bet · GJ01UU17 · 1996-05-21 00:00:00 — I detta betänkande behandlas regeringens() proposition1995/96:140 Havsrättskonventionen ochtillämpningsavtalet. Ett antal nya lagaroch ändringar i gällande lag föreslåsdärtill. Vidare behandlas en motion somväckts med anledning av propositionen.Justitieutskottet har yttrat sig överpropositionen och motionen i de delarsom avser dess beredningsområde.Utskottet tillstyrker propositionensförslag. Utskottet föreslår medanledning av ett förslag frånjustitieutskottet att etttillkännagivande görs av omeffektivisering av det rättsligaförfarandet för att beivra oljeutsläpp.Motionens yrkanden besvaras elleravstyrks.Till betänkandet har fogats enreservation och ett särskilt yttrande. I proposition 1995/96:140 föreslårregeringen ()1. att godkänner Förentanationernas havsrättskonvention av den10 och avtalet av den 28juli 1994 om tillämpningen avkonventionens del XI med de förklaringarsom regeringen förordat,2. att antar regeringensförslag till lag om begränsning avtillämpningen av svensk lag vad gällervissa brott begångna på utländskafartyg,3. att antar regeringensförslag till lag omersättningsskyldighet vid skada påundervattenskablar och rörledningarm.m.,4. att antar regeringensförslag till lag om verkställighet avdomar och beslut som har meddelatsenligt Förenta nationernashavsrättskonvention av den 10 december1982,5. att antar regeringensförslag till lag om ändring inaturvårdslagen (1964:822),6. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1966:314) om kontinentalsockeln,7. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1971:1154) om förbud mot dumpning avavfall i vatten,8. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1975:88) med bemyndigande att meddelaföreskrifter om trafik, transporter ochkommunikationer,9. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1976:661) om immunitet och privilegieri vissa fall,10. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1980:424) om åtgärder motvattenförorening från fartyg,11. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1988:950) om kulturminnen m.m.,12. att antar regeringensförslag till lag om ändring i lagen(1992:1140) om ekonomiska zon,13. att antar regeringensförslag till lag om ändring i fiskelagen(1993:787). 1995/96:U33 av . (mp) vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om svårigheterna att åtala ochdöma personer som begått brott mot t.ex.vattenföroreningslagen,2. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen bör se övermöjligheterna att markant skärpa deekonomiska påföljderna för brott motbl.a. lagen om åtgärder motvattenförorening från fartyg,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att bör framföraändringsförslag tillhavsrättskonventionen beträffandeartikel 230 så att möjlighet ges förstat att utdöma annat straff änekonomisk påföljd även vid brott motnationella lagar som förorsakats avoaktsamhet eller bristande tillsyn,4. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att även i framtidenskall verka i olika internationella foraför en strängare syn på förorening avden miljön,5. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionenanförts om att bör verka för enförändring i artikel 73havsrättskonventionen på så sätt att detskall vara möjligt att utdömafängelsebrott mot fiskelagen. Propositionens huvudsakliga innehållSammanfattningI propositionen föreslås att riksdagengodkänner Förenta nationernashavsrättskonvention av den 10 december1982 och avtalet av omtillämpningen av konventionens del XImed de förklaringar som regeringenförordat.Vidare föreslår regeringen attriksdagen antar vissa ändringar ochkompletteringar av svensk lag. Exempelpå sådana är förslag till lag ombegränsning av tillämpningen av svensklag vad gäller vissa brott begångna påutländska fartyg, förslag till lag omersättningsskyldighet vid skada påundervattens-kablar och rörledningarm.m. samt förslag till lag omverkställighet av domar och beslut somhar meddelats enligt Förenta nationernashavsrättskonvention av den 10 december1982.De nya lagarna samt ändringar i lagarföreslås träda i kraft den 1 juli 1996.Havsrättskonventionen erbjuder ett i detnärmaste heltäckande regelverk förhavens fredliga utnyttjande ochinkluderar samtliga områden,havsbottnen och i viss mån ävenluftrummet över havsområdet.I konventionen fastställsterritorialhavets maximala bredd till 12nautiska mil (1 nautisk mil är 1 852m.). Kuststatens suveräna rättighetervad avser fiske och andra levandetillgångar får inom ramen för enekonomisk zon utövas från kusten. Konventionenålägger kuststaten att bevara dessatillgångar samt ålägger alla stater enskyldighet att samarbeta om bevarandetav fiskbestånden i det fria havet,inklusive sådana bestånd som rör sigsåväl i det fria havet som i statersekonomiska zoner.Konventionen ger vidare kuststatensuveräna rättigheter för utvinning avicke-levande tillgångar, inklusive oljaoch gas, som finns på och underkontinentalsockeln.Regeringen anser att konventionenupprättar en noggrann balans mellan åena sidan kuststatens intressen attkontrollera verksamheter i kustnäraområden och å andra sidan alla statersrätt att utnyttja det fria havet utanonödiga begränsningar. Den reglerarnavigationsrättigheter för handelsfartygoch statsfartyg, inklusive örlogsfartyg.Konventionen ger bestämmelser ompassagerättigheter i sund ocharkipelager.För icke-levande tillgångar påhavsbottnen utanför nationelljurisdiktion, mänsklighetens gemensammaarv , stipulerar konventionen eninternationell regim för utforskning ochutvinning. Bestämmelserna omdjuphavsutvinning blev föremål för engenomgripande omarbetning år 1994.Konventionen innehåller ett omfattanderegelverk med förpliktande bestämmelsertill skydd för den miljön. Denhar betecknats som ett av de hittillsmest omfattande globala instrumenten förmiljövård. Konventionen fäster även storvikt vid marinvetenskaplig forskning ochanger alla staters rätt att bedrivasådan forskning. Konventionen innehållerslutligen ett system för tvistlösning.Ärendet och dess beredningSverige undertecknade Förentanationernas havsrättskonvention den 10december 1982 i , Jamaica.Konventionen trädde i kraft den 16november 1994 sedan den ratificerats av60 stater.Den 29 juli 1994 undertecknade Sverigeett tillämpningsavtal, som modifierarhavsrättskonventionens del XI, angåendedjuphavsutvinning av m.m. Dettaavtal underlättade för industriländerna,och därmed , att inleda arbetetpå en ratifikation av konventionen ochavtalet.En arbetsgrupp bestående av företrädareför berörda departement under ledning avtjänstemän från Utrikesdepartementetsrättsavdelning arbetade som grund för enlagrådsremiss fram en promemoria som harremissbehandlats.Regeringen beslutade den 15 februari1996 att inhämta Lagrådets yttrande.Lagrådet lämnade förslagen utan erinran.I förhållande till lagrådsremissen harvissa redaktionella ändringar gjorts ilagtexten.Havsrättskonventionen ochtillämpningsavtaletKonventionens bakgrundFN:s havsrättskonvention (United NationsConvention on the of the Sea,UNCLOS) är resultatet av (1973-1982).Förhandlingarna avslutades i New Yorkden varefter texten ladesfram för undertecknande den 10 decembersamma år i , . 158stater, däribland , undertecknadevid detta tillfälle konventionen medförbehåll för ratifikation. Konventionenträdde i kraft ,efter det att denratificerats av 60 stater. En av FN:suppgifter är att fortlöpande verka förfolkrättens kodifiering. Arbetet på enfördragsrättslig reglering av havsrätteninleddes då (International LawCommission, ILC) tog sig an uppgiftenoch utarbetadeett utkast till rättsordning förterritorialhavet respektive det friahavet. Detta var underlaget för FN:sförsta havsrättskonferens, somavslutades i ochresulterade i fyra konventioner:- Konventionen den 29 april 1958angående territorialhavet ochtilläggszonen- Konventionen den 29 april 1958angående det fria havet- Konventionen den 29 april 1958angående fiske och skydd för havetslevande resurser- Konventionen den 29 april 1958angående kontinentalsockelnVidare träffades en överenskommelse omett fakultativt protokoll angåendeobligatoriskt biläggande av tvister(trädde i kraft ).Sverige har ratificerat konventionenangående kontinentalsockeln.FN:s andra havsrättskonferens (1960 iGenève) sökte stadfästaterritorialhavets bredd till 6 nautiskamil med en därtill anslutande fiskezonom likaledes 6 nautiska mil, menlyckades inte nå enighet kring detta.1958 års Genèvekonventioner är alltjämti kraft även om havsrättskonventionenenligt dess artikel 311.1 skall gällamellan konventionsstaterna i stället förGenèvekonventionerna.Initiativet till utgick från ,som i FN:s generalförsamlingbl.a. föreslog att havsbottnen utanfören nationell jurisdiktion skulleförklaras utgöra mänsklighetensgemensamma arv. Efter beredningfastställdes mandatet för den tredjehavsrättskonferensen avgeneralförsamlingen i december 1973.Dess uppgift blev att parallelltbehandla alla aspekter på havensfredliga utnyttjande. Konferensenbehövde för att slutföra sittuppdrag. Orsaken härtill var bl.a. detstora antalet deltagarländer, inklusivekrav på konsensus.Det förslag till konvention somgodkändes omfattar 320 artiklar,indelade i 17 delar samt nio bilagor.Härtill kommer fyrakonferensresolutioner som utgör bilagortill slutakten. Resolution I avserinrättandet av en förberedandekommission för fortsatt beredning avInternationella havsbottenmyndighetensamt Internationella havsrättsdomstolen.Resolution II tar sikte på investeringarför pionjäraktiviteter på havsbottnenutanför gränserna för nationelljurisdiktion. Resolution III avserstatus för ännu inte självständigaområden och resolution IV handlar ombefrielserörelser.Den tredje havsrättskonferensenavslutades i , , den6-10 december 1982, varvid konventionenoch slutakten framlades förundertecknande. Slutakten undertecknadesav 140 och konventionen av 117 stater.Totalt samlade konventionen 158underskrifter inbegripet andraorganisationer . Stater som inteundertecknade konventionen i december1982 eller inom föreskriven tidsram harmöjlighet att ansluta sig senare.Sverige avgav i samband medundertecknandet en förklaring avseendetre sakområden. Det klargjordes attsunden mellan och () respektive () skall betraktas som s.k.historiska sund enligt konventionensartikel 35 c och att reglerna förtransitpassage således inte skall varatillämpliga. Vidare förbehöll sigSverige rätten att begära föranmälan förstatsfartygs oskadliga genomfart isvenskt territorialhav. Slutligenförklarades att en neutral statsrättigheter och skyldigheter enligt 1907års om neutrala maktersrättigheter och skyldigheter i händelseav sjökrig inte påverkas avhavsrättskonventionen.Konventionens innehållKonventionen erbjuder ett i det närmasteheltäckande regelverk för havensfredliga utnyttjande och inkluderarsamtliga områden. I vissa fallbehandlas även luftrummet överhavsområdet. Ett annat viktigt elementär att den syftar till att skapa balansmellan rättigheter och skyldigheter.I konventionen fastställsterritorialhavets maximala bredd till 12nautiska mil. Kuststatens suveränarättigheter vad avser levande tillgångarfår inom ramen för en exklusiv ekonomiskzon (EEZ) utnyttjas från baslinjerna.Kuststaterna åläggs att bevara dessatillgångar samt föreskriver enskyldighet för alla stater att samarbetaom bevarandet av fiskbestånden i detfria havet liksom bestånd som rör sigsåväl i det fria havet som i staternasexklusiva ekonomiska zoner.Konventionen ger kuststaten suveränarättigheter för utvinning ochutforskning av icke-levande tillgångar,inklusive olja och gas, som finns på ochunder kontinentalsockeln. Enligtkonventionens definition sträcker sigkontinentalsockeln till 200 nautiska milfrån baslinjerna eller, i det fall dåkontinentalhyllan sträcker sig längreut, till den punkt där djuphavsbottnenvidtar, dock aldrig längre än 350nautiska mil räknat från baslinjerna.Konventionen upprättar, enligtpropositionen, en noggrann balans mellanå ena sidan kuststatens intressen attkontrollera verksamheter i kustnäraområden och å andra sidan alla statersrätt att utnyttja det fria havet utanonödiga begränsningar. Den reglerarnavigationsrättigheter för handelsfartygoch statsfartyg, inklusive militärafartyg, samt flygrättigheter både iområden under kuststatens jurisdiktionoch över det fria havet. Konventionenger bestämmelser om passagerättigheter isund och arkipelager, om sjöfarten pådet fria havet och om rätten attinstallera och underhålla kablar ochrörledningar i den ekonomiska zonen ochpå kontinentalsockeln. För icke-levandetillgångar på havsbottnen utanförnationell jurisdiktion erbjuderkonventionen en internationell regim förutforskande och utvinning. Den reglerarprivata företags tillgång till den djupahavsbottnen. Enligt konventionenupprättas en internationellorganisation, ,vars uppgift är att fördela inmutningaroch upprätta ett erforderligtregelsystem.Bestämmelserna om djuphavsutvinningomarbetades genomgripande år 1994.Konventionen innehåller ett omfattanderegelverk med förpliktande bestämmelsertill skydd av den miljön.Reglerna inbegriper alla slagsföroreningar från fartyg, frånlandbaserad verksamhet, genom dumpningsamt genom verksamhet på havsbotten.Konventionen fäster även stor vikt vidmarinvetenskaplig forskning för att ökaförståelsen för det nödvändiga i atthushålla med oceanernas tillgångar. Denbekräftar alla staters rätt att bedrivamarinvetenskaplig forskning. Kuststatenges rätt att kräva samtycke för marinaforskningsprojekt i områden under dessjurisdiktion. Konventionen åläggerkuststaten att med få undantag ge sådantsamtycke. Denna rätt balanseras avspecifika regler vars syfte är attgarantera att kuststaten inte utövarkontroll utöver vad konventionstextenmedger.Konventionen innehåller slutligen ettsystem för tvistlösning, vars syfte äratt främja dess efterlevnad ochsamtidigt underlätta en fredlig lösningav uppkommande tvister. Proceduren ärflexibel med alternativa fora och sättför tvistlösning, som vissa avkonventionens regler görs till föremålför tvingande förfaranden.Kort historik över havsrättenÄnda in har de principersom drogs upp av holländaren 1609 utgivna arbete (Om det fria havet) utgjortgrunden för de internationella reglernaom havet. Dessa regler innebar att havetutanför ett smalt bälte invid kusterna,det s.k. territorialhavet (som kom attsvara mot räckvidden av ett kanonskott),var fritt att nyttjas av alla försjöfart, fiske och andra ändamål. som vanligen kom attutgöra ett 3 eller 4 nautiska mil brettområde utanför kusten (1 nautisk milsvarar mot ) hadekuststaten full suveränitet, samtidigtsom utländska fartyg hade rätt till s.k.oskadlig genomfart. Bortsett från mindreändringar kom de från Grotiushärstammande grundreglerna att beståfram till tiden efter andravärldskriget.Under efterkrigstiden kunde man setecken på den havsrättens kris somaccelererade under 1960- och 1970-talen.Redan år 1945 utfärdade den amerikanskepresidenten en proklamation, variförklarades att tillgångarna på den s.k.kontinentalsockeln, dvs. den naturligaförlängningen av landmassan utanförUSA:s kust, låg under amerikanskjurisdiktion och kontroll. Fleralatinamerikanska stater proklameradebreda suveränitetszoner utanför kusten,i regel . Syftet var atttillförsäkra kuststaten rätten till denaturtillgångar som fanns i havet samtpå och under havsbottnen närmast kusten.År 1958 sammanträdde i med uppgift attkodifiera den dittills i huvudsakoskrivna havsrätten. Den resulterade iantagandet av de tidigare nämnda fyrakonventionerna. Konferensen misslyckadesdock med att lösa frågan omterritorialhavets bredd, som alltså interegleras i konventionen omterritorialhavet. Även den andrahavsrättskonferensen som hölls i Genèveår misslyckades med att lösa fråganom territorialhavets bredd. Dådiskuterades ett territorialhav om 6nautiska mil och en exklusiv fiskezon omytterligare 6 nautiska mil.Av de fyra 1958var konventionen om kontinentalsockelnden mest nyskapande. De övriga var ihuvudsak en kodifiering av gällandesedvanerätt. I konventionen omkontinentalsockeln förklarades attkuststaten hade ensamrätt tillnaturtillgångarna på och underhavsbottnen närmast kusten ut till ettdjup av eller så långtdärutöver som utvinning var möjlig.Resultaten från omhavsrätten kom inte att stå sig länge.Flera stater proklamerade exklusivafiskezoner men också bredareterritorialhav. FN-ambassadörArvid Pardo hävdade i ett tal år 1967att havsbottnen och dess tillgångarutanför nationell jurisdiktion var mänsklighetens gemensamma arv ochborde läggas under en internationellregim.År 1970 antog enuppmärksammad resolution, vilkenförklarade att havsbottnen och dessunderlag utanför nationell jurisdiktionsamt naturtillgångarna där varmänsklighetens gemensamma arv theCommon Heritage of Mankind . Dennaresolution kan sägas ha blivit något aven ideologisk grundval för strävandenaatt förnya havsrätten. Utvecklingenmedförde att ytterligare enhavsrättskonferens i FN:s regi, dentredje i ordningen, inkallades. Mångamotsättningar av nord-syd-karaktär ochandra mer speciella såsom mellankuststater och stater utan kust eller igeografiskt hänseende missgynnadestater, till vilken grupp hörde,fanns inbyggda i konferensarbetet.Utvecklingen fortsatte mot allt bredarenationella suveränitetszoner, medanområdet för det gemensamma arvet ständigt minskade.Konferensen beslutade att arbeta medden s.k. konsensusprincipen dvs. attalla beslut måste fattas enhälligt.Principen gick dock inte attupprätthålla ända till slutet.Motsättningarna blev för stora när detgällde regimen för det internationellahavsbottenområdet. Vid den avslutandeomröstningen röstadefyra stater (, , ochVenezuela) emot godkännande av texten.Sjutton stater, i huvudsak störrevästliga industriländer (inklusiveSverige) men även , avstod.Konventionen är en paketlösning.Reservationer till de enskildaartiklarna är inte tillåtna. Tanken äratt en konventionspart antingen godtarhela konventionen eller inget. En viktigfråga under konventionsarbetet, ochalltjämt av vital betydelse, är huruvidakonventionen är att anse som enkodifiering av sedvanerättsliga regler.Många huvudpunkter i konventionen, såsomrätten till territorialhav om 12nautiska mil och en exklusiv ekonomiskzon om , har vunnitsådan utbredning och stadga istatspraxis att de anses som en del avden allmänna folkrätten.Genom konventionen har statssamfundetförsökt motverka den tendens till krypande jurisdiktion som finns inomhavsrätten. Utvecklingen under desenaste decennierna har kännetecknats avatt kuststatsjurisdiktionen utvidgatsalltmer genom inrättande av allt bredarefiskezoner samt bredare territorialhav,exklusiva ekonomiska zoner och alltmerlångtgående anspråk påkontinentalsocklar. Vissa tecken kantyda på att den krypandejurisdiktionen kommer att fortsätta,bl.a. genom att en delterritorialhavsrättigheter kan komma attexpandera ut i den exklusiva ekonomiskazonen.Avtalets bakgrund och innehållDet stod redan vid konventionenstillkomst klart att vissa störreindustriländer inte ansåg sig i ståndatt underteckna konventionen. Detstörsta problemet för dessa länder varhanteringen av den i konventionens delXI instiftade nya folkrättsligaprincipen om mänsklighetens gemensammaarv , havsbottnen i områden utanförkuststaternas suveränitet ochjurisdiktion. Genom bestämmelserna ikonventionen skulle det friautnyttjandet av mineralförekomster idetta område underkastas internationellkontroll som syftade till en rimligfördelning av tillgångarna mellan allavärldens stater. Kontrollen anförtroddesInternationella havsbottenmyndigheten.Industriländerna menade att dennalösning präglades av planekonomi ochbyråkrati. Andra industriländer,häribland de nordiska länderna och EG:smedlemsstater, som inte hystebetänkligheter att accepterakonventionen höll dock tillbaka sinaratifikationer så länge ett universelltdeltagande i konventionen inte varsäkrat. Utvecklingsländerna blev ocksåalltmer tveksamma till att ratificerakonventionen, inte minst inför utsiktenatt de ensamma skulle bära kostnadernaför framtida institutioner utan bidragfrån industriländerna.Mot bakgrund av den allvarligasituation som därmed uppstått förkonventionens framtid tog FN:sgeneralsekreterare initiativetatt kalla till informella konsultationerom konventionens havsbottenregim. Dessakonsultationer, där deltog somtalesman för intressegruppenKonventionens vänner, intensifieradesunder då det stod klart attkonventionen var nära att uppnåerforderligt antal (60) ratifikationerför ikraftträdande. De nyaratifikationerna kom samtliga frånutvecklingsländer. Industriländerna varfortsatt avvaktande. Det sextionderatifikationsinstrumentet deponeradeshos FN:s generalsekreterare den 16november 1993 av . Det stod därmedklart att konventionen enligt artikel308.1 skulle träda i kraft ett årsenare, dvs. Detframstod därför som allt angelägnare attuppnå den kompromiss som skulle göra detmöjligt för industriländerna att deltaoch som tog hänsyn till destater som redan hade ratificeratkonventionen. Den nya amerikanskaadministrationen under president att stå för ett mera aktivt ochkonstruktivt deltagande från sida,något som väsentligt bidrog tillframgångar i förhandlingarna.Vid ett avslutande möte i New Yorkfärdigställdes en textsom innehöll såväl ett utkast tillresolution i somett avtal om tillämpningen avkonventionens del XI. Ingen stat röstadeemot resolutionen, men sju länderavstod, häribland , som redan igeneraldebatten hade uttryckt sittbeklagande över att inte kunna stödjaförslaget på grund av ofullkomligheter i avtalstexten.Sverige skrev under avtalet medförbehåll för ratifikation, då detöppnades för undertecknande den 29 juli.Vid detta tillfälle undertecknade 41stater, därav 22 industriländer,inklusive och samtliga EU-medlemmar.Ett avgörande argument vidförhandlingen om avtalet var attkonventionens bestämmelser inte längrepassar in i nutidens världsbild med enpågående orientering i marknadsekonomiskriktning. I motsats till den uppfattningsom gällde anses utvinningav tillgångar på havsbottnen utanförgränserna för nationell jurisdiktioninte ekonomiskt genomförbar förrän omåtskilliga årtionden, och förmodas inteheller ge det ekonomiskautbyte som ursprungligen förväntats.För svensk del har det enligtpropositionen varit av avgörandebetydelse för en ratifikation att detföreligger förutsättningar att uppnå enuniversell anslutning till konventionen.Konventionen och avtaletI avtalet föreskrivs att betydandeavsnitt i konventionens del XI ochdärtill relaterade bilagor inte skalltillämpas och att nya bestämmelser skallgälla i dess ställe. Avtalet träder ikraft efter den dag då detratificerats av fyrtio stater, förutsattatt dessa stater innefattar minst sju avde stater som avses i punkt 1 a iresolution II från Förenta nationernastredje havsrättskonferens (harfyra av staterna ratificerat) samt attminst fem av dessa stater är utveckladeländer (tre stater).De i resolution II utpekade staterna ärde fyra pionjärinvesterarna (,, och ) jämteBelgien, , , , , ,, samtutvecklingsländer som före den 1 januari1983 investerat i djuphavsutvinning.Avtalet utgörs av två delar, dels ettproceduravsnitt med allmännabestämmelser om anslutning, dels enbilaga innehållande reglerna förgenomförandet av konventionens del XI.Avtalet innehåller även en bestämmelseom provisorisk tillämpning avkonventionens del XI. Bestämmelsen omprovisorisk tillämpning infördes som enföljd av att avtalet utgör en integreraddel av konventionen. Man ville geindustriländer som anslutit sig efterkonventionens ikraftträdande möjlighetatt på provisorisk basis inträda iHavsbottenmyndigheten intill dessratifikationsprocessen genomförts.Provisorisk tillämpning kan maximaltutsträckas till efterkonventionens ikraftträdande, dvs.senast till . Destater som utesluter möjligheten tillprovisorisk tillämpning avskär sig frånprovisoriskt medlemskap i myndigheten.Sverige har valt den linjen och kommeratt erhålla medlemskap i myndigheten isamband med ratifikationen.