågorna. Utskottet anser därmed att vad som anförs ipartimotion Fö42 (mp) yrkande 16 i huvudsak är beaktat, varför intebör bifalla yrkandet.Utskottet vill också peka på några förändringar i framtida krigs karaktär.Informationstekniken ger radikalt förändrade förutsättningar för att bedrivamilitär verksamhet. Teknikutvecklingen gör det möjligt att med militära medelrikta kraftfulla - och sannolikt också strategiskt och politiskt avgörande -slag mot viktiga civila och militära kraftcentra. Förmågan till upptäckt ochfysisk bekämpning ökar. Strävan hos en angripare att hitta en motståndaressvagheter och snabbt utnyttja dem kommer sannolikt att vara mycket påtaglig.En av grunderna för försvarsbeslutets första etapp, liksom för det beslutsom nu står inför att fatta, är ett vidgat säkerhetsbegrepp. I ettsådant vidgat perspektiv uppstår delvis nya ledningsbehov. Ledningsuppgifternakan komma att omfatta allt från insatser vid nationella katastrofer av olikaslag, över militära och humanitära insatser i katastrofområden utomlands, överhantering av väpnade attacker av terrorister i våra storstadsregioner, tillmilitära samordnade operationer i krig. Delvis nya uppgifter kommer,tillsammans med en eventuell angripares informations- och ledningskrigsförmågaatt ställa förändrade krav på ledning och samordning av svenska civila ochmilitära myndigheter, och kanske också på samverkan med andra staters civilaoch militära organ.Utskottet delar i allt väsentligt den syn på ledning och samordning inomtotalförsvaret som regeringen redovisar i totalförsvarspropositionens kap.10.3. Sålunda måste ledningssystemets struktur återspegla såväl ledningsansvaroch samordningskrav som de praktiska möjligheterna att genomföra ledningen.Ett grundläggande mål måste vara att åstadkomma ett sammanhållet system somäven omfattar regeringens ledning under kriser, krig och vid svårapåfrestningar i fred. För att detta skall vara möjligt, och för att fåsystemet att fungera effektivt, anser utskottet det nödvändigt med engenomarbetad doktrin - en Totalförsvarets ledningsdoktrin - och en regelbundenövningsverksamhet. Att utveckla en sådan doktrin är en viktig uppgift. En deli doktrinen bör vara de principer för ledningssystemet som lade fasti försvarsbeslut - och som regeringen nu refererar itotalförsvarspropositionen - med de kompletteringar av samordningsbehoven somregeringen påpekar. Utskottet vill här, liksom regeringen, särskilt framhållabehovet att förbereda anpassningsåtgärder, den förändrade synen på framtidakriser och krigs karaktär, utnyttjandet av totalförsvarsresurser vid svårapåfrestningar på samhället i fred samt den snabba tekniska utvecklingen inomledningsområdet.I det följande föreslås betydande reduceringar i . Detta gäller såväl fältförbanden som territiorialförsvaret.Utskottet biträder därför regeringens förslag till organisatorisk utfomning avdet militära ledningssystemet innefattande färre fördelningsstaber ochförsvars-områdesstaber än i dagens organisation. Utskottet biträder ocksåuppsättning av en central enhet för taktisk flygledning.Försvarsområdenas antal ökades som följd av försvarsbeslut tillnuvarande nivå. Ett av de viktigaste skälen var försvarsområdesstabernas rollatt stödja frivilligverksamheten. Detta motiv minskar inte självklart i tyngdmed en i övrigt krympande militär organisation.Under rubriken ?Den militära ledningsorganisationen? (kap. 10.4) skriverregeringen i totalförsvarspropositionen att ?en viktig princip förorganiserandet är att varje ledningsorgan bör dimensioneras och utformasutgående från karaktären av dess ledningsuppgifter, geografiska och andraförhållanden samt mängden förband att leda. Detta kan leda till att t.ex. tvåförsvarsområdesstaber i olika delar av landet kan se helt olika ut?.Regeringen framhåller också att kraven på folklig förankring, som ocksåutvecklades i försvarsbeslutets första etapp, ställer krav på attFörsvarsmaktens verksamhet har en tillfredsställande geografisk spridning(kap. 11.1.2). Vidare anförs att regeringen därför kommer att se till attvarje län även i fortsättningen innefattar minst en militärorganisationsenhet. På flertalet av de orter, där enligt förslagetförsvarsområdesstaberna avvecklas, kommer en militär enhet, i huvudsaklokaliserad med närhet till länsstyrelse, bl.a. som stöd för den frivilligaförsvarsverksamheten och för kontakt med kommunerna att behållas.Minskningen av antalet försvarsområden innebär en inte obetydlig besparing.Utskottet anser för sin del att regeringen, med hänsyn tillförsvarsområdesstabernas viktiga uppgifter att stödja frivilligverksamhetenoch samverka med civila myndigheter, inom oförändrad ekonomisk ram böröverväga att organisera ett antal staber, utöver försvarsområdesstaben, irespektive försvarsområde. Som propositionen anger kan dessa staber se heltolika ut, vilket är en uppfattning som utskottet vill understryka. Inte minsteffekten av frivilligorganisationernas närhet till en stab inomförsvarsområdet motiverar att frågan ytterligare övervägs innan regeringen tarslutlig ställning.Vad utskottet här har anfört med anledning av totalförsvarspropositionensförslag om försvarsområdesstaber bör som sin mening ge regeringentill känna.Härav följer att bör avslå partimotion Fö201 (m) yrkande 9, somförordar avslag på regeringens förslag, liksom partimotion Fö38 (fp) somförordar en minskning av antalet militärområden (yrkande 22), avveckling avfördelningsstaberna (yrkande 23) och att principen ett län-ett försvarsområdeskall gälla (yrkande 24).Det anförda innebär att även motion Fö23 (kd) yrkande 34, liksom motionernaFö44 (c), Fö50 (kd) yrkande 3 och Fö308 (m) yrkande 2, - vilka samtligaföreslår att principen om att län och försvarsområde skall geografisktöverensstämma - bör avslås av riksdagen.Utskottet kan också godta vad som i totalförsvarspropositionen anförs omledningssystem för det civila försvaret. Det är nödvändigt att inom dettaskapa en betryggande ledningskompetens, bl.a. genom ökad utbildning ochövningsverksamhet.Mot bakgrund av det anförda bör således godkänna regeringensförslag till ledningssystemets utveckling.Utskottet vill, efter detta konstaterande, peka på några förhållanden sombör övervägas i det långsiktiga arbetet med att för totalförsvaret utvecklaett effektivt ledningskoncept, arbetsmetoder, regler för beslutsfattande samtledningsfunktionens organisatoriska utveckling. En sådan utveckling bör bl.a.utgå från:* Ledningsbehovet med avseende på de nya uppgifter som skall lösas, varvidhänsyn skall tas till det vidgade säkerhetsbegreppet. * Den framtida ledningsmiljön innefattande teknisk utveckling - möjligheteroch hot - samt framtida konflikters bedömda karaktär. * Behovet av samordning och en effektivt fungerande beslutsprocess inomtotalförsvaret för att kunna hantera de mycket snabba förlopp som kan kommai fråga. Härvid bör antalet ledningsnivåer granskas kritiskt. * Kravet på robusthet och flexibilitet för att inte en eventuell angripareskall finna det särskilt lönsamt att bekämpa vårt ledningssystem för att nåsina politiska syften.Det militära försvaret under försvarsbeslutsperioden1979-2001Uppgifter för det militära försvaretUtskottet behandlar här vad regeringen i totalförsvarspropositionen har anförtom uppgifter för det militära försvaret (s. 70-71) jämte motion Fö201 (mpartimotion) yrkande 5.RegeringenRegeringen erinrar om de uppgifter för det militära försvaret som riksdagenfastställde i försvarsbeslutets första etapp (prop. 1995/96:12,bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45 och 46). Det militära försvaret skallsålunda* försvara landet mot väpnade angrepp,* hävda vår territoriella integritet,* kunna genomföra internationella fredsbefrämjande insatser och* kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.Regeringen erinrar vidare om att ställde sigbakom regeringens uttalande att ett väpnat angrepp utgör det allvarligastehotet mot vår nationella säkerhet och att det därmed långsiktigt är denviktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering. Även under perioderdå bedömningen av tänkbara hot leder till att det endast finns små anspråk påomedelbar militär förmåga, måste det militära försvarets verksamhet ochutveckling präglas av att uppgiften att försvara landet mot väpnade angrepp ärdet yttersta motivet för det militära försvarets existens.Regeringen föreslår nu att följande övergripande mål skall gälla för detmilitära försvaret och därmed för Försvarsmakten:* Försvarsmaktens fundamentala uppgift är att i fred förbereda sig för att ikrig försvara riket mot väpnade angrepp som hotar dess frihet ochoberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än kommer ifrån och helalandet skall kunna försvaras. * Försvarsmakten skall kontinuerligt i fred och under kriser kunna övervakaoch hävda rikets territoriella integritet, i luften, till sjöss och påmarken. * Försvarsmakten skall kunna ställa kvalificerade förband och andra resursertill förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. * Försvarsmakten skall kontinuerligt kunna stödja samhället vid svårapåfrestningar på samhället i fred. * I det nuvarande omvärldsläget är de militära hoten starkt begränsade.Försvarsmakten skall emellertid ha förmåga att anpassa sig till förändradekrav och förutsättningar i detta avseende. På motsvarande sätt skallförmågan att lösa övriga uppgifter kunna anpassas. * Försvarsmaktens beredskap skall därför medge att organisationens huvuddelinom efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap,organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktensförmåga långsiktigt kan anpassas, dvs. utökas eller förändras för attmotsvara framtida krav och behov.Regeringen hemställer att godkänner förslaget till övergripande målför Försvarsmakten.MotionenModerata samlingspartiet kritiserar i sin partimotion Fö201 (m) attinternationella insatser och förmåga att kunna stödja samhället vid svåranationella påfrestningar i fred jämställs med försvar mot väpnat angrepp ochhävdandet av rikets territoriella integritet. Motionärerna anser omvälvningenav Försvarsmaktens övergripande mål som omotiverad. De anser också attformuleringen av målen leder till felavvägningar och suboptimeringar avförsvarsresurserna.I motionen föreslås (yrkande 5) att antar övergripande mål förFörsvarsmakten med en delvis annan formulering än regeringens förslag.Skillnaden framgår av kursivtexten i det följande. * Försvarsmaktens fundamentala uppgift är att i fred förbereda sig för att ikrig försvara riket mot väpnade angrepp som hotar dess frihet ochoberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än kommer ifrån och helalandet skall kunna försvaras. * Försvarsmakten skall kontinuerligt i fred och under kriser kunna övervakaoch hävda rikets territoriella integritet, i luften, till sjöss och påmarken. * (två stycken har utgått)* I nuvarande omvärldsläge är de militära hoten starkt begänsade. Försvars-makten skall emellertid ha betryggande förmåga att anpassa sig tillförändrade krav och förutsättningar i detta avseende. På motsvarande sättskall förmågan att lösa övriga uppgifter kunna anpassas. * Försvarsmaktens beredskap skall därför medge att organisationens huvuddelinom efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap,organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktensförmåga långsiktigt kan anpassas, dvs. utökas eller förändras för attmotsvara framtida krav och behov.Försvarsmakten skall dessutom* kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande förinternationella fredsfrämjande och humanitära insatser,* kontinuerligt kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred.UtskottetRiksdagen beslutade (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45 och46) om fyra uppgifter för det militära försvaret. Regeringen föreslår attriksdagen godkänner sex övergripande mål för Försvarsmakten.Utskottet har ingen erinran i sak mot de övergripande mål som regeringenanger. De är en utveckling och en komplettering av de uppgifter för För-svarsmakten som har beslutat och de har formulerats så att destämmer överens med innebörden av dessa uppgifter.Utskottet anser inte att dessa uppgifter utgör benämningen "övergripandemål". Målstyrning förutsätter att målenen anges så att är beskrivna attmåluppfyllelsen i kan mätas eller uppskattas. Detta torde inte vara möjligtmed de av regeringen och i motionen föreslagna "övergripande målen". Utskottetkan inte heller se hur de i propositionen angivna "övergripande målen" ärrelaterade förhåller sig till andra mål som i en målhierarki gällerFörsvarsmakten. Utskottet förutsätter att regeringen i det fortsatta arbetetmed att utveckla målstyrningen inom totalförsvaret ser över målformuleringarnaoch också samordnar begrepp m.m. för de skilda delarna inom totalförsvaret.Med utgångspunkt i vad som här har anförts förordar utskottet att riksdagengodkänner förslaget till övergripande mål för Försvarsmakten.