bet · GJ01JuU18 · 1996-05-21 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottetregeringens skrivelse med redogörelseför tillämpningen av lagen om särskildutlänningskontroll den 1juli 1994-den 30 juni 1995 samt enmotion som väckts i anslutning härtill.I samband med behandlingen avregeringens skrivelse har utskottet,inom ramen för sin uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet, vid en fördjupadgranskning av regeringens tillämpning avlagen om särskild utlänningskontrollkonstaterat att regeringens olika beslutom utvisning måste bedömas somvälgrundade och att handläggningen avärendena från formell synpunkt varitkorrekt. I sammanhanget förtjänar attanmärkas att tillföljd av synpunkter från utskottet isamband med granskningen har beslutat seöver rutinerna för dokumentation avmuntliga uppgifter i regerings- ärendenav aktuellt slag.Utskottet, som har uppfattningen attlagstiftningen måste ge utrymme för attur landet avlägsna sådana utlänningarsom bedöms som farliga med hänsyn tillrisken för internationellaterroristhandlingar eller som utgör etthot mot rikets säkerhet, avstyrkerbifall till motionen och tillstyrker attregeringens skrivelse läggs tillhandlingarna.SkrivelsenI skrivelse 1995/96:124 har regeringen() till riksdagenvverlämnat en redogörelse förtillämpningen av lagen (1991:572) omsärskild utlänningskontroll under tidenden 1 juli 1994-den 30 juni 1995. 1995/96:Ju17 av m.fl.(mp) vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om en utförligare redovisning avtillämpningen av lagen (1991:572) omsärskild utlänningskontroll,2. att hos regeringen begärförslag om att förbättra rättssäkerheteni lagen om särskild utlänningskontroll. BakgrundSärskilda regler i syfte att bekämpainternationell terrorism infördes isvensk lagstiftning genom lagen(1973:162) om särskilda åtgärder tillförebyggande av vissa våldsdåd medinternationell bakgrund. Lagen hade detprimära syftet att göra det möjligt atthindra presumtiva terrorister från attkomma in i eller stanna kvar i Sverige.Samtidigt syftade bestämmelserna tillatt skapa möjlighet till särskildkontroll i de fall då sådana utlänningarav humanitära skäl ändå måste beredas enfristad här i landet. Lagen vartidsbegränsad.Bestämmelserna har ändrats vid fleratillfällen. Sedan den 1 juli 1991eterfinns den aktuella regleringen ilagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll (prop. 1990/91:118,JuU29, rskr. 298).Lagen om särskild utlänningskontrollEnligt lagen om särskildutlänningskontroll gäller i korthet atten utlänning kan utvisas om det behövsmed hänsyn till rikets säkerhet eller omdet med hänsyn till vad som är känt omhans tidigare verksamhet och övrigaomständigheter kan befaras att hankommer att begå eller medverka till enbrottslig gärning som innefattar våld,hot eller tvång för politiska syften.Undantag görs dock för gärningarutomlands som har övervägande karaktärav politiskt brott.Om det finns ett beslut om utvisningenligt lagen om särskildutlänningskontroll eller om det ärsannolikt att ett sådant beslut kommeratt meddelas får utlänningen tas iförvar.Har ett utvisningsbeslut inte kunnatverkställas på grund av att utlänningenriskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr idet land till vilket han utvisats ochverkställigheten till följd häravinhiberats, kan regeringen, eller ivissa fall , beslutaom anmälningsplikt för utlänningen.Anmälningsplikt innebär en skyldighetför utlänningen att på vissa tideranmäla sig hos en polismyndighet.Härutöver ges under vissa bestämdaförutsättningar möjlighet tillhusrannsakan, hemlig teleavlyssningm.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte.Ett beslut om anmälningsplikt ellertvångsmedel gäller i längst . Enförlängning för tiden därefter kräverbeslut av domstol. Ett sådant beslut kanvverklagas av utlänningen och avRikspolisstyrelsen (RPS). Härutövergäller att också regeringens beslut ihär aktuella frågor i de flesta fallskall föregås av en förhandling idomstol.Regeringens skrivelseDen vid regeringens skrivelse fogaderedogörelsen bygger på skrivelser frånRPS och Utrikesdepartementet.Av redogörelsen framgår bl.a. följande.Lagen har tillämpats fem gånger underden aktuella perioden den 1 juli1994-den 30 juni 1995. I ett fallbeslutade regeringen med stöd av 1 §första stycket 1 lagen om särskildutlänningskontroll att utvisa en ryskmedborgare som misstänktes för spioneri.Ärendet avgjordes av regeringen utan attföregås av en sådan förhandling somavses i 3 och 6 §§ lagen om särskildutlänningskontroll. I fyra fall harregeringen efter ansökan avSäkerhetspolisen () beslutat utvisautländska medborgare som misstänktes förterroristverksamhet enligt 1 § förstastycket 2 i lagen. Tre fall har rörtutlänningar från och ettfall en medborgare från ettnordafrikanskt land. I tre av desistnämnda fallen har sådan förhandlingsom avses i 3 och 6 §§ lagen om särskildutlänningskontroll hållits vidStockholms tingsrätt. I samtliga falldär lagen tillämpats harutlänningen tagits i förvar av ochchefen för hardärefter förordnat om fortsatt förvar.Utvisningarna har verkställts genomSÄPO:s försorg. Som en jämförelseredovisas antalet fall där lagentidigare har tillämpats.-1991/1992 - lagen tillämpades vid tretillfällen-1992/1993 - lagen tillämpades vid tretillfällen-1993/1994 - lagen tillämpades inte vidnågot tillfälleSverige har varitförskonat från terroristdåd. Avskrivelsen framgår dock att tvåsvenskar, anställda vid i , kidnappades avlandets största regeringsfientligamotståndsgrupp . Efterlångvariga ansträngningar frisläpptesbägge oskadda i maj 1995.Den internationella bilden avutvecklingen på terrorismens område harenligt skrivelsen uppvisat både positivaoch negativa drag. Till de positiva höratt terrorismen fortsatt att minskatotalt sett. Hit hör också attutvecklingen i den nordirländska fråganföranledde att avbryta den väpnadekampen . Unionisternasvarade med samma åtgärd något senare.Till de negativa dragen hör enligtskrivelsen att motståndet från vissaextremistgruppers sida motfredsprocessen i fortsattatt ta sig uttryck i terrorhandlingar.Vidare har i kampen mellanturkiska regeringsstyrkor och denkurdiska fortsatt - en kampsom kännetecknas av PKK:s terrormetoderoch säkerhetsstyrkornas hårdföramotåtgärder. I slutligenfortsätter kampen mellanregeringsstyrkor och fundamentalistiskaaktivistgrupper. I har Frankrikedrabbats av utlöpare av den senarekonflikten.Terrordåd av delvis ny karaktärinträffade också . Ettsådant är nervgasattacken i Tokyostunnelbana , som förknippasmed den japanska s.k. domedagssekten.Ett annat är bombattentatet mot ettkontorskomplex i , , sominnehöll ett flertal myndigheter. Dennagärning förknippas medregeringsfientliga extremistkretsar påhögerkanten. Det internationella arbetetmed att bekämpa terrorism har fortsatt.Som medlem av Europeiska unionen (EU)medverkar i det arbete sombedrivs på detta område såväl inom ramenför samarbetet inom utrikes- ochsäkerhetspolitiken som inom ramen församarbetet på de rättsliga och polisiäraområdena. fortsätter arbetetmot terrorism inom FN. I det gemensammaanförandet, som hölls när fråganbehandlades vid den 50:egeneralförsamlingen, underströk EU:stalesman att det krävs internationellsamordning mellan staterna för atteffektivt kunna bekämpa terrorismen, menockså att staternas kamp mot terrorismmåste ske i enlighet med internationellrätt. De som ännu inte anslutit sig tillalla de internationella konventionernapå området uppmanades göra detta. Detkan nämnas att för sin delanslutit sig till de internationellakonventioner som riktar sig motterrorismen.MotionenI motion Ju17 (mp) efterlyses enutförligare redovisning av tillämpningenav lagen om särskild utlänningskontroll.Därjämte yrkas att rättssäkerhetsskyddeti lagen förbättras. I motionenkritiseras bl.a. att lagen medger attingripande åtgärder kan vidtas motmänniskor som inte övertygats om någotbrott.BakgrundParlamentarisk kontrollTerroristbestämmelserna och reglerna omsärskilda tvångsåtgärder fick vid sintillkomst en begränsad giltighetstidvilket innebar en kontrollmöjlighet överregeringens och myndigheternashandlande. När terroristbestämmelsernapermanentades bestämdes attregeringen skulle lämna enskrivelse till med redovisningav terroristbestämmelsernas tillämpning.I samband med införandet av lagen omsärskild utlänningskontroll ansågs attden parlamentariska kontrollen av hurregeringen tillämparterroristbestämmelserna och reglerna omtvångsåtgärder även i fortsättningen börske genom att regeringen lämnaren skrivelse härom till (prop.1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Densenaste redovisningen gjordes iregeringens skrivelse 1994/95:132(1994/95:JuU10, rskr. 197).Utskottets granskningRiksdagens kontrollfunktion utövasfrämst via ett antal särskildakontrollinstrument, vilka regleras i 12kap. regeringsformen (RF). Dessa ärkonstitutionsutskottetsgranskningsverksamhet (1-3 §§),verksamheten hos revisorer(7 §), fråge- ochinterpellationsinstituten (5 §) samtRiksdagens ombudsmäns (JO) verksamhet (6§). kontrollmakt omfattarockså möjligheten tillmisstroendeförklaring gentemot statsråd(6 kap. 5 § och 12 kap. 4 § RF).Under sitt arbete med att reformerariksdagsarbetet föreslogRiksdagsutredningen (1993/94:TK1) bl.a.att utskotten själva borde följa upp ochutvärdera resultat i verksamheter inomresp. utskotts beredningsområde.Utgångspunkterna för förslaget var attfrågor om uppföljning, utvärdering ochresultatstyrning blivit allt vanligareinom den offentliga sektorn, liksominslaget av ramlagstiftning. Utredningenkonstaterade att bortsett från KU:ssärskilda granskningsuppgifter hararbetet i riksdagsutskotten endast iringa grad varit inriktat på uppföljningoch kontroll. Möjligheterna att bedrivaen sådan verksamhet har enligtutredningen varit otillfredsställande.Riksdagsutredningen lämnade i sittbetänkande förslag till olika åtgärdersom skall stödja en utveckling avutskottens arbete i den önskaderiktningen. Utredningen tog också uppverksamheten hos revisoreroch lämnade förslag till revisionensinriktning och omfattning. Dessutomlämnades förslag till förstärkning avriksdagens resurser för uppföljning,utvärdering och revision.Riksdagen beslutade attställa sig bakom det somRiksdagsutredningen anfört om utskottensarbete med uppföljning och utvärdering(1993/94:KU18 s. 27 f).Utskottet har med anledning häravantagit en plan för sitt arbete meduppföljning och utvärdering. I planeningår en granskning av de fyra lagar sombereds av justitieutskottet beträffandevilka det förutsätts en parlamentariskkontroll [27 kap. 18-25 §§rättegångsbalken om telefonavlyssning,lagen (1952:98) med särskildabestämmelser om tvångsmedel i vissabrottmål, lagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll och lagen (1995:1506)om hemlig kameraövervakning].Utskottet har, inom ramen för dettaarbete, genomfört en fördjupadgranskning av regeringens tillämpning avlagen om särskild utlänningskontroll.Arbetet har gått ut på att granskaregeringens tillämpning av lagen frånsåväl materiell som formell synpunkt,dvs. dels att regeringens olika beslutom utvisning i sak legat i linje medriksdagens intentioner, dels att i lagenangivna regler rörande handläggningen avärendena tillämpats korrekt. Därjämtehar även kontrollerats att regeringenkorrekt tillämpat i övrigt förekommanderegler rörande handläggning av ärendensom innebär myndighetsutövning motenskild.Kontrollen har genomförts genom attutskottet dels inhämtat skriftligaredogörelser från Kulturdepartementetoch , vilka inomregeringskansliet ansvarade förifrågavarande ärenden under periodensförsta resp. andra hälft, dels genom engranskning av aktuella akter. Visskompletterande information har inhämtatsfrån och åklagarmyndigheten iStockholm.Utskottet vill i sammanhanget någotberöra frågan om dokumentationen avregeringens beslutsunderlag.Av 7 kap. 2 § RF framgår att behövligaupplysningar och yttranden skallinhämtas från berörda myndigheter vidberedningen av regeringsärenden. Vidareskall tillfälle lämnas sammanslutningaroch enskilda att yttra sig i denomfattning som behövs.I 15 § förvaltningslagen (1986:223)stadgas att uppgifter som en myndighetfår på annat sätt än genom en handlingoch som kan ha betydelse för utgången iärendet skall antecknas av myndigheten,om ärendet avser myndighetsutövning motnågon enskild.Förvaltningslagen gäller visserligeninte för ärenden i regeringen, men debör dock i möjligaste mån handläggasenligt samma regler som gäller förunderordnade myndigheter (prop.1985/86:80 s. 57, KU 21, rskr. 202).I boken, en handbok omförvaltningslagens tillämpning iregeringskansliet som utgivits avStatsrådsberedningen, sägs attdepartementen bör tillämpaförvaltningslagens regler om anteckningav uppgifter även i regeringsärenden.I tre av de fyra ärenden som handlagtsi framgår direkteller indirekt att uppgifter lämnatsmuntligen till regeringen vidföredragningar. I två fall anges i enhandling i akten att lämnatinformation som med stöd av bestämmelseri sekretesslagen inte kommer att delgesparten. Vilka uppgifter som lämnatsfinns inte dokumenterade på något sätt iresp. I ett fall finns iregeringens akt endast självabeslutshandlingarna.Utskottet har frånJustitiedepartementet inhämtat att manavser att se över frågan omdokumentation av muntligen lämnadeuppgifter i regeringsärenden av detaktuella slaget.Utskottets övervägandenUtskottet har efterterroristlagstiftningens tillkomst år1973 (JuU 1973:18 s. 13 f) vid upprepadetillfällen, senast (1994/95:JuU10 s. 3), vidhållit behovetav en sådan reglering som den aktuella.Utskottet, som alltjämt haruppfattningen att lagstiftningen måstege utrymme för att ur landet avlägsnasådana utlänningar som bedöms somfarliga med hänsyn till risken förinternationella terroristhandlingareller som utgör ett hot mot riketssäkerhet, gör inte någon annan bedömningnu.När det gäller regeringens skrivelsevill utskottet inledningsvis liksomtidigare uttala att utskottet finnerredogörelsen värdefull.I sammanhanget gör utskottetbeträffande framtida redogörelser övertillämpningen av lagen samma bedömningsom utskottet gjorde (1994/95:JuU10 s. 3), nämligen attredovisningen av konkreta, enstakahändelser och analysen av deninternationella utvecklingen bör hållaspå minst samma nivå som hittills.Framtida redogörelser bör, som utskottetockså tidigare uttalat, även behandlamer betydelsefulla lagändringar i ländersom är av särskilt intresse i dessasammanhang.Utskottet har vid granskningen av de iskrivelsen aktuella ärendena kunnatkonstatera att regeringens olika beslutom utvisning måste bedömas somvälgrundade liksom att handläggningen avärendena från formell synpunkt varitkorrekt. Det sagda hindrar dock inte attutskottet anser det positivt attdokumentationen av muntliga uppgifterförbättras i enlighet med vad somuttalats av representanter förJustitiedepartementet undergranskningen.Genom utskottets granskning är motionJu17 tillgodosedd i den del den avser enförbättrad redovisning av lagenstillämpning. Utskottets ovan redovisadeinställning innebär därjämte attutskottet inte delar den kritiskainställning till lagstiftningen i frågaom rättssäkerhetsskyddet som framkommeri motionen. Motion Ju17 bör inteföranleda någon åtgärd, ochutskottet avstyrker bifall till den.Med dessa uttalanden bör regeringensskrivelse läggas till handlingarna. Utskottet hemställerbeträffande tillämpning av lagen(1991:572) om särskildutlänningskontrollatt med avslag på motion1995/96:Ju17 lägger regeringensskrivelse /96:124 till handlingarna.Stockholm den 23 maj 1996På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (), SigridBolkéus (s), (), MärtaJohansson (s), (),(m), (),(), (), MaudEkendahl (m), (), ChristinNilsson (s), (), NalinBaksi (s) och Skånberg (kds). Sammanfattning 1Skrivelsen 1Motionen 1Utskottet 2Bakgrund 2Lagen om särskildutlänningskontroll 2Regeringens skrivelse 2Motionen 4Bakgrund 4Utskottets överväganden 6Hemställan 6Gotab, 1996