bet · GK01LU2 · 1996-11-19 00:00:00 — Regeringen skall kunna ändraeller upphäva sådana föreskrifter trotsatt de förutsättningar inte är uppfylldasom stiftelselagen annars ställer uppför ändring av föreskrifter istiftelseförordnanden. Ändring ellerupphävande av föreskrifterna skallsåledes kunna göras utan styrelsenseller förvaltarens ansökan ellersamtycke. Några särskilda materiellaförutsättningar för ändring ellerupphävande föreslås inte. De frågor somomfattas av förslaget är de som anges i6 kap. 1 § första stycket 2-9stiftelselagen, dvs. om placering avstiftelsens förmögenhet, om stiftelsensförvaltning, om utseende ochsammansättning av styrelsen, omstyrelsens beslutförhet, om arvoden,räkenskaper, revision och rätt att föratalan om skadestånd till stiftelseneller om entledigande av styrelseledamoteller förvaltare.Föreskrifter om stiftelsens ändamålomfattas inte av förslaget.Bestämmelserna föreslås träda i kraftden 1 januari 1997.MotionerI partimotioner från Moderatasamlingspartiet och Folkpartietliberalerna, i två enskildafolkpartimotioner samt i motioner frånMiljöpartiet de gröna ochKristdemokraterna yrkas avslag påförslaget.I en kommittémotion från Centerpartietföreslås att bestämmelsen med avslag påpropositionen ges en annan utformning.I motionen från de grönabegärs att regeringen skall återkommamed ett nytt förslag.I c- och kd-motionerna begärstillkännagivanden till regeringen omandra åtgärder för att påverkasammansättningen av styrelserna iforskningsstiftelserna.I motion L4 av m.fl. (m)anförs att förslagets effekter ipraktiken innebär en sådanförmögenhetsöverföring avstiftelsemedlen att egendomsskyddet i 2kap. 18 § regeringsformen inteupprätthålls och att förslaget därförmåste anses vara oförenligt med svenskgrundlag och Europakonventionen.Motionärerna påpekar särskilt attregeringen i budgetpropositionen ansettdels att en stor del av en besparinginom områdena Skolutveckling ochForskning inom skolväsendet skall kunnakompenseras genom medel från de s.k.löntagarfondsstiftelserna, dels attgenom förslaget möjligheterna ökas tillsamordning mellan stiftelsernas insatseroch andra statliga insatser, främst inomforskningens område. Vissa ändamål inomhögskolesektorn som ligger inomstiftelsernas verksamhetsområden bordeenligt regeringen kunna förutsesfinansieras av stiftelserna och inte medbudgetmedel, och de resurser som frigörsskulle bl.a. kunna förstärka depermanenta forskningsresurserna för demindre och medelstora högskolorna.Motionärerna åberopar vidare den avEuropadomstolen tillämpadeproportionalitetsprincipen och anser attdet tvångsvisa förfogande som regeringeneftersträvar inte stämmer överens meddenna princip. Motionärerna anförslutligen att förslaget bryter motgrundläggande stiftelserättsligaprinciper. De yrkar således avslag påpropositionen.I motion L2 av m.fl.(fp) hänvisas till Lagrådets yttrande.Motionärerna anser att det förhållandetatt Lagrådet inte vill motsätta sig attlagförslaget genomförs inte innebär attLagrådet inte hyser betänkligheter överförslaget. Enligt motionärernasuppfattning är Lagrådets invändning, attskillnader kommer att finnas mellanolika typer av stiftelser på grund avatt statliga stiftelser kommer att varamindre självständiga, tillräckligt starkför att avslå regeringens förslag.Motionärerna kritiserar särskilt attförslaget ger möjlighet för regeringenatt utse en majoritet avstyrelseledamöterna och att ändraplaceringen av stiftelsens förmögenhetoch förvaltningen. Särskilt mot bakgrundav att regeringen inte ens försökerdölja att lagändringen endast tillkommerför att den skall få makt överforskningsstiftelsernas pengar är riskenför kringgående av stiftelsernasändamålsbestämmelse enligt motionärernauppenbar. De yrkar således avslag påpropositionen. - I motionerna L1 avErling m.fl. (fp) och L211 av (), vari också yrkasavslag på propositionen, betonas dennuvarande ordningens betydelse förChalmers och motion L5 av m.fl.(kd) framhålls att det är ettprincipbrott i synen på stiftelseformenatt ge regeringen möjlighet att utanstyrelsens eller förvaltarens samtyckeförändra föreskrifter istiftelseförordnandet i vissa frågor,och motionärerna anser det orimligt.Motionärerna yrkar således avslag påpropositionen (yrkande 1).I motion L6 av m.fl.(c) anförs att förändringar istiftelselagen av det slag somregeringen föreslår är olämpliga medhänsyn till vikten av tilltro tillstiftelseinstitutet. Motionärernaaccepterar inte regeringens förslag somde anser vara för långtgående. De anserdock att styrelsernas sammansättning börkunna bestämmas på annat sätt än genomatt styrelserna förnyar sig själva, ochde föreslår en förändring istiftelselagen som ger regeringen rättatt utse en minoritet - högst entredjedel - av ledamöterna (yrkande 2).Uttalanden i forsknings- ochbudgetpropositionernaI proposition 1996/97:5 Forskning ochsamhälle finns ett särskilt avsnittStiftelser inrättade medlöntagarfondsmedel.I forskningspropositionen anmärks att,vid besluten att inrätta stiftelserna,bemyndigade den dåvaranderegeringen att bildahögskolestiftelserna i enlighet medvissa riktlinjer, och att även i frågaom vissa av de övriga stiftelsernauttalanden gjordes omstyrelsesammansättningen. Mot denangivna bakgrunden föreslår regeringen iforskningspropositionen att vid deändringar av stiftelseförordnandena förde stiftelser som inrättades medlöntagarfondsmedel som regeringen anserbör komma till stånd, riktlinjen skallvara att regeringen skall utse ochentlediga ledamöterna i stiftelsernasstyrelser. I fråga omhögskolestiftelserna anser regeringendock att lärare och studenter skall harätt att vara representerade.Regeringen uttalar iforskningspropositionen vidare.- - - Att regeringen utser ledamöternafrämjar också den samordning mellanstiftelsernas insatser och andrastatliga insatser på främst forskningensområde vilken är av synnerlig vikt föratt de samlade statliga insatserna skallge så stort utbyte som möjligt.Enligt regeringens bedömning främjasden nämnda samordningen i sådanutsträckning att resurser kan frigörasinom ramen för statens budget förangelägna nysatsningar eller förförstärkning av budgeten. Ibudgetpropositionen för redogörregeringen närmare för sina övervägandeni detta avseende.I årets budgetproposition (prop.1996/97:1) berör regeringen inomutgiftsområde 16 frågan om de s.k.löntagarfondsstiftelserna. Regeringenanger inom anslaget för Skolutveckling(anslag A 2) att av statsfinansiellaskäl en besparing bör göras underanslaget om och atten stor del av besparingen på siktbedöms kunna kompenseras genom medelfrån de s.k. löntagarfondsstiftelserna.Även under anslaget Forskning inomskolväsendet (anslag A 3) angerregeringen att av statsfinansiella skälen besparing om måstetas ut på forskningsanslagoch att regeringen bedömer att en stordel av besparingen skall kunnakompenseras genom medel från de s.k.löntagarfondsstiftelserna.Även i avsnittet Forskning vid mindreoch medelstora högskolor (avsnitt 5.5.3)hänvisas till löntagarfondsstiftelsernaoch regeringens förslag beträffande demi forskningspropositionen och i den nubehandlade propositionen om ändring istiftelselagen. Enligt regeringensbedömning bör en möjlighet förregeringen att utse ledamöterna istiftelsernas styrelser ökamöjligheterna till samordning mellanstiftelsernas insatser och andrastatliga insatser främst inomforskningens område, och detta bör i sintur innebära att resurser kan frigörasinom ramen för statens budget för vissanysatsningar. Sålunda bör vissa ändamålinom högskolesektorn som ligger inomstiftelsernas verksamhetsområden, t.ex.särskilda insatser inomforskarutbildning ochinternationalisering, kunna förutsesfinansieras av stiftelserna och inte medbudgetmedel; de resurser som frigörsskulle bl.a. kunna förstärka depermanenta forskningsresurserna för demindre och medelstora högskolorna.Skyddet för äganderättenBestämmelser i regeringsformen och iEuropakonventionenVarje medborgares egendom är enligt 2kap. 18 § regeringsformen tryggad genomatt ingen kan tvingas avstå sin egendomtill det allmänna eller någon enskildgenom expropriation eller annat sådantförfogande utom när det krävs för atttillgodose angelägna allmänna intressen.Den som i dessa fall tvingas avstå sinegendom skall vara tillförsäkradersättning för förlusten.Den europeiska konventionen angåendeskydd för de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna med tillägggäller som lag i (SFS 1994:1219). Lag eller annanföreskrift får inte meddelas i strid medSveriges åtaganden på grund avEuropakonventionen. Detta föreskrivs nui 2 kap. 23 § regeringsformen, mennaturligtvis har redan tidigare gälltett generellt krav att den svenskalagstiftaren inte skall stifta lag somstrider mot någon av våra folkrättsligaförpliktelser mot andra stater.Artikel 1 i förstatilläggsprotokoll har i svensköversättning följande lydelse.Varje fysisk eller juridisk person skallha rätt till respekt för sin egendom.Ingen får berövas sin egendom annat än idet allmännas intresse och under deförutsättningar som anges i lag och ifolkrättens allmänna grundsatser.Ovanstående bestämmelser inskränkerdock inte en stats rätt att genomförasådan lagstiftning som staten finnernödvändig för att reglera nyttjandet avegendom i överensstämmelse med detallmännas intresse eller för attsäkerställa betalning av skatter ellerandra pålagor eller av böter och viten.Uttrycket respekt för sin egendom motsvarar de engelska och franskaoriginalens uttryck peaceful enjoymentof his possessions resp. respect deses biens .Uttalanden i förarbetena till 1994 årsändring i regeringsformen m.m.I prop. 1993/94:117 uttalades att det -för ett utnyttjande av de möjlighetertill inskränkningar som nödvändigt måstefinnas i den enskildes rätt till sinegendom - skall krävas attinskränkningarna skall tillgodoseangelägna allmänna intressen. Medangelägna allmänna intressen avsesfrämst sådana ingrepp som är motiverademed hänsyn till naturvårds- ochmiljöintressen men även tilltotalförsvarsintressen och ingrepp föratt tillgodose samhällets behov av markför bostäder och gator och andrakommunikationsleder m.m. Det slutligaställningstagandet till vad som är ettangeläget allmänt intresse får dockgöras från fall till fall i enlighet medvad som kan anses vara acceptabelt i ettdemokratiskt samhälle.I författningskommentaren tilländringen av 2 kap. 18 § regeringsformenanges beträffande angelägna allmännaintressen följande (prop. s. 48).Den enskildes egendom kan av detallmänna inte ovillkorligt tryggas.Samhällets behov av mark för naturvårds-och miljöintressen, totalförsvarsändamåloch för bostadsbyggande, trafikleder,rekreation och andra liknande ändamålmåste självfallet kunna tillgodoses. Försådana särskilt angelägna ändamål måstesom en sista utväg finnas möjlighet atttvångsvis ta i anspråk annans egendomeller begränsa ägarens möjligheter attfritt använda sin egendom. Det måsteäven vara möjligt att kunna vidta sådanaåtgärder till förmån för enskild för attt.ex. anordna lämplig utfartsväg ellerförhindra olämplig eller störandebebyggelse i grannskapet. Sådana ingreppi annans egendom får emellertid skeendast när det krävs för att tillgodoseangelägna allmänna intressen, vilketframgår av sista meningen av förstastycket. Detta kriterium skall varauppfyllt för att ingrepp genomlagstiftning eller myndighetsbeslut ienskilds egendom över huvud taget skallfå ske. Den närmare innebörden avuttrycket angelägna allmänna intressenär det inte möjligt att i detaljbeskriva. Det är emellertid sådanaingrepp som är motiverade med hänsyntill intresset av att kunna tillgodoseallmänhetens berättigade krav på en godmiljö och möjligheterna att kunna bevaraoch skydda områden som är av särskildbetydelse från naturvårdssynpunkt som iförsta hand åsyftas, liksom intresset avatt kunna ge allmänheten tillgång tillnaturen för rekreation och friluftsliv.Även samhällets behov av mark föranläggande av vägar och andrakommunikationsleder m.m. måste givetviskunna tillgodoses. Vad som är ettangeläget allmänt intresse måste tillslut i viss mån bli föremål för enpolitisk värdering där hänsyn då ävenmåste tas till vad som är godtagbartfrån rättssäkerhetssynpunkt i ettmodernt och demokratiskt samhälle. Detskall även framhållas att uttrycketanknyter till vad som gäller i fråga omegendomsskyddet enligtEuropakonventionen.De ingrepp som kan komma i fråga iannans egendom har i paragrafen angivitssom avstående genom expropriation ellerannat sådant förfogande. Detta uttryckär identiskt med det som återfinns i dennu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF.Någon ändring av tillämpningsområdet iförhållande till vad som gäller ärinte avsedd. Med uttrycket expropriationeller annat sådant förfogande avsessåledes olika former avtvångsövertagande av förmögenhetsrättsom innebär ett överförande ellerianspråktagande av rätten. - - -Vid riksdagsbehandlingen avpropositionen framhöll utskottet (sebet. 1993/94:KU24 s. 29) att detslutliga ställningstagandet till vad somär allmänt intresse får göras från falltill fall i enlighet med vad som kananses vara acceptabelt i ettdemokratiskt samhälle.Uttrycket annat sådant förfogande fanns redan i bestämmelsens tidigarelydelse. Innebörden av uttrycket harvarit omstridd och enligt härskandemening omfattar regeln endastöverföringar av egendom av olika slag,inte inskränkningar i rätten att rådaöver egendom (se artikel av BertilBengtsson i Aktuell debatt, 1994). Stor enighet råder(i Konstitutionellträttighetsskydd, 1996) om att annatsådant förfogande innefattar andratvångsavhändelser (än expropriation) aväganderätt eller motsvarande rätt medekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt.Även immateriella rättigheter omfattasav skyddet.Europakonventionen -proportionalitetsprincipenKonventionen behandlar uttryckligen baraförutsättningarna för ingrepp mot denenskildes egendom. Frågan om denenskilde kompenseras för ingreppet hardock väsentlig betydelse för bedömningenav om ett ingrepp är proportionerligttill det intresse som motiveraringreppet.En del rättspraxis föreliggerbeträffande denna avvägning.Europadomstolens ståndpunkt harkarakteriserats så att man anlagt ettför den enskilde synnerligen strängtsynsätt och funnit även mycket tyngandebegränsningar av ägarens rättigheterkunna accepteras i det allmännaintresset.I sin dom ifallet och gjordedomstolen analysen att artikeln innehåller tre separata normer . Denförsta, som har kommit till uttryck iförsta meningen i första stycket, är avallmän natur och ger uttryck förprincipen om respekt för äganderätten.Den andra regeln, som återfinns i denandra meningen i första stycket, gälleregendomsberövande, och detta görs tillföremål för vissa villkor. Den tredjeregeln, som anges i andra stycket,erkänner att de fördragsslutandestaterna har rätt att bland annatkontrollera användningen av egendom ienlighet med det allmänna intresset.Domstolen uttalade också att den måsteta ställning till tillämpligheten av detvå senare reglerna innan den prövar omden första allmänna regeln hariakttagits. De tre reglerna äremellertid inte separata i denmeningen att de inte har något sambandmed varandra. De andra och tredjereglerna avser särskilda fall av ingreppi äganderätten och måste därför tolkas iljuset av den allmänna principen som ärangiven i den första regeln.När det gäller kravet på attegendomsberövande skall ske i detallmännas intresse är det i första handde nationella organen - regering,parlament osv. - som har att göra dennabedömning. De åtnjuter därvid en storrörelsefrihet, och det är bara iuppenbara fall av missbruk ellerfelbedömning som de europeiska organenkan ingripa med stöd av artikel 1 (seHans Danelius, Mänskliga rättigheter,1993). Den europeiska domstolen har ifallet m.fl. uttryckt saken påföljande sätt.På grund av sin direkta kunskap om sittsamhälle och dess behov är de nationellamyndigheterna i princip mera lämpade änden internationelle domaren att värderavad som är i det allmännas intresse . Idet skyddssystem som har tillskapats avkonventionen ankommer det därför på denationella myndigheterna att göra denförsta bedömningen både av förekomstenav ett problem av allmänt intresse somkräver åtgärder innefattande berövandeav egendom och av det handlande somkrävs för att komma till rätta medproblemet ... Här, liksom på andraområden som omfattas av konventionensgarantier, åtnjuter de nationellamyndigheterna således en vissrörelsefrihet ( ofappreciation ).Dessutom är begreppet det allmännasintresse extensivt till sin natur.Framför allt måste, som kommissionenpåpekade, beslutet att utfärda lagar omexpropriation av egendom i allmänhetinbegripa hänsynstagande till politiska,ekonomiska och sociala frågorbeträffande vilka åsikterna i ettdemokratiskt samhälle rimligen kan varamycket olika. Domstolen, som finner detnaturligt att den rörelsefrihet somlagstiftaren åtnjuter vid genomförandetav social och ekonomisk politik bör varavidsträckt, skall respekteralagstiftarens bedömning om vad som är idet allmännas intresse såvida intedenna bedömning uppenbarligen är utanrimlig grund. Med andra ord, faständomstolen inte kan ersätta de nationellamyndigheternas bedömning med sin egenbedömning, måste den pröva dekritiserade åtgärderna med stöd avartikel 1 i första protokollet ochdärvid studera de faktiska förhållandensom utgjorde bakgrunden till denationella myndigheternas handlande.Kravet på laglighet ( under deförutsättningar som anges i lag )innebär inte bara att det skall finnasett stöd för egendomsberövandet inationell lag. Det ställs också vissakrav på den nationella lagen: den skallvara tillgänglig och tillräckligt precisför att göra ingreppet i äganderättenförutsebart, och den skall ha ett sådantinnehåll att den tillfredsställerrimliga rättssäkerhetskrav (,a.a. ).Regeringens bedömning av frågan omäganderättsskyddetRegeringen anför i sin redovisning avskälen till sitt förslag i fråga ommöjligheten att ge de föreslagnabestämmelserna giltighet för stiftelsersom har tillkommit bl.aföljande (prop. s. 50).En grundläggande utgångspunkt vidbedömningen av lagförslagetsgrundlagsenlighet måste enligtregeringens mening vara att det inte gördet möjligt att överföra äganderättentill stiftelsernas tillgångar tillstaten eller någon annan. Det bliralltså inte fråga om att avstå egendompå sätt som anges i 2 kap. 18 § förstastycket. Den tillkomnagrundlagsregeln måste här tolkas eftersin ordalydelse. Regeringen delar ocksåpromemorians uppfattning att skillnadenvid en jämförelse med tvångsöverföringav egendom är påtaglig och skillnadenblir än mer påtaglig när förslaget inteomfattar ändringar av stiftelsensändamål. Skillnaden visar sig inte minstgenom att det är svårt att tänka signågot fall där en stiftelse skulle kunnalida en ekonomisk förlust genom ettpermutationsbeslut enligt den föreslagnaregeln.Regeringen delar inte heller denuppfattning som stiftelserna framfört iremissvar att förslaget ger regeringenrätt att utan egentlig begränsningbestämma över och kontrolleraanvändningen av stiftelseförmögenhetenpå det sätt den finner för gott. Avbetydelse vid den bedömningen är enligtregeringen de begränsningar som liggerinbyggda i själva lagförslaget, särskiltmed de modifieringar i förhållande tillpromemorieförslaget som regeringenföreslår. Vidare hänvisar regeringentill att stiftelselagens tvingandebestämmelser samt vissastiftelserättsliga grundsatser i inteobetydlig utsträckning begränsarregeringens handlingsfrihet. Regeringenanser inte att det förhållandet attförslaget bl.a. kommer att öka statensmöjligheter att åstadkomma en bättresamordnad forskningsfinansiering gör detbefogat att tala om en förstaten och att den inte heller kanpåverka bedömningen av förslagetsgrundlagsenlighet.Regeringen anser att frågan om ettlagförslag som det förevarande ärgrundlagsenligt bör avgöras utifrån enhelhetsbedömning, där en grundläggandeutgångspunkt visserligen är attstiftelsen behåller äganderätten tillegendomen, men där även andraomständigheter skall kunna vägas in vidbedömningen av hur vittgående ingreppetär. En sådan omständighet är enligtregeringen att förslaget handlar omförhållandet mellan stiftaren ochstiftelsen, och det är enligtregeringens mening fullt möjligt att enprövning av grundlagsenligheten av enmotsvarande reglering beträffandestiftelser som enskilda har bildatskulle få motsatt utgång.Regeringen hänvisar till att Lagrådetansett att övervägande skäl talade föratt det remitterade förslaget inte kom ikonflikt med regeringsformensbestämmelser om egendomsskydd. Deeventuella tveksamheter som kan hafunnits kring frågan om förslagetstillåtlighet enligt regeringsformen harenligt regeringens mening undanröjtsgenom att förslaget i propositioneninskränkts så att det inte omfattarändringar av föreskrifter om stiftelsensändamål.Regeringens slutsats är således attbeslut som kan fattas med stöd av deföreslagna bestämmelserna inte utgörexpropriativa förfoganden och attförslaget är förenligt medregeringsformens bestämmelser omegendomsskyddet.När det gäller att bedöma om förslagetinnefattar ett egendomsberövande enligtEuropakonventionen anser regeringen atti allt väsentligt samma omständighetergör sig gällande som vid prövningen avom förslaget innebär ett expropriativtförfogande enligt 2 kap. 18 §regeringsformen. Enligt regeringensmening bör bedömningen bli densamma,nämligen att förslaget inte innebär ettegendomsberövande, och skillnaden vid enjämförelse med ett egendomsberövandeblir enligt regeringen än mer påtaglignär förslaget inte omfattar ändringar avstiftelsens ändamål.Regeringen anför att den inledandebestämmelsen i artikel 1 om respekt föregendom, som saknar motsvarighet i densvenska grundlagsregeln, enligtEuropadomstolens tolkning har en visssjälvständig betydelse utöver vad som iövrigt föreskrivs i artikeln. I fall därdet inte är fråga om ettegendomsberövande och inte heller om enåtgärd för att reglera nyttjandet avegendom i det allmännas intresse kanalltså ett visst ingrepp i äganderättenändå strida mot den allmännabestämmelsen i första meningen avartikel 1. har tillämpatden nämnda bestämmelsen bl.a. dären stat inte har upprätthållit en rimligbalans mellan det enskilda och detallmänna intresset. I de fall därEuropadomstolen funnit att en statbrutit mot bestämmelsen haromständigheterna enligt regeringen varitväsentligt annorlunda än de som skulleuppstå genom den föreslagnalagändringen.Regeringen anser att det med storsäkerhet är så att viden intresseavvägning mellan detallmännas och den enskildes intresseskulle finna att förslaget inte innebäratt inte upprätthållit en rimligbalans mellan det enskilda och detallmänna intresset.Regeringen anser sammanfattningsvis attinte heller hindraratt de föreslagna bestämmelserna skallkunna gälla även för äldre statligastiftelser.Lagrådets bedömning av frågan omäganderättsskyddetLagrådet kom vid sin granskning avregeringens lagrådsremiss fram till attnär det gällde förslagetsgrundlagsenlighet övervägande skältalade för att det inte förelåg någonkonflikt gentemot 2 kap. 18 §regeringsformen men att saken måstebedömas som tveksam, och vad beträffadeEuropakonventionen fann Lagrådet att deninte utgjorde något hinder mot att detremitterade förslaget lades till grundför lagstiftning.I sitt yttrande med anledning avlagutskottets remiss av förslaget ipropositionen konstaterar attdess tidigare kritiska synpunkter i storutsträckning tillgodosetts ipropositionen. Lagrådet kommenterar dockinte särskilt hur det nya förslagetförhåller sig till äganderättsskyddet iregeringsformen och iEuropakonventionen.Utskottets bedömningBeträffande stiftelser som bildas avstaten efter det att en bestämmelse avdet föreslagna innehållet trätt i kraftanförs i propositionen att de tillkommerunder de förutsättningar som då angesoch får därmed redan från början en merbegränsad eller villkorad rätt attbestämma över stiftelseegendomen än vadandra stiftelser normalt har.