bet · GJ01FiU10 · 1996-05-28 00:00:00 — Kedjans olika länkarkan beskrivas på följande sätt.På förslag av regeringen fastställer i samband medbehandlingen av vårpropositionen ett utgiftstak förde tre närmast efterföljande åren. Taket omfattar dels statsbudgetensutgifter utom statsskuldräntor, dels utgifternainom socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten, dvs.utgifterna för ATP, delpension och arbetsskadeförsäkring.I anslutning till vårpropositionen fattar ocksåbeslut om hur utgiftstaket preliminärt skallfördelas på olika utgiftsområden samt på budgeteringsmarginalen ochsocialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten.Indelningen i utgiftsområden är därvid den som regeringen skall användanär den redovisar sitt förslag tillstatsbudget. beslut om utgiftstaketoch de preliminärt beräknade nivåerna för de olikautgiftsområdena styr regeringens arbete när detslutliga förslaget till statsbudget tas fram. Genomatt uttalar sig om det kommande budgetförslagetsomfattning och indelning i stort ges ökadstadga åt den budgetdialog som har med övrigafackdepartement. Eftersom nivåernaför utgiftsområdena är preliminärt beräknade, kan regeringen i sitt förslagtill budgetpropositionen avvika frånriksdagsbeslutet i denna del. Däremot kunde det skada tilltron tillregeringens förmåga att hantera budgetutvecklingen ombudgetförslaget inklusive de beräknade utgifternaför socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten skulle överstigadet fastställda utgiftstaket.Som nämnts bygger rambeslutsmodellen på att i två stegbehandlar regeringens budgetförslag och dealternativa förslag som oppositionspartierna för fram. I första stegettar ställning till budgetens omslutningi stort. Då bestäms genom ett beslut den samladenivån på utgifterna samt deras fördelning på 27 utgiftsområden,liksom vilka skatte- och avgiftsförändringar somskall genomföras. Beslutet låser nivån på de olika utgiftsområdena ochär styrande för fortsattabudgetberedning. Beslutet kan ändras, men bara genom attriksdagen på nytt tar ställning till budgetens omslutning istort. När i andra steget av sinbehandling skall fatta beslut om medelstilldelningen på de olikaanslagen, får fackutskottens förslag avseendeutgiftsområdena inte gå utöver de ramar som tidigare lagts fast. För vartoch ett av utgiftsområdena fastställs genom ettbeslut - som avser hela området - samtliga anslag, derasbenämning, belopp och anslagsform.Genom medelstilldelning, valet av anslagsform samt lagar och olikariksdagsuttalanden som reglerar anslags utnyttjandekan styra regeringens rätt att disponera över de anslag somfinns uppförda på statsbudgeten.I lagrådsremissen över förslaget till lag om statsbudgeten föreslåsatt regeringen skall vara skyldig att underlöpande budgetår noga följa hur inkomster, utgifter och upplåningutvecklas i förhållande till beslutade ellerberäknade belopp. Skyldigheten skall även omfatta en kontroll avatt utgifterna håller sig inom det utgiftstak somfastställts i anslutning till vårpropositionenliksom de utgiftsramar som lagts fast i första steget av riksdagensbudgetbehandling . Att noga följautvecklingen innebär enligt lagrådsremissen att regeringen med lämpligperiodicitet informerar sig om utvecklingen så attden vid behov kan vidta korrigerande åtgärder eller föreslåriksdagen sådana. Om gjorda prognoser tyderpå att ett beviljat anslag kommer att överskridas är det i första handanslagsformen som avgör i vilken utsträckning anslagetkan fortsätta att belastas. Rör det sig om ettreservationsanslag får detta enligt anslagsvillkoren inte överskridas.Regeringen måste då antingen begära ytterligaremedel på tilläggsbudget för att klara det väntade överskridandet ellerbegränsa omfattningen på den verksamhet som anslagetfinansierar. Rör det sig om ett ramanslag fårdetta enligt anslagsvillkoren överskridas genom att enanslagskredit av viss omfattning tas i anspråk. Anslagskreditenbelastar följande budgetårs anslag med ett likastort belopp. Ramanslaget med dess kredit ger regeringen bättre möjlighetatt hantera en uppkommen situation när ett anslagöverskrids. En sådan flexibilitet är en förutsättning för attregelstyrda förmåner skall kunna hanteras i systemet medett utgiftstak. Utbetalningen av lagregleradeförmåner som barnbidrag behöver alltså inte stoppas om det mot slutet avbudgetåret visar sig att de medel som anvisats förändamålet är otillräckliga. Resterande utbetalningar framtill kan i stället finansieras genom att regeringen lånardet erforderliga beloppet från efterföljande årsanslag för barnbidrag. Genom detta förfarande får regeringen rådrum attöverväga hur överskridandet skall finansieras.Föreligger det risk för anslagsöverskridanden av merbetydande omfattning kan regeringen på egen handbegränsa effekten härav genom att selektivt eller generellt avstå frånatt ta i anspråk anvisade medel på andra anslag.Så länge ett sådant förfarande inte strider mot de bestämmelser somriksdagen har lagt fast för utnyttjandet av de aktuellaanslagen, har regeringen denna möjlighet. Äranslagsöverskridandet av sådan omfattning att det finns risk för attäven utgiftsområdet och t.o.m. utgiftstaketöverskrids blir, enligt lagrådsremissen, behovet av åtgärder särskiltstort. I lagrådsremissen föreslås att regeringenvid minst två tillfällen under löpande budgetår skallredovisa en prognos över utfallet av inkomster och utgifter påstatsbudgeten. Sådana prognoser skall lämnas ivårpropositionen och i anslutning till budgetpropositionen. Den bör enligtförslaget kompletteras med kommentarer somförklarar väsentliga avvikelser i förhållande till de belopp somfinns upptagna på statsbudgeten.Även avvikelser från det fastlagda utgiftstaket och de beslutadeutgiftsramarna bör enligt lagrådsremissenförklaras i detta sammanhang. Regeringen skall enligt förslaget då ocksåredovisa vilka åtgärder den själv vidtagit,respektive vilka åtgärder den föreslår att skall fattabeslut om. Den föreslagnaåterrapporteringen kommer enligt finansutskottets mening att bli ettviktigt inslag i rikdagens uppföljningsverksamhet.Utskottet sätter därför stort värde på att redovisningenförbättras i detta avseende. Utskottet förutsätter att regeringeni detta sammanhang inte bara noga redovisar vilkaenskilda anslag som överskridits i så stor omfattning att utgiftsramareller utgiftstak brutits igenom eller riskerar attbrytas igenom. Regeringen bör också ge sin syn påutvecklingen liksom motbakgrund av de fastlagdautgiftstaken och preliminärt beräknade nivåerna för utgiftsområdena.Likaså bör regeringen kommentera budgetutfalletför närmast föregående budgetår sett i relation till detutgiftstak och de utgiftsramar som då gällt.Med de förtydliganden som ovan redovisats föreslår utskottet attriksdagen godkänner regeringens förslag tillutformning av utgiftstak för staten och den offentliga sektorn. Utskottettillstyrker således yrkande 3 i propositionen ochavstyrker motionerna Fi78 (m) yrkande 3 samt Fi80 (v) yrkande4. Nivån på utgiftstaket förstaten I propositionen föreslår regeringen(yrkande 4) att fastställer utgiftstaket för stateninklusive socialförsäkringssektorn vid sidan avstatsbudgeten för till 723 miljarderkronor, för till och till 735miljarder kronor. Moderata samlingspartietföreslår i motion Fi78 att utgiftstaket i ställetskall fastställas till respektive 670, 652 och 641miljarder kronor (yrkande 4). Folkpartietliberalerna föreslår i motion Fi79 att utgiftstaket under de tre årenfastställs till respektive 702,5, 694,2 och 704,3miljarder kronor (yrkande 3). Vänsterpartietavvisar i motion Fi80 de av regeringen föreslagna nivåerna på utgiftstaket(yrkande 5). Miljöpartietde gröna förordar i motion Fi81 att utgiftstak under de tre årenfastställs till respektive 724, 714 och 712miljarder kronor (yrkande 3). Kristdemokraternaföreslår i motion Fi82 att utgiftstaket fastställstill respektive 723 664, 718 499 och (yrkande 6). I sammandragfördelar sig regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftstakför staten inklusive socialförsäkringssektorn vidsidan av statsbudgeten på följande sätt.Förslag till utgiftstak för staten imiljoner kronor------------------------------------------------------------------------------------------------------------------År Proposi-Oppositionspartiernas avvikelserfrån propositionens utgiftstak-----------------------------------------------------------tionen Moderata FolkpartietVänster-Miljö-Kristdemo-samlings-liberalernapartietpartiet kraternapartiet degröna----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1997723 000 - 53 - 20 .. + 1 +000 500 000664-----------------------------------------------------------1998720 000 - 68 - 25 .. - - 1000 800 6501000-----------------------------------------------------------1999735 000 - 94 - 30 .. - 23 - 3000 700 000554-----------------------------------------------------------gör för egen del följande bedömning av deföreslagna nivåerna för utgiftstaket. Utskottetnoterar att skillnaden mellan de olika förslagen till en del inte ärreell, utan har sin grund i synen påbudgeteringsmarginalen. Moderata samlingspartiet godtar inte att ensådan marginal skall finnas och hamnar därmedautomatiskt på en lägre nivå än regeringen.Folkpartiet liberalerna godtarbudgeteringsmarginalen men vill minska den med 5 miljarder kronor.En annan bidragande orsak till att framför allt Moderatasamlingspartiet, men även liberalerna ochKristdemokraterna hamnar på en lägre utgiftsnivå än regeringen är attdessa partier aviserar förslag som uppges ledatill att den faktiska pensionsåldern höjs.Moderata samlingspartiet aviserar också mycket långtgående nedskärningar ikommunbidragen . Under innevarande mandatperiod harbudgetpolitiken inriktats på att statsskulden mätt som andel av BNPskall stabiliseras , attunderskottet i de offentliga finanserna skall begränsas till högst avBNP 1997 och att de offentliga finanserna skallvara i balans . Socialdemokraterna ochCenterpartiet har samarbetat om den ekonomiskapolitiken. Detta samarbete fullföljs nu med enbred uppgörelse som omfattar inriktningen av den ekonomiska politiken,ett förstärkt saneringsprogram, förslaget tillutgiftstak, en utbildningssatsning, kommunalekonomiska frågor samtvissa tilläggsbudgetfrågor. Detnya saneringsprogrammet beräknas leda till att budgeten förstärks medytterligare ca 1997 och ca 12miljarder kronor 1998. Budgetförstärkningarna medför att den offentligasektorns upplåning reduceras, vilket i sin turreducerar ränteutgifterna . Beaktas även denna ränteeffektväntas de tillkommande budgetförstärkningarnabidra till att de offentliga finanserna kommer i balans 1998. Detinnebär att målet för budgetpolitiken kan nås.Regeringen har i sitt förslag till utgiftstak beaktateffekten av de tillkommande besparingarna. Utgiftstaketunder de tre åren har i regeringens alternativ lagts på en sådan nivåatt de uppställda budgetmålen kan nås på ettbalanserat sätt. Även i övrigt finner utskottet detta förslag vara välavvägt med hänsyn till å ena sidan behovet avatt snabbt få ordning på statsfinanserna, å andra sidan vikten av attinte åstadkomma alltför långtgåendeköpkraftsindragningar. Mot bakgrund häravtillstyrker utskottet propositionens förslag (yrkande 4) samt avstyrkermotionerna Fi78 (m) yrkande 4, Fi79 (fp) yrkande3, Fi80 (v) yrkande 5, Fi81 (mp) yrkande 3 och Fi82 (kds) yrkande 6. Nivån på utgiftstaket för den offentligasektorn I propositionen föreslår regeringenatt godkänner den i propositionen redovisade beräkningen avdels utgifterna inom den kommunala sektorn föråren 1997-1999 (yrkande 6), dels de offentliga utgifterna för åren1997-1999 (yrkande 2).Beräkningen av kommunsektorns utveckling baseras på de antaganden som görsi finansplanen. Konsumtionen bedöms varaoförändrad jämfört med . Under åren 1998 och 1999minskar den med 0,9 respektive 0,7 %.Löneökningstakten beräknas bli något högre inom den kommunala sektorn äninom näringslivet fram . Därefterväntas löneökningstakten bli lika hög eller något lägre. Transfereringarnaökar med 5 miljarder under perioden 1997-1999.Kommunernas utgifter för socialbidrag bedöms dock minska under åren 1996till 1999 till följd av att antalet flyktingarförväntas minska. Kommunernas totala utgifter beräknas öka från 405miljarder kronor (exklusiveutjämningsbidrag på som finansieras medutjämningsavgifter) till år1999. Det innebär att utgifterna som andel av BNP minskar från 24till . Liksom avser regeringen atttillämpa den s.k. finansieringsprincipen när beslut fattas omändrade regler för kommunernas och landstingensverksamhet som medför en ändrad kostnadsnivå. Beslut som indirektpåverkar den kommunala ekonomin skall beaktas vidbedömningen av den kommunala sektorns skattefinansieradeutrymme. Regeringen avser emellertid att föreslå att nyaoch ändrade regler som påverkar det kommunalaskatteunderlaget eller det kommunala utgiftstrycket utöver vad som haraviserats i 118-miljardersprogrammet skallregleras ekonomiskt . Enligt propositionen läggsdärmed en stabil grund för den kommunalaverksamheten . Regeringen ansermot den här bakgrunden att det finns förutsättningar för att servicenivåninom den kommunala sektorn skall kunna bibehållasde närmaste åren. begär imotion Fi80 att regeringens beräkning av utgifterna inom den kommunalasektorn avslås (yrkande 7). Motionärerna anserdessutom att de utgiftsnivåer som regeringen redovisar i propositionenär synnerligen preliminära. Det finns intenågon möjlighet att bedöma hur de räknats fram. Därmed är det enligtmotionärernas mening inte heller meningsfullt attförsöka räkna fram några alternativa utgiftsnivåer (yrkande3). de gröna föreslår imotion Fi81 att skall godkänna den beräkning som redovisasi motionen av utgifterna inom den kommunalasektorn (yrkande 5) och göra ett tillkännagivande om vad som sägs imotionen om de indirekta ekonomiska förbättringarna förkommuner och landsting (yrkande 6). Motionärerna villinte höja de avdragsgilla egenavgifterna 1997 och 1998, och dettabidrar till att kommunernas skatteunderlag inteurholkas. I motionen begärs också att skall anta den beräkningsom redovisas i motionen av de offentligautgifterna (yrkande 2).Finansutskottet vill med anledning härav anföra följande. Efterfrågan påkommunala tjänster bestäms till stor del avförändringar i befolkningens storlek och sammansättning. och har is.k. baskalkyler gjort beräkningar av hur demografiska förändringarpåverkar behoven av kommunalt finansieradetjänster. Utgångspunkten i dessa kalkyler är att standarden på dekommunala tjänsterna är oförändrad. Förutombefolkningsutvecklingen tas också hänsyn till redan fattade beslut. Ingenhänsyn tas till möjligheten att höjaproduktiviteten eller effektiviteten. Enligt dessa kalkyler ökarbehoven av verksamhet med mellan 0,5och , medan regeringen räknar med enminskning av kommunernas och landstingenskonsumtion med årligen.Utskottet konstaterar att förutsättningen för att kunna behållaservicenivån därmed i hög grad blir beroende avmöjligheterna att kunna höja produktiviteten i den kommunalaverksamheten. Det är viktigt att det kommunalaförnyelsearbetet fortsätter för att göra verksamheten bättre och merkostnadseffektiv. Erfarenheter visar att detgenom t.ex. nya organisations- och styrformer, förbättrad teknik samtkonkurrensutsättning är möjligt att förbättraproduktiviteten ytterligare. Utskottet delar mot denna bakgrund regeringensuppfattning att det med den utgiftsutvecklingsom beräknas för den kommunala sektorn finns förutsättningar för attservicenivån inom den kommunala sektorn skallkunna bibehållas . Utskottettillstyrker således att godkänner regeringens förslag tillberäkning av utgifterna inom den kommunala sektornför (yrkande 6). Utskottethar i det föregående tillstyrkt regeringens förslag till utgiftstakför staten inklusive socialförsäkringssektornvid sidan av statsbudgeten. Läggs till detta tak de konsolideradeutgifterna i den kommunala sektorn motsvarar dettautgiftstaket för den offentliga sektorn. Med hänsyn till utskottetsbåda övriga ställningstaganden tillstyrkerutskottet således även regeringens förslag till beräkning av deoffentliga utgifterna (yrkande 2).Motionerna Fi80 (v) yrkandena 3 och 7 och Fi81 (mp) yrkandena 2, 5och 6 avstyrks. Det statliga utgiftstaketspreliminära fördelning på utgiftsområden Ipropositionen föreslår regeringen att godkänner den ipropositionen redovisade preliminära beräkningenför samtliga utgiftsområden (yrkande 5).Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi78 att istället skall godkänna den preliminäraberäkningen för samtliga utgiftsområden som redovisas i motionen (yrkande5). I motionen föreslås också att budgetpolitikenskall inriktas på att gradvis flytta över offentlig verksamhetoch finansieringen av socialförsäkringarna till den privatasektorn (yrkande 2). Enligt motionärerna är denoffentliga utgiftskvoten för stor och skattetrycket för högt, ochbåda måste därför minskas. I motionenförespråkas också att den offentliga budgeten skall balanseras över enkonjunkturcykel. Det innebär att ett visstöverskott måste tillåtas i de offentliga finanserna när konjunkturen stårpå topp. Detta överskott skall emellertid utgöraen buffert inför nästa lågkonjunktur och får inte användas för nyautgiftsåtaganden. Enligt motionärerna måste detdessutom finnas visst utrymme för politiskt beslutadestabiliseringsåtgärder i extrema låg- ochhögkonjunkturer. liberalerna begär imotion Fi79 att skall godkänna den preliminära beräkningen förolika utgiftsområden enligt vad som anförs imotionen (yrkande 4). I motionen föreslås ocksåatt skall godkänna de allmänna riktlinjer förbudgetpolitiken som redovisas i motionen (yrkande2). Liksom regeringen anser motionärerna att skuldkvoten skall hastabiliserats 1996, att underskottet i deoffentliga finanserna skall understiga av BNP 1997 samt att deoffentliga finanserna skall vara i balanssenast 1998. De folkpartistiska motionärerna anser emellertidatt säkerhetsmarginalen bör vara större änregeringen anger. Vidare skall skatter för företagande och tillväxtsänkas samt de totala utgifterna minskas i snabbaretakt än regeringen föreslår. Profilen i budgetpolitikenskall dessutom präglas av rättvisa, dvs. en tydligare omsorg om demest utsatta i och utanför . Motionärernaföreslår dessutom att skall godkänna dels deras förslag tillomdisponeringar bland de offentliga utgifterna(yrkande 6), dels deras finansieringsförslag för lägre offentligutgiftskvot (yrkande 7). I motion Fi80 redovisarVänsterpartiet sin syn på de åtgärder som erfordras inom olikautgiftsområden, och partiet begär att riksdagenskall ställa sig bakom denna uppfattning (yrkande 6).Miljöpartiet föreslår i motion Fi81 att skall godkännaden preliminära beräkning för samtligautgiftsområden som partiet redovisar (yrkande 4).Kristdemokraterna begär i motion Fi82 att skall godkännaden preliminära beräkning för utgiftsområdensom återfinns i motionen (yrkande 7).Finansutskottet får i denna fråga framhålla följande.I vårpropositionen samt i propositionen om ekonomisk-politiska åtgärderpå skatte- och avgiftsområdet (prop.1995/96:198) aviserar eller lägger regeringen fram förslag om nyabudgetförstärkningar. De tillkommandebudgetförstärkningarna kan i princip hänföras till fem olikakategorier. har tidigare fattatprincipbeslut om ett saneringsprogram på ca . Deytterligare besparingar som aviseras ivårpropositionen är till en del åtgärder som ingår i detta program,men som inte preciserats. Enligtvad som uppges i propositionen kommer återstående förslag isaneringsprogrammet som behöver åtgärdas att föreläggasriksdagen senast i budgetpropositionen i september1996. En del av de nu aviseradebudgetförstärkningarna har tillkommit för att finansiera olika typerav anslagsöverskridanden.Andra är avsedda att finansiera regeringens utbildningssatsningar ochlöfte att höja ersättningsnivån i sjuk- ochföräldraförsäkringen samt arbetslöshetsförsäkringen.Några av besparingarna är en kollektiv finansiering av vissatillkommande utgifter som är gemensamma för fleradepartement. Bland annat gäller det ökade kostnader för statligapensioner med anledning av utslag iArbetsdomstolen, uppbyggnaden av ett lägenhetsregister samt kostnaderför en utbyggd kontrollfunktion inomstatsförvaltningen. Ytterligare några avbudgetförstärkningarna hänför sig till det kompletterandesaneringsprogram som Socialdemokraterna ochCenterpartiet står bakom och som innebär att budgeten förstärks med ca10 miljarder kronor och med ca 12miljarder kronor . Härav utgör ca permanentabesparingar och ca permanentainkomstförstärkningar. I det följande gårutskottet igenom de olika utgiftsområdena samt redovisar vilka förslag tillförändringar som regeringen ochoppositionspartierna förordar inom respektive område. Bakom regeringensförslag till utgiftstak och regeringens förslagtill preliminärt beräknade ramar för utgiftsområdena står ävenCenterpartiet. För varje utgiftsområde angesockså de ramnivåer som regeringen och respektive parti preliminärtberäknat . Genomgångenavslutas med att finansutskottet samlat redovisar sin syn på hurutgiftstaket preliminärt bör fördelas mellan olikautgiftsområden. liberalerna ochVänsterpartiet har i sina motioner inte lagt fram förslag tillalternativa ramar för utgiftsområdena. Folkpartietliberalerna har emellertid i efterhand presenterat en sammanställning överde belopp som partiet preliminärt vill avsättainom respektive utgiftsområde. Den tabellmässiga redovisningen avFolkpartiets förslag bygger på beloppen i dennasammanställning. En översiktlig presentation avde budgetförstärkningar som är aktuella i sammanhanget ges även i bilaga 4.Där redovisas i katalogform de förslag tillbudgetförstärkningar som förs fram i såväl vårpropositionen som ipropositionen om ekonomisk-politiska åtgärder påskatte- och avgiftsområdet (prop. 1995/96:198) liksom ipropositionen om en sjätte m.m. (prop.1995/96:171), vilka alla omfattas av uppgörelsen mellanSocialdemokraterna och . De tilläggsbudgetförslag somläggs fram i vårpropositionen redovisas påmotsvarande sätt översiktligt i bilaga 5.Utgiftsområde 1: Rikets styrelseUtgiftsområdet omfattar utgifter för statschefen, regeringen och riksdagen.Dessutom ingår utgifter för den demokratiska processen,bl.a. allmänna val och stöd till politiska partier. Vidareomfattar utgiftsområdet utgifter för massmedier,bl.a. presstöd, och myndigheterna Justitieombudsmännen, . De totalautgifterna för utgiftsområdet beräknas uppgå till 3,6miljarder kronor. I propositionen (s. 74)anges att beslutade besparingar på förvaltningsanslagen kommer attfullföljas. För finns sedan tidigareplanerade utgiftsökningar med ca 50, 70 resp. 20miljoner kronor. Dessa belopp har beaktats i deramar som regeringen har beräknat för utgiftsområdet.Propositionens och oppositionens förslag till preliminär ramnivåför utgiftsområdet under åren 1997-1999redovisas i följande tabell. Förslagtill ram för utgiftsområde 1: Rikets styrelseBelopp i ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------År Proposi- Oppositionspartiernas avvikelserfrån propositionens ram----------------------------------------------------------tionen Moderata FolkpartietVänster-Miljö-Kristdemo-samlings-liberalernapartietpartiet kraternapartiet degröna--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1997 3 676 - - 300 .. ± 0 - 100545----------------------------------------------------------1998 3 902 - - 300 .. ± 0 - 100866----------------------------------------------------------1999 3 848 - - 300 .. ± 0 - 100895----------------------------------------------------------I Moderata samlingspartiets motion Fi78 framhållsatt det är befogat av såväl statsfinansiella skäl som avintegritetsskäl att minska det statligaekonomiska stödet till politiska partier och till dagspressen.Motionärerna avser därför att återkomma medförslag om att minska partistödet till en tredjedel av nu utgående beloppfr.o.m.