bet · GJ01SoU15 · 1996-05-02 00:00:00 — I förarbetena tillLSS antyds att högre behovskrav skallgälla för barn än för vuxna. Utredarengör den bedömningen att om barn inte skall undantas frånrätten till personlig assistans behövsdet en lagändring, som förtydligar vilkakrav som skall gälla för barns rätt tillpersonlig assistans. Innebörden avlagändringen bör, enligt utredaren, varaatt ett högre behovskrav skall gälla förbarn än för vuxna.Utskottets bedömningI propositionen föreslås att det vidbedömningen av barns rätt till personligassistans skall beaktas vad som fallerinom ramen för det ansvar för barnetspersonliga förhållanden som åvilarbarnets vårdnadshavare. Förslaget syftartill att klargöra att ,vid bedömning av om ett funktionshindratbarn har rätt till personlig assistans,skall ta hänsyn till vad som normalt kananses falla inom ramen för detföräldraansvar som enligt föräldrabalkenåvilar alla vårdnadshavare med hänsyntill barnets ålder, utveckling ochomständigheter i övrigt. Ett annat sättatt uttrycka saken är att det är behovetav extra tillsyn och omvårdnad medanledning av ett funktionshinder somskall ligga till grund för bedömning ochbeslut om personlig assistans. Enligtvad utskottet erfarit tillämpasprincipen vid de allraflesta försäkringskassor. Uppfattningenatt kompensation skall lämnas för extraomvårdnadsbehov, merarbete ochmerkostnader till följd avfunktionshinder är en sedan många årvedertagen princip inomhandikappområdet. Den tillämpas bl.a.vid bedömning av rätt till vårdbidragför handikappade barn ochhandikappersättning. Enligt utskottetsuppfattning skall principen äventillämpas vid bedömning av rätt tillpersonlig assistans. Vissa motionäreroch andra som framfört synpunkter tillutskottet uppfattar att syftet medförslaget till 3 § tredje stycket lagenom assistansersättning skulle vara attställa större krav på föräldrar medfunktionshindrade barn än på andraföräldrar. Med hänsyn härtill och tillatt principen om kompensation förmerkostnader och merarbete redan har enfast förankring inom handikappområdetanser utskottet att det inte behövsnågot ytterligare förtydligande i lagen.Med anledning av motionerna So14 (mp)yrkande 3 och So18 (c) yrkande 3avstyrker utskottet lagförslaget i dennadel.Lagförslagen i övrigtUtskottet tillstyrker förslagen till lagom ändring i lagen (1993:387) om stödoch service till vissa funktionshindradeoch lag om ändring i lagen (1993:389) omassistansersättning i övrigt. I 16 §första stycket lag omassistansersättning har orden .Detsamma gäller om ersättning i annatfall har lämnats felaktigt eller med förhögt belopp fallit bort, och bör förasin mellan orden belopp och och .Uppföljning och kontroll m.m.PropositionenI propositionen anförs attSocialstyrelsen skall slutredovisa sittuppdrag att följa upp och utvärderahandikappreformen senast den 1 maj 1997.Regeringen förutsätter attSocialstyrelsen inom ramen för detuppdraget även följer upp effekterna avde förändringar som föreslås. Vidareanförs i propositionen följande.Det nära sambandet mellan personligassistans och kommunala insatser förfunktionshindrade personer innebär attdet kan uppstå betydande förskjutningari ansvars- och kostnadsfördelningenmellan staten och kommunerna inomområdet. Den nuvarande ordningen med ettdelat ansvar mellan staten ochkommunerna kan också, somAssistansutredningen framhöll, leda tillsvårigheter att säkerställa entillfredsställande kostnadskontroll inomsystemet.Regeringen har därför för avsikt attuppdra åt RFV och attlämna förslag till utformning av ettsystem för fortlöpande kartläggning ochuppföljning av i vilken utsträckning detsker förskjutningar iansvarsfördelningen mellan staten ochkommunerna. Arbetet syftar bl.a. tillatt få ett ytterligare underlag för attbedöma det framtida kostnadsansvaret förpersonlig assistans, anförs detpropositionen.Vidare anförs det i propositionen attassistansersättning utbetalas enligt 10§ med belopp sommotsvarar kostnaden för assistansenunder det antal beviljadeassistanstimmar som assistans lämnats. I7 § förordning (1993:1091) omassistansersättning regleras vad somavses med kostnaden för assistansen.Ersättningen är avsedd att täcka defaktiska kostnaderna för assistansen.Enligt regeringen råder det oklarhetrörande försäkringskassornas möjlighetatt kontrollera de kostnader som liggertill grund för den avgift som anordnareav personlig assistans debiterar denassistansberättigade.Försäkringskassorna har möjlighet attbegära redovisning av underlaget för dendebiterade avgiften. RFV har emellertidkonstaterat att det varit svårt förkassorna att av vissa assistansanordnarefå ta del av de begärda uppgifterna.Regeringen avser därför att tillsammansmed RFV finna former för hur en sådanredovisning skall kunna regleras utanatt det inskränker på principerna förassistansersättningen.MotionernaI motion So12 av och () hemställs attriksdagen som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts omvikten av ett bibehållet statligthuvudmannaskap. Motionärerna anför atten statlig finansiering är en garantiför likabehandling av defunktionshindrade. Små kommuner kan fåsvårt att klara det ansvarassistansersättningen innebär.Ersättningen bör därför betraktas som ensocialförsäkring och handläggas avförsäkringskassan. Övergårassistansreformen till kommunerna hamnarde funktionshindrade åter i den otryggalivssituation som de befann sig i förehandikappreformen. De kommunalahandläggarnas dubbla lojaliteter,gentemot kommunen och den enskilde,skapar utrymme för godtycke, menarmotionärerna.I motion So13 av m.fl. (v)hemställs att som sin meningger regeringen till känna att enutredning/uppföljning avassistansreformen inte bör komma tillstånd (yrkande 1), att hosregeringen begär attRiksförsäkringsverket i samråd medintresseorganisationer ochbrukarkooperativ gör en översyn av hurutbetalningsrutinerna kan förändras(yrkande 2) och attRiksförsäkringsverket gör en översyn avkommunernas hantering avadministrationskostnaderna (yrkande 4).I motionen anförs att en avhuvudpoängerna med assistansreformen äratt den knutits tillsocialförsäkringssystemet. På det sättetär den enskildes behov av assistans inteberoende av ibland mycket skiftandelokala prioriteringar och resurser.Staten är en bättre garant för attbehoven bedöms mer generellt, ochassistansersättningen bör vara oberoendeav kommunalekonomiska överväganden,anser motionärerna. I motionen anförsvidare att av all personligassistans administreras av kommunerna,dvs. den enskilde brukaren använder sinassistansersättning till att köpapersonlig assistans av kommunen.Kommunernas administrationskostnader äremellertid genomsnittligt väsentligthögre än andra assistansanordnares.Detta medför att brukaren får mindreöver för s.k. assistanskostnader föraktiviteter, t.ex. för att delta ikurser och konferenser.I motion So14 av m.fl. (mp)hemställs att som sin meningger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en utredning om kommunalthuvudmannaskap inte bör komma till stånd(yrkande 1). För att assistansreformenskall kunna vara den trygghet som den är för de funktionshindrade måsteden administreras översocialförsäkringssystemet.Assistanstagarna får inte bli beroendeav skiftande lokala förutsättningar.Motionärerna motsätter sig därför attett kommunalt huvudmannaskap förassistansersättningen utreds. I den månkommunala kostnader övervältras påstaten får det regleras genom enjustering av statsbidraget tillkommunerna, enligt motionärerna.I motion So16 av ochLisbeth Staaf-Igelström (s) hemställsatt som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om statligt huvudmannaskap(yrkande 2). Motionärerna anför attmindre kommuner med genomsnittligt flerpersoner tillhörande personkretsen kanfå mycket höga kostnader. Ju mindrekommunen är, desto mer kostnadskänsligär den. Det kan också vara svårt förmindre kommuner att upprätthållatillräcklig kompetens ochtillfredsställande kvalitet vid debedömningar och avvägningar somerfordras för likabehandling av defunktionshindrade i landet, ansermotionärerna.I motion So17 av m.fl.(fp) hemställs att som sinmening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om uppföljning (yrkande2). Förslaget om en uppföljning avansvarsförskjutningen, i fråga omkostnadsfördelningen mellan staten ochkommunerna, kan regeringen använda somalibi för att återigen föreslåinskränkningar i rätten till personligassistans, enligt motionärerna.Motionärerna anser att regeringen istället borde ägnat sig åt andraproblem, som att en del kommunerförsöker komma åt så mycketassistansersättning som möjligt medminsta möjliga motprestation och attförenkla administrationen inomförsäkringskassorna.I motion So18 av m.fl.(c) hemställs att som sinmening ger regeringen till känna vad imotionen anförts angåendekommunalisering av assistansverksamheten(yrkande 7), om avgränsning ochsärredovisning mot ordinarie kommunalverksamhet (yrkande 4) och om vikten avutbildning inom assistansverksamheten(yrkande 5). Motionärerna anför att deinte kan ställa sig bakom enkommunalisering av assistansreformen.Villkoren för de handikappade får intebli beroende av kommunernas olikastorlek och ekonomiska förutsättningar.Enligt motionärerna innebär det enstörre trygghet för den enskilde omförsäkringskassan gör bedömningen avvårdbehovet och utvecklar en praxis somblir likvärdig över hela landet. För attundvika gränsdragningsproblem skall, ide fall kommunen anlitas för attanställa och administrera personligaassistenter, en strikt avgränsning skemot övrig verksamhet. Den somanvänder sig av den kommunalaadministrationen för sinassistansersättning bör få regelbundenredovisning av hur pengarna använts,anser motionärerna. Motionärerna menarockså att utbildning är mycket viktigt.Verksamhetsanordnarna bör därför åläggasatt tydligt redovisa vilkautbildningsinsatser som vidtagits.Bakgrund och tidigare behandlingSocialstyrelsen anför iHandikappreformen Årsrapport 1995följande.Syftet med personlig assistans är attvka möjligheterna för svårtfunktionshindrade personer att leva ettsjälvständigt liv. som detframförs kritik mot t.ex. handläggning,administration ochgränsdragningsproblem, framhåller de somi dag har personlig assistans ofta attden inneburit stora positivaförändringar för dem. De anser att detär viktigt att assistansen ävenfortsättningsvis skall utgå enligtlagens intentioner och att behov över 20timmar bör handläggas avförsäkringskassan.Informationen om LSS har inledningsvisi hög grad handlat om personligassistans. menar att detär av yttersta vikt att enskilda fårrelevant information om samtligainsatser som finns att tillgå för atttillgodose behovet av stöd, såväl genomLSS som annan lagstiftning.Behovsbedömningen måste dessutom alltidutgå från varje enskild individsförutsättningar.Riksrevisionsverket anför iAssistansreformen - en granskning av denstatliga assistansersättningen tillfunktionshindrade (RRV 1995:57) ihuvudsak följande. Huvudmannaskapet förhandikappreformen är delat. Huvudorsakentill detta, som det beskrivs i lagensförarbeten, är att assistansersättningenskall beviljas utan hänsyn tillkommunalekonomiska överväganden. RRVanser att det finns anledning attöverväga hur huvudmannaskapet skallutformas . En avgörande frågaär om det finansiella ansvaret förinsatsen personlig assistans skall förasöver till kommunerna. RRV anser attansvar för beslut, verkställighet ochfinansiering generellt sett bör följasåt. Det ger förutsättningar för enförbättrad kostnadskontroll löpande ochför den framtida kostnadsutvecklingen.Vidare utgår olikadecentraliseringssträvanden i samhälletfrån idén att individuella bedömningarlättast sker så nära individen sommöjligt. Detta har kommit till uttryck iflera aktuellahuvudmannaskapsförändringar såsomÄdelreformen och omsorgernaskommunalisering. RRV menar emellertidatt en kommunalisering i sig inte kommeratt innebära en avgörande reduktion avkostnaderna. Besparingar kan dock görasgenom förenklad administration och genomsamordning av insatser. Farhågorbeträffande övervältring från kommuntill stat skulle också elimineras. RRVpåpekar dock att farhågor har framförtsbeträffande en kommunalisering, t.ex.att kommunalekonomiska prioriteringarkan komma att påverka bedömningarna, attdet kan innebära sämre möjligheter tillsamordning medhandikappersättning/vårdbidrag, att defunktionshindrade kan komma att utpekasoch särbehandlas och att kommunerna kankomma att vägra verkställaförvaltningsdomstolars domar enligt LSS.Vidare framgår av verkets granskning atthandläggarna vid försäkringskassornaanser att de har små möjligheter attfölja upp att redovisat antal arbetadetimmar verkligen utförts och att detäven är svårt att ifrågasättaarbetsgivares beräkningar av deadministrativa kostnaderna. RRV anseratt försäkringskassornas möjlighet tillkontroll inte är tillräcklig.Av framgår attkommuner i vissa fall har agerat så attsvårt funktionshindrade sökt och fåttstatlig assistansersättning i ställetför en annan insats som kommunen bordeha stått för. Den bedömningen görs dockatt det inte haft någon storbetydelse för kostnadsutvecklingen, menatt det finns en avsevärd risk för attdet kommer att skekostnadsförskjutningar från kommunernatill staten, med ett fortsatt delathuvudmannaskap. Utredaren anför attregelsystemet och konstruktionen av denstatliga assistansersättningen germycket bristfälliga instrument ochincitament för kontroll avkostnadsutvecklingen och för kontroll avatt beviljade och utbetalade medelanvänds på rätt sätt. Vidare anförs attutredningen har fått en mängdpåpekanden, frånhandikapporganisationer,försäkringskassor och enskildafunktionshindrade, gällande hanteringenav medel såväl i kommuner som avenskilda och privata assistansanordnare.Även RRV och ()har i olika sammanhang pekat påadministrativa problem ochofullkomligheter.Utskottets bedömningUtskottet anser det angeläget med enaktiv uppföljning av reformen, främstför att få en god uppfattning om vadreformen betytt för enskilda människormed funktionshinder - hur reformensintentioner uppfylls - men även för attfölja kostnadsutvecklingen. Den praxissom utvecklas i kommunerna, hosförsäkringskassorna och iöverinstanserna bör därför följas noga.Utskottet anser sig också kunnakonstatera att vissa förskjutningar iansvars- och kostnadsfördelningen mellanstaten och kommunerna har skett. Detfinns exempel på hur vissa kommuneranpassar eller gör om bostäder förfunktionshindrade i syfte främst atterhålla statlig assistansersättningeller att personliga assistenterutnyttjas i den kommunala hemtjänsten.Det förekommer uppgifter bl.a. om attmedel för personliga assistenter somkommuner erhåller från den statligaassistansersättningen utnyttjas på ettoriktigt sätt. I vissa fall särredovisasinte assistansersättningen. mening är det viktigt attolika lösningar söks dels för att fåkontroll över kostnadsutvecklingen, delsför att hindra kostnadsövervältring frånkommunerna till staten. Det torde föratt möjliggöra detta vara nödvändigt meden striktare avgränsning ochsärredovisning mellan den verksamhet sombedrivs enligt och kommunens övrigaverksamhet. Utskottet delar därförregeringens uppfattning att det ärangeläget att utforma ett system förfortlöpande kartläggning och uppföljningoch att detta lämpligen kan utföras avRiksförsäkringsverket ochSocialstyrelsen. Motionerna So13 (v)yrkandena 2 och 4 och So18 (c) yrkandena4 och 5 får anses i huvudsaktillgodosedda och avstyrks.Om kostnadsansvaret för insatsenpersonlig assistans skulle läggas påkommunerna, kan det för mindre kommunerinnebära mycket dryga kostnader i defall man har fler personer medomfattande funktionshinder ängenomsnittligt. Mindre kommuner kanockså få svårt att upprätthållatillräcklig kompetens för att medtillfredsställande kvalitet göra debedömningar och avvägningar somerfordras för att det skall bli en likabehandling av de funktionshindrade,oavsett var de är bosatta i landet. Dethar inte skett någonutvärdering av det deladehuvudmannaskapet som ger underlag föratt nu överväga ett ändrathuvudmannaskap för statligassistansersättning. Enligt utskottetsuppfattning bör staten genomförsäkringskassorna ävenfortsättningsvis vara huvudman förpersonlig assistans där behovenvverstiger . nu anfört bör med anledning avmotionerna So12 (s), So13 (v) yrkande 1,So14 (mp) yrkande 1, So16 (s) yrkande 2,So17 (fp) yrkande 2 och So18 (c) yrkande7 ges regeringen till känna.Övriga frågorPropositionenRegeringen bedömer att de förslag tillavgränsningar som lagts fram, rörandedefinition av personlig assistans,avgränsning mot verksamhet ochbarns rätt till personlig assistans,kommer att leda till minskade kostnaderför den statliga assistansersättningenmed . Förslaget omatt assistansersättning skall kunnalämnas påsjukhus bedöms leda till en ökad kostnadpå . Förslagen tillavgränsningar skall träda i kraft den 1juli 1996, men regeringen bedömer attfull ekonomisk effekt uppnås först underår 1997. Regeringen utgår från att deomprövningar av tidigare fattade beslutsom försäkringskassorna förutsätts görakommer att genomföras successivt frånden . Förslagen bedöms intemedföra någon ökad belastning fördomstolarna.Regeringen föreslår att det genomövergångsbestämmelser till skallges möjlighet för försäkringskassornaatt ompröva beslut omassistansersättning som fattats före den1 utan att förflutitsedan frågan om rätt till ersättningsenast prövades. Detta bör, enligtregeringen, endast ske omförsäkringskassan bedömer att enomprövning skulle leda till ett beslutom lägre antal assistanstimmar.Övergångsbestämmelsen syftar till attuppnå en omedelbar effekt av deföreslagna besparingarna.MotionernaI motion So13 av m.fl. (v)hemställs att som sin meningger regeringen till känna att riksdagenbeslutar minska det statliga bidragettill kommunerna med (yrkande 7) och att hosregeringen begär en utredning om hurpersoner med psykiska funktionshinderkan inordnas som en fjärde personkrets ilag om stöd och service till vissafunktionshindrade (yrkande 8). Imotionen anförs att regeringen avser attspara genomförslagen i propositionen. Regeringenvill också motverka enkostnadsövervältring, från kommunernatill staten. Motionärerna anser attkostnadsövervältringen kan motverkasgenom att staten reducerar statsbidragettill kommunerna med 215 miljoner kronor.Assistansersättning kan då fortsattlämnas när funktionshindrade vistas ochdeltar i barnomsorg, skola eller dagligverksamhet, menar motionärerna. Imotionen anförs vidare att de psykisktfunktionshindrade diskriminerasnär det gäller möjlighet till insatserenlig LSS. Personer med svåra ochdjupgående psykiska funktionshinderskall ha samma rätt till stöd ochservice som andra personer medfunktionshinder. Motionärerna föreslårdärför att det utreds hur denna gruppskall kunna omfattas av LSS.I motion So15 av m.fl.(m) hemställs att som sinmening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om en differentieringav assistansersättningen (yrkande 2).Motionärerna anför att flerahandikapporganisationer föreslagit endifferentiering av assistansersättningenmellan de tre personkretsarna i LSS.Alla funktionshindrade har inte sammabehov av assistans och därmed inteheller behov av samma belopp påersättningen, menar motionärerna.I motion So18 av m.fl.(c) hemställs att , vid bifalltill yrkandena 1, 2, 3, 4, 5 och 7, somsin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts omassistansersättningens storlek (yrkande6). Motionärerna föreslår, för att geutrymme för en humanare bedömning avvårdbehov och rätt till assistans, attersättning bör utgå med högst 175 krinklusive administration. Sänkningenbehöver inte innebära några negativakonsekvenser för verksamheten, ansermotionärerna.I motion So14 av m.fl. (mp)hemställs att som sin meningger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att vidare utredamöjligheterna för anhöriga att fåersättning vid vård av sjuk anhörig ävenefter det att den handikappade fyllt 21år (yrkande 5). Motionärerna anser attregeringen bör utreda möjligheten föranhöriga att få ersättning för vård vidsjukdom också av en nära anhörig som äröver och inte har personligassistans i sin dagverksamhet. För denanhörige skulle en laglig rätt härtillunderlätta en fortsatt god relation tillt.ex. arbetsgivaren, menar motionärerna.Utskottets bedömningRegeringen har bedömt att densammanlagda besparingen av förslagen ipropositionen uppgår till 215 miljonerkronor. Merparten av den besparingenuppnås, enligt regeringen, genom entydligare avgränsning av personligassistans mot annan verksamhet.Full ekonomisk effekt uppnås först underår 1997, under förutsättning attförändringarna genomförs successivtfr.o.m. Utskottet anserinte att de ändringar och förtydligandeni regeringens förslag som utskottetföreslagit innebär någon nämnvärdförändring i de beräknade besparingarna.Några motioner tar upp frågor omreformens finansiering och de ekonomiskaeffekterna av förslagen i propositionen.I motion So13 (v) yrkande 7 anförs attkostnadsövervältringen på staten kanlösas genom att kommunerna erhållermotsvarande mindre vid fördelningen avde statliga bidragen till kommunerna.Utskottet anser att förslaget i motionenstrider mot uppläggningen avhandikappreformen och avstyrkermotionsyrkandet.I samma motion begärs en utredning omhur personer med psykiskafunktionshinder genom en fjärdepersonkrets kan inordnas i LSS. Vidinförandet av LSS kom också personer medomfattande psykiska funktionshinder attomfattas av lagens insatser. Utskottethar i samband med behandlingen avpropositionen om psykiskt stördasvillkor instämt i den dåvaranderegeringens avsikt att geSocialstyrelsen i uppdrag att följa uppLSS med avseende på denna grupp.Uppföljningen avsågs kunna utgöraunderlag för bedömningen av om LSS ärändamålsenlig i stödet till de psykisktstörda. Utskottet anser att resultatetav uppföljningen bör avvaktas ochavstyrker motion So13 (v) yrkande 8.I motion So15 (m) anförs att allafunktionshindrade inte har behov avprecis samma assistans och därmed inteheller behov av samma ersättning förpersonlig assistans. En differentieringav assistansersättningen kan, enligtutskottets mening, övervägas i sambandmed att reformen följs upp. Motion So15(m) yrkande 2 får härmed anses ihuvudsak tillgodosedd och avstyrks.I motion So18 (c) menar motionärernaatt en möjlighet att åstadkomma utrymmeför en humanare bedömning av vårdbehovoch den enskildes rätt till assistans äratt assistansersättningen uppgår tillhögst . Utskottet konstaterar attdenna fråga får övervägas av regeringensom, enligt 10 § , för varje årfastställer ett högsta belopp per timme.Riksförsäkringsverket lämnar förslagtill regeringen om högsta timbelopp.Utskottet avstyrker motion So18 (c)yrkande 6.I motion So14 (mp) anförs att anhörigatill handikappade barn bör få möjlighettill ersättning för vård av barnet ävenefter det att barnet fyllt . Enligtlagen om allmän försäkring fårtillfällig föräldrapenning utgå för vårdav barn (i vissafall ) om barnet omfattas avLSS. Utskottet, som anser att frågan omen höjning av åldersgränsen börövervägas i annat sammanhang, avstyrkermotion So14 (mp) yrkande 5. beträffande avslag påpropositionenatt avslår motionerna1995/96:So11 yrkande 1, 1995/96:So15 yrkande 1 och 1995/96:So17yrkande 1,res. 1 (m, fp, mp,kds )2. beträffande tidsram förbeslut om assistansersättningatt med anledning avpropositionen och motionerna1995/96:So13 yrkande 3 och1995/96:So14 yrkande 4 antar 6 § iregeringens förslag till lag omändring i lagen (1993:389) omassistans-ersättning med denändringen att ordet tre ersätts med sex ,res. 2 (mp)3. beträffande definition avpersonlig assistansatt med anledning avpropositionen och motionerna1995/96:So13 yrkande 5, 1995/96:So14yrkande 2, 1995/96:So16 yrkande 1 och1995/96:So18 yrkande 1 antar 9 a §första stycket i regeringens förslagtill lag om ändring i lagen(1993:387) om stöd och service tillvissa funktionshindrade, med denändringen att paragrafen erhåller deni bilaga 2 som Utskottets förslagbetecknade lydelsen,4.