bet · GJ01FöU5 · 1996-04-29 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottetproposition /96:159 Effektivaregränskontroll samt motionerna1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m).I betänkandet föreslås att tullen ochKustbevakningen blir skyldiga att biståpolisen vid kontroll av utlänningarsinresa till och utresa från Sverige.Vidare föreslås att fåri uppgift att utöva sådan kontroll ifråga om sjötrafiken. I samband därmedbör även tjänstemänsbefogenheter utvidgas.Syftet är att stärka samverkan mellanberörda myndigheter vid övervakningen avSveriges gräns samt att med nuvaranderesurser effektivisera verksamheten. Regeringens förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår i proposition1995/96:159 Effektivare gränskontrollatt riksdagen1. antar regeringens förslag till lagom ändring i utlänningslagen (1989:529),2. antar regeringens förslag till lagom ändring i lagen (1982:395) omKustbevakningens medverkan vid polisiärövervakning.MotionernaAvgivna med anledning av propositionen1995/96:Fö15 av m.fl.(mp) vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att avslå propositionen,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om en översyn av reglerna förKustbevakningens tjänstemän,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om samverkan mellan polisen ochKustbevakningen.1995/96:Fö16 av () variyrkas att beslutar om enöversyn av principer, regelverk ochlagar om övervakningen av utlänningarsin- och utresa till och från -även i trakterna invid rikets kustereller annat område som hartrafikförbindelse med utlandet.Regeringens överväganden och förslagTullens och nyauppgifterMotivet för de lagändringar somregeringen föreslår är att stärkasamverkan och förbättra effektivitetenvid gränskontrollen inom befintligorganisation och med nuvarande resurser.I dag anges i tullagen ochtullförordningen att såväl polisen somKustbevakningen skall bistå tullen, omdetta begärs, vid tullkontroll.Någon motsvarande skyldighet för tullenoch att bistå polisenvid dess utrese- och inresekontroll avutlänningar föreligger emellertid inte.Utlänningslagstiftningen förutsätterdock att tullen och kanmedverka vid utrese- ochinresekontrollen vid gränserna.För att undanröja alla oklarheter ommyndigheternas skyldigheter inom dettaområde samt för att öka myndigheternassamverkan föreslår regeringen att enuttrycklig bestämmelse för tullen ochKustbevakningen att bistå polisen vidderas kontroller av utlänningars in- ochutresa till återinförs. Dennaskyldighet bör enligt regeringen förasin i 5 kap. 1 § utlänningslagen.Kustbevakningens roll är speciell såtill vida att den i princip är den endacivila myndighet som regelbundetpatrullerar och övervakar våra gränsertill havs. och polis har små elleringa resurser för allmän övervakningtill sjöss. har ett ansvar vad gällervarukontrollen, men saknar detta vadgäller in- och utresekontrollen tillsjöss.Enligt regeringen finns det goda skälatt ge samma ansvar förin- och utresekontrollen till sjöss somden redan har beträffandevarukontrollen. En sådan ordning innebärett bättre utnyttjande av de samlanderesurserna inom området.Kustbevakningen får enligt enligtregeringens förslag sålunda samma ansvarför in- och utresekontrollen till sjösssom den har vid tullkontroll.Kustbevakningens roll bör - på sammasätt som som vid varukontrollen -varainriktad på den omedelbara fysiskakontrollen, inte de fortsattautredningsåtgärderna i det enskildafallet.Kustbevakningens nya befogenheterRedan i dag har relativtvittgående befogenheter genom befintligabestämmelser i utlänningslagen. Enkustbevakningstjänsteman får t.ex. undervissa närmare angivna förutsättningargenomföra kroppsvisitation, undersökabagage och transportmedel. Dessabefogenheter är enligt regeringentillräckliga vid de tillfällen dåKustbevakningen bistår polisen och närpolisen är närvarande.För att skall kunnasköta uppgiften med in- ochutresekontroll är det nödvändigt att enkustbevakningstjänsteman harerforderliga befogenheter att ingripavid misstanke om brott motutlänningslagstiftningen.Kustbevakningen har under senare tidställts inför människosmuggling som skersjövägen. har dåingripit, prejat fartyget och förtbesättning och passagerare tillpolismyndighet i land. som reglerar ett sådantförfarande saknas, enligt regeringen, istora delar. har enligt6 kap. 11 § utlänningslagen rätt attomhänderta utlänning, men lagen ger intestöd för att omhänderta en befälhavaresom för in utlänningar illegalt tillSverige.Regeringen anser att Kustbevakningensin- och utresekontroll till sjöss kräveratt den har tydliga befogenheter attingripa mot ett fartygs befälhavare,besättning eller andra som finns påfartyget vid misstanke om brott motutlänningslagstiftningen inte bara attomhänderta utlänningar som inte harerforderliga handlingar, utan även attgripa personer misstänkta för brott.Kustbevakningens befogenheter vidmedverkan i viss annan polisiärverksamhet regleras i lagen (1982:395)om medverkan vidpolisiär övervakning. Enligt den har enkustbevakningstjänsteman, om anledningförekommer misstänka att brott förövatsmot någon av dessa föreskrifter, iåtskilliga avseenden samma befogenhetersom en polisman.Sådana befogenheter bör - enligtregeringen - även ges enkustbevakningstjänsteman när det finnsanledning att misstänka brott motföreskrifterna om utlännings inresa tilleller utresa från Sverige.Detta bör ske genom att en ny -trettonde - punkt införs i 1 § lagen omKustbevakningens medverkan i polisiärövervakning. Ändringen innebär atttjänstemän inom , somgenomgått erforderlig utbildning, i sinövervakning av utlänningars in- ochutresa till sjöss får polismansbefogenheter att ingripa och vidtatvångsåtgärder såsom att hålla förhör,medta personer till förhör, gripamisstänkta och företa husrannsakan. Medstöd av lagen kan ävenstoppa, visitera och inbringa fartyg.Bestämmelserna kräver i principmisstanke om brott. de gröna anser ikommittémotion 1995/96:Fö15 att detbehövs en mer omfattande översyn avolika författningar innan man ändrar delagar som regeringen nu föreslår. Därförbör propositionen avslås.Befogenheterna att verka i hamnar, påöar och skär och liknande områden ärenligt motionärernas mening intetillräckligt klart uttryckta.Motionärerna föreslår därför attreglerna förkustbevakningstjänstemännensbefogenheter ses över.Motionärerna anser vidare att samverkanmellan polis och kanintensifieras t.ex. genom samplaneringav patrulleringen, möjligheten attblanda besättningarna etc.I motion 1995/96:Fö16 föreslår GötheKnutson (m) att beslutar om enöversyn av de principer, regelverk ochlagar som styr tillämpningen avutlänningskontrollen - även i trakterinvid rikets kuster eller annat områdesom har trafikförbindelse med utlandet. Nuvarande ordningPersonkontrollenDet är i huvudsak polisen, tullen ochKustbevakningen som svarar förkontrollen vid den svenska gränsen.Gränskontrollen rörande personerregleras genom bestämmelser iutlänningslagen (1989:529),utlänningsförordningen (1989:547) ochlagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll.Polisen har huvudansvaret förpersonkontrollen vid gränserna.Tullenoch får medverka ikontrollen om polisen begär detta. Dendeltagande personalen har därvid sammabefogenheter som en polisman.Någon uttrycklig skyldighet förmyndigheterna att medverka i polisenspersonkontroll finns dock inte.VarukontrollenHuvudansvaret för kontrollen av varorsom passerar gränsen ligger påTullverket enligt tullagen (1994:1550)och tullförordningen (1994:1558).Polisen är enligt tullagen skyldig attbistå tullen vid kontroller på begäranav tullmyndighet. Här finns en vissskillnad mellan vad som gäller förpolisen och vad som gäller förKustbevakningen.Kustbevakningens ansvar för tullkontrollav sjöfarten är självständig ochförutsätter inte en särskild begäranfrån tullen. Polismän ochkustbevakningstjänstemän har då demedverkar i tullkontrollen sammabefogenheter som tullpersonalen.Utskottets övervägandenRegeringens förslag till ändring iutlänningslagen syftar till attundanröja oklarheter inom detta område.Regeringen föreslår därför en uttryckligskyldighet för tullen ochKustbevakningen att bistå polisen i in-och utresekontrollen.Kustbevakningen är den enda civilamyndighet som systematiskt patrulleraroch övervakar havsgräns. Tullenoch polisen har små eller inga resurserför övervakning av detta slag. Därföranser regeringen att det finns goda skälatt ge samma ansvar vadgäller in- och utresekontrollen tillsjöss som myndigheten har beträffandevarukontrollen.Huvudansvaret för varukontroll vidSveriges gräns ligger på tullen. När detgäller ansvaret för tullkontroll tillsjöss har ettsjälvständigt ansvar för detta, dvs.förutsätter ingen särskild begäran fråntullen. Genom den föreslagna ändringen iutlänningslagen får enmotsvarande uppgift till sjöss förutlänningars inresa till och utresa frånSverige.Utskottet anser i likhet med regeringenatt det är angeläget att eventuellaoklarheter undanröjs om myndigheternasskyldigheter att bistå varandra igränskontrollen. Förslaget skapar enligtutskottets bedömning godaförutsättningar för en stärkt samverkanmellan de tregränskontrollmyndigheterna.Det är utskottets mening att det ärangeläget att övervakningen av Sverigesgräns - inom ramen för nuvaranderesurser och befintlig organisation -kan göras effektivare genom attsamverkansmöjligheterna stärks mellanpolisen, tullen och Kustbevakningen.Utskottet erinrar om att förslaget tarsikte på att främja samverkan mellanberörda myndigheter och därmed ökaeffektiviteten i gränskontrollen. Vilkaåtgärder som kan komma att krävas tillföljd av eventuella framtidaöverenskommelser mellan EU:smedlemsstater rörande den yttregränskontrollen får bli en prövning nären sådan överenskommelse föreligger.Utskottet går därmed över till attbehandla Kustbevakningstjänstemännensbefogenheter. Regeringen anser attKustbevakningens tjänstemän måste haerforderliga befogenheter att ingripavid misstanke om brott mot utlän-ningslagstiftningen. Det kan t.ex. gällaatt preja fartyg, ingripa mot ettfartygs befälhavare och besättning,vidta husrannsakan och att föra fartyg,besättning och passagerare m.m. tillpolismyndighet i land.I nuvarande lagstiftning saknar iprincip tjänstemändessa befogenheter när det gäller attingripa vid misstanke om brott motutlänningslagen. Däremot finnsbefogenheterna för att hindra eller attingripa mot brott mot ett stort antalandra lagar och författningar. Vilka deär regleras i 1 § lagen (1982:395) omKustbevakningens medverkan i polisiärövervakning. Regeringen föreslår därföratt en ny trettonde punkt införs i 1 § iden aktuella lagen.Utskottet biträder regeringensuppfattning även på denna punkt. Det ärenligt utskottets uppfattning naturligtatt tjänstemän gesbefogheter att ingripa även vidmisstanke om brott mot utlänningslageneftersom som myndighetnu föreslås även få i uppgift attgenomföra in- och utresekontroll tillsjöss. Möjligheten att ingripa mot - ochinte minst lagföra - brott bör därmedförbättras. Den den totalagränskontrollen bör bli effektivaregenom att befogenheterna även i dettaavseende nu preciseras.Regeringens förslag till lagändringarbör enligt utskottets bedömning främjasamarbete och samplanering mellan bl.a.polisen och , något somförordas i kommittémotion 1995/96:Fö15(mp). Det bör enligt utskottets meningemellertid i första hand ankomma på deberörda myndigheterna att närmarereglera samarbetet. Något uttalande frånriksdagen behövs därför inte.I både kommittémotion 1995/96:Fö15 (mp)och motion 1995/96:Fö16 av () föreslås att begärytterligare författningsöversyner närdet gäller uppgifteroch befogenheter.Utskottet pekar på att de nu aktuellalagändringarna bör undanröja eventuellatveksamheter om ochtullens uppgifter samt Kustbevakningenstjänstemäns befogenheter när det gällerin- och utresekontrollen. Om någonytterligare reglering behövs frånriksdagen i detta avseende bör detenligt utskottets uppfattning främstankomma på regeringen att bedöma dettaoch ta erforderliga initiativ. Någotuppdrag från behövs förnärvarande inte.Utskottet anser sålunda att motionerna1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m)inte bör bifallas av riksdagen.Mot bakgrund av vad utskottet ovan haranfört förordar utskottet att riksdagenbifaller propositionen och antarregeringens förslag till lag om ändringi utlänningslagen (1989:529) samt om lagom ändring i lagen (1982:395) omKustbevakningens medverkan vid polisiärövervakning. Lagförslagen bifogas dettabetänkande som bilaga 1 resp. bilaga 2. Utskottet hemställer att med bifall tillproposition 1995/96:159 antarregeringens förslag till lag omändring i utlänningslagen (1989:529)och lag om ändring i lagen (1982:395)om medverkan vidpolisiär övervakning samt avslårmotionerna 1995/96:Fö15 och1995/96:Fö16.res. (mp)den 29 april 1996På försvarsutskottets vägnarArne AnderssonI beslutet har deltagit: (), (), (), (), HenrikLanderholm (m), (), OlaRask (s), My (), (), (), (), (), (), () och (). Effektivare gränskontrollAnnika () anserdels att den del av utskottets anförandesom på s. 4 börjar med Utskottet anser och på s. 6 slutar med bilaga 2. bortha följande lydelse:Utskottet anser att samverkan mellanpolis och Kustbevakning kanintensifieras. Det kan t.ex. vara att iförväg samplanera patrulleringen tillsjöss, utnyttja möjligheten att mixa besättningar och se över möjligheternatill samlokalisering i hamnar ochlokaler m.m. Vi anser att detta ärsärskilt viktigt beträffande skydd avden miljön, möjlighet att ingripavid människosmuggling ochnarkotikabekämpning.I SOU 1996:41 föreslårSjöverksamhetskommittén att reglerna förKustbevakningens tjänstemän bör sesöver, eftersom de har tillkommitsuccessivt och återfinns i flera olikaförfattningar. Sjöverksamhetskommitténföreslår att reglerna bör ges enkonsekvent utformning och i möjligasteoch lämpligaste mån samlas i en särskildförfattning. I SOU 1996:41 framhållerSjöverksamhetskommittén också attKustbevakningens befogenheter att verkai hamnar och liknande områden på landinte är tillräckligt klart uttryckta.Även menar att enöversyn är påkallad. Utskottet anser i en översyn bör överväga regleringså att när bedriverövervakning till havs och i kustvattensamt i och för attförhindra brott osv. skall lagen ocksåtillämpas på öar, skär och ihamnområden.Denna översyn skall enligt utskottetsmening göras innan man ändrar de lagarsom regeringen föreslår. I avvaktan pådetta anser utskottet att propositionenbör avslås.Det är bättre att en samlad bedömninggörs med syfte att effektivisera ochsamordna verksamheten för att därefteråterkomma med förslag om en samladsärskild författning. Detta bör ske istället för att som regeringen nu gör,bädda för det Schengen-samarbete mannyligen förhandlat om, och enbartinrikta sig på kontroll av utlänningarsinresa till och utresa från Sverige.Vad utskottet nu har anfört börriksdagen ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan bort haföljande lydelse:att med bifall till motion1995/96:Fö15 avslår proposition1995/96:159 och motion 1995/96:Fö16 samtsom sin mening ger regeringen till kännavad utskottet anfört.Förslag till lag om ändring iutlänningslagen (1989:529)Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 §utlänningslagen (1989:529)1 skall haföljande lydelse.Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse5 kap.1 §Vid inresa eller utresa skall enutlänning visa upp sitt pass förpolismyndigheten, om inte annat följerav föreskrifter som regeringen harmeddelat. Utlänningen skall också lämnapolismyndigheten de upplysningar ochvisa upp de handlingar som är avbetydelse för bedömningen avutlänningens rätt till inresa ochvistelse i ochKustbevakningen ärskyldiga att biståpolisen vidkontrollen avutlänningars inresaoch utresa enligtdenna lag.Kustbevakningenskall medverka ipolisenskontrollverksamhetgenom att utövakontroll avsjötrafiken.Denna lag träder i kraft den 1 juli 19963Förslag till lag om ändring i lagen(1982:395) om medverkanvid polisiär övervakningHärigenom föreskrivs att 1 § lagen(1989:395) om medverkanvid polisiär övervakning1 skall haföljande lydelseNuvarande lydelse Föreslagen lydelse1 §2Denna lag tillämpas när Kustbevakningenbedriver övervakning till havs och ikustvattnen samt i och Mälarenför att hindra brott mot motföreskrifter i lagar och andraförfattningar som gäller1. skyddsobjekt och militäraskyddsområden,2. jakt,3. fiske,4. bevarande av den miljön ochannan naturvård,5. trafikregler ochsäkerhetsanordningar för sjötrafiken,6 . åtgärder mot vattenförorening frånfartyg,7. dumpning av avfall i vatten,8. kontinentalsockeln,9. fornminnen och sjöfynd,10. fartygs registrering ochidentifiering,11. skydd för den miljön motandra förorenande åtgärder sådanasom avses i 6 och 7,12. märkning och 12. märkning ochanvändning av användning avoljeprodukter. oljeprodukter,13. utlänningarsinresa till ochutresa frånSverige.Lagen tillämpas i fråga om övervakningenligt punkterna 2-8 och 10-12 även inomSveriges ekonomiska zon.Denna lag träder i kraft