bet · GK01SfU5 · 1996-11-19 00:00:00 — nya ansökningar skall kunnaöverlämnas till regeringen för bedömningoch om att regeringen skall ha möjlighetatt ta över ärenden på eget initiativ.Beträffande den förstnämnda fråganansluter sig utskottet till denbedömning regeringen och tidigare ävenAsylprocessutredningen gjort. Utskottetavstyrker därför bifall till motionerna1996/97:Sf18 yrkande 11 och 1996/97:Sf19yrkande 16.Före tillkomst den 1januari 1992 var regeringen överinstansför beslut. Efternämnda tidpunkt upphörde regeringensbefattning med enskilda ärenden i andrafall än där ärenden överlämnas av verketeller . Reger-ingen har i propositionentagit upp frågan om det, i en ordningdär förordningsmetoden får störreutrymme och utrymmet för överlämnande avenskilda ärenden till regeringenminskar, finns anledning att kombineradetta med en begränsad rätt förregeringen att förbehålla sig prövningenav vissa ärendetyper. Regeringen har dåsärskilt tänkt på fall där myndigheternaanser att situationen i de asylsökandeshemländer bör klarna innan beslutfattas, men regeringen har en annanuppfattning. Regeringens slutsats är attden nya ordningen inte bör innehållanågon möjlighet för regeringen attförbehålla sig rätten att avgöra vissaärenden eller ärendegrupper. Regeringenhar därvid pekat på nackdelarna medärendemetoden och att regeringens rollefter tillkomst äratt utforma politiken på området.Utskottet delar denna uppfattning ochavstyrker bifall till motionerna1996/97:Sf17 yrkande 7 och 1996/97:Sf20i denna del.Med det anförda tillstyrker utskottetregeringens förslag.RättssäkerhetUnder denna rubrik behandlas ipropositionen identitetsfrågor ochfrågor om muntlig handläggning iasylärenden, beslutsmotiveringar ochkvalitetskontroll, överklagande ochvilandeförklaring av ärenden. Utskottettar också under denna rubrik upp ettstort antal motioner om asylprocessensutformning.IdentitetsfrågorEnligt 5 kap. 5 § UtlL fårInvandrarverket och polismyndighetenfotografera en utlänning och ta hansfingeravtryck om utlänningen inte kanstyrka sin identitet vid ankomsten tillSverige eller det finns förutsättningaratt ta utlänningen i förvar.PropositionenI propositionen föreslås attmöjligheterna att fotografera enutlänning och ta hans fingeravtryckskall finnas även när en utlänningansöker om uppehållstillstånd ochåberopar asylskäl. begränsasmöjligheten att ta barns fingeravtrycktill barn som fyllt 14 år.Regeringen motiverar sitt förslag medatt det är av stor vikt att den somsöker asyl lämnar korrekta uppgifter omsina personliga förhållanden, flyktvägaroch identitet. Dessa uppgifter liggertill grund för bedömningen av sökandensbehov av skydd och vilket land som haransvaret för att ge detta skydd.Identitetsuppgifterna utgör ocksåunderlag för utfärdandet av behövligaresehandlingar och en eventuell framtidaansökan om medborgarskap. Om det efteren prövning av asylärendet visar sig attsökanden inte har behov av skydd i ettland är det viktigt attidentitetsuppgifterna är korrekta föratt han eller hon skall tillförsäkrasmöjligheten att resa till sitt hemlandeller något annat land. I propositionenframhålls att en person som saknarhandlingar som styrker de uppgifter hanlämnar om sin person inte får medföraatt uppgifterna enbart därför betraktassom osanna. Det kan finnas och finns enrad skäl till att en person som flyrfrån sitt hemland inte alltid kan hatillgång till identitetshandlingar. Imånga fall kan det sägas ligga iflyktingskapets natur att fullständigdokumentation saknas.Eftersom det i viss utsträckningförekommer missbruk av asylrätten är detenligt propositionen också av vikt atttillräcklig klarhet vinns om sökandensidentitet. Redan med tillämpning avnuvarande regler om rätt att tafingeravtryck har sådant missbrukkonstaterats i närmare 500 fall under år1995 där upprepade asylansökningarlämnats in och där sökanden redanregistrerats vid ett tidigare tillfälle.I propositionen hänvisas också tillDublinkonventionen, som vid sittinträde i EU accepterat att ansluta sigtill. Konventionen förutsätter att densom söker asyl kan identifiera sig påett tillfredsställande sätt, vilket ärnödvändigt för att konventionensbestämmelser om vilket land som skallutreda och besluta i asylfrågan kantillämpas. Det säkraste sättet attidentifiera en person är genom attjämföra fingeravtryck. På uppdrag avministerrådet har en studiegjorts om förutsättningarna för ettframtida europeiskt system för utbyte avasylsökandes fingeravtryck. Ett förslagtill konvention rörande de juridiskafrågorna kring detta håller på attutarbetas och ett arbete pågår även medatt undersöka kvarstående frågor avteknisk och ekonomisk natur.Förutom att dataregistreringen avfingeravtryck underlättaridentifikationen av den asylsökande vidasylprövningen och vid enverkställighet, är den enligtpropositionen också viktig för attundvika att fråga om återkallelse avtillståndet senare blir aktuell. För denenskilde asylsökanden innebär enregistrering också att asylärendet kanavgöras snabbare än om underlaget måstekompletteras med utredningar avidentiteten och att risken föroklarheter om vilket land som skallpröva ansökan undviks. De minskademöjligheterna till missbruk avasylreglerna bör enligt propositionenockså leda till att förtroendet förasylpolitiken stärks hos allmänheten,vilket i sin tur är ett viktigt led iarbetet att värna asylrätten.MotionernaI motion 1996/97:Sf13 av . (v) anförs att förslaget med tankepå frågans känslighet urintegritetssynpunkt inte är godtagbartoch i yrkande 49 begärs att riksdagenavslår regeringens förslag. RagnhildPohanka m.fl. (mp) begär i motion1996/97:Sf18 yrkande 28 etttillkännagivande om att rätten att tafingeravtryck skall begränsas till falldär misstanke om brott föreligger ellerannan välgrundad anledning av betydelseför asylprövningen finns. Motionärernabegär också ett tillkännagivande om attfingeravtryck inte skall tas på barnunder 18 år.I motion 1994/95:Sf604 av IngbrittIrhammar och ()begärs ett tillkännagivande om attfingeravtryck skall tas på asylsökande.Marianne m.fl. (mp) begär imotion 1994/95:Sf630 yrkande 2 etttillkännagivande om att dokumentlöshet isig ej bör minska möjligheterna tillasyl.Utskottets bedömningSom regeringen framhållit utgör enordning, där fingeravtryck obligatoriskttas av alla asylsökande och därfingeravtrycken registreras, ettpersonlighetsintrång som måste motsvarasav ett legitimt behov av information ochkunskap och dessutom vara av stor viktför att myndigheterna skall kunnafullgöra de uppgifter staten ålagt dem.Avsikten när fingeravtryck tas enligtUtlL:s bestämmelser är endast attunderlätta fastställandet avidentiteten. Vad som anförs i motion1996/97:Sf18 om att åtgärden skallbegränsas till fall om brottsmisstankeär därför inte relevant i sammanhanget.Som framgår av propositionen kan denföreslagna ordningen inte enbart gagnarättssäkerheten och underlättaasylärendehanteringen för myndigheterna,utan den kan även i det långa loppetgagna den enskilde asylsökanden och deeventuella familjemedlemmar ochsläktingar som får uppehållstillstånd pågrund av anknytning till honom ellerhenne. Normalt måste dessa personerantas ha för avsikt att stanna kvar iSverige. Att då leva under falskidentitet medför problem av olika slag,alltifrån oron för att detta skallupptäckas till svårigheter att fåsvenskt medborgarskap eller senare ilivet återvandra till det gamlahemlandet. Utskottet anser att ettobligatoriskt tagande av fingeravtryckockså bidrar till att enasylsökandes uppgifter vinner ökadtilltro.Utskottet anser att regeringens förslagbör genomföras och avstyrker bifall tillmotionerna 1996/97:Sf13 yrkande 49 och1996/97:Sf18 yrkande 28. Motion1994/95:Sf604 tillgodoses medregeringens förslag.Vad avser yrkandet 2 i motion1994/95:Sf630 om att dokumentlöshet isig inte bör minska möjligheterna tillasyl, vill utskottet erinra om vadregeringen enligt ovan framhållit ipropositionen om att det kan finnas ochfinns en rad skäl till att en person somflyr från sitt hemland inte alltid kanha tillgång till identitetshandlingar,och att det i många fall kansägas ligga i flyktingskapets natur attfullständig dokumentation saknas.Utskottet vill för sin del ocksåunderstryka att det förhållandet, att enmajoritet asylsökande saknar passoch identitetshandlingar som kan styrkade uppgifter som lämnas om identitetenoch resvägen, inte i sig får medföranågon allmän misstro mot dokumentlösaasylsökande som tillåts påverkabehandlingen av de enskilda ärendena.Muntlig handläggningNuvarande bestämmelser innebär att det iett asylärende vid skallingå muntlig handläggning om det kanantas vara till fördel för utredningeneller i övrigt främja ett snabbtavgörande av ärendet. Muntlighandläggning skall även annars företaspå begäran av utlänningen, om inte ensådan handläggning skulle saknabetydelse för att avgöra frågan omuppehållstillstånd. Verket får bestämmaatt även andra personer än utlänningenskall höras vid handläggningen.Motsvarande bestämmelser gäller närUtlänningsnämnden handlägger ettasylärende.I propositionen föreslås att enutlänning som har ansökt om asyl fåravvisas endast om muntlig handläggninghar ingått i Invandrarverketshandläggning. Muntlig handläggning skalläven annars företas på begäran avutlänningen, om inte en sådanhandläggning skulle sakna betydelse föratt avgöra asylärendet.I ett asylärende vid Utlänningsnämndenförslås att muntlig handläggning skallingå, om detta kan anses vara tillfördel för utredningen eller på annatsätt bidra till ett snabbt avgörande.Muntlig handläggning skall även annarsföretas på utlänningens begäran, om detinte står klart att en sådanhandläggning är obehövlig i asylärendet.I propositionen föreslås också attUtlänningsnämnden skall ha muntlighandläggning i ärenden som rör utvisningeller vägran att förnya ettuppehållstillstånd avseende deutlänningar som omfattas av EES-avtalet.Även ärenden som rör avvisning ellervägran att bevilja uppehållstillståndskall handläggas muntligt, om det begärsav en utlänning som omfattas av avtaletoch som ansökt om uppehållstillstånd. Idetta fall får dock muntlig handläggningunderlåtas om det skulle strida mot dennationella säkerhetens intresse.Invandrarverket och Utlänningsnämndenfår liksom bestämma att även andrapersoner än utlänningen skall höras vidhandläggningen.Myndigheterna får själva besluta omformerna för muntlig handläggning, mende råd som lämnatbör enligt propositionen avsevärt kunnaförbättra situationen när det gällerolägenheten med att Invandrarverketsbeslutsfattare i för liten utsträckningsjälva talar med utlänningen.Beträffande anserregeringen det lämpligt att dennämndsammansättning som avgör ärendetdeltar i den muntliga handläggningen.Regeringen anser också attInvandrarverket i sina internainstruktioner bör föra in en bestämmelseom att muntliga utredningar skall spelasin på band, liksom att en asylsökandevid behov skall höras av en tjänstemanav samma kön.Utskottet finner att det är av stortvärde att asylprocessen sker under ettökat inslag av muntlighet i bådainstanserna och tillstyrker förslaget.I detta sammanhang behandlar utskottetmotion /95:Sf637 av . (v) yrkande 23 vari begärs etttillkännagivande om att asylsökandekvinnor skall erbjudas få sina ärendenhandlagda av kvinnlig personal.Utskottet anser att motionen blirtillgodosedd med vad som sagts ipropositionen om att verket i sinainterna instruktioner bör ha enbestämmelse om att en asylsökande vidbehov skall höras av en tjänsteman avsamma kön.BeslutsmotiveringarHuvudregeln i 20 § förvaltningslageninnebär att beslut skall motiveras.Motivering får utelämnas helt ellerdelvis om beslutet inte går någon partemot, om det är uppenbart obehövligt attupplysa om skälen eller om det ärnödvändigt med hänsyn till riketssäkerhet, skyddet för enskildaspersonliga och ekonomiska förhållandeneller något jämförbart förhållande ellerärendet är så brådskande att det intefinns tid att utforma skälen. Har skälenutelämnats bör myndigheten på begäran avden som är part om möjligt upplysa honomom dem i efterhand.Bestämmelserna i 20 § förvaltningslagenom motivering av beslut tillämpas intebeträffande beslut om visering,tidsbegränsat UT och arbetstillstånd.En utlänning som omfattas av har dock alltid rätt tillmotivering av ett sådant beslut om detgår honom emot.Regeringen föreslår att bestämmelserna i20 § förvaltningslagen om motivering avbeslut skall gälla även för beslut sommeddelas i ärenden enligt UtlL. Ettbeslut i fråga om uppehållstillståndskall dock alltid innehålla de skäl somligger till grund för beslutet. Vidbeslut om visering och arbetstillståndfår skälen som ligger till grund förbeslutet utelämnas. Den som omfattas avEES-avtalet utan att vara medborgare iett EES-land har dock alltid rätt tillmotivering av ett beslut om visering omdet går honom emot.Regeringen anför i propositionen attgenom att såväl avslagsbeslut somtillståndsbeslut i ärenden omuppehållstillstånd blir motiveradeunderstryks bl.a. kravet påtillfredsställande beslutsunderlag, ochmöjligheten ökar att kontrollerakvaliteten i de beslut därInvandrarverket bifaller en asylsökandesansökan.Utskottet tillstyrker även dettaförslag.Överklagande av beslutInvandrarverkets beslut i fråga omavvisning eller utvisning och en isamband därmed behandlad fråga omuppehållstillstånd, arbetstillståndeller återkallelse av sådana tillståndfår överklagas av utlänningen tillUtlänningsnämnden.I propositionen föreslås attInvandrarverkets beslut i fråga omavvisning eller utvisning samt om avslagpå en ansökan om uppehållstillståndeller om återkallelse av ettuppehållstillstånd får överklagas avutlänningen till Utlänningsnämnden.Genom att en ansökan omuppehållstillstånd, som inte grundar sigpå asylskäl, humanitära skäl eller andrasynnerliga skäl, som huvudregel måstegöras före inresan till innebärnuvarande regler att sådana ansökningarendast kan prövas av Invandrarverket.Genom förslaget kommer även sådanaansökningar att kunna överklagas tillUtlänningsnämnden, vilket främst fårbetydelse för ansökningar omanknytningsinvandring.Utskottet tillstyrker förslaget.Utskottet behandlar i detta sammanhangmotion /97:Sf18 av . (mp) yrkande 9 vari begärs etttillkännagivande om att grundregeln vidanknytning skall vara att utlänningenkan söka uppehållstillstånd under sinvistelse i . Utskottet avstyrkerbifall till motionen men villbeträffande anknytningsfallen hänvisatill vad som nedan sägs under rubrikenBarn, avsnittet Familjeåterförening.Vilandeförklaring av ärendenNågon bestämmelse om att ärenden enligtUtlL kan vilandeförklaras finns inte ochregeringen anser i propositionen attnågon sådan bestämmelse inte hellerskall införas.I propositionen framhålls att detfrämst är två omständigheter somföranleder myndigheterna att låtautlänningsärenden vila . Den första äratt prövningen skjuts upp av en vissasylgrupps ärenden i avvaktan på attsituationen i deras hemland skallklarna. Detta förfarande kan förekommahos såväl som regeringen. Denandra omständigheten karakteriseras avatt har överlämnat ettärende till regeringen för avgörande.Myndigheterna låter då regelmässigtärenden som inrymmer samma problematiksom det överlämnade ärendet vila iavvaktan på regeringens vägledandeuttalanden.Regeringen anser att förfarandet i detförsta fallet inte kan klandras urförvaltningsrättslig synpunkt, eftersomdet är uppenbart att förvaltningslagenskrav på snabb handläggning inte innebäratt ett ärende skall avgöras innanutredningen i ärendet är fullständig.Detta får givetvis inte drivas så långtatt ärenden tillåts vila i förhoppning om attförhållandena i ett visst land skallförbättras, så att de asylsökande kanåtervända dit. Å andra sidan måsteenligt propositionen beaktas att det kanvara svårt för myndigheterna attomedelbart få fram tillförlitliginformation om förhållanden som rörvissa stater, varför en visstidsförskjutning vid handläggningen avsådana ärenden måste godtas.I det andra fallet framhållerregeringen att anledningen till att denhar en prejudikatbildande roll är attdet finns utlänningsärenden av sådannatur att de bör bli föremål förpolitiska ställningstaganden. Regeringenkan därför inte fullt ut jämföras med enhögsta domstolsinstans, varsprejudicerande avgörandenunderinstanserna inte inväntar innan deavgör liknande mål.I frågan om en bestämmelse skallinföras i UtlL om vilandeförklaringanser regeringen att förslaget ipropositionen om att regeringen i högregrad skall styra rättstillämpningengenom förordningar har stor betydelse.Att regeringen i fortsättningen kommeratt handlägga endast ett mindre antalärenden torde nämligen få till följd attmyndigheternas behov av att skjuta uppärenden i avvaktan på ett vägledandeavgörande från regeringen kommer attminska avsevärt. Inte heller för denkategori ärenden där uppskovet beror påatt prövningsmyndigheterna avvaktar attförhållandena i de asylsökandeshemländer skall klarna kan regeringen seett behov av en bestämmelse omvilandeförklaring. Till bilden hör härden vidgade möjlighet som föreslås ipropositionen att meddela tidsbegränsadeuppehållstillstånd imassflyktssituationer. Genom attregeringen bemyndigas att utfärdaföreskrifter om dessa tillstånd kommermyndigheterna att få vägledning rörandevilka ärenden som lämpar sig för sådanatillstånd.I motion 1996/97:Sf13 av GudrunSchyman m.fl. (v) yrkande 38 begärs ettförslag från regeringen till ändring avUtlL, så att en asylsökande som inteinom fått ett lagakraftvunnetavvisningsbeslut som också verkställtskan få uppehållstillstånd om det inteföreligger synnerliga skäl eller denasylsökande själv medverkat tilltidsutdräkten. Motionärerna hänvisartill att beslutsstoppar ärenden i avvaktan påatt förhållandena i sökandens hemlandskall klarna så att avvisningsbeslut kanfattas.I motion 1996/97:Sf18 av RagnhildPohanka m.fl. (mp) begärs i yrkande 12ett tillkännagivande om attInvandrarverket och Utlänningsnämndeninte skall vilandeförklara asylärendenoch i yrkande 13 ett tillkännagivandeom att ansökningar om förlängdauppehållstillstånd bör tas upp tillbehandling i de fall det krävs. Iyrkande 14 begärs ett tillkännagivandeom att en asylsökande som inte inom tvåår fått ett lagakraftvunnetavvisningsbeslut skall fåuppehållstillstånd.Som framgår av regeringens redogörelsekommer det med de föreslagnalagändringarna att finnasmindre anledning och mindre utrymme förmyndigheterna att vänta med avgörandennär situationen eller rättsläget äroklart. Utskottet, som inte kantillstyrka att uppehållstillstånd skallges utan attmyndigheterna hunnit pröva ärendet,avstyrker bifall till motionerna.HandläggningPropositionenRegeringens bedömning är attomständigheterna i ett utlänningsärendebör klarläggas av myndigheterna genomnoggrann utredning på ett så tidigtstadium som möjligt. Tillgängligametoder och kontakter bör därvid tastill vara och utvecklas. Handläggningenbör ske så snabbt rättssäkerheten ochtilldelade resurser medger.Regeringen erinrar i propositionen omatt utlänningsrätten reglerar frågor därmyndigheternas beslut är av mycket storbetydelse både för den enskilde och församhället. Det är därför av stor viktatt handläggningen av sådana ärenden ärrättssäker genom att besluten grundas påett allsidigt och tillräckligt underlag.Långa handläggningstider är i sig svåraatt förena med den syn som kommer tilluttryck i förvaltningslagen, och det ärför de asylsökande påfrestande att underlång tid vänta i på ettdefinitivt avgörande om man får stanna.Långa handläggningstider får till följdatt nya omständigheter uppstår som ärrelaterade till vistelsetiden, och dettafår ofta till följd attuppehållstillstånd till slut meddelastrots att det konstaterats attskyddsbehov saknas. Ävenfamiljeanknytning kan uppstå undervistelsetiden. Generellt är det urinvandringspolitisk synpunktotillfredsställande om invandringen betydande del avgörs avomständigheter som inte förelåg när desökande reste in i . Därför finnsdärför enligt propositionen starka skälatt eftersträva kortahandläggningstider. Den oeftergivligaförutsättningen är emellertid en högkvalitet i utredning och beslut.Regeringen anför att ett antal ärendenom återkallelse av uppehållstillståndhar aktualiserat frågorom dels den enskildes ansvar för deuppgifter han eller hon själv lämnar isamband med ansökan omuppehållstillstånd, dels myndighetensutredningsansvar mot bakgrund av kravenpå rättssäkerhet och snabb handläggning.Skyddsbehövande kan vara tvungna attanvända sig av falsk identitet för attkunna fly från sitt land och ibland ävenför att sedan ta sig vidare till ensäker tillflyktsort. När en asylansökanprövas i måste dock kunna krävasatt den sökande uppger rätt identitetoch medverkar till att identitetenfastställs, liksom att andra uppgiftersom är av betydelse för bedömningen ärriktiga och fullständiga. Deninternationella rättsordningen bygger påatt det går att klarlägga om skyddsbehovföreligger. Motsvarande gäller ocksåärenden där det är fråga om familjelivoch därpå grundade möjligheter att fåförena sig med nära anhöriga i ett annatland. Regeringen anser därför att det ärett stort problem när sökande intemedverkar till att deras identitet kanfastställas eller lämnar felaktigauppgifter i övrigt. Det är väsentligtatt myndigheterna i ett ärende om asyleller familjesammanföring använder sigav de metoder och kontakter som finnsför att i ett tidigt skede klarläggaidentiteten och övriga omständigheter.När så är nödvändigt får det accepterasatt relativt betydande resurser måstesättas in.I vissa fall saknas vidbeslutstillfället möjlighet attklarlägga omständigheterna i ett enskiltärende. Regeringen anför att noggrannautredningar emellertid är ägnade att hosde sökande understryka vikten av attlämna riktiga och fullständigauppgifter. Frånvaron av helttillfredsställande beslutsunderlag måsteibland få leda till att en sökande fåruppehållstillstånd, även om han ellerhon i verkligheten saknar de skäl somanges i lagstiftningen. Det kanexempelvis finnas anledning attifrågasätta trovärdigheten i lämnadeuppgifter, men inte med den grad avsäkerhet att det vid beslutstillfälletgår att negligera ett påstående om riskför förföljelse. Detta frånsäkerhetssynpunkt ofrånkomligaförhållande får emellertid inte ledatill att man underlåter att utredaoklarheter så långt detta är möjligt ochi stället beviljar uppehållstillstånd.Resultatet blir då attinvandringsreglerna kringgås och attmigrationspolitiken kommer att brista itydlighet och konsekvens. Risken för attså sker i enskilda fall ökar i ensituation då myndigheternas internastyrsystem är ensidigt inriktat på attminimera handläggningstiderna.Regeringen anser att den målstyrning somregeringen använt genom att iregleringsbrev ange someftersträvad för handläggningen avasylärenden hos ochfortlöpande infordra rapporter i dettaavseende måste i verksamheten ochrapporteringen till regeringen relaterastill regelstyrningens beredningskrav.Regeringen framhåller också attmyndigheterna i ett ärende omuppehållstillstånd enligt allmännaförvaltningsrättsliga principer har enundersökningsplikt som gäller såvälomständigheter som talar för att beviljaen ansökan som sådana som talar emot.I propositionen anför regeringen attden har för avsikt att tillsätta enparlamentarisk kommitté med uppgift attbl.a.