bet · GJ01NU11 · 1996-02-21 00:00:00 — 1995/96NU11ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1995/96:50 om clearingverksamhetm.m.,dels tre motioner som har väckts med anledning avpropositionen,dels en motion från allmänna motionstiden omandelsägarnas inflytande i värdepappersfonder.Upplysningar och synpunkter i ärendet har införutskottet lämnats av företrädare förFinansdepartementet, , , ochSveriges . De tresistnämnda organisationerna har även ingettskrivelser till utskottet. Skrivelser i ärendet harockså inkommit från , och . Isamband med beredningen av ärendet har utskottetvidare gjort studiebesök hos OM och VPC. Efter ett avslut på värdepappersmarknaden följerclearing, avveckling och registrering. Utskottettillstyrker regeringens förslag om utvidgadlagstiftning beträffande clearing och avveckling ifråga om finansiella instrument och betalningarinkl. Syftet med lagändringarna är attminska riskerna men öka konkurrensen påde finansiella marknaderna. Även förslagen ipropositionen avseende den kontohållning somVärdepapperscentralen - med ensamrätt -handhar tillstyrks av utskottet. att det överlåts åt VPC att, efter ingåendeprövning, avgöra vilka svenska och utländskaföretag som skall ha rätt att vara kontoförandeinstitut, dvs. få vidta registreringsåtgärder i detkontobaserade system för värdepapper som VPC hålleri.Två motioner med anledning av propositionenavstyrks av utskottet. Vidare föreslår utskottetatt en motion från allmänna motionstiden omandelsägarnas inflytande i värdepappersfonder inteskall föranleda något initiativ från riksdagenssida; utskottet pekar på betydelsen av förbättradinformation till andelsägarna om fonderna och påatt studerar frågan. I proposition 1995/96:50 föreslås att riksdagenantar regeringens förslag till1. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827),2. lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- ochclearingverksamhet,3. lag om ändring i lagen (1990:1114) omvärdepappersfonder,4. lag om ändring i lagen (1990:325) omsjälvdeklaration och kontrolluppgifter,5. lag om ändring i lagen (1983:890) omallemanssparande,6. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385),7. lag om ändring i bankaktiebolagslagen(1987:618),8. lag om ändring i försäkringsrörelselagen(1982:713),9. lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission,10. lag om ändring i lagen (1989:829) omVärdepapperscentralen VPC Aktiebolag.Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet,återges i bilaga. De motioner som väckts med anledning avpropositionen är följande:1995/96:N20 av m.fl. (v) vari yrkasatt hos regeringen begär en utredning ompenningpolitikens förutsättningar vid olikaväxelkursregimer, särskilt avseende förhållandenapå de finansiella marknaderna.1995/96:N21 av m.fl. (m) vari yrkasatt riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tillståndskrav,2. som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om sidoverksamheter,3. som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om VPC:s skadeståndsansvar.Den motion från allmänna motionstiden sombehandlas här är1994/95:N228 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ökat inflytande förandelsägarna i s.k. värdepappersfonder ochfondbolag. BakgrundEn affär på värdepappersmarknaden genomgår fleraled innan den slutliga leveransen och betalningenav de finansiella instrumenten görs. Ett avslutsker vanligen på en marknadsplats. Denna kan varaorganiserad på många skilda sätt; affärerna kanexempelvis göras upp på ett börsgolv, per telefoneller genom ett automatiskt handelssystem.Den fortsatta hanteringen av en affär efteravslutet kan variera men den efterföljandeprocessen innehåller något eller några av momentenmatchning, nettning, clearing och avveckling. Påparternas vägnar vidtas vanligen några ellersamtliga av dessa moment av en bank eller ettvärdepappersbolag eller av en clearingorganisation,dvs. ett särskilt verksamhet.Den som av en clearingorganisation har fåtttillåtelse att delta i clearingen hosorganisationen kallas clearingmedlem.Med matchning avses kontrollen av att parterna äröverens om villkoren för affären, såsom slag avinstrument, pris, mängd och dag för likvid ochleverans. Nettning innebär avräkning av ömsesidigabetalnings- och leveransförpliktelser mellan tvåeller flera parter (bilateral resp. multilateralnettning). Begreppet clearing kan betecknauträkningen, sammanställningen och redovisningen avparternas betalnings- och leveransförpliktelser menkan också utnyttjas som sammanfattande begrepp förde avslutande momenten i en affär. Med avvecklingförstås vanligen lösande av betalnings- ellerleveransförpliktelser på de finansiella marknadernagenom att betalningsmedel, inkl. valuta, ellerfinansiella instrument överförs från en part annan.En clearingorganisation kan ha olika former avåtagande. Organisationen kan inträda som centralmotpart i varje avtal, dvs. som säljare gentemotköparen och som köpare gentemot säljaren. I dettafall ersätts det ursprungliga avtalet mellan köpareoch säljare av nya avtal mellanclearingorganisationen och köparen resp. säljaren.En annan form av åtagande är attclearingorganisationen går in som garant förförpliktelsernas fullgörande som dockparternas ursprungliga avtal kvarstår. En tredjeform är att organisationen på annat sätt - såsomfrämst administratör - väsentligen sörjer för attförpliktelserna avvecklas genom överförande avlikvid eller instrument.Begreppet avveckling har nära koppling tillregisterföring och kontohållning. Liksom i mångaandra länder sker leveransen av finansiellainstrument i genom att en överföring skerfrån säljarens konto till köparens konto i detkontobaserade värdepapperssystemet, VP-systemet,vilket handhas - med ensamrätt - avVärdepapperscentralen . VPC ägs av staten (), fondhandeln () samt och ().Bestämmelser om det kontobaserade systemet finns iaktiekontolagen (1989:827). Förutom av VPC samtSveriges riksbank och fårregistreringsåtgärder i fall som närmare anges ilagen vidtas av kontoförande institut på VPC:svägnar. Tillstånd att vara kontoförande institutmeddelas av . För närvarandefinns det drygt 50 kontoförande institut hos VPC,samtliga svenska. Vid sidan om banker,värdepappersbolag, och Riksgäldskontoretär vissa försäkringsbolag och Allmännapensionsfonden (AP-fonden) kontoförande institutför egen räkning.Förutom registrering administrerar VPC clearingoch avveckling av affärer med värdepapper (sedan år1993 inkl. penningmarknadsinstrument). , som är en del av , clearing av bl.a. standardiseradeoptioner och terminer i rollen som central motpart.Bankgirocentralen utför administrativ clearing avbetalningar. Avvecklingen avbetalningsförpliktelserna vid handeln medfinansiella instrument sker först mellan banker ochvärdepappersbolag. Därefter sker den slutligaavvecklingen i riksbanksclearingen.Lagstiftningen om clearingverksamhet omfattarendast sådan verksamhet som består i attyrkesmässigt i options- eller terminsavtal träda insom part eller på annat sätt garantera att avtaletfullgörs. Reglerna finns i lagen (1992:543) ombörs- och clearingverksamhet, som trädde i kraftden . Skälet till att någon merheltäckande lagstiftning inte genomfördes i sambandmed tillkomsten av nämnda lag var att det då iavvaktan på arbete saknadesbeslutsunderlag för en sådan reglering avclearingverksamheten.Våren 1993 antogs inom EG ett direktiv (93/22/EEG)om investerings-tjänster på värdepappersområdet,det s.k. investeringstjänstedirektivet. Närasamband med detta direktiv har direktivet(93/6/EEG) om kapitalkrav för värdepappersföretagoch kreditinstitut, det s.k.kapitalkravsdirektivet. Efter beslut av riksdagenhösten 1994 (prop. 1994/95:50, bet. NU12) har dessadirektiv införlivats med den svenskalagstiftningen, huvudsakligen fr.o.m. den 1 januari1996. Enligt investeringstjänstedirektivet skallvärdepappersföretag efter hemlandsauktorisation ochunder hemlandstillsyn kunna utföra olikainvesteringstjänster i övriga medlemsländer viafilial i värdlandet eller genom gränsöverskridandeverksamhet. Vissa av bestämmelserna i direktivet ärtillämpliga även på banker och andra kreditinstitutsom bedriver värdepappersrörelse. Med stöd avdirektivet skall vissa kreditinstitut ochvärdepappersföretag med säte inom EES (Europeiskaekonomiska samarbetsområdet) kunna få möjlighettill tillträde till clearing- ochavvecklingsverksamhet i andra länder än ihemlandet.ClearingutredningenÅr 1992 tillkallades efter beslut av regeringen ensärskild utredare (justitie-rådet ) meduppdrag att göra en översyn av clearing samtbetalning och leverans på värdepappersmarknaden.Bakgrunden till utredningens tillkomst var attverksamheten med clearing och avveckling inte hadevarit föremål för någon samlad översyn och att detvid denna handel föreligger betydande risker fördeltagarna men också för det finansiella systemet.I uppdraget ingick även att göra en översyn avgällande lagar och regler på området och bedömabehovet av ytterligare lagstiftning. Utredningensuppdrag omfattade även regler för kontoföring avaktier och andra fondpapper.Utredningen, den s.k. ,avlämnade betänkandet Konto,clearing och avveckling (SOU 1993:114). Vissa delarav betänkandet har redan legat till grund förbeslut om ändrad lagstiftning. I den nu aktuellapropositionen behandlas huvuddelen av utredningensförslag om clearingorganisationer och om andelar ivärdepappersfonder samt vissa av förslagen omaktiekontolagen.Bland de förslag i utredningen som ännu intebehandlats av regeringen finns frågan om VPC:sensamrätt när det gäller kontoföring. Utredningenhar förordat att det legala monopolet skallavskaffas och att det i aktiekontolagen skall tasin en särskild regel som ger regeringen, eller denmyndighet som regeringen bestämmer, möjlighet attgöra aktiekontolagens bestämmelser om VPCtillämpliga även på andra företag. Vidarediskuteras i utredningen frågan om statens ägandeav VPC. Med anledning av att flera remissinstanserhar gjort gällande att det finns behov av en mergenerell lagstiftning beträffande kontohållning avfinansiella instrument än den aktiekontolagenuppställer, meddelar regeringen i propositionen attdet under den fortsatta beredningen av utredningensbetänkande bör prövas om denna fråga bör utredasytterligare. Företrädare för Finansdepartementethar inför utskottet bekräftat att till de frågorsom återstår att pröva hör frågorna om VPC:sensamrätt avseende kontoföring och statens ägande iVPC.Förslagen i propositionenAllmänt om regeringens förslagRegeringen konstaterar i propositionen att det varje daghandlas finansiella instrument och valuta förmycket betydande belopp. Enbart i uppgården dagliga omsättningen till 100-300 miljarderkronor. som den finansiella marknaden harstor betydelse för ett lands ekonomi föreligger detomfattande risker - av olika slag - vid handel pådenna marknad, påpekas det. Enligt regeringen börlagstiftningen om clearingverksamhet syfta till attminska riskerna på den finansiella marknaden ochdärigenom förstärka det finansiella systemetsstabilitet. Reglerna för clearingverksamhet börvidare vara utformade så att de på ettändamålsenligt sätt kan möta utvecklingen på denfinansiella marknaden. Dessutom menar regeringenatt regelverket bör medverka till att konkurrensenpå den svenska marknaden ökar. Endast på detta sättkan de svenska institutens konkurrenskraft på siktförstärkas och möjliggöra att dessa institut kanhävda sig väl på en alltmer internationaliseradfinansiell marknad, anför regeringen.I propositionen föreslås att bestämmelserna omclearingverksamhet i lagen om börs- ochclearingverksamhet utvidgas till att omfattaclearing, nettning och avveckling. Tillståndskravinförs för sådan verksamhet som innebär ettövertagande av risker eller ett väsentligt ansvarför riskhantering. Clearingverksamhet avseendeaktier, obligationer och andra finansiellainstrument samt betalningar inkl. valuta skallomfattas av tillståndskravet. Clearingverksamhetsom bedrivs av banker och värdepappersbolagundantas från det tillståndspliktiga området liksomclearingverksamhet som huvudsakligen allmänhetendeltar i. behöver inte heller sökatillstånd för sin clearingverksamhet.Enligt regeringens förslag skall vidare kravet påtillstånd från för att varakontoförande institut slopas. I stället skallöverlåtas åt VPC att avgöra vilka institut somskall ha rätt att vara kontoförande institut underförutsättning att de uppfyller angivna villkor.Riksbanken och skall ävenfortsättningsvis ges rätt att vara kontoförandeinstitut. På motsvarande sätt skall enclearingorganisation få avgöra vilka som får deltai den clearingverksamhet som organisationenanordnar.Kretsen av clearingmedlemmar som får delta iclearingverksamheten för annans räkning begränsastill svenska och utländska institut somregelmässigt bedriver sådan verksamhet och som stårunder tillsyn. Samma begränsning skall gälla förrätt att som kontoförande institut vidtaregistreringsåtgärder för annans räkning. Någonsådan begränsning till vissa särskilda institutinförs inte för möjligheten att bli kontoförandeinstitut eller clearingmedlem för egen räkning. görs ingen begränsning tillinstitut inom EES.Beträffande ersättningsansvaret för fel enligtaktiekontolagen föreslås i propositionen enansvarsfördelning som innebär att VPC och dekontoförande instituten var och en ansvarar förskador som är hänförliga till resp. kontrollsfär.VPC skall dock alltid svara solidariskt med detkontoförande intill ettbelopp om för varje skadefall.Slutligen föreslås i propositionen att reglerna omförvaltarregistrering skall förenklas. Sålundainförs en generell möjlighet att registrerautländska förvaltare för såväl aktier somskuldförbindelser. Även för andelar ivärdepappersfonder skall införas en möjlighet tillförvaltarregistrering. Samtliga lag-ändringarföreslås träda i kraft den 1 april 1996.Utskottet vill här anföra följande om regeringensförslag.Som konstateras i propositionen föreligger detbetydande risker vid clearing och avveckling.Problem vid sådan verksamhet kan sprida sig tillclearingmedlemmarna och till andra aktörer menockså till andra marknader. Det finns därför, menarutskottet, ett väsentligt allmänt intresse av attverksamheten inte innehåller oacceptabla risker fördeltagarna, för de finansiella marknaderna ellerför det finansiella systemet. Utskottet instämmer iregeringens bedömning att lagstiftningen omclearingverksamheten bör syfta till att minskariskerna på den finansiella marknaden och därigenomförstärka det finansiella systemets stabilitet. Medhänsyn till den ställning som clearing ochavveckling intar på de finansiella marknaderna börde grundläggande verksamhetsreglerna uppställas ilagstiftningen. vill utskottetunderstryka att en offentlig reglering och tillsyninte kan ersätta marknadens egna rutiner och systemför hanteringen av riskerna vid clearing ochavveckling.Utan att säkerhetsaspekterna efterges bör vidare,enligt utskottets mening, reglerna förclearingverksamhet och kontoföring vara utformadeså att de på ett ändamålsenligt sätt kan mötautvecklingen på de finansiella marknaderna.Reglerna bör också bidra till en ökad konkurrens såatt de svenska aktörerna har incitament att anpassaverksamheten till internationella krav ochmarknadens förändringar. En annan viktigutgångspunkt är att regleringen bör stå iöverensstämmelse med den internationellautvecklingen på de finansiella marknaderna. Somframhålls i propositionen är detta inte minstviktigt när det gäller möjligheten dels för svenskaclearingorganisationer och clearingmedlemmar attverka på internationella marknader, dels för densvenska marknaden att attrahera utländska aktörer.Med den nu skisserade bakgrunden ställer sigutskottet positivt till regeringens förslag ipropositionen om förändrad lagstiftning i fråga omclearingverksamhet och kontoföring. I det följandebehandlar utskottet närmare de förslag ipropositionen som har tagits upp i motion1995/96:N21 (m). Därefter kommenterar utskottetvissa övriga frågor i propositionen.Tillståndskrav för betalningar inkl. valutaSom tidigare nämnts skall enligt regeringen - och i linjemed utredningens förslag - införas tillståndskravför clearingverksamhet avseende betalningar samts.k. avistaaffärer med valuta. Den nuvaranderegleringen omfattar terminer och optioner medbl.a. valuta som underliggande tillgång.I motion 1995/96:N21 (m) anförs att regleringarinte bör införas om effekterna inte är utreddaeller kända. Med hänvisning härtill och tillFinansinspektionens remissvar överClearingutredningens förslag yrkar motionärerna påatt valuta och betalningar inte skall omfattas avdet föreslagna tillståndskravet.Som skäl för regeringens förslag i den nu aktuelladelen framhålls i propositionen (s. 73) attriskerna vid valutahandel har behandlats i flerarapporter från arbetsgrupper tillsatta avcentralbankerna i de s.k. G 10-länderna. Blandannat refereras till den slutsats som dragits i enav dessa rapporter (den s.k. ; DVP =Delivery Versus Payment in Securities SettlementSystems), nämligen att typerna av risker ochorsakerna till riskerna är desamma inom handeln medvaluta som vid värdepappershandeln. Enligtregeringens bedömning kan en clearingverksamhetavseende valuta på ett väsentligt sätt bidra tillsäkerheten på valutamarknaden. sker deten koncentration av riskerna till dennaclearingorganisation, som därmed behöver övervakas.Vidare är det regeringens uppfattning attclearingverksamhet rörande stora betalningar börkräva tillstånd. Det erinras i propositionen om attclearingverksamhet som bedrivs av banker ochvärdepappersbolag skall undantas fråntillståndskravet liksom clearingverksamhet somallmänheten deltar i.Med hänvisning till de skäl som redovisas ipropositionen delar utskottet regeringens bedömningatt tillståndskravet för clearingverksamhet ocksåbör omfatta betalningar och valuta. Det häraktuella motionsyrkandet avstyrks därför.Clearingorganisationers sidoverksamheterEnligt regeringens förslag skall en clearingorganisationinte som sidoverksamhet få bedriva annan riskfylldverksamhet eller sådan verksamhet som kan medföraatt organisationens oberoende skulle kunnaifrågasättas.I motion 1995/96:N21 (m) anförs att det är viktigtatt börs- och clearingverksamhet ävenfortsättningsvis kan bedrivas i samma bolag. Det ärenligt motionärerna onödigt att genom politiskabeslut öka hindren för detta, eftersom det inte ärtroligt att clearingverksamhet kan bedrivas utanstöd från kunderna. Därför borde inte restriktionersom hindrar clearingorganisationer från attsamtidigt bedriva börsverksamhet införas.I propositionen (s. 86) hävdas att enclearingorganisations centrala ställning på definansiella marknaderna medför att utrymmet försidoverksamheter bör vara mer begränsat än vad somgäller för en börs. Enligt regeringens mening finnsdet därför goda skäl för viss åtskillnad mellanvilka sidoverksamheter en börs resp. enclearingorganisation får bedriva. Det understryksemellertid i propositionen att det inte föreliggernågot hinder för att börs- och clearingverksamhetbedrivs i samma bolag. Dock skall utrymmet försidoverksamheter bestämmas av den verksamhet som ärförenad med störst risker, nämligenclearingverksamheten.Det föreligger sålunda inget hinder för att börs-och clearingverksamhet kan bedrivas i samma bolag.Att sedan utrymmet för sidoverksamheter skallbedömas utifrån clearingverksamheten har utskottetinget att erinra emot. Även det nu berörda yrkandeti motion 1995/96:N21 (m) avstyrks av utskottet.VPC:s skadeståndsansvarI nyssnämnda motion anförs vidare att någon begränsning avVPC:s skadeståndsansvar inte bör genomföras sålänge VPC har monopol enligt aktiekontolagen.Enligt motionärerna medför en sådan begränsning attkonkurrensen snedvrids. Liknande synpunkter harframförts i en skrivelse från SverigesAktiesparares Riksförbund.I 7 kap. 2 § aktiekontolagen finns bestämmelser omrätt till ersättning vid skada i samband medregistreringsåtgärder. Den drabbade har rätt tillersättning av VPC, om inte VPC visar attfelaktigheten beror på en omständighet utanför desskontroll och vars följder VPC inte skäligen kundeha undvikit eller övervunnit. Beror felaktighetenpå ett kontoförande institut, är VPC fri frånskadeståndsskyldighet endast om också detkontoförande institutet skulle vara fritt frånersättningsskyldighet enligt nämnda grunder.Som redovisats i det föregående föreslås ipropositionen att en ansvarsfördelning införs sominnebär att VPC och det kontoförande institutet varoch en ansvarar för skador som är hänförliga tillresp. VPC skall dock alltid svarasolidariskt med det kontoförande institutet förskador intill ett belopp av . Denökade internationaliseringen påvärdepappersmarknaden har enligt vad som sägs ipropositionen (s. 110) inneburit att deförutsättningar som låg till grund för utformningenav de gällande ersättningsreglerna har ändrats.Ansvarsfördelningen inom det kontobaserade systemetkan därför inte längre ses som en rent svenskfråga, påpekas det. Därtill kommer att VPC:sengagemang på penning- och obligationsmarknaden, ikombination med att omsättningen påvärdepappersmarknaden har ökat markant under senareår, har medfört att de ersättningsbelopp som kanbli aktuella är avsevärt större än vad somförutsattes vid lagens tillkomst. Mot denbakgrunden bör, menar regeringen, en omprövning aversättningsreglerna göras med syfte att skapa enadekvat ansvarsfördelning mellan å ena sidan VPCoch å andra sidan de kontoförande instituten ochemittenterna. Med en sådan ansvarsfördelning skapasockså ett tydligare incitament för samtliga aktöreri det kontobaserade systemet att på ett effektivtsätt hantera de på marknaden förekommande riskerna.Enligt regeringens mening kan det dock inte godtasatt enskilda, mindre investerares möjligheter attfå ersättning för skador försämras. Även om enskada faller inom det kontoförande institutetskontrollsfär skall därför en så-dan investerarealltid kunna vända sig till VPC och därifrån fåersättning med för varjeskadefall. VPC skall i sådana situationer ha rättatt rikta återgångskrav utan att behöva styrkavållande hos det kontoförande institutets sida.Utskottet vill i denna fråga anföra följande.Sedan tillkomsten av aktiekontolagen har omfattandeförändringar ägt rum på värdepappersmarknaden avbetydelse för reglerna om ersättningsskyldighet.Internationaliseringen av handeln medför attutländska aktörer i tilltagande grad konkurrerarmed svenska aktörer på den svenska marknaden. Andraförändringar är det ökade riskmedvetandet i denfinansiella sektorn och insikten om betydelsen aven klar ansvarsfördelning mellan de deltagandeaktörerna. Med denna utgångspunkt finner utskottetden föreslagna ansvarsfördelningen rimlig ochändamålsenlig. En sådan ansvarsfördelning liggerockså väl i linje med principen att en uppkommenskada bör ersättas i första hand av den som orsakatskadan eller kunde ha förebyggt skadans uppkomst.Som tidigare nämnts skall VPC alltid svarasolidariskt med det kontoförande institutet förskador i varjeskadefall. Utskottet förutsätter vidare att fråganom VPC:s ensamrätt avseende kontoföring och fråganom statens ägande i VPC kommer att prövas i denfortsatta beredningen av Clearingutredningensbetänkande. Med det nu sagda avstyrks motion1995/96:N21 (m) i denna del.Vissa övriga frågorUtskottet vill slutligen kommentera två andra frågor somhar tagits upp i skrivelser till utskottet.Den första frågan gäller den möjliga kretsen avclearingmedlemmar och kontoförande institut. Enligtregeringens förslag skall, som tidigare nämnts,svenska och utländska institut få delta iclearingverksamhet för annans räkning om deregelmässigt bedriver sådan verksamhet och stårunder tillsyn. Samma begränsning skall gälla förrätt att som kontoförande institut vidtaregistreringsåtgärder för annans räkning. Någonsådan begränsning till vissa särskilda institutinförs inte för möjligheten att bli kontoförandeinstitut eller clearingmedlem avseende affärer föregen räkning.