bet · GJ01KU30 · 1996-05-09 00:00:00 — I den månförhållandena i andra statliga bolag ärlikartade, finns enligt utskottetsmening anledning att efterlysa enskärpning generellt vad gäller formernaför hur den verkställande ledningensanställningsvillkor bereds och beslutas.Granskningen föranleder i övrigt ingetuttalande.14. Regeringen en granskningsanmälan, bilaga A 12.1,har till utskottets granskning anmältsregeringen utifrån bestämmelsen i11 kap. 9 § regeringsformen. Enligtdenna bestämmelse skall vid tillsättningav statlig tjänst avseende endast fästasvid sakliga grunder, såsom förtjänst ochskicklighet. Enligt anmälaren hartolkningen av denna bestämmelse lämnatstill sittande regering, vilket tidvisinneburit en stark partipolitisering.Partipolitiska sympatier har enligtanmälaren vägt tyngre än förtjänst ochskicklighet.I anmälan föreslås också införande avett nytt system för utnämning avstatliga chefstjänster. Reglerna i 11kap. 9 § RF skulle ändras så att ensittande regering fritt fick förfogaöver statliga chefstjänster utan att tahänsyn till förtjänst och skicklighet .I likhet med vad som gäller förstatssekreterare skulle dockchefsförordnandena upphöra närregeringen avgår.Tidigare granskningUtskottet har vid ett flertal tidigaretillfällen granskat regeringensutnämningar till statliga chefstjänster.De senaste mer omfattande granskningarnaägde rum , 1990 och 1991(1988/89:KU30 s. 73, 1989/90:KU30 s. 79,1990/91:KU30 s. 77).BakgrundEnligt 11 kap. 9 § RF tillsätts tjänstvid förvaltningsmyndighet som lyderunder regeringen av regeringen eller avmyndighet som regeringen bestämmer.Beträffande verkschefer skertillsättning enligt de instruktioner somgäller för verken av regeringen. Vidtillsättning av statlig tjänst skallavseende endast fästas vid sakligagrunder, såsom förtjänst ochskicklighet.Anställningsförordningen (1965:601,upphävd ) ändrades den 1 juli1985 (1985:334) då en ny 7 a § infördesmed innebörd att tillsättning skall skefrämst på grundval av skicklighet förarbetsuppgifterna i tjänsten, om detinte finns särskilda skäl för någotannat. , somhösten 1985 yttrade sig om den statligapersonalpolitiken tillarbetsmarknadsutskottet, uttalade somsin mening att 11 kap. 9 § RF inteformellt hindrar att man i framtidenlägger större vikt än tidigare vidkriteriet skicklighet. Utskottet ansågdock att en sådan ändring borde kommatill uttryck i lagen (1976:600, upphävdden ) om offentliganställning (). Mot bakgrund av dettauttalande genomfördes en ändring av 4kap. 3 § med innebörd att bland desakliga grunderna skall skicklighetensättas främst om det inte finnssärskilda skäl för något annat (prop.1985/86:116, 1985/86:AU17).Frågor rörande tillsättning avverkschefer behandlades även iproposition 1986/87:99 om ledningen avden statliga förvaltningen. Förslagengrundade sig på verksledningskommitténsbetänkande (SOU 1985:40) Regeringen,myndigheterna och myndigheternasledning. Regeringens förslag innebarbl.a. att verkschefer borde sökas i enbredare rekryteringsbas än tidigare.Enligt civilministern borde regeringenutnyttja statsförvaltningens helachefspotential som underlag mendärutöver sträva efter att också severksamheten utanför statsförvaltningensom möjligt rekryteringsområde.Verkschefer föreslogs kunna omflyttasunder förordnandetiden till annantjänst. Propositionen godtogs på dennapunkt av (KU 1986/87:29, rskr.226).I proposition 1993/94:65 laderegeringen fram förslag till en ny lagom offentlig anställning (). Ipropositionen påpekades att i 11 kap. 9§ RF anges förtjänst och skicklighetbara som exempel; även andra sakligagrunder kan vägas in vid bedömningen.Hänsyn kan exempelvis tas tillsträvandena efter jämställdhet mellankönen på arbetsplatsen och intresset avatt bereda arbetshandikappadesysselsättning. Enligt regeringeninnebar inte detta i sak någon ändring.Propositionens lagförslag bifölls pådenna punkt av (1993/94:AU16,rskr. I 4 § lagen (1994:260) omoffentlig anställning anges sålunda attvid anställning skall avseende fästasbara vid sakliga grunder, såsomförtjänst och skicklighet. Skicklighetenskall sättas främst, om det inte finnssärskilda skäl för något annat.En ny anställningsförordning (1994:373)trädde i kraft som den nyaLOA, dvs. Ianställningsförordningen (4 § ) angesatt vid anställning skall myndighetenutöver skickligheten och förtjänstenockså beakta sådana sakliga grunder somstämmer överens med allmännaarbetsmarknads-, jämställdhets-, social-och sysselsättningspolitiska mål.I verksledningspropositionen (prop.1986/87:99) framhölls att verkschefskarriären borde framöver i normalfalletkunna inrymma perioder av chefskap förolika verksamheter, åtföljda elleravbrutna av kvalificerade uppdrag ellertjänstgöring på andra poster iförvaltningen. Denna rörlighet bordeenligt propositionen ske på frivilligväg och grundas på överenskommelser medberörda verkschefer. Trots att deeftersträvade omplaceringarna i de heltövervägande fallen förutsattes kunnagenomföras efter överenskommelse kundeman enligt propositionen inte bortsefrån att det kunde finnas skäl för attockså mot en verkschefs vilja förflyttahonom eller henne under löpandeförordnandetid.Den situationen kunde exempelvis uppståatt regeringen finner det önskvärt attbryta ett i och för sig väl fungerandechefskap för att av en övergripandeorsak kunna genomföra enomstrukturering, som berör flera verkoch verkschefer, alltså fall där enförflyttning påkallas av organisatoriskaskäl. Ett annat skäl är att en chefvisat sig mindre lämplig för sin uppgiftoch att regeringen av den anledningenvill förflytta honom eller henne till enannan tjänst. Enligt propositionen kandet givetvis även uppkomma andra falldär det finns fullgoda skäl attförflytta en verkschef. Det avgörandeborde enligt statsrådet vara vad som ärnödvändigt med hänsyn till myndighetensbästa.Myndighetschefer och vissa andra chefertillsätts normalt för en bestämd tid, iallmänhet första gången ochdärefter per period. Enligt 33 §i den nya lagen (1994:260) om offentliganställning får chefen för ett statligtaffärsverk eller för - om denne är anställdför bestämd tid - skiljas från sinanställning före utgången av ,om det är nödvändigt av hänsyn tillverkets bästa. Är chefen för någon annanförvaltningsmyndighet som lyderomedelbart under regeringen anställd förbestämd tid, får han förflyttas till enannan statlig anställning som tillsättspå samma sätt, om det är påkallat avorganisatoriska skäl eller annars ärnödvändigt med hänsyn till myndighetensbästa. Liknande bestämmelser infördesursprungligen på förslagfrån regeringen iverksledningspropositionen. De flyttadessedan till den nya lagen om offentliganställning.Möjlighet att tidsbegränsa enverksledande tjänst finns enligtanställningsförordningen (1994:373).Inhämtade uppgifterUtskottet har inhämtat uppgifter om hurregeringen organiserat sittarbete i chefstillsättningsfrågor.Utskottet har från regeringskanslietbl.a. erhållit dels broschyren Statligtledarskap där regeringens chefspolicypresenteras, dels ett avsnitt urStatsrådsberedningens PM 1996:1Samrådsformer i omriktlinjer för beredningen avutnämningsfrågor. Vidare har utskotteterhållit en lista från regeringskanslietöver vilka generaldirektörer och andramyndighetschefer som regeringen sedan sitt tillträde i oktober1994, bilaga A 12.2. Frånregeringskansliet har även inhämtats enlista över utnämnda ambassadörer,pressråd, pressattachéer, kulturråd samtkulturattachéer ,bilaga A 12.3.Av materialet framgår bl.a. att iregeringen harsamordningsminister haft ettsärskilt ansvar för beredningen avutnämningsfrågor. När en myndighetschefskall tillsättas ombesörjsrekryteringsarbetet av respektivefackdepartement. Gemensam beredning föreregeringsbeslut sker alltid medStatsrådsberedningen ochFinansdepartementet. Sedan sitttillträde till februari1996 förordnade regeringen 63 personer som generaldirektöreller annan myndighetschef. Vidareutnämndes 26 ambassadörer.Utskottet har hållit en offentligutfrågning i ärendet med f.statsministern och f.statsrådet , bilaga B 9.Vid utfrågningen framhöll ochNygren att regeringens utnämningar ejskett på politiska grunder utan följtreglerna om förtjänst och skicklighet.Carlsson hävdade att det är oerhörtviktigt, inte minst för den som äranhängare av en vital och starkoffentlig sektor, att man har mycket braledare för denna. trodde attdet skulle vara en mycket dålig politik,inte minst för en socialdemokratiskregering, att tillsätta personer sominte var kompetenta därför att de harpartibok. konstaterade att hansom tidigare statsminister inte visstevad de allra flesta av dem som utnämntsav hans regering hade för politiskuppfattning.Vidare påpekade att man måsteräkna med att man kan satsa på felperson. Det händer ju också i privataföretag. Men det har inte med ettmissbruk av utnämningsmakten att göra,utan det beror möjligen på brister iutnämningssystemet.Carlsson framhöll att när det gällerdet praktiska hanterandet är det viktigtatt man blir skicklig på att hitta derätta personerna och att man tar sig dentid som behövs för att verkligenundersöka var de bästa kandidaternafinns.Carlsson menade att man inte skallstänga UD-banan för politiker. Deexempel som nämndes på personer medpartipolitisk anknytning, t.ex. AndersThunborg och , menadeCarlsson var utomordentligt högtkvalificerade personer. De är mycket välskickade att företräda Sverige.Beträffande utnämningen av dåvarandestatsrådet tillrikspolischef menade att deti och för sig inte fanns några hinderför utnämningar av den typen, men Nygrenunderströk att det krävs att manuppfyller en del andra krav som är atthänföra just till skicklighet ochförtjänst. I fall uppfylls dekraven i första hand naturligtvisberoende på de erfarenheter som hanskaffat sig i sin juridiska bana.När det gäller viktningen mellanförtjänst- och skicklighetskriteriernasade att det är en fråga somdet egentligen är omöjligt att svara på.Lång erfarenhet kan också leda till konstaterar att personen ärskicklig.Enligt är ett s.k. spoilsystem inte förenligt med nuvarandebestämmelser eftersom reglerna omförtjänst och skicklighet måste följas.Vidare sade att det finns vissaargument för ett s.k. spoil system, mendet finns också mycket stora nackdelar.Carlsson ansåg att man bör betänka deminnan man går över till ett sådantsystem. Man tappar ju i kontinuitet. Man gör sig av medkompetens och kunnande.Nygren framhöll att han personligen är fanatisk motståndare till s.k. spoilsystem. upplever den svenskatjänstemannandan som oerhört viktig,dvs. oavsett vilken politisk uppfattningman har i botten, fullgör man denuppgift som riksdag och regering ålagtmyndigheten. erfarenhet är attämbetsmännen, från landshövdingar tillämbetsmän i lägre befattningar, strävarefter att vara lojala mot den sittanderegeringen och att förverkliga de beslutsom fattas i riksdagen.Utskottets bedömningUtskottet, som också under tidigaregranskningar berört utnämningspolitiken,konstaterar att de utnämningar somregeringen gjort ärförenliga med föreskriften iregeringsformen att endast sakligagrunder såsom förtjänst och skicklighetskall vara tillämpliga vid tillsättningav statlig tjänst. Att vissa personerhar en öppet deklarerad politiskståndpunkt kan inte få hindra regeringenfrån att utnämna dem. Utskottet villockså framhålla att politisk erfarenhetofta kan vara en viktig erfarenhet närdet gäller att leda offentligaverksamheter.Granskningen föranleder ingetytterligare uttalande från utskottet.15. Regeringens handläggning avkrigsmaterielexportfrågor15.1 InledningTre anmälningar med anknytning tillKrigsmaterielinspektionen (KMI), numeraInspektionen för strategiska produkter(ISP), och det till inspektionen knutnarådgivande organet (rådgivande nämnden,numera ) har inkommittill utskottet respektivevåren 1996.Härutöver har anmälningar inlämnatsdels beträffande godkännande avlicenstillverkningsavtal, samarbetsavtaloch komponentleveranser under tiden1990-1995, dels beträffande tillståndtill krigsmaterielexport till Organisationen Inspektionensför strategiska produkter uppgifter,organisation m.m.Krigsmaterielinspektionen inrättadesunder som en följd avnedrustningsförhandlingarna i somNationernas förbund initierade.Kontrollmyndigheten förlades tilldåvarande . Viddepartementsreformen 1982/83 överfördesKMI till UD:s handelsavdelning. KMIutgjorde dels en departementsenhet förberedning av tillståndsärenden, dels enmyndighet som utövade kontroll övertillverkningen av krigsmateriel.KMI:s organisatoriska ställning varföremål för utredning . I denefterföljande propositionen (prop.1987/88:154) förordades dels att KMIäven fortsättningsvis skulle handläggaärenden enligt såväl tillverkningslagensom utförsellagen och svara förberedning och tillsyn, dels att KMI:sorganisatoriska ställning inte skulleförändras.KMI ombildades ny myndighet för kontroll överkrigsmateriel och andra strategisktkänsliga produkter, benämnd Inspektionenför strategiska produkter (prop.1995/96:31, bet. Uppgifterna förinspektionen är att pröva merparten avde ärenden om kontroll överkrigsmateriel och andra strategisktkänsliga produkter som regeringen ellerett enskilt statsråd tidigare hade tilluppgift att pröva. Regeringen prövardock även fortsättningsvis ärenden somhar principiell betydelse eller annarsär av särskild vikt, men ordningen attett enskilt statsråd avgörtillståndsärenden har upphört.Verksamheten regleras i förordningen(1995:1680) med instruktion förInspektionen för strategiska produkter.Rådgivande nämnden/ExportkontrollrådetRegeringen beslöt attinrätta en rådgivande nämnd förkrigsmaterielexportfrågor. Beslutet hadeföregåtts av ett förslag från enarbetsgrupp inom UD:s handelsavdelning,som föreslog att en frånriksdagen fristående, av regeringentillsatt parlamentariskt sammansattnämnd med rådgivande funktioner inomkrigsmaterielexportområdet skulletillsättas. Det föreslogs attledamöterna skulle utses efter förslagfrån de partier som är företrädda iutrikesnämnden.Den rådgivande nämndens uppgift bordeenligt propositionen 1984/85:82 vara attlämna råd i enskilda exportärenden.Ledamöterna i den rådgivande nämndenborde enligt propositionen besittaerforderlig sakkunskap på det aktuellaområdet. Mot bakgrund av att kunskap omutrikes- och säkerhetspolitik finnsföreträdd inom utrikes- ochförsvarsutskotten förordades ipropositionen en på parlamentarisk grundtillsatt nämnd. En rådgivande nämndborde tillsättas efter förslag från departier som är företrädda iUtrikesnämnden. En viss anknytning tillUtrikesnämndens ledamöter skulle kunnavara naturlig. Enligt propositionenborde ledamöterna utses för och antalet ledamöter borde uppgåtill högst sex.Samrådet borde enligt propositionenske, förutom i frågor om länderval, omsamarbetsavtal med andra länder och omstörre export- och licensärenden.Samrådet borde ske före föredragningenav det ansvariga statsrådet och därmed iförekommande fall före överläggningarnamed . Samråd borde enligtpropositionen ske inte bara i fall dåberedningen talade för ett positivtbeslut utan även i fall där t.ex. enansökan borde avslås.Nämnden bestod fram tillomvandlingen av myndigheten den 1februari 1996 av sex ledamöter somförordnades av regeringen för högst treår.Inrättandet av Rådet förexportkontrollfrågor m.m.I propositionen 1995/96:31 om nymyndighet för kontroll överkrigsmateriel och andra strategisktkänsliga produkter föreslog regeringenatt dåvarande förkrigsmaterielexportfrågor skulleombildas till ett råd för samråd iexportkontrollfrågor hos den nyamyndigheten.Enligt propositionen skall arbetet irådet ta sikte inte bara på samråd. Detskall också tillföra myndighetensakkunskap och kontinuerlig inblick irelevanta utrikes-, säkerhets- ochförsvarspolitiska frågor. Rådetssammansättning och arbetsformer börenligt propositionen avpassas för defunktioner som det skall ha. Lekmän böringå i rådet. Dessa ledamöter börregeringen utse efter förslag från departier som är företrädda iUtrikesnämnden.I ett yttrande till utrikesutskottetmed anledning av propositionen anfördekonstitutionsutskottet (1995/96:KU4y)bl.a. att utskottet inte hade någrainvändningar mot förslaget att ombildaden rådgivande nämnden till ett råd församråd med myndigheten med delvis nyaoch utvidgade uppgifter. Utskottetutgick från att det arbetssätt somutvecklats under de sområdgivande nämnden funnits kommer attfortsätta och att det faktum att enstörre krets av partier kommer att varamed inte kommer att utgöra något hinderför ett smidigt arbetssätt.Utrikesutskottet tillstyrkte för sindel också förslaget i denna del i sittbetänkande (bet. 1995/96:UU3).Den aktuella lagstiftningen, 6-9 §§förordningen (1995:1680) med instruktionför Inspektionen för strategiskaprodukter, trädde i kraft den 1 februari1996. Enligt 6 § skall rådet bestå avkrigsmaterielinspektören och högst 10andra ledamöter.Krigsmaterielinspektören är rådetsordförande.15.3 Utnämningen av nykrigsmaterielinspektörÄrendetI en anmälan (bilaga A 13.1), sominlämnats , hemställs attutskottet granskar skälen till den långavakansen vad gäller posten somkrigsmaterielinspektör. Utskottet harmed anledning av anmälan inhämtat enpromemoria från Statsrådsberedningen,upprättad inom Krigsmaterielinspektionen(bilaga A 13.2).Promemoria från KMIDå förre krigsmaterielinspektören lämnade sintjänst för att tillträda en tjänst somstatssekreterare i , förordnades DennisHarlin att vikariera på tjänsten tilldess en ny befattningshavare förordnats.En ny ordinarie krigsmaterielinspektörutsågs av regeringen medtillträde den 1 juli 1995.Enligt promemorian påbörjades arbetetmed att söka en nykrigsmaterielinspektör så snart tjänstenblev vakant. Under senhösten 1994uppdrogs åt en grupp statssekreterareatt se överkrigsmaterielexportpolitiken. Detklargjordes tidigt att det kunde bliaktuellt med organisatoriskaförändringar med anledning av översynen.Med hänsyn till att det bedömdes sommindre lämpligt att tillsätta en nykrigsmaterielinspektör innan beskedkunde ges om inspektionens framtidbedrevs rekryteringsarbetet under denperiod översynen pågick mindreintensivt. I månadsskiftet april/maj1995, då det stod klart att en nymyndighet skulle komma att upprättas,intensifierades rekryteringsprocessensom senare resulterade i att ambassadörStaffan Sohlman utnämndes till nykrigsmaterielinspektör.Enligt promemorian har befattningenunder mellantiden upprätthållits av enerfaren person som redan arbetade vidinspektionen och därför hade godaförutsättningar att svara förverksamheten på ett fullgott sätt. Enordinarie krigsmaterielinspektör utsågsenligt promemorian så tidigt som möjligtmed hänsyn de planerade organisatoriskaförändringarna.Utskottets bedömningNär det gäller utnämningen av nykrigsmaterielinspektör med anledning avden vakans som uppstod i oktober 1994och som varade i ett drygt halvår, villutskottet anföra följande.Som framgår av KMI:s redovisning varorsaken till tidsutdräkten främst denöversyn av KMI och dess verksamhet sominleddes ungefär med attbefattningen som krigsmaterielinspektörblev vakant . KMI framhållerdet mindre lämpliga i att tillsätta enny befattningshavare, innan besked kundeges om inspektionens framtid.Rekryteringsarbetet intensifieradessedan klarhet vunnits om atten ny myndighet skulle komma attinrättas, varefter en nykrigsmaterielinspektör utsågs.Befattningen upprätthölls enligt KMIunder tiden av en person med förmåga attsvara för verksamheten på ett fullgottsätt.Som utskottet tidigare uttalat i annatsammanhang bör vakanser på befattningarsom verkschefer eller motsvarande fyllasså snabbt som möjligt. Särskildaomständigheter, som har att göra medt.ex. nära förestående förändringar avverksamhetens grundläggandeförutsättningar, kan enligt utskottetsmening motivera avsteg från den nämndahuvudprincipen. Det är en fördel att detfinns en ny chef som tillträder före enomorganisation och lederförändringsarbetet.Utskottet finner ingen anledning att iövrigt göra något uttalande medanledning av granskningen i denna del.15.4 Utseende av nya ledamöter idåvarande nämnden förkrigsmaterielexportfrågorÄrendetI en anmälan (bilaga A 13.1) hemställsatt utskottet undersöker varförutnämningen av ledamöter i denrådgivande nämnden tagit orimligt långtid och hur beredningen av ärendethandlagts vad avser kontakterna med depolitiska partierna. I en annan anmälan(bilaga A 13.3) ställs frågan varförinte alla riksdagspartier anmodats attföreslå kandidater till den rådgivandenämnden och om statsrådet , dåansvarig för krigsmaterielfrågor, brutitmot etablerade parlamentariska principerdå han underlåtit att involvera allapartier i nomineringssammanhang.Utskottet har med anledning avanmälningarna inhämtat en promemoriafrån Statsrådsberedningen, upprättadinom Krigsmaterielinspektionen (bilaga A13.2).Promemoria från KMIFörordnandena för de ledamöter irådgivande nämnden som utsetts gickut . Enligtpromemorian började arbetet med attförbereda utseendet av nya ledamöter ibörjan av . Mot bakgrund avbl.a. den pågående översynen avkrigsmaterielexportfrågorna instrueradesKMI att förberedadet kommande regeringsbeslutet underförutsättningen att den rådgivandenämnden skulle ha samma partipolitiskasammansättning som . Därigenomkunde undvikas att skullebehöva behandla samma fråga vid tvåtillfällen med kort tidsmellanrum. Ensamlad presentation av alla frågor medanknytning till den kommandeomorganisationen skulle sålunda kunnaföreläggas riksdagen.Av de kandidater som partiernanominerat varfem män och en kvinna. En sammansättningav nämnden på denna grund skulle intemotsvara målsättningen i proposition1987/88:105 om att andelen kvinnligaledamöter i statliga styrelser skulleuppgå till . Därför sändesen ny skriftlig förfrågan till partiernaden , varvid ytterligare enkvinna nominerades. Ytterligareunderhandskontakter ledde inte till attnågon ytterligare kvinnlig ledamotnominerades, varför regeringen den 1juni 1995 beslöt förordna två kvinnoroch fyra män till den rådgivandenämnden.Enligt promemorian får tidsutdräktenses mot bakgrund av regeringens strävanatt uppfylla det mål för jämställdhetmellan könen som lagt fast.Utskottets bedömningVad gäller utseende av nya ledamöter idåvarande ikrigsmaterielexportfrågor finns tvåanmälningar, av vilka den ena gällertidsutdräkten och den andrasammansättningen av nämnden.Utskottet konstaterar i fråga omtidsutdräkten att det uppstoden vakans av femmånader. Utskottet anser detta vara enalltför . Av KMI:s promemoriaframgår att vakansen hade samband medregeringens strävan efter att i detaktuella ärendet uppnå målet att andelenkvinnliga ledamöter, i enlighet medriksdagens principbeslut, skulle uppgåtill . De nomineringar som depolitiska partierna inkom med uppfylldeinte kravet på könsmässig fördelningenligt den nämnda principen, varför nyaförfrågningar gjordes och nyaunderhandskontakter togs. Regeringenfick slutligen nöja sig med en någotlägre andel kvinnliga ledamöter änavsett.En konsekvens av tidsutdräkten varbl.a. att någon behandling i av de exportärenden som normaltskulle ha beretts där under våren 1995inte kunde komma till stånd. Det kaninte uteslutas att detta förhållande kanha medfört vissa olägenheter förregeringens och KMI:s handläggning avvissa krigsmaterielexportärenden. Andramöjligheter stod emellertid till budsför dialogen med de politiska partierna,främst muntliga underhandskontakter iviktigare ärenden. Denna metod användesbl.a. inför regeringens beslut om ettförhandsbesked i en fråga om viss exporttill , som utskottet granskar isärskild ordning (se nedan avsnitt15.7).