bet · GK01FiU6 · 1996-10-08 00:00:00 — Enligt motionärernabör därför regeringen återkommatill med ett förslag som gerde berörda kommunerna ett tydligtincitament att sänka sin skatt.Konstruktionen kan enligt motionärernavara att kommuner och landsting som fårökade resurser och har högkommunalskatt inte erhållerresurstillskottet, om de inte samtidigtsänker kommunalskatten med motsvarandebelopp. Ett sådant förslag skulle getrovärdighet åt målet att det nyautjämningssystemet också skall bidratill att sänka de alltför höga kommunalautdebiteringarna i många kommuner ochlandsting.I motion 1995/96:Fi107 av GudrunSchyman m.fl. (v) hemställs attriksdagen avslår propositionens förslag.Enligt motionärerna strider förslagetmot den kommunala självstyrelsensprinciper. Kommun- ochlanstingspolitikerna måste få ta ansvaräven för sina egna verksamheter och sinegen skattepolitik. De är väl medvetnaom behovet av återhållsamhet, men i dagär kommunsektorns ekonomiska utrymme förbegränsat för att de mål som ställs uppav regering och riksdag skall kunnauppfyllas. Även ett utgiftstak stridermot principerna för den kommunalasjälvstyrelsen enligt motionen.Utgiftstaket leder till ensamhällsekonomiskt omotiverad försämringav välfärdens kärnverksamheter.I motion 1995/96:Fi108 av . (mp) hemställs att riksdagenavslår propositionen i sin helhet.Förslaget innebär enligt motionärerna ipraktiken ett allvarligt ingrepp ikommunernas självbestämmande. Sådanaingrepp som de föreslagna bör enligtmotionen ses som en yttersta nödfallsåtgärd om det föreligger reella hot motatt kommunerna genom okontrolleradeskattehöjningar riskerar att allvarligtskada den totala samhällsekonomin. Någrasådana hot föreligger inte enligtmotionärerna. Införandet av nyaskatterestriktioner på kommunernariskerar att leda till en rutin somurgröper det kommunalasjälvbestämmandet. Den föreslagnabestraffningen av kommuner som höjerskatten är enligt motionen intenödvändig med hänsyn till den allmännaåterhållsamheten som finns hoskommunpolitikerna. För vissa kommuneroch landsting som drabbas av storainkomstminskningar till följd avskatteutjämningsreformen och somdessutom kan ha en dålig ekonomi iutgångsläget samt andra med allmäntdålig ekonomi kan skattehöjningar denärmaste åren framstå som det minstdåliga alternativet. Dessa borde enligtmotionen också undantas från denföreslagna statsbidragsminskningen.UtskottetBakgrundÅtgärder mot kommunala skattehöjningarm.m.Åren 1991-1993 begränsades i lag rättenför landsting, kommuner, församlingaroch kyrkliga samfälligheter att höjaskatteuttaget (SFS 1990:608, 1992:672).Som skäl för denna ordning angavs i 1990års kompletteringsproposition att enfortsatt utveckling mot högrekommunalskatter skulle äventyra deeffekter som skattereformen syftadetill. Tillfälliga åtgärder för attförhindra kommunala skattehöjningarborde enligt propositionen också kunnaövervägas som ett led i en allmänåtstramning. Skillnaderna i kommunalutdebitering borde enligt regeringenockså minska. Stoppet kom att gälla 1991och 1992. I 1992 årskompletteringsproposition föreslogs attskattestoppet skulle förlängas till attgälla även för . I båda fallenremitterades förslaget till Lagrådet.1990 anförde Lagrådet i sitt yttrandeöver förslaget bl.a. att en ettårigbegränsning i rätten att ta ut skattinte gick utöver vad som frånkonstitutionell synpunkt kundeaccepteras. 1992 ansåg sig Lagrådetkunna godta den föreslagna förlängningenmed . Det kommunala skattestoppetupphörde med utgången av 1993. Inför1994 tillämpades en annan metod för attmotverka skattehöjningar, nämligen attkommuner och landsting som inte höjdeskatten fick en särskild ekonomiskkompensation (prop. 1993/94:150, bet.1994/95:FiU19).Riksdagen beslutade ominförande av ett nytt bidrags- ochutjämningssystem för kommuner ochlandsting från den 1 januari 1966.Förslaget hade utformats på grundval avdet beslut fattat våren 1995med anledning av ett motsvarande förslag(prop. 1994/95:150, bet. FiU19).Riksdagen ställde sig vid dettatillfälle bakom de grundläggandeprinciperna i förslaget men önskade enannan lagteknisk lösning. Regeringenborde därför återkomma med ett nyttförslag. Ett sådant lades fram hösten1995 och antogs av (prop.1995/96:64. bet. FiU5).Det nya systemet innebär attskillnaderna i skattesatser främst skallspegla skillnader i effektivitet, val avambitionsnivå och avgiftspolitik. Iförhållande till tidigare system medfördet nya systemet både ökningar ochminskningar för enskilda kommuner ochlandsting. Under de första åtta årentillämpas särskilda införanderegler föratt ge kommuner och landsting möjlighetatt anpassa verksamheten tillinkomstförändringarna. För tre kommuner,, och , därskattekraften för översteggarantinivån i det statligautjämningsbidraget, gäller särskildainföranderegler innebärande krav på ensnabbare anpassning. Minskadebidragsinkomster kan enligt den häraktuella propositionen skapa incitamentatt höja skatten i vissa kommuner ochlandsting, även om införandereglernaövergångsvis dämparbidragsförändringarna.Som ett led i åtgärderna att komma tillrätta med problem i landets ekonomi harriksdagen antagit ett program försanering av de offentliga finanserna. Idetta sammanhang har regeringen bl.a.uttalat att utrymmet för ytterligareskattehöjningar är starkt begränsat. Motdenna bakgrund har , medanledning av förslag i 1995 årskompletteringsproposition och 1996 årsvårproposition, beslutat om införandeav ett s.k. tak för de offentligautgifterna (prop. 1995/96:150, bet.FiU10).Svenska Kommunförbundet ochLandstingsförbundet har träffat enöverenskommelse med regeringen medinnebörd att de båda förbunden utfästsig att verka för att skatterna intehöjs i kommuner och landsting åren 1997och 1998. Regeringen har i dettasammanhang klargjort att den avser attföreslå åtgärder i form av innehållnastatsbidrag för kommuner och landstingsom ändå höjer skatten. Regeringen harsamtidigt åtagit sig att föreslåriksdagen att ekonomiskt reglera nya ochändrade regler som påverkarskatteunderlaget och utgiftstrycket ikommuner och landsting, dock inteeffekterna av programmet för att sanerastatsfinanserna.KU:s ställningstaganden i frågor om denkommunala självstyrelsen ochbeskattningsrätten m.m.Konstitutionsutskottet har under senareår i yttranden till finansutskottetuttalat sig principiellt i frågor somgäller den kommunala självstyrelsen ochbeskattningsrätten samt utformningen avett tak för de offentliga utgifterna.Utskottet behandlade i ettyttrande till finansutskottet(1989/90:KU9y) frågan om en begränsningav kommunernas rätt att ta ut skatt iform av ett skattestopp under två år.Utskottet framhöll att detkonstitutionella utrymmet för ettkommunalt skattetak var begränsat. Viden samlad bedömning av syftena medförslaget och regeringens bedömning avdet ekonomiska läget kunde utskottetdock från konstitutionell synpunkt godtaen tillfällig begränsning av kommunernasrätt att bestämma sina skattesatser.Representanterna för ,kommunisterna ochMiljöpartiet ansåg att förslaget bordeavslås med motiveringen att det innebarett icke acceptabelt ingrepp i denkommunala beskattningsrätten och att detinte var förenligt med regeringsformen.Konstitutionsutskottet yttrade sig tillfinansutskottet överkompletteringspropositionens (prop.1994/95:150) förslag om bl.a. utjämningav skatteinkomster och kostnader ikommuner och landsting (1994/95:KU6y).Tekniken i det då aktuella förslaget varatt kommuner och landsting som låg överden genomsnittliga beskattningsbarainkomsten per invånare skulle få ettavdrag från skatteinkomsterna medankommuner och landsting som hade enbeskattningsbar inkomst undergenomsnittet skulle få ett tillägg påskatteinkomsterna.I yttrandet gjordes en utförliggenomgång av regeringsformensbestämmelser om kommunaltsjälvbestämmande och utvecklingen avpraxis inom den kommunalabeskattningsrätten underefterkrigstiden. Utskottet anförde bl.a.följande:Bestämmelsen i 1 kap. 7 §(regeringsformen) bör enligt utskottetsmening tolkas så att den dels gerkommunerna en rätt att ta ut skatt, delsbegränsar denna rätt till att gällaskatt för sådana uppgifter som de genomlag enligt 8 kap. 5 § regeringsformengetts kompetens resp. ålagts att sköta.Bestämmelsen när det gäller begreppet skötseln av sina uppgifter kan då sessom riktad i första hand till kommunernaoch mindre mot staten. Vad som närmastskall anses ligga inom ramen förkommunernas åligganden enligtregeringsformens principstadgande fårnärmare bestämmas genom lagstiftning.Utvecklingen av denna konstitutionellapraxis har varit tydlig.Lagrådet, som hade yttrat sig överregeringsförslaget på finansutskottesbegäran, hade anfört att uttagandet avskatt i kommuner och landsting somskulle få vidkännas avdrag från sinaskatteinkomster skulle strida motregeringsformens bestämmelser (1 kap. 7§ andra stycket) om ändamålet med denkommunala beskattningen. På denna grundavstyrktes förslaget. Syftet medlagförslaget kunde enligt Lagrådettillgodoses med någon annan teknikavseende avgifter och bidrag.Enligt KU:s mening fanns det fleraomständigheter som gav utrymme för enannan tolkning än den Lagrådet gjort.Utskottet förordade en teknik enligtvilken avdrag och tillägg omvandladestill en avgift resp. ett statligtutjämningsbidrag. En sådan ordning varenligt utskottet klart godtagbar ochförenlig med den konstitutionella praxissom utvecklats som utfyllnad avgrundlagsregleringen.Representanterna för (m) och (fp)anmälde avvikande mening och förordadeavslag på regeringsförslaget medhänvisning till Lagrådets yttrande. Iett särskilt yttrande anförderepresentanterna för att deti sak var angeläget att en utjämning avskatteinkomster och kostnader i kommuneroch landsting kom till stånd.Konstitutionsutskottet yttrade sigvåren 1996 till finansutskottet över denekonomiska vårpropositionen (prop.1995/96:150) avseende bl.a.propositionens förslag till utformningav ett utgiftstak för den offentligasektorn och uttalanden om kommandeförslag på det kommunala området jämtemotioner (1995/96:KU10y).Med anledning av aviserade förslag iden nämnda propositionen, varav ettavsåg sakfrågan i den nu aktuellapropositionen (prop. 1995/96:213),anförde utskottet att det inte fannsskäl att ta ställning till förslageninnan ett utformat förslag förelåg. Tvåpartier, (v) och (mp), anmälde avvikandemening och anförde att de aviseradeförslagen stred mot principerna för denkommunala självstyrelsen.I samma yttrande gjorde utskottet ettuttalande med anledning av ettmotionsyrkande (mot. 1995/96:Fi78, m).Enligt motionen skulle hosregeringen begära förslag om ettgrundlagsenligt statsbidragssystem förkommunerna från den 1 januari 1997.Utskottet anförde i denna del att kraveti motionen byggde på den felaktigaföreställningen att detstatsbidragssystem som infördes den 1januari 1996 skulle varagrundlagsstridigt. Frågan prövadesgrundligt i samband med införandet avdet nya systemet . Förslagethade utformats med ledning av KU:syttrande över ett tidigare förslag påvåren 1995 (bet. 1994/95:KU6y). Lagrådethade inte haft några invändningar motförslaget från konstitutionell synpunkt.Finansutskottet (bet. 1995/96:FiU5) hadeframhållit att allt tvivel omutjämningssystemets grundlagsenlighethade kunnat skingras. Frånkonstitutionella utgångspunkter behövdessåledes enligt KU:s mening ingenomprövning av statsbidragssystemet.Representanterna för Moderatasamlingspartiet anmälde i denna delavvikande mening och anförde att det nyastatsbidragssystemets överensstämmelsemed regeringsformens bestämmelser om denkommunala självstyrelsen var diskutabel.Utskottets bedömningDet aktuella lagförslagetUtskottet konstaterar inledningsvis attdet nu aktuella förslaget tilllagstiftning om minskning i särskildafall av statsbidraget till kommuner ochlansting under de två följande åren harsamband med såväl det nya bidrags- ochutjämningssystem som trädde i kraft den1 som det utgiftstak för deoffentliga finanserna som införs 1997.Utskottet har tidigare konstaterat attbidrags- och utjämningssystemet bl.a.till följd av de synpunkter KU lämnadepå ett tidigare förslag fått entillfredsställande utformning frånkonstitutionell synpunkt.Det nu föreliggande förslaget syftartill att motverka sådana skattehöjningarsom kan uppkomma som en konsekvens avbidrags- och utjämningssystemetsverkningar. De åtgärder som föreslåsbidrar därmed till att uppfyllaintentionerna i fråga om utgiftstaketoch därmed till samhällsekonomisk balanspå längre sikt.Från konstitutionell synpunkt delarutskottet Lagrådets uppfattning att detaktuella förslaget kan ses som ettalternativ till sådana lagbestämmelserom kommunalt skattestopp som gällt föråren 1991-1993. Utskottet erinrar idetta sammanhang om sitt uttalande 1990enligt vilket utskottet vid en samladbedömning kunde från konstitutionellsynpunkt godta en tillfällig begränsningav kommunernas rätt att bestämma sinaskattesatser.Lagrådet har med beaktande av sinatidigare ställningstaganden uttalat attdet aktuella förslaget får godtas frånkonstitutionella synpunkter.Konstitutionsutskottet instämmer i dennabedömning.Utskottets bedömning vilar på aktuellatolkningar och konstitutionell praxis ifråga om vad som är förenligt med denkommunala självstyrelsen. Utskottetdelar Lagrådets uppfattning att det ärviktigt att den kommunala självstyrelsenoch dess förhållande till grundlagenblir föremål för en grundlig analys.Utskottet konstaterar att detta skerinom en särskild parlamentarisk kommittésom kommer att avsluta sittarbete.Med hänvisning till vad utskottet häranfört tillstyrks propositionens förslagoch avstyrks motionerna Fi107 och Fi108.Utskottet har vid sin genomgång avlagtexten funnit en oklarhet som börrättas till. Det gäller texten i tredjestycket, enligt vilken bestämmelserna iförsta stycket inte gäller den del avhöjningen som motsvaras av en sänkningav skattesatsen hos de kommuner ellerlandsting som lämnar ifrån siguppgifter. Enligt utskottets mening ärdet en brist att det inte av lagtextenframgår att den kommun eller detlandsting som överlämnar en uppgift annan skall sänka sin skatt i enomfattning som (minst) svarar motstorleken på de kostnader som försvinnergenom omfördelningen.Övrig motionI motionen Fi106 (m) begärs förslag omåtgärder som stimulerar skattesänkningari de kommuner och landsting som gynnasav det nya inkomst- ochkostnadsutjämningssystemet och somsamtidigt har en hög kommunalutdebitering. Utskottet, som i och försig inte ser några konstitutionellahinder för en sådan konstruktion, avstårfrån att yttra sig över den sakfråga somaktualiseras i motionen.Stockholm den 5 september 1996På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (), CatarinaRönnung (s), (), AxelAndersson (s), (m), ToneTingsgård (s), (),(), JerryMartinger (m), (), MatsBerglind (s), (), PeterEriksson (mp), (), () och ElisebethMarkström (s).Avvikande mening1. Beträffande avslag på förslagetKenneth () och () anser att den del av utskottetsyttrande som börjar med Frånkonsitutionell synpunkt och slutar med som försvinner genom omfördelningen bort ha följande lydelse:Enligt utskottets mening innebärpropositionens förslag ett allvarligtingrepp i kommunernas självbestämmandeoch strider mot den kommunalasjälvstyrelsens principer. Utskottetdelar inte Lagrådets bedömning avförslagets förenlighet med grundlagen.Det aktuella förslaget överskriderenligt utskottets mening gränsen för vadsom är acceptabelt frånsjälvstyrelsesynpunkt.Den här typen av åtgärder har storanegativa effekter genom att deunderminerar basen för folkstyret ochmänniskors och de förtroendevaldasmöjligheter att ta ansvar och påverkasituationen inom sin kommun ellerlandsting. Den kommunla självstyrelsenbehöver reell innebörd, långsiktighetoch fasta spelregler, inte kortsiktigamanipulationer.Med hänvisning till detta avstyrkerutskottet förslaget.2. Beträffande ändring av förslagetAnders , , JerryMartinger och , alla (m),anser att den del av utskottets yttrandesom börjar med I motion Fi106 (m) ochslutar med den sakfråga somaktualiseras i motionen bort haföljande lydelse:Utskottet konstaterar att frågan ännuej fått en från konstitutionell synpunkttillfredsställande lösning. Utskottetkonstaterar vidare att de kommuner ochlandsting som förlorar på det nyautjämningssystemet kan ha skäl att höjasin utdebitering för att kompensera sigför intäktsförlusten. Genom det aktuellaförslaget går de miste om hälften avinkomstökningen, om de höjer skatten. Dekommuner som vinner påutjämningssystemet, dvs. erhåller ökadebidrag, har inget incitament att sänkasin skatt. De kan välja att omvandlahela eller delar av inkomstökningen tillkonsumtion, dvs. öka verksamhetensomfattning, eller om de vill sänkaskatten. En olycklig konsekvens avpropositionens förslag är att det skapardels en obalans i utjämningssystemet,dels en omotiverad orättvisa mellan demsom vinner resp. förlorar påutjämningssystemet.Enligt utskottets mening bör regeringensnarast återkomma till med ettförslag som ger kommuner som gynnas avdet nya utjämningssystemet och somsamtidigt har hög skatt ett tydligtincitament till att sänka sin skatt.Konstruktionen kan vara sådan att dessakommuner inte erhåller resurstillskottetom de inte sänker sin skattmed motsvarande belopp. Detta börriksdagen som sin mening ge regeringentill känna.InnehållsförteckningSammanfattning 1Inledning 1Regeringens lagförslag 1Yttrande frånkonstitutionsutskottet 1Inkommen skrivelse 2Propositionen 2Motionerna 2Utskottet 2Propositionen 2Motionerna 3Konstitutionsutskottets yttrande 4Finansutskottets bedömning 5Hemställan 6Reservationer 71. Lagförslaget (mom. 1) 72. Stimulans till skattesänkningari vissa kommuner och landsting(mom. 2) 8Bilagor1. I proposition 213 framlagtlagförslag 92. Konstitutionsutskottetsyttrande /97:KU3y 9Gotab, 1996