bet · GJ01KU30 · 1996-05-09 00:00:00 — FrånTyskland såldes sedan hela paketetvidare, till bl.a. Oman.I anslutning till klassifikationsfråganbehandlades frågan om exporten avsystemet kan betraktas som en s.k.följdleverans eller en s.k.kompletteringsleverans. sadeatt han inte ville betraktamaterielexporten som en följdleverans.Däremot ansåg han att det var fråga omen komplettering i den meningen att fr.o. 1982 har de fyra nya patrullbåtarsom då levererades till utrustatsmed det svenska systemet. Därmed fannsdet i ett visst systemberoendevarför nya patrullbåtar med sammaelektroniksystem kan kallas enkomplettering i den meningen. Men detfinns ingen automatik ikompletteringsleveranser av detta slag.I riktlinjerna finns det utrymme förhänsynstagande till det som annarsskulle vara oskäligt. Det finnsingenting i regelverket som tvingarSverige att exportera till , oavsettvilka begrepp som används. När mananvänder begreppetkompletteringsleverans är man enligtHellström friare att säga nej än om mananvänder begreppet följdleverans.Sammantaget är det dock frågan om en merrestriktiv praxis än tidigare, dvs. före1993.I beredningen av ärendet genomfördesförutom den inledande beredningen medKMI en speciell beredning medstatssekreterarna iFörsvarsdepartementet ochUtrikesdepartementets handelsavdelningsamt kabinettssekreteraren ochutrikesministern. Därefter gick frågantill allmän beredning. Ärendet bereddesdärutöver med KMI.Hellström ansåg att det aldrig var frågaom att ta upp ärendet igen i rådgivandenämnden eftersom nämnden redan 1994bedömt frågan och därvid givit positivtbesked samt förutsatt att frågan skullebehandlas i . Då detemellertid inte gick att arrangera ettsammanträde med ,kontaktades i stället partierna underhand i mars-april 1995.Samrådet under hand med partiledarnasköttes av samordningsminister , eftersom var påresa. hade redovisat att tvåpartier var positiva och tyckte attärendet borde tas upp i ,medan ett parti uttryckt viss tveksamhetmen inte sagt nej. Det rörde sig enligtHellström om överväganden beträffandeden allmänna situationen och frågorkring avvägningen mellanförsvarspolitiska krav ochutrikespolitiska krav. Hellströmbekräftade att under hela den tid hanvar ansvarig för krigsmaterielfrågornastod den praxis kvar som innebar att omett av partierna som var representeradei rådgivande nämnden inte tillstyrkte,gick regeringen inte vidare med ärendet.Regeringen ansåg att det fanns skäl attgå vidare efter en bedömning av utfalletav underhandskontakterna. EnligtHellström upprepades tveksamheten frånett partis sida vid överläggningen iUtrikesnämnden, men det var inget nej ifråga om förhandsbeskedet till Oman.Hellström fick också frågor om hur densocialdemokratiska regeringen levt upptill de löften om en hårdare prövning avkrigsmaterielexporten till vissa ländersom givit uttryck förbl.a. På dettasvarade bl.a. att han sedanhan blev utnämnd tillutrikeshandelsminister inför varjeärende som gällt länder som intesjälvklart varit kvalificerade förexport krävt en redovisning av Amnestysbedömning beträffande mänskligarättigheter i det aktuella landet.Därvid hade i vissa fall kriteriet attexport skall medges om den bedöms somerforderlig för att tillgodose detsvenska försvarets behov av materieleller kunnande eller i övrigt ärsäkerhetspolitiskt önskvärt stått emotett annat kriterium, nämligenutrikespolitiken och frågan omfullföljande av tidigare ingångnasvenska åtaganden. I det aktuella fallethar det första kriteriet fått vägatyngst. har delatFörsvarsdepartementets ochFörsvarsmaktens bedömningar avbetydelsen för det svenska försvaret avatt Omanexporten kom till stånd.Hellström sade sig ha hanterat en långrad ärenden och våren1995, där han inte accepterat militärensoch departementets argument och där hanintagit en restriktiv hållning.Försvarsindustrins irritation över dettaagerande utgör enligt bevis påatt regeringen fört en mer restriktivpolitik än den tidigare regeringen. Somett exempel på skillnader mellan dennuvarande och den förra regeringensagerande nämnde att han inteutan vidare accepterat export av övrigkrigsmateriel till Gulf-området och inteheller accepterat den typ avförhandsbesked som givits tidigare ellerde tolkningar av följdleveranser som denföregående regeringen gjort.Utfrågning av de formella reglerna förkrigsmaterielexport framhöll vidutfrågningen bl.a. det märkliga ikombinationen av den regeländring somgenomfördes , innebärande att denhär aktuella materielen övergick frånatt klassas som i princip civil materieltill krigsmateriel för strid, ochärendets förhistoria, vilket spelade enviktig roll i regeringens bedömning. Motbakgrund av dessa förhållanden skulledet enligt framstå som oerhörtbesvärande att säga nej till den exportdet här är tal om. Till detta kom fråganom utlandets förtroende för Sverigesförsvars- och utrikespolitik. Nygrenmenade också att ärendet var unikt.Ingenting av vikt för bedömningen,inklusive kännedomen omdemonstrationerna och arresteringarnasommaren 1994, hade ändrats i sedanprövningen av ärendet 1994. På frågan omden ändrade klassificeringen 1993egentligen inte hade fått avsedd verkansvarade att så inte var fallet.Bedömningen gjordes med utgångspunktfrån existerande praxis och det nyaregelverket samt begreppet följdleveransoch ärendets historia.Ett förhandsbesked betyder enligtNygren inget slutligt ställningstagande,utan det är ett besked till företagenatt de kan föra vissa diskussioner omavtal o.d. Industrin är medveten omrisken att det kan bli nej vid detslutliga avgörandet, och ett sådantbesked har getts vid ett antaltillfällen.Beträffande innebörden av begreppenföljdleverans och kompletteringsleveranssade att praxisreglerna gerutrymme för en vidgning avföljdleveransbegreppet utöverreservdelar och ammunition. Inom ramenför riktlinjerna har exempelvis övertiden uppdelade s.k. systemleveranserbetraktats som följdleveranser. I dettasammanhang har man använt sig avmöjligheten att inte avbryta en exportom det skulle vara oskäligt att inte getillstånd. På frågan om inte riksdagenborde ha fått lägga synpunkter på denbeskrivna utveckling av praxis sadeNygren att har dennamöjlighet i samband med behandlingen avrapporten om krigsmaterielexporten.Riksdagens behandling av rapporten kantolkas som ett godkännande avregeringens sätt att se påföljdleveransbegreppet.På frågan om vad som i sak utgör enföljd- eller kompletteringsleverans idet aktuella fallet svarade attdet rörde sig om en komplettering tillett system som man tidigare köpt iSverige, visserligen under andraomständigheter. Enligt hade detinneburit avsevärda olägenheter för Omanatt byta system för den händelse densvenska exporten inte kommit till stånd.Enligt är det inte ovanligt när det gäller affärer med stora ochdyra system delar upp beställningarnaoch t.o.m. avstår från att meddela avser återkomma. Enligt Nygrensmening är det viktigt att det finns ettutrymme i praxis att betrakta senareleveranser som s.k. följdleveranser.Frågan om vilken roll bedömningen avrespekten för mänskliga rättigheterspelat i det aktuella fallet fick enframträdande roll i utfrågningen. Nygrenmedgav att massarresteringarna sommaren1994 var en uppenbar kränkning av demänskliga rättigheterna, men händelsenbedömdes inte som tillräcklig för attregeringen skulle säga nej till affären,inte minst med tanke på att de fängsladesenare frigavs och att två dödsdomaromvandlades till fängelsestraff.En annan aspekt av kriteriet ommänskliga rättigheter i riktlinjerna somtogs upp i utfrågningen gällde att JanNygren i ett skriftligt svar på enskriftlig fråga den 12 september 1995sagt att man bör lägga vikt vid denlångsiktiga tendensen i MR-frågor i ettland. På frågan om man kan bortse frånenstaka grova brott mot mänskligarättigheter om de långsiktigatendenserna är goda svarade attden långsiktiga tendensen är viktig ochkan i vissa fall innebära att en enskildförseelse inte nödvändigtvis innebär ettnej till export. Denna tolkning varinget påfund eller en innovation avNygren.Då det inte var möjligt att genomföraett sammanträde med införregeringens beslut om ett eventuelltförhandsbesked, valde regeringen att istället ta muntliga kontakter medpartiledarna. hade, i Hellströmsfrånvaro, tagit kontakt med ,medan statssekreterare togkontakt med ochFolkpartiets representanter . Det hade givits positivabesked från Bildt och , medanPettersson för sitt partis räkninganmält tveksamhet, dock inte bestämtnej. hade uppfattat att partietkunnat acceptera ett ja om de andrapartierna tyckte så.Nygren ansåg inte att den rådgivandenämndens suspendering under det åstadkommit stor skada idet aktuella ärendet. De kontakter somtogs med partierna vartillfredsställande för att slutligtavgöra ärendet. Enligt var detvid det aktuella tillfället i förstahand behovet av kontakter ochinformation med berörda partier som vardet viktiga och inte formen.Nygren ansåg inte att den praxisbrutits som innebär att om något partiinte säger ja går regeringen intevidare. Han hänvisade till dediskussioner som förts 1994 i dentidigare borgerliga regeringen vidallmän beredning och i rådgivandenämnden och att båda instanserna sagtja, beträffande rådgivande nämnden medförbehållet att ärendet skulle behandlasi Utrikesnämnden.Nygren ansåg att den tillträdandesocialdemokratiska regeringen levt upptill den restriktivitet angåendekrigsmaterielexporten som deklarerats avbl.a. hadeuppfattat att menat att maninte skall öppna för en sorts allmänslapphet i fråga omkrigsmaterielexporten. Attsocialdemokraterna sagt nej till Oman-exporten 1994 var enligt intekorrekt. hade till Nygrensagt att det besked man gett då inte varnej utan att man inte ville fatta ettbeslut . På frågan om det intevarit rimligt med ett nej 1995 svaradeNygren att man i ärenden av detta slagalltid ligger nära en balanspunkt mellanja och nej och att det inte finns någrasjälvklara avgöranden. framhöllockså att det inte lämnats något beskedtill 1994 utan att det första ochenda besked som lämnades var densocialdemokratiska regeringensförhandsbesked våren 1995.Utskottets bedömningSom framgått av inledningen gällerutskottets granskning primärt frågan omregeringen följt riktlinjerna vad avsermänskliga rättigheter.Enligt riktlinjerna förkrigsmaterielexport bör tillstånd tillutförsel av krigsmateriel eller annanutlandssamverkan som avser krigsmaterielinte lämnas om det avser stat däromfattande och grova kränkningar avmänskliga rättigheter förekommer.Respekt för mänskliga rättigheter är ettcentralt villkor för att tillstånd skallbeviljas.Av KMI:s promemoria framgår att KMIkände väl till de händelser i undersommaren 1994 som ledde till omfattandearresteringar av islamistiskademonstranter. KMI hade enligtpromemorian bl.a. tillgång till löpanderapportering från ambassaden i Rihjadmed början . Bedömningenav dessa händelser var att de inteändrade den generella slutsatsen att deti inte förelåg grova och omfattandebrott mot mänskliga rättigheter.Arresteringarna utgjorde inte ettnormalt inslag i den omanska regeringensmaktutövning utan var en reaktion påenstaka händelser. Den islamistiskaaktionen gavs därför ingen framträdandeplats i regeringens beredningsunderlag,och arresteringarna nämndes inte i detskriftliga materialet. Vid utfrågningenhar bekräftat att haninte kände till arresteringarna vare föredragningen i regeringen eller iUtrikesnämnden i början av juni 1995.Under granskningen har uppmärksammatsvilken information som var tillgängligunder 1995 angående situationen förmänskliga rättigheter i . Utskottetsundersökningar har visat att detamerikanska förelåg redan i februari 1995.Svenska Amnesty Internationalsårsrapport publicerades först i börjanav men underlagsmaterialet ochbedömningarna var möjliga att under handfå tillgång till under loppet av våren1995.Mats och har vidutfrågningarna sagt att den informationregeringen senare fick om händelserna iOman 1994 i sak inte ändrade regeringensbedömning av MR-situationen i Oman.Nygren medgav att händelserna 1994 varen uppenbar kränkning av de mänskligarättigheterna men att händelsen intebedömdes som tillräcklig för attregeringen skulle säga nej tillexporten, inte minst med hänsyn till attde fängslade senare frigavs och att tvådödsdomar omvandlades tillfängelsestraff.Mats har vid utfrågningensagt att grova och omfattandekränkningar av mänskliga rättigheterenligt praxis definieras somutomrättsliga avrättningar, systematisktortyr, politiska mord och försvinnandenoch att inte motsatt sig dennatolkning av riktlinjerna.Arresteringarna var enligt Hellströminte av den arten att de svarade motkritieriet grova och omfattandekränkningar.En ytterligare aspekt av MR-frågan ärden vikt man enligt bör lägga vidden långsiktiga tendensen i MR-frågor iett land. Vid utfrågningen sade Nygrenatt den långsiktiga tendensen i vissafall kan innebära att en enskildförseelse inte nödvändigtvis medför nejtill export.Med hänvisning till vad som härredovisats anser utskottet attregeringen såvitt utskottet kan bedömaföljt riktlinjernas intentioner vadavser kriteriet respekt för mänskligarättigheter. Utskottet avstår därförfrån att i det aktuella fallet gå in påfrågan vilken vikt som i detta hänseendebör tillmätas den långsiktiga tendenseni fråga om mänskliga rättigheter i ettenskilt land i relation till en faktisktinträffad och dokumenterad kränkning.Mot bakgrund av den vikt som vidvapenexport skall tillmätas MR-fråganmåste det anses anmärkningsvärt att detansvariga statsrådet, , ibeslutsunderlaget inte fick kännedom ommassarresteringarna i införföredragningen i ärendet i allmänberedning och i Utrikesnämnden.Under behandlingen av detta ärende haren annan aspekt av riktlinjernasbestämmelser aktualiserats, nämligenbegreppen följd- ochkompletteringsleveranser. Utskottet harfunnit att denna fråga behöverundersökas närmare vad gäller bl.a.utvecklingen av praxis. Därför avserutskottet att ta initiativ till en sådanundersökning, vars resultat kommer attredovisas i samband med nästa årsgranskning.En ytterligare aspekt på regeringenshantering av Oman-ärendet gällerberedningsprocessen. Utskottetkonstaterar att beredningen av ärendetskett över . Under denborgerliga regeringen bereddes ärendetvåren 1994 i rådgivande nämnden ochallmän beredning men fördes inte upptill behandling i pågrund av att Socialdemokraterna inteönskade ett avgörande just då.Då ärendet åter togs upp till beredningvåren 1995 visade det sig inte möjligtatt sammankalla efterregeringens behandling av ärendet iallmän beredning. Den tilltänktaberedningen kom därför att ersättas avunderhandskontakter med partierna. Enkomplikation vid genomförandet av dennadel av beredningen var att statssekreterare i MatsHellströms ställe svarade förkontakterna. rapporterade senaretill att Moderatasamlingspartiet och varför ett ja till export, medanFolkpartiet liberalerna uttalattveksamhet men inte uttryckligen sagtnej. På denna grund beslöt attgå vidare med ärendet och meddela ettpositivt förhandsbesked. Av utskottetsdokumentation framgår att det råderdelade meningar om vad som exakt komfram i regeringens kontakter medFolkpartiet liberalerna. Enligt dettapartis företrädare iunderhandskontakterna avråddesregeringen från att fatta beslut ifrågan vid den aktuella tidpunkten.Enligt utskottets mening har regeringenhanterat beredningsprocessen på ettefter omständigheterna godtagbart sätt.De eventuella olägenheterna av att mantvingades frångå de normalasamrådsrutinerna och formerna för dessakompenseras enligt utskottets mening avden grundliga beredning som ägt rumunder den borgerliga regeringen våren1994. Med hänsyn till de uppenbaraoklarheterna om det faktiska innehålleti beskedet från ett av partierna vidunderhandskontakterna kan regeringenenligt utskottets mening inte klandrasför den tolkning som regeringen gjordebeträffande partiernas ståndpunktereller att man gick vidare i beredningenpå denna grund.Granskningen föranleder i övrigt ingetsärskilt uttalande från utskottet.16. Regeringens handläggning av vissautlänningsärenden16.1 Avvisningsbeslut av asylsökande medsåväl bosniskt som kroatisktmedborgarskapÄrendetI en anmälan till utskottet den 22 mars1995 har begärts att utskottet skallgranska statsrådet i samband med avvisningsbeslutav 5 000 bosnier med kroatiska passunder /1995.Flyktingpolitiken har enligt anmälarenhårdnat betydligt under de senaste årenutan att beslutat att så skallske. Frågan är om regeringen och detansvariga statsrådet överträtt lagen.Leif har bl.a. hänvisat tillett brev från ett kroatiskt statsråd menvägrat att offentliggöra brevet.Konstitutionsutskottet bör enligtanmälaren granska brevet liksom andrahandlingar som ligger till grund föravvisningsbesluten. Anmälan biläggsbilaga A 16.1 tillsammans med enpromemoria frånArbetsmarknadsdepartementet bilaga A16.2. Utskottet har även hållitutfrågning med statsrådet 6.BakgrundRegeringens beslut den 16 februari 1995Statens invandrarverk har den 22 augusti1994, och den 10oktober 1994 i tre olika ärendenbeslutat om avvisning av personer,samtliga medborgare i såväl somBosnien-Hercegovina. Personerna haröverklagat till ochyrkat att besluten om avvisning upphävsoch att de beviljas uppehålls- ocharbetstillstånd samt flyktingförklaring.Utlänningsnämnden har den 1 november1994 och , enligt 7 §utlänningslagen (1989:529), överlämnatärendena för regeringens prövning.Utlänningsnämnden har avstyrkt bifalltill överklagandena.Regeringen har den 16 februari 1995avslagit överklagandena samt förbjuditklagandena att före den 1 mars 1997återvända till utan tillstånd avStatens invandrarverk. Regeringen har isina skäl för besluten bl.a. anfört:Personerna kommer från och torde vara medborgaredär. De har emellertid ansökt om ochbeviljats kroatiskt medborgarskap ochrest in i med kroatiska pass.Det är känt att republiken ienlighet med sin lagstiftning beviljarmedborgarskap även för personer som inteär eller har varit permanent bosatta iKroatien. Bland annat har Kroatiensutrikesminister i ett brev till Sverigesambassadör i den 19 oktober1994 försäkrat att alla kroatiskamedborgare kommer att tas emot iKroatien oavsett var de tidigare haftsitt hemvist. Det finns ingen anledningatt anta att dessa personer inte skulleberedas skydd i . Sökandena ärsåledes att betrakta som medborgaresåväl i som iKroatien. Om en person har medborgarskapi flera länder kan han eller hon krävaskydd i något av dessa. Om en person kanberedas skydd i något av de länder därhan eller hon är medborgare kan asylvägras och verkställighet ske till detland där skydd kan beredas. Iföreliggande fall skall asylskälenprövas med avseende på såväl som . Vad avserBosnien-Hercegovina är det på grund avläget i landet inte möjligt attåtersända asylsökande dit förnärvarande. Sökandena kan följaktligeninte utnyttja Bosnien-Hercegovinasskydd. Det återstår att pröva skälengentemot . De klagande har inteåberopat några omständigheter avseendeKroatien som skulle medföra att de äratt anse som flyktingar eller de facto-flyktingar enligt 3 kap. 1 § 1 eller 3utlänningslagen. Mot bakgrund av vad somär känt om situationen i kangenerellt risken för kroatiskamedborgare att mot sin vilja tvingasdelta i väpnade konflikter inte ansespåtaglig. Det är känt att republikenKroatien inte behandlar alla sinamedborgare lika. Det är därför inteosannolikt att de klagande kommer atthamna i en sämre situation än kroatiskamedborgare med permanent hemvist iKroatien. Vid en samlad bedömning finnerdock regeringen inte att det föreliggersådana humanitära skäl att de klagandeskall beviljas uppehållstillstånd här.Brev från den kroatiske utrikesministernDen kroatiske utrikesministern tillsände ambassadör iKroatien ett brev daterat den 19 oktober1994.Regeringen prövade , påbegäran av en journalist, om brevetkunde lämnas ut och fann då attutrikessekretess rådde för uppgifterna ihandlingen.Utrikesdepartementet prövade den 28mars 1995 åter frågan om utlämnande avbrevet. I beslutet konstateras attKroatiens ambassad i meddelatatt ambassaden skulleoffentliggöra brevet vid enpresskonferens. Det fanns därför intelängre någon anledning att anta attSveriges förbindelser med Kroatienskulle skadas om handlingen lämnades ut.Promemorian frånArbetsmarknadsdepartementetAv promemorian frånArbetsmarknadsdepartementet framgårbl.a. : Regeringen hade inför sittavgörande tillgångtill ett omfattande beslutsunderlag.Bland annat hade utredningsresor tillKroatien företagits såväl somi då även besöktes. Resan i december1994 leddes av statsrådet . I samband medutredningsresorna och även löpande harregeringskansliet haft kontakt med FN:sflyktingkommissariat, UNCHR. UNCHRpublicerar löpande information omsituationen i f.d. . Vidarehar ett flertal andra kontakter tagitsmed UNCHR. Ansvariga myndigheter ochansvarigt departement har erhållitlöpande rapportering från de svenskabeskickningarna i f.d. ocherhållit ytterligare information genomUtrikesdepartementets försorg. Härtillkommer att rapporter och annaninformation kommit regeringskansliettill handa från bland andra ,med flera. Isamband med de utredningsresor somföretagits till och har kontakter tagits medföreträdare för regeringen i Kroatienoch med kroatiska myndigheter. Blandannat har möten hållits med ansvarigminister och med chefen för denkroatiska motsvarigheten till . Denne är ävenledamot av den kroatiska regeringen. Den19 skrev Kroatiensutrikesminister ett brevtill ambassadör i . Ibrevet garanterar den kroatiskeutrikesministern att inga bosnier medkroatiskt och bosniskt medborgarskap motsin vilja kommer att sändas till Bosnien-Hercegovina.En väsentlig del i underlaget förregeringens beslut den 16 februariutgörs av vad de asylsökande självauppgivit i utredningar och i ombudensinlagor. Sammantaget har regeringen haftett omfattande underlag för besluten den16 . I detta underlag harbrevet från utrikesministerendast utgjort en del i en störrehelhet. Regeringen har i sina besluttagit hänsyn till vad sökandena uppgivitoch till den information man på olikasätt inhämtat angående situationen iKroatien. Härvid har regeringen funnitatt sökandena inte åberopat sådana skälatt de har rätt till skydd i Sverigeenligt 3 kap. 1 § utlänningslagen(1989:529). Inte heller fann regeringenatt det förelåg sådana humanitäraomständigheter att sökandena på dengrunden skulle beviljasuppehållstillstånd i . Avsärskild vikt för regeringens avgörandehar varit att regeringen inte bedömt attsökandena riskerat att mot sin viljasändas från , där de ärmedborgare, till Bosnien-Hercegovina.Den 4 maj 1995 överlämnadeUtlänningsnämnden fyra utlänningsärendenrörande asylsökande kroatiska medborgarevarav några även är medborgare i . beslutaderegeringen i några vägledande beslut attenligt 2 kap. 4 a § utlänningslagenbevilja sökandena uppehållstillståndtill . Beslutenfattades mot bakgrund av att denallmänna situationen i kraftigtförsämrats och att regeringen fann denfortsatta utvecklingen i landetsvårbedömd. Av humanitära skälbeviljades därför tillfälligauppehållstillstånd.Utskottets utfrågningStatsrådet uppgav vidutskottets utfrågning att regeringensbedömning vid beslutstillfället den 16februari 1995 var att det var möjligtatt sända tillbaka personerna tillKroatien och att de skulle få skydd där.Då pågick inga strider på kroatisktterritorium. Regeringen gjorde sammabedömning som den tidigare borgerligaregeringen hade gjort i ett beslut den26 . Regeringen är medveten omatt bosnier med kroatiskt medborgarskapinte behandlades lika i sometniska kroater. svårare att få bostad och arbete.Det är enligt statsrådet att staten behandlarsina medborgare på olika sätt.När regeringen fattade beslut den 5 maj1995 hade den förändringen skett attKroatiens huvudstad besköts medartillerield och att granater hamnade påZagrebs gator vilket krävde ett antaldödsoffer. Då ansåg regeringen inte var säker i .