bet · GJ01KU29 · 1996-05-28 00:00:00 — Vidareföreslås i 6 kap. 2 § förbud mot attsända TV-program som innehåller ingåendevåldsskildringar av verklighetstrogenkaraktär eller pornografiska bilderunder sådan tid och på sådant sätt attdet finns en betydande risk för att barnkan se programmen, såvida det inte avsärskilda skäl ändå är försvarligt.Någon allmän bestämmelse om opartiskhetoch saklighet föreslås inte. Däremotskall tillstånd som meddelas avregeringen få förenas med villkor avsådant innehåll.De villkor som regeringen skall kunnaföreskriva i sändningstillstånd anges i3 kap. radio- och TV-lagen.Sändningstillstånd som meddelas avregeringen skall enligt 3 kap. 1 § fåförenas med villkor som innebär attsändningsrätten skall utövas opartisktoch sakligt samt med beaktande av att envidsträckt yttrandefrihet ochinformationsfrihet skall råda iljudradion och televisionen.Bland de villkor som regeringenföreslås få föreskriva i övrigt finns i3 kap. 2 § skyldigheten att ta hänsyntill ljudradions och televisionenssärskilda genomslagskraft när det gällerprogrammens ämnen och utformning samttiden för sändning av programmen. Andravillkor som avser programinnehållet ärskyldighet att sända genmälen, att iprogramverksamheten respektera denenskildes privatliv och att sända ettmångsidigt programutbud samt skyldighetäven för ljudradiosändning att sändaberiktiganden.Uppräkningen av olika villkor försändningstillstånd som regeringen skallfå ställa avses vara uttömmande.Regeringens skäl för förslagetI propositionen framhålls att en frånprincipiella utgångspunkter nära tillhands liggande lösning vore att samtligaförutsättningar för sändningsrättenskall framgå direkt genom bestämmelser ilag. Det är dock ofrånkomligen så att mängd krav, som inte gäller förannan sändningsverksamhet bör kunnaställas på verksamhet som bedrivs medstöd av regeringens tillstånd. En lagsom innehåller samtliga de krav som nuframgår av avtal skulle bli mycketvidlyftig och förmodligen snart äveninaktuell om det över huvud taget ärlagtekniskt möjligt att konstruera ensådan lag. En stor fördel med attbehålla den nuvarande ordningen är attlagen därigenom lättare kan anpassastill den framtida tekniska ochmassmediepolitiska utvecklingen. Dennautveckling kan framöver väl komma attinnebära att staten helt eller delviskommer att avstå från att ställa vissavillkor på sändningsverksamheten.Regeringen anser därför att densmidigaste lösningen är att regeringenäven i fortsättningen får förenasändningstillstånd med villkor. Endastskyldigheter som gäller för allasändningar av en viss art bör reglerasgenom direkta bestämmelser i lagen, ochförpliktigande bestämmelser som endastgäller för företag som sänder med stödav regeringens tillstånd bör såledeskunna ges i form av villkor försändningstillståndet. Följer intetillståndshavaren ett villkor som ärkopplat till sändningstillståndet kandetta återkallas. Lagens villkor skallmotsvara de villkor som för närvarandefinns i avtalen med de programföretagsom har tillstånd av regeringen.Regeringen anger att en vissrestriktivitet bör iakttas vidutformningen av specificerade villkormot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4§ YGL om det redaktionella oberoendet.Specificerade bestämmelser haremellertid enligt propositionen ijämförelse med bestämmelser av generellmålsättningskaraktär sina fördelareftersom programföretaget får en bättreuppfattning om vad det har att rätta sigefter och de övervakande myndigheternaskontroll av att villkoret följsunderlättas.I fråga om uttrycket ljudradions ochtelevisionens särskilda genomslagskraft påpekas i propositionen att härmed avsesatt medierna vänder sig till hemmen ochtill en stor allmän publik, där allaåldrar är företrädda, samt attprogrammen kan påverka lyssnare ochtittare starkt. Uttrycket har behandlatsi flera förarbeten samt i Radionämndensoch praxis. Enligtdessas praxis är återhållsamhetsträngare när det gäller inslag somsänds före , och oavsetttidpunkten för sändningen beaktas vidbedömningen i vilken mån tittarnaförvarnats om skrämmande scener.När en bestämmelse om televisionensgenomslagskraft infördes i satellitlagenvar det enligt propositionen för atttillgodose de allmänna krav som ställspå programmen enligt artikel 22 i TV-direktivet. En motsvarande bestämmelseskulle därför kunna införas i den nyaradio- och TV-lagen. Innebörden av enbestämmelse om mediets särskildagenomslagskraft förändras dock enligtregeringen ständigt. Av praxis framgåratt medan vissa förfaranden som en gångi tiden ansågs som skadliga ellerupprörande har fallit bort, har andratillkommit. Detta betyder att det kanvara svårt för den sändande att förutseom ett visst inslag strider motbestämmelsen eller inte. Det kan därfördiskuteras om det är tillräckligt medett krav på att hänsyn skall tas tillmediets genomslagskraft för atttillgodose artikel 22 i TV-direktivet.Det är därför enligt regeringen bättreatt i lagtext ange vad som enligtgällande och sannolik framtidauppfattning kan tänkas skada barn. Genomatt bestämmelsen om våld och pornografiförs in i lagen gäller den allatelevisionssändningar som omfattas avlagen, såväl genom marknätet som genomsatellit och kabel. Förkabelsändningarna innebär detta tillviss del en förändring. I kabellagenfinns en bestämmelse som tar sikte pådenna typ av sändningar men som endastgäller för egensändningar.Bestämmelsen kommer även att gälla deprogramföretag som i sinatillståndsvillkor är skyldiga att tahänsyn till mediets särskildagenomslagskraft. - Tillståndsvillkoretom mediets genomslagskraft kräver etthänsynstagande till andra skrämmandeeller upprörande skildringar än de somlagbestämmelsen omfattar, vilket enligtregeringen innebär att bestämmelsernatill viss del kan komplettera varandramen i några fall kan bli tillämpliga påsamma skildring och sändning.Regeringen påpekar att sändningar avprogram som innefattarbarnpornografibrott, olagavåldsskildring m.m. är förbjudna enligtbrottsbalken och YGL. Den som spriderbarnpornografiska bilder genom att sändaprogram som innehåller sådana bilder,kan dömas för barnpornografibrott. Förolaga våldsskildring kan den dömas somskildrar sexuellt våld eller tvång ochden som genom rörliga bilder närgångeteller utdraget skildrar grovt våld motmänniskor eller djur. Om det i ett TV-program uppmanas till eller görs försökatt förleda annan - TV-tittaren - tillatt begå brott kan utgivaren dömas föruppvigling. Även brottet hets motfolkgrupp kan bli aktuellt.MotionI motion 1995/96:K31 av förste vicetalman m.fl. (m) yrkande 2begärs ett tillkännagivande om atttillstånd inte bör få förenas medvillkor som rör programutbudetsinnehåll. Motionärerna kritiserar attregeringen skall kunna förena etttillstånd med villkor som innebär attsändningsrätten skall utövas opartisktoch sakligt. Regeringen bör i varje fallinte ha rätt att ställa krav påopartiskhet och saklighet för andra TV-sändningar än rikstäckande sådana, dvs.i princip public service-företagenssändningar. I fråga om regionala ochlokala TV-sändningar finns det ingenanledning att regeringen skall ha rättatt på detta sätt lägga sig i hur enviss programverksamhet utövas.Motionärerna yrkar i samma motionyrkande 4 avslag på regeringens förslagatt införa en sådan förbudsbestämmelsemot sändning av TV-program sominnehåller våldsskildringar avverklighetstrogen karaktär ellerpornografi som föreslås i propositionen.De hänvisar till att olagavåldsskildring redan är straffbelagt ochbefarar att rättstillämpningsproblem kanuppstå om det införs ytterligare enkriminalisering av våldsskildringar. Detär också enligt deras grundsyn mernaturligt att överlåta till föräldrareller andra vuxna som finns i barnsnärhet att ta ansvar för barns TV-tittande än att låta staten göra det.Vidare begär de i yrkande 5 etttillkännagivande om ökat redaktionelltansvar för den självsanerandeverksamheten.Tidigare riksdagsbehandling av frågan omatt reglera sammansättningen avprogramutbudVid sin behandling av proposition1990/91:149 om radio- och TV-frågor, sominnebar att den marksända televisionen iSverige öppnades för reklamfinansieradesändningar behandlade utskottet (bet.1990/91:KU39) bl.a. en motion därregleringen av programutbudetssammansättning ifrågasattes. Utskottetdelade därvid regeringens uppfattningatt tillkomsten av ett nyttreklamfinansierat TV-företag bordemedföra ett brett programutbud. För attsäkerställa en godtagbar mångsidighet iprogramutbudet borde regler härom tas ini avtalet med programföretaget.Utskottets bedömningI den föreslagna lagen anges inte direktsamtliga förutsättningar försändningsrätten. I stället angesuttömmande i lagen vilka villkor somregeringen skall kunna knyta tilltillstånd. En stor fördel med dennaordning är att tillämpningen lättare kananpassas till den framtida tekniska ochmassmediepolitiska utvecklingen. Dennautveckling kan enligt regeringenframöver väl komma att innebära attstaten helt eller delvis avstår från attställa vissa villkor påsändningsverksamheten.Som framhålls i propositionen bör motbakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4 §YGL om det redaktionella oberoendet enviss restriktivitet iakttas vidutformningen av villkor. I jämförelsemed bestämmelser av generellmålsättningskaraktär har emellertidspecificerade bestämmelser sinafördelar. Programföretaget får en bättreuppfattning om vad det har att rätta sigefter, och de övervakande myndigheternaskontroll av att villkoret följsunderlättas.Med dessa erinringar anser utskottetalltjämt att de villkor som regeringenskall kunna knyta till ettsändningstillstånd även fortsättningsvisbör kunna avse programutbudets innehållenligt propositionen. Beträffande det avmotionärerna särskilt kritiseradevillkoret - krav på opartiskhet ochsaklighet - vill utskottet peka på vadregeringen framhållit, nämligen att dentekniska och mediepolitiska utvecklingenkan komma att innebära att staten helteller delvis avstår från att ställa devillkor på sändningsverksamheten somlagstiftningen medger.Utskottet avstyrker med det anfördamotion 1995/96:K31 yrkande 2.I fråga om det föreslagna förbudet motsändning av ingående våldsskildringarm.m. delar utskottet regeringensuppfattning att förbudet behövs.Utskottet vill dock understryka attförbudet inte får leda till att enkorrekt nyhetsförmedling förhindras.Utskottet anser att den praxis somutbildats av i frågaom tid och sätt för sändning ävenfortsättningsvis bör tjäna till ledning.Utskottet tillstyrker med det anfördapropositionen i denna del och avstyrkermotion 1995/96:K31 yrkandena 4 och 5.Funktionshindrades tillgång till radio-och TV-programGällande ordningSom ovan nämnts finns i radiolagen enföreskrift att rätten att sända programskall utövas opartiskt och sakligt samtatt därvid skall beaktas att envidsträckt yttrandefrihet ochinformationsfrihet skall råda iljudradion och televisionen.Programverksamheten skall som helhetpräglas av det demokratiskastatsskickets grundidéer samt principenom alla människors lika värde och denenskilda människans frihet ochvärdighet.Bland de villkor som kan tas in i avtalmellan regeringen och programföretagetfinns skyldigheten att sända ettmångsidigt programutbud.Någon särskild föreskrift om attutforma sändningar med hänsyn tillfunktionshindrade finns inte. En sådanskyldighet har ansetts rymmas iskyldigheten att sända ett mångsidigtprogramutbud.Avtalet om TV 4Enligt det hittillsvarande TV 4-avtaletskall sända ettmångsidigt programutbud av god kvalitet.Programutbudet skall utformas så att deti skälig omfattning tillgodoserskiftande behov och intressen hoslandets befolkning och så att utrymmeges åt en mångfald av olika åsikter ochmeningsriktningar. Sändningarna skallinnehålla såväl nyhetsprogram som TV-dramatik. Möjligheten att bliytterligare en kanal föropinionsbildning skall tas tillvarabl.a. genom att slå vakt om den friaåsiktsbildningen. Programmen skall gekunskaper och upplevelser, förmedlaerfarenheter och skänka godunderhållning.Skyldigheten om programutbudet innebärbl.a. att förmedla nyheter, kommenteradessa och belysa händelser och skeendenoch därvid ge den allsidiga informationsom medborgarna behöver för att varaorienterade, att stimulera till debatt isamhälls- och kulturfrågor, att granskamyndigheter, organisationer och företagsom har inflytande på beslut som rörmedborgarna samt spegla verksamheteninom sådana organ och att utvecklamediets möjligheter att förmedlaupplevelser och stimulera fantasin.I avtalet finns inte någon särskildbestämmelse om tillgodoseende avfunktionshindrades speciella behov.PropositionenSom ovan redovisats föreslår regeringenatt den s.k. demokratiregeln skall ingåäven i den nya lagen. Sålunda föreslåsen bestämmelse i 6 kap. 1 § att den somsänder TV-program eller som sänderljudradioprogram efter tillstånd avregeringen skall se till attprogramverksamheten som helhet präglasav det demokratiska statsskicketsgrundidéer och principen om allamänniskors lika värde och den enskildamänniskans frihet och värdighet.Sändningstillstånd som meddelas avregeringen föreslås enligt 3 kap. 1 § fåförenas med villkor som innebär attsändningsrätten skall utövas opartisktoch sakligt samt med beaktande av att envidsträckt yttrandefrihet ochinformationsfrihet skall råda iljudradion och televisionen.Bland de villkor som regeringenföreslås få föreskriva i övrigt finns i3 kap. 2 § skyldighet att utformasändningar på ett sådant sätt att deblir tillgängliga för funktionshindrade.Enligt kommentaren till lagrummet gerbemyndigandet regeringen rätt att ställavillkor om olika åtgärder för attpersoner med t.ex. syn- ellerhörselnedsättning skall kunna ta del avprogrammen. Som exempel på sådanavillkor kan nämnas skyldighet att textaäven svenskspråkiga program. Itillståndsvillkor kan även angesomfattningen av åtgärderna, t.ex. att enviss lägsta andel av programmen skallvara textade. Genom att krav av dettaslag får ställas som tillståndsvillkorkan enligt propositionen även andraprogramföretag än de avgiftsfinansieradeåläggas skyldighet att göra programmenlättare tillgängliga förfunktionshindrade. Bestämmelsen innebärinte någon skyldighet att sända programsom är särskilt avsedda förfunktionshindrade.MotionerFrågan om funktionshindrades tillgångtill radio- och TV-programmen har tagitsupp i fyra motioner 1995.Rune m.fl. (c) begär i motion1994/95:So294 yrkande 15 att riksdagensom sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om attfunktionshindrades tillgång tillprogramutbudet i radio och televisionskall beaktas i de privata radio- ochtelevisionskanalernas sändningar.Tanja Linderborg m.fl. (v) begär imotion 1994/95:Kr232 yrkande som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om attvid förhandlingarna om nya avtal mellanstaten och fristående företag ta uppfrågan om att göra TV-programmen mertillgängliga för funktionshindrade.Bengt () begär i motion1994/95:Kr231 yrkande 2 att riksdagensom sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts omfunktionshindrades tillgång till radiooch television i privata marksändakanaler. Motionären hänvisar tillHandikapputredningens förslag att man iframtida koncessionsavtal mellan statenoch fristående TV-företag isändningstimmar anger respektiveföretags åtagande och att samma krav påanpassning av utbudet bör ställas pådessa företag som på deavgiftsfinansierade företagen.Slutligen begär m.fl. (s)i motion 1994/95:Kr210 yrkande som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts omkrav på textning av svensktalade inslagi samband med avtalstecknande mellansvenska staten och privata TV-bolag.Tidigare riksdagsbehandlingKulturutskottet behandlade underföregående motsvarande motionersåvitt avser programverksamheten hos deavgiftsfinansierade programföretagen (sebet. 1994/95:KrU26). Kulturutskottethänvisade till att det vid fleratillfällen tidigare behandlat frågan omdessa företags skyldighet att göraprogrammen tillgängliga förfunktionshindrade och återgavredogörelsen i bet. 1993/94:KrU29 omgällande avtal mellan staten ochprogramföretagen samt för dessasöverenskommelse omprogramverksamheten om och förfunktionshindrade.Kulturutskottet nämnde också isammanhanget regeringens då nyligenavlämnade proposition om digitalaljudradiosändningar. Kulturutskottetpåpekade att den digitalasändningstekniken, DAB, skulle ge störretålighet mot störningar än den nuvarandeanaloga sändningstekniken och att, omdet frekvensutrymme som användsför analoga sändningar i stället skulleanvändas för sändningar med DAB-teknikskulle ett betydligt större antalprogram med olika innehåll kunna sändassamtidigt än vad som är möjligt förnärvarande. De tekniska begränsningarnaskulle då få mindre betydelse förmöjligheterna att bedrivaradiosändningar.Kulturutskottet erinrade omprogramföretagens självständighet och omatt det ankom på dessa att inom givnaekonomiska ramar göra de prioriteringarsom krävs för att uppfylla målen medverksamheten. Public service-företagenavgjorde således själva vad som skallsändas med beaktande av vad som stadgasi radiolagen och i avtalen med staten.Enligt avtalen mellan staten och deavgiftsfinansierade programföretagenskulle särskild hänsyn tas tillfunktionshindrade.Enligt kulturutskottets uppfattning varfrågorna om funktionshindrades möjlighetatt ta del av radio- och TV-utbudet avsådan betydelse att de självklart måstebli föremål för en grundlig beredninginnan en ny avtalsperiod medprogramföretagen påbörjades. Dentekniska utvecklingen torde komma attinnebära stora fördelar förfunktionshindrade på både radio- och TV-området. förutsattedärför att funktionshindrades behovbeaktades vid de försök med digitalljudradiosändning som föreslogs startainom kort. Utvecklingen av digitala TV-sändningar låg tidsmässigt något efterden som gäller radioområdet. Även på TV-området torde dock tekniken kunnainnebära stora möjligheter fördistribution av olika programtyper.Utskottets bedömningEnligt utskottets uppfattning är detsjälvfallet av mycket stor betydelse attfunktionshindrade ges möjlighet att tadel av det ordinarie programutbudet iradio och TV. Den tekniska utvecklingeninger också stora förhoppningar ommöjliga förbättringar i detta avseende.Regeringen föreslår att ett av devillkor som skall kunna föreskrivas iett tillstånd skall vara skyldighet attutforma sändningar på ett sådant sättatt de blir tillgängliga förfunktionshindrade. Utskottet utgår frånatt regeringen vid tillståndsgivningenkommer att noga beakta den demokratiskaaspekten av att människor inteonödigtvis skall hindras av syn ellerhörselnedsättning att ta del av detutbud som andra har tillgång till.Utskottet avstyrker med detta motionerna1994/95:So294 yrkande 15, 1994/95:Kr210yrkande 2, 1994/95:Kr231 yrkande 2 och1994/95:Kr232 yrkande 2.Regler om reklam och annan annonseringGällande ordningEuroparådets konventionEuroparådets konvention omgränsöverskridande television medger iartikel 28 uttryckligen att en stat harstriktare och mer detaljerade regler änkonventionens i fråga om sändningar somligger under statens jurisdiktion. Ifråga om sättet att uppfyllakonventionens krav ges vidare staternaen betydande frihet. Konventionens syfteär att underlätta gränsöverskridande TV-sändningar som riktar sig tillallmänheten. Den sändande staten äransvarig för att konventionens reglerföljs. Sändande stat när det gällersatellitsändningar är i första hand denstat från vilken upplänkningen görs.Om sändningarna uppfyller konventionenskrav har de mottagande länderna åtagitsig att inte hindra mottagning ellervidaresändning på sitt territorium.Reklam skall vara hederlig och får intevara vilseledande eller på annat sättstrida mot konsumenternas intressen.Reklam som riktar sig till barn ellerdär barn förekommer får inte innehållanågot som skadar deras intressen, ochreklamen skall ta hänsyn till barnssärskilda känslighet. Högsta tillåtnareklamtid är av den dagligasändningstiden. Om mängden punktreklaminte överstiger får dock den högstareklamtiden vara för att ge platsåt teleshopping , som får sändas högsten timme per dag.Artikel 13 ställer krav på hur reklamenskall presenteras. Ett reklaminslagskall kunna identifieras tydligt. Iprincip skall reklamen sändas i block.Reklamen skall enligt huvudregeln sändasmellan de egentliga programmen. Det äremellertid enligt konventionen tillåtetatt avbryta ett program med reklam underförutsättning att programmets karaktärinte går förlorad därigenom ochrättighetshavarnas ställning inte trädsför när. Program som består avsjälvständiga delar får endast avbrytasgenom att reklaminslagen sänds mellandelarna. Om program av annat slagavbryts måste det gå minst 20 minutermellan varje avbrott. I fråga om filmeroch liknande verk som är längre än 45minuter, t.ex. biograffilmer och TV-filmer, gäller en mer restriktivreglering. Ett sådant verk får avbrytasendast en gång för varje hel 45-minutersperiod. Reklamavbrott får integöras i gudstjänster och inte heller inyhets- eller aktualitetsprogram,dokumentärer, religiösa program ellerbarnprogram som är kortare än 30minuter. Gränsöverskridande reklam förtobak är inte tillåten, medanalkoholreklam tillåts med vissarestriktioner. Det är vidare förbjudetatt göra reklam för receptbelagdaläkemedel.EG:s TV-direktivEG:s TV-direktiv motsvarar i alltväsentligt konventionens bestämmelser.Direktivet tillåter enskilda stater attha strängare eller mer detaljeraderegler för programföretag under sinjurisdiktion (artikel 3). Artikel 18tillåter restriktiva föreskrifter omhögsta tillåtna reklammängd för attavväga intresset för TV-annonsering motdet allmänna intresset. Därvid skallsärskild hänsyn tas till televisionensroll för att tillhandahålla kultur ochunderhållning samt skydd för pluralism iinformation och media.Svenska bestämmelserI 1 kap. 12 § andra stycket YGL sägs attbestämmelserna i inte hindrar attdet i lag meddelas föreskrifter omförbud i övrigt mot kommersiell reklam iradioprogram eller om villkor för sådanreklam utöver vad som följer avparagrafens första stycke. Detsammagäller föreskrifter om förbud mot ellervillkor för annan annonsering ochsändning av program som helt ellerdelvis bekostas av annan än den sombedriver programverksamheten. Dennagrundlagsbestämmelse tillåter alltså attreklam förbjuds genom lag, eller att deti lag föreskrivs villkor för reklamen.Utrymme för censur eller för attstraffrättsligt ålägga någon annan änutgivaren ansvaret föryttrandefrihetsbrott finns däremot inte.Som exempel på regler som tillåts nämnsi förarbetena bl.a. regler om mängdenannonser, hur annonser får sättas in ochhur marknadsföringslagen blir tillämpligpå reklam i TV.Reklam i TV eller ljudradio blevtillåten genom deändringar i radiolagen som gjordes medanledning av att en ny marksänd TV-kanaltillskapades. har reklamtillåtits och reglerats även i fråga omandra former av ljudradio och TV -kabelsändningar, lokalradio, närradio,satellitsändningar och de särskildafinska sändningarna.Reklam är enligt 1 § radiolagen ettradioprogram som är avsett att främja ennäringsidkares avsättning av en vara, entjänst eller någon annan nyttighet. I 6§ föreskrivs bl.a. att ettprogramföretag inte får iprogramverksamheten mot vederlag ellerannars på ett otillbörligt sätt gynnaett kommersiellt intresse.Programföretaget får dock i fråga omnågon som har bekostat ett program helteller delvis lämna uppgift om vembidragsgivaren är.Sverige har utnyttjat möjligheten attställa strängare villkor än Europarådetskonvention och EG-direktivet bl.a. närdet gäller mängden reklam, reklamensplacering, alkoholreklam och reklamriktad till barn.Bestämmelser om annonser i televisionenfinns i 8-15 §§ radiolagen.Under annonstid får det endastförekomma reklam och andra program somnågon har uppdragit åt programföretagetatt sända, programföretagets reklam föregen kommersiell verksamhet ochprogramglimtar. Av en annons skallframgå i vems intresse sändningen sker.Annonser får inte syfta till att vinnastöd för politiska eller religiösaåsikter eller åsikter i intressefrågorpå arbetsmarknaden.