bet · GK01LU2 · 1996-11-19 00:00:00 — I propositionenföreslås inte heller några särskildabestämmelser om ändring av föreskrifteri stiftelseförordnandet som avserstiftelsens ändamål. Förslaget innebärsåledes att regeringen - med undantagför sådana föreskrifter som tar sikte påstiftelsens ändamål - skall kunna ändraeller upphäva föreskrifter istiftelseförordnanden som gäller alla deövriga frågor som enligt stiftelselagendels förutsätter ändrade förhållanden,dels kräver särskilt tillstånd.Förslaget omfattar således föreskrifterom hur stiftelsens förmögenhet skallvara placerad, huruvida stiftelsen skallha egen eller anknuten förvaltning, avvem en styrelseledamot eller förvaltarenutses eller entledigas eller hurstyrelsen skall vara sammansatt,styrelsens beslutsförhet elleromröstningsförfarande, arvode tillstyrelsens ledamöter eller förvaltaren,räkenskaper eller årsredovisning förstiftelsen, revision samt rätten attföra talan om skadestånd för stiftelseneller om entledigande av styrelseledamoteller förvaltare.I proposition 1996/97:5 Forskning ochsamhälle har regeringen innevarande höstlagt fram förslag om hur utnyttjandet avbefogenheterna enligt det förevarandeförslaget om ändringar i stiftelselagenskall utnyttjas. I propositionen(avsnitt 3.5) sägs att riktlinjernaskall vara att stiftelseförordnandenaändras så att regeringen utser ochentledigar ledamöterna i stiftelsernasstyrelser. Avsikten med sådanaförändringar anges vara att främja ensamordning mellan stiftelsernas insatseroch andra statliga insatser på främstforskningens område, en satsning somenligt regeringen är angelägen för attde samlade insatserna skall ge störstamöjliga utbyte. En sådan samordninganses kunna frigöra resurser inom ramenför statens budget. Ibudgetpropositionen för redogörsnärmare för vilka överväganden somgjorts i det avseendet (prop. 1996/97:1utg.omr. 16).I den nu aktuella propositionenredovisar regeringen de bedömningar somgjorts i departementspromemorian (Ds1995:62). Enligt promemorian kan detsättas i fråga huruvida destiftelserättsliga grundsatserna -principerna om ändamålets orubblighetoch att stiftelsens förvaltning inte fårvara beroende av sådana önskemål sominte kommit till uttryck istiftelseförordnandet - till alla delarbör upprätthållas vid alla typer avstiftelser. När det gäller sådana somhar inrättats av det allmänna bör manenligt promemorian beakta att det finnsett starkt offentligt intresse av attförvaltningen sker enligt riktlinjerutformade med respekt för demokratiskaprinciper och för det allmännas bästa.Särskilt när förvaltningen rör storabelopp och avser väsentliga inslag i denoffentliga verksamheten är detotillfredsställande att ansvarigademokratiska institutioner saknarmöjlighet att påverka besluten underlång, kanske obegränsad tid framåt.Enligt promemorian kan förutsättningarnaför verksamheten i de statligastiftelserna ändras även när det inte ärfråga om sådana ändrade förhållanden somutgör förutsättningar för permutationenligt stiftelselagen. I de fall det ärstyrelsens uppgift att utse ochentlediga styrelseledamöter är detvidare inte möjligt för den vid varjetillfälle rådande politiska ledningenatt påverka styrelsens sammansättning.Enligt promemorian kan ettstiftelseändamål uppnås på olika sätt.Det kan därför ha stor betydelse för deenskilda besluten vilka allmännavärderingar som de grundas på. Ipromemorian anförs vidare att det bl.a.från demokratiska utgångspunkter ärrimligt att förvaltningen ochanvändningen av medel som varit allmännai någon mån kan styras fortlöpande av deriktlinjer som anges av staten ocksåsedan medlen avskilts för att bilda ensjälvständig stiftelse. Från sådanautgångspunkter är det också rimligt attmedlen även efter en stiftelsebildninghanteras så att man kan garantera enoffentlig insyn i verksamheten.I propositionen förklarar sigregeringen ha samma uppfattning somuttryckts i promemorian om behovet avsärskilda permutationsregler förstiftelser som har bildats av staten.Lagrådets yttrandeLagutskottet beslöt den 24 september1996 att inhämta Lagrådets yttrande överpropositionens lagförslag. Lagrådetavgav sitt yttrande den 26 september1996. Yttrandet har fogats som bilaga 2till betänkandet.I yttrandet konstaterar attde tidigare framförda kritiskasynpunkterna i stor utsträckning numerahar tillgodosetts. Lagrådet pekar på attde statliga stiftelserna även genompropositionens förslag kommer att blimindre självständiga än många andrastiftelser, men anser dock att detknappast kan hävdas att de statligastiftelserna blir så osjälvständiga iförhållande till stiftaren attstiftelselagens grundläggande kravdärmed inte skulle vara uppfyllda.Lagrådet säger sig inte vilja motsättasig att förslaget genomförs.MotionernaI samtliga sex motioner yrkas avslag påpropositionens förslag. I motion1996/97:L4 av m.fl. (m)anförs att förslaget i praktiken innebären förmögenhetsöverföring avstiftelsemedel av sådant slag attregeringsformens regler om egendomsskyddåsidosätts. Därmed är förslagetoförenligt med såväl svensk grundlag somEuropakonventionen. Om förslaget antaskommer staten genom regeringen att kunnaförfoga över de privata medel som finnsi de elva forskningsstiftelserna, sombildats av medel ur de tidigarelöntagarfonderna. Motionärerna anförvidare att det uttalade syftet med deföreslagna förändringarna avstyrelsernas sammansättning ochstiftelsernas förvaltning är att statensforskningspolitiska prioriteringar skallgälla också för stiftelserna. Förslagetinnebär således, anför motionärerna, isak detsamma som regeringen tidigareönskade uppnå genom att förändrastiftelsernas ändamål. Härtill kommeratt förslaget enligt motionärernasmening bryter mot grundläggandestiftelserättsliga principer. Enligtlegaldefinitionen bildas en stiftelsegenom att egendom avskiljs för attvaraktigt förvaltas av en självständigförmögenhet för ett bestämt ändamål.Trots att stiftelsernas ändamål inteändras formellt i och med nuvarandelagförslag så riskeras just ändamåletmed stiftelsernas självständigaförmögenhetsförvaltning med regeringensförslag. Enligt motionärernas meningdöljer inte regeringen sin ambition idessa hänseenden. Med hänvisning tillanförda yrkas i motionen att riksdagenskall avslå propositionen.Lars m.fl. (fp) framhåller imotion 1996/97:L2 att redan decivilrättsligt grundade invändningar somkan riktas mot förslaget utgörtillräckliga skäl för avslag.Motionärerna menar att det förhållandetatt Lagrådet inte vill motsätta sig attförslaget genomförs inte innebär attLagrådet inte hyser betänkligheter överförslaget. I motionen kritiserassärskilt att förslaget ger möjligheterför regeringen att utse en majoritet avstyrelseledamöterna och att ändraplaceringen av stiftelsens förmögenhetoch förvaltning. Särskilt mot bakgrundav att regeringen inte ens försökerdölja att lagändringen endast tillkommerför att den skall få makt överforskningsstiftelsernas pengar är riskenför kringgående av stiftelsernasändamålsbestämmelser enligtmotionärernas mening uppenbar. Imotionen yrkas att skall avslåpropositionen.Också i motion 1996/97:L5 av IngerDavidsson m.fl. (kd) yrkas att riksdagenskall avslå propositionen. I motionenanförs att det är orimligt attregeringen utan styrelsens ellerförvaltarens samtycke skall kunna ändraföreskrifter i ett stiftelseförordnande.Motionärerna menar att regeringensförslag strider mot de principer som bärupp stiftelsebegreppet.Yvonne Ruwaida (mp) anser i motion1996/97:L3 att man bör eftersträva enviss insyn i och inflytande överstiftelserna, dock utan att regeringendirekt skall kunna styra anslagen frånstiftelserna. Tydliga garantier måsteenligt motionären ges om attstiftelsernas verksamhet sköts ienlighet med svensk forskningspolitisktradition, dvs. förändringar iforskningspolitiken skall ske genomriksdagsbeslut och inte genom direktaingripanden från regeringen. I motionenyrkas avslag på propositionen (yrkande1). Vidare begärs att regeringen skallåterkomma med ett nytt förslag ienlighet med vad som anförts i motionen(yrkande 2).I motion 1996/97:L6 av . (c) anförs att det saknasanledning att låta statens inflytandeöver stiftelserna omfatta även frågor omförmögenhetsplacering, beslutsförhet ochomröstning i styrelsen, arvode,räkenskaper, revision, m.m., vilket alltomfattas av regeringens förslag. Eftersom forskningen är en långsiktigverksamhet, bör inriktningen inte kunnaändras vid varje regeringsskifte.Regeringen bör ha rätt att utseledamöter i stiftelsernas styrelser, menav nämnda skäl endast beträffande enminoritet av styrelseposterna.Motionärerna begär i enlighet härmed attriksdagen, med avslag på propositionensförslag, skall besluta om sådan ändringi stiftelselagen att staten, oberoendeav andra bestämmelser i stiftelselagen,skall kunna besluta om en sådan ändringi ett stiftelseförordnande att högst entredjedel av styrelsens ledamöter fårutses och entledigas av regeringen ellerförvaltningsmyndighet under regeringen(yrkande 2).I två motioner tas upp frågor somgäller och Högskolan iJönköping. I motion 1996/97:L1 anförErling m.fl. (fp) att villkorenför och bör förändras. När dessa högskolorden överfördes tillstiftelseform inleddes, enligtmotionärerna, en intensiv verksamhet föratt med bibehållen samhällsroll anpassaarbetsformerna till de nyaförutsättningarna. Det sätt somstiftelseförordnandet föreskriverbeträffande styrelsens tillsättning gersynnerligen goda förutsättningar för attstyrelsens arbete alltid skall präglasav oberoende och frihet. Förordnandetmedger även att styrelsen utanintressekonflikter kan arbeta med höggrad av professionalitet och verka förhögskolornas bästa. Motionärerna ärövertygade om att stiftelsebildningen avChalmers och redanpå den korta tid som förflutit givitvärdefulla vinster. I motionen yrkas attriksdagen skall avslå propositionen.Carl-Johan () anför i motion1996/97:L211 att det är angeläget att debåda stiftelsehögskolorna, Chalmerstekniska högskola och Högskolan iJönköping, utan störningar får verka isina nya arbetsformer. Den nuvarandeförvaltningsformen innebär att ett merdifferentierat högskolesystem prövas iSverige. Enligt motionärens mening voredet av värde för alla intressenter, inteminst för regeringen, att kunna studerahur en friare förvaltningsform påverkararbetsformer, arbetstrivsel,studieprestationer ochforskningsresultat vid en högskola. Imotionen yrkas att skall avslåpropositionen.Utskottets ställningstagandenNär för endast två och etthalvt år sedan hade att ta ställningtill förslaget till stiftelselag,ställde sig utskottet bakom den tidigareej lagfästa definitionen avstiftelsebegreppet och framhöllsamtidigt att denna definition intar encentral plats i lagen. Utskottet pekadei det sammanhanget på dels attdefinitionen av detta begreppfastställer ramarna för vilkaförmögenhetsbildningar som skallomfattas av lagen, dels att begreppetkommer att ligga till grund förtillämpligheten av det civilrättsligaregelsystemet i övrigt (se bet.1993/94:LU12 s. 8).Enligt utskottets mening är det frånskilda utgångspunkter angeläget att sålångt som möjligt slå vakt om decentrala principer som bär uppstiftelsebegreppet. Det gäller särskiltkravet på ett bestämt ändamål förstiftelsen, kravet på en avskildförmögenhet av varaktig natur samtkravet på självständighet. Principernaom att stiftelseförordnandet skall liggafast och att stiftelseförvaltningenskall vara självständig i förhållandetill sådana önskemål från stiftaren sominte har kommit till uttryck istiftelseförordnandet är - såsom ocksåframhållits i propositionen - en viktigförutsättning bl.a. för att stiftelsernaskall åtnjuta ställning somsjälvständiga juridiska personer. Vidareligger det enligt utskottet ett särskiltvärde i att slå vakt om ett enhetligtstiftelsebegrepp. Om inte tungt vägandeskäl talar för annat, bör därför enligtutskottets mening samma regelsystemgälla för alla stiftelser, oberoende avom de tillkommit på enskilt elleroffentligt initiativ.Trots de skäl som kan anföras för attde stiftelserättsliga principerna skallrespekteras, är det utskottetsuppfattning att principerna självfalletinte bör upprätthållas till vilket prissom helst. Exempelvis måste destiftelserättsliga principerna rimligenfå stå tillbaka i de fall det skullevisa sig att de kommer i konflikt medgrundläggande demokratiska principer.Enligt regeringens bedömning ärstiftelseförordnandena när det gäller deflesta statliga stiftelserna utformadeså att de tillfredsställer intresset avatt förvaltningen sker enligtdemokratiska principer och för detallmännas bästa. Det finns också skälatt anta att en offentlig insyn ärgaranterad i de flesta statligastiftelserna. För flertalet av destatliga stiftelserna finns det därförenligt regeringen inte något behov avandra permutationsregler än de som finnsi 6 kap. stiftelselagen. Behovet avsärskilda permutationsbestämmelseruppkommer däremot i de fall där bristenpå demokratiskt inflytande är besvärandesamtidigt som förvaltningen rör storabelopp och avser väsentliga inslag i denoffentliga verksamheten. Enligtregeringen är behovet av särskildapermutationsregler starkt, även motbakgrund av att de kan komma atttillämpas i endast ett litet antal fall.I sammanhanget framhålls attlagbestämmelser om permutation bör gesen generell avfattning och att de börgälla även för statliga stiftelser sombildas i framtiden.Utbildningsutskottet har i sittyttrande delat regeringens bedömning ochanser att det förslag som regeringen nulagt fram om ändring i stiftelselagen ärväl ägnat att tillgodose intresset avoffentlig insyn och demokratisktinflytande. hardärför förordat att lagutskottettillstyrker regeringens förslag.Enligt lagutskottets mening har de skälsom redovisats i propositionen till stödför förslaget en sådan tyngd attsärskilda permutationsregler förstiftelser som har bildats av staten börkomma till stånd. Uppenbarligen kanstiftelseformen, som den är reglerad istiftelselagen, utnyttjas inte bara föratt avskilja offentliga medel för ensjälvständig förvaltning utan också föratt förhindra att dennaförvaltning senare skall kunna påverkasgenom politiska ställningstaganden idemokratisk ordning. Det är därförutskottets uppfattning att det finns ettuppenbart behov av särskildapermutationsregler för stiftelser somhar bildats av staten. I sammanhangetvill utskottet vidare framhålla att enanvändning av stiftelseformen på detsätt som skett över huvud taget intesynes ha beaktats under den långalagstiftningsprocess som föregickantagandet av stiftelselagen. Nuvarandereglers ändamålsenlighet med avseende påsådana statliga stiftelser som det nu ärfråga om torde därför haövervägs. Om förekomsten av sådanastiftelser hade varit en realitet attbeakta i lagstiftningsarbetet finns detenligt utskottets mening anledning attpå goda grunder anta attpermutationsreglerna hade fått enannorlunda utformning. Utskottet ansermot bakgrund av det anförda atteffekterna av den nuvarande ordningenvarken kan ha varit avsedda ellerönskvärda.Vidare vill utskottet framhålla, såsomockså påpekats i propositionen och avLagrådet, att stiftelselagen redan i dagär tillämplig på stiftelser, särskiltäldre sådana, i vilka stiftaren har ettinte obetydligt inflytande överförvaltningen. ansluter sigtill Lagrådets bedömning att det bl.a.mot den bakgrunden knappast kan hävdasatt de statliga stiftelserna blir såosjälvständiga i förhållande tillstiftelsen att stiftelselagensgrundläggande krav därmed inte skullevara uppfyllda.I linje med vad som tidigare anförtsanser utskottet att de särskildapermutationsreglerna för de statligastiftelserna inte bör vara meromfattande än vad som är nödvändigt föratt uppnå det önskvärda syftet.Utskottet konstaterar attstiftelseförordnandetsändamålsbestämmelse inte omfattas avförslaget. I övriga delar av ettstiftelseförordnande bör emellertidregeringen kunna fatta beslut ompermutation i den utsträckning som krävsi det enskilda fallet. Lagutskottetdelar utbildningsutskottets uppfattningatt regeringens förslag är väl ägnat atttillgodose intresset av offentlig insynoch demokratiskt inflytande och ansersig därför inte kunna förorda en sådanbegränsad lösning som föreslås i motion1996/97:L6. Vad som anförts i de övrigamotionerna utgör enligt lagutskottetsmening inte skäl för att påstiftelserättsliga grunder skall avslåpropositionen.Därmed övergår utskottet till attbehandla frågan om vilken betydelseregeringsformen och Europakonventionenhar i detta sammanhang - ett spörsmålsom särskilt tagits upp i motion1996/97:L4. Utskottet konstaterar därvidatt förslaget i den nu aktuellapropositionen i två hänseenden skiljersig från det som lades fram ilagrådsremissen. Dels omfattade detförra förslaget även stiftelser sombildats av en kommun, ett landstingeller en kyrklig kommun, dels innebardet att även föreskrifter om enstiftelses ändamål skulle kunna ändras,under förutsättning att detta krävs föratt tillgodose angelägna allmännaintressen.Regeringen har i propositionen som engrundläggande utgångspunkt vidbedömningen av lagförslagetsgrundlagsenlighet framhållit attförslaget inte gör det möjligt attöverföra äganderätten till stiftelsernastillgångar till staten eller någonannan. Det blir således inte fråga omatt avstå egendom på sätt som anges i 2kap. 18 § första stycketregeringsformen. Regeringen framhålleratt den tillkomnagrundlagsregeln måste tolkas efter sinordalydelse. Vad gäller äganderätten gerockså utrymme förbegränsningar av ägarens rättighetergenom kontroll av användning av egendomi enlighet med det allmänna intresset.När det gäller att bedöma om förslagetinnefattar egendomsberövande enligtEuropakonventionen anser regeringen atti allt väsentligt samma omständighetergör sig gällande som vid prövningen avom förslaget innebär expropriativtförfogande enligt 2 kap. 18 §regeringsformen.Konstitutionsutskottet har i sittyttrande till lagutskottet behandlatfrågan huruvida förslaget är förenligtmed regeringsformens ochEuropakonventionens bestämmelser omskyddet för äganderätten. Som slutsatsav sina överväganden harkonstitutionsutskottet uttalat attförslaget inte står i strid med dessabestämmelser. I de skilda frågor som görsig gällande i sammanhanget harkonstitutionsutskottet helt anslutit sigtill den bedömning som redovisas ipropositionen. Därvid har utskottetbl.a. framhållit att förslaget inte kananses innebära ett egendomsberövande,särskilt som det inte omfattarmöjligheten att ändra stiftelsensändamål. När det gäller regeringensmöjlighet att bestämma över ochkontrollera användningen av enstiftelses förmögenhet enligt förslagetanser , i likhetmed regeringen, att regeringenshandlingsfrihet begränsas avstiftelselagens tvingande bestämmelseroch vissa stiftelserättsligagrundsatser.Mot bakgrund av konstitutionsutskottetsställningstaganden kan lagutskottet frånsina utgångspunkter inte finna skäl attförespråka ett annat synsätt än det somregeringen redovisar i propositionen.Utskottet delar således regeringensbedömning att förslaget, sådant detslutligen utformats, inte kan anses ståi strid med regeringsformens ochEuropakonventionens bestämmelser omskydd för äganderätten.Med anledning av de i motionerna1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L4 och1996/97:L211 uttalade farhågorna om attstiftelsernas ändamålsbestämmelserkommer att kringås vill lagutskotteterinra om att regeringen i proposition1996/97:5, som tidigare redovisats,uttalat att riktlinjen vid ändringar avstiftelseförordnandet skall vara attregeringen skall utse och entledigaledamöterna i stiftelsernas styrelse.Som Lagrådet påpekat i sitt yttrandetill lagutskottet blir det inte möjligtatt med stöd av de föreslagnabestämmelserna ändraförvaltningsföreskrifterna så attstyrelsen eller förvaltaren fråntas detgrundläggande förvaltningsansvaret.Avsikten är inte heller att regeringenskall lägga sig i den löpandeförvaltningen av de aktuellastiftelserna. Stiftelseförvaltningenkommer således även efter ettpermutationsförfarande att bedrivas ienlighet med grundläggandestiftelserättsliga principer.Lagutskottet utgår också från attregeringen vid handläggningen avenskilda permutationsärenden kommer attvinnlägga sig om att inte göra störreändringar i stiftelseförordnandena änvad som är oundgängligen nödvändigt föratt uppnå den enligt regeringen avseddaeffekten, nämligen att säkerställa ettdemokratiskt inflytande över stiftelsensförvaltning.Utskottet anser mot bakgrund av detanförda att förslaget bör genomföras.Ställningstagandet innebär att utskottetavstyrker bifall till motionerna1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3,1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1,1996/97:L6 yrkande 2 samt 1996/97:L211.I enlighet med vad Lagrådet föreslagitförordar utskottet en redaktionelländring i propositionens förslag tilllagtext. Utskottets förslag framgår avbilaga 5. Utskottet hemställerbeträffande statligastiftelseratt med avslag påmotionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5yrkande 1, 1996/97:L6 yrkande 2 och1996/97:L211 antar regeringensförslag till lag om ändring istiftelselagen (1994:1220) med denändringen att 6 kap. 4 a § erhåller ibilaga 5 som Utskottets förslagbetecknade lydelse.res. 1 (m, fp)res. 2 (c)res. 3 (mp)den 19 november 1996På lagutskottets vägnarAgne HanssonI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (m), (), (), TanjaLinderborg (v), (),(), () och (). Statliga stiftelserRolf (), (),(m), () och () anserdels att den del av utskottets yttrandesom på s. 12 börjar med När och på s. 15 slutar med bilaga 5 bortha följande lydelse:Utskottet kan konstatera att detförslag som regeringen nu lägger fram ihuvudsak bygger på förslaget i denremitterade promemorian, och förslaget iregeringens lagrådsremiss. Trots att detnu framlagda förslaget i viss mån harmildrats till följd av Lagrådets kritik,är det utskottets uppfattning att deprincipiellt tunga invändningar somLagrådet riktade mot det tidigareförslaget i hög grad är relevanta ävenmed avseende på propositionenslagförslag.När det gäller frågan om förslagetsgrundlagsenlighet bör framhållas att detförst nu finns ett mer fullständigtunderlag för bedömningen. Regeringen harnämligen numera lämnat besked om hur denavser att utnyttja de långt gåendebefogenheter som de föreslagnapermutationsreglerna innebär. Dettaunderlag fanns inte då Lagrådetgranskade regeringens lagrådsremiss.Beklagligtvis har Lagrådet i sittyttrande över granskningen avpropositionens lagförslag inte uttalatsig med utgångspunkt i hur regeringenavser att utnyttja de nya reglerna.Regeringen har iforskningspropositionen deklarerat sinavsikt att genom permutation ändrastiftelseförordnandena i de stiftelsersom har bildats med löntagarfondsmedelså att regeringen i fortsättningen skallutse och entlediga ledamöterna istiftelsernas styrelser. Avsikten meddetta anges vara att främja samordningenmellan stiftelsernas verksamhet ochstatliga insatser på forskningensområde. Enligt regeringens bedömningkommer resurser därigenom att kunnafrigöras inom ramen för statens budgetför angelägna nysatsningar eller för enförstärkning av budgeten (prop.1996/97:5 s. 46). I åretsbudgetproposition föreslås storaneddragningar på områden som haranknytning till stiftelsernasverksamhet. Sålunda föreslås generella besparingar pågrundutbildnings- och forskningsanslagenom , vara 340miljoner hänför sig tillforskningsråden. När det gäller anslagentill forskningsråden ochForskningsrådsnämnden, vilkas anslagföreslås minskade , anförregeringen att huvuddelen av deföreslagna besparingarna skallkompenseras genom medel från de s.k.löntagarfondsstiftelserna (prop.1996/97:1 utg.område 16, se s. 148).Den omständigheten att ett genomförandeav förslaget banar väg för regeringenatt få så stor kontroll överstiftelsernas förvaltning att den kanutnyttja dess tillgångar tillfinansiering av verksamheter som i annatfall skulle ha finansierats medanslagsmedel, är en viktig omständighetsom måste tas med i bedömningen avförslagets förenlighet med skyddet föräganderätten i 2 kap. 18 §regeringsformen.