bet · GJ01BoU6 · 1996-02-08 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottetsex motioner väckta omfastighetsbildning, expropriation ochtomträtt. Utskottet avstyrker samtligamotioner.Fyra reservationer har avgivits. I betänkandet behandlas de under denallmänna motionstiden väcktamotionerna1994/95:Bo404 av () variyrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av attfastighetsbildningslagen fogas in under"NRL-paraplyet",2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att prövning enligtfastighetsbildningslagen i allaavseenden bör ge en med PBL likvärdigprövning.1994/95:Bo408 av ochAnneli Hulthén (s) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslagom på vilka grunder tomträttsavgäldernafortsättningsvis skall regleras.1994/95:Bo410 av () variyrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om fastighetsbildning inomstrandskyddsområde.1994/95:Bo411 av m.fl. (m)vari yrkas1. att beslutar att markägarevid expropriation skall få ersättningför fastighetens fulla marknadsvärdesamt ersättning för de kostnader somuppkommer genom expropriationen, ienlighet med vad som anförts i motionen,3. att beslutar att begränsatomträttsinstitutet så att inga nyatomträtter upplåts, i enlighet med vadsom anförts i motionen.1994/95:Bo535 av ()vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om fastighets- ochskattelagstiftningens konsekvenser förutvecklingen på landsbygden,2. att hos regeringen begären utredning med uppdrag att kartläggafastighets- och skattelagstiftningensnegativa inverkan på landsbygdsboendetsamt föreslår sådana förändringar attlagstiftningen stödjer en utveckling avlandsbygdens näringar och boendet pålandet.1994/95:Ju807 av m.fl.(mp) vari yrkas15. att hos regeringen begärförslag till sådan ändring i lagen attexpropriationer endast sker genomdomstolsbeslut. Fastighetsbildning m.m.Enligt förslaget i motion 1994/95:Bo404(s) yrkande 1 bör beslut enligtfastighetsbildningslagen (FBL) ske medtillämpning av naturresurslagen (NRL) påsamma sätt som är fallet vad gällerbeslut enligt (PBL).Förslaget har som syfte att prövningenav ansökningar om bygglov ochavstyckning skall bli lika oavsettvilken prövning som sker först.Motionären har i första hand i tankeden prövning som avser åtgärd utanfördetaljplanelagt område.Utskottet berör inledningsvis debestämmelser som avser att få FBL:s ochPBL:s bestämmelser att harmoniera. Vidplanläggning och i ärenden om bygglovskall NRL tillämpas (2 kap. 1 § andrastycket PBL). Bygglov kan i princip intebeviljas om åtgärden strider motdetaljplan eller fastighetsplan ellermot områdesbestämmelser. Bygglov kanockså vägras, om åtgärden skall föregåsav detaljplaneläggning (8 kap. 11 och 12§§ PBL). Inom område med detaljplan,fastighetsplan eller områdesbestämmelserfår fastighetsbildning inte ske i stridmot planen eller bestämmelserna. Mindreavvikelse får dock göras, om syftet medplanen eller bestämmelserna inte motverkas (3 kap. 2 § första stycket FBL;också i PBL finns bestämmelser som germöjlighet till bygglov vid mindreavvikelser från plan eller områdesbestämmelser, 8 kap. 11 § första stycketoch 12 § fjärde stycket PBL). eller andrasärskilda bestämmelser för marks användning än som sagts skallfastighetsbildning ske så, att syftetmed bestämmelserna inte motverkas (3kap. 2 § andra stycket FBL). Dettastadgande torde inte avse bestämmelser ispeciallagstiftning som gäller atthindra en från allmän synpunkt olämpligmarkanvändning eftersom beaktandet avsådan lagstiftning följer avbestämmelserna om det allmännalämplighetskravet i 3 kap. 1 § FBL. Vidtillämpningen av FBL medför reglerna i 3kap. 2 § FBL att NRL indirekt kommer attbeaktas vad gäller åtgärder inom områdeför vilket gäller detaljplan,fastighetsplan ellerområdesbestämmelser. Förfastighetsbildning utom detaljplanelagtområde gäller andra bestämmelser somavser att undvika att en prövning avfastighetsbildning och prövningen avbygglovsfrågan ger olika resultat.Fastighetsbildning får inte ske, omåtgärden skulle försvåra områdetsändamålsenliga användning, föranledaolämplig bebyggelse eller motverkaolämplig planläggning av området (3 kap.3 § FBL). Detta krav på planmässigbedömning och beaktande av den fysiskaplaneringens intressen innebär att deallmänna intressen som finns angivna i 2kap. PBL skall beaktas vidfastighetsbildning. Kravet innebär ocksåatt skall vinnabeaktande. Därutöver gäller särskildagenerellt tillämpliga bestämmelser omsamråd med myndigheter som berörs avåtgärden (t.ex. ) samt,då det gäller fastighetsbildning för nyeller befintlig bebyggelse som kansättas i fråga enligt 3 kap. 3 § FBL,hänskjutande av ärendet tillbyggnadsnämnden (4 kap. 25 och 25 a §§FBL).Enligt utskottets mening är denuvarande bestämmelserna tillräckligaför att de intressen naturresurslagenavser att skydda skall tas till vara vidfastighetsbildning. Utskottet avstyrkersåledes motion 1994/95:Bo404 (s) yrkande1 om fastighetsbildning ochnaturresurslagen.I samma motion yrkande 2 föreslås attFBL bör innehålla krav på att grannarskall höras vid fastighetsbildning sominte prövats i detaljplan i syfte attgöra prövningen enligt FBL heltlikvärdig med en prövning enligt PBL. Imotionen efterlyses också andra åtgärderför att göra prövningarna enligt de bådalagarna likvärdiga.Utskottet konstaterar att den krets somskall beredas tillfälle att yttra sigöver en sökt åtgärd har fått olikautformning i de båda lagarna. Enligt FBLär sakägarbegreppet huvudsakligenavgörande för vem som skall ingå ikretsen. Normalt kan endast enfastighetsägare vara sakägare. Därtillfinns enstaka bestämmelser för särskildafall som ger en nyttjanderättshavareeller granne ställning av sakägare elleren rätt att bli hörd (5 kap. 34 § PBL; 1§ andra stycketfastighetsbildningskungörelsen). EnligtPBL gäller - med vissa undantag - attockså sådana bostadsrättshavare,hyresgäster och boende som berörs skallberedas tillfälle att yttra sig, om enåtgärd skall utföras i ett ickedetaljplanelagt område (8 kap. 22 §PBL). Frågan om grannar skall beredastillfälle att yttra sig vid enfastighetsbildningsförrättning fårsåledes avgöras med hänsyn tillomständigheterna från fall till fall medutgångspunkt i det förhållande grannenstår till den sak som skall prövas.Frågan om granne skall ingå blandsakägarna har varit föremål för Högstadomstolens prövning vid ett flertaltillfällen. Enligt utskottets mening gerfastighetsbildningslagens bestämmelserom sakägare de grannar möjlighet attkomma till tals vid förrättningen somrättssäkerhetens intressen rimligen kananses kräva.Enligt utskottets mening finns intetillräcklig anledning för attnu ta initiativ till att ändra FBL ienlighet med förslaget i yrkande 2 imotion 1994/95:Bo404 (s). Utskottetavstyrker således motionsyrkandet omgrannars ställning m.m. vidfastighetsbildning.Vid /91 tog riksdagenställning till en proposition som bl.a.gällde fastighetsbildning förbostadsändamål på landsbygden (prop.1989/90:151, bet. 1990/91:BoU3). Enviktig nyhet var att det klargjordes attmark för mindre djurhållning, mindreodling och liknande eller viss näringsverksamhet kan tillföras enbostadsfastighet på landsbygden, omändamålet är varaktigt ochfastighetsbildningen inte strider motstarkare motstående intressen, t.ex.lantbruksnäringen eller friluftslivet.Vid fastighetsbildning inomstrandskyddsområde borde enligtpropositionen den dittillsvarandepraxisen bibehållas. Den nybildadefastigheten borde således överensstämmamed det område som får tas i anspråk somtomt enligt naturvårdslagen. Undantagborde dock kunna accepteras omfastighetsbildningen t.ex. främjarvården av intressanta natur- ochkulturmiljöer. Det uttalades särskiltatt stor försiktighet måste iakttas såatt de allemansrättsliga intressena inteträds för när. Enligt propositionenborde det framgå vilken mark som användseller får användas som tomt. Utskottetdelade den bedömning som gjordes ipropositionen när det gällerfastighetsbildning inomstrandskyddsområde men erinrade om atten tomtavgränsning med bindande verkanendast kan ske enligt 16 §naturvårdslagen, dvs. i de fall dispensfrån strandskyddsbestämmelser medges.Utskottet ansåg att det ändå kan finnasskäl att såsom i propositionen hadeföreslagits i förrättningshandlingarnaredovisa vilka delar av marken som äravsedda som tomtmark.I motion 1994/95:Bo410 (s) föreslås attFBL bör innehålla en regel om attfastighetsbildningsmyndigheten vidfastighetsbildning av bostadsfastighetinom strandskyddat område skall bestämmavilken del av en fastighet som får tas ianspråk som tomt i syfte att undvika attallemansrätten utsläcks.Av vad som framgått ovan är det endasti begränsade undantagssituationer somstrandskyddad mark kommer att ingå i ennybildad fastighet och då under mycketspeciella förutsättningar med beaktandeav att de allemansrättsliga reglernainte träds för när. Mot denna bakgrundfinns det enligt utskottets mening inteanledning att förändra lagstiftningensåsom motionären föreslår. Utskottetavstyrker således motion 1994/95:Bo410(s) om fastighetsbildning ochstrandskydd.I motion 1994/95:Bo535 (fp) yrkandena 1och 2 uppmärksammas lagstiftningenskonsekvenser för landsbygden. Motionärenföreslår att en utredning skalltillsättas med uppdrag att kartlägga dennegativa inverkan på landsbygdsboendetav reglerna om fastighetsbildning,fastighetsförvärv, fler- och utboägandesamt om skatt. Motionären önskar ocksåatt skall göra etttillkännagivande om fastighets- ochskattelagstiftningens negativa konsekvenser för utvecklingen pålandsbygden.Utskottet instämmer i motionärensuppfattning om landsbygdens stora betydelse. Det är viktigt att lagregleroch andra bestämmelser utformas på ettsätt som gynnar utvecklingen där. Detfår förutsättas att landsbygdens problemoch förutsättningar uppmärksammas i sittdirekta sammanhang bl.a. vidbehandlingen av de frågorna i riksdagen.Enligt utskottets mening finns därför ivart fall inte tillräckliganledning för att ansluta sigtill förslagen i motionen. Medhänvisning till detta avstyrkerutskottet motion 1994/95:Bo535 (fp)yrkandena 1 och 2 om lagstiftningensinverkan på landsbygden. Utskottetbehandlar i betänkandet 1995/96:BoU7motioner i vilka tas upp frågor bl.a. omjordförvärvslagen och denna lagspåverkan på regionalpolitiken samtfrågor som särskilt förknippas medskärgården.ExpropriationExpropriation får bl.a. ske för att geen kommun möjlighet att förfoga övermark som med hänsyn till den framtidautvecklingen krävs för tätbebyggelseeller därmed sammanhängande ordning. Detfinns också bestämmelser omexpropriation för ändamål som har tillsyfte att tillgodose olika offentligaverksamheters behov av mark förexempelvis rikets försvar, för denallmänna samfärdseln och för allmännabyggnader m.m.Ersättningsreglerna har utformats isyfte att dämpa markvärdesstegringen ochhindra att samhället skall behövaersätta vissa värden som har uppståtttill följd av samhällets egna insatseroch som har samband med tätbebyggelseutvecklingen. Utgångspunkten har varitatt den förlorande rättighetshavareninte skall lida någon ekonomisk förlustmen inte heller göra någon ekonomiskvinning genom den samhällsutbyggnad varide avsedda åtgärderna ingår.Grundprincipen om att den enskilde skallersättas för sin förlust (löseskilling,intrångsersättning jämte ersättning förannan skada) begränsas genom den s.k.presumtionsregeln. Denna regel innebäratt den ökning av fastighetensmarknadsvärde som ägt rum föreexpropriationsansökan räknasfastighetsägaren till godo endast om detkonstateras att ökningen beror på annatän förväntningar om ändring i markenstillåtna användningssätt.Fastighetsägaren har bevisbördan för attså är fallet.Tillstånd till en expropriation ges avregeringen. Det finns vissa begränsademöjligheter för regeringen att delegeratillståndsgivningen till en länsstyrelse.Den exproprierande svarar somhuvudregel för motpartens kostnader förhela expropriationsförfarandet.Kostnader som varit onödiga ellerorsakats genom försummelse ersätts inte.Beträffande domstolskostnader i högrerätt än fastighetsdomstol gäller dockden inskränkningen att denexproprierande svarar för egen kostnadsamt för motparts kostnad som uppkommitgenom att den exproprierande fullföljttalan. Har rättighetshavaren självfullföljt talan får han såledesersättning för sin kostnad endast i denmån han har framgång med sittvverklagande.I motion 1994/95:Bo411 (m) yrkande 1har föreslagits att markägaren videxpropriation skall få ersättning fördet fulla markvärdet samt för de kostnader som uppkommer genom expropriationen.I motion 1994/95:Ju807 (mp) yrkande 15föreslås att expropriation endast skallfå ske genom avgörande i domstol.Utskottet behandlar först m-motionen omersättningsreglerna. Regeringen har den25 givit en särskildutredare i uppdrag att utvärdera dens.k. Utvärderingenskall göras förutsättningslöst. Utredaren skall söka utröna i vilkenutsträckning presumtionsregelnfortfarande är behövlig och om regeln ialla avseenden är utformad på ettändamålsenligt och för alla berördaskäligt sätt. Uppdraget beräknas bliredovisat under februari månad.Utskottet anser att den nu pågåendeutvärderingen och regeringens ianledning därav gjorda överväganden böravvaktas innan tar ställningtill de frågor som berörs i motionen.Vad gäller reglerna omkostnadsersättning i samband medexpropriationsförfarandet kan erinras omatt dessa praktiskt taget fullt utkompenserar den vars egendomexproprieras. Utskottet avstyrkersåledes motion 1994/95:Bo411 (m) yrkande1 beträffande expropriationslagensersättningsregler.Utskottet övergår till att behandlafrågan om domstol i stället för regeringen bör ge tillstånd tillexpropriation. Bakgrunden till nuvarandebestämmelser är att en regeringsprövningav expropriationstillstånden ansettsutgöra en garanti för en enhetligpraxis. Många expropriationsärenden harsådan större allmän betydelse ellerinnefattar så ömtåligalämplighetsöverväganden att avgörandenahar ansetts böra ske med politisktansvar. Utskottet anser att de nuanförda skälen för den nuvarandeordningen har sådan bärighet att den börbehållas. Det bör i detta sammanhangerinras om den möjlighet till rättsprövning av regeringens beslut som ärmöjlig. Utskottet avstyrker såledesmotion Ju807 (mp) yrkande 15 omdomstolsprövning av expropriationstillstånden.TomträttI motion 1994/95:Bo411 (m) yrkande 3föreslås att tomträttsinstitutet börbegränsas så att inga nya tomträtter kanupplåtas.Tomträtt infördes som ettsärskilt institut vid sidan av och somkomplement till äganderätten. Ett avsyftena var bostadssocialt. Byggnadsverksamheten skulle uppmuntras genom gjorde det möjligt för kommunernaatt tillhandahålla mark för bostädertill ett lägre pris än om den skullesäljas. Ett annat motiv var attmarkvärdesstegringen inte skulle kunnakapitaliseras hos fastighetsägaren.Dessa synpunkter gör sig alltjämt gällande. Enligt utskottets mening börtomträttsinstitutet bibehållas vid sidanav äganderätten. Varje kommun börsåledes som på egen hand kunnaavgöra om och i vilken utsträckningtomträtt skall upplåtas. Utskottetavstyrker motion 1994/95:Bo411 (m)yrkande 3 om inskränkningar av tomträttsinstitutet.Motionärerna bakom motion 1994/95:Bo408(s) anser att hos regeringenbör begära förslag om på vilka grundertomträttsavgälderna fortsättningsvisskall regleras. Motionärerna synesfrämst önska att Tomträttsutredningensförslag i betänkandet Tomträttsavgäld(SOU 1990:23) genomförs i fråga om attavgäldsperiodens längd skall kortas tillett år och att avgälden skallindexuppräknas.Enligt vad utskottet har erfarit pågårf.n. inom beredning avTomträttsutredningens förslag. Det finnsdärför inte nu anledning för riksdagenatt ta ställning till s-motionen.Utskottet avstyrker motion 1994/95:Bo408(s) om genomförande avTomträttsutredningens förslag. beträffandefastighetsbildning ochnaturresurslagenatt avslår motion1994/95:Bo404 yrkande 1,2. beträffande grannarsställning m.m. vidfastighetsbildningatt avslår motion1994/95:Bo404 yrkande 2,3. beträffandefastighetsbildning och strandskyddatt avslår motion1994/95:Bo410,4. beträffande lagstiftningensinverkan på landsbygdenatt avslår motion1994/95:Bo535,res. 1 (c, fp, kds)5. beträffandeexpropriationslagensersättningsregleratt avslår motion1994/95:Bo411 yrkande 1,res. 2 (m)6. beträffande domstolsprövningav expropriationstillståndenatt avslår motion1994/95:Ju807 yrkande 15,res. 3 (mp)7. beträffande inskränkningar avtomträttsinstitutetatt avslår motion1994/95:Bo411 yrkande 3,res. 4 (m, c)8. beträffandeTomträttsutredningens förslagatt avslår motion1994/95:Bo408.Stockholm den 8 februari 1996På bostadsutskottets vägnarKnut BillingI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), () och UllaLöfgren (m). Lagstiftningens inverkan pålandsbygden (mom. 4)(), ()och () anserdels att den del av utskottets yttrandesom på s. 4 börjar med Utskottetinstämmer och slutar med medskärgården bort ha följande lydelse:Landsbygdens speciella förutsättningarbeaktas inte alltid vid införande av nyeller ändring av äldre lagstiftning.Lagstiftning inom ett område kommeribland till utan att det beaktas ellerens klargörs hur annan lagstiftning samverkar med eller motverkar den nyalagstiftningen. Mot bakgrund av landsbygdens stora betydelse bör ett samlatgrepp tas för att landsbygdens speciellaproblematik skall belysas ochförändringar kunna genomföras. En särskild utredning bör tillkallas meduppgift att se över främst denfastighetsrättsliga och skatterättsligalagstiftningen. Utredningen bör ha tilluppgift att ur ett landsbygdsperspektivbeskriva lagstiftningens verkningar ochföreslå de förändringar den ansernödvändiga för att stärka möjligheternatill bosättning och sysselsättning.Riksdagen bör med anledning av motion1994/95:Bo535 om lagstiftningensinverkan på landsbygden som sin meningge regeringen till känna vad utskottetanfört.dels att utskottets hemställan under 4bort ha följande lydelse:4. beträffande lagstiftningensinverkan på landsbygdenatt med anledning av motion1994/95:Bo535 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottetanfört,2. Expropriationslagensersättningsregler (mom. 5)(), (),() och ()anserdels att den del av utskottets yttrandesom på s. 5 börjar med Utskottetbehandlar och slutar med expropriationslagens ersättningsregler bort ha följande lydelse:Ett tvångsingripande som innebär attnågon berövas den mark han äger äribland nödvändigt för att tillgodoseviktiga samhälleliga intressen. Tvångsingripande bör ske med storrestriktivitet. Den enskilde som drabbasbör utan inskränkning få fullkompensation för den ekonomiska förlustsom drabbar honom. Utskottet anserdärför att den s.k. presumtionsregelnbör avskaffas. Den som drabbas avexpropriation bör också fullt ut fåtäckning för de kostnader han lägger nervid den rättsliga prövningexpropriationslagen anvisar. Han böräven vid ett eget överklagande tillhovrätt eller kunna fåden lägre instansens avgörande omprövatutan att riskera att han får betala dekostnader som överklagandet fört medsig, ibland motsvarande en betydande delav den ersättning han erhållit ianledning av expropriationen. Regeringenbör utarbeta förslag till delagändringar som behövs. Regeringen börockså undersöka om expropriationslagenbör genomgå förändringar på annat sättför att hindra att den enskilde fråntassin äganderätt eller att denna och andrarättigheter inskränks utan att hanerhåller full ersättning för den förlusthan gör. Regeringen bör återkomma tillriksdagen i ärendet. bör ianledning av motion 1994/95:Bo411yrkande 1 om expropriationslagensersättningsregler som sin mening geregeringen till känna vad utskottetanfört.dels att utskottets hemställan under 5bort ha följande lydelse:5. beträffande expropriationslagensersättningsregleratt med anledning av motion1994/95:Bo411 yrkande 1 som sin meningger regeringen till känna vadutskottet anfört,3. Domstolsprövning avexpropriationstillstånden (mom. 6)Per () anserdels att den del av utskottets yttrandesom på s. 5 börjar med Utskottetövergår och på s. 6 slutar med avexpropriationstillstånden bort ha följande lydelse:Under senare tid har utvecklingen gåttdithän att regeringen fråntagits alltfler av sina lagtillämpande uppgifter.Syftet har varit dels att avlasta regeringen arbetsuppgifter, dels att ökarättssäkerheten. Vad gäller det sistnämnda syftet kan en domstolsprövning geden enskilde ökad säkerhet i olikaavseenden. Den enskilde kan vid domstolräkna med en mer strikt tillämpning avde lagar antagit. I dettasammanhang har allmänna lämplighetsöverväganden och av dagspolitikenfärgade motiv inte någon plats. Endomstolsprövning ger också andrafördelar, bl.a. möjligheter till överklagande vilket ger den enskilde tillfälleatt i viktiga avseenden komplettera sintalan i anledning av vad den lägreinstansen sagt i sitt avgörande. Mot bakgrund av det nu sagda anser utskottetatt avgörandet om tillstånd skall lämnastill en expropriation bör anförtrosdomstol. Regeringen bör till riksdagenåterkomma med nödvändiga förslag tilllagändringar för att denna ordning skallgenomföras. bör med anledningav motion 1994/95:Ju807 (mp) yrkande 15om domstolsprövning avexpropriationstillstånden som sin meningge regeringen till känna vad utskottetnu anfört.dels att utskottets hemställan under 6bort ha följande lydelse:6. beträffande domstolsprövning avexpropriationstillståndenatt med anledning av motion1994/95:Ju807 yrkande 15 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört,4. Inskränkningar av tomträttsinstitutet(mom. 7)(), (),(), ()och () anserdels att den del av utskottets yttrandesom på s. 6 börjar med Tomträtt infördes och slutar med avtomträttsinstitutet bort ha följandelydelse:Genom tomträttsinstitutet snedvrids demarknadsmässiga principer som är av viktför att fastighetsmarknaden skall kunnafungera väl. Ur den enskildes perspektivkan markkostnaden vid omreglering avtomträttsavtalet komma att stiga branttill följd av omständigheter som haninte kan påverka. Effekterna kan bliliknande dem fastighetsskatten har.Tomträttsinstitutet infördes för attunderlätta småhusboende. Detta motiv hari dag spelat ut sin roll. Någon nytta avinstitutet i markplaneringssyfte ellerför att kommunen skall kunnatillgodogöra sig en markvärdesstegringfinns knappast, såvida inte rent konfiskatoriska åtgärder skall tillåtas mottomträttshavaren. Tomträttsinstitutetbör av dessa skäl begränsas på så sättatt några nya tomträtter inte skall fåupplåtas. Regeringen bör ges i uppdragatt till lämna förslag till delagändringar som behövs för att dettaskall kunna genomföras. börmed anledning av motion 1994/95:Bo411(m) yrkande 3 om inskränkningar avtomträttsinstitutet som sin mening geregeringen till känna vad utskottet nuanfört.dels att utskottets hemställan under 7bort ha följande lydelse:7. beträffande inskränkningar avtomträttsinstitutetatt med anledning av motion1994/95:Bo411 yrkande 3 som sin meningger regeringen till känna vadutskottet anfört,Gotab, 1996