bet · GK01TU3 · 1996-09-19 00:00:00 — Postlagen samt uppföljning av de post- och telepolitiska målen Proposition 1995/96:218 Ändringar i Utskottet behandlar i detta betänkandeproposition 1995/96:218 Ändringar ipostlagen (1993:1684) m.m., Riksdagensrevisorers förslag 1995/96:RR10 angåendeuppföljning av post- och telepolitiskamål samt sex motioner som väckts medanledning av propositionen ochförslaget.Utskottet tillstyrker regeringensförslag till lagändringar. Det innebäratt den grundläggande postservicen ipostlagen utvidgas till att omfattasamtliga adresserade försändelser upptill . Den nuvarandeanmälningsplikten för att bedrivapostverksamhet ersätts vidare med etttillståndskrav. För att säkerställa engrundläggande och rikstäckande post- ochkassaservice tillstyrks regeringensförslag att ett femårigt avtal träffasmellan staten och . De nyabestämmelserna i postlagen samt ett nyttavtal mellan staten och Posten ABföreslås träda i kraft den 1 januari1997.Utskottet delar revisorernas bedömningom att det är angeläget att de post- ochtelepolitiska målen följs upp. Detinnebär bl.a. att regeringensinformation till om resultatetav uppföljningen av post- ochtelepolitiken bör förbättras, atttydligare mål och riktlinjer bör angesför och samt att icke-kommersiella tjänster som statenersätter bör upphandlas i konkurrens.Med hänvisning till gällande mål ochavtal samt pågående beredningsarbeteavstyrks samtliga motionsyrkanden.Utskottet bedömer dock att syftet medett flertal motionsyrkanden kommer atttillgodoses. Det gäller exempelvisyrkanden om att en grundläggande,likvärdig och väl fungerande post- ochkassaservice i hela landet måste tryggassamt att postservicen skall varatillgänglig för handikappade.Till betänkandet har fogats tioreservationer. Proposition 1995/96:218 Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m.Förslag till riksdagsbeslutRegeringen ()föreslår i proposition 1995/96: 218Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m.1. att antar regeringensförslag till lag om ändring i postlagen(1993:1684),2. att antar regeringensförslag till lag om ändring isekretesslagen (1980:100),3. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1992:1602) om valuta- ochkreditreglering,4. att bemyndigar regeringenatt träffa avtal med om attupprätthålla rikstäckande post- ochkassaservice i hela landet,5. att bemyndigar regeringenatt träffa avtal med ompostnummersystemet,6. att bemyndigar regeringenatt i avtal med sätta gränserför bolagets eventuella höjning avavgiften för privatpersoners inrikesbefordran av brevförsändelser,7. att bemyndigar regeringenatt träffa avtal med omavgiften för befordran av vissatidningar och tidskrifter,8. att godkänner regeringensförslag om ett upphandlingsförfarandeför den grundläggande kassaservicen,9. att bemyndigar regeringenatt införa ändringar i bolagsordningenför Posten Kredit AB.Regeringens förslag till lagtext ärfogade som bilaga till betänkandet.Förslag 1995/96:RR10 Riksdagensrevisorers förslag angående uppföljningav post- och telepolitiska målRevisorernas förslagRiksdagens revisorer föreslår i förslag1995/96:RR10 att som sinmening ger regeringen till känna vadrevisorerna har anfört1. om regeringens information tillriksdagen om hur de post- ochtelepolitiska målen uppfylls,2. om mål och riktlinjer,3. om upphandling av tjänster av icke-kommersiell karaktär,4. om förändrade åtaganden för Postenoch ,5. om samordning i glesbygd. Motion väckt med anledning av förslag1995/96:RR101995/96:T60 av m.fl.(mp) vari yrkas1. att hos regeringen begären redovisning av vad Posten AB:s ökademöjligheter till finansiell verksamhetinneburit,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om stora omorganisationer inompost- och telebolagen som kan försämraglesbygdens situation,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att utjämna skillnader i prisoch service mellan postservice ochprissättning i glesbygd och tätorter,4. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att införa ansvars- ochfinansieringsprincipen för finansieringav forskning, utveckling ochtillgänglighet av teleutrustning ochteletjänster för handikappade.Motioner väckta med anledning avproposition 1995/96:2181995/96:T61 av ()vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionenanförts om postnummers överensstämmelsemed kommungränserna.1995/96:T62 av m.fl.(v) vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att servicen i glesbygdeninte får försämras,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att Posten skall gesmöjligheter att arbeta internationellt,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om de synskadades problem,4. att hos regeringen begären utredning av Postens möjligheter attbedriva bankverksamhet,5. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att Posten kan vara delägarei andra postbanker i andra länder,6. att begär att regeringen iavtal med och i direktiv tillbolagsstämma beaktar den skuld somPosten AB har, i form av personalenspensionskrav, i kommandeavkastningskrav.1995/96:T63 av Per m.fl. (m,fp, kd) vari yrkas1. att avslår propositionenshemställanspunkter 1, 2, 3, 6 och 7 ienlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om en eventuell framtidaersättning för att finansiera dengrundläggande postservicen,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om prisregleringen,4. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en fördjupadanalys av marknadsförutsättningarnainför tecknandet av ett nytt avtalgällande från den 1 januari 1998angående upprätthållandet av denrikstäckande kassaservicen,5. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om Postens roll i samhället.1995/96:T64 av m.fl.(mp) vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om tillägg till vad som böravses med grundläggande post- ochkassaservice,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om förändringar i postlagen föratt säkra glesbygdshushållens tillgångtill grundläggande post- ochkassaservice,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om tilläggsavgifter förpostutdelning,4. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om brevlådor,5. att begär att regeringenåterkommer före mandatperiodens slut meden redovisning av situationen påpostområdet.1995/96:T65 av m.fl. (c)vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att alla måste garanteras godpost- och kassaservice till enhetligapriser och rimliga distributionstider,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om avgifter,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om handikappades tillgång tillpost- och kassaservice,4. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om distributionstider,5. att avslår regeringensförslag om tillståndsplikt,6. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om prisreglering. 1 Bakgrund1.1 riksdagsbeslutMot bakgrund av bl.a. den förändrademarknadssituationen på postområdetbeslutade den 17 december 1993om en postlag och en förändradverksamhetsform för m.m.(prop. 1993/94:38, bet. TU11, rskr.119). Genom beslutet ombildadesPostverket till ett av staten helägtaktiebolag, , fortsättningsvisbenämnt Posten. Bolagiseringengenomfördes och postlagen (1993:1684)trädde i kraft den 1 mars 1994.I postlagen fastställs de övergripandemålen om en rikstäckande post- ochkassaservice. Det innebär att enrikstäckande brev- och paketbefordranskall tillhandahållas och enstaka brevoch paket skall befordras till enhetligaoch rimliga priser. Vidare skall detfinnas en rikstäckande kassaservice sominnebär att alla kan sända och ta emotbetalningar till enhetliga priser.Ansvaret för den grundläggande post- ochkassaservicen ligger på staten. Statenkan sedan uppdra åt en eller fleraoperatörer att medverka till att ensådan service upprätthålls. Avsikten medlagen är att den skall ge statsmakternamöjlighet att kontrollera att depolitiska målen för post- ochkassaservicen uppfylls på en avregleradmarknad.I postlagen anges att regeringen själveller genom en tillsynsmyndighetfortlöpande skall följa utvecklingen påpostområdet och bevaka att post- ochkassaservicen motsvarar samhälletsbehov. Enligt postlagen krävs att densom vill bedriva postverksamhet anmälerdetta till tillsynsmyndigheten. Däremotkrävs inget tillstånd. Företag sombefordrar brev skall enligt lagen ståunder myndighetens tillsyn. Post- ochtelestyrelsen är tillsynsmyndighet påpostområdet.Flertalet av tidigaremyndighetsuppgifter överfördes i sambandmed bolagiseringen till Post- ochtelestyrelsen. En av myndighetensuppgifter är att fortlöpande följautvecklingen på hela postområdet ochbevaka att den grundläggandepostservicen motsvarar samhällets behov.I samband med bildandet av Postenfastställdes övergripande mål ochprinciper för styrning av bolaget.Huvudinriktningen för Posten - attbedriva rikstäckande post- ochkassaservice samt betalningsförmedling -anges i bolagsordningen. Detövergripande ekonomiska målet förPostens verksamhet är att geräntabilitet på eget kapital ochutdelning till ägaren.I samband med införandet av en postlagoch bolagiseringen av beslötriksdagen att regeringen skulle tecknaett avtal med om en rikstäckandepost- och kassaservice, pristak förprivatpersoners brevbefordran samtskyldighet för Posten att mot ersättningta hänsyn till de handikappades behovoch delta i totalförsvarsplaneringenm.m. Enligt det avtal om särskildaåtaganden som staten därefter tecknatmed Posten skall bolaget upprätthålla enrikstäckande postservice utanersättning. Ersättning utgår däremot förden rikstäckande kassaservicen till dendel det inte är kommersiellt motiveratatt bedriva verksamheten. den 31 december 1996.Trafikutskottet framhöll i sitt avriksdagen godkända betänkande att viden övergång till en avreglerad marknadsamtidigt som verksamhetsformernaförändras gäller att särskilda kravmåste ställas på uppföljning ochutvärdering. har därför enligtutskottets mening ett berättigatintresse av att följa upp att depolitiska målen för post- ochkassaservicen kommer att uppfyllas ävenframgent. Utskottet anförde mot dennabakgrund att borde geregeringen till känna att det finnsbehov också av en utförlig redovisningsom belyser bl.a. måluppfyllelse ochservicegrad inom postmarknaden och enavrapportering av uppföljningsarbetetinom området. I samband med behandlingenav Posten har vidare utskottetförutsatt att frågor om befordran avtidningar och tidskrifter på glesbygdenoch behovet av ett prismål på dettaområde skulle komma att analyseras inomramen för en kommande översyn avpostlagen (bet. 1994/95:TU25, rskr.376).1.2 Utvecklingen inom EUInom EU finns det stora skillnadermellan medlemsstaterna vad gäller såvälposttjänsternas utformning som derasprissättning och kvalitet liksomregelverket på postområdet. I samtligamedlemsländer utom och Finlandhar den nationella postoperatören ivarierande omfattning ensamrätt atttillhandahålla olika posttjänster.Flertalet länder har mycket omfattandemonopol medan vissa länder har påbörjaten stegvis liberalisering.EU-kommissionen har sökt få till ståndgemensamma regler och en förbättrad ochmer enhetlig postservice inom unionen.En s.k. grönbok om utvecklingen av deninre marknaden för posttjänsterpublicerades (KOM(91)476 slutlig). Kommissionen har den 26juli 1995 beslutat om ett förslag tilldirektiv om gemensamma regler förutvecklingen av posttjänster igemenskapen och för en förbättring avservicekvaliteten (KOM(95) 227slutligt). Enligt kommissionens förslagskall en gemensam basservice tryggas ide olika länderna tillsammans med vissaminimikrav på servicekvaliteten.Postmarknaden skall vidare enligtförslaget stegvis liberaliserassamtidigt som oberoende nationellatillsynsmyndigheter skall bildas. Vid behandling av förslaget den 27november 1995 framkom att storameningsskiljaktigheter råder mellanmedlemsländerna om kommissionensförslag. Enligt proposition 1995/96:218kan det ta innanEuropaparlamentet och beslutarom ett direktiv.1.3 Aktuellt utredningsarbete m.m.Regeringen anmälde i 1995 årsbudgetproposition (prop. 1994/95:100bil. 7, bet. TU25, rskr. 376) att denhade för avsikt att utreda möjligheternatill en solidarisk finansiering av deregionala och sociala kostnaderna förupprätthållandet av en fungerandepostservice genom att införa avgifterför samtliga operatörer som är verksammapå marknaden. I departementspromemorianPost- och kassaservice för alla (Ds1995:76) behandlas dessa frågor. Ipromemorian behandlas även dengrundläggande kassaservicen och Postensframtida verksamhetsinriktning.Promemorian har remissbehandlats.För en närmare beskrivning avpostmarknadens omfattning och strukturhänvisas till Post- och telestyrelsensrapport i ochrikstänkande kassaservice - enbeskrivning .I samband med utskottets beredning avärendet har utfrågningar ägt rum medPost- och ,ochKonkurrensverket. Utskottet har vidaremottagit skrivelser från Posten ocholika näringslivsorganisationer.2 Postlagen m.m.2.1 Regeringens förslagRegeringen föreslår att antarändringar i tre lagar, nämligenpostlagen (1993:1684), sekretesslagen(1980:100) och lagen (1992:1602) omvaluta- och kreditreglering.Förslaget till ändring i postlageninnebär att den grundläggandepostservicen utvidgas till att omfattasamtliga adresserade försändelser upptill och inte som endast brevoch paket. Härigenom kommer ävenadresserade men icke inneslutnaförsändelser upp till , somexempelvis tidningar och tidskrifter,att omfattas av begreppet. Detskall finnas en rikstäckandepostservice som innebär att det skallvara möjligt att få enstaka försändelserbefordrade till alla oavsett adressorttill enhetliga och rimliga priser.Enstaka paket till och frånprivatpersoner och företag kommerdärmed att omfattas av kraven påenhetliga och rimliga priser. Det skallfinnas möjlighet att försäkraförsändelser och att få kvitto frånmottagaren på att en försändelse hartagits emot.Regeringen föreslår vidare att dennuvarande anmälningsplikten för attbedriva postverksamhet ersätts med etttillståndskrav. i postlagen föreslåsdärmed ändras till tillståndsmyndighet.Kraven på att bedriva postverksamhetkommer dock inte att förändras. Enligtpropositionen införs ingastraffbestämmelser i lagen mot den somsaknar tillstånd. I stället anges atttillståndsmyndigheten genomvitesförelägganden kan ingripa mot densom bedriver postverksamhet utantillstånd.Förslagen till ändring i sekretesslagenoch lagen om valuta- och kreditre-glering är en konsekvens av atttillsynsmyndigheten föreslås benämnastillståndsmyndigheten.2.2 MotionsförslagI motion T63 (m, fp, kd) yrkande 1delvis framhålls att regeringens förslagom att ersätta dagens anmälningspliktmed ett tillståndskrav i sak inte tordeinnebära några större skillnader jämförtmed . Enligt motionen torde detdock i praktiken vara omöjligt att göraen förhandsbedömning om en tillkommandepostoperatör har möjlighet att uppfyllade krav som redan stadgas i postlagen,t.ex. krav på tillförlitlighet ochregelbundenhet i brevbefordran.Motionärerna avvisar därför regeringensförslag och i konsekvens härmed ävenförslaget att det skall vara möjligt attvidta sanktioner mot dem som bedriverpostverksamhet utan tillstånd.Beträffande den förordade utvidgningenav den grundläggande postservicenkonstateras att Posten redan i dagtillhandahåller dessa tjänster utifrånkommersiella ställningstaganden. Enligtmotionen saknas därför grund för atträkna in dessa tjänster bland dem sombehöver garanteras av staten.Regeringens förslag innebär en effektivkonkurrensbegränsning till förmån förden dominerandepostoperatörern. Motionärerna ansersålunda att förslaget om att vidga dengrundläggande postservicen är omotiveratoch kan leda tillkonkurrensbegränsningar. Om utvecklingenleder i den riktningen att det inte blirkommersiellt gångbart med paketbefordrani vissa regioner bör frågan i ställetaktualiseras på nytt. I det sammanhangetbör möjligheten att upphandla dessatjänster separat ses över. Ävenregeringens lagförslag i denna delavvisas sålunda.I motion T65 (c) yrkande 5 framhålls attden nuvarande anmälningsplikten förbedrivande av postverksamhet fungerartillfredsställande. Motionärerna avvisardärför regeringens förslag om att införatillståndsplikt för postbefordran.2.3 Utskottets ställningstagandeUtskottet behandlar inledningsvisdefinitionen av begreppet grundläggandepostservice i postlagen.Utskottet delar regeringens bedömningatt det finns behov av att utvidga dengrundläggande postservicen till iprincip den nivå som Posten tillämpar . Det är otillfredsställande att haett regelverk som förutsätter att Postenpå lång sikt upprätthåller enrikstäckande servicenivå som överstigerden av statsmakterna fastlagda nivån.Den dag postoperatörerna intetillhandahåller möjligheten attexempelvis befordra tidningar ellerpaket till rimliga priser har staten iprincip övergett kravet på attupprätthålla en tillfredsställandepostservice för alla.Utskottet delar sålunda regeringensbedömning att den grundläggandepostservicen bör utvidgas till attomfatta samtliga adresseradeförsändelser upp till och inte somnu endast brev och paket. Utskottetanser att det är angeläget attexempelvis tidningar och tidskrifteromfattas av begreppet grundläggandepostservice. Det skall vara möjligt attfå försändelser som omfattas avbegreppet grundläggande servicebefordrade till alla oavsett adressorttill enhetliga och rimliga priser.Utskottet tillstyrker därför regeringensförslag till ändring i postlagen såvittavser 1 § och avstyrker motion T63 (m,fp, kd) yrkande 1 i aktuell del.Utskottet övergår därefter tillpropositionens lagförslag i övrigt ochde motionsyrkanden som behandlar denföreslagna förändringen frånanmälningsförfarande tilltillståndsplikt för att bedrivapostbefordran.Utskottet konstaterar att regeringensförslag inte innebär någon förändring avkraven på den som bedriverpostverksamhet. Däremot möjliggörs genomett tillståndsförfarande enförhandsgranskning av de företag somansöker om tillstånd. Enligt utskottetsmening spelar väl fungerandepostkommunikationer en stor roll såvälför samhällsfunktioner av skilda slagsom för företag och privatpersoner ihela landet. Det är därför väsentligtatt de företag som träder in och verkarpå postmarknaden uppfyller lagens kravoch att allmänheten kan lita på detta.Utskottet delar därför regeringensuppfattning att det nuvarandeanmälningförfarandet bör ersättas av entillståndsplikt för bedrivande avpostverksamhet.Med det anförda tillstyrker utskottetäven propositionens övriga lagförslagoch avstyrker motionerna T63 (m, fp, kd)yrkande 1 i denna del och T65 (c)yrkande 5.3 Rikstäckande post- och kassaservice3.1 Regeringens förslagEnligt propositionen bör den fastlagdagrundläggande postservicen säkerställasgenom att ett nytt avtal tecknas mellanstaten och Posten. Det skall framgå avavtalet att servicen ävenfortsättningsvis i normalfallettillhandahålls (helgfri måndagt.o.m. Regeringen anger att detnya avtalet bör gälla ochförlängas omingen uppsägning sker senast tolvmånader före avtalets utgång. Liksomtidigare förutsätts att dengrundläggande postservicen kan erbjudasutan att någon statlig ersättning utgår.Posten skall dock kunna upphöra medtjänster inom ramen för dengrundläggande postservicen underförutsättning att motsvarande åtagandekan avtalas med annan operatör. Post-och anges i så fallupphandla den grundläggandepostservicen. Av propositionen framgårvidare att regeringen inför en sådansituation kommer att återkomma tillriksdagen med förslag om att detillståndspliktiga postoperatörernaskall åläggas att genom en särskild lagbetala en avgift som skall finansieradenna service.Regeringen anger vidare att dengrundläggande kassaservicen enligtpostlagen skall vara rikstäckande ochtillhandahållas alla till enhetligapriser. Även fortsättningsvis förordasatt den grundläggande kassaservicensäkerställs genom att ett avtal träffasmed Posten. gällande principeravseende service och kvalitet angesockså kvarstå i huvudsak oförändrade.Enligt det nuvarande avtalet skall denrikstäckande kassaservicentillhandahållas till enhetliga priserendast för privatpersoner. Eftersompostlagen i detta sammanhang angeruttrycket alla bör enligt propositionendet nya avtalet med utformas iöverensstämmelse med lagens formulering.Regeringen anger vidare att det iavtalet mellan staten och Posten börframgå att antalet hushåll utan dagligpost- och kassaservice, i , inte bör öka.3.2 MotionsförslagMotionärerna bakom motion T63 (m, fp,kd) yrkande 2 ansluter sig tillregeringens förslag, att ett nytt avtalbör upprättas mellan staten och Postensom innebär att en grundläggandepostservice skall tillhandahållas utanatt någon särskild ersättning utgår tillbolaget. Enligt motionen bör man dockavvakta med att ta ställning till hur eneventuell framtida upphandling av dengrundläggande postservicen skallfinansieras. Om en sådan finansieringskall ske genom att samtligatillståndspliktiga operatörer beläggsmed en avgift bör detta system utformasså att det inte råder någon tvekan omatt systemet inte snedvriderkonkurrensen. Enligt motionärernasmening bör regeringen, om Posten kanbevisa ändrade marknadsförutsättningaroch därför kan säga upp avtalet om dengrundläggande postservicen, inte enbartåterkomma med ett förslag tillavgiftsfinansiering utan först även seöver andra möjligheter för att på ettkonkurrensneutralt sätt uppnå engrundläggande nationell servicenivå medenhetlig prissättning.I samma motion, yrkande 5, refererasvidare till den kritik som riktats motbrister i Postens nya sorteringssystem.På många håll anges att postservicen harförsämrats när postkontor ochpostterminaler lagts ned. Posten hardessutom på vissa håll börjat ta betaltför att lantbrevbäraren skall köra framtill brevlådan. Motionärerna anser attdetta förfarande är oacceptabelt då detstrider mot postlagens intentioner. Imotionen framhålls även att postservicenmåste vara tillgänglig så att varjeindivid har en rimlig möjlighet att tadel av den. Sjuka, gamla ochhandikappade får svårare att nåpostservice när antalet postkontorminskar. En bra lösning har på mångaställen varit systemet med post ibutik . Enligt motionen är det viktigtatt se till att butiker som tar på sigansvaret för dessa verksamheter driverdem på lång sikt så att inte bygden stårutan service bara efter det attpostkontoret försvunnit. Likaså är detviktigt att post i butik kan ge denservice som postkontoret gjort. Det fårinte bli så att den nya postservicen ibutiken endast sysslar medpaketutdelning, medan kassaärenden skötspå ett vanligt postkontor som invånarnafår längre väg till.I motion T65 (c) yrkande 1 framhålls attalla måste garanteras en god post- ochkassaservice till enhetliga priser ochrimliga distributionstider. Detta är enförutsättning för en god utveckling ochtillväxt i hela landet. Vidare anförs imotionen, yrkande 2, att det av avtaletmellan staten och Posten klart börframgå att inga avgifter får tas ut förrikstäckande postservice. Lagstiftningenfår inte innebära att hushåll pålandsbygden diskrimineras och tvingashämta sin post kilometervis hemifrån,alternativt tvingas betala en godtyckligsumma för lagstadgad service.Enligt samma motion, yrkande 3,framhålls att det finns oklarheteroch tveksamheter om de handikappadespostservice. Motionärerna framhåller attsynskadade måste ges en grundläggandepostservice som bl.a. innebär attblindskriftsförsändelser skall kunnasändas och tas emot utan hinder. Det ärdärför viktigt att lagstiftningengaranterar de handikappade entillgänglig post- och kassaservice.Enligt motionen bör vidare Post- ochtelestyrelsen kontinuerligt bevaka dessafrågor.Motionärerna framhåller vidare, yrkande4, att det i begreppet grundläggandepostservice bör ingå att brev och paketdistribueras inom en till två dagar.I motion T62 (v) yrkande 1 framhålls attservicen i glesbygden inte fårförsämras.