bet · GK01KU5 · 1996-11-05 00:00:00 — Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Utskottet tillstyrker i betänkandetregeringens förslag till nytt system förekonomisk utjämning inom . Regeringen föreslår i proposition1996/97:35 att antarregeringens förslag till lag om ändringi kyrkolagen (1992:300).Lagförslaget är fogat till betänkandetsom bilaga.Motionen1996/97:K1 av (), vari yrkas1. att avslår propositionenvad avser förslag om ett nytt inkomstutjämningssystem i enlighet med vad somanförts i motionen,2. att hos regeringen begären utredning av ett nyttinkomstutjämningssystem i enlighet medvad som anförts i motionen. Nuvarande ordningGällande utjämningssystem omfattar decirka 930 pastorat och samfällighetersom har det ekonomiska huvudansvaret förSvenska kyrkans verksamhet pålokalplanet. Dessutom finansierarutjämningssystemet via Kyrkofondenbidrag till stiftssamfälligheterna ochkostnader för den rikskyrkligaverksamheten och vissa andra för helakyrkan gemensamma kostnader.Huvudkomponenterna i utjämningssystemetär en allmän och en särskild kyrkoavgiftoch ett allmänt utjämningsbidrag.Utjämningen sker via Kyrkofonden ochfinansieras av den allmännakyrkoavgiften på per skattekrona,som varje pastorat betalar tillKyrkofonden och den särskildakyrkoavgiften, som utgör avavkastningen av prästlönetillgångarna.Den allmänna kyrkoavgiften är dentyngsta komponenten i utjämningssy- stemet och Kyrkofondens störstaintäktspost. Avgiften beräknas påskatteunderlaget. Den påförs med entolftedel varje kalendermånad underbidragsåret och avräknas mot detförskott på församlingsskatt somskattemyndigheten betalar ut.Vid beräkningen skall det antalskattekronor som hänför sig tillpersoner som inte tillhör Svenska kyrkanminskas . Det 25-procentigaskatteuttaget för icke-tillhöriga skallanses motsvara begravningsverksamhetensandel av de kyrkliga kommunernasnettokostnader.Betalningsskyldigheten för densärskilda kyrkoavgiften har fr.o.m. år1995 övergått från pastoraten tillstiftssamfälligheterna. Konstruktionenpå avgiften har ändrats från att havarit en schablonmässigt bestämdavkastning på lönetillgångarna till attbli av tillgångarnas faktiskaavkastning efter gjorda avsättningar.De bidrag ett pastorat kan erhålla frånutjämningssystemet är allmäntutjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag,extra utjämningsbidrag ochstrukturbidrag.Allmänt utjämningsbidrag beviljas ompastoratets skattekraft understiger dengaranterade skattekraften. Garantinvarierar från beroende påvar i landet pastoratet ligger. Bidragetberäknas som skillnaden mellan det egnaoch det garanterade skatteunderlaget,multiplicerat med den egna skattesatsen.Bidraget kan under vissa förutsättningarinskränkas.Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas förkostnadskrävande underhåll ochrestaurering av en kulturhistorisktvärdefull kyrka.Extra utjämningsbidrag får beviljas omdet allmänna utjämningsbidraget inte geren tillfredsställande utjämningseffekt.Strukturbidrag beviljas ur Kyrkofondenoch fördelas av stiftsstyrelserna tillpastorat med särskilda behov.De senast nämnda bidragen beviljas iallmänhet efter särskild ansökan.Stiftssamfälligheterna kan beviljasstiftsbidrag samt allmänt och extrautjämningsbidrag. Stiftsbidraget avservissa förvaltningskostnader förstiftssamfälligheterna.Vidare betalas ur Kyrkofonden vissakostnader för den rikskyrkligaorganisationen och för biskoparna samtkostnader för pensioner ocharbetsgivaravgifter m.m. för präster.Kyrkofondens styrelse beslutar omavgifter och bidrag ur Kyrkofonden inomramen för den budget som regeringenfastställer för fonden.Inför 1995 års principbeslut om ändraderelationer mellan staten och betonades vikten av att detskulle komma till stånd ett välfungerande utjämningssystem, för vilketSvenska kyrkan kunde överta ansvaretefter relationsändringen (RegSkr 1995:1,2KL 1995:1, kskr. 1995:15, prop.1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr.1995/97:84).Förslaget i propositionenI propositionen föreslås ett nytt systemför ekonomisk utjämning inom . Målet är att göra enrikstäckande kyrklig verksamhet avungefär nuvarande omfattning möjlig, attge väsentligen likvärdiga ekonomiskaförutsättningar för den kyrkligaverksamheten inom landets olika delarsamt att även i fortsättningenmöjliggöra en finansiering av kyrkansriksorganisation och andra för helakyrkan gemensamma kostnader.Som grundläggande krav på systemetanges att dess principer skall uppfattassom förståeliga och rättvisa, att detskall jämna ut skillnader i skattekraftoch sådana kyrkokommunala kostnader somhänför sig till faktorer utanförrespektive kommuns egen kontroll samtatt det skall bygga helt på inomkyrkligaavgifter och bidrag genom Kyrkofondenoch vara långsiktigt hållbart och rymmasinom en balanserad budget förKyrkofonden.Förslaget bygger - såvitt avser denlokala nivån - på att nuvarandeutjämning av pastoratens skattekraftersätts av en inkomst- ochkostnadsutjämning efter i huvudsak sammaprinciper som införts på denborgerligt kommunala sidan.Det föreslagna utjämningssystemetbestår av en generell del som omfattaralla pastorat och samfälligheter samt enindividuell del där prövning sker eftersärskild ansökan.Den generella delen innehåller dels eninkomstutjämning, dels en utjämning avkostnader som har strukturella orsaker.Inkomst- och kostnadsutjämningen byggerpå principen att pastorat ellersamfälligheter vars inkomst- ellerkostnadsläge är sämre än genomsnittetfår ett bidrag och de med ettgynnsammare läge får betala en avgift. generella utjämningen kommer därmedbidrag och avgifter i huvudsak attbalansera.Inkomstutjämningen blir engrundläggande komponent i systemet.Pastorat med högre skattekraft änmedelskattekraften får betala en avgifttill Kyrkofonden och pastorat med lägreskattekraft får ett bidrag från fonden.Avgifter och bidrag beräknas genom attöverskott respektive underskott avskatteunderlag jämfört med medeltaletmultipliceras med en fastställdmedelutdebitering.En medelskattesats skall bestämmas förberäkningar av bidrag och avgifter iinkomstutjämningen. Vid fastställande avskattesatsen skall sådana skillnader iskyldigheter mellan olika kyrkokommunerbeaktas som t.ex. gäller förbegravningsverksamheten i Stockholm.Inkomstutjämningen skall utjämna avskillnaden mellan ett pastoratsskatteunderlag ochmedelskatteunderlaget.Den individuella delen innehåller sammamöjligheter som att bevilja ettpastorat eller en samfällighetstrukturbidrag, kyrkobyggnadsbidrag ochextra utjämningsbidrag.Inom den del av systemet som avser attutjämna strukturkostnader införs enkomponent som jämnar ut kostnader pågrund av en låg andel kyrkotillhöriga.Pastorat med färre tillhöriga änmedeltalet i landet får ett bidrag sombetalas genom en avgift från de pastoratsom har fler tillhöriga än medeltalet.Den allmänna kyrkoavgiften sänks från16 till per skattekrona. Densärskilda kyrkoavgiften behållsoförändrad.För stiftsnivån innebär förslaget attstifts- och strukturbidraget behålls menbeviljas efter en friare prövning. Detallmänna utjämningsbidraget avskaffasoch ersätts för stiftssamfälligheternasdel inte av någon ny inkomstutjämning.Extra utjämningsbidrag skall även ifortsättningen kunna beviljasstiftssamfälligheterna.Stiftsstyrelserna föreslås få besluta omkyrkobyggnadsbidragen.Kostnaderna för den rikskyrkligaorganisationen och andra gemensammakostnader betalas som tidigare frånutjämningssystemet. Som tidigare skerall utjämning via Kyrkofonden. Fondensbudget beräknas bli balanserad.De ekonomiska effekterna av förslagetberäknas bli att den lokala nivån inomkyrkan får disponera 230-240miljoner kronor mer än , räknat på1996 års värden.Det nya systemet föreslås träda i kraftden med en fyraårigövergångstid.1996 års kyrkomöte har haft tillfälleatt yttra sig över det förslag som läggsfram i propositionen. Kyrkomötet harställt sig bakom förslaget.Regeringens bedömning av vissa effekterav inkomstutjämningenRegeringen har med anledning av en delremisskritik anfört följande ipropositionen (s. 28 f.).I flera av remissvaren från pastorat somfår ett sämre utfall i det föreslagnautjämningssystemet än i det nuvarandeframförs en oro över att det sämreutfallet måste leda till enskattehöjning, vilket i sin tur medförrisk för ökade utträden ur . Särskilt för pastorat med enmycket låg eller en mycket högskattekraft innebär den nya metoden förinkomstutjämning påtagliga effekter. Detär dock främst pastorat inom Stockholmsstift som har en utdebitering undermedelutdebiteringen som anser att deinte kan höja sin skatt på grund av riskför utträden.Vad gäller de pastorat med en högutdebitering som får ett sämre utfallgenom det föreslagna systemet kommerflera åtgärder att vidtas som dämpardessa effekter. Dels kommer enövergångsperiod att införas som gör attsystemet gradvis får genomslag ochpastoratet hinner anpassa sinakostnader. Dels kommer stiften att fåökade möjligheter att användatillgängliga resurser på ett sätt somfrämjar en god struktur med syfte attbegränsa de högsta utdebiteringarna.Beträffande de pastorat iStockholmsregionen som har en skattesatsunder medelutdebiteringen bedömer vi attrisken för dramatiskt ökade utträden viden eventuell skattehöjning äröverdriven. Det finns inga klartbevisade och styrkta belägg för ett närasamband mellan utdebiteringsnivå ochtillhörighet. Tvärtom är tillhörighetenhög i många kyrkokommuner med långthögre utdebitering än vad som är vanligti . Även efter dehöjningar av skattesatserna som kan bliaktuella kommer utdebiteringen för deifrågavarande pastoraten att bli mycketlägre än genomsnittet för landet.MotionenI motion K1 av () yrkas avslag på propositionen(yrkande 1) och en utredning om ett nyttutjämningssystem (yrkande 2). Motionärenkritiserar konsekvenserna av regeringensförslag, som hon anser uppmuntrarförsamlingar med skattekraft övermedelskattekraften att anmoda sinamedlemmar att lämna och istället ge en gåva till församlingen.Församlingar med ett stort eget kapitalkan också genom det föreslagna systemetfå ökade bidrag medan församlingar utankapital men med stor andelkyrkotillhöriga får en ökad avgift.Genom det föreslagna systemet missgynnasenligt motionären systematiskt delar avStorstockholm, såsom , Danderydoch , och det vore bättre att införaett tak för avgiften lika väl som etttak för bidraget från Kyrkofonden. Honvill att regeringen utreder hur ettmotsvarande system inom ramen för denangivna intäkten till Kyrkofonden kanutformas utan risk för negativaincitament och snedfördelning.Konstitutionella aspekter på regeringensförslagEnligt 1 kap. 7 § regeringsformen fårkommunerna ta ut skatt för skötseln avsina uppgifter. Enligt punkt 13övergångsbestämmelserna tillregeringsformen skall bl.a. dennabestämmelse också tillämpas i fråga omkyrkliga kommuner.I propositionen framhåller regeringenatt en utjämning av kostnader mellanSvenska kyrkans pastorat inte är någonny företeelse. De första bestämmelsernaom utjämning är , och det nugällande systemet infördes . Detkyrkliga utjämningssystemet har dock,enligt vad regeringen påpekar, intevarit föremål för Lagrådets granskningsedan den nya regeringsformen infördesår . För de borgerliga kommunernasdel har det i ett antal rättsfallprövats vad som kan anses vara enkommuns angelägenheter. Av dessarättsfall kan man dra slutsatsen attlokaliseringsprincipen, dvs. att enkommun inte skall handha andraangelägenheter än sådana som haranknytning till kommunens område ellerdess medlemmar, är en viktig begränsningav kommunernas befogenheter. Det ärenligt regeringen inte självklart attexakt samma begränsningar måste gälla dekyrkliga kommunerna. Av betydelse isammanhanget är att skallha en riksomfattande verksamhet, och motbakgrund av detta bör de kyrkligakommunerna kunna anses även ha tilluppgift att medverka till att kyrkan ärverksam och företrädd i hela landet. Enannan omständighet att beakta är enligtregeringen att avgiften som pastoratenbetalar till Kyrkofonden utgör en allmänfinansiering av fonden. Kyrkofonden haratt fullgöra sina uppgifter med -förutom avgifterna från pastoraten -avkastningen på fondens kapital och isista hand kapitalet. Det går inte attsäga varifrån medlen för ett enskiltbidrag eller till en särskild verksamhetkommer. Ett pastorat kan därför intesägas ta ut skatt direkt för betalningav ett annat pastorats kostnader. Tilldetta kommer att lagstiftningen omutjämning får anses ge uttryck för enkonstitutionell praxis som harutvecklats till utfyllnad avgrundlagsregleringen. Resonemanget lederregeringen till slutsatsen attutjämningen på det kyrkokommunalaområdet är förenlig med regeringsformen.Utskottets bedömningSom ovan framhållits betonades inför1995 års principbeslut om ändraderelationer mellan staten och vikten av att ett väl fungerandeutjämningssystem kommer till stånd, somkyrkan kan överta ansvaret för efterrelationsändringen. kyrkomötehar med stor majoritet ställt sig bakomdet nu framlagda förslaget.Med hänsyn till det anförda tillstyrkerutskottet regeringens förslag om ändringi kyrkolagen och avstyrker därmed motionK1. Utskottet hemställeratt med avslag på motion1996/97:K1 antar det i proposition1996/97:35 framlagda förslaget tilllag om ändring i kyrkolagen(1992:300).Stockholm den 5 november 1996På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (), CatarinaRönnung (s), (), AxelAndersson (s), (),(m), (), (), JerryMartinger (m), (),(), (), (), (), () ochElisa ().Särskilt yttrandeAnders , , JerryMartinger och (alla m) anför:Vi befarar att en alltför långt drivenekonomisk utjämning riskerar att försenaen nödvändig strukturrationaliseringinom kyrkan. Det nya systemet skallträda i kraft , och dettakan även med de föreslagnaövergångsreglerna innebära akutabudgetproblem för de pastorat som meddet nya systemet får betala en myckethögre avgift till Kyrkofonden äntidigare. kyrkomöte haremellertid stött förslaget. Med hänsyntill detta och till att frågan om ettutjämningssystem snart kommer att bli eninomkyrklig angelägenhet avstår vi frånatt föreslå några förändringar ipropositionen.Propositionens lagförslag