bet · GK01KU2 · 1996-11-21 00:00:00 — Utskottet tar i detta betänkande upp EU-frågornas behandling i . Ibetänkandet framhåller utskottet attriksdagen bör utöva ett aktivt ochreellt inflytande som gör det möjligtatt på förhand påverka de ståndpunktersom skall inta i förhandlingaroch beslutsfattande inom EU. Ibetänkandet betonas vikten av attriksdagen, och särskilt dess utskott,kommer in tidigt i EU:s beslutsprocess.Som ett led i detta föreslås attinformationskraven på regeringen skärps.Utskotten åläggs att följa arbetet inomEU på respektive utskotts ämnesområde.EU-nämnden föreslås få rätt att hållaöppna sammanträden. Vidare föreslås enändring i sekretesslagen innebärandeutökad möjlighet att sekretessbeläggauppgifter som förekommer i EU-nämndensstenografiska uppteckningar.Till betänkandet har fogats femreservationer.Utskottet har under beredningen avärendet även behandlat frågan omutskottens möjligheter att påverkaregeringens beredning av EU-ärenden,t.ex. genom skriftliga uttalanden.Utskottet tar dock inte upp frågan idetta betänkande utan avser attfortsätta utreda frågan.I riksdagsordningen finns bestämmelsersom gäller EU i olika kapitel. Utskottetföreslår att bestämmelserna samlas i ettnytt kapitel med rubriken frågor i Europeiska unionen. Ärendets beredningUtskottet har under ärendets beredninginhämtat yttranden från övriga utskottsamt . Yttrandena, liksom enpromemoria som utgjort underlag förutskottens svar, återfinns som bilagortill betänkandet.Vidare har utskottet delegationsvisbesökt , och ochdär inhämtat information om parlamentensbehandling av EU-frågorna.Utskottet har hållit två utfrågningarunder beredningen av ärendet, dels medEU-nämndens ordförande ,vice ordföranden ochdåvarande kanslichefen , delsmed statssekreteraren ochdepartementsrådet roll samt informationen tillriksdagenBakgrundI propositionen om medlemskap iEuropeiska unionen anfördes attriksdagen borde tillförsäkras ettinflytande på förhand över de frågor somskall behandlas i Europeiska unionensråd (eller ministerrådet).Detta borde, anförde regeringen,åstadkommas genom att gavsmöjlighet att påverka de ståndpunktersom skall inta införförhandlingar och beslutsfattande inomEU. Även i övrigt borde fåinsyn i och inflytande överbeslutsprocessen i EU (prop.1994/95:19).Talmanskonferensen föreslog i1994/95:TK1 att en skulleinrättas för samråd med regeringen.I det av godkända betänkandet1994/95:KU22 (rskr. 65 och 66)behandlade konstitutionsutskottetförslagen om samverkan mellan riksdagoch regering i frågor som rör Europeiskaunionen. Utskottet framhöll ibetänkandet att den föreslagnasamverkan, bl.a. inrättandet av , innebar helt nya förhållandenoch arbetsformer för och attutvecklingen därför skulle komma attföljas noga. Vidare anfördes att det lågi sakens natur att arbetsformerna efterhand skulle kunna komma att förändrasmed anledning av vunna erfarenheter.Bestämmelser om samråd mellanregeringen och i de aktuellafrågorna och om inrättande av en infördes i riksdagsordningen (RO).Enligt 3 kap. 6 § RO skall regeringenfortlöpande informera om vadsom sker inom ramen för samarbetet i EUsamt till lämna enskrivelse med berättelse öververksamheten i EU. Den första årligaskrivelsen lämnades (skr.1995/96:190). Även en skrivelse införEU:s regeringskonferens (IGC) harlämnats (skr. 1995/96:30).Bestämmelserna om regeringenssamrådsskyldighet med ochformerna härför finns intagna i 8 kap.RO. I 4 kap. 10 § RO fastslåsskyldigheten för regeringen att påbegäran informera utskotten i fråga omarbetet inom EU på respektive utskottsämnesområde. I samma paragraf fastslåsstatlig myndighets allmännauppgiftsskyldighet gentemot utskotten.Riktlinjerna för regeringens informationtill om EU-frågor drogs upp ibl.a. talmanskonferensens förslag1994/95:TK1 och betänkande 1994/95:KU22.En beskrivning av riktlinjerna finns iregeringens cirkulärSamråd och information mellan regeringoch riksdag. Cirkuläret är utformat isamråd med EU-nämnd.Enligt gällande ordning skall samtliganya kommissionsdokument överlämnas tillriksdagens kammarkansli genomregeringens försorg. Kammarkanslietvidarebefordrar dem sedan till berördautskott och . Beträffandeviktigare förslag skall regeringen tillkammarkansliet också överlämna s.k.faktapromemorior med en redovisning avförslagens huvudsakliga innebörd ochmotsvarande svenska regler samt enredogörelse för hur dessa reglerpåverkas av förslaget. Dessutom skallregeringen tillställa kammarkanslietförteckningar över nyakommissionsdokument med uppgift om vilkaav dokumenten som skall följas avfaktapromemorior och om tidpunkten dåpromemoriorna skall lämnas. Ävenfaktapromemoriorna och förteckningarnaskall översändas till utskotten och från kammarkansliet.Syftet med denna ordning är att främstutskotten på ett tidigt stadium avbeslutsprocessen inom EU skall fåinformation dels om nya förslag, grön-och vitböcker m.m. som kommissionen lagtfram, dels om vilka av dokumenten somkan anses vara mer betydelsefulla ochvärda uppmärksamhet. Det ankommer sedanpå varje utskott att avgöra vilkaåtgärder som skall vidtas. Ett syfte medfaktapromemoriorna har också varit attåstadkomma en mera lättillgänglig formav information än kommissionsdokumenten.EU-nämndens yttrandeSom en allmän bakgrund redovisar först sin principiellainställning när det gäller riksdagensansvar för och behandling av EU-frågorna.Enligt regeringsformen ankommer det påregeringen att svara för frågor som rörSveriges förhållanden till andra länderoch mellanfolkliga organisationer.Medlemskapet i EU har inte medfört någonförändring av regeringens rättigheteroch skyldigheter i detta avseende.Primärt tillkommer det såledesregeringen att avgöra hur förhandlingarinom ramen för EU-samarbetet skall förasoch bestämma positioner vidbeslutsfattandet. förhållerdet sig så att de frågor som behandlasinom EU till den helt övervägande deleninte är av utrikespolitisk karaktär utanrör förhållanden som för Sverigesvidkommande var inrikespolitik föremedlemskapet. Beslutanderätten på depolitikområden som ingår i EU har ocksåi viss utsträckning flyttats över frånriksdagen till främst ministerrådet.Verksamheten vid ochriksdagens behandling i övrigt av EU-frågor måste ses mot denna bakgrund.Ansvaret för agerande vidförhandlingar och beslut i EU måsteytterst vila på regeringen. Riksdagenmåste emellertid ha insyn i EU-frågornaoch möjlighet att utöva ett inflytandepå regeringens agerande i EU. Nämndenvill i sammanhanget erinra om att denationella parlamentens inflytande påbeslutsprocessen inom EU är en av defrågor som kan komma att behandlas på1996 års regeringskonferens.Enligt EU-nämndens uppfattning harsamrådet med regeringen rörande EU-frågorna i stort sett fungerat väl. Ettökat engagemang har skapats för EU-frågorna i , och harfått inblick i ett stort antal frågorsom inte varit öppna för insynoch delaktighet från sida.Denna utveckling har främjats av att detinrättats ett särskilt organ i riksdagenför behandlingen av EU-frågor. Förriksdagen bör det också vara en fördelatt det i finns samladeerfarenheter från EU-arbetet och attnämnden har en bred överblick över syn på den skriftligainformationen till riksdagenInformationsflödet i form avkommissionsdokument och faktapromemoriorhar såvitt kan bedömafungerat tillfredsställande.Kommissionsdokumenten inkommerregelmässigt efter det att depublicerats. Standarden när det gälleröverlämnandet av faktapromemorior ärinte lika hög. Kvaliteten påpromemoriorna har dock höjts generelltsedan början av 1995 men bör kunnaförbättras ytterligare. Bl.a. bör dekunna göras mera problemorienterade.Detta gäller särskilt redogörelserna förhur svenska förhållanden påverkas. Enerfarenhet är vidare attfaktapromemoriorna ibland inkommer välsent. Femveckorsgränsen bör vara enmaximigräns. I allmänhet börfaktapromemoriorna avlämnas tidigare.Enligt inhämtade uppgifter överlämnarden brittiska regeringen motsvarande typav dokument till parlamentet inom tiodagar.Ett allmänt önskemål från EU-nämndenssida beträffande den skriftligainformationen är att kvalitet bör gåföre kvantitet. Det kan också finnasanledning att överväga om inte berörtutskott på lämpligt sätt bör underrättasom regeringens huvudsakliga, preliminärainställning till ett nytt ochbetydelsefullt kommissionsförslag. Ensådan ordning skulle kunna underlättaden fortsatta behandlingen i utskott ochbör inte medföra några problem förregeringen. Det är en angelägen uppgiftför regeringen att styra och övervaka desvenska representanternas medverkanunder beredningsarbetet i rådetsarbetsgrupper m.m. Det innebär attregeringen på ett tidigt stadium behöverta ställning till preliminäraförhandlingslinje. Uppgift om Sverigeshuvudsakliga inställning kan lämnas i enfaktapromemoria eller i en särskildhandling. Ett alternativ kan vara attföreträdare för regeringen tar initiativtill en muntlig information i frågan.Tillfogas bör att en uppgift av dennaart givetvis inte kan vara bindande förframtiden och att regeringen måste hamöjlighet att justera eller helt ändrasin inställning.EU-nämnden påpekar att en förutsättningför att utskotten skall kunna tainitiativ på grundval av den skriftligainformationen är attkommissionsdokumenten ochfaktapromemoriorna tillställs de utskottsom berörs. I några fall har kunnatkonstateras att dessa dokumentöverlämnats till andra utskott än demsom skall svara för frågorna.EU-nämndens syn på vikten av attutskotten engagerasEU-nämnden framhåller i sitt yttrandetill att omriksdagen skall kunna utöva ettinflytande på EU-frågorna är det intetillräckligt med ett samrådsförfarande iEU-nämnden. Nämnden ser det somangeläget att också utskotten tar aktivdel. I utskotten finns den sakkunskapsom behövs för en fördjupad bedömning avolika EU-frågor. När dessa frågor bliraktuella för samråd med regeringen införrådets ställningstaganden är det en storfördel om de tidigare varit föremål förutskottens bedömningar. Utskottensmedverkan är särskilt viktig med hänsyntill att möjligheterna till inflytandeär större under ett tidigt stadium avbeslutsprocessen inom EU än i omedelbaranslutning till de slutligaförhandlingarna på självaministerrådsmötena. Ett ytterligare skälför utskottens engagemang har sambandmed behovet av styrning underförberedelserna för rådsbeslut. Innan deslutliga ställningstagandena sker iministerrådet behandlas frågorna irådets arbetsgrupper, i vissa kommittéeroch i Coreper, allt under medverkan avtjänstemannarepresentanter frånmedlemsländerna. I praktiken avgörs mängd frågor under dettaberedningsarbete, och endast frågor sominte kunnat lösas på tjänstemannaplanetblir föremål för reella diskussioner ochöverväganden i rådet. För regeringen ärdet självfallet en angelägen uppgift attövervaka och styra det beredningsarbetesom föregår rådsbesluten. Ocksåriksdagen bör emellertid utöva ettinflytande härvidlag. Denna uppgiftmåste vila på utskotten. Samrådet mellanregeringen och äger rumomedelbart före rådsmötena, och detligger i sakens natur att samrådetfrämst tar sikte på de frågor som skallrealbehandlas på mötena. De uppgörelsersom träffats torde nämndeninte annat än undantagsvis ha någramöjligheter att påverka.I anslutning till det sagda villnämnden erinra om att beslutanderätteninom EU tillkommer inte baraministerrådet utan också kommissionen.Som verkställande organ har sålundakommissionen befogenhet att utfärdaföreskrifter och fatta bindande beslutpå åtskilliga områden. I en del fallgrundas dessa befogenheter på degrundläggande fördragen men i många fallhar rådet delegerat beslutskompetenstill kommissionen. I de sistnämndafallen skall kommissionen biträdas avkommittéer, s.k. kommittologikommittéer,med olika starkt inflytande.Ytterlighetsfallen representeras avsådana kommittéer, som måste tillstyrkaett beslut för att det skall kunna trädai kraft, och kommittéer som inte ensbehöver höras innan beslut fattas ochendast har en rådgivande funktion.Syftet med kommittologikommittéerna äratt rådet skall ha ett visst inflytandenär beslutanderätten delegerats tillkommissionen. I kommittéerna ingårdärför företrädare för medlemsländerna,oftast regeringstjänstemän.Den i riksdagsordningen föreskrivnasamrådsskyldigheten omfattar endastfrågor som behandlas i ministerrådet.Enligt EU-nämndens uppfattning är detemellertid angeläget att kanutöva ett inflytande också när viktigabeslut fattas under verkställighetsfaseni kommissionen. Nämnden vill därförunderstryka vikten av attkommittologiarbetet uppmärksammas avutskotten.När det i övrigt gäller ochutskottens arbete med understryka vikten av attarbetsformerna efter hand kan anpassastill vad förhållandena kräver.Detaljstyrning bör undvikas liksombyråkratisering av arbetet. frånnämndens utgångspunkter kan detöverlåtas åt varje utskott att självt tainitiativ till behandling av EU-frågorna. Hur utskottens arbete skallutformas ankommer emellertid inte pånämnden att uttala sig om.I en avvikande mening framhållerFolkpartiet liberalernas representant iEU-nämnden, med hänsyn till den viktigaroll som utskotten skall fylla, detangelägna i att regeringen får enskyldighet att aktivt informerautskotten om viktiga frågor som skallbehandlas både under ett stadium avbeslutsprocessen och underverkställighetsfasen. Regeringen bördärvid inhämta utskottens synpunkter idessa frågor.Utskottens yttrandenFlera utskott konstaterar i yttrandenatill attinformationsflödet när det gäller EU-frågor är svåröverskådligt. Det kan varasvårt att avgöra vad som är väsentligt,och flera utskott efterlyser tydligareinformation från regeringen i dettaavseende.Genomgående uppger utskotten attutskottskanslierna går igenom detmaterial som kommer in, främst frånkammarkansliet, och anmäler det tillutskottet. Material som bedöms vara avintresse delas till utskottensledamöter. När det gäller EU-nämndenshandlingar erhåller utskottenskanslichefer nämndens kallelser,föredragningslistor samt rådsmötenasdagordningar. Av nämndens kallelserframgår vilket material som har gått uttill nämndens ledamöter, och utskottenrapporterar att de bevakar det som ärintressant för dem.Utskotten redogör också för kontaktermed regeringsrepresentanter. Dessakontakter har kommit till stånd både påutskottets och regeringens initiativ.Vissa utskott, liksom ,påpekar att det vore av värde omregeringen meddelade sin preliminärainställning till förslag frånkommissionen tidigare och i störreomfattning än i dag.Beträffande de mer övergripandefrågorna om hanteringen av EU-frågorfungerar väl och om utskotten menar sigha en god överblick över frågorna, ärdet svårt att ge en entydig bild. Ettpar utskott anser sig ha en godöverblick medan andra har svårt atturskilja vad som är viktigt imaterialflödet.Utrikesutskottet, som har avgivit ettprincipiellt hållet yttrande, erinrar omatt det enligt konstitutionsutskottetsuppfattning är viktigt att utskottensledamöter och tjänstemän håller sig välinformerade i fråga om vad som händer påderas område inom Europeiska unionen (bet. 1994/95:KU22 s. 22). Detta har iallmänhet tolkats som att utskottenskall hålla sig informerade.Konstitutionsutskottet har enligtutrikesutskottet inte angivit någranärmare motiv beträffande varförledamöterna bör hålla sig informerade.Ett tänkbart motiv skulle kunna vara attdetta är en förutsättning för attriksdagen genom frågeinstitutet skallkunna utöva en effektiv parlamentariskkontroll. Även en rad andra motiv ärtänkbara.Man får, fortsätter utrikesutskottet,emellertid i sammanhanget inte bortseifrån sambandet mellan information ochpåverkan. Reell påverkan förutsätterinformation. Behovet av information, ochmotivationen för att informera sig,torde emellertid vara begränsat ompåverkansmöjlighet ej föreligger. Vadgäller utskotten som sådana (ejutskottsledamöterna) är dockpåverkansmöjligheterna, enligtförarbetena, i princip begränsade enärEU-nämnden är det enda riksdagsorgan somtilldelats rollen som samrådspartnertill regeringen.Den tveksamhet om utskottens roll som iviss utsträckning präglat det förstadryga året av svenskt medlemskap i i viss utsträckning vara hänförligtill oklarheter av ovan antydd art.Enligt utrikesutskottets uppfattningskulle klarlägganden på denna punkt varatill gagn för det fortsatta arbetet medEU-frågorna.Jordbruksutskottet, som erinrar om attså gott som samtliga ärenden inomjordbruksutskottets beredningsområde istörre eller mindre utsträckning berörsav , framhåller som enallmän synpunkt i fråga om informationoch påverkan att utskottet inte möttnågra svårigheter när det gällerinformationsinhämtandet. Samarbetet medJordbruks- och Miljödepartementen har idetta hänseende fungerat väl.När det gäller information om ärendensom befinner sig i ett tidigt stadium avbeslutsprocessen vill jordbruksutskottethänvisa till det stora antaletarbetsgrupper och kommittéer med mereller mindre specialiserade och tekniskauppgifter. Att rutinmässigt bevaka dennaverksamhet är sannolikt omöjligt avpraktiska skäl. I många fall är det inteheller nödvändigt med en politiskbevakning av de angivna frågorna.Däremot vill utskottet understryka detangelägna i att fårinformation i ett så tidigt skede sommöjligt i viktigare frågor, särskiltsådana som förutsätter att riksdagenmedverkar i slutskedet genom attbehandla lagförslag eller liknandeförslag från regeringen.Jordbruksutskottet ansersammanfattningsvis att utskottet haft entillfredsställande överblick över de EU-frågor som varit aktuella i det löpandearbetet och att relevant information omEU-arbetet har funnits tillgänglig vidbehov. Utskottet har inte någonfullständig överblick över det samladeregelverket eller över de ärenden sombefinner sig i ett tidigt skede avbeslutsprocessen i EU. Utskottet utgårfrån att dessa problem till stor del ärav övergående slag.Finansutskottet framhåller i sittyttrande att flödet av information frånkommissionen är omfattande, utanurskiljning och avisering av särskiltviktiga frågor. Rapporterna kommer tillriksdagen oftast först i en engelskversion, därefter med en sammanfattningpå svenska och kommer helarapporten på svenska.Finansutskottet anser att deninformation som lämnats har varit av godkvalitet och av betydande omfattning.Det har varit värdefullt för utskottetsarbete. En bättre framförhållning ärdock önskvärd. Det åligger såvälutskottet som regeringen att se till attriksdagen får relevant information vidlämpliga tillfällen under beredningen.Det är angeläget att regeringen bevakarvad som kan vara av intresse och tarinitiativ till att informera utskottenom ärenden redan när dessa är underberedning i olika arbetsgrupper.Utskottet har förståelse för att det kanvara svårt för regeringen att avgöra vidvilken tidpunkt som det är lämpligt attinformera utskotten. En praktisk ordningför finansutskottets del skulle kunnavara att minst engång , eller en gång per vår ochhöst, kallas till utskottet för attredovisa läget för olika aktuella frågorsamt svara på frågor.Med tanke på EMU-frågornas storapolitiska betydelse förutsätterutskottet att regeringen kontinuerligtredovisar för finansutskottet hurfrågorna utvecklas. ärmedvetet om att detta kan innebära attFinansdepartementets företrädare tvingaslämna redogörelser både tillfinansutskottet och till EU-nämnden.Från erhållerskatteutskottet via kammarkansliet enstrid ström av information avseendebl.a. förslag från kommissionen ochdiverse rapporter m.m. Detta flöde ärsvårt att överblicka och tillgodogörasig.Skatteutskottet framhåller att för attriksdagen skall ha möjlighet att utövainflytande på ärenden som är på gånginom EU och som kan förväntas bliföremål för beslut i ministerrådet, ärdet viktigt att berört utskott skaffarsig relevant information redan närärendena är under beredning i olikaarbetsgrupper. Härigenom skulleutskottets ledamöter få möjligheter attframföra synpunkter på ärendet i fråga.Dessa synpunkter skulle sedan kunnavidarebefordras till ellerregeringen på lämpligt sätt.Försvarsutskottet erinrar om att detinom EU inte finns någon gemensamförsvarspolitik eller gemensamt försvar.Försvarsutskottets arbete har sålundahittills endast i liten omfattningkommit att påverkas av riksdagensbehandling av vill emellertidbetona vikten av regeringens aktivainformation till och samråd med berördafackutskott. ärregeringen endast skyldig att samrådamed , även i frågorsom berör försvarsutskottetsansvarsområde. anserför sin del att bör övervägaatt utvidga regeringenssamrådsskyldighet till berördafackutskott samt att regeringen ges enskyldighet att aktivt informerafackutskotten om verksamheten inom vill rentprincipiellt framhålla att det ärangeläget att regeringen strävar efteratt tillse att fackutskotten erhållerrelevant information om viktiga EU-frågor på ett tidigt stadium. Detta ärviktigt för att utskotten skall fåmöjlighet att följa ärendena från förstabörjan. En viss osäkerhet råder så tillvida att det är svårt att avgöra omutskottet får all nödvändig information.Socialutskottet bildade i slutet av år1995 en informell EU-grupp bestående avledamöter från samtliga partier iutskottet för att närmare följa EU-frågorna och förbereda utskottetsställningstaganden. Avsikten är attgruppen skall sammanträda före varjeministerrådsmöte där frågor påutskottets område behandlas. Gruppen harhittills sammanträtt . Denförses från kansliet, i huvudsak utankommentarer, med de handlingar somöverlämnas inför EU-nämndenssammanträden om hälsofrågor ellersociala frågor samt med de dokument somerhålls från kommissionen. Det är enligtutskottets uppfattning svårt attöverblicka informationsflödet. Mångadokument är svårlästa. Endast ett fåtalär kommenterade från svensk sida. Meroch bättre information om arbetet ikommissionen behövs enligt utskottet iframtiden.När det gäller arbetet i kommissionensolika arbetsgrupper har socialutskottethitintills endast kunnat erhålla enmycket översiktlig information.Utbildningsutskottet kansammanfattningsvis konstatera att -utöver den rutinmässiga bevakningen avmaterial som tillställs utskottskanslietfrån kammarkansliet och EU-nämndenskansli - har kanaler upparbetats viavilka utskottet förefaller kunna inhämtainformation om ärenden av intresse förutskottet på ett tämligen tidigt stadiumav beredningsprocessen. Utskottet haringet att erinra mot vare sigomfattningen eller kvaliteten i deninformation som ges.De EU-frågor som hör tilljustitieutskottets beredningsområdefaller inom tredje pelaren därsamarbetet är mellanstatligt. Häravföljer att det inom justitieutskottetsområde inte sker någon för Sverigebindande reglering av utanfrågorna måste, i den mån regeringeninte får besluta, behandlas i riksdagenefter sedvanlig beredning i utskottet.Justitieutskottet har påkallat ocherhåller regelbundet, minst tre gångerper år, information från regeringen omaktuella frågor.På senare tid har det också vid ett partillfällen förekommit att regeringentagit initiativ till information isärskilt viktiga och aktuella frågor.Det har gällt dels frågor inför (IGC), delsSchengenavtalet. Detta ser utskottet somen positiv utveckling, och utskottetframför uppfattningen att det ärangeläget att regeringen tar sådanainitiativ. Informationen bör intebegränsa sig till olika EU-förslag ochderas effekter på den svenskaregleringen utan omfatta också enbedömning av om och i vilkenutsträckning förslagen skulle medföraändringar i vad som kan sägas varagrundläggande principer förrättsordningen inom utskottetsberedningsområde.I framtiden ser lagutskottet det som enangelägen uppgift att på ett tidigtstadium av beslutsprocessen inom EUidentifiera och bevaka för Sverigeangelägna frågor. Utskottet anser attdet därvid kan finnas anledning att istörre utsträckning än vad som hittillsskett analysera informationen och bedömavilka konsekvenser ett visst förslag kantänkas innebära för svensk del. För attdetta skall kunna ske bör informationeni större utsträckning varaproblemorienterad. Vidare kan det finnasanledning att närmare efterhöra vilkaförhandlingspositioner som man frånsvensk sida ämnar inta.