bet · GK01FiU1 · 1996-11-14 00:00:00 — Skall staten klara detta är enligt deras meningenda möjligheten att öka budgetunderskottet alterna-tivt att spara.Finansutskottet vill i denna fråga framhålla följande. Som ett led ireforme-ringen av det allmänna ålderspensionssystemet har riksdagenbeslutat (prop. 1994/95:41, SfU6) att av inbetaladetilläggspensionsavgifter skall placeras på konto hos förfinansiering av framtida pensio-ner. På de insatta medlen skall lämnasmarknadsmässig ränta. Avsikten med denna särskilda förvaltning är attmedlen skall användas inom det premiere-servsystem som enligt riktlinjerantagna av skall inrättas inom det allmänna pensionssystemet.Medlen förvaltas av i avvak-tan på att de kan fördelas påde enskilda pensionsspararnas individuella pensionskonton.I överensstämmelse med detta riksdagsbeslut har ()placerat av influtna tilläggspensionsavgifterinterimistiskt på räntebärande konto hos , och fram tillden hade inklusive kapitaliserad räntabetalats in på detta konto. placerades medlen till enavistaränta baserad på STIBOR med kvartalsvis kapitalisering. Detgav en genomsnittlig avkastning på . beslötRiksgälds-kontoret att såväl de redan inbetalade medlen som allainbetalningar i fort-sättningen skulle bindas med en fast ränta till den 30juni 1998.Den tillämpade ordningen innebär att mot marknads-mässigränta kan tillgodogöra sig de influtna medlen. Kontoret slipper där-med attlåna upp motsvarande medel på den öppna marknaden. När de in-neståendemedlen skall föras över till pensionsspararnas individuella pen-sionskontonkommer denna särskilda upplåning att helt eller delvis ersättas av andralån som tar upp på den öppna marknaden. För-enklatuttryckt gör därvid en omplacering i sin låneport-följ,vilket inte har någon effekt på budgetunderskottet beräknat på traditio-nellt vis. Däremot ökar statsskulden och statens upplåning med ett beloppmotsvarande överföringen.Finansutskottet har inget att erinra mot den tillämpade ordningen. Utskot-tet har inte heller i övrigt något att erinra mot vad regeringen föreslagiti detta sammanhang utan tillstyrker att förändringen av myndigheters m.fl.in- och utlåning i beräknas till -6 (yrkande 8). Statsbudgetens totala utgifter beräknas därmed av utskottettill 677,8 miljar-der kr. Det beräknade statliga lånebehovet uppgårdärmed till , dvs. samma belopp som regeringen beräknat ibudgetförslaget. avstyrker utskottet motion Sf238 (m) yrkande 2.Bemyndigande om upplåningTrots en fortsatt förbättring av budgetsaldot beräknas statens lånebehovöka från ca 1996 till 1997.Ökningen beror bl.a. på tillfälligt höga skatteinkomster och tillfälligtlåga ränteutgifter samt stora återbetalningar av lån frånstatliga bolag . fortsätter lånebehovet att minska ochdet beräknas nu i det när-maste bli eliminerat under 1998.Regeringen föreslår att den i likhet skall bemyndigas attunder ta upp lån enligt lagen (1988:1387) om statens upplå-ning (yrkande 7).Moderata samlingspartiet begär i motion Fi204 att regeringen skall bemyn-digas att ta upp lån med högst det belopp som motsvarar det beräknade låne-behovet enligt motionen (yrkande 7).Finansutskottet vill med anledning härav framhålla följande. Budgetunder-skottet och det därav föranledda upplåningsbehovet bestäms av riksdagensolika utgiftsbeslut och beslut om skatter och avgifter. Det innebär att denverkliga prövningen av upplåningsbehovet görs i samband med riksdagensbudgetarbete. Därtill kommer att statens upplåning genom Riksgäldskontoretnumera skall täcka betydligt mer än enbart det löpande budgetunderskottet.Bl.a. finansierar myndigheternas lån för investeringar.Av betydelse i sammanhanget är också den uppstramning av utgiftskontrollensom det fastställda utgiftstaket kommer att föra med sig och de krav pååter-rapportering av större anslagsöverskridanden till som ärförknip-pade med denna kontroll.Finansutskottet anser mot denna bakgrund att det inte föreligger något be-hov för att fastställa en beloppsgräns för den statligaupp-låningen.Finansutskottet biträder med det anförda det i finansplanen yrkande 7 be-gärda upplåningsbemyndigandet samt avstyrker motion Fi204 (m) yrkande 7.Preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden för 1998 och 1999Riksdagen har i anslutning till vårpropositionen godkänt en preliminär för-delning av utgifterna på utgiftsområden som underlag förregeringens budgetarbete. I regeringens budgetförslag för har vissaomfördelningar gjorts mellan utgiftsområdena, vilka inte påverkat detsamlade utgiftstaket, men väl fördelningen av utgifterna mellan de 27 ut-giftsområdena även för åren 1998 och 1999.I finansplanen har regeringen därför kompletterat sitt budgetförslag förnästa år med en beräkning som preliminärt anger anslagsnivåerna för åren1998 och 1999. De utgifter som i detta sammanhang beräknats för regelstyrdaanslag skall därvid i första hand ses som en konsekvensberäkning utifrångällande regler samt de i budgetpropositionen föreslagna regeländringarna.Regeringen föreslår att skall godkänna denna preliminära fördel-ning av utgifterna på utgiftsområden som riktlinjer för regeringensbudgetar-bete (yrkande 3).Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi204 att i ställetskall godkänna den preliminära utgiftsfördelning somredovi-sas i motionen (yrkande 4).Folkpartiet begär i motion Fi211 att den i partiets motion redovisade ut-giftsfördelningen skall godkännas (yrkande 4).Vänsterpartiet anser i motion Fi212 att skall avslå regeringensförslag. Motionärerna är emot systemet med utgiftstak för den offentligasektorn och anser att det i budgetpropositionen saknas underlag för en be-räkning av utgiftsnivåerna (yrkande 3).Miljöpartiet de gröna föreslår i motion Fi213 att skall godkännadet miljöpartistiska förslaget till preliminär utgiftsfördelning för 1998och 1999 (yrkande 3).Samma parti föreslår i motion Fi610 att medel skall kunna omfördelas frånarbetsmarknadspolitiken till kommuner och landsting. Regeringen bör när-mare analysera en sådan åtgärd och i den kommande vårpropositioneneventuellt lägga fram förslag till nytt tak för de berörda utgiftsområdena.I motion N424 föreslår de gröna att ramen för utgiftsområde 21Energi preliminärt skall ökas med (yrkande 3).Kristdemokraterna förespråkar i motion Fi214 att deras förslag till utgifts-fördelning för de båda åren skall antas av (yrkande 3).Centerpartiet föreslår i motion Jo727 att skall begära att reger-ingen återkommer vårproposition med förslag om utökad ram förutgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Avsikten härmed är att banaväg för en ökad satsning på kalkning av sjöar (yrkande 32).Samma parti föreslår i motion Ub451 att man skall bygga ut Högskolan iDalarna till en internationell högskola för transport (yrkande 5).Projektet bör till största delen finansieras med medel för sektorsforskninginom ut-giftsområde 22 Kommunikationer, men fr.o.m. bördessa resurser omfördelas till . Motionärernaföreslår att regeringen skall återkomma med ett sådant förslag tilllångsiktig finansiering av satsningen (yrkande 20).Finansutskottet har tidigare i detta betänkande biträtt regeringens förslagtill fördelning av utgifter på utgiftsområden för . Samtligaut-skott utom arbetsmarknadsutskottet - som inte yttrat sig i denna del -har biträtt regeringens förslag till fördelning av utgifter påutgiftsområden för åren 1998 och 1999.Utrikesutskottet tar emellertid i sitt yttrande särskilt upp frågan om öst-samarbetet och erinrar om att det finns ett beslutat samarbetsprogram somsträcker sig t.o.m. . Enligt utrikesutskottets uppfattningbör detta program fullföljas, vilket enligt utrikesutskottets mening måsteinnebä-ra att taket för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd under 1999sätts så att det rymmer såväl en ram för u-landsbiståndet motsvarande minst0,av BNI som tillräckliga medel för att på ett adekvat sätt föraÖsteuropasamar-betet vidare.En snarlik synpunkt framförde utrikesutskottet i ett yttrande till finansut-skottet i anslutning till behandlingen av årets vårproposition. Dettaföranled-de finansutskottet att redovisa sin principiella syn på detfleråriga utgiftsta-ket.Finansutskottet framhöll därvid följande:Systemet med utgiftstak innebär att budgetarbetet ges en mer långsiktiginriktning. Det är därvid viktigt att skilja mellan mer varaktiga åtagandenoch engångsvisa eller mer tidsbegränsade utgifter eller utgiftsprogram. Föratt beslut om tidsbegränsade verksamheter skall ha någon verkan, måste deha en tydlig avgränsning i tiden. På så sätt garanteras attprogram inte förlängs utan att ett nytt förslag till beslut med åtföljandefinansiering har redovisats. Inför ett sådant beslut skall verksamhetenutvärderas och behovet av fortsatt statligt engagemang övervägas. Även omregering och riksdag vid en sådan prövning kommer fram till attverksamheten skall fort-sätta, kan prövningen leda till att inriktningeneller omfattningen ändras. Genom ett sådant förfarande ges riksdagenmöjlighet att fatta beslut om avgränsade insatser som inte automatisktpermanentas. Det är därför inte rimligt att föregripa riksdagensställningstagande genom att i förväg skapa utrymme inom utgiftsramen föreventuell förlängning av fleråriga men ändå tidsbegränsade program. Ettsådant förfarande skulle för övrigt innebära att tvingades taställning till en finansiering innan den fattar beslut i sakfrågan.Detta synsätt, som finansutskottet gav uttryck för vid behandlingen av vår-propositionen, är enligt utskottets mening alltjämt giltigt. Det kan därförockså anläggas på de förslag som för fram i motionerna Jo727och Ub451 och de gröna i motionerna Fi610 och N424. Dessamotioner bör därför inte föranleda någon åtgärd från sida.I övrigt instämmer finansutskottet i den uppfattning som övriga utskottgivit uttryck för i denna fråga. Utskottet biträder således de ipropositionen preli-minärt föreslagna nivåerna för de olika utgiftsområdenaför och 1999 (yrkande 3). avstyrker utskottet motionernaFi204 (m) yrkande 4, Fi211 (fp) yrkande 4, Fi212 (v) yrkande 3, Fi213 (mp)yrkande 3, Fi214 (kd) yrkande 3, Fi610 (mp), Jo727 (c) yrkande 32, Ub451 (c) yrkandena 5 och 20 samt N424 (mp) yrkande 3.Bemyndigande för ramanslagRegeringen föreslår i finansplanen (avsnitt 4.4.6) att den under budgetåret1997 skall få besluta att ett ramanslag får överskridas under förutsättningatt följande tre villkor är uppfyllda:1. ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget hinner inte inväntas,2. överskridandet ryms inom utgiftstaket för staten samt3. överskridandet är nödvändigt för att ett av beslutat ändamålmed anslaget skall kunna uppfyllas.Regeringen begär att skall godkänna de redovisade principerna (yrkande 6).Enligt regeringens bedömning bör utgiftsökningar som inte kan påverkas frånde utgiftsansvarigas sida normalt kunna rymmas inom den maximalakreditgränsen på . För ramanslag som används för förvaltningsändamåltorde det nästan aldrig bli aktuellt att under pågående budgetår utöka an-slagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditgränsen. Någotsärskilt bemyndigande som ger regeringen befogenhet att överskrida ettramanslag som anvisats för förvaltningsändamål behöver därför inte inhämtas, anser regeringen.När det gäller ramanslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke på-verkbara EU-relaterade utgifter, garantier och utgifter för räntor påstatsskul-den (inklusive förvaltningen av denna) kan så snabba förändringarinträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Närså är fallet avser regeringen att återkomma till med förslag omanslag på tilläggsbudget. Hinner ett tilläggsanslag inte anvisas, böremellertid rege-ringen få besluta om överskridande för att det ändamålriksdagen beslutat med anslaget skall kunna uppfyllas. Anslaget föroförutsedda utgifter bör även omfattas av ett sådant bemyndigande. Enligtregeringens bedömning kommer det endast i undantagsfall att bli nödvändigtatt utnyttja den begärda överskridanderätten.När det gäller utgifter för räntor på statsskulden, som ligger utanför detstatliga utgiftstaket, bör överskridanderätten knytas till anslaget fördetta ändamål. Någon beloppsgräns för överskridandet bör därvid intefastställas, anser regeringen, som lägger fram förslag om ett sådantbemyndigande på annan plats i budgetpropositionen (utgiftsområde 26Statsskuldsräntor m.m.).För övriga ramanslag bör enligt propositionen regeringen få ett generelltbemyndigande att besluta om ett överskridande under förutsättning att dettaryms inom det statliga utgiftstaket, att åtgärden är nödvändig för att ända-målet med anslaget skall kunna tillgodoses och att ett riksdagsbeslut intehinner avvaktas.Bemyndigandet bör enligt förslaget avse det kommande budgetåret ochdärefter prövas årligen.Någon motion har inte väckts med anledning av propositionens förslag idenna del.Finansutskottet biträder propositionens förslag (yrkande 6). I likhet medregeringen förutsätter emellertid utskottet att överskridanderätten kommeratt utnyttjas med stor återhållsamhet. Grundregeln bör alltid vara attbehov av extra medel som går utöver kreditgränsen i första hand skallbegäras på tilläggsbudget. Såsom regeringen också föreslår bör etteventuellt utnyttjan-de av utgiftsbemyndigandet och hur ett sådantöverskridande finansieras alltid ingå i de utfallsredovisningar somregeringen framöver skall lämna till riksdagen.Regeringens förslag till bemyndigande att överskrida anslaget förstatsskuldsräntor kommer finansutskottet att behandla i betänkande FiU4 somavser utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.Öronmärkning av inkomsterI motion L708 föreslår m.fl. (c) att en del avinkomsterna från reklamskatt skall öronmärkas för konsumentvägledning, förgranskning av reklamen och för att öka konsumentkunskapen (yrkande 9).Motionärerna motiverar sitt förslag med att reklamen ökar och tenderar attbli allt aggressi-vare. Den påverkar köpbeteendet och bidrar till att formamänniskors livs-syn, grundläggande värderingar, attityder och kulturellaföreställningar.Finansutskottet vill med anledning härav framhålla följande. Motionärernasförslag innebär att en del av statsbudgetens inkomster skallspecialdestineras för att finansiera vissa utgifter.Riksdagen har antagit en budgetlag (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. De redovisningsprinciper som bär upp denna lag och somär aktuella i detta sammanhang innebär att statens inkomster och utgifterskall tas upp brutto på statsbudgeten, dvs. alla inkomster skall redo-visaspå statsbudgetens inkomstsida och alla utgifter på dess utgiftssida. Den avmotionärerna föreslagna specialdestineringen av reklamskatt är inte för-enlig med denna bruttoprincip. Förslaget bör därför avvisas av riksdagen.Med hänvisning härtill avstyrker utskottet bifall till motion L708 (c) yr-kande 9.EKONOMISK STYRNINGUppföljning av räntekontomodellenPropositionenRegeringen gav och iuppdrag att göra en översyn av den nya ordning med räntebeläggning av vissastatliga betalningsmedel som infördes vad främst avser för-valtningskostnadsanslag, avgifter och bidrag. Bakgrunden till uppdraget varatt myndigheterna hade ett tillgodohavande i om sammanlagt ca . Uppdraget redovisades i maj1996.Enligt regeringens bedömning kan behållningarna till största delen förkla-ras av höga ingångsvärden som i sin tur består av anslagssparande fråntiden före införandet. Regeringen anser att man inte bör dra in medel ochjustera anslagen genom någon generell metod. Att göra generellaindragningar kan enligt regeringen förstöra stimulansen hos myndigheternaatt föra en god kassahållning. Ett högt anslagssparande bör i ställetuppmärksammas inom ramen för det ordinarie årliga budgetarbetet.För att förbättra den finansiella kontrollen över myndigheternas räntekon-ton avser regeringen att ålägga myndigheterna att rapportera sam-mansättningen av saldot på räntkontot med angivande av de viktigaste fakto-rerna bakom utvecklingen av saldot. Detta förutsätts ske i myndigheternasårsredovisningar.Finansutskottets bedömningEnligt finansutskottets mening är den redovisning som lämnas i propositio-nen värdefull. Utskottet delar regeringens bedömning av behovet av en för-bättrad information om och analys av myndigheternas räntekonton.Uppföljning av systemet med avräkning av ingående mervärdesskatt inomstatenPropositionenI syfte att uppnå konkurrensneutralietet mellan verksamhet i egen regi ochi entreprenadform ändrades de statliga myndigheternas ställning inom mer-värdesskattesystemet fr.o.m. /92. Redan i samband med attför-ändringarna beslutades aviserade regeringen att en uppföljning skullegöras, dels av reformen som helhet och av de särlösningar som infördes förvissa myndigheter, främst inom universitets- och högskoleområdet, somerhåller externa medel.På grundval av en studie av gör regeringen nu be-dömningen att omläggningen på aggregerad nivå varit saldomässigt neutraloch således inte inneburit någon belastning på statsbudgeten. Variationerförekommer dock för enskilda myndigheter. Eftersom underlagsmaterialet ärosäkert och många förändringar skett i myndigheternas anslagsbaser /92 är det enligt regeringen inte meningsfullt att i daggöra justeringar med anledning av reformen.När det gäller hanteringen av ingående mervärdesskatt vid erhållande avexterna medel inom universitets- och högskoleområdet samt vissa kulturins-titutioner bör enligt regeringens bedömning även fortsättningsvis enschablonmetod användas. Den exakta utformningen av denna metod bör dockenligt propositionen utredas vidare.Finansutskottets bedömningVad regeringen i propositionen anfört om systemet med avräkning av ingå-ende mervärdesskatt inom staten bör enligt finansutskottets mening inteföranleda något uttalande från sida.Ny modell för garantihanteringen i statenPropositionenRegeringen begär i finansplanen (avsnitt 5.3.2) att skallgodkänna ett förslag till ny modell för garantihantering i staten (yrkande10).I ett av antaget förslag till ny budgetlag (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996:97:27-30) föreskrivs att statligagarantier skall beläggas med en avgift som motsvarar den risk som garantinåsamkar staten. I finansplanen återkommer regeringen till denna fråga medett förslag som innebär att risken i varje garantiengagemang eller grupp avengagemang skall beräknas och ligga till grund för nivån på den årligaavgift som tas ut för en garanti.Riksdagen kan dock besluta att man för ett visst åtagande helt eller delvisskall avstå från att ta ut en sådan avgift. Om så sker uppkommer en statligsubvention som motsvarar den uteblivna avgiftsintäkten. För att stärka denekonomiska kontrollen bör enligt vad regeringen föreslår i finansplanendenna subvention belasta ett anslag. Statsbudgetens uppgift att styraresurs-utnyttjandet i staten vidmakthålls därmed.I den proposition som låg till grund för förslaget om ny budgetlag före-slogs vidare att sådan statlig verksamhet som helt finansieras med egnaintäkter inte skall redovisas på inkomsttitlar och anslag. I konsekvens här-med föreslår regeringen nu att statens garantiverksamhet skall hanteras påsnarlikt sätt och redovisas vid sidan av statsbudgeten. En sådan ordningger enligt regeringen de myndigheter som ansvarar för garantigivningen etttydligare ansvar. Resultatuppföljningen förbättras och redovisningen under-lättas.Systemet med ett utgiftstak och de slopade förslagsanslagen påverkardessutom garantiverksamheten på andra sätt. Staten måste alltid kunnainfria sina garantiåtaganden. Ett icke budgeterat infriande av en garantiskulle med nuvarande ordning kunna leda till att nivån på det belastadeanslaget måste omprövas, vilket förutsätter godkännande. Denfördröjning som riksdagsbehandlingen medför skulle under vissaomständigheter kunna leda till att staten inte kan uppfylla sina åtaganden.Enligt regeringens mening bortfaller emellertid detta problem omgarantiverksamheten hanteras på det föreslagna sättet vid sidan avstatsbudgeten.För föreslår regeringen att den skall bemyndigas att undervissa omständigheter överskrida de anslag som finansierar den statliga ga-rantiverksamheten. Ett sådant utgiftsbemyndigande begärs på annan plats ifinansplanen (avsnitt 4.4.6, yrkande 6). har tidigare idetta betänkande under rubriken för ramanslag biträtt dettaför-slag.De avgifter som flyter in från garantiverksamheten skall tillsammans medanslagsmedel som förs upp på statsbudgeten för avgiftsbefriade garantierreserveras på konto hos . Medlen skall fördelas med enreserv per resultatområde. Garantier som har måst infrias men som därefteråtervunnits skall enligt förslaget också tillföras dessa reserver. Avgifter, räntor och subventionsanslag inom ett resultatområde skall täcka samtligaförväntade kostnader för garantierna inom resultatområdet. Reserven skalläven finansiera administrationskostnader.Genom att hantera de med anslagsmedel finansierade subventionerna påangivet sätt kommer subventionsanslagen inte automatiskt att belasta detstatliga lånebehovet. De påverkar inte heller den offentliga sektornssparande utan registreras endast som interna statliga transaktioner.Belastningen upp-kommer först i den stund en garanti behöver infrias. I denmån reserverade medel inte räcker till vid ett infriande, får en tillkontot knuten kredit utnytt-jas. Krediten bör enligt propositionen varaobegränsad för att staten alltid skall kunna fullgöra sin skyldighet attinfria ett garantiåtagande. Ränta skall beräknas på kontot, vilket innebäratt garantiverksamheten får bära eventu-ella räntekostnader men ocksåtillgodoräkna sig eventuella ränteintäkter.Den statliga garantiverksamheten föreslås i propositionen bli indelad i treområden för vilka , och Riks-gäldskontoret ges resultatansvar. får ansvar för den ga-rantiverksamhet som hanteras av övriga myndigheter.Hur den lokala och centrala organisationen skall utformas mer i detalj samtvilken resurstilldelning och resursomfördelning som skall gälla förgarantiverksamheten bör enligt propositionen beredas vidare. Regeringenavser att återkomma till i dessa frågor vårproposition.Den föreslagna modellen innebär att ges möjlighet att pröva ga-rantiverksamheten vid i princip två tillfällen, nämligen när subventionsan-slagen beviljas och när garantiramarna beslutas. Regeringen anser att detär av stor vikt att löpande informeras om garantiverksamhetens om-fattning, resultat och risk med tanke på de stora belopp somgarantiverksam-heten omfattar. bör därför i vårpropositionen ochbudgetproposi-tionen informeras om garantiverksamhetens omfattning ochresultat.Det nya statliga garantisystemet skall enligt propositionen börja tillämpasför nya garantier fr.o.m. och för redan utfärdade garantierfr.o.m. Vid övergången till den nya modellen bör garanti-verksamheten delas upp i två resultatområden avseende nya och gamla ga-rantier. Resultatområdet med nya garantier föreslås bli helt självbärandemedan resultatområdet gamla garantier enligt propositionen bör kunna fåkapitaltillskott från statsbudgeten om det uppkommit ett underskott sombedöms vara permanent.Till det självbärande resultatområdet hänförs alla nya garantier somställts ut. Dit förs också efter hand så mycket som möjligt av denbefintliga garan-tistocken baserat på en individuell genomgång avbefintliga garantier.För att underlätta resultatuppföljningen av nya och gamla garantier före-slås i propositionen att dessa betraktas som två resultatområden. Tillresul-tatområdet Gamla garantier bör föras alla redan utfärdade garantier.Invärde-ringen av den befintliga stocken av garantier föreslås ipropositionen ske på ett sådant sätt att dessa värderas till noll. Desubventionsinslag som finns i den gamla stocken bör således inte belastabudgeten. Avgifter som betalats in efter införandet av den nya modellenskall tillfalla reserven.Vid eventuella infrianden kommer kapitalbehovet att täckas genom inbe-taldaavgifter och lån.