bet · GJ01UU16 · 1996-04-18 00:00:00 — Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal Utskottet tillstyrker i detta betänkanderegeringens ()förslag (prop. 1995/96:132) omgodkännande av Förenta nationernaskonvention om skyddav personal i FN-insatser och därtillanknuten personal. Inga motioner harväckts med anledning av propositionen. I proposition 1995/96:132 föreslårregeringen att godkännerFörenta nationernas konvention den 9december 1994 om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal. Propositionens huvudsakliga innehållFörenta nationernas (FN:s)generalförsamling beslöt attinleda förhandlingar om en konvention omskydd av personal i FN-insatser och tilldessa insatser anknuten personal. Eftergenomförda förhandlingar antogskonventionen enhälligt avgeneralförsamlingen (resolution 49/59).Konventionen undertecknades av Sverigemed förbehåll för ratifikation den 15december 1994. har konventionenundertecknats av fyrtiotre och biträttsav fyra stater, däribland ochDanmark.BakgrundFörenta nationernas generalsekreterarehar i ett flertal rapporter under senareår redovisat det kraftigt ökade antaletangrepp mot FN:s personal i fält medallvarliga skador eller dödsfall tillföljd. Han har särskilt framhållit attdet är oacceptabelt att stater inteutreder sådana brott och att ingenförövare har ställts inför rätta ochdömts för övergrepp mot personer i FN-tjänst.Ordföranden i FN:s säkerhetsråduppmanade i ett uttalande på rådetsvägnar FN-systemetsolika organ att vidta åtgärder för attöka säkerheten för FN:s trupper ochpersonal.På förslag av upptogs en nydagordningspunkt vid FN:sgeneralförsamlings 48:e möte hösten 1993kallad Ansvar för angrepp mot FN-personal och mot personal anknuten tillFN och åtgärder för att säkerställa attde ansvariga för sådana angrepp ställsinför rätta .Frågan hänsköts tillgeneralförsamlingens sjätte (juridiska)utskott som vid mötet behandlade den ien arbetsgrupp. och Ukrainalade var för sig fram förslag till enkonvention på detta område. Bådaförslagen innehöll detaljeradestraffrättsliga bestämmelser ochförpliktelser beträffande lagföring ochutlämning vilka i hög grad byggde påbl.a. den internationella konventionenmot tagande av gisslan och konventionenom förebyggande och bestraffning avbrott mot diplomater och andrainternationellt skyddade personer.Förslagen om att inleda förhandlingarom en ny internationell konvention vannsnabbt anslutning mot bakgrund av deangrepp mot FN-personal som hadeskett t.ex. i f.d. och iSomalia. Generalförsamlingen beslutade idecember 1993 att upprätta en särskildkommitté för att utarbeta en konvention.Kommittén hade två möten ,och förhandlingarna fortsatte inom ramenför generalförsamlingens sjätte utskottvid dess möte hösten 1994.Till kommitténs första möte hade NyaZeeland och utarbetat ettgemensamt förslag till konventionstext.Ytterligare förhandlingsunderlag var ettgemensamt förslag från de nordiskaländerna innehållande viktigare elementsom borde ingå i den nya konventionen.Den svåraste frågan underförhandlingarna kom att bli vilkenpersonal och vilka situationer somskulle omfattas av konventionen. Enligtgeneralförsamlingens beslut skullekonventionen gälla både FN-personal ochtill FN lösare anknuten personal( United Nations and associatedpersonnel ). Alla förslag underförhandlingarna till definition avvilken personal som skulle omfattas varknutna till FN-insatser ( operations ),varför även dessa behövde definieras.Även om många delegationer utgick frånatt enbart traditionella fredsbevarandeoperationer skulle omfattas, täcker,enligt rådande språkbruk i FN, ordet insatser också rent humanitärainsatser. Efter hand spred sig ocksåinsikten att även personal i sådanainsatser kan ha motsvarande skyddsbehov.Bakgrunden till svårigheterna attavgränsa vilken personal i och kring enFN-insats som skulle omfattas avkonventionens skydd var, att FN:sinsatser numera ofta är komplexa med enrad olika uppgifter för vilka olikapersonkategorier med mycket skiftandeorganisatorisk ställning elleranställningsförhållanden anlitas.Den nordiska linjen underförhandlingarna, att bredast möjligakrets personer som på ett eller annatsätt medverkar i en FN-insats skallomfattas av skyddsreglerna, vann i storutsträckning gehör.Ett tredje avgränsningsproblem gälldehuruvida även FN-insatser med stridandeuppdrag enligt kapitel VII,som ger säkerhetsrådet möjlighet attinskrida med tvångsåtgärder i vissasituationer, skulle omfattas avkonventionens skyddsregler. Eftersomflertalet delegationer motsatte sigdetta med hänvisning till deninternationella humanitära rättensregler, undantas sådana insatser.Konventionen består av en inledning mednio stycken och en huvuddel med tjugonioartiklar.I artikel 1 definieras ett antalbegrepp som används i konventionen.Personal i FN-insatser är dels personersom förordnats eller utsänts av FN:sgeneralsekreterare som medlemmar av demilitära, polisiära eller civilakomponenterna av en FN-insats, delsandra företrädare eller experter meduppdrag för FN, dess fackorgan ellerInternationella atomenergiorganet ()som i officiell egenskap befinner sig idet område där en FN-insats pågår.Därtill anknuten personal utgörs av trekategorier personer som bedriveraktiviteter till stöd för fullgörandetav uppgifterna för en FN-insats,nämligen personer som en regering elleren mellanstatlig organisation utsett iöverenskommelse med vederbörande FN-organ, personer som FN:sgeneralsekreterare, ett fackorgan ellerIAEA förordnat och personer som utsäntsav en humanitär icke-statligorganisation eller dylikt enligtöverenskommelse med FN:sgeneralsekreterare, ett fackorgan ellerIAEA. Dessa kategorier har således enlösare formell anknytning till FN-insatsen. Att de ändå omfattas avkonventionen, som inte gör skillnad iskyddsgrad för personal i FN-insatseroch personal som är anknuten till dessa,motiveras, som ovan framgår, med att deverkar till stöd för FN-insatsensgenomförande.FN-insats definieras som en insats somupprättats av behörigt FN-organ enligtFN-stadgan och som utförs under och kontroll, där syftet medinsatsen är att upprätthålla elleråterupprätta internationell fred ochsäkerhet eller, även om den har ettannat syfte, där säkerhetsrådet ellergeneralförsamlingen har förklarat attdet råder en utomordentlig risk försäkerheten för i insatsen deltagandepersonal. Genom detta tillägg har mangivit möjlighet att från fall till fallutsträcka konventionens skyddsregleräven till rent humanitära FN-insatserutan samband med världsorganisationensuppgifter till förmån för internationellfred och säkerhet. Dylika insatser kantänkas utspela sig i miljöer somerbjuder väl så stora risker som t.ex.en situation med bakgrund i en väpnadkonflikt eller hot därom.Artikel 2 anger att konventionen ärtillämplig på personal och FN-insatsersådana de definieras i artikel 1.Ett undantag görs i punkt 2 avartikeln. Konventionen är intetillämplig på en FN-insats sombemyndigats av säkerhetsrådet som entvångsåtgärd enligt kapitelVII, i vilken någon i personalenuppträder som kombattant motorganiserade väpnade styrkor och påvilken rättsreglerna för internationellaväpnade konflikter är tillämpliga.Undantaget synes utgå från det intehelt oomtvistliga antagandet, att deninternationella humanitära rättensregler till skydd för kombattanter,krigsfångar osv. skulle bli tillämpligapå en situation där FN-personal, efterbemyndigande av säkerhetsrådet, går istrid inom ramen för enfredsframtvingande operation. Det bör isammanhanget observeras att dennabegränsning i konventionenstillämplighet sådan artikeln är skriveninte endast gäller den stridandepersonalen utan all personal i insatsenoch personal som knutits till denna.Konventionens tillämplighet på FN-insatser med stridsinslag i icke-internationella väpnade konflikter fårmot denna bakgrund betraktas som osäker.En annan oklarhet gäller undantagetshänvisning till kapitel VII i . I flera fall har säkerhetsrådetbemyndigat FN-insatser med hänvisningtill detta kapitel utan att mandatet förinsatsen därför inbegripit renastridsåtgärder annat än i självförsvareller försvar av möjligheterna attgenomföra mandatets uppgifter. Attundantaget från konventionenstillämplighet avses gälla klassiska kapitel VII-operationer, sådana deföresvävat upphovsmän men avolika skäl aldrig kommit att tillgripas,synes klart.Huruvida undantaget även gäller förinsatser enligt kapitel VII där detfredsframtvingande inslaget är avsevärtmindre framträdande än detfredsbevarande eller fredsbyggande ärinte helt klart. Inom FN-sekretariatetsynes man ha uppfattningen att dylika, blandade insatser skulle omfattats avkonventionen, men denna pragmatiska ochi sig ändamålsenliga tolkning torde intevara oomstridd.Tyvärr måste det därmed konstateras atten central artikel i konventionen äröppen för olika tolkningar.Konventionen och svenska förhållandenRegeringen bedömer att det inte behövsnågra lagstiftningsåtgärder för attSverige tills vidare skall kunnauppfylla sina åtaganden enligtkonventionen.Som skäl härför anförs i propositionenbl.a. att en stat som står värd för enFN-insats och FN enligt artikel 4 skallingå ett avtal om insatsens och deningående personalens ställning,inklusive bl.a. bestämmelser omprivilegier och immunitet för insatsensmilitära och polisiära komponenter. Omdet i dagens perspektiv mycketosannolika läge uppkommer att Sverigeblir värdstat för en FN-insats skulleett sådant avtal sannolikt behövaåtföljas av lagstiftningsåtgärder. Ipropositionen redovisas vidare hurkonventionens övriga centrala artiklarförhåller sig till svensk lagstiftning.Sammanfattningsvis konstateras, att ettsvenskt biträde av konventionen inte förnärvarande medför behov av lagstiftning.Godkännande av konventionenRegeringens föreslår, mot bakgrund avnedan återgivna överväganden, attriksdagen godkänner konventionen den 9december 1994 om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal.Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personalutgör världssamfundets reaktion på enoroande utveckling, där antalet angreppmot i FN-insatser medverkande personalvuxit med många skador och dödsfall tillföljd. Antalet FN-insatser har på senareår ökat. Dessa avser ofta komplexauppdrag med inslag inte bara avtraditionellt fredsbevarande utan ocksåav konfliktförebyggande, fredsbyggandeeller i något fall fredsframtvingande.Humanitärt arbete har blivit ett alltvanligare inslag. Ofta utförs insatsernai farliga miljöer.Samtidigt som allt fler personer,däribland många svenskar, kommit attmedverka i insatserna har utvecklingengått dithän, att berörd personal harmycket olika organisatorisk hemvist ochanställningsförhållanden. Konventionerna1946 (SÖ 1947:26) och 1947 (SÖ 1951:84med senare ändringar) om privilegier ochimmunitet för FN respektive FN:sfackorgan ger endast skydd åt tjänstemäninom dessa organisationer och expertermed uppdrag för dem. Väsentligt flerpersoner av andra personalkategorierverkar emellertid inom insatserna ellertill stöd för dessa. Om inte dennapersonal åtnjuter skydd mot angreppenligt ett avtal som FN slutit medvärdstaten om insatsens och desspersonals ställning, saknas bindandeskyddsregler. Sådana avtal har intealltid varit möjligt att ingå, och dekan inte alltid omfatta all personal sommedverkar till insatsens genomförande.Det är därför angeläget att genom eninternationell reglering söka ökaskyddet mot angrepp för alla dem somverkar inom eller till stöd för olikatyper av FN-insatser med deras viktigauppdrag för världssamfundets räkning.Regeringen gör bedömningen attkonventionen, om den får en bredanslutning, på ett ändamålsenligt sättfyller de krav som kan ställas. Den slårfast den i sammanhanget väsentligaprincipen, att den som förgripit sig motaktuell personal skall kunna åtalasöverallt. En universell domsrätt skallöka personalens säkerhet genom attförebygga brott. Den stat där den förbrottet misstänkte befinner sig ärskyldig att söka få till ståndlagföring, alternativt utlämnande avvederbörande till en annan stat därlagföring kan ske.Värdefullt är också att definitionen avvilka personalkategorier som täcks avkonventionens skyddsregler gjorts vid.Att den t.ex. omfattar hjälparbetarefrån icke-statliga organisationer somger humanitärt bistånd i anslutning är välkommet.Positivt är även att definitionen av deinsatser som omfattas av konventionen ärtämligen vid. Genom beslut av FN:ssäkerhetsråd eller generalförsamling kankonventionen från fall till fall görastillämplig också på renodlat humanitäraFN-insatser, om dessa utspelas i enmiljö där utomordentliga risker förpersonalens säkerhet föreligger.Trots att vissa tolkningssvårigheterkan finnas beträffande ett par avkonventionens artiklar, har denna,enligt propositionen, i stort givits entillfredsställande utformning, inteminst mot bakgrund av det snabbaförhandlingsförloppet.Inget lagstiftningsbehov tordeföreligga i dagens läge. Ändringar ilagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall kan dock blinödvändiga, om det iframtiden skulle bli aktuellt att en FN-insats utförs i . Detta får docki dag bedömas som mycket osannolikt.Enligt konventionens artikel 22 kanförbehåll göras mot dettvistlösningsförfarande som beskrivs iartikeln. Regeringen avser inte att göranågot sådant förbehåll.Utskottets övervägandenDe insatser som utförts av FN ochdärtill anknuten personal sker ivärldssamfundets gemensamma intresse.Därigenom lämnas både humanitära bidragoch stöd för fredsarbetet på ett sättsom är unikt.Utskottet noterar emellertid med oroatt antalet dödsfall och skador somuppkommit till följd av uppsåtligaangrepp mot nämnda personalkategorierökat . Enligt uppgifterutskottet erhållit från FN:s sekretariathar, , antalet döda ochsårade till följd av fientligahandlingar mot olika FN-insatser uppgåtttill ca 300 respektive ca 1 300. Att såskett, trots de åtgärder som redanvidtagits för att öka personalenssäkerhet, understryker vikten av attkonventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personalträder i kraft och får bred anslutning.Utskottet konstaterar med beklagandeatt konventionens tillämplighet i vissaavseenden är oklar. Främst gäller dettaFN-insatser med stridsinslag i icke-internationella väpnade konflikter samtvissa insatser enligt kapitel VII i . Trots detta anser utskottet attkonventionen utgör ett värdefullt bidragtill att förbättra säkerheten för berördpersonal.Utskottet delar regeringens uppfattningatt ett svenskt biträde av konventioneninte medför behov avlagstiftning.Med det anförda tillstyrker utskottetatt godkänner Förentanationernas konvention den 9 december1994 om skydd av personal i FN-insatseroch därtill anknuten personal. Utskottet hemställeratt med bifall tillpropositionen godkänner Förentanationernas konvention den 9 december1994 om skydd av personal i FN-insatseroch därtill anknuten personal.Stockholm den 18 april 1996På utrikesutskottets vägnarGöran LennmarkerI beslutet har deltagit: GöranLennmarker (m), (), (), (), (),(), (), (), (), (), (),(), IngridNäslund (kds), (), () och AnnaCorshammar-Bojerud (c).Gotab, 1996