bet · GK01KU2 · 1996-11-21 00:00:00 — Utskottet har ingen närmarekännedom om i vilken utsträckning ägnat sig åt samma ärenden somutskottet. Enligt utskottets mening börden ordningen gälla att nämnden endastsvarar för samråden införministerrådsmötena och utskotten förbevakningen av frågorna dessförinnan.Utskotten bör också ha möjligheter attframföra synpunkter inför ettministerrådsmöte.I de fall ett utskott har särskildasynpunkter på ett kommissionsförslag bördessa naturligtvis komma till kännedom. Hur detta lämpligenbör ske torde få avgöras i varjesärskilt fall. Ett informellt sätt kanvara att utskottets synpunktervidarebefordras via partigrupperna tillEU-nämndens ledamöter. Även formellayttranden bör kunna komma i fråga. Omdet skulle visa sig att ochett utskott inte har samma uppfattning ien viss fråga anser utskottet att det ärlämpligt att det berörda utskottetunderrättas härom i någon form.Enligt lagutskottets mening finns detför närvarande inte skäl att förorda attsamarbetet mellan ochutskotten formaliseras genom ändringar iriksdagsordningen. Utskottet anför attdet med hänsyn till de begränsadeerfarenheter som föreligger kanfinnas anledning att avvakta ytterligarenågon tid innan ett slutligtställningstagande kommer till stånd. Somen allmän synpunkt vill utskottet dockpeka på att det också börfinnas utrymme för en betydandeflexibilitet i samrådsförfarandet mellanEU-nämnden och utskotten.Socialförsäkringsutskottet håller siginformerat om vilka frågor som har aktuella inom utskottetsområde, men har inte dubbleratutfrågningen av statsråd. ochutskottet har olika roller när detgäller EU-frågorna och deras behandling.Utskottets synpunkter bör inteformaliseras i yttranden till . Synpunkterna bör komma till kännedom via partierna som ettled i partiernas inre arbete.Samarbetet med har enligtsocialutskottets mening fungeratutmärkt. Det har aldrig varit fråga omnågon kompetenskonflikt. EU-nämndenbereder ställningstaganden iministerrådet. Utskottet skall koncen-trera verksamheten på ärendenasberedning i kommissionen. Utskottetskall dock vid behov medverka även iförberedelserna av ställningstaganden iministerrådet.Kulturutskottet förordar att nuvarandearbetssätt tills vidare bibehålls,vilket innebär att utskottet strävarefter att följa EU-frågornashandläggning redan i ett tidigt skedemen överlåter åt att svaraför kontakterna med regeringen införministerrådsmötena. Utskottet villtillägga följande. Det torde ställamycket stora krav på attskaffa sig sakkunskap i den mångfaldärenden som nämnden har att behandla, ominte en nära samverkan med fackutskottenäger rum. Det anförda talar för attmöjligheter skapas för att låtafackutskotten delta i samråden medregeringsmedlemmarna införministerrådssammanträden. Hur en sådansamverkan skall organiseras krävernoggranna överväganden. Utskottet anserdock att det finns skäl att avvakta medett ställningstagande tills dess attytterligare erfarenheter vunnits av EU-arbetet i riksdagen.Näringsutskottet instämmer ibedömningen att det är viktigt medkontakterna mellan utskotten och men anser - baserat påhittillsvarande erfarenheter - att detinte är lämpligt att formalisera dessakontakter genom formella yttranden ellerskrivelser av olika slag. mening bör kontakterna iförsta hand ske inom resp. partigrupp.Utskottet utesluter emellertid inte attinformationsutbytet mellan utskottensoch nämndens tjänstemän kan förbättrasså att tjänstemännen i respektive kanslihålls informerade om aktuellaaktiviteter på EU-området.Sammanfattningsvis ansernäringsutskottet att strävan bör varaatt det upprätthålls en effektivarbetsfördelning mellan utskotten och samt att kontakterna dem emellanoch även med de svenskaeuropaparlamentarikerna väsentligen börske via partigrupperna.Utskottets övervägandenUtskottet noterar att gränsdragningenmellan utskott och enligt deinhämtade yttrandena inte har vållatnågra stora problem och att så gott somsamtliga utskott avvisar tanken på enreglering i riksdagsordningen avförhållandet utskott - EU-nämnd.Utskottet har tidigare i betänkandetföreslagit att det i riksdagsordningeninförs en bestämmelse om utskottensskyldighet att följa EU-frågorna inomdet egna ämnesområdet. De frågor somutskotten har engagerat sig i kommer inormalfallet troligen också att bliföremål för samråd i EU-nämnden.Samrådet inför ministerrådets möten bör,enligt utskottet, även fortsättningsvisäga rum i EU-nämnden.Enligt utskottets bedömning kommer denökning av utskottens aktivitet somföreslagits inte att vålla någraoklarheter när det gällergränsdragningen mellan utskotten och . delaruppfattningen i yttrandena att formenför kontakter mellan utskotten och inte bör regleras iriksdagsordningen. Utskottet anförde närEU-nämnden inrättades, att utskottengivetvis bör kunna överlämna formellayttranden till både pånämndens begäran och på eget initiativ,men även andra vägar kan varaändamålsenliga.Utskottet noterar att flera utskotthänvisar till kontakterna inomrespektive partigrupp.EU-nämndens arbeteEU-nämndens yttrandeSkriftlig information från regeringentill sammanträder regelmässigt påfredagarna för samråd med regeringen omde frågor som står på dagordningarna förministerrådsmötena påföljande vecka.Inför sammanträdena tillställs dels förslagen tilldagordningar, dels s.k. kommenteradeeller annoterade dagordningar, dels s.k.ministerrådspromemorior.Dagordningsförslagen upprättas inomministerrådet medan de kommenteradeeller annoterade dagordningarnaupprättas inom . Ävenministerrådspromemoriorna upprättas inomregeringskansliet.I ministerrådspromemoriorna gesytterligare information om viktigaredagordningspunkter. De skall innehållaen redovisning för den aktuella frågansinnebörd samt uppgifter om hur svenskaregler påverkas och vilkaförfattningsändringar som kan krävas.Uppgifter skall också lämnas omeventuella ekonomiska konsekvenser förstaten, kommunerna, företagen ochenskilda. Även andra omständigheter somkan vara av betydelse för frågansbedömning skall redovisas, exempelvisåsikter som framförts av svenskaintresseorganisationer och utfallet avremissbehandling i Sverige.Promemoriorna skall vidare innehållauppgifter om beslutsproceduren inom EU,däribland den juridiska grunden förett rådsbeslut, frågans läge ibeslutsprocessen, ändringsförslag frånEuropaparlamentet och kommissionensinställning till dessa samt andraförhållanden som är av betydelse, t.ex.medlemsländers öppet deklareradeställningstaganden. Slutligen skallregeringens förslag till svenskhuvudposition redovisas och om möjligtockså regeringens inställning tillEuropaparlamentets ändringsförslag.De kommenterade eller annoteradedagordningarna ochministerrådspromemoriorna inkommer tillEU-nämndens kansli förefredagssammanträdet.Dagordningsförslagen inkommer tillkansliet före sammanträdetoch översätts och redigeras inomkansliet. Materialet delas sedan tillledamöterna i eller tisdag förmiddag.Enligt EU-nämndens uppfattninginnehåller materialet frånregeringskansliet i stort sett deninformation som är önskvärd införsammanträdena. Kvaliteten skiftar docknågot bl.a. beroende på vilketdepartement som sammanställt materialetoch bör på vissa punkter kunnaförbättras. ser det somsärskilt angeläget att den skriftligainformationen innehåller förslag tillsvensk position och att denna äravfattad på ett klargörande sätt.Nämnden är dock medveten om att det ivissa frågor kan vara svårt att ange densvenska inställningen. Viktigt är ocksåatt andra länders inställning redovisasnär det kan ske. En brist är att denskriftliga informationen inte innefattarutkast till resolutioner och andradokument som utarbetats inom rådet ochsom skall diskuteras och beslutas vidrådsmötena. Detta gäller inte minstfrågor inom andra och tredje pelaren.Nämnden vill understryka vikten av attsådana dokument tillställs nämnden införsammanträdena i görligaste mån.En förutsättning för attsamrådsförfarandet skall bli effektivtär att den skriftliga informationeninför sammanträdena kommer ledamöternatill handa före sammanträdena.Den nuvarande ordningen med utdelning avmaterialet i början avsammanträdesveckan är intetillfredsställande. Att materialet intenår nämnden har dock inte sinfrämsta orsak i regeringskanslietsarbetsformer utan beror väsentligen påförhållandena inom ministerrådet ochsärskilt på den omständigheten attCorepers beredning av ärendena tillministerrådsmötena slutförs mycket korttid före rådsmötena. Nämndenunderstryker det angelägna i attarbetsformerna i rådet ändras. Det börpåpekas att de problem som sammanhängermed rådets arbetsformer inte enbart ären svensk angelägenhet utan har påtalatsäven från andra parlament och regeringari EU:s medlemsländer.Inom ramen för nuvarande ordning bördet dock vara möjligt att åstadkomma enviss förbättring. Riktpunkten bör varaatt material inför sammanträdena skallkomma nämndens ledamöter till handasenast . Detinnebär att materialet behöver inkommatill under föregåendefredag.A-punkternaMed A-punkter avses ärenden på rådetsdagordningar som kan avgöras utandiskussioner. Vilka ärenden som skallbehandlas som A-punkter avgörs vidCoreper-beredningen som föregårrådsmötena.Den skriftliga information somsammanställts inom ochöverlämnats inför EU-nämndenssammanträden har hitintills - med någotenstaka undantag - saknat uppgifter omde ärenden som avses komma upp som A-punkter. I viss utsträckning har dockkansliet via telefax från Sverigesrepresentation i erhållituppgifter om A-punkter. När dessameddelanden kommit kansliet till handaföre sammanträdet har de inkommit såsent att de inte kunnat redigeras ochöversättas till sammanträdena. Ofta harde emellertid nått kansliet först efterden aktuella sammanträdesdagen.I avsaknad av närmare information om A-punkterna har några bedömningar av dessaärenden inte kunnat göras inom nämnden,vilket får ses som en brist. uppfattning är det angelägetatt regeringens skriftliga informationtillförs uppgifter om viktiga ärendensom kan bedömas bli behandlade som A-punkter. Något krav på en fullständigförteckning över sådana A-punkter kandock inte ställas förrän rådetsarbetsformer ändrats.Det sagda innebär inte att nämnden heltsaknat information om de ärenden sombehandlats som A-punkter. karakteriseras bl.a. avatt ett ärende kan stå på dagordningarnavid flera tillfällen innan det slutligenavgörs. Enligt nämndens erfarenhet ärdetta regelmässigt fallet i merakontroversiella och viktiga ärenden. Omdet slutliga avgörandet sedan sker somen A-punkt har nämnden alltsådessförinnan erhållit information omärendet och haft möjlighet att påverkaregeringens agerande.När det gäller insyn i ochinflytande på ärenden som behandlas somA-punkter vill nämnden också framhållaatt de nuvarande problemen får ansesvara av övergående natur. När Sverigeinträdde som medlem i EU hade ett stortantal frågor initierats av kommissionenoch var föremål för beredning på olikanivåer i beslutsprocessen. Varkenregeringen eller hade någonnärmare överblick över dessa ärenden ochmöjlighet att påverka utvecklingen.Under den tid som förflutit sedanSverige blev medlem har vi kunnatmedverka i beslutsprocessen ochallteftersom ärendena mognat föravgöranden i ministerrådet har riksdagenfrämst genom kunnat utöva ettinflytande på regeringens agerande pådetta sena stadium. Annorlunda förhållerdet sig med de ärenden som initieratsefter medlemskap i unionen.Beträffande dessa finns tillfälle förriksdagen att redan från början av EU:sbeslutsprocess, då möjligheterna tillpåverkan är störst, utöva ettinflytande. Enligt nämndens uppfattningär det en angelägen uppgift förutskotten att ta till vara dessamöjligheter till inflytande.Utvecklingen av arbetsformer m.m.En förändring av verksamheten i är att, utöver frågor som ståttpå dagordningarna för ministerrådsmöten,samråd också har hållits med regeringenrörande dels Schengenförhandlingarna,dels förberedelserna årsregeringskonferens.Vid ett sammanträde den 27 januari1995 med företrädare förregeringskansliet diskuterades olikasamarbetsfrågor, främst kraven på denskriftliga information som skall lämnasfrån inför samråden inämnden. De riktlinjer som därvid ladesfast togs sedan upp i ett cirkulär frånEU-sekretariatet om samråd ochinformation mellan regering och riksdagi EU-frågor. Nämndens arbetsformerdiskuterades ånyo vid ett sammanträdeden . Då beslöts att - som enförsöksverksamhet - ordföranden vidsamråden med regeringen skulle göra ensammanfattning av huruvida det finnseller inte finns en majoritet emot denföreslagna förhandlingsuppläggningen.Vid ett sammanträde den 7 septembersamma år beslöt nämnden att samråd medregeringen inte längre skulle hållasinför informella ministerrådsmötensåvida det inte finns särskilda skäl.Anledningen härtill var att sådanasamråd inte ansågs meningsfulla.I samband med samråden har nämndenvidare fortlöpande framfört synpunktertill statsråden rörande samarbetet medregeringen.Det kan också påpekas att regelbundna(månadsvisa) sammanträffanden har ägtrum på tjänstemannaplanet mellannämndens kansli och EU-sekretariatet.Kansliet har vidare etablerat ettsamarbete med sekretariatet tillFolketingets Europaudvalg. tillgång till de öppnahandlingar som delas ut tillEuropaudvalgets ledamöter. Ett visstsamarbete har också etablerats medtjänstemännen vid det utskott i Finlandsriksdag (Stora utskottet) som hararbetsuppgifter motsvarande EU-nämndens.Med anledning av att enskilda ledamöteri nämnden framställt önskemål ominformation och samråd i vissa frågorfattade nämnden ettbeslut om riktlinjer för hur sådanafrågor skulle behandlasfortsättningsvis. Riktlinjerna innebär ihuvudsak att informations- ellersamrådsönskemål som är av den karaktärenatt de lämpligen bör tas upp i kammareneller i utskotten inte bör tillgodosesav nämnden. Övriga önskemål skallhandläggas inom nämnden.SamrådsförfarandetEnligt nämndens uppfattning bör samrådetmed regeringen utformas så attregeringsföreträdarna först lämnarupplysningar som komplettering till deninformation som lämnats skriftligen. Detkan t.ex. gälla omständigheter avsekretessbetonad karaktär. Regeringenbör därefter redovisa sin syn på hurSverige skall ställa sig i den aktuellafrågan. Det ankommer sedan på nämndensledamöter att diskutera det föreslagnaförhandlingsupplägget och begära depreciseringar och ändringar som kan varaönskvärda.Samrådet med regeringen har hitintillshuvudsakligen följt den angivna mallen.För den fortsatta verksamheten sernämnden det som angeläget att regeringenvid samråden - i större utsträckning änhitintills varit fallet - redovisarvilka alternativa positioner som kanfinnas. Viktigt är även att nämnden fårkännedom om andra länders inställning.Frågan i promemorian frånkonstitutionsutskottets kansli huruvidasammanträdena präglats mera avinformation än av samråd kan nämndeninte besvara. I den mån informationendominerat får det anses bero på nämndenseget agerande. I sammanhanget måste detbeaktas att åtskilliga punkter påministerrådets dagordningar enbartinnefattar information, lägesrapporteroch liknande muntliga föredragningarexempelvis från kommissionen ellerordförandeskapet. Som en meraövergripande aspekt på samrådet medregeringen vill nämnden understrykavikten av att arbetet främst inriktas påprincipiella frågor av betydelse förSverige och på de politiskaställningstagandena.Som svar på frågan i promemorian om vemsom bör företräda regeringen vidnämndens sammanträden vill nämndenerinra om att praxis hitintills harvarit att det ansvariga statsrådet skallinställa sig för samrådet och detta äveni sådana fall då en statssekreterareeller annan tjänsteman skallrepresentera vid rådsmötet.Nämndens erfarenheter är attdiskussioner om Sverigesförhandlingspositioner är meningsfullaendast om de förs med den som bär detfaktiska ansvaret för positionerna.Enligt nämndens mening är det därförangeläget att statsråden är närvarandevid nämndens sammanträden. Undantag börendast förekomma i de fall då statsrådetpå grund av starka skäl är tvungen attutebli. Om en statssekreterare skallföreträda regeringen vid rådsmötet kandet vara lämpligt att också hon ellerhan är närvarande vid nämndenssammanträde.Ordförandens sammanfattningarDe sammanfattningar beträffandemajoritetsförhållandena som görsav ordföranden har enligt EU-nämndentill syfte att klargöra opinionsläget inämnden. Det kan i och för sig hävdasatt det ankommer på det ansvarigastatsrådet att av den förda diskussionensjälv dra slutsatser om nämndensinställning till den föreslagnaförhandlingspositionen. För statsrådenfår det emellertid anses vara en fördelom ordföranden kan konstatera att dendiskuterade förhandlingslinjen har stödi nämnden. Opinionsläget kannaturligtvis också uttryckas på detsättet att ordföranden - vid detillfällen detta inträffar - konstateraratt statsrådet inte förefaller hamajoritet för sin ståndpunkt i nämnden.Hur avläsningen av EU-nämndensinställning sker bör enligt nämnden ävenfortsättningsvis vara en uppgift förnämnden att bedöma.Skulle den överenskomnaförhandlingslinjen sedermera behövafrångås vid förhandlingarna iministerrådet anser nämnden attstatsrådet bör återkomma till nämnden ifrågan. Ett sådant förnyat samråd kan omsaken brådskar ske mera formlöst t.ex.vid en telefonkonferens medpartiföreträdare eller i mycketbrådskande lägen genom en hänvändelsetill ordföranden, som sedan fårinformera nämnden i dess helhet. har sig bekant har endast ettsådant fall inträffat. Det gällde fråganhuruvida skulle gesbehörighet att tolkaEuropolkonventionen. Vid toppmötet iCannes framlades ettkompromissförslag i frågan. Förslagetvar i och för sig godtagbart från svensksida men överensstämde inte med deninställning som tidigare förankrats inämnden. Det ansvariga statsrådetbegärde och fick då telefonledes ettförnyat besked från företrädare förnämnden innan förhandlingarna fortsatte.Kontakter med utomståendeBeträffande nämndens kontakter medintressegrupper och andra vill nämndensom sin principiella inställning hävdaatt nämndens verksamhet bör koncentreraspå samrådet med regeringen. I dennaverksamhet är kontakter med organutanför och regeringen sällanbefogade. Intressegruppers och andraseventuella synpunkter och önskemålrörande olika EU-frågor bör lämpligenframföras på ett tidigare stadium avbeslutsprocessen inom EU än i det skededå samrådet skall hållas. Detta hindrardock inte att nämnden kan finna detmotiverat att utomstående ges möjlighetatt framföra synpunkter till nämnden. Såkan exempelvis bli fallet beträffandemera allmänna aspekter på EU-samarbetetoch frågor som aktualiseras under 1996års regeringskonferens.Öppna sammanträdenEnligt 8 kap. 17 § riksdagsordningenskall nämnden sammanträda inom stängdadörrar. Detsamma gäller utskottenssammanträden men utskotten har möjlighetatt besluta att ett sammanträde till dendel det avser inhämtande av upplysningarskall vara helt eller delvis offentligt(4 kap. 12 § riksdagsordningen). Dettainnebär bl.a. att inte harformell möjlighet att hålla öppnasammanträden för inhämtande avinformation och åsikter i frågor som ärav stort allmänt intresse.Det ligger i sakens natur att samrådenmed regeringen inför ministerrådsmötenainte kan ske vid öppna sammanträden ditallmänheten har tillträde. Inte hellertorde det, som berörts i föregåendeavsnitt, vara motiverat för nämnden attinhämta information från utomstående ide olika frågor som skall behandlas iministerrådet. När behov av sådanautfrågningar aktualiseras torde detfrämst ankomma på utskotten att inhämtainformationen. Det är dock inteuteslutet att det i vissa övergripandefrågor, som naturligen inte hör hemma inågot eller några utskott, kan finnasanledning för nämnden att hålla öppnasammanträden för inhämtande avinformation och åsikter från andra änregeringen. Inte minst den nu pågåenderegeringskonferensen om översyn avMaastrichtfördraget kan medföra attvissa frågor behöver bli föremål för enallsidig och offentlig belysning.Nämnden förordar därför att det skapasen möjlighet till öppna sammanträdenockså för nämnden.Stenografiska uppteckningarEnligt 8 kap. 19 § riksdagsordningenskall protokoll föras vid nämndenssammanträden. Vid sammanträdena skallockså föras stenografiska uppteckningaröver vad som yttras vid nämndensöverläggningar med regeringen.Som skäl för skyldigheten att förastenografiska uppteckningar åberopades(bet. 1994/95:KU22) att det inte ärtillräckligt med samma regler omprotokollföring som gäller för utskotteneftersom det i inte kommeratt finnas något betänkande att justeraoch att det för granskningen avstatsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning varnödvändigt att kunna konstatera vad somförevarit vid nämndens överläggningarmed regeringen. Ett ytterligare skäl varallmänhetens och forskningensmöjligheter till insyn. Dessa skälansågs väga tyngre än intresset av attöverläggningarna kan hållas i enförtrolig anda och att ingen bindningsom kan skada den nödvändigaflexibiliteten i förhandlingarna skalluppkomma i känsliga förhandlingsskeden.Den stenografiska uppteckningen vidnämndens sammanträden ombesörjs avkammarkansliets stenografer.Kammarkansliet svarar också för attuppteckningarna renskrivs, attstatsråden och nämndens ledamöter hartillfälle att framställa eventuellaanmärkningar samt för attuppteckningarna blir korrekturlästa. svarar sedan för attuppteckningarna granskas frånsekretessynpunkt och att de mångfaldigastill de sammanträden då uppteckningarnaskall justeras. Om uppteckningarnainnehåller sekretessbelagd informationframställs upplagan i två versioner. Denena delas enbart ut till ledamöterna vidjusteringssammanträdet och förstörssedan med undantag för ett arkivexemplarsom förvaras på kansliet. Den andraversionen innehåller öppna uppgifter ochhålls tillgänglig vid sammanträdet ochefter justeringen också för allmänheten.Uppteckningen från ett sammanträdejusteras numera i allmänhet vid detsammanträde som infaller två veckorsenare (jfr bet. 1995/96:KU22).Beträffande överläggningarna medregeringen rörande regeringskonferensenavser nämnden att i fortsättningen föraen särskild serie stenografiskauppteckningar för dem.Regler om sekretess för protokoll iriksdagen finns i 11 kap. 2 §sekretesslagen (1980:100). Bestämmelseninnebär att uppgifter i de stenografiskauppteckningarna kan sekretessbeläggasendast enligt reglerna om utrikes- ochförsvarssekretess i 2 kap.sekretesslagen och om sekretess vidarbetskonflikter inom den offentligasektorn (6 kap. 6 §). Av dessa regler ärdet bara utrikessekretessen som ipraktiken är tillämplig på uppgifter ide stenografiska uppteckningarna.Möjligheterna att sekretessbelägga destenografiska uppteckningarna är alltsåbetydligt mera begränsade än vad somgäller andra handlingar som kommer intill nämnden eller upprättas inomnämnden. Det innebär exempelvis attuppgifter som finns ifrån regeringeninkomna handlingar kan hållas hemligavid nämnden av hänsyn tillfinanspolitiska, penningpolitiska ellervalutapolitiska skäl. Finns motsvarandeuppgifter i de stenografiskauppteckningarna kan de däremot intesekretessbeläggas.När det gäller frågan hur skyldighetenatt föra stenografiska uppteckningar harpåverkat nämndens arbete understrykernämnden att det är en grundläggandeförutsättning för ett meningsfulltsamråd med regeringen attöverläggningarna kan hållas underförtroliga former. Saknas dennaförutsättning kan samråden medregeringen inte ge detinflytande som varit avsett. Det ärockså angeläget att åsikter fritt kanutbytas både mellan nämndens ledamöteroch regeringens företrädare ochledamöterna sinsemellan. från dessautgångspunkter har skyldigheten att förastenografiska uppteckningar haftnegativa konsekvenser för nämndensarbete. Det har sålunda visat sig från regeringens sida ibland harvarit återhållsam med att lämna vissauppgifter av förtrolig karaktär. Förfullständighetens skull bör det dockpåpekas att denna tendens tillåterhållsamhet inte präglat allasamråden. Graden av öppenhet harvarierat bl.a. beroende på den aktuellafrågans natur. En annan nackdel harvarit att det fria åsiktsutbytethämmats.Enligt nämndens uppfattning finns detdärför starka skäl som talar för attfrågan om förandet av stenografiskauppteckningar bör övervägas på nytt.