bet · GJ01FiU10 · 1996-05-28 00:00:00 — En sådan redovisningskulle vara ett bra tillskott till beslutsunderlag ochunderlätta prioriteringar mellan olika utgiftsområden och mellan olikaanslag inom ett utgiftsområde.KommunsektornAllmänna förutsättningarI propositionen betonas statens övergripande ansvar för att den samladeoffentliga verksamheten utvecklas på ett sätt som är förenligt med kravetpå samhällsekonomisk balans. Kommunsektorns storlek och betydelse för väl-färden medför att staten har ett starkt behov av att påverka sektornsutveck-ling. Särskilda krav måste ställas på att den statligastyrningen sker med respekt för den kommunala självstyrelsen.I samband med att tagit beslut om en om-fattande sanering av de offentliga finanserna har strävan varit att imöjligaste mån värna den kommunala verksamheten. Det har dock varitnödvändigt att även kommunsektorn fått bidra till den samhällekonomisktnödvändiga saneringen av statens budget. Regeringen pekar på att kommuneroch lands-ting i hög grad har mött denna situation med olikaanpassningsåtgärder i form av egna besparingar, effektiviseringar ochomprioriteringar. Därigenom har kommunsektorn lämnat ett viktigt bidragtill saneringen av de offentliga finanserna, heter det. I propositionenhävdas att minskningen av konsum-tionsvolymen har kunnat ske utan någrapåtagliga generella kvalitetsförsäm-ringar på de centrala välfärdsområdenavård, omsorg och utbildning.Regeringen understryker betydelsen av att kommuner och landsting fårlångsiktigt stabila förutsättningar för att planera sin verksamhet. mot den bakgrunden som man skall se den överenskommelse om den kom-munala ekonomin som träffats mellan regeringen och . Förbunden har därvid utfäst sig att verka för att skatternainte höjs i kommuner och landsting . De har ocksååtagit sig att verka för att kommuner och landsting i möjligaste mån undvi-ker att säga upp fast anställd personal så att denna inte hamnar i öppen ar-betslöshet samt att verka för att det kommunala förnyelsearbetet drivsvidare i syfte att göra verksamheten bättre och mera kostnadseffektiv.Regeringen har å sin sida åtagit sig att hålla statsbidragen på ennominellt oförändrad nivå även 1997 och 1998 och garanterat attkommunsektorn får behålla sina skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Om nya eller ändrade regler föreslås som påverkar de kommunalaskatteinkomsterna eller det kommunala utgiftstrycket, utöver det redanantagna s.k. 118-miljardersprogrammet, skall en ekonomisk reglering mellanstaten och kommunsektorn göras genom en justering av statsbidragsnivån.Finansie-ringsprincipen skall gälla. Staten skall vidare avvakta med attinföra ett lagstadgat balanskrav för kommunerna och förlandstingen till år 2000.Av den redovisning som lämnas i propositionen av kommunsektorns ut-vecklingunder framgår att det finansiella sparandet åren 1992 och1993 var kraftigt positivt från att ha varit negativt de närmast före-gående åren. Därefter blev det åter negativt . Preliminära uppgifterför visar på ett negativt sparande på knappt 6 miljarder kronor.När det gäller sektorns ekonomiska resultat anges som sammanfattande bedöm-ning att det får anses som relativt gott . Kommunerna redovisarenligt preliminära uppgifter ett förbättrat resultat , bl.a. tackvare stora del- och slutavräkningar av kommunalskattemedel. En spridningfinns dock, såväl mellan som inom delsektorerna. Enligt propositionenbehöver flera kommuner och landsting förbättra sitt resultat för att fåbalans i ekonomin.I motion Fi78 (m) anges vissa generella utgångspunkter för omvandlingen avden kommunala sektorn. Statlig reglering av verksamhet måsteenligt motionen undanröjas och begränsas till att ange ramarna för detkommunala ansvaret. Därigenom kan det lokala sjävstyret stärkas, demokra-tin vitaliseras och de mest effektiva lösningarna väljas. Om kommunernaskall ha rimliga möjligheter att bidra till balans i den offentligaekonomin är det grundläggande att en omfattande avreglering genomförs.Avregleringen skall förenas med en politik som koncentrerar resurserna tillområden som kräver gemensamma lösningar, sägs det i motionen. Däri-genomges möjlighet att sänka det lokala skattetrycket markant och skapa utrymmeför en ökad privat konsumtion. Kommunerna skall koncentrera sig på sinagenuina ansvarsområden. Som exempel nämns fysisk planering, infrastrukturoch myndighetsutövning vad gäller sociala frågor och frågor som rör natur-och stadsmiljö. Kommunerna skall också ansvara för att en social trygghet,när andra trygghetssystem inte förslår, kommer alla till del.Familjepolitiken bör läggas om. Som ett led i en sådan politik bör stödettill barnfamiljer inte ske genom kommunala subventioner av vissa barnom-sorgsformer utan genom skatteavdrag. Rätten till grundläggande utbildningoch rätten att välja skola skall garanteras genom införandet av ennationell skolpeng. Enligt motionärerna bör vidare kommunerna avveckla sittföre-tags-ägande. Kommunalt ägda och subventionerade företag hämmar konkur-rensen och leder till en försämrad samhällsekonomi. Om kommunerna visaroförmåga att avveckla affärsverksamhet, bör lagstiftning övervägas.Moderata samlingspartiet anser att den fortsatta avregleringen av kom-munsektorn måste påskyndas, då den har förutsättningar att ge en bättrelokal politik för medborgarna som den har positiva samhällseko-nomiska verkningar. Enligt motionärerna visar regeringens egen beskrivningav utvecklingen i kommunsektorn under föregående mandatperiod hur riktigoch betydelsefull den avreglering av sektorn var som då genomfördes. Slo-pandet av huvuddelen av de specialdestinerade statsbidragen var t.ex. ettviktigt verktyg för att höja den kommunala produktiviteten under dennaperiod. I sin beräkning av det skattefinansierade utrymmet för kommunsek-torn har partiet utgått från de effekter som enfortsatt avreglering och ökad konkurrensutsättning skapar.Enligt motion Fi80 (v) innebär regeringens ekonomiska alternativ att ca 30000-35 000 jobb kommer att försvinna inom kommunsektorn fram . Denna utveckling är enligt oacceptabel.Ytterliga-re neddragningar medför att servicen urholkas, särskilt för barnoch äldre. ökar arbetslösheten och detta inte minst för kvinnorna. I motionen anförs att kommunsektorn skulle behöva ett resurstillskottmotsvarande i ökat konsumtionsutrymme för att möta de ökandebehoven inom vård och omsorg till följd av bl.a. en ökad andel äldre.Vänsterpartiet anser att propositionens förslag till begränsningar av dekommunala utgifterna står i strid med principerna för den kommunala själv-styrelsen. Staten kommer i praktiken, framhåller motionärerna, attdetaljreg-lera enskilda kommuners ekonomiska handlingsutrymme. Kommuner somhöjer skatten kommer att bestraffas med nedskurna statsbidrag. Den kameraltinriktade budgetsaneringspolitiken bygger på EMU-krav och går före arbetetför sysselsättning och uthållig tillväxt. Regeringens politik går också utöver vård, omsorg och utbildning som är kommunsektorns huvudsakliga verk-samhetsområden. Nedskärningarna i transfereringssystemen går också islutändan ut över den kommunala konsumtionen genom att högre socialbi-dragskostnader tränger ut viktig verksamhet.Enligt motion Fi81 (mp) har den anpassning av den kommunala verksam-hetensom skett till stor del varit ofrånkomlig med de eko-nomiska förutsättningar som skapats av den ekonomiska krisen. somkostnaderna för kommunernas ordinarie konsumtion har minskat med knappt tioprocent ökade behovet av kommunala tjänster medomkring till följd av befolkningsförändringar. Omfattanderationaliseringar har därför genomförts. Resultatet har dock ändå i mångafall enligt motionärerna blivit sänkta servicenivåer ochkvalitetsförsämringar. Marginalen för ytterligare kostnadsneddragningar sominte påverkar kvali-teten har minskat avsevärt.Det är mot denna bakgrund som förutsättningarna måstebedömas. Inkomsterna kommer att minska som en följd av höjningen av deavdragsgilla egenavgifterna som gröper ut skatteunderlaget. På kost-nadssidan väntas socialbidragen fortsätta att öka till följd avindragningarna i de sociala trygghetssystemen. Dessa och andra faktorerinnebär att gapet mellan behov och resurser växer med omåret. Motionä-rerna hävdar att gapet är större för kommunernaskärnverksamheter än vad som kan överbryggas med normalproduktivitetsförbättring.Miljöpartiet föreslår därför i sin motion ekonomiska lättnader för kommu-nerna som skall göra det lättare att uppnå de ekonomiska balanskraven medrealistiska krav på produktivitetsförbättringar. Enligt kommeren utebliven höjning av egenavgifterna, ett brutet tak isocialförsäkringarna och en arbetstidsförkortning till 35 tim-mar att ge kommunsektorn förbättrade ekonomiska förutsättningar med ca 2miljarder kronor 1997, 1998 och 7 miljarder kronor1999 jämfört med regeringens förslag. Om hälften av detta utrymme användsför att förbättra det ekonomiska resultatet kan återstoden användas för attdämpa neddragningen av konsumtionen med totaltunder treårsperioden. Detta skulle, säger motionärerna, leda till att ca 20000 jobb utöver dem som tillkommer genom arbetstidsförkortningen kan räddaskvar i kommuner och landsting jämfört med regeringens förslag.Finansutskottet delar regeringens principiella grundsyn att de offentligaverksamheterna i kommuner och landsting skall prioriteras framför transfere-ringar och statlig verksamhet. Verksamheter som barnomsorg, skola, sjuk-vård och äldreomsorg måste enligt utskottet värnas och utvecklas även itider med knappa ekonomiska resurser.Den överenskommelse om den kommunala ekonomin som har träffats mellanregeringen och de två kommunförbunden har som övergripande syfte att skapastabila spelregler för de kommande årens verksamhet. Utskottet ser för sindel mycket positivt på uppgörelsen. Genom överenskommelsen harförutsättningar skapats att utifrån kraven på en stabilisering av deoffentliga finanserna även fortsättningsvis upprätthålla en kommunalverksamhet av rimligt god kvalitet. Det är ett bra exempel på konstruktivsamverkan mellan stat och kommun för att uppnå gemensamma mål.Vad gäller det kommunala rationaliseringsarbete som beskrivs i motion Fi81(mp) vill utskottet framhålla att det är angeläget att effektiviseringsar-betet fortsätter. Staten kan bidra till detta bl.a. genom att se över sinregel-givning gentemot kommuner och landsting och i det sammanhanget prövaom förändringar kan göras av de statliga åläggandena gentemot kommun-sektorn. Ett sådant arbete pågår också såsom framgår av propositionen.Arbetet i kommuner och landsting med olika alternativa driftsformer, t.ex.kooperativa lösningar, kan också behöva intensifieras. Utskottet kan emel-lertid inte tillstyrka de finansieringslösningar som motionärerna för fram,t.ex. när det gäller förslaget att ändra besluten om avdragsgillaegenavgifter i socialförsäkringarna. Motion Fi81 (mp) yrkande 52 avstyrksav utskottet.Utskottet kan inte ställa sig bakom de utgångspunkter för en s.k. avregle-ring av kommunsektorn som kommer till uttryck i motion Fi78 (m). Att påsikt t.ex. drastiskt förändra villkoren för barnomsorgsverksamheten kommerenligt utskottet att få oacceptabla fördelningspolitiska konsekvenser. Där-emot ställer sig utskottet som ovan anförts positivt till att ta bortonödiga statliga regler som styr verksamhet och som gör detsvårare att göra lokala avvägningar. Tvärtemot vad som hävdas i motionenpågår ett avregleringsarbete i samarbete mellan regeringen ochkommunförbunden. Det är enligt utskottet väsentligt med ett kontinuerligtförnyelsearbete i kommuner och landsting och att staten på olika sättbidrar därtill. Detta är viktigt av såväl ekonomiska skäl som ursjälvstyrelsesynpunkt.I motsats till motionärerna gör utskottet således åtskillnad mellan avregle-ring och avveckling. I motionen ställs långtgående krav på att dekommunala bolagen skall försäljas och avvecklas. Att motionärerna inte ärfrämmande för ingripande statliga regleringar av den kommunala verksamhetenframgår av att lagstiftning enligt motionen måste tillgripas om, som detheter, kom-munerna visar oförmåga att avveckla sin affärsverksamhet.Utskottet delar inte den syn på kommunala bolag som kommer till uttryck imotion Fi78 (m). Motionens yrkanden 8 och 9 bör avslås av riksdagen.Utskottet kan i långa stycken instämma i det som anförs i motion Fi81 (v)om betydelsen ur välfärdssynpunkt av en väl utbyggd och effektiv kommu-nalverksamhet. Det är för att slå vakt om de kommunala kärnverksamheter-na sombesparingar i första hand bör träffa transfereringssystemen och denstatliga verksamheten. Enligt utskottets mening är den avvägning av denkommunala sektorns ekonomiska utrymme som gjorts i propositionen rimlig motbakgrund av nuvarande statsfinansiella situation. Det är också i detsammanhanget man skall se överenskommelsen mellan regeringen och före-trädarna för . Utskottet kan inte tillstyrkaden kommunala expansion som förespråkas av Vänsterpartiet.I motionen uttrycks farhågor för att ytterligare arbetstillfällen med denförda politiken riskerar att gå förlorade inom den kommunala sektorn. Ut-skottet vill i sammanhanget särskilt peka på att den ingångna överenskom-melsen mellan stat och kommun innebär goda förutsättningar för att möjli-gaste mån undvika uppsägningar av fast anställd personal. Det ärockså utskottets övertygelse att saneringen av den offentliga ekonomin bi-drar till en samhällsekonomiskt nödvändig tillväxt av ekonomin. Detta kan isin tur komma kommunsektorn till godo i form av ökade skatteinkomster ochminskade kostnader för arbetslösheten.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi78 (m) yrkandena 8 och 9,Fi80 (v) yrkande 8 och Fi81 (mp) yrkande 52.Skatteinkomsternas och statsbidragens utvecklingI propositionen anger regeringen vissa riktlinjer för utvecklingen av skat-teinkomster och statsbidrag . Riktlinjerna innebär attde generella statsbidragen till kommuner och landsting för åren 1997 och1998 bör vara nominellt oförändrade i förhållande till bidrag, medun-dantag för regleringar enligt finansieringsprincipen.Nya och ändrade regler, utöver vad som omfattas av 118-miljarders-programmet för sanering av de offentliga finanserna, bör därutöver underåren 1997 och 1998 regleras ekonomiskt om de påverkar kommunsektornsskatteinkomster eller det kommunala utgiftstrycket. Regeringen uttalarockså att de generella statsbidragen utifrån nuvarande förutsättningar börvara nominellt oförändrade även för år 1999.Ett slutligt förslag till statsbidragsnivå för kommer att lämnas ihöstens budgetproposition. De föreslagna generella statsbidragen till kom-muner och landsting kommer då bl.a. att innefatta en reglering till följdav ett i vårpropositionen förordat system för kompensation avseendelärarpensio-ner. Förslaget innebär att statsbidraget till kommuner skallökas med för och statsbidraget till landstingökas med för samma år.I motion Fi78 (m) tas frågan om det nu gällande bidrags- och utjämningssy-stemet upp. Motionärerna hävdar att den omläggning som beslutades avriksdagen skedde i strid med den svenska grundlagens bestäm-melser. Principen skall vara att det som tas upp i skatt lokalt för lokalaupp-gifter i enlighet med regeringsformen skall gå till fullgörandet avuppgifter i den egna kommunen. Tanken bakom ett inomkommunalt system lederenligt motionärerna i förlängningen till att den kommunalabeskattningsrätten slopas och ersätts med ett renodlat statligtfördelningssystem. I motionen hemställs att hos regeringen begärett grundlagsenligt statsbidrags-sy-stem från den 1 januari 1997.Konstitutionsutskottet anser i sitt yttrande (KU10y) att kravet i motionFi78 (m) bygger på den felaktiga förutsättningen att det nuvarandestatsbidragssy-stemet skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövadesgrundligt i samband med införandet av det nya systemet hösten 1995.Förslaget hade utformats med ledning av yttrandeöver ett tidigare förslag (1994/95:KU6y). Lagrådet fann vid singranskning av det nya förslaget att det väl anslöt till tidigarelagstiftning om skatteut-jämning och att förslaget kunde sägas geuttryck för en konstitutionell praxis som utvecklats till utfyllnad avgrundlagsregleringen. konstaterar sammanfattningsvisatt någon omprövning av det nuvarande statsbidragssystemet utifrånkonstitutionella utgångspunkter således inte behöver ske.Finansutskottet har redan i samband med behandlingen av utgiftstaket ochfördelningen på utgiftsområden tillstyrkt att statsbidragen för åren 1997och 1998 skall vara nominellt oförändrade i förhållande till 1996 årsbidrag. Utskottet ställer sig också bakom det som regeringen ipropositionen anför angående ekonomiska regleringar till följd avförändringar som påverkar kommunsektorns skatteinkomsteroch det utgiftstrycket. Såväl frågan om nivån på de generellastatsbidragen som frågan om ekonomiska regleringar mellan staten ochkommunsektorn ingår som delar i den överenskommelse som regeringen slutitmed företrädare för Kommun- och Landstingsförbunden.Utskottet vill med anledning av vad som i motion Fi78 (m) sägs om detnuvarande bidrags- och utjämningssystemet och dess förhållande till grund-lagsbestämmelserna hänvisa till det som anför i ären-det. framhåller att kravet i motionen bygger på denfelaktiga förutsättningen att nuvarande statsbidragssystem skulle varagrundlagsstridigt. Mot bakgrund av att motionärerna tidigare fäst avgörandebetydelse vid Lagrådets bedömning av dessa frågor vill finansutskotteterinra om att Lagrådet godtagit den gällande regleringen. Finansutskottetanser för sin del att systemets grundlagsenlighet är ställd utom allttvivel. Finansut-skottet delar syn att någonomprövning av det nuva-rande statsbidragssystemet från konstitutionellautgångspunkter inte behövs. Med hänvisning därtill avstyrker utskottetmotion Fi78 (m) yrkande 10.Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner ochlandsting åren 1997 och 1998I propositionen aviseras ett kommande lagförslag som innebär att om enkommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för åren 1997eller 1998 än den som gällde för skall det generella statsbidragettill kommunen respektive minskas med ett belopp som motsvararhälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Undantagfrån statsbidragsminskningen avses enligt vad som anges i propositionenmedges för de kommuner vilkas skattekraft för översteg garantini-vån i det statliga utjämningsbidraget, dvs. , och Täby.Undantag skall också göras för sådana fall då ändringen av skattesatsengörs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting.Rege-ringens förslag kommer att föreläggas efter det att Lagrådethörts.I motion Fi81 (mp) avvisas tankarna på sanktioner mot de kommuner ochlandsting som höjer sin skatt åren 1997 eller 1998 av såväl principiellasom ekonomiska skäl. Förslaget innebär i praktiken ett allvarligt ingrepp idet kommunala självbestämmandet. Sådana ingrepp bör bara ses som enyttersta nödfallsåtgärd om det föreligger reella hot för att kommunernagenom okon-trollerade skattehöjningar riskerar att allvarligt skada dentotala samhälls-ekonomin.Alla kommun- och landstingspolitiker är enligt motionärerna väl medvetna omdet pressade ekonomiska läget för kommuninnevånarna och kommer därför i detlängsta att undvika skattehöjningar. Eventuella höjningar kom-mer underalla förhållanden att bli mycket små, särskilt om de lättnader förkommunsektorn som föreslagit genomförs. Detta är ett pris somfår accepteras, sägs det, för att bevara kommunernas självbestämmande ochge ett nödvändigt andrum till de allra hårdast utsatta kommunerna ochlandstingen.Även ställer sig i sin motion Fi80 avvisande till tankarnapå att bestraffa enskilda kommuner som höjer skatten med nedskurna statsbi-drag, dock utan att något särskilt yrkande framställs. Enligt motion Fi78 (m) liknar regeringens kommande förslag till spärr mot kommunala skattehöj-ningar den modell som Moderata samlingspartiet tidigare föreslagit. Dettanoteras med tillfredsställelse, även om åtgärderna sker med ett par årsonödig fördröjning.Konstitutionsutskottet noterar i sitt yttrande (KU10y) att regeringeninforme-rat om kommande lagförslag med åtgärder mot kommuner ochlandsting som höjer skatten och att invändningar motionsvis har framförtsmot det aviserade förslaget. finner för sin del inteanledning att ta ställning till dessa förslag innan ett utformat lagförslagföre-ligger.Finansutskottet anser det vara av stor vikt att kommunalskatterna inte höjsoch att åtgärder vidtas för att motverka detta. Utskottet noterar därförmed stor tillfredsställelse att de två kommunförbunden i denöverenskommelse som träffats med regeringen utfäst sig att verka för attskatterna inte höjs i kommuner och landsting och 1998.Utskottet anser i likhet med att det inte nu finnsskäl att ta ställning till det i propositionen aviserade lagförslaget medåtgärder mot de kommuner och landsting som höjer skatten åren 1997 eller1998. Utskottet avstyrker därför motion Fi81 (mp) yrkande 51.Regeländringar vid beräkning av preliminära kommunalskatte-medelI propositionen föreslås att de uppräkningsfaktorer som ligger till grundför beräkningen av preliminära kommunalskattemedel skall fastställas senasti september månad året före det år då de preliminära kommunalskattemedlenutbetalas. Med kommunalskattemedel avses i detta sammanhang även lands-tingsskattemedel. SCB skall lämna uppgifter till varjekommun och landsting om preliminära utjämningsbidrag och utjämningsav-gifter för det kommande året.Enligt nuvarande regler fastställs uppräkningsfaktorerna för nästkomman-deår och de preliminära . Med deföreslagna förändringarna kommer det inte längre att finnas något behov avatt beräkna preliminära uppräkningsfaktorer. Det slutliga taxeringsutfalletskall även i fortsättningen ligga till grund för de definitivaberäkningarna av statsbidrag samt för beräkningarna av preliminärakommunalskattemedel för nästkommande år.Förslagen innebär ändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmel-serom kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m., lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1516) omutjämningsavgift för kommuner och landsting. Regelföränd-ringarna föreslåsträda i kraft . Förslagen återfinns i bilaga 1 tillbetänkandet.Finansutskottet tillstyrker propositionens förslag om en tidigareläggningav fastställandetidpunkten för uppräkningsfaktorerna med hänsyn till attkom-muner och landsting därigenom ges stabilare budgetförutsättningar.Kommunal ekonomi i balansI propositionen anmäler regeringen ett kommande förslag om att i kommu-nallagen (1990:900) införa ett krav på att de kommunala budgetarna varje årskall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Överstiger kostna-derna intäkterna för räkenskapsåret bör detta regleras efter det att underskottet uppkom. Den ekonomiska belastningentill följd av de kommunala avtalspensionerna bör omfattas av balanskravet,och då enligt den så kallade blandade modellen. Med denna modell skall kom-muner och landsting i resultaträkningen beakta dels kostnaderna för sådanapensionsförmåner som intjänats efter en bestämd tidpunkt, delsutbetalningar för förmåner som har intjänats före denna tidpunkt.Enligt propositionen bör balanskravet införas för kommuner-na och för landstingen. I samband med att förslaget tilllagre-glering av balanskravet föreläggs avserrege-ringen även att presentera ett förslag till en kommunalredovisningslag lik-som ett nytt oberoende organ med uppgift att utvecklagod redovisningssed inom kommunsektorn.Enligt motion Fi78 (m) är det av regeringen aviserade balanskravet entydlig förbättring av dagens regler. har sagts att detta kravskulle införas . Det finns enligt motionärerna ingenanledning att skjuta på ikraftträdandet. Det kan uppfattas som omregeringen ställer lägre krav på budgetdisciplin för kommunsektorn än förstaten och socialförsäk-ringssektorn.